PLANIFICACIÓN SECTORIAL

Primera Parte

En este decenio, del agua potable…

… ¿dónde colocaremos nuestra intervención? La planificación sectorial…

determina cómo lograr el efecto máximo con el financiamiento

La planificación sectorial es el estriberón que enlaza la macro-

planificación y la subsiguiente planificación del proyecto.

Vamos a examinar esto con más detenimiento. La macro-planificación

abarca todos los sectores de la economía del país… y presta atención
particular al ingreso nacional, cómo se distribuye y cómo crece.

En otras palabras, la macro-planificación considera la economía

global… y, entre otras cosas, determina la parte correspondiente a
cada sector del total de inversiones de la nación.

Especificaría, por ejemplo, cuánto debería invertirse en el sector de

abastecimiento de agua y eliminación de aguas residuales durante un
cierto período.

Pero es el plan del sector el que determina si esas inversiones son

financiera y económicamente viables.

El plan del sector determina qué zonas geográficas y qué segmentos de

la población merecen que se les asigne prioridad.

En la etapa de planificación del proyecto se identifican, investigan y

(de ser posible) se diseñan los proyectos de inversión individuales.

… y se delinean los objetivos claramente definidos. Por ejemplo,

“rehabilitaremos esa ciudad particular”, o bien, “adiestraremos a este
grupo de gente”.

Ahora que comprendemos dónde encaja la planificación sectorial –entre

el macro-plan y el proyecto-, vamos a examinar con mayor detalle la
planificación sectorial.
Las dos cuestiones clave que aborda la planificación sectorial son:

…¿Está orientada hacia la acción el plan del sector?

El plan del sector, en realidad, es como un estudio de factibilidad

para comprobar si las metas (u objetivos) del sector se pueden
alcanzar.

La factibilidad se analiza en términos de…

-recursos financieros a fin de dotar de fondos las inversiones y con
objeto de operar y mantener los sistemas de abastecimiento de agua y
los servicios de saneamiento

-mano de obra (o recursos humanos disponibles en número y aptitudes

suficientes para hacer que el plan funcione), y

-instituciones (o capacidad de organización) para llevar a cabo el

plan.

El otro elemento a considerar en la planificación sectorial es si el

plan está orientado hacia la acción y, si en realidad, estimulará a
que de hecho ocurra algo. La orientación hacia la acción nos lleva
hacia la planificación del proyecto en el que se planifican las
inversiones y se llevan a la práctica.

El plan del sector deber ser lo bastante general como para que
interese y ayude a los que no son especialistas en el sector del
abastecimiento de agua, como los que formulan las políticas o los
macro-economistas.

Pero, al mismo tiempo, el análisis debe ser apoyado por datos

específicos para que sea de ayuda real a los que identificarán y
planificarán los proyectos.

El plan del sector proporciona recomendaciones prácticas. Por

ejemplo, en el sector del abastecimiento de agua, podría esbozar qué
política de tarifas se necesita, quién es responsable de poner en
práctica la política, y cómo debe aplicarse.
La preparación del plan del sector en general lleva unos pocos meses…
y en forma característica se lleva a cabo por grupos que representan
diferentes disciplinas y que conocen bien el sector.

En la práctica la planificación sectorial se realiza en seis etapas.

-Primera etapa: Evaluar los niveles actuales de servicio tanto del

abastecimiento de agua como del saneamiento.

-Segunda etapa: Fijar metas del nivel de servicios.

-Tercera etapa: Calcular qué recursos se precisan para alcanzar esas

metas.

-Cuarta etapa: identificar restricciones (mediante la comparación de

los recursos que se precisan con los que se tienen disponibles).

-Quinta etapa: Identificar soluciones para eliminar restricciones (o

limitaciones).

-Sexta etapa: Fijar prioridades de inversión y pre-identificar

proyectos.

Vamos a regresar y dedicar algún tiempo a la primera etapa: evaluar

los niveles actuales de servicio. Después de todo, alguna medición
debe utilizarse para apreciar el progreso hacia los objetivos del
sector en general.

El patrón de medida común es el concepto de los niveles de servicio.

Estos comprenden aspectos tanto cuantitativos como cualitativos.

La mera presencia de un sistema de abastecimiento de agua no significa

de manera automática que esté satisfaciéndose la necesidad de la
población de tener un servicio satisfactorio.

También la calidad de esa agua debe ser satisfactoria. De otro modo,

la salud de la población puede padecer más de lo que sufriría en
ausencia de un sistema de abastecimiento de agua entubada.
Y si se construye un sistema de abastecimiento de agua sin prestar
atención a la evacuación de las aguas residuales, la situación en
materia de salud puede llegar a ser peor que antes.

Así, al evaluar los niveles actuales de servicio, debemos preguntar,

¿hasta qué punto es fácilmente accesible el agua y cuál es la calidad
de ella?

Hay tres clases de acceso físico al servicio:

-la proporción de la población con agua entubada dentro de la
vivienda;

-los que tienen agua entubada fuera de la vivienda;

-y los que carecen de agua entubada. Es decir, los que deben acarrear
el agua de arroyos o pozos.

Ciertos sistemas de entrega (como los camiones cisterna, las

conexiones del patio y las bombas de mano) no encajan con facilidad
dentro de esas tres categorías. Con respecto a estos casos
indeterminados tendrá que adoptarse una decisión arbitraria pero
aplicada de manera uniforme.

Como ya se ha mencionado, además de evaluar la facilidad de acceso al

agua, también debemos evaluar la calidad del servicio que se presta.

La calidad puede referirse a la fiabilidad del servicio en los puntos

de distribución (por ejemplo, la frecuencia de las interrupciones), o
puede referirse a la calidad del agua misma. Los estándares de
calidad del agua se pueden dividir en tres categorías.

Los estándares del primer grupo se relacionan con sustancias y

organismos, como los patógenos, que pueden causar daños fisiológicos,
enfermedades o incluso la muerte. Este grupo de estándares que
afectan a la salud del hombre es del mayor interés para los
planificadores del sector.

El segundo grupo de estándares incluye elementos corrosivos o de

dureza excesiva que hacen que el agua no sea adecuada para fines
industriales ni comerciales, o que podrán incluso dañar las
instalaciones de abastecimiento de agua. Estos factores son menos
críticos para la salud, pero de todos modos son indeseables.
El tercer grupo describe sustancias que hacen que el agua sea poco
atractiva para cocinar, beber, lavar y prácticas de higiene.

En este proceso total de evaluar los niveles actuales de servicio,

también deben evaluarse los estándares de eliminación sanitaria de
desechos.

Es posible que algunos segmentos de la población ya estén utilizando

un sistema moderno de alcantarillado...

o letrinas,

Segunda etapa
-pero otros recursos a opciones menos sofisticadas y menos sanitarias.

Pasando adelante en el proceso de seis etapas de planificación

sectorial, a continuación debemos fijar metas del nivel de servicios.

Las metas son esenciales para alcanzar los propósitos finales de

desarrollo del sector; abastecer a la población de agua potable y
saneamiento adecuado.

Una vez que se han evaluado los niveles actuales de servicio y que se
han fijado las metas, podemos determinar hasta qué punto será viable
invertir a la luz de las restricciones de recursos identificadas en el
plan del sector.

En las metas debe especificarse lo que se espera que logre el sector

para un año determinado. Las metas no deben fijarse demasiado bajas
con el deseo de mostrarse realista.

-sino que más bien deben ser lo bastante ambiciosas para promover un
desarrollo más vigoroso del sector y alentar las instituciones del
sector a que tomen medidas.

Las metas del nivel de servicios deben ser específicas, medibles y

factibles a ser alcanzadas.

Por ejemplo:
Para el año fijado como meta, aspiramos a proporcionar:
--Al porcentaje “A” de la población urbana conexiones domésticas, y
--Al porcentaje “B” de la población urbana con pilas públicas.

Además, esperamos suministrar:

--agua potable, procedente de pozos protegidos al porcentaje “C” de la
población rural aglomerada;

--agua procedente de fuentes protegidas al porcentaje “D” de la

población rural dispersa.

También tenemos por mira proporcionar:

--servicios de alcantarillado al porcentaje “X” de la población
urbana,
--letrinas al porcentaje “Y” y
--letrinas al porcentaje “Z” de la población rural.

Tercera etapa
Esto nos lleva a la tercera etapa, en la que debemos calcular los
recursos que se precisan par alcanzar esas metas.

Esta es la etapa de planificación sectorial en que analizan las

necesidades financieras, de mano de obra e institucionales que se
precisan para alcanzar las metas.

Vamos a efectuar los cálculos con respecto a cada uno de esos tres
aspectos y comenzaremos con los recursos financieros.

Vamos a suponer que un país se ha fijado metas para atender a 8

millones de personas proporcionándoles abastecimiento suficiente de
agua potable para fines de 1990. (¡¡¡aaaaaaauuuuhhhhhhhh!!!)
(A principios de 1981 sólo se atendía a 3 millones de habitantes).

Eso quiere decir que para el año fijado como meta necesitará prestarse
servicio de agua potable a 5 millones adicionales de personas. P<ara
calcular la inversión total, multiplicamos la población adicional a la
que se atiende por un costo medio de inversión por persona, como van a
ver aquí. (En bien de la sencillez, el plan se puede expresar
inicialmente en precios constantes, es decir, sin tener en cuenta el
efecto de la inflación. Más adelante se pueden aplicar índices de
inflación a fin de transformar los precios constantes en precios
corrientes.)
Vamos a suponer que –Un millón adicional de habitantes urbanos obtiene
conexiones domiciliares a un costo de US$200 por persona;

Un millón adicional de habitantes urbanos consigue pilas públicas a

US$100 por persona;

--un millón adicional de habitantes de poblados rurales reciben bombas

de mano a US$50 por persona y,

--dos millones adicionales de la población rural dispersa recibe

educación sanitaria y agua de fuentes protegidas a US$20 por persona.

El costo total de inversión, entonces, es de US$390 millones (durante

un período de 10 años) para atender a cinco millones adicionales de
personas.

A fin de determinar el costo anual de inversión este total de US$390

millones debe dividirse entre los diez años de 1981 a 1990, operación
que indique que las inversiones anuales (a precios constantes) son de
US$ 39 millones.

Este cálculo se relaciona sólo con los costos de inversión. Pero

también hay que tener en cuenta los costos de operación y
mantenimiento. Las actividades de operación y mantenimiento son, en
realidad, un instrumento de desarrollo en igual medida que las
inversiones.

Es evidente que no tiene sentido construir nuevos hospitales si no hay

medicamentos y alimentos suficientes para los pacientes, ni construir
nuevos caminos si después no se mantienen en forma apropiada.

Volviendo a nuestro país de muestra, vamos a suponer que, en 1990,

cada una de los ocho millones de personas atendidas consume en
promedio 90 litros de agua por día (incluidas las pérdidas), o sea
unos 33 metros cúbicos por año. El consumo anual total será entonces
de 264 millones de metros cúbicos por año.

Digamos ahora que los costos de operación son de US$0,2 por metro
cúbico producido. Se multiplican todas estas cifras para calcular el
costo de operación anual proyectado (que asciende aproximadamente a
US$53 millones).
Recuerde que el cálculo representa a lo que ascenderán los costos de
operación proyectados en el año 1990 fijado como meta. Vamos a
calcular ahora los costos de operación actuales.

El procedimiento es el mismo. Tomamos la población actual de 3

millones de personas y la multiplicamos por la cantidad de agua que
cada persona consume por año (33 metros cúbicos), lo que nos da un
total de 99 millones de metros cúbicos por año. (Otra vez, en bien de
la sencillez, el plan se puede expresar primero en precios constantes,
es decir, sin hacer caso de los efectos de la inflación. Más
adelante, los costos de operación anuales calculados se pueden
multiplicar por el índice correspondiente de inflación para obtener
los costos anuales de operación a precios corrientes).

De nuevo, se multiplica el resultado por los costos unitarios de

operación de US$0,2 por metro cúbico producido, con lo que se
determina que los costos de operación ordinarios son aproximadamente
de US$20 millones.

Estos cálculos muestran un acentuado incremento en los costos de

operación en el curso del decenio, los que, de US$20 millones en 1981
pasan a US$53 millones en 1990.

En nuestro país de muestra los costos anuales de operación pronto

serán superiores a los costos de inversión. Este incremento se debe
al aumento acumulativo de las instalaciones adicionales.

Lo que se importante recordar, por lo tanto, es que al evaluar y

asignar recursos financieros, es esencial calcular tanto los costos de
inversión como los costos de operación y mantenimiento.

Segunda parte

En esta parte de la exposición se prosigue el examen del proceso de

planificación sectorial en seis etapas.

Hemos expuesto cómo:

--evaluar los niveles actuales de servicio tanto del abastecimiento de
agua como del saneamiento;

--fijar metas de nivel de servicios,

--calcular qué recursos se precisan para alcanzar esas metas.

Una vez que sabemos qué recursos se necesitarán, podemos pasar a la

cuarta etapa y comenzar a hacer algunas comparaciones a fin de
identificar restricciones.

Podríamos comparar lo que precisa con lo que dispone (por ejemplo, de

acuerdo con los planes futuros de desarrollo) o comparar nuestras
necesidades para el futuro con los niveles de financiamiento de años
pasados.

Esas comparaciones podrían identificar una capacidad limitada de

absorción del sector, si los volúmenes reales de inversión han quedado
por debajo de todo momento de los montos presupuestados.

En cualquier caso, podemos comenzar a determinar si es razonable

esperar que vayamos a recibir los recursos financieros que hemos
calculado que necesitaríamos. Si determinamos que las necesidades
financieras van a ser mayores que los recursos disponibles
proyectados, es probable que estemos ante una restricción financiera,
y entonces pasaríamos a la quinta etapa, la de identificar soluciones
para eliminar esas restricciones (o limitaciones).

Vamos a ver algunas posibles soluciones que podrían combinarse para

superar esas restricciones financieras.

Comparemos 1981 con 1990. Se recordará que en nuestro país de

muestra, en 1981 tres millones de personas consumían 33 metros cúbicos
de agua cada una por año, y que el total de agua consumida era de 99
millones de metros cúbicos. Según las proyecciones la necesidad de
agua aumentaría a 264 millones de metros cúbicos.

Dándose por supuesto que la tarifa media era de US$0,15 por metro
cúbico, los ingresos operaciones en 1981 dieron un total aproximado de
US$15 millones.

Suponiendo que la tarifa se duplicara a US$0,30 (a precios constantes)

para 1990, se generarían ingresos operacionales de us$709 millones.
(En la práctica, para generar tal volumen de ingreso, la tarifa
tendría que aumentarse en más del doble a precios constantes debido a
que la demanda de agua es ligeramente elástica con relación a los
precios, es decir, cuando las tarifas aumentan en escala acentuada,
los consumidores utilizan menos agua).
En nuestro país de muestra, los costos de operación y mantenimiento,
según las proyecciones, aumentarían de US$20 millones en 1981 a US$53
millones en 1990.

Los ingresos se habrán incrementado más que los costos, por lo tanto,
el ahorro bruto del sector aumentaría de los US$5 millones negativos
en 1981 a los US$26 millones positivos en 1990.

Esto transforma el sector, que de operar con déficit se convierte en

un sector en el que puede generarse un superávit sano.

De este ejemplo podemos apreciar, en consecuencia, que una solución

para eliminar las restricciones financieras consiste en incrementar el
ahorro del sector mediante el alza de las tarifas y el fomento de las
ventas, el mismo tiempo que se contienen los costos.

La segunda solución podría consistir en disminuir las inversiones per

cápita mediante la aplicación de estándares de diseño más económicos.
En otras palabras, hacer una inversión más eficiente en función de los
costos. Vamos a examinar un ejemplo.

Vamos a suponer que en el año 1981 de la nueva gente que obtiene

servicios:

--el 80% consiguió conexiones domiciliares a un costo de inversión per

cápita de US$200;

--el 10% obtuvo pilas públicas reguladores a un costo per cápita de

US$100

--y el 10% consiguió pozos a un costo per cápita de US$50.

Así, el costo medio ponderado fue de US$175 per cápita.

Si fijamos estándares de servicio más bajo y más baratos en el año de

1990, considerado como meta: de la nueva gente que va a recibir el
servicio:

--el 20% tendrá conexiones domiciliares,

--el 60% dispondrá de depósitos reguladores, y
--el 20% conseguirá pozos

--a un consto ponderado entonces de US$100 por nueva persona atendida

en ese año. Esto significa dos tercios del costo medio de inversión
en 1981 (que acabamos de determinar era de US$175), y representa una
combinación de inversión más barata.

Normalmente, la combinación óptima de inversión sólo se puede

determinar por medio de un análisis de costos / beneficios. Ahora
bien, dado que los beneficios derivados de los sistemas de
abastecimiento no se pueden cuantificar con mucha exactitud, el hacer
un análisis riguroso de costos / beneficios no resulta práctico. De
lo que se trata, más bien, es de establecer niveles razonables de
servicios que distribuyan de manera equitativa los fondos escasos
entre las necesidades de toda la población.

La tercera posibilidad de eliminar las restricciones financieras

podría consistir en buscar más financiamiento externo e interno. En
realidad, si el sector puede pasar de contraer déficit a generar
superávit, adquiere solvencia crediticia y puede asumir deuda y
atender al servicio de ella.

En esa situación, el país puede entonces tomar dinero en préstamo de

fuentes internacionales e internas. Después de todo (para los que
pueden atender al servicio de la deuda), siempre hay más fondos en
forma de préstamos que donaciones disponibles.

A través de estas etapas progresivas acabamos de examinar la

viabilidad financiera de un plan del sector. Además será necesario
examinar las necesidades de mano de obra e institucionales.

Por consiguiente, a continuación enfocaremos nuestra atención hacia la

viabilidad de la mano de obra. Necesitamos determinar si podemos
alcanzar nuestras metas a la luz del número disponible de miembros del
personal con diferentes aptitudes.

Pero a fin de determinar cuánta mano de obra precisaremos con objeto

de satisfacer necesidades futuras, debemos tener una medida de lo que
nuestros otros empleados del servicio de agua pueden realizar ahora,
es decir, una medida de su productividad.

La productividad del personal se define en términos del número medio

de personas a que atiende un empleado del servicio de abastecimiento
de agua.
Por ejemplo, si 4,300 empleados del servicio de agua atienden a tres
millones de personas, la productividad media del personal es tres
millones dividido entre 4.300,00 o sea 700 personas por empleado.

Para estimar el personal que se necesita en el año de 1990 fijado como

meta, si divide la población atendida (8 millones) entre la
productividad del personal (700).

Luego se compara el personal que se precisará en el año fijado como

meta con el que se encuentra disponible y se determina si hay
restricciones para llegar a ese nivel de dotación de personal. Más
tarde se puede refinar esa estimación indicativa a fin de analizar las
necesidades y la disponibilidad de las diferentes categorías de
personal.

Después, como ya se ha examinado, la siguiente etapa consiste en

identificar soluciones para eliminar esas restricciones.

En este caso, una solución podía consistir en poner en práctica

programas de adiestramiento encaminados a incrementar la productividad
y elevar el nivel de capacitación del personal existente.

Otra solución podría ser contratar personal adicional calificado.

Por último, vamos a llevar la viabilidad institucional a través de

estas mismas etapas de planificación del sector.

Comenzamos por evaluar las necesidades institucionales existentes en

términos de la capacidad de identificar, preparar, estimar, ejecutar,
operar y mantener, evaluar y aprender de un proyecto. Estos elementos
constituyen lo que se conoce como el ciclo del proyecto.

Después de evaluar los puntos fuertes y débiles institucionales, es

posible identificar restricciones en cuanto a alcanzar los objetivos
específicos.

Con frecuencia se encuentran diversos tipos de restricciones.

Pudiera descubrirse, por ejemplo, que las instituciones del país no

tienen un plan del sector o que los proyectos se han seleccionado por
razones políticas, al tiempo que se ha hecho caso omiso de principios
económicos bien fundamentados.

Tal vez la preparación del proyecto es inadecuada o la capacidad de

ejecución es limitada debido a procedimientos engorrosos para la
ejecución del proyecto.

Es posible que un país no esté obteniendo el beneficio máximo de las

instalaciones existentes debido a que sus operaciones son inadecuadas
o bien, a la falta de un programa de mantenimiento.

De nuevo, una vez que se han identificado las restricciones, es

necesario entonces identificar soluciones para superarlas. Esto
pudiera significar simplificar organizaciones o centralizar el
limitado personal especializado.

El análisis institucional que se describe aquí es la función de la

viabilidad financiera y de mano de obra analizada antes. Es decir, si
se tienen restricciones financieras es probable que no se tengan
buenas instituciones, toda vez que las restricciones financieras con
frecuencia crean instituciones débiles. Las medidas para superar las
restricciones financieras mejorarán la calidad de las instituciones.

De manera análoga, las instituciones tal vez sean débiles debido a las
falta de un número suficiente de personal especializado. Los
programas de adiestramiento encaminados a superar la restricción de
mano de obra contribuirán mucho a mejorar las instituciones.

Ya sea que, se trate de someter a prueba la viabilidad financiera, de

mano de obra o institucional de alcanzar metas, es necesario avanzar a
través de la secuencia de las seis etapas de planificación.

Esto nos lleva a la etapa final del proceso, fijar prioridades de

inversión y pre-inversión y pre-identificar proyectos. En las
prioridades de inversión debe llegarse a un equilibrio entre lo que
más se necesita y lo que es viable.

Teóricamente hay dos tipos de prioridades que considerar. La primera

se relaciona específicamente con la zona, es decir, en qué zonas del
país debemos invertir.
El segundo conjunto de prioridades debe indicar en qué invertir. Por
ejemplo, la inversión podría hacerse en adiestramiento, en medidores
de agua, o en desinfección.

Esas prioridades de inversión pudieran tratar de corregir disparidades

en los niveles de servicio (entre las zonas urbanas y las rurales) o
tratar de mejorar la salud ambiental en un lugar particular del país;
o la prioridad pudiera consistir en completar otras inversiones
públicas y privadas. (En otras palabras, tiene sentido emprender
proyectos de abastecimiento de agua y servicios de saneamiento en
conjunción con otras obras, como los programas de desarrollo rural
integrado).

En la planificación sectorial es importante considerar las seis

etapas, todas ellas, descritas en este programa:

--Evaluar los niveles actuales de servicio tanto del abastecimiento de

agua como del saneamiento.

--Fijar metas del nivel de servicios.

--Calcular qué recursos se precisan para alcanzar esas metas.

--Identificar restricciones (mediante la comparación de los recursos

que se precisan con los que se tienen disponibles).

--Fijar prioridades de inversión y pre-identificar proyectos.

En conjunto, pues, la planificación cuidadosa del sector – prestando

particular atención a la viabilidad y la orientación hacia la acción,
nos mostrará cómo alcanzar el efecto máximo con el financiamiento
mínimo y lograr los objetivos del decenio del agua potable.