CAPÍTULO II - ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA. POR JOSÉ M.

MIRA

 1. Competencia

La competencia es el conjunto de poderes, facultades y atribuciones que el

ordenamiento jurídico le atribuye a un órgano o ente estatal.

Su razón de ser radica en una cuestión de interés público ya que, si la totalidad de

las funciones que tiene a su cargo la Administración estuviera en cabeza de un único
órgano, resultaría fácticamente imposible cumplir con los cometidos estatales.

A diferencia de lo que ocurre para las personas físicas —respecto de las cuales rige
el principio de capacidad, según el cual les está permitido todo aquello que no está
prohibido (art. 19CN)—, para los órganos administrativos rige, por el contrario, aquel
principio que llamamos competencia, conforme al cual, ella es la excepción y la
incompetencia la regla. Por ende, toda competencia debe estar conferida por norma o
por extensión a lo razonablemente implícito en el ordenamiento jurídico. En igual
sentido se ha entendido que la competencia no actúa como límite a la posibilidad de
actuación de los órganos sino, como presupuesto de tal actuación.

Este principio —en virtud del cual los órganos administrativos sólo podrán actuar
positivamente cuando en el ordenamiento legal se les confiera competencia para ello—
se denomina "de vinculación positiva de la Administración a la ley".

Por ende, sólo se entenderá que un órgano tiene competencia para desarrollar una
determinada actividad —en el caso, para dictar un determinado acto administrativo—
cuando una norma del plexo jurídico le confiera atribución para ello. Dicha norma
puede estar incluida en la Constitución Nacional, en una ley del Congreso Nacional,
Provincial, u Ordenanza Municipal o en un reglamento dictado en su consecuencia.

Sea cual fuere la norma que le atribuya competencia al órgano, esta debe existir al
tiempo de iniciarse el procedimiento.

Caracteres de la competencia:

1) Es objetiva: Ya que, como se viene explicando, la competencia siempre debe

tener origen en una norma positiva, que puede ser constitucional, legal o reglamentaria.
Así lo dispone el artículo 3º de la LPA(1) al establecer que "la competencia de los
órganos administrativos será la que resulte, según los casos, de la Constitución
Nacional, de las leyes y de los reglamentos dictados en su consecuencia".

2) Es obligatoria: La competencia debe ser ejercida obligatoriamente por el órgano al

que se le atribuyó. Así lo dispone el artículo 3º de la LPA al disponer que la
competencia de los órganos administrativos "constituye una obligación de la autoridad
o del órgano correspondiente".
 3) Es improrrogable e irrenunciable: Como principio general, el órgano titular de la
competencia no puede desconocerla, transferirla ni tampoco suspender su ejercicio.

Así lo dispone el mismo artículo 3º de la LPA cuando, tras establecer el principio de

objetividad, establece de manera expresa que el ejercicio de la competencia "constituye
una obligación de la autoridad o del órgano correspondiente", agregando a
continuación que aquélla, además, "es improrrogable".

Sin embargo, el propio artículo 3º de la LPA prevé dos excepciones a la

improrrogabilidad al disponer que tal carácter rige "a menos que la delegación o
sustitución estuvieren expresamente autorizadas" y agrega que "la avocación será
procedente a menos que una norma expresa disponga lo contrario".

Excepciones a la competencia:

a) La delegación: Es la transferencia del ejercicio de la competencia de un órgano a

otro de inferior jerarquía, de manera transitoria y reservándose aquél —el superior— la
facultad de avocación. Algunos autores, entre ellos Hutchinson, sostiene la posibilidad
de delegar a órganos de similar jerarquía. Sólo procede si la norma expresamente lo
autoriza.

b) La avocación: Es el acto por el cual un superior jerárquico asume el conocimiento

o la decisión de un asunto que corresponde al ámbito de la competencia de un inferior.
En el artículo 3º de la LPA se la habilita como principio, a menos que una norma
expresa disponga lo contrario. Se entiende que no procede cuando la competencia
atribuida al órgano inferior es especializada, es decir, técnica; cuando existe un recurso
interpuesto ante el inferior y en los casos de desconcentración legal.

Ambas se transfieren mediante acto administrativo y cumplen efectos desde su

notificación, pero se pueden delegar facultades en forma permanente a través de un
solo AA (ejemplo: delegación de firma de contratos a un Secretario), en cambio, para
abocarse se debe emitir un acto administrativo por cada tema al que pretenda
entender.

c) La sustitución: Es el reemplazo del ejercicio entre dos órganos inferiores que

realiza el superior, normativamente habilitado para ello.

4) De orden público: En virtud de ser de orden público, los particulares no pueden
prorrogar la competencia por medio de un acuerdo, ni siquiera con el consentimiento
del órgano.

La competencia de los órganos administrativos puede ser clasificada en razón de la

materia, del territorio, del tiempo y del grado.

a) En razón de la materia: La competencia en razón de la materia atiende al conjunto

de poderes, facultades y atribuciones que le corresponden a un ente u órgano en razón
de la naturaleza de las funciones o cometidos asignados (p. e., competencia activa,
consultiva, deliberativa o de control). Sólo cuando nos referimos a la competencia en
razón de la materia activa, ésta se subdivide en tantas áreas como crean las normas
para organizar la función administrativa del estado, así aparecen las competencias
divididas en objetos tales como salud, trabajo, turismo, acción social, etcétera.

b) En razón del territorio: Se toma en cuenta el ámbito espacial en que el órgano o

ente puede válidamente desplegar el ejercicio de sus atribuciones (ejemplo, el
Ministerio de la Producción de la Provincia de Buenos Aires tiene competencia
territorial en el ámbito de dicha provincia; una legislatura comunal tendrá competencia
territorial en el ejido de su municipio).

c) En razón del tiempo: se vincula con el momento temporal en que el órgano puede
ejercer su competencia. Por principio, se entiende que el órgano tiene competencia en
forma permanente. Excepcionalmente, esto no ocurre y se ejemplifica con la situación
de interrupción competencial originada en las intervenciones federales.

d) En razón del grado: Se vincula con la ubicación que el órgano ostenta en la

pirámide jerárquica administrativa (ejemplo, la competencia en razón del grado para
resolver los recursos administrativos contra los órganos inferiores a los ministerios es
de estos últimos).

 1.1. Vicios en el elemento competencia

El acto administrativo estará viciado en su competencia en la medida en que sea

dictado por un órgano que —de conformidad con el ordenamiento jurídico— no tiene
atribución legal para ello.

Ahora bien, puede ser que la falta de competencia de que se trate lo sea en razón de
la materia, del territorio, del grado o del tiempo:

a) En razón de la materia: La incompetencia en razón de la materia puede ser A)

incompetencia por materia legislativa (por ejemplo, disposición de fondos sin
autorización presupuestaria); B) incompetencia por materia judicial (por ejemplo, el acto
administrativo que pretende decidir un litigio judicial); C) incompetencia por materia
administrativa (por ejemplo, ejercicio de las facultades de otros órganos
administrativos).

b) En razón del territorio: Se da cuando un órgano ejerce sus atribuciones más allá
de su jurisdicción territorial (por ejemplo, si una municipalidad otorga un permiso de
utilización de un espacio público ubicado fuera de su territorio o si un inspector
municipal de la Provincia de Buenos Aires dicta actas por infracción del tránsito en
plena Ciudad de Buenos Aires).
 c) En razón del grado: Se da cuando un órgano inferior ejerce una atribución legal
correspondiente a un órgano superior. En principio, este acto administrativo viciado en
razón del grado puede ser objeto de subsanación.

d) En razón del tiempo: Se refiere a los casos en que un órgano tiene facultades
legales atribuidas sólo por un plazo determinado (por ejemplo, el veto extemporáneo de
una ley por el Poder Ejecutivo).

Nótese, que la incompetencia nulifica absolutamente los actos dictados fuera de las
atribuciones conferidas al órgano en razón de materia, de territorio o de tiempo. Queda
a salvo la posibilidad de sanear el acto ante el supuesto de incompetencia en razón de
grado, pues esa situación se la considerará una nulidad relativa, si en el caso estuviera
prevista la posibilidad de transferir el ejercicio de la competencia por delegación o
substitución.

1.2. Conflictos de competencia

Las cuestiones de competencia las resuelve siempre el superior jerárquico común a

aquellos que se encuentren en conflicto. El art. 4º LPA establece que el PEN resolverá
las cuestiones de competencia que se susciten entre los ministros y las que se
planteen entre autoridades, organismos o entes autárquicos que desarrollen su
actividad en sede de diferentes ministerios. Los ministros resolverán las que se
planteen entre autoridades, organismos o entes autárquicos que actúen en la esfera de
sus respectivos departamentos de Estado.

 1.3. Contiendas negativas y positivas(2)

Cuando un órgano, de oficio o a petición de parte, se declarare incompetente,

remitirá las actuaciones al que reputare competente; si éste, a su vez, las rehusare,
deberá someterlas a la autoridad habilitada para resolver el conflicto. Si dos órganos se
considerasen competentes, el último que hubiere conocido en el caso someterá la
cuestión, de oficio o a petición de parte, a la autoridad superior que debe resolverla.

La decisión final de las cuestiones de competencia se tomará, en ambos casos, sin

otra sustanciación que el dictamen del servicio jurídico correspondiente y, si fuere de
absoluta necesidad, con el dictamen técnico que el caso requiera. Los plazos previstos
en este artículo para la remisión de actuaciones serán de DOS días y para producir
dictámenes y dictar resoluciones serán de CINCO días.

1.4. Recusación y excusación de funcionarios y empleados(3)

Los funcionarios y empleados pueden ser recusados por las causales y en las
oportunidades previstas en los artículos 17 y 18 del Código Procesal Civil y Comercial
de la Nación, debiendo dar intervención al superior inmediato dentro de los DOS días.
La intervención anterior del funcionario o empleado en el expediente no se considerará
causal de recusación. Si el recusado admitiere la causal y ésta fuere procedente, aquél
le designará reemplazante. Caso contrario, resolverá dentro de los CINCO días; si se
estimare necesario producir prueba, ese plazo podrá extenderse otro tanto. La
excusación de los funcionarios y empleados se regirá por el artículo 30 del Código
arriba citado y será remitida de inmediato al superior jerárquico, quien resolverá sin
sustanciación dentro de los CINCO días. Si aceptare la excusación se nombrará
reemplazante; si la desestimare devolverá las actuaciones al inferior para que prosiga
interviniendo en el trámite. Las resoluciones que se dicten con motivo de los incidentes
de recusación o excusación y las que los resuelvan, serán irrecurribles.

Debe resaltarse, que la importante organización estatal argentina, y su estructura

federal, llevan a la coexistencia territorial y temporal de muchos órganos. Esta cuestión
no debe confundirse con los institutos de la competencia, sus conflictos y resoluciones,
pues sólo serán aplicables dentro de una misma y única organización administrativa (la
federal, por un lado, la provincial por otro y la municipal aparte). Cualquier situación que
enfrente a órganos de distintas estructuras no tiene solución administrativa y deberán
ventilarse en la sede judicial correspondiente.

 1.5. Organismos descentralizados

Son personas jurídicas públicas encuadradas dentro de la organización

administrativa, que persiguen un fin público. Pueden ser creadas tanto por el Congreso
como por el Poder Ejecutivo Nacional, siempre que la Constitución Nacional o las
Leyes no dispongan la creación en cabeza de uno de ellos específicamente.

El PEN designa a las autoridades que las conducen, aunque algunas pueden contar
con autonomía estatutaria que les permita elegir a sus autoridades máximas. El
ejecutivo ejerce sobre sus actos el control administrativo (control de legalidad), ya que
el control jerárquico (oportunidad, mérito y conveniencia) queda reservado a los
órganos centralizados. 

1.6. A modo de ejemplo, son organismos descentralizados nacionales,

dependientes

De Presidencia de la Nación: Administración de Parques Nacionales; Administración

General de Museos y Archivo Presidencial; Ballet Nacional; Biblioteca Nacional; Comité
Federal de Radiodifusión; Fondo Nacional de las Artes; Instituto Nacional del Teatro;
Teatro Nacional Cervantes.

De Ministerio del Interior: Dirección Nacional de Migraciones; Dirección Nacional del

Registro Nacional de las Personas; Instituto Nacional contra la Discriminación, la
Xenofobia y el Racismo.

De Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto: Comisión

Nacional de Actividades Espaciales.
 De Ministerio de Defensa: Instituto de Ayuda Financiera para Pago de Retiros y
Pensiones Militares; Instituto Geográfico Militar.

De Ministerio de Economía y Producción: Administración Federal de Ingresos

Públicos (AFIP); Comisión NAcional de Valores (CNV); Comisión Nacional de Comercio
Exterior; Instituto Nacional de Estadística y Censo (INDEC); Instituto Nacional de
Investigación y Desarrollo Pesquero (INIDEP); Instituto Nacional de la Propiedad
Industrial (INPI); Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA); Instituto
Nacional de Tecnología Industrial (INTI); Instituto Nacional de Vitivinicultura (INV);
Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria (SENASA); Superintendencia
de Seguros de la Nación; Tribunal Fiscal de la Nación; Instituto Nacional de Semillas.

De Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos: Archivo Nacional de la

Memoria; Caja de Retiros, Jubilaciones y Pensiones de la Policía Federal; Servicio
Penitenciario Federal; Dirección Nacional de Gendarmería; Policía Federal Argentina;
Prefectura Naval Argentina; Procuración del Tesoro de la Nación.

De Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología: Comisión Nacional de Evaluación

y Acreditación Universitaria; Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y
Técnicas; Fundación Miguel Lillo.

De Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social: Administración Nacional de

Seguridad Social; Superintendencia de Administración de Fondos de Jubilaciones y
Pensiones; Superintendencia de Riesgos de Trabajo.

De Ministerio de Salud: Administración de Programas Especiales; Administración

Nacional de Laboratorios e Institutos de Salud "Carlos G. Malbrán"; Administración
Nacional de Medicamentos, Alimentos y Tecnología Médica; Centro Nacional de
Reeducación Social; Hospital Montes de Oca; Hospital Nacional "Baldomero Sommer";
Hospital Posadas; Instituto Nacional Central Único Coordinación de Ablación e
Implante; Instituto Nacional de Rehabilitación Psicofísica del Sur"; Instituto Nacional de
Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados; Servicio Nacional de Rehabilitación y
Promoción de la Persona con Discapacidad; Superintendencia de Servicios de Salud.

De Ministerio de Desarrollo Social: Consejo Nacional de la Niñez, Adolescencia y

Familia; Instituto Nacional de Asociativismo y Economía Social INAES - EX INACYM;
Instituto Nacional de Asuntos Indígenas.

De Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios: Comisión

Nacional de Energía Atómica; Dirección Nacional de Vialidad; Ente Nacional de Obras
Hídricas de Saneamiento; Instituto Nacional del Agua (INA); Organismo Nacional de
Administración de Bienes; Servicio Geológico Minero Argentino (SEGEMAR); Tribunal
de Tasaciones de la Nación.
 2. Organización nacional

2.1. Poder Ejecutivo Nacional (PEN)

El PEN es un órgano unipersonal ejercido por un ciudadano con el título de

Presidente de la Nación Argentina. El Vicepresidente de la Nación integra el Poder
Legislativo y sólo por enfermedad, ausencia de la Capital, muerte, renuncia o
destitución del presidente, el Poder Ejecutivo será ejercido por el Vicepresidente de la
Nación. En caso de destitución, muerte, dimisión o inhabilidad del Presidente y
Vicepresidente de la Nación, el Congreso determinará qué funcionario público ha de
desempeñar la Presidencia, hasta que haya cesado la causa de la inhabilidad o un
nuevo Presidente sea electo.

EL Presidente es el superior jerárquico de toda la Administración Pública Nacional

centralizada, descentralizada, desconcentrada y los entes reguladores. Esta
organización tiene una estructura piramidal que contiene en su cumbre máxima al
titular del PEN y en un rango inferior los demás órganos, organismos y entes. Dentro
de la administración centralizada se encuentra en un rango inmediatamente inferior el
Jefe de Gabinete de Ministros y luego los demás Ministros y Secretarios.

El Presidente es el responsable político de la administración general del país, pero

quien ejerce esa administración es el Jefe de Gabinete quien con los Ministros
Secretarios llevan adelante el despacho de los negocios de la Nación. Esta
modificación, incluida en la Reforma Constitucional de 1994, ha cambiado el rol directo
que preveía la CN de 1853/60, que no incluyó un cargo intermedio entre el Presidente y
sus ministro-secretarios, y por lo tanto unificaba en la figura presidencial la gestión y la
responsabilidad política de administrar el país.

Para ser elegido Presidente o Vice se requiere haber nacido en territorio argentino, o
ser hijo de ciudadano nativo, habiendo nacido en país extranjero y demás requisitos
exigidos para ser elegido Senador Nacional. Duran en sus funciones el término de
cuatro años pudiendo ser reelegidos o sucederse recíprocamente por un solo período
consecutivo. Para aspirar a una tercera reelección se debe esperar el intervalo de un
período. Esta limitante se aplica a ambos términos de la fórmula presidencial.

Al tomar posesión de su cargo el Presidente y Vice prestan juramento en manos del

presidente del Senado y ante el Congreso reunido en Asamblea, de: "desempeñar con
lealtad y patriotismo el cargo de Presidente (o vicepresidente) de la Nación Argentina".

Ambos integran la fórmula y son elegidos por el voto directo de la población en doble
vuelta, en una elección que se debe realizar dentro de los dos meses finales de la
duración del mandato presidencial en vigencia. Si corresponde la segunda vuelta
electoral, se debe realizar entre las dos fórmulas más votadas dentro de los treinta días
de celebrada la anterior.

Cuando la fórmula que resulte más votada en la primera vuelta, obtuviere más del
cuarenta y cinco por ciento de los votos afirmativos válidamente emitidos, sus
integrantes serán proclamados como Presidente y Vicepresidente de la Nación.

Cuando la fórmula más votada en la primera vuelta obtuviere el cuarenta por ciento
por lo menos de los votos afirmativos válidamente emitidos y además, existiere una
diferencia mayor de diez puntos porcentuales respecto del total de los votos afirmativos
válidamente emitidos sobre la fórmula que le sigue en número de votos, sus integrantes
serán proclamados como Presidente y Vicepresidente de la Nación.

En todos los demás supuestos habrá que recurrir a la segunda vuelta electoral,
repitiendo la práctica del voto obligatorio, universal y secreto.

El PEN tiene por definición atribuciones propias de naturaleza gubernativas y

administrativas, pero también las tiene de naturaleza legislativas, judiciales y
compartidas:

2.2. Atribuciones de naturaleza gubernativas y administrativas

— Es el jefe supremo de la Nación, jefe de gobierno y responsable político de la

administración general del país.

— Expide las instrucciones y reglamentos que sean necesarios para la ejecución de

las leyes de la Nación, cuidando de no alterar su espíritu con excepciones
reglamentarias.

— Concede jubilaciones, retiros, licencias y pensiones conforme a las leyes de la

Nación.

— Nombra por sí solo y remueve al jefe de gabinete de ministros y a los demás

ministros del despacho, los oficiales de su secretaria, los agentes consulares y los
empleados cuyo nombramiento no está reglado de otra forma por la Constitución.

— Supervisa el ejercicio de la facultad del jefe de gabinete de ministros respecto de

la recaudación de las rentas de la Nación y de su inversión, con arreglo a la ley o
presupuesto de gatos nacionales.

— Concluye y firma tratados, concordatos y negociaciones requeridas para el

mantenimiento de buenas relaciones con las organizaciones internacionales y naciones
extranjeras, recibe sus ministros y admite sus Cónsules.

— Es comandante en jefe de todas las fuerzas armadas de la Nación.

 — Provee los empleos militares de la Nación: por sí solo "en el campo de batalla".

— Dispone de las fuerzas armadas, y corre con su organización y distribución según

las necesidades de la Nación.

— Puede pedir al jefe de gabinete de ministros y a jefes de todos los ramos y

departamentos de la administración y por su conducto a los demás empleados, los
informes que crea conveniente y ellos están obligados a darlos.

— Puede ausentarse del territorio de la Nación sin permiso del Congreso sólo
durante el receso de éste, y por razones justificadas de servicio público.

— Puede llenar las vacantes de los empleos que requieran el acuerdo del Senado, y
que ocurran durante su receso, por medio de nombramientos en comisión que
expirarán al fin de la próxima Legislatura.

2.3. Atribuciones de naturaleza Judiciales

El PEN puede indultar o conmutar las penas por delitos sujetos la jurisdicción federal,
previo informe del tribunal correspondiente, excepto en los casos de acusación por la
Cámara de Diputados.

2.4. Atribuciones de naturaleza Legislativas

— El Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e

insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo. Solamente cuando
circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos
por esta Constitución para la sanción de las leyes, y no se trate de normas que regulen
materia penal, tributaria, electoral o el régimen de los partidos políticos, podrá dictar
decretos por razones de necesidad y urgencia, los que serán decididos en acuerdo
general de ministros que deberán refrendarlos, conjuntamente con el Jefe de Gabinete.

El Jefe de Gabinete de ministros personalmente y dentro de los diez días someterá

la medida a consideración de la Comisión Bicameral Permanente, cuya composición
deberá respetar la proporción de las representaciones políticas de cada Cámara. Esta
comisión elevará su despacho en un plazo de diez días al plenario de cada Cámara
para su expreso tratamiento, que de inmediato considerarán las Cámaras. Una ley
especial sancionada con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada
Cámara regulará el trámite y los alcances de la intervención del Congreso(4).

— Declara el estado de sitio en caso de conmoción interior cuando el Congreso está

en receso, porque es atribución que corresponde a ese cuerpo y el Presidente la ejerce
con las limitaciones de no poder condenar ni aplicar penas(5).

 
2.5. Atribuciones compartidas con el Congreso

— Declara en estado de sitio uno o varios puntos de la Nación, en caso de ataque

exterior y por un término limitado, con acuerdo del Senado.

— Participa de la formación de las leyes con arreglo a la Constitución, las promulga y

hace publicar.

— Nombra los magistrados de la Corte Suprema con acuerdo del Senado por los dos
tercios de sus miembros presentes en sesión pública, convocada al efecto. Nombra a
los demás jueces de los tribunales federales inferiores en base a una propuesta
vinculante en terna del Consejo de la Magistratura, con acuerdo del Senado, en sesión
pública en la que se tendrá en cuenta la idoneidad de los candidatos. Un nuevo
nombramiento precedido de igual acuerdo, será necesario para mantener en el cargo a
cualquiera de esos magistrados, una vez que cumplan la edad de setenta y cinco años.
Todos los nombramientos de magistrados cuya edad sea la indicada o mayor se harán
por cinco años, y podrán ser repetidos indefinidamente, por el mismo trámite.

— Nombra y remueve a los Embajadores, Ministros plenipotenciarios y encargados

de negocios con acuerdo del Senado;

— Hace anualmente la apertura de las sesiones del Congreso, reunidas al efecto

ambas Cámaras, dando cuenta en esta ocasión del estado de la Nación, de las
reformas prometidas por la Constitución, y recomendando a su consideración las
medidas que juzgue necesarias y convenientes.

— Prorroga las sesiones ordinarias del Congreso, o lo convoca a sesiones

extraordinarias, cuando un grave interés de orden o de progreso lo requiera.

— Declara la guerra y ordena represalias con autorización y aprobación del

Congreso.

— Provee los empleos militares de la Nación: con acuerdo del Senado, en la

concesión de los empleos y grados de oficiales superiores de las fuerzas armadas.

— Puede ausentarse del territorio de la Nación, con permiso del Congreso.

— Puede decretar la intervención federal a una provincia o la ciudad de Buenos

Aires en caso de receso del Congreso, y debe convocarlo simultáneamente para su
tratamiento.

2.6. El Jefe de Gabinete, Ministros y Secretarios del Poder Ejecutivo

a) El Jefe de Gabinete
 Es un órgano creado en la Constitución Nacional reformada del año 1994(6) que no
encuentra precedente legal alguno en nuestro ordenamiento jurídico, como sí lo tienen
la AGN con la ley 24.156 y El Defensor del Pueblo con la ley 24.284. Su figura se
encuentra reglada en la Sección Segunda "Del Poder Ejecutivo" Capítulo Cuarto de la
CN y en la ley 26.338.

Tiene junto con los Ministros Secretarios el despacho de los negocios de la Nación y
refrendan y legalizan los actos del Presidente por medio de su firma.

Las competencias del Jefe de Gabinete con responsabilidad ante el Congreso están
estipuladas en el art. 100CN y en el art. 2ºley 26.338 de Ministerios que sustituye el art.
16 del decreto 438/92 que establece:

— Cumplir y hacer cumplir la Constitución Nacional y la legislación vigente.

— Ejercer la administración general del país y asistir al Presidente de la Nación en la

conducción política de dicha administración.

— Ejercer las atribuciones de administración que le delegue el Presidente de la

Nación, respecto de los poderes propios de éste.

— Entender en la organización y convocatoria de las reuniones y acuerdos de

gabinete, coordinando los asuntos a tratar.

— Coordinar y controlar las actividades de los Ministerios y de las distintas áreas a

su cargo realizando su programación y control estratégico, a fin de obtener coherencia
en el accionar de la administración e incrementar su eficacia.

— Coordinar las relaciones del Poder Ejecutivo Nacional con ambas Cámaras del
Honorable Congreso de la Nación, sus comisiones e integrantes, en cumplimiento de
las atribuciones que le asigna la Constitución Nacional procurando la mayor fluidez en
dichas relaciones y el más pronto trámite de los mensajes del Presidente de la Nación
que promuevan la iniciativa legislativa.

— Producir los informes mensuales que establece el artículo 101 de la CN, relativos
a la marcha del Gobierno y los demás que le fueren requeridos por las Cámaras del
Congreso.

— Dictar Decisiones Administrativas referidas a los actos y reglamentos que sean

necesarios para ejercer las facultades que le atribuye la Constitución Nacional y
aquellas que le delegue el Presidente de la Nación, con el refrendo del Ministro
Secretario que corresponda en razón de la materia.

— Entender en el perfeccionamiento de la organización y funcionamiento de la

administración pública nacional, procurando optimizar y coordinar los recursos
humanos, técnicos, materiales y financieros con que cuenta.
 — Presentar al Honorable Congreso de la Nación, junto con los Ministros
Secretarios, la memoria anual detallada del estado de la Nación en lo relativo a los
negocios de los Ministerios.

— Hacer recaudar las rentas de la Nación.

— Intervenir en la elaboración y control de ejecución de la Ley de Presupuesto como

así también en los niveles del gasto y de los ingresos públicos, sin perjuicio de la
responsabilidad primaria del Ministro Secretario del área y de la supervisión que al
Presidente de la Nación compete en la materia.

— Requerir de los Ministros Secretarios, Secretarios y demás funcionarios de la

Administración Pública Nacional la información necesaria para el cumplimiento de su
función específica y de las responsabilidades emergentes de los artículos 100, incisos
10 y 11 y 101 de la CN, la que deberá producirse dentro del plazo que a tal efecto
establezca.

— Asistir al Presidente de la Nación en el análisis de los mensajes que promueven la

iniciativa legislativa, en particular los proyectos de Ley de Ministerios y de Presupuesto
que deberán ser tratados en Acuerdo de Gabinete, y de los proyectos de ley
sancionados por el Congreso Nacional.

— Asistir al Presidente de la Nación en el dictado de instrucciones y reglamentos que

sean necesarios para la ejecución de las leyes de la Nación y de los decretos que
dispongan la prórroga de las sesiones ordinarias o la convocatoria a extraordinarias del
Congreso de la Nación.

— Velar por el cumplimiento de las decisiones que emanen del Poder Judicial en uso
de sus atribuciones.

— Coordinar y controlar las prioridades y relaciones interjurisdiccionales vinculadas

con la gestión y ejecución del financiamiento proveniente de organismos
internacionales de crédito.

— Coordinar el seguimiento de la relación fiscal entre la Nación y las provincias.

— Entender en la evaluación y priorización del gasto, efectuando el diagnóstico y

seguimiento permanente de sus efectos sobre las condiciones de vida de la población.

— Entender en la distribución de las rentas nacionales, según la asignación de

Presupuesto aprobada por el Congreso, y en su ejecución.

— Intervenir en la aplicación de la política salarial del sector público, con

participación de los Ministerios y organismos que correspondan.
 — Intervenir en los planes de acción y los presupuestos de las sociedades del
Estado, entidades autárquicas, organismos descentralizados o desconcentrados y
cuentas y fondos especiales, cualquiera sea su denominación o naturaleza jurídica en
su área; así como en su intervención, liquidación, cierre, privatización, fusión,
disolución o centralización.

— Entender en la elaboración, aplicación y fiscalización del régimen de suministros

del Estado.

— Entender en la formulación, ejecución y control de las políticas de comunicación

social y de medios de comunicación social.

— Entender en la difusión de la actividad del Poder Ejecutivo Nacional(7), como así

también la difusión de los actos del Estado nacional a fin de proyectar la imagen del
país en el ámbito interno y externo.

— Administrar y controlar los medios de difusión que se encuentran bajo la

responsabilidad del PEN y aquellas empresas del sector en las que la jurisdicción sea
accionista.

— Asistir al Presidente de la Nación en la formulación, implementación y ejecución

de la política ambiental y su desarrollo sustentable como política de Estado, en el
marco de lo dispuesto en el artículo 41 de la CN, en los aspectos técnicos relativos a la
política ambiental y la gestión ambiental de la Nación, proponiendo y elaborando
regímenes normativos relativos al ordenamiento ambiental del territorio y su calidad
ambiental.

— Entender en la gestión ambientalmente sustentable de los recursos hídricos, en

coordinación con el Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios.

— Entender en la promoción del desarrollo sustentable de los asentamientos

humanos, mediante acciones que garanticen la calidad de vida y la disponibilidad y
conservación de los recursos naturales.

— Entender en el relevamiento, conservación, recuperación, protección y uso

sustentable de los recursos naturales, renovables y no renovables.

— Intervenir desde el punto de vista de su competencia en el desarrollo de la

biotecnología.

— Entender en la aplicación de los tratados internacionales relacionados con los

temas de su competencia, e intervenir en la formulación de convenios internacionales
en los asuntos propios de su área.

El Jefe de Gabinete es nombrado y removido por el Presidente de la Nación, puede

ser interpelado a los efectos del tratamiento de una moción de censura convocada por
el voto de la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cualquiera de las
Cámaras, y ser removido por el voto de la mayoría absoluta de los miembros de cada
una de las Cámaras.

El Jefe de Gabinete no puede desempeñar simultáneamente ningún otro ministerio, y

debe concurrir al Congreso Nacional al menos una vez por mes, alternativamente a
cada una de sus Cámaras para informar sobre la marcha del Gobierno.

Alcanza al Jefe de Gabinete lo dispuesto en el art. 71CN cual estipula que cada una
de la Cámaras puede hacer venir a su sala a los Ministros del PEN para recibir las
explicaciones e informes que estime convenientes.

b) Ministerios

Cada Ministro es responsable de lo que legaliza y solidariamente de los que acuerda

con sus colegas. No pueden por sí solos, en ningún caso, tomar resoluciones a
excepción de las concernientes al régimen económico y administrativo de sus
respectivos departamentos, pero en estos casos, sus decisiones producen efectos
jurídicos directos respecto de terceros (actos administrativos) considerados finales, ya
que agotan la vía administrativa.

Pueden concurrir a las sesiones del Congreso y participar de los debates con voz,
pero sin voto.

Actuando como secretarios del PEN refrendan y legalizan los actos del Presidente,
validándolos y revistiéndolos de eficacia(8).

La tarea de ministro es incompatible con la de legislador, en caso de pretender

acceder a ello se debe antes dimitir como ministro.

El PEN presenta el proyecto de ley en el que establece la estructura con la que

pretende llevar adelante el gobierno y por la que será responsable de la administración
general del país, y este proyecto será sancionado por el Congreso (no existe
reglamentación alguna que obligue al Congreso a sancionar sin modificaciones este
proyecto, pero en los hechos, tradicionalmente se da el caso de la lisa y llana
aprobación, como muestra de respaldo a quien fue elegido por el voto popular para
gobernar y administrar el país).

En la actualidad el Gabinete se conforma de la siguiente manera (9): El Jefe de

Gabinete de Ministros y Once (11) Ministros Secretarios que tienen a su cargo el
despacho de los negocios de la Nación. Los Ministerios son los siguientes: De Interior;
De Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto; De Defensa; De Economía y
Producción; De Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios; De Justicia,
Seguridad y Derechos Humanos; De Trabajo, Empleo y Seguridad Social; De
Desarrollo Social; De Salud; De Educación; De Ciencia, Tecnología e Innovación
Productiva.
 Las funciones de los Ministros son(10):

i) Como integrantes del Gabinete Nacional:

— Intervenir en la determinación de los objetivos políticos;

— Intervenir en la determinación de las políticas y estrategias nacionales;

— Intervenir en la asignación de prioridades y en la aprobación de planes,

programas y proyectos conforme lo determine el Sistema Nacional de Planeamiento.

— Intervenir en la preparación del proyecto de Presupuesto Nacional;

— Informar sobre actividades propias de su competencia y que el PEN considere de

interés para el conocimiento del resto del Gabinete;

— Intervenir en todos aquellos asuntos que el PEN someta a su consideración;

ii) En materia de su competencia:

— Cumplir y hacer cumplir la Constitución Nacional y la legislación vigente;

— Orientar en forma indicativa, las actividades del sector privado vinculadas con los
objetivos de su área;

— Promover y fortalecer la iniciativa privada en función del bien común a través de la

coordinación de las funciones y acciones de sus organismos dependientes y las de
éstos con las de los del ámbito privado;

— Elaborar y suscribir los mensajes, proyectos de leyes y decretos originados en el

Poder Ejecutivo, así como los reglamentos que deban dictarse para asegurar el
cumplimiento de las leyes de la Nación;

— Representar política y administrativamente a sus respectivos Ministerios;

— Entender en la celebración de contratos en representación del Estado y en la

defensa de los derechos de éste conforme a la legislación vigente;

— Proponer al PEN la estructura orgánica del Ministerio a su cargo;

— Nombrar, promover y remover al personal de su jurisdicción en la medida que lo

autorice el régimen de delegaciones en vigencia y proponer al PEN el nombramiento en
los casos que corresponda;

— Coordinar con los demás Ministerios los asuntos de interés compartido.

 — Intervenir en las actividades de cooperación internacional en los ámbitos
educativo, cultural, económico, social, científico, técnico, tecnológico y laboral;

— Velar por el cumplimiento de las decisiones que emanen del Poder Judicial en uso
de sus atribuciones;

— Proponer el presupuesto de su Ministerio conforme las pautas que fije el PEN;

— Realizar, promover y auspiciar las investigaciones científico-tecnológicas así como

el asesoramiento y asistencia técnica en el área de su competencia conforme las
pautas que fije el PEN;

— Preparar y difundir publicaciones, estudios, informes y estadísticas de temas

relacionados con sus competencias;

— Intervenir en el ámbito de su competencia en las acciones tendientes a lograr la

efectiva integración regional del territorio, conforme las pautas que determine la política
nacional de ordenamiento territorial;

— Intervenir en el área de su competencia en la ejecución de las acciones tendientes

a lograr la integración del país con los demás países de la región;

— Intervenir en las acciones para solucionar situaciones extraordinarias o de

emergencia que requieran el auxilio del Estado en el área de su competencia.

c) Las Secretarías de la Presidencia de la Nación

Las tareas necesarias para posibilitar la actividad del Presidente de la Nación son
atendidas por las Secretarías Presidenciales, que en la actualidad son: General; Legal
y Técnica; De Planificación; De Inteligencia de Estado; De Medios de Comunicación;
De la Función Pública; De Ciencia y Tecnología; De Programación para la Prevención
de la Drogadicción y la Lucha contra el Narcotráfico.

Nada obsta a la supresión o creación de nuevas Secretarías.

Durante el desempeño de sus cargos los Ministros, Secretarios y Subsecretarios

deben abstenerse de ejercer, con la sola excepción de la docencia, todo tipo de
actividad comercial, negocio, empresa o profesión que directa o indirectamente tenga
vinculaciones con los poderes, organismos o empresas nacionales, provinciales y
municipales.

Tampoco pueden intervenir en juicios, litigios o gestiones en los cuales sean parte la
Nación, las provincias o los municipios, ni ejercer profesión liberal o desempeñar
actividades en las cuales, sin estar comprometido el interés del Estado, su condición de
funcionario pueda influir en la decisión de la autoridad competente o alterar el principio
de igualdad ante la ley consagrado por el artículo 16 de la Constitución Nacional.
  

3. Organización consultiva de carácter jurídico

3.1. Procuración del Tesoro de la Nación (PTN)

Es un organismo desconcentrado del Poder Ejecutivo Nacional, cuya estructura

administrativa y presupuesto están contenidos en la estructura y presupuesto del
Ministerio de Justicia de la Nación(11).

Tiene por funciones entender en el asesoramiento jurídico que le sean requeridos

por el PEN, la Jefatura de Gabinete de Ministros, los Ministros Secretarios y demás
funcionarios competentes; también organizar y aplicar el régimen de representación y
defensa del Estado en juicio(12); dirige el Cuerpo de Abogados del Estado; instruye
investigaciones y sumarios administrativos en los casos previstos por el ordenamiento
jurídico y cuando así lo disponga el PEN; registra y audita los juicios en los que el
Estado Nacional es parte y atiende las necesidades de capacitación superior del
Cuerpo de Abogados del Estado.

Como Director del Cuerpo de Abogados del Estado, del Procurador del Tesoro
dependen en lo estrictamente jurídico los servicios de los distintos organismos que
integran la Administración Pública Nacional, sin perjuicio de la dependencia
administrativa de cada ministerio, secretaría o entidad autárquica. Sus dictámenes
sientan jurisprudencia administrativa, y debe ser receptada por los servicios jurídicos de
toda la administración pública nacional centralizada y descentralizada. Es decir, que los
criterios de interpretación y aplicación de las leyes y reglamentos que sienta el PTN son
obligatorios para todos los abogados del Estado.

El PTN depende directamente del Presidente de la Nación, tiene jerarquía

equivalente a la de los Ministros del PEN y ejerce sus competencias con independencia
técnica.

El organismo cuenta con dos cargos de Subprocuradores(13) que tienen jerarquía

equivalente a la de los Secretarios del PEN y por funciones sustituir al Procurador del
Tesoro en los asuntos sometidos a su dictamen cuando aquel así lo resuelva;
representar al Estado en juicio en aquellas causas en que así lo resuelva el PTN;
reemplazarlo en caso de ausencia, excusación, recusación, impedimento o vacancia;
ejercer las funciones que le encomiendan las leyes y reglamentos.

El Procurador del Tesoro y los Subprocuradores deben ser ciudadanos argentinos no

menores de treinta ni mayores de sesenta años de edad, con título de abogado
expedido o revalidado por Universidad Argentina, y contar por lo menos con ocho (8)
años de antigüedad en la profesión.

Los funcionarios y empleados de la PTN integran la planta del Ministerio pero tienen
relación jerárquica y dependencia funcional con el Procurador del Tesoro.
La estructura administrativa de la PTN cuenta con siete Direcciones Nacionales:

a) La Dirección Nacional de Auditoría: que asiste al Procurador en el registro y

auditoría de los juicios en los que intervengan la Administración Pública
centralizada y descentralizada, entidades autárquicas, empresas del Estado,
bancos y entidades financieras oficiales nacionales, fuerzas armadas y de
seguridad.

b) La Dirección Nacional de Dictámenes: que asiste al Procurador en el

asesoramiento jurídico al PEN y demás organismos y entidades que integran el
Sector Público Nacional y en la política de determinación de los criterios del
Órgano Rector en materia de interpretación y aplicación normativa, obligatorios
para todos los integrantes del Cuerpo de Abogados del Estado.

c) La Dirección Nacional de Asuntos Judiciales: que asiste al Procurador en el

planeamiento, organización, dirección y supervisión de la estrategia de la defensa
del Estado Nacional en juicio.

d) La Dirección Nacional de Sumarios e Investigaciones Administrativas: que asiste

al Procurador en la instrucción de investigaciones y sumarios administrativos en
los casos previstos por el ordenamiento jurídico y los que disponga el PEN.

e) La Dirección Nacional de Escuela del Cuerpo de Abogados del Estado: que asiste
al Procurador en proponer las pautas pedagógicas y académicas para
implementar y ejecutar programas permanentes de perfeccionamiento y
especialización destinados a los abogados del Estado y a los profesionales que
aspiren a ingresar al cuerpo.

f) La Dirección Nacional de Asuntos y Controversias Internacionales: que asiste al

Procurador en el planeamiento, organización, supervisión y ejecución de la
estrategia de defensa de los intereses de la República en causas que tramitan
ante tribunales judiciales o arbitrales, extranjeros o internacionales, y participar
ante ellos en la representación y patrocinio.

g) La Dirección Nacional de Coordinación Técnica Administrativa: que asiste al

Procurador en la administración de recursos humanos, materiales, financieros e
informáticos en coordinación con las dependencias competentes del Ministerio de
Justicia y Derechos Humanos, y en prestar el servicio de puesta a disposición y
comunicación de la información jurídica.
  

4. Organos de control constitucionales

4.1. La Auditoría General de la Nación (AGN)

El ejercicio del control externo del sector público nacional en sus aspectos
patrimoniales, económicos, financieros y operativos, es una atribución propia del Poder
Legislativo, ejercida por la Auditoría General de la Nación. Su creación y
funcionamiento la encontramos en el art. 85CN; ley Nº 24.156 de Administración
Financiera y de los Sistemas de Control del Estado; y en sus normativas internas.

Es un organismo de asistencia técnica dependiente del Congreso, con personería

jurídica propia y autonomía funcional asegurada por la independencia financiera. Su
relación con el Poder Legislativo se efectúa a través de la Comisión Parlamentaria
Mixta Revisora de Cuentas de la Administración (CPMRC), quien tiene a su cargo el
control de las actividades del organismo y ante quién deberá presentar una memoria
anual de su actuación, antes del 1º de mayo de cada año. También atenderá lo
dispuesto en forma conjunta por esta comisión y por las de Presupuesto y Hacienda de
ambas Cámaras, en algunas materias (como la aprobación del plan de acción anual).

La AGN debe dar a publicidad el material en la memoria anual señalada, pero para
ello se formará expediente indicando la documentación a ser publicada.

La AGN se debe reunir en Colegio en forma ordinaria dos veces al mes, y en forma
extraordinaria cuando lo requiera la CPMRC. El quórum se compone con la presencia
de al menos cuatro miembros y las decisiones se toman por mayoría de los miembros
presentes, correspondiendo al Presidente o a quien lo reemplace doble voto en caso de
empate.

Su competencia en razón de la materia es el control externo posterior de la gestión

presupuestaria, económica, financiera, patrimonial, legal, así como el dictamen de los
estados contables financieros de la administración central, organismos
descentralizados, empresas y sociedades del Estado, Entes Reguladores de Servicios
Públicos, y los entes privados adjudicatarios de procesos de privatización en cuanto a
las obligaciones emergentes de los contratos (este último considerado inconstitucional
por la doctrina mayoritaria, por entender que excede el marco legal dispuesto en el art.
85CN). El art. 120Ley 24.156 dispone que podrá extender su competencia de control
externo a las entidades públicas no estatales o a las de derecho privado en cuya
dirección y administración tenga responsabilidad el Estado Nacional, o a las que éste
se hubiera asociado, incluso a aquellas a las que se les hubiera otorgado aportes o
subsidios para su instalación o funcionamiento y, en general, a todo ente que perciba,
gaste o administre fondos públicos en virtud de una norma legal o con una finalidad
pública. 
a) Control externo

La auditoría externa es un examen estructurado de registros u otra búsqueda de

evidencia, con el propósito de sustentar una evaluación, recomendación u opinión
profesional con respecto a 1) la consistencia de los sistemas de información y control;
2) la eficiencia y efectividad de los programas y operaciones; 3) el fiel cumplimiento de
los reglamentos y políticas prescriptos y/o la razonabilidad de los estados financieros e
informes de rendimiento que pretendan revelar las condiciones actuales y los
resultados de pasadas operaciones de un organismo o programa.

Los objetivos de la auditoría externa son:

a) determinar la razonabilidad de la información financiera generada por el ente

auditado;

b) establecer si se ha cumplido con la normativa aplicable;

c) comprobar si los recursos públicos se han utilizado en forma económica y

eficiente;

d) determinar el grado en que se han alcanzado los objetivos provistos;

e) promover mejoras en los sistemas administrativos y financieros, en las

operaciones y en el control interno(14).

Las auditorias pueden realizarse por sí, o mediante la contratación de profesionales

independientes, a excepción de las que se realicen en el Banco Central de la República
Argentina las que se realizarán directamente por la AGN.

b) Composición de la AGN

La AGN se compone de siete miembros llamados Auditores Generales, que deberán

ser de nacionalidad argentina, con título universitario en el área de ciencias
económicas o derecho con probada especialización en administración financiera y
control. Durarán ocho años en su función y podrán ser reelegidos.

Seis Auditores Generales serán elegidos por el Congreso Nacional, correspondiendo

tres designaciones a cada Cámara observando su composición. El séptimo Auditor
General será designado por resolución conjunta de los presidentes de ambas Cámaras
y será el Presidente de los auditores. Por imperio Constitucional deberá ser designado
a propuesta del partido político de oposición con mayor número de legisladores en el
Congreso.

A nuestro entender, la composición legal del cuerpo colegiado ha vaciado de

contenido la norma constitucional que preveía la gestión de la AGN en manos de la
oposición legislativa. La ley ha impactado en este principio y la adjudicación de cargos
colegiales pueden conformar mayoría del mismo signo que el PEN (como ocurre en la
actualidad), limitando el poder de control que constitucionalmente se le atribuyó a la
mayor representación legislativa opositora.

No podrán ser Auditores Generales personas que se encuentren inhibidas, en estado

de quiebra o concursados civilmente, con procesos judiciales pendientes o que hayan
sido condenados en sede penal. Podrán ser removidos en casos de inconducta grave o
manifiesto incumplimiento de sus deberes, previo dictamen de la Comisión
Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas de la Administración (el dictamen que
aconseje la remoción deberá contar con el voto de la mayoría de los miembros que la
componen).

Será incompatible con su cargo el ejercicio de su profesión u otra actividad rentada,

con excepción de la docencia.

c) Financiamiento

Se financiará con los aportes y contribuciones que anualmente determine el

Presupuesto General de la Administración Nacional; las retribuciones que perciba por
la presentación de servicios especiales; el producto de las operaciones financieras o
ventas de bienes patrimoniales que realice; y los subsidios, donaciones y cualquier otro
recurso que se le destine.

4.2. El Defensor del Pueblo en Argentina

La Institución Ombudsman o Defensor del Pueblo cuenta con más de 200 años de
antigüedad desde su origen en Suecia. Si bien han existido otras instituciones más
antiguas creadas con la intención de defender los derechos fundamentales de las
personas, lo hacían desde la misma órbita de quién ejercía esa administración. La
particularidad del Ombudsman es que surgió del Poder Legislativo con el fin de
controlar al Monarca en sus funciones, es decir, nació desde el poder que representa al
pueblo para controlar al poder administrador. En nuestro país surgió de la misma
manera y es por ello que consideramos a la figura del Ombudsman como el origen de
la institución Defensor del Pueblo actual. 

a) Características

El art. 86CN establece que "es un órgano independiente instituido en el ámbito del
Congreso de la Nación, que actúa con autonomía funcional sin recibir instrucciones de
ninguna autoridad" lo que lo hace independiente de los tradicionales poderes del
Estado. Goza de las inmunidades y privilegios de los legisladores; "durará en su cargo
cinco años" (buscando con ello que no coincida su designación con un período de
renovación del Congreso Nacional, y así desprenderse de todo condimento electoral);
"pudiendo ser nuevamente designado por una sola vez" (nótese que esta redacción
permite solamente una reelección, pero niega la posibilidad de ser designado
nuevamente con el correr del tiempo); "la organización y el funcionamiento de esta
institución serán regulados por una ley especial" (ley 24.284 y 24.379).

El Defensor del Pueblo debe ser argentino nativo o por opción y tener más de treinta
años de edad Es elegido por el Congreso de la Nación de acuerdo con el siguiente
procedimiento(15):

i) Ambas Cámaras del Congreso deben elegir una comisión bicameral permanente,
integrada por siete (7) senadores y siete (7) diputados cuya composición debe
mantener la proporción de la representación del cuerpo;

ii) En un plazo no mayor de treinta (30) días a contar desde la promulgación de la

presente ley, la comisión bicameral reunida bajo la Presidencia del presidente del
Senado, debe proponer a las Cámaras de uno a tres candidatos para ocupar el
cargo de defensor del pueblo.

Las decisiones de la comisión bicameral se adoptan por mayoría simple;

iii) Dentro de los treinta (30) días siguientes al pronunciamiento de la comisión

bicameral, ambas Cámaras eligen por el voto de dos tercios de sus miembros
presentes a uno de los candidatos propuestos;

iv) Si en la primera votación ningún candidato obtiene la mayoría requerida en el

inciso anterior debe repetirse la votación hasta alcanzarse;

v) Si los candidatos propuestos para la primera votación son tres y se diera el

supuesto del inciso d) las nuevas votaciones se deben hacer sobre los dos
candidatos más votados en ella.

Una vez culminado el procedimiento, será nombrado por Resolución conjunta de los
presidentes de ambas Cámaras del Congreso de la Nación y su actividad no se
interrumpe en el período de receso del mismo.

El Defensor del Pueblo cesa en sus funciones por: a) Por renuncia; b) Por
vencimiento del plazo de su mandato; c) Por incapacidad sobreviniente; d) Por haber
sido condenado mediante sentencia firme por delito doloso; e) Por notoria negligencia
en el cumplimiento de los deberes del cargo o por haber incurrido en la situación de
incompatibilidad prevista por esta ley.

Goza de las inmunidades establecidas por la CN para los miembros del Congreso.

El Defensor del Pueblo puede iniciar y proseguir de oficio o a petición del interesado
cualquier investigación conducente al esclarecimiento de los actos, hechos u omisiones
de la administración pública nacional y sus agentes, que impliquen el ejercicio ilegítimo,
defectuoso, irregular, abusivo, arbitrario, discriminatorio, negligente, gravemente
inconveniente o inoportuno de sus funciones, incluyendo aquéllos capaces de afectar
los intereses difusos o colectivos.

Dentro del concepto de administración pública nacional, a los efectos de la ley,

quedan comprendidas la administración centralizada y descentralizada; entidades
autárquicas; empresas del Estado; sociedades del Estado; sociedades de economía
mixta; sociedades con participación estatal mayoritaria; y todo otro organismo del
Estado nacional cualquiera fuere su naturaleza jurídica, denominación, ley especial que
pudiera regirlo, o lugar del país donde preste sus servicios. También alcanza a las
personas jurídicas públicas no estatales que ejerzan prerrogativas públicas y las
privadas prestadoras de servicios públicos. Quedando exceptuados del ámbito de su
competencia el Poder Judicial, el Poder Legislativo, la Ciudad de Buenos Aires, y los
organismos de defensa y seguridad.

El Defensor del Pueblo puede formular con motivo de sus investigaciones,

advertencias, recomendaciones, recordatorios de sus deberes legales y funcionales, y
propuesta para la adopción de nuevas medidas. En todos los casos, los responsables
estarán obligados a responder por escrito en el término máximo de treinta (30) días.

Pero no es competente para modificar, sustituir o dejar sin efecto las decisiones
administrativas. Sin perjuicio de ello, puede proponer la modificación de los criterios
utilizados para su producción.

b) Los Adjuntos

A propuesta del Defensor del Pueblo la comisión bicameral debe designar dos
adjuntos que auxiliarán a aquél en su tarea, pudiendo reemplazarlo provisoriamente en
los supuestos de cese, muerte, suspensión o imposibilidad temporal, en el orden que la
Comisión determine al designarlos.

Para ser designado adjunto del Defensor del Pueblo son requisitos, además de los
previstos para ser elegido Defensor del Pueblo: a) Ser abogado con ocho años en el
ejercicio de la profesión como mínimo o tener una antigüedad computable, como
mínimo, en cargos del Poder Judicial, Poder Legislativo, de la Administración pública o
de la docencia universitaria; y b) Tener acreditada reconocida versación en derecho
público.

c) Características en la República Argentina

Este órgano de control se repite en los tres estamentos del Estado: el Nacional; las
Provincias y los Municipios. Aún así, no todas las provincias crearon esta figura en el
ámbito provincial, ni tampoco todos los municipios la han creado en el ámbito
municipal. Pero se da el caso, de la existencia en algunos municipios cuya provincia no
la tiene estipulada para ella.
 Se encuentran grandes similitudes entre las funciones de las distintas Defensorías,
en cuanto a sus objetivos, todas, a grandes rasgos, cuentan con dos corrientes
funcionales: 1º) la de defender y proteger los derechos humanos y demás derechos,
garantías e intereses tutelados en la Constitución y las leyes, ante hechos, actos u
omisiones de la administración, y 2º) la de ejercer el control del ejercicio de las
funciones administrativas para una mejor administración(16). Hay que tener en cuenta
que cuando hablamos de administración —como lo adelantamos en las competencias
del Defensor del Pueblo de la Nación— nos referimos a la administración centralizada y
descentralizada; entidades autárquicas; empresas del Estado; sociedades del Estado;
sociedades de economía mixta; sociedades con participación estatal mayoritaria; y todo
otro organismo del Estado cualquiera fuere su naturaleza. Asimismo, controla también
a las personas jurídicas públicas no estatales, en lo atinente a la función pública que
desempeña; y a las privadas prestadoras de servicios públicos.

Creemos que la institución fue creada para ejercer un control destinado a promover
la buena administración. Un control actual y no obstructivo del accionar administrativo,
y lo creemos por varios indicadores: A) Porque carece de la facultad de poder vetar
leyes u ordenanzas municipales (como tenía en Roma 494 a.C. el Tribuno de la Plebe).
B) Porque las mayorías legislativas que se exigen para elegir y destituir al Defensor,
usualmente son difíciles de alcanzar de no tener el apoyo del partido oficialista (dos
terceras partes de los miembros presentes). C) Porque tanto la CN, como la provincial
y las Ordenanzas municipales no colocan a la figura del Defensor en cabeza de
partidos políticos opositores (como la CN en su art. 85 lo hace con la presidencia de la
Auditoría General de la Nación). D) Porque sus decisiones no suspenden la
ejecutoriedad de los actos administrativos emanados por la administración, como así
tampoco puede modificarlos, sustituirlos o dejarlos sin efecto. Sólo puede advertir,
recomendar, recordar y proponer modificaciones de los criterios utilizados para la
producción de los mismos(17). Por lo expuesto consideramos que el Constituyente y el
legislador, al momento de crear la figura del Defensor del Pueblo no quisieron que la
institución pudiere obstruir el accionar de la administración, sino corregirlo, mejorarlo y
evitar que se corrompa.

En este sentido, nos parece importante remarcar que los países que componen la
Unión Europea adoptaron un código para la buena conducta administrativa(18),
aprobado por resolución del parlamento el 6 de septiembre de 2001, donde se
considera que el control contribuye a lograr con mejor efectividad los cometidos del
Estado, orientado siempre hacia el bien común y del interés general: "La labor del
Defensor del Pueblo Europeo constituye un medio externo de control, investigando
reclamaciones sobre mala administración y recomendando en su caso acciones
correctivas por un lado, y por otro, ayudar a las instituciones llamando su atención
sobre áreas en las que su trabajo puede mejorarse."

4.3. Algunas de las diferencias existentes entre las Defensorías del Pueblo
Nacional, Provincial (Bs. As) y Municipales
 Las diferencias son muchas y no tiene sentido tratar de enumerarlas, no obstante
ello existen algunas que nos interesa remarcar: las que tienen que ver con sus
orígenes (normas formales por las que fueron creadas); y las que tienen que ver con
las distinciones que entre ellas formuló la jurisprudencia Federal y Provincial (como
ejemplo: el esquivo reconocimiento judicial de su legitimación procesal).

a) Diferencias en cuanto a su legitimación procesal

i) El Defensor del Pueblo de la Nación tiene la legitimación procesal consagrada en

el artículo 43CN (acción de amparo); y en el art. 86CN segundo párrafo. A pesar
de ello, fue mejor receptada por la jurisprudencia la legitimación procesal de las
Defensorías del Pueblo Provinciales que la de la Nacional, ya que a esta,
recurrentemente el Estado Nacional le ha interpuesto la excepción de "falta de
legitimación activa" y los juzgados le han hecho lugar, demorando los procesos
hasta las resoluciones de las distintas Salas de las Cámaras Contencioso
Administrativo Federal (quién sí les han reconocido la legitimación).

ii) Las mayorías de las Ordenanzas Municipales no mencionan la legitimación

procesal, motivo por el cual parte de la doctrina sostiene que los municipios no
gozan de ella. Sin embargo, los Defensores del Pueblo locales han presentado en
la justicia ordinaria y federal acciones de amparo, y al momento de justificar su
legitimación lo hacen argumentando en dos sentidos: 1º) A la luz del principio "ubi
lex non distinguit, nec nos distinguire debemus" si la ley suprema no distingue
entre el Defensor del Pueblo de la Nación, el de las provincias o el municipal, no
corresponde hacer tal distinción. Y 2º) En el art. 43CN al disponer que pueden
interponer la acción de amparo "el afectado, el defensor del pueblo (con
minúscula), y las asociaciones que propendan a la defensa del medio ambiente y a
los consumidores y usuarios", se sostiene que no se está refiriendo
restrictivamente a la misma institución a la que se refiere en el art. 86CN (donde lo
menciona con iniciales mayúsculas), es decir, que no consideran ese detalle como
un error de redacción, sino, como la intención del legislador de considerar la
existencia de instituciones similares pero de inferior jerarquía. Abona esta idea el
hecho de que el legislador nacional al momento de sancionar la ley 24.379
modificatoria del 24.284 que crea la Defensoría del Pueblo antes que lo haga la
CN, corrige veinte artículos de la ley agregando iniciales mayúsculas a la
denominación Defensor del Pueblo redactadas hasta ese momento con iniciales
minúsculas(19). Para los seguidores de esta idea, la Carta Magna en su art. 43 se
refiere a los defensores del pueblo locales, los que quedan equiparados (en
cuanto a la legitimación procesal) a las asociaciones civiles; Sostienen que si las
ONG, que son instituciones reconocidas por el Estado poseen legitimación
procesal según el alcance de art. 43 citado, con mayor razón lo debe tener la
institución "defensor del pueblo" creada por el Estado Municipal para
defender los mismos fines u otros más amplios inclusive.
b) Diferencia en cuanto a sus orígenes

Otras diferencias podríamos ubicarlas respecto de sus orígenes, creadas por la

Constitución: en la Nación y en las Provincias, y en los municipios de Bs. As por
Ordenanzas Municipales. La importancia de conocer cómo fueron creadas sirve para
comprender cómo podrán ser suprimidas en el futuro. Es decir, para suprimir la
Defensoría del Pueblo Nacional y las provinciales (de las que se encuentran instituidas
en sus constituciones) se necesita una reforma constitucional convocada al efecto; y a
las municipales (que se encuentren creadas por Ordenanza) basta para su eliminación
la derogación la Ordenanza de creación (en la Prov. de Bs. As. será de esta manera
cuanto menos hasta que cumpla con la manda del art. 123CN que les obliga a
reconocer constitucionalmente la autonomía institucional a los municipios, que a pesar
de haber reformado su Constitución en forma paralela y culminando un mes posterior a
la reforma de la Constitución Nacional en el año 1994, no la ha receptado. En su caso,
podría estipularla en su Carta Orgánica y reformarla con el procedimiento que allí se
establezca).

4.4. El Ministerio Público

Es un órgano reconocido constitucionalmente en el art. 120CN y organizado por la

ley 24.946 en cuanto a su integración, funciones y formas de actuación. Se trata de un
órgano independiente con autonomía funcional y autarquía financiera, que tiene por
función promover la actuación de la justicia en defensa de la legalidad y de los
intereses generales de la sociedad.

Ejerce sus funciones con independencia en coordinación con las demás autoridades
de la República, pero sin sujeción a instrucciones o directivas emanadas de órganos
ajenos a su estructura.

Posee una organización jerárquica cual exige que cada miembro del Ministerio
Público controle el desempeño de los inferiores y de quienes lo asistan, fundamentando
las facultades y responsabilidades disciplinarias que en la ley se reconocen a los
distintos magistrados o funcionarios que lo integran.

Está compuesto por el Ministerio Público Fiscal y el Ministerio Público de la Defensa,

cuyos responsables serán designados por el Poder Ejecutivo Nacional con acuerdo del
Senado por dos tercios de los miembros presentes. La designación de los magistrados
inferiores del ministerio se hará a propuesta de una terna presentada por el
responsable del ministerio de que se trate, del cual el PEN elegirá uno cuyo
nombramiento requerirá el acuerdo de la mayoría simple de los miembros presentes
del Senado. La elección de la terna se realizará mediante concurso público de
oposición y antecedentes.

Para ser elegido Procurador General de la Nación o Defensor General de la Nación

se requiere ser ciudadano argentino, con título de abogado de validez nacional con
ocho (8) años de ejercicio y reunir las calidades exigidas para ser Senador Nacional.
Para ser elegido en los cargos inferiores se reduce la antigüedad en la profesión y en la
edad de los postulantes.

Todos los magistrados del ministerio al tomar posesión de sus cargos deben prestar
juramento de desempeñarlos bien, legalmente y de cumplir y hacer cumplir la CN y las
leyes. Prestan juramento ante el Presidente de la Nación el Procurador General y el
Defensor General, y los magistrados inferiores lo hacen ante estos.

Alcanzan a los integrantes del Ministerio Público las incompatibilidades que

establecen las leyes respecto de los Jueces de la Nación.

El Procurador General y el Defensor General de la Nación reciben una retribución

equivalente a de de Juez de la CSJN, los magistrados inferiores según el cargo,
reciben el equivalente a la retribución de Juez de Cámara, o la de Juez de primera
instancia, o la de Secretario de Cámara o Secretario de primera instancia y gozan de
estabilidad mientras dure sus buena conducta.

El Procurador General y el Defensor General de la Nación pueden ser removidos por

las causales y mediante el procedimiento de juicio político previsto en los Arts.
53 y 59CN. Los magistrados inferiores del Ministerio Público pueden ser removidos por
el Tribunal de Enjuiciamiento mediando causales de mal desempeño, grave negligencia
o por la comisión de delitos dolosos de cualquier especie. Este tribunal se compondrá
de siete miembros: 3 vocales que deberán cumplir con los requisitos para ser miembros
de la CSJN y serán elegidos uno por esta; otro por el PEN y otro por el Senado de la
Nación. 2 vocales deberán cumplir con los requisitos para ser miembros de la CSJN y
ser abogados de la matricula federal y serán elegidos uno por la Federación Argentina
de Colegios de Abogados y otro por el Colegio Público de Abogados de la Capital
Federal. Y 2 vocales se elegirán por sorteo, uno entre los Procuradores Fiscales ante la
CSJN o Fiscales Generales y otro, entre los Defensores Oficiales ante la CSJN o
Defensores Públicos ante tribunales colegiados. La conformación del tribunal y las
reglas de procedimiento se encuentran en los Arts. 19 y 20 de la ley 24.946.

El Procurador General y el Defensor General de la Nación cada uno en su respectiva

área, tiene a su cargo el gobierno y la administración general y financiera del Ministerio
Público. A los efectos de asegurar la autarquía financiera cuenta con crédito
presupuestario propio, el que es atendido con cargo a rentas generales y con recursos
específicos. Ambos elaboran el proyecto de presupuesto y lo remiten al Congreso para
su consideración, el PEN sólo puede formular las observaciones que estime apropiadas
pero, sin modificar su contenido, debiéndolo incorporar al Presupuesto General de la
Nación. El control de la ejecución del presupuesto está a cargo de la AGN y de la
Comisión Bicameral del Congreso.

El Ministerio Público se relaciona con el PEN a través del Ministerio de Justicia y con
el Congreso a través de la Comisión Bicameral mencionada.
 Sus funciones son: promover la actuación de la justicia en defensa de la legalidad y
de los intereses generales de la sociedad; respetar y defender el interés público en
todas las causas y asuntos que conforme a la ley se requiera; promover y ejercer la
acción pública en las causas criminales y correccionales (con excepción de las
dependientes de instancia privada); promover la acción civil en los casos previstos por
la ley; intervenir en los procesos de nulidad de matrimonio y divorcio, de filiación y en
todos los relativos al estado civil y nombre de las personas, venias supletorias y
declaraciones de pobreza; en los casos en que se alegue privación de justicia; velar por
la observancia de la CN y de las Leyes; por el cumplimiento del debido proceso legal;
promover e intervenir en cualquier causa o asunto y requerir todas las medidas
conducentes a la protección de la persona y bienes de los menores, incapaces e
inhabilitados, de conformidad con las leyes respectivas, cuando carecieren de
asistencia o representación legal; defender la jurisdicción y competencia de los
tribunales; ejercer la defensa de la persona y los derechos de los justiciables toda vez
que sea requerida en las causas penales, y en otros fueros cuando aquellos fueren
pobres o estuvieren ausentes; velar por la defensa de los derechos humanos en los
establecimientos carcelarios, judiciales, de policía y de internación psiquiátrica, a fin de
que los reclusos e internados sean tratados con el respeto debido a su persona, no
sean sometidos a torturas, tratos crueles, inhumanos o degradantes y tengan oportuna
asistencia jurídica, médica, hospitalaria y las demás que resulten necesarias para el
cumplimiento de dicho objeto, promoviendo las acciones correspondientes cuando se
verifique violación; e intervenir en todos los procesos judiciales en que se solicite la
ciudadanía argentina.

Anualmente, en oportunidad de la inauguración del período de Sesiones Ordinaria

del Congreso, el Procurador General y el defensor General de la Nación remiten a la
Comisión Bicameral un informe detallado de lo actuado por los órganos bajo su
competencia.

a) Ministerio Público Fiscal

Se encuentra integrado por el Procurador General de la Nación; Procuradores

Fiscales ante la CSJN; Fiscal Nacional de Investigaciones Administrativas; Fiscales
Generales ante los Tribunales Colegiados, de Casación, de segunda instancia, de
instancia única; Fiscales Generales Adjuntos ante los Tribunales; Fiscales ante los
Jueces de primera instancia; Fiscales Auxiliares de las Fiscalías de primera instancia y
de la Procuración General de la Nación.

El Procurador General de la Nación es el jefe máximo del Ministerio Público Fiscal y

ejerce la acción penal pública y las demás facultades que la ley 24.946 le otorga por sí
mismo, o por medio de sus órganos inferiores. Sus deberes y atribuciones, como la de
sus órganos inferiores, se encuentran reglados en la Sección II Capítulo I de la
mencionada ley.

b) Ministerio Público de la Defensa

 Se encuentra integrado por el Defensor General de la Nación; Defensores Oficiales
ante la CSJN; Defensores Públicos de Menores e Incapaces ante los tribunales de
segunda instancia, de Casación y ante los Tribunales Orales en lo Criminal y sus
Adjuntos; Defensores Públicos Oficiales ante la Cámara de Casación Penal; Adjuntos
ante la Cámara de Casación Penal, ante los Tribunales Orales en lo Criminal, Adjuntos
ante los Tribunales Orales en lo Criminal, de primera y segunda instancia del interior
del País, ante los Tribunales Federales de la Capital Federal y los de las Defensoría
General de la Nación; Defensores Públicos de Menores e Incapaces Adjuntos de
segunda instancia y Defensores Públicos Oficiales Adjuntos de la Defensoría General
de la Nación; Defensores Públicos de Menores e Incapaces de primera instancia y
Defensores Públicos Oficiales ante los Jueces y Cámara de Apelaciones; Defensores
auxiliares de la Defensoría General de la Nación.

El Defensor General de la Nación es el jefe máximo del Ministerio Público de la

Defensa, y sus deberes y atribuciones, como la de sus órganos inferiores se
encuentran regladas en la Sección III de la ley 24.946

Es importante remarcar que la representación del Estado Nacional en juicio no

corresponde al Ministerio Público sino a la Procuración del Tesoro de la Nación que
analizamos por separado.

5. Organos de control creados por ley

5.1. Sindicatura General de la Nación (SIGEN)

La Sindicatura General de la Nación es una entidad con personería jurídica propia y

autarquía administrativa y financiera dependiente del Presidente de la Nación, creada
por la Ley 24.156 como órgano de control interno del Poder Ejecutivo Nacional y sus
órganos centralizados, organismos descentralizados, empresas y sociedades del
Estado(20).

La auditoría interna se considera un servicio a toda la organización y consiste en un

examen posterior de las actividades financieras y administrativas alcanzados por ella.
El modelo de control no podrá ser parcial ni desarticulado, sino, integral y abarcativo de
los aspectos presupuestarios, económicos, financieros, patrimoniales, normativos y de
gestión, la evaluación de programas, proyectos y operaciones fundándolos en criterios
de economía, eficiencia y eficacia. 

a) Funciones

Las funciones de la SIGEN son:

i) Dictar y aplicar normas de control interno, las que deberán ser coordinadas con la
Auditoría General de la Nación:
 ii) Emitir y supervisar la aplicación, por parte de las unidades correspondientes, de
las normas de auditoría interna:

iii) Realizar o coordinar la realización por parte de estudios profesionales de

auditores independientes, de auditorías financieras, de legalidad y de gestión,
investigaciones especiales, pericias de carácter financiero o de otro tipo, así
como orientar la evaluación de programas, proyectos y operaciones

iv) Vigilar el cumplimiento de las normas contables, emanadas de la Contaduría

General de la Nación;

v) Supervisar el adecuado funcionamiento del sistema de control interno, facilitando

el desarrollo de las actividades de la Auditoría General de la Nación

vi) Establecer requisitos de calidad técnica para el personal de las unidades de

auditoría interna;

vii) Aprobar los planes anuales de trabajo de las unidades de auditoría interna,
orientar y supervisar su ejecución y resultado;

viii) Comprobar la puesta en práctica, por los organismos controlados, de las

observaciones y recomendaciones efectuadas por las unidades de auditoría
interna y acordadas con los respectivos responsables;

ix) Atender los pedidos de asesoría que le formulen el Poder Ejecutivo Nacional y las
autoridades de sus jurisdicciones y entidades en materia de control y auditoria;

x) Formular directamente a los órganos comprendidos en el ámbito de su

competencia, recomendaciones tendientes a asegurar el adecuado cumplimiento
normativo, la correcta aplicación de las reglas de auditoría interna y de los
criterios de economía, eficiencia y eficacia;

xi) Poner en conocimiento del Presidente de la Nación los actos que hubiesen
acarreado o estime puedan acarrear significativos perjuicios para el patrimonio
público;

xii) Mantener un registro central de auditores y consultores a efectos de la utilización

de sus servicios;

xiii) Ejercer las funciones del art. 20 de la ley 23.696 en materia de privatizaciones,
sin perjuicio de la actuación del ente de control externo(21).

Tiene el deber de informar al PEN sobre la gestión financiera y operativa de los

órganos que se encuentran bajo su dependencia; informar a la AGN sobre la gestión
cumplida por los entes bajo su fiscalización; e informar a la opinión pública en forma
periódica.
 Asimismo propone la designación de síndicos que integran las comisiones
fiscalizadoras en las sociedades anónimas con capital mayoritario del Estado. En las
empresas y sociedades del Estado esta propuesta queda reservada al PEN. 

b) Composición

La SIGEN está a cargo de un funcionario denominado Síndico General de la Nación

designado por el PEN de quien depende directamente y que cuenta con rango de
Secretario de la Presidencia. Debe poseer título universitario en el área de las ciencias
económicas o del derecho y una experiencia mínima de ocho años en administración
financiera o auditoria. Sus funciones están determinadas en el artículo 112 de la Ley y
van desde la representación legal, pasando por la organización, las contrataciones de
personal y demás contrataciones, la administración, hasta la elaboración y ejecución
del presupuesto con que cuenta. Puede delegar funciones a sus inferiores conservando
en todos los casos la plena autoridad dentro del organismo.

El art. 110 de la ley 24.156 establece que será asistido por tres síndicos generales
adjuntos quienes los sustituirán en caso de ausencia, licencia o impedimento en el
orden de prelación que el propio síndico general establezca. Son designados por el
PEN a propuesta del Síndico General, y necesitan los mismos requisitos que este para
ocupar el cargo. La estructura actual de la SIGEN sólo cuenta con dos síndicos
generales adjuntos; una Unidad de Auditoría Interna, una Secretaría General, un
Gabinete de Asesores, una Secretaría Legal y Técnica; ocho (8) Gerencias, dos (2)
Subgerencias y dos (2) Coordinaciones.

5.2. Fiscalía de Investigaciones Administrativas

Se encuentra ubicada dentro del Ministerio Público Fiscal como órgano

independiente de la Procuración General de la Nación. Está integrada por el Fiscal
Nacional de Investigaciones Administrativas y demás funcionarios inferiores, como:
Fiscales Generales de Investigaciones Administrativas; Fiscales Generales Adjuntos y
Fiscales de Investigaciones Administrativas. Su integración y funcionamiento se
encuentra en la Sección II Capítulo II de la ley Nº 24.946.

El Fiscal Nacional de Investigaciones Administrativas tiene la facultad y el deber:

— de promover la investigación de la conducta administrativa de los agentes

integrantes de la administración nacional centralizada y descentralizada, y de las
empresas, sociedades y todo otro ente en que el Estado tenga participación.

— de efectuar investigaciones en toda institución o asociación que tenga como

principal fuente de recursos el aporte estatal, ya sea prestado en forma directa o
indirecta.
 — de denunciar ante la justicia competente, los hechos que como consecuencia de
las investigaciones practicadas, sean considerados delitos. En tales casos, las
investigaciones de la Fiscalía tendrán el valor de prevención sumaria.

— de delegar funciones en sus funcionarios inferiores.

— de elevar al Procurador General un informe anual sobre la gestión de la Fiscalía

de Investigaciones Administrativas, a su cargo.

— de imponer las sanciones disciplinarias a los magistrados, funcionarios y

empleadas que de él dependan, en los casos y formas establecidos en la ley y su
reglamentación.

— de ejecutar todos sus cometidos ajustándolos a la política criminal y de

persecución penal del Ministerio Público Fiscal.

Cuando de una investigación practicada por la Fiscalía resulten comprobadas

transgresiones a normas administrativas, el Fiscal nacional de Investigaciones
Administrativas pasará las actuaciones con dictamen fundado a la Procuración del
Tesoro de la Nación, de conformidad con las competencias asignadas por el
Reglamento de Investigaciones Administrativas y las actuaciones servirán de cabeza
del sumario que deberá ser instruido por las autoridades correspondientes. En todas
estas actuaciones que se rijan por el Reglamento de Investigaciones Administrativas, la
Fiscalía será tenida como parte acusadora con iguales derechos a la sumariada, en
especial, las facultades de ofrecer, producir e incorporar pruebas, así como la de
recurrir toda resolución adversa a sus pretensiones. Todo ello, bajo pena de nulidad
absoluta e insanable de lo actuado o resuelto.

5.3. Unidad de Información Financiera (UIF)

Con la sanción de la ley Nº 25.246 en abril del año 2000, se sustituye el Capítulo XIII,
Título XI del Código Penal que pasa a denominarse "Encubrimiento y Lavado de
Activos de origen delictivo" actualizando la legislación en materia de prevención y
control de lavado de dinero acorde a parámetros internacionales; y se crea la Unidad
de Información Financiera UIF encomendándole, entre otras cosas, el análisis,
tratamiento y transmisión de información a los efectos de prevenir e impedir el lavado
de activos provenientes de una serie de delitos graves. Y con la sanción de la ley Nº
26.268 en junio de 2007 se incorpora al mismo código el capítulo VI en el Título VII del
Libro Segundo extendiendo el mandato de la UIF al análisis de operaciones
sospechosas de financiamiento del terrorismo.

La UIF cuenta con autarquía funcional en la jurisdicción del Ministerio de Justicia y

Derechos Humanos de la Nación. Se domicilia en Capital Federal pero puede
establecer una agencia por cada región del país con el objeto de recibir, complementar
y compatibilizar información de la jurisdicción y remitirla a su oficina central(22).
 La UIF es la encargada del análisis, el tratamiento y la transmisión de información (al
Ministerio Público Fiscal) a los efectos de prevenir e impedir el delito de lavado de
activos proveniente de la comisión de:

Delitos relacionados con el tráfico y comercialización ilícita de estupefacientes;

Delitos de contrabando de armas; Delitos relacionados con las actividades de una
asociación ilícita(23) o de una asociación ilícita terrorista(24); Delitos cometidos por
asociaciones ilícitas organizadas para cometer delitos por fines políticos o raciales;
Delitos de fraude contra la Administración Pública; Delitos contra la Administración
Pública; Delitos de prostitución de menores y pornografía infantil; Delitos de
financiación del terrorismo.

Y el delito de financiación del terrorismo (artículo 213 quáter del Código Penal).

a) Composición y forma de designación de autoridades

Está integrada por un Presidente (con voz y sin voto), un Vicepresidente y un

Consejo Asesor de siete (7) Vocales, que sesiona con la presencia de al menos cinco
de sus integrantes, y que decide por mayoría simple de sus miembros presentes. Los
integrantes representan cada uno a un organismo y son designados por el PEN a
propuesta de cada uno de estos, cuales son: el Banco Central de la República
Argentina; la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP); la Comisión Nacional
de Valores; Un experto en temas relacionados con el lavado de activos representante
de la Secretaría de Programación para la Prevención de la Drogadicción y la Lucha
contra el Narcotráfico de la Presidencia de la Nación; el Ministerio de Justicia y
Derechos Humanos; el Ministerio de Economía y Producción; el Ministerio del Interior.

El Presidente y Vicepresidente son designados por el PEN a propuesta del Ministerio

de Justicia y Derechos Humanos y seleccionados por un procedimiento especial, que
consta de: a) se publica el apellido, nombre y antecedentes curriculares del o de las
personas en consideración, en la página oficial de la red informática del Ministerio
mencionado y por 3 días en el boletín oficial y en dos diarios de circulación nacional; b)
mientras tanto, estas personas deberán presentar una declaración jurada con la
nómina de todos sus bienes propios, los de su cónyuge y/o los del conviviente, los que
integren el patrimonio de la sociedad conyugal y los de sus hijos menores. También
deberán adjuntar otra declaración en la que incluirán la nómina de las asociaciones
civiles y sociedades comerciales que integren o hayan integrado en los últimos ocho (8)
años, la nómina de clientes o contratistas de por lo menos los últimos ocho (8) años, en
el marco de lo permitido por las normas de ética profesional vigentes, los estudios de
abogados o contables a los que pertenecieron o pertenecen y en general, cualquier tipo
de compromiso que pueda afectar la imparcialidad de su criterio por actividades
propias, de su cónyuge, de sus ascendientes y de sus descendientes en primer grado,
ello con la finalidad de permitir la evaluación objetiva de la existencia de
incompatibilidades o conflictos de intereses; c) luego se abre una etapa de objeciones
por un plazo de quince (15) días a contar desde la última publicación en el Boletín
Oficial, donde los ciudadanos en general, las ONG, los colegios y asociaciones
profesionales, las entidades académicas y de derechos humanos podrán presentar al
Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, por escrito y de modo fundado y
documentado las observaciones que consideren de interés expresar, respecto de los
incluidos en el proceso de preselección con declaración jurada de su propia objetividad
respecto de los propuestos. Durante ese mismo lapso se podrá requerir opinión a
organizaciones de relevancia en el ámbito profesional, judicial, académico, social,
político y de derechos humanos a los fines de su valoración; d) También se requerirá a
la AFIP, preservando el secreto fiscal, informe relativo al cumplimiento de las
obligaciones impositivas de las eventuales propuestas; e) En un plazo no superior a
quince (15) días, posteriores al vencimiento del plazo de observaciones, el Ministro de
Justicia y Derechos Humanos, fundadamente, dispondrá o no de la propuesta
respectiva. En caso positivo elevará la misma a consideración del Poder Ejecutivo
nacional.

No obstante este procedimiento de selección, la facultad del Ministro de elevar la

propuesta sigue siendo discrecional pero deberá "fundamentarla", y remarcamos que la
ley no estipula procedimiento especial alguno para la remoción de estos funcionarios,
por lo que no gozan de ningún tipo de estabilidad especial pudiendo ser removidos en
cualquier momento por el PEN que es a su vez quien los designa.

Es indispensable para integrar La UIF poseer título universitario de grado con

preferencia en la carrera de derecho, o en las relacionadas a las ciencias económicas o
informáticas; poseer antecedentes técnicos en la materia, no tener interés y no haber
trabajado durante el último año en una empresa obligada por la ley a suministrar
información.

Los cargos de Presidente, el Vicepresidente y El Consejo Asesor duran cuatro años

pudiendo ser renovadas sus designaciones indefinidamente; luego de su
desvinculación no pueden desempeñarse ni tener interés con las personas físicas,
jurídicas, Órganos y Entes públicos considerados por la ley como sujetos obligados a
informar, durante un término de dos años. Tienen dedicación exclusiva en sus cargos y
no pueden desempeñarse en su profesión ni en ningún otro empleo privado ni público,
con la excepción de la docencia secundaria o universitaria. AL Presidente y
Vicepresidente les corresponde una remuneración equivalente a la de Secretario y a
los Vocales equivalente a la de Subsecretarios.

La ley determina en su art. Nº 12 qué organismos deberán designar oficiales de

enlace con la función de coordinar las actividades con la UIF. Esta determinación no es
taxativa ya que el Presidente de la UIF puede solicitar a otros Organismos de la
Administración Pública Nacional o Provincial la designación de oficiales de enlace, y
estos deberán cumplir con la solicitud en un plazo de quince (15) días.

Actúan a través de pedidos de informes, documentos y antecedentes; recibimiento

de declaraciones voluntarias; requerimiento de colaboración de los servicios de
información del Estado; solicitudes al Ministerio Público para que requiera al Juez la
suspensión de la ejecución de cualquier operación o acto sospechoso; o el
allanamiento a lugares públicos o privados, requisa o secuestro de documentación;
aplicar sanciones del régimen penal administrativo; emitir directivas a los sujetos
obligados por la ley; etc.

Asimismo, se encuentra obligada a presentar una rendición anual de su gestión al

Congreso; a comparecer ante las comisiones del Congreso todas las veces que éstas
lo requieran y emitir informes, dictámenes y asesoramiento que éstas le soliciten; y a
conformar el Registro Único de Información con las bases de datos de los organismos
obligados a suministrarlas y con la información que por su actividad reciba.

Cuando la UIF tuviere elementos de convicción suficientes para sospechar que

podría estar configurándose algún delito penado por la ley 25.246, será comunicado al
Ministerio Público a fines de establecer si corresponde ejercer la acción penal.

b) Sujetos Obligados a informar

Los sujetos obligados a informar son, entre otros(25): Las entidades financieras y las
administradoras de fondos de jubilaciones y pensiones; las personas físicas o jurídicas
autorizadas por el Banco Central para operar en la compraventa de divisas bajo forma
de dinero o de cheques extendidos en divisas o mediante el uso de tarjetas de crédito o
pago; las personas físicas o jurídicas que como actividad habitual exploten juegos de
azar; Los agentes y sociedades de bolsa, sociedades gerente de fondos comunes de
inversión; los Registros Públicos de Comercio, los organismos representativos de
Fiscalización y Control de Personas Jurídicas, los Registros de la Propiedad Inmueble,
los Registros Automotor y los Registros Prendarios; las personas físicas o jurídicas
dedicadas a la compraventa de obras de arte, antigüedades u otros bienes suntuarios,
inversión filatélica o numismática, o a la exportación, importación, elaboración o
industrialización de joyas o bienes con metales o piedras preciosas; las empresas
aseguradoras; las empresas emisoras de cheques de viajero u operadoras de tarjetas
de crédito o de compra; las empresas dedicadas al transporte de caudales; las
empresas prestatarias o concesionarias de servicios postales que realicen operaciones
de giros de divisas o de traslado de distintos tipos de moneda o billete; los Escribanos
Públicos; los organismos de la Administración Pública y entidades descentralizadas y/o
autárquicas que ejercen funciones regulatorias, de control, supervisión y/o
superintendencia sobre actividades económicas y/o negocios jurídicos y/o sobre
sujetos de derecho, individuales o colectivos: el BCRA, la AFIP, la Superintendencia de
Seguros de la Nación, la Comisión Nacional de Valores y la Inspección General de
Justicia; los productores, asesores de seguros, agentes, intermediarios, peritos y
liquidadores de seguros; los profesionales matriculados cuyas actividades estén
reguladas por los Consejos Profesionales de Ciencias Económicas; igualmente están
obligados al deber de informar todas las personas jurídicas que reciben donaciones o
aportes de terceros.
 Estas personas quedan sometidas a la obligación de recavar información de sus
clientes que prueben fehacientemente la identidad y demás datos inherentes a la
actividad objeto, y si actúan por representación de terceros, datos de las personas por
quienes actúen. Deberán informar también cualquier hecho u operación sospechosa
independientemente del monto de la misma (la reglamentación indica los presupuestos
mínimos de que puede considerarse operación sospechosa dentro cada actividad(26)).
En el marco de una investigación de una operación sospechosa, los sujetos obligados
a informar no pueden oponer a la UIF ante un requerimiento: secretos bancario, bursátil
o profesional, ni compromisos legales o contractuales de confidencialidad. Y también,
tienen la obligación de abstenerse de revelar al cliente o a terceras personas las
actuaciones que se estén realizando sobre su actividad (la del cliente). Si bien por un
lado la UIF debe recibir la información manteniendo el secreto de identidad de los
obligados a informar, por el otro, el secreto cesará cuando se formule denuncia ante el
Ministerio Público Fiscal, y a partir de ese momento el cliente podrá enterarse
completamente de los antecedentes del caso. Situación difícil esta para algunos sujetos
obligados a informar, como podrían ser una empresa aseguradora, o de transporte de
caudales, o un escribano público etc., que tienen la obligación de denunciar ante la UIF
alguna transacción considerada por la ley sospechosa, pero que además su obligación
continúa con el deber de mantener desinformado al cliente, quien a su vez podrá
comprobar luego de la denuncia que le iniciare UIF en su contra ante el Procurador
Fiscal, los antecedentes de la investigación, y por lo tanto, observar desde qué
momento existe el informe delator y el ocultamiento por parte de la empresa o del
fedatario informantes. Tenemos como agravante, que los sujetos sospechosos son
investigados por el delito de lavado de activos proveniente de origen delictivo, o por el
análisis de operaciones sospechosas de financiamiento del terrorismo, delito este que
como sabemos, impone terror.

En cuanto al secreto profesional que no pueden oponer los obligados a informar, no

queda claro, al menos con esta redacción, si en virtud de ello quedan eximidos de la
responsabilidad que les cupiere por su violación cualquiera fuere el resultado de la
investigación.

En cuanto a los presupuestos mínimos para considerar una operación como

sospechosa establecidos en el art. 21 Anexo I decreto 290/07 reglamentario, vemos
que no establece el criterio de valoración que debe utilizar el obligado a informar y
consideramos esto un defecto legal, ya que no se puede dejar tal consideración librada
a la intuición o al parecer de las personas.

Las denuncias de posible comisión de delitos serán recibidas por el Fiscal General
designado por la Procuración General de la Nación (cuando se tratare de la
competencia Federal o Nacional), y en los restantes casos por los funcionarios del
Ministerio Fiscal que corresponda.

La ley 25.246 establece en su Capítulo IV un régimen penal administrativo que

sanciona con multa a las personas jurídicas que se hubieren beneficiado con bienes
objeto de delitos, cometidos por las personas físicas que las administran; así también
sanciona con multa a las personas físicas y a las jurídicas que representan, que siendo
consideradas por la ley como sujetos obligadas a informar, no lo hubiesen hecho ante
un requerimiento. Las resoluciones de la UIF previstas en este capítulo son recurribles
ante la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal.

 c) Estructura Organizativa

Fue aprobada por el decreto PEN Nº 1038/03, en su cúspide se encuentra el plenario

de la UIF (el Presidente, Vicepresidente y el Consejo Asesor); lo continúa la Secretaría
General Ejecutiva y luego cuatro Direcciones: de Asuntos Jurídicos; de Análisis; de
Relaciones Institucionales; de Seguridad y Sistemas Informáticos.

La Secretaría General coordina todas las acciones que lleve a cabo la UIF, como
consecuencia de las decisiones y directivas adoptadas por el Plenario.

La Dirección de Asuntos Jurídicos: Emite dictámenes jurídicos en todos los reportes

de operaciones sospechosas, en el marco del Régimen Penal Administrativo; Asesora
legalmente a la UIF y representa al Estado en las causas de competencia de esta.

La Dirección de Análisis: Entiende en todo lo relativo al análisis, el tratamiento y la

transmisión de información a los efectos de prevenir e impedir el lavado de activos
provenientes de los delitos tipificados en la de la Ley Nº 25.246.

La Dirección de Relaciones Institucionales: Entiende en todo lo relativo a las

relaciones con organismos públicos nacionales, provinciales o municipales,
internacionales y extranjeros y con personas físicas o jurídicas públicas o privadas y en
lo referente al diseño a implementación de planes de capacitación y entrenamiento
desarrollados por la UIF.

La Dirección de Seguridad y Sistemas Informáticos: Diseña, desarrolla y administra

los sistemas de Información de la UIF, como así también los sistemas de seguridad de
la misma. 

5.4. Los Entes Reguladores

Fueron creados por leyes del Congreso Nacional (los que llevan la denominación de
Entes) o decretos del Poder Ejecutivo Nacional (los que llevan la denominación de
Comisión) y poseen un status jurídico diferenciado del de los Ministerios y demás
dependencias del PEN.

La razón de esta independencia es la de asegurar la continuidad de los equipos

técnicos más allá de la duración del gobierno, como forma de brindar mayor estabilidad
e independencia a la hora de establecer y aplicar regulaciones.
 La tarea de regular consiste primordialmente en establecer cómo se deben hacer
determinadas actividades, qué está permitido y qué está prohibido. Debe indicar hacia
donde la empresa debe orientar la inversión, proponer el plan de la inversión y controlar
su cumplimiento (ya que cuenta con atribuciones para obtener información sobre las
empresas prestatarias y sus respectivas industrias). No significa que solamente
controla, sino que propone, toma medidas, sanciona, en definitiva, regula la prestación
del servicio público.

Por lo expresado concluimos que la mayoría de estos Entes tienen facultades

similares, y que se encuentran establecidas en las normas de creación, y son:

- Regulatorias: al dictar normas a las que deben someterse los sujetos de la ley;

- Administrativas: por controlar la prestación del servicio;

- Sancionatorias: debido a que algunos entes tienen ciertas capacidades de

resolución de conflictos dentro de la industria.

En la mayoría de los casos, las funciones de los entes reguladores de servicios

públicos abarcan todo el ámbito nacional. Por ejemplo: Comisión Nacional de
Comunicaciones (CNC)(27), Comisión Nacional de Regulación del Transporte (CNRT)
(28), Ente Nacional de Obras Hídricas de Saneamiento (ENOHSA) (29), Ente Nacional
Regulador del Gas (ENARGAS)(30), Organismo Regulador del Sistema Nacional de
Aeropuertos (ORSNA)(31).

No obstante ello, no están centralizados los entes reguladores correspondientes a

los servicios de agua (ERAS)(32) y de distribución de energía eléctrica (ENRE)(33) y sus
funciones son ejercidas por diferentes órganos ubicados estratégicamente en todo el
territorio nacional o por algunos organismos provinciales. En mucho ha dependido la
conformación de la estructura y la decisión del ámbito de competencia del ente la
organización de la prestación del servicio que controla. Los ejemplos del párrafo
anterior se vinculan estrechamente con la interjurisdiccionalidad que conforma el
servicio o con su naturaleza competencial, en ambos casos coincidiendo en la
atribución federal de funciones.

Esos Entes son auditados principalmente por el Congreso Nacional, a través de:

A) Comisión Bicameral de Seguimiento de la Reforma del Estado y las

Privatizaciones: creada por la Ley de Reforma del Estado (Nº 23.696). Este organismo
está compuesto por seis miembros provenientes de cada una de las Cámaras y su
objetivo es seguir la aplicación de esta Ley e informar a los poderes del Estado.

B) Auditoría General de la Nación (AGN) (34): Desde la Gerencia General de Entes

Reguladores, audita los estados contables y la gestión. Emite informes de auditoría y
dictámenes de estados contables de los entes reguladores que son luego comunicados
a los propios entes, a la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas —órgano
bicameral que controla la AGN— y a los Ministerios que tienen a su cargo el control de
la privatización de que se trate.

6. Descentralización política

6.1. La administración provincial

El Título Segundo de la Constitución Nacional se refiere íntegramente a los

Gobiernos de Provincia.

Las provincias conservan todo el poder no delegado al Gobierno Federal; se dan sus
propias instituciones locales y se rigen por ellas; eligen a sus gobernadores, sus
legisladores y demás funcionarios sin intervención del Gobierno Nacional.

La CN establece en su art. 5º que cada provincia dictará para sí una Constitución

bajo el sistema representativo republicano, de acuerdo con los principios, derechos y
garantías de la CN; y que asegure su administración de justicia, su régimen municipal y
la educación primaria. Con respecto a su régimen municipal, el art. 123 de la CN lo
complementa estipulando que debe asegurar la autonomía municipal y reglando su
alcance y contenido al orden institucional, político, administrativo, económico y
financiero. Si no se respetara la forma republicana de gobierno la provincia será
intervenida por el Gobierno Federal.

El sistema representativo republicano se asegura con elecciones periódicas para

elegir a sus funcionarios mediante el voto obligatorio universal y secreto, por un lado; y
por una efectiva división de poderes por el otro. Todas las provincias deben contar al
menos con un Poder Ejecutivo, un Poder Legislativo y un Poder Judicial
independientemente de cómo se encuentren integrados cada uno. Por lo general en las
provincias rige un sistema similar al federal, aunque no en todas las Legislaturas existe
la bicameralidad ya que el sentido de la Cámara de Senadores en la Nación no se
refleja en las provincias. Es decir, que la Cámara que iguala el poder de cada provincia
dentro del Congreso de la Nación es innecesaria manteniendo el mismo sentido, dentro
de la Legislatura provincial.

Las provincias argentinas poseen una estructura administrativa similar a la nacional,

se compone de un ejecutivo unipersonal llamado Gobernador y que ocupa la cúspide
piramidal de la administración pública provincial, siendo el jefe máximo de la
administración y responsable jerárquico de los actos y hechos producidos por sus
órganos inferiores (Ministros; Secretarios; Subsecretarios; Directores etc.) que integran
la administración pública centralizada y ejerce el control de legalidad de los organismos
descentralizados y Entes autárquicos.

Los mandatos de Gobernador en las provincias duran cuatro (4) años y en la

mayoría de ellas se permite la reelección. Igual duración tienen los mandatos de
legisladores provinciales, aunque éstos sí gozan de la posibilidad de reelección. Los
Jueces provinciales gozan de estabilidad en sus cargos y pueden ser destituidos
solamente por motivos de conducta y por los procedimientos legales locales.

Como las provincias pueden ejercer todo el poder no delegado al Gobierno Nacional
a través de la CN, sus competencias son amplias y es conveniente entonces,
didácticamente, expresar cuál es el poder que NO deben ejercer, y tenemos que:

a) Las provincias no ejercen el poder delegado a la Nación. No pueden celebrar

tratados parciales de carácter político; ni expedir leyes sobre comercio, o navegación
interior o exterior; ni establecer aduanas provinciales; ni acuñar moneda; ni establecer
bancos con facultad de emitir billetes, sin autorización del Congreso Federal; ni dictar
los Códigos Civil, Comercial, Penal y de Minería, después que el Congreso los haya
sancionado; ni dictar especialmente leyes sobre ciudadanía y naturalización,
bancarrotas, falsificación de moneda o documentos del Estado; ni establecer derechos
de tonelaje; ni armar buques de guerra o levantar ejércitos, salvo el caso de invasión
exterior o de un peligro tan inminente que no admita dilación dando luego cuenta al
Gobierno federal; ni nombrar o recibir agentes extranjeros(35).

b) Ninguna provincia puede declarar, ni hacer la guerra a otra provincia. Sus quejas
deben ser sometidas a la Corte Suprema de Justicia y dirimidas por ella. Sus
hostilidades de hecho son actos de guerra civil, calificados de sedición o asonada, que
el Gobierno federal debe sofocar y reprimir conforme a la ley(36).

Concluimos entonces, que las provincias pueden ejercer todas las atribuciones
necesarias, siempre que no afecten las facultades que ellas mismas delegaron en el
Gobierno Federal.

6.2. La Ciudad Autónoma de Buenos Aires

Un debate inconcluso persiste después de quince años de vigencia de la reforma, y

este es el que se refiere a la clasificación de la Ciudad en el esquema de distribución
del poder territorial que consagra la Constitución. La doctrina no se encuentra
unificada, ni mucho menos. Por ejemplo: Barra sostiene su no reconocimiento como
Provincia basado en varios argumentos, entre los más fuertes aduce la naturaleza
estatutaria de la organización política de la Ciudad, como un acto propio de
reconocimiento de sus limitaciones. Antonio M. Hernández, le reconoce capacidad
constituyente, pero en un grado diferente al esquema de las provincias. Por su parte, la
Corte Suprema de Justicia, se ha negado —especialmente en lo referente a la causas
civiles impulsadas por la contaminación de la cuenca Matanza-Riachuelo— a aforarla
como provincia. Nosotros (Biglieri) venimos sosteniendo que la hermenéutica
constitucional, ubica las mandas referidas a la Ciudad en el mismo capítulo que las
referidas a las provincias, situación que no se puede considerar un descuido del
constituyente, como así tampoco su expresa inclusión en las cuestiones de la
coparticipación federal de impuestos; y que la lentitud en el traspaso de las
competencias judiciales sobre el derecho de fondo (por ejemplo: delitos menores a los
órganos judiciales de la Ciudad), son una demostración clara de la competencia de
rango provincial que adquirirá la Ciudad, que se irá acrecentando sin necesidad de
reforma constitucional. De todas formas, hacemos reserva de nuestra opinión sobre la
cuestión vinculada a los derechos inherentes a la unidad territorial de la Provincia de
Buenos Aires, en tanto que cedente de las tierras de asiento de las autoridades
federales. 

6.3. Los Municipios

Como vimos en el estudio de la Administración Provincial, la CN a través de sus arts.

5º y 123, le impone a las provincias el dictado de su constitución asegurando el
régimen municipal con autonomía institucional, política, administrativa, económica y
financiera. Estos son los presupuestos mínimos que rigen para toda la Nación, aunque
no todas las provincias han cumplido con esta manda constitucional y establecen la
organización municipal mediante leyes que alcanzan a todos los municipios, sin
permitirles el ejercicio del poder constituyente de tercer grado, y establecer cada
municipio su propia Carta Orgánica Municipal. Este es el caso de la provincia de Bs.
As. en la que los municipios se rigen por el decreto-ley 6769/58, aunque la reforma
constitucional en la provincia haya culminado un mes después que la reforma de la CN
y debió haber cumplido con mandato de asegurar la autonomía plena. A pesar de ello,
entendemos el no gozar aún de autonomía plena no transforma a los municipios en
Entidades Autárquicas como lo entienden algunos autores(37).

En esta provincia no hay distinción entre municipios de ciudad con municipios

rurales, ni entre municipios de escasa población con otros excesivamente poblados,
salvo, por la cantidad de Ediles a elegir. En similar situación se encuentran las
provincias de Santa Fe, Mendoza y La Pampa.

Como la legislación impone solo presupuestos mínimos, podemos encontrarnos con

diferencias sustanciales en cada uno de los municipios, pero por lo general coinciden
en grandes corrientes troncales. A modo de ilustración podemos señalar que en ellos:

a) Existen dos Departamentos a) uno ejecutivo, unipersonal denominado Intendente

o Jefe Comunal o Presidente de Comuna; y b) uno Deliberativo, colegiado denominado
Concejo Deliberante. Obsérvese que decimos Concejo con la letra "C" y no con "S" ya
que nos referimos al órgano que viene de la derivación de "Concilio" con facultades de
decidir, y no a "consejo" que se refiere a aconsejar. Nuestros Concejos Deliberantes
son órganos que deciden y no aconsejan, como sí lo hacen nuestros Consejos
Escolares.

b) Carecen de Departamento Judicial, aunque es común observar la equivocación

que lleva a creer que la Justicia de Faltas, o la justicia de Paz Letrada se trate del
Poder Judicial Municipal. Debemos aclarar que A) la Justicia de Faltas se trata de un
órgano administrativo que entiende en faltas y contravenciones, cuyos Jueces de
Faltas no tienen naturaleza judicial, sino que son funcionarios administrativos
municipales elegidos y removidos por un mecanismo especial, pero no por ello se trata
de Jueces Provinciales con incompatibilidad de matrícula profesional, ni ferias
judiciales, ni sueldo de Juez, etc. y B) Justicia de Paz Letrada: estos funcionarios si se
tratan de Jueces Provinciales, que entienden en casos de menor cuantía, que
funcionan en los municipios que no son cabecera de Departamento Judicial, pero que
nada tienen que ver con el municipio.

Las Constituciones de Provincias, las Cartas orgánicas o leyes Orgánicas establecen

sus órganos de gobierno; sus responsabilidades y atribuciones; las obligaciones de los
funcionarios; la de sus auxiliares; las normas electorales; la situación de los ciudadanos
extranjeros; los recursos y gastos; los consorcios, cooperativas y sociedades; los
servicios públicos que suministran; las atribuciones de cada Departamento; el
patrimonio municipal; la duración de los mandatos de los funcionarios; las acefalías; la
relación con las provincias; los regímenes de contrataciones; etc.

7. Entidades descentralizadas

7.1. Entidades Autárquicas

Se tratan de personas jurídicas públicas estatales(38) con competencia para

autoadministrarse, y que cumplen fines públicos específicos de acuerdo con las normas
de sus creaciones. Tienen aptitud legal para administrarse a sí mismas pero no para
dictarse sus propias normas, hecho este entre otros, que las diferencian de los
organismos autónomos.

Integran la organización del estado en forma descentralizada, por lo que el PEN no

ejerce sobre ellas el control jerárquico sino el control administrativo. Es decir que no
puede ejercer sobre ellas el control de la oportunidad, el merito o la conveniencia, sino
solamente el control de legalidad sobre sus actos. Siempre se trata de un control
posterior y limitado a la revocación por ilegitimidad, pero no para modificarlo, reformarlo
o sustituirlo. La actuación de los funcionarios inferiores podrá ser revisada
jerárquicamente por sus funcionarios superiores, y en alzada por el PEN en cuanto a la
legitimidad del procedimiento (controlará si se dio cumplimiento al debido proceso
adjetivo, si se le permitió al administrado la oportunidad de ser escuchado, ofrecer y
producir la prueba de que intente valerse).

En cuanto al control de su funcionamiento será realizado por: A) el control interno

estará en manos de la Sindicatura General de la Nación (SIGEN) (39); y B) el control
externo en manos de la Auditoría General de la Nación (AGN)(40); la primera
dependiente del PEN y la segunda del Congreso de la Nación. Sin perjuicio de ello,
estas entidades pueden tener otro sistema de control interno integrado en la norma de
su creación. Asimismo, salvo excepciones, el PEN puede ejercer como otra forma de
control pues nombra y remueve a la autoridad superior del Ente o en su defecto puede
nombrar interventores.

Pueden ser creadas por el PEN en ejercicio de las atribuciones conferidas por el
artículo 99 inc. 1 CN (es el responsable político de la administración general del país);
como por el Honorable Congreso Nacional art. 75 Incs. 8 y 9 (responsable de la
asignación presupuestaria con facultad de crear y suprimir empleos). A las Entidades
Autárquicas sólo pueden modificarlas o disolverlas aquel órgano que las creó, por
decreto del PEN si fue creada por él, o por ley del HCN si hubiese sido creada por éste.
Existen Entidades Autárquicas que sólo pueden ser creadas por ley como las
Universidades Nacionales y el Banco Central, pues estas son competencias
emergentes de lo establecido en la CNart. 75 incs. 6 y 18 y reciben una protección
especial en el plexo constitucional.

El personal de trabajo de los Entes Autárquicos está comprendido dentro del régimen
de empleados públicos(41), y rige tanto para sus empleados como sus funcionarios
superiores, a diferencia de las Empresas del Estado en las que sus empleados son
considerados trabajadores privados regidos por la Ley de Contrato de Trabajo.

Por tratarse de un ente estatal, las declaraciones que emita y produzcan efectos
jurídicos a terceros serán consideradas actos administrativos, contratos administrativos,
reglamentos administrativos o hechos administrativos, y regido su procedimiento por la
ley de procedimiento administrativo o por otra especial, pero de la misma naturaleza.

Algunos autores señalan dos grupos de Entidades Autárquicas: 1) las que cumplen
un fin específico o un servicio público, estén o no creadas dentro de una esfera
territorial delimitada, que llaman "entidad autárquica institucional" y que venimos
explicando; y 2) las que limitan su actuación a una circunscripción geográfica
delimitada pero con competencia general de carácter local, que llaman "entidad
autárquica territorial" considerando como una de ellas a los municipios(42). Esta
apreciación —que no compartimos— se realiza en base a consideraciones que lo
alejan de reconocerles autonomía: 1) a que los municipios no pueden invocar derechos
preexistentes ni poderes originarios, ya que la obligación institucional establecida en el
art. 5ºCN se encuentra dirigida a las provincias; 2) que a pesar de la autonomía
establecida en el art. 123CN a los municipios, sus competencias se encuentran
limitadas por las leyes orgánicas provinciales; y 3) que se trata de una autonomía
relativa o de segundo grado, ya que el reconocimiento de dictarse sus propias cartas
orgánicas, sólo implica un grado mayor de delegación(43).

Entendemos que si bien es cierto que existen grandes diferencias en cuanto al

alcance de la autonomía en los municipios y en las provincias, esto no transforma a los
municipios en Entidades Autárquicas, ya que son mayores las diferencias que tienen
con estas. Es posible, como se dijo, distinguir y enumerar algunas diferencias entre el
municipio y otro organismo autónomo, pero utilizando el mismo criterio de distinción
con las Entidades Autárquicas se advertirán que son mayores —en cantidad e
importancia— sus diferencias, vale decir entonces, que utilizando este criterio negativo
los municipios se alejan más de ser considerados autárquicos que autónomos. Con
respecto a estas diferencias tiene dicho la Corte Suprema de Justicia Nacional: "[...] Por
otra parte, aun prescindiendo de las prescripciones concretas de las constituciones
provinciales vigentes, debe reconocerse que mal se avienen con el concepto de
autarquía diversos caracteres de los municipios, tales como su origen constitucional
frente al meramente legal de las entidades autárquicas; la existencia de una base
sociológica constituida por la población de la comuna, ausente en tales entidades; la
imposibilidad de su supresión o desaparición, dado que la Constitución asegura su
existencia, lo que tampoco ocurre con los entes autárquicos; el carácter de legislación
local de las ordenanzas municipales frente al de resoluciones administrativas de las
emanadas de las autoridades de las entidades autárquicas; el carácter de personas
jurídicas de derecho público y de carácter necesario de los municipios (art. 33, Cód.
Civil, y especialmente la distinción hecha en el texto originario de Vélez Sarsfield),
frente al carácter posible o contingente de los entes autárquicos; el alcance de sus
resoluciones, que comprende a todos los habitantes de su circunscripción territorial, y
no sólo a las personas vinculadas, como en las entidades autárquicas; la posibilidad de
creación de entidades autárquicas en los municipios, ya que no parece posible que una
entidad autárquica cree a otra entidad autárquica dependiente de ella; y la elección
popular de sus autoridades, inconcebible en las entidades autárquicas [...]"(44). Es éste
el criterio que compartimos y por el cual sostenemos que el municipio es un organismo
autónomo y no un Ente Autárquico con competencia general de carácter local.

7.2. Universidades Nacionales

Las Universidades Nacionales son organismos públicos estatales dotados de

personalidad jurídica propia. Se rigen básicamente por normas de derecho público
tanto en sus procedimientos como en la relación con sus contratistas y empleados, ya
que estos últimos revisten carácter de públicos. Contra las resoluciones definitivas de
las instituciones universitarias nacionales impugnadas con fundamento en la
interpretación de las leyes de la Nación, los estatutos y demás normas internas, sólo
podrá interponerse recurso de apelación ante la Cámara Federal de Apelaciones con
competencia en el lugar donde tiene su sede principal la institución universitaria, es
decir, sólo procede el control administrativo (control de legalidad) aunque entienda en
este recurso "administrativo" una Cámara Federal.

Las Universidades necesitan ser creadas por ley, pero una vez creadas se rigen por
la Ley de Educación Superior Nº 24.521, por sus propios Estatutos ya que les fuera
otorgada autonomía y autarquía en forma Constitucional a través del art. 75 inc. 19, y
por las Ordenanzas y Resoluciones que ellas mismas dicten.

El Capítulo 2 del Título IV reglamenta el alcance de tal autonomía disponiendo: "De

la autonomía, su alcance y sus garantías
 Las instituciones universitarias tendrán autonomía académica e institucional, que
comprende básicamente las siguientes atribuciones:

a) Dictar y reformar sus estatutos, los que serán comunicados al Ministerio de

Cultura y Educación a los fines establecidos en el artículo 34 de la presente ley;

b) Definir sus órganos de gobierno, establecer sus funciones, decidir su integración y

elegir sus autoridades de acuerdo a lo que establezcan los estatutos y lo que
prescribe la presente ley;

c) Administrar sus bienes y recursos, conforme a sus estatutos y las leyes que
regulan la materia;

d) Crear carreras universitarias de grado y de posgrado;

e) Formular y desarrollar planes de estudio, de investigación científica y de extensión

y servicios a la comunidad incluyendo la enseñanza de la ética profesional y la
formación y capacitación sobre la problemática de la discapacidad.

f) Otorgar grados académicos y títulos habilitantes conforme a las condiciones que

se establecen en la presente ley;

g) Impartir enseñanza, con fines de experimentación, de innovación pedagógica o de

práctica profesional docente, en los niveles preuniversitarios, debiendo continuar
en funcionamiento los establecimientos existentes actualmente que reúnan dichas
características;

h) Establecer el régimen de acceso, permanencia y promoción del personal docente

y no docente:

i) Designar y remover al personal;

j) Establecer el régimen de admisión, permanencia y promoción de los estudiantes,

así como el régimen de equivalencias;

k) Revalidar, sólo como atribución de las universidades nacionales: títulos

extranjeros:

l) Fijar el régimen de convivencia;

m) Desarrollar y participar en emprendimientos que favorezcan el avance y

aplicación de los conocimientos;

n) Mantener relaciones de carácter educativo, científico-cultural con instituciones del

país y del extranjero;
 ñ) Reconocer oficialmente asociaciones de estudiantes, cumplidos que sean los
requisitos que establezca la reglamentación, lo que conferirá a tales entidades
personería jurídica.

ARTICULO 30. — Las instituciones universitarias nacionales sólo pueden ser

intervenidas por el Honorable Congreso de la Nación, o durante su receso y ad
referéndum del mismo, por el Poder Ejecutivo nacional por plazo determinado —no
superior a los seis meses— y sólo por alguna de las siguientes causales:

a) Conflicto insoluble del o de la institución que haga imposible su normal

funcionamiento;

b) Grave alteración del orden público;

c) Manifiesto incumplimiento de la presente ley.

La intervención nunca podrá menoscabar la autonomía académica.

ARTICULO 31. — La fuerza pública no puede ingresar en las instituciones

universitarias nacionales si no media orden escrita previa y fundada de juez
competente o solicitud expresa de la autoridad universitaria legítimamente constituida.

Los Estatutos de la Universidades Nacionales pueden variar unos con otros, pero en
su gran mayoría contienen: los objetivos culturales y educativos que pretende la
Universidad para la formación profesional; los objetivos de investigación científica; los
planes de estudio; las condiciones de admisibilidad de los estudiantes; la situación de
los docentes, profesores y auxiliares de la docencia; la extensión universitaria; el
patrimonio, su adquisición y disposición; los recursos económicos; el autogobierno de
la Universidad; la Asamblea Universitaria; el Consejo Superior; el Rector; el Consejo
Académico; el Decano; derechos y obligaciones de cada miembro de la comunidad
universitaria; las carreras de grado y de posgrado etc. Las Universidades creadas
últimamente, centralizan el poder de administración en una estructura que sólo
desconcentra funciones en Departamentos en lugar de las clásicas Facultades.

La ley establece como finalidad de la educación superior proporcionar formación

científica, profesional, humanística y técnica en el más alto nivel, contribuir a la
preservación de la cultura nacional, promover la generación y desarrollo del
conocimiento en todas sus formas, y desarrollar las actitudes y valores que requiere la
formación de personas responsables, con conciencia ética y solidaria, reflexivas,
críticas, capaces de mejorar la calidad de vida, consolidar el respeto al medio
ambiente, a las instituciones de la República y a la vigencia del orden democrático.

Y establece como objetivo:

— Formar científicos, profesionales y técnicos, que se caractericen por la solidez de

su formación y por su compromiso con la sociedad de la que forman parte;
 — Preparar para el ejercicio de la docencia en todos los niveles y modalidades del
sistema educativo;

— Promover el desarrollo de la investigación y las creaciones artísticas,

contribuyendo al desarrollo científico, tecnológico y cultural de la Nación;

— Garantizar crecientes niveles de calidad y excelencia en todas las opciones

institucionales del sistema;

— Profundizar los procesos de democratización en la Educación Superior, contribuir

a la distribución equitativa del conocimiento y asegurar la igualdad de oportunidades;

— Articular la oferta educativa de los diferentes tipos de instituciones que la integran;

— Promover una adecuada diversificación de los estudios de nivel superior, que

atienda tanto las expectativas y demandas de la población como a los requerimientos
del sistema cultural y de la estructura productiva

— Propender a un aprovechamiento integral de los recursos humanos y materiales

asignados;

— Incrementar y diversificar las oportunidades de actualización, perfeccionamiento y

reconversión para los integrantes del sistema y para sus egresados;

— Promover mecanismos asociativos para la resolución de los problemas

nacionales, regionales, continentales y mundiales.

7.3. Empresas del Estado

Son empresas de carácter industrial, comercial o de explotación de servicios públicos

industriales o comerciales(45) que el Estado por razones de interés público, considera
necesario desarrollar.

Es el PEN quien está facultado para constituir Empresas del Estado, así como
también para adaptar las disposiciones que rigen su actual funcionamiento a nuevas
necesidades y características institucionales, pero dando cuenta al HCN.

Tienen un régimen jurídico mixto, de derecho privado en todo lo que se refiere a su

actividad específica; y de derecho público en todo lo que se refiere a su administración
o al servicio público que se encuentre a su cargo. Si el objeto de la EE no se refiere a
un servicio público sino a una actividad comercial o industrial, entendemos que estas
actividades se rigen por el derecho privado. La relación de la empresa con sus
empleados se rige por la ley de contrato de trabajo (46), pero no así con sus directivos
quienes son funcionarios públicos, que según el art. 8º de la ley 13.653 "sujetos al juicio
de responsabilidad según las disposiciones de la Ley de Contabilidad. [...]
Independientemente de esta sanción cuya ponderación y aplicación está a cargo del
PEN, la ley establece multas aplicadas por el Tribunal de Cuentas de la Nación", pero
como la ley de Contabilidad fue derogada en gran medida por la ley 24.156 de
Administración Financiera y los Sistemas de Control del Estado, es ahora la Auditoría
General de la Nación (AGN) quien ejerce el control externo sobre las EE. Asimismo, el
control interno lo ejerce la Sindicatura General de la Nación (SIGEN) la que al respecto
emitió la Resolución 37/06 que aprueba las "Normas mínimas de control interno para el
buen gobierno cooperativo en Empresas y Sociedades del Estado" por el cual se
incorporan revisiones relacionadas con los deberes de lealtad y diligencia que deben
tener los directores, administradores y fiscalizadores de éstas, con excepción de las
comprendidas en el Régimen de Transparencia de la Oferta Pública". La Resolución
obliga a constituir un Comité de Auditoría con amplias facultades, que funcione en
forma colegiada con tres o más miembros del directorio y cuya mayoría revista la
condición de independiente(47). Quedan excluidas de la constitución del Comité
mencionado aquellas sociedades que califiquen como pequeñas y medianas empresas.

El funcionamiento de estas empresas se debe ajustar a la ley Nº 13.653 Ordenada

por el decreto 4.053; a las leyes de creación y a los estatutos que les fije el PEN en el
marco de sus atribuciones, para ello, la ley determina una serie de requisitos mínimos
que deben contener cada uno de los estatutos (denominación; domicilio; objeto; capital;
organización; dirección y administración; incompatibilidades de autoridades; facultades
y obligaciones de las autoridades; régimen de contrataciones; régimen financiero y
distribución de utilidades).

Las EE están sujetas a todos los impuestos, tasas y contribuciones nacionales,

provinciales y municipales vigentes o a crearse, con excepción de los impuestos al
rédito, a beneficios extraordinarios, a las ganancias eventuales y a la transmisión
gratuita de bienes. Pero quedan excluidas de lo expuesto anteriormente, las empresas
que tengan a su cargo la prestación de un servicio público o la realización de actos o
contratos vinculados con la defensa nacional.

Estas empresas funcionan bajo la dependencia del PEN y supervisadas por el

ministerio o la secretaría que corresponda; el Presidente a través de la Secretaría de
Hacienda le designa a un funcionario en carácter de Síndico a cada una de las
empresas con el objeto de asistir con voto consultivo a las reuniones de Directorio;
asesorar a la Secretaría de Hacienda sobre la situación financiera de la empresa y
verificar los actos acordados por la empresa que afecten o puedan afectar al Tesoro
Nacional.

Las EE a través del ministerio o secretaría que corresponda y con la intervención de

la Secretaría de Hacienda, someterán anualmente al PEN el plan de acción a
desarrollar durante el ejercicio respectivo, conjuntamente con el presupuesto para su
ejecución. Los planes de acción, el presupuesto previsto y las modificaciones que
apruebe el PEN deberán comunicarse dentro de los treinta días de su aprobación, al
Congreso de la Nación.
 Luego de la finalización de cada ejercicio, la ley establecía que las empresas deben
someter la memoria, el balance general y la cuenta de ganancias y pérdidas al
dictamen del Tribunal de Cuentas de la Nación —ente disuelto—, dentro del término de
cuatro meses. Esta documentación juntamente con el dictamen del Tribunal de
Cuentas se remite al PEN, quien a su vez dará cuenta al Congreso de la Nación dentro
de un plazo no superior al próximo período de sesiones ordinarias en que fuera
presentado la memoria, el balance general y la cuenta de ganancias y pérdidas. Como
expresamos nuestra opinión sobre el control que tiene la AGN a partir de la sanción de
la ley 24.156 sobre las EE, entendemos también que cuando la ley impone un deber en
cabeza de la Secretaría de Hacienda debió agregar "o de la que cumpla con sus
funciones" ya que el PEN es quien impulsa —históricamente sin obstáculos— la
creación o disolución las Secretarías. No obstante ello, como es facultad atribuida por
la ley al PEN, constituir EE, adaptar las existentes o disolverlas, es decir, como puede
lo más, nada impide a que pueda lo menos, como es la facultad de intervenir con
cualquier otra Secretaría que no fuese la de Hacienda. Por el mismo motivo creemos
que el PEN ejerce sobre estas empresas el control jerárquico y no administrativo, como
sólo puede ejercer sobre las entidades autárquicas.

Las EE no pueden ser declaradas en quiebra, y en el caso que el PEN resuelva la

disolución o liquidación de la misma, deberá determinar el destino y procedimiento a
seguir respecto de los bienes que constituye su patrimonio.

7.4. Sociedades del Estado (SE)

Son sociedades de total participación estatal, con expresa prohibición —por mínima
que fuere— de participación privada, que pueden constituirse entre el Estado Nacional,
los Estados provinciales, los municipios, los entes estatales autorizados legalmente u
otras sociedades, para desarrollar actividades de carácter industrial, comercial o de
explotación de servicios públicos.

Son entes estatales descentralizados, pero que se rigen predominantemente por las
normas del derecho común (ley 19.550/72 de sociedades comerciales) en cuanto a su
constitución y su funcionamiento, pero no en cuanto a su creación y disolución, ya que
son creadas por ley y para ser disueltas se necesita autorización legislativa sin la cual
el PEN no podrá resolver su liquidación. El art. 5º de la ley 20.705 menciona la
imposibilidad de estas sociedades de ser declaradas en quiebra, pero entendemos que
este artículo fue derogado por el art. 2ºley 24.522 que sostiene la posibilidad "[...] de
ser declaradas en concurso las personas de existencia visible, las de existencia ideal
de carácter privado y aquellas sociedades en que el Estado Nacional, Provincial o
Municipal sean parte, cualquiera sea el porcentaje de su participación".

Nos referimos a la creación de estas sociedades por medio de ley formal y disolución
por parte del PEN con autorización legislativa, pero como estas SE pueden constituirlas
los Estados provinciales y municipales, ellas serán creadas por las legislaturas
provinciales o los Concejos Deliberantes locales y disueltas con autorización de estos
dispensadas a los respectivos Gobernadores de provincias o Intendentes municipales.
Si la sociedad se integrara por los tres estratos del Estado —Nación; provincia y
municipio— será creada en conjunto entre los tres órganos legislativos; y podrá ser
disuelta por autorización de estos a los tres órganos ejecutivos. De la misma manera
debe entenderse si la sociedad se integrara con la participación de dos, de cualquiera
de estos tres estratos del Estado mencionados.

En cuanto a los estatutos serán aprobados por los órganos ejecutivos de los que se
traten, de acuerdo a lo indicado en el párrafo anterior.

El art. 4º de la ley 20.705 dispone que las "SE podrán ser unipersonales" lo que
resulta curioso o al menos extraño de entender, ya que el fundamento de las
sociedades en nuestro derecho es la participación de dos o más partes y el afecto de
éstas entre sí. Podríamos decir también que ante la falta de socios el Estado podría
constituir una Empresa del Estado reguladas por la ley 13.653 ordenada por el decreto
4053(48). Este punto ha llevado a parte de la doctrina —entre la que nos encontramos—
a entender que la creación de esta figura tiene que ver con la idea de que el Estado
pueda administrar empresas comerciales, industriales o de servicios públicos, pero
fuera del alcance de las normas que rigen al derecho público, sometiéndose solamente
al derecho privado y regido por sus controles.

El art. 6º de la ley citada se refiere a "que no serán de aplicación a las SE las leyes
de contabilidad, de obras públicas y de procedimientos administrativos" ya que
entiende a estas sociedades como sometidas solamente al derecho privado y fuera de
la órbita pública, pero veremos que este contundente artículo no será de total
aplicación. En cuanto a la ley de procedimientos administrativos, tenemos que si bien
no se relaciona como administración pública ante sus clientes, en ocasiones éstos
pueden interponer el recurso de alzada previsto en el art. 4º del decreto 1.883/91 que
reglamenta la LPA. Y con respecto a la ley de contabilidad fue derogada en gran parte
por la ley 24.156 que establece un órgano de control del sector público interno
(SIGEN(49)) y otro del sector público externo (AGN(50)) ambos con facultades de control
sobre las Sociedades del Estado(51). Al respecto la Resolución 37/06 de la SIGEN
aprueba las "Normas mínimas de control interno para el buen gobierno cooperativo en
Empresas y Sociedades del Estado" por el cual se incorporan revisiones relacionadas
con los deberes de lealtad y diligencia que deben tener los directores, administradores
y fiscalizadores de éstas, con excepción de las comprendidas en el Régimen de
Transparencia de la Oferta Pública". La Resolución dispone que deben constituir un
Comité de Auditoría con amplias facultades, que funcione en forma colegiada con tres
o más miembros del directorio y cuya mayoría revista la condición de independiente(52).
Quedan excluidas de la constitución del Comité mencionado aquellas sociedades que
califiquen como pequeñas y medianas empresas.

Esta resolución 37/06 comprende tanto a las SE como a las Empresas del Estado; a
las sociedades anónimas con participación estatal mayoritaria; a las sociedades de
economía mixta y a todas aquellas otras organizaciones empresariales donde el Estado
Nacional tenga participación mayoritaria en el capital o en la formación de las
decisiones societarias.

En cuanto a los actos y contratos celebrados con terceros ajenos a la administración

pública son privados, pero, en cuanto a la relación con la administración se rige por el
derecho público.

El personal de las SE está comprendido y se regirá íntegramente por la ley de

contrato de trabajo a excepción de sus directores o gerentes que son considerados
funcionarios públicos.

El capital de las SE es representado por certificados nominativos solo negociables

entre el Estado nacional, los provinciales, lo municipales, los organismos estatales
legalmente autorizados y otras SE. Estos certificados integran el patrimonio de la
Corporación de Empresas Nacionales(53).

Por el art. 9º el PEN está facultado para transformar en Sociedades del Estado a las
sociedades anónimas con participación estatal mayoritaria; a las sociedades de
economía mixta; a las empresas del estado; a las constituidas por regímenes
especiales existentes al momento de la promulgación de la ley (54) y a los servicios que
presten. Asimismo, mantiene para las SE los beneficios tributarios, impositivos y
arancelarios de que gozan las entidades que se transformen.

7.5. Sociedades Anónimas con participación estatal mayoritaria

Son sociedades anónimas constituidas por el Estado nacional; las provincias; los
municipios; los organismos estatales legalmente autorizados al efecto; u otras
sociedades anónimas con participación estatal mayoritaria, que ostentan la propiedad
en forma individual o conjunta, de la representación por lo menos del 51% del capital
social y que son suficientes para prevalecer en asambleas ordinarias y extraordinarias.
Asimismo, también lo serán las sociedades anónimas que con posterioridad reúnan
estos requisitos, siempre que una asamblea especialmente convocada al efecto así lo
determine y no mediare oposición expresa de ningún accionista(55).

Queda así de manifiesto que la ley no reconoce como sociedad anónima con
participación estatal mayoritaria a cualquier empresa en la que el Estado pasare a tener
mayoría accionaria, sino que exige para aquellas cuyo contrato de constitución no lo
tuviere estipulado, la realización de una asamblea extraordinaria convocada al efecto y
la NO oposición expresa de ningún accionista. De reunirse estos tres requisitos la
sociedad no cambiará el estatus establecido en su contrato de constitución.

No podrán ser directores ni gerentes los funcionarios de la administración pública

cuyo desempeño se relacione con el objeto de la sociedad, hasta dos (2) años del cese
de sus funciones(56).
 En cuanto a la administración y representación, el estatuto podrá prever la
designación por la minoría de uno o más directores o síndicos. Cuando el capital
accionario alcance el 20% del capital social tendrán representación proporcional en el
directorio y elegirán por lo menos un síndico.

El control sobre estas Sociedades Anónimas con participación estatal mayoritaria lo

tienen la SIGEN (el control interno, alcanza a estas sociedades lo dispuesto en la
Resolución SIGEN Nº 37/06 explicada en el Título "Sociedades del Estado" y
"Empresas del Estado"); la AGN (el control externo o parlamentario) y el administrativo
a través del recurso de alzada.

La ley 19.550 en su artículo 312 establece que cuando se alteraren las condiciones

previstas para la constitución de una Sociedad Anónima con participación estatal
mayoritaria, dejarán de aplicarse las disposiciones previstas en su Sección VI creada al
efecto y por lo tanto pasarán a regirse por las normas de las sociedades anónimas.

Este tipo de sociedades se rige desde su creación y hasta su extinción por las
normas de la ley de sociedades y la relación de ellas con sus directores y empleados
también se rigen por las normas del derecho común.

7.6. Sociedades de economía mixta

Son las sociedades que forman el Estado Nacional, las provincias, los municipios o
las entidades autárquicas dentro de sus facultades legales por un lado, y capitales
privados por otro, para la explotación de empresas que tengan por finalidad la
satisfacción de necesidades de orden colectivo o la implantación, el fomento o el
desarrollo de actividades económicas(57).

Estas sociedades pueden constituirse como personas de derecho público —si

persigue fines públicos— o como personas de derecho privado. La finalidad de la
misma estará expresada en su instrumento constitutivo. Pero consideramos que como
vimos en el título "sociedades anónimas con participación estatal mayoritaria" cuando
las empresas de economía mixta estén constituidas por mayoría superior al 51 % de
participación patrimonial correspondientes al Estado, también deberá ser considerada
de derecho público.

Las normas que rigen este modelo societario son las contenidas en el Código de
Comercio relativas a las sociedades anónimas, y la Ley 19.550 cuyo art. 389
"aplicación" dispone: Las disposiciones de esta ley se aplicarán a las sociedades de
economía mixta en cuanto no sean contrarias a las del decreto-ley Nº 15.349/46 (ley Nº
12.962).
 El aporte de la administración pública, según el art. 4º del decreto-ley 15.349/46 es
genérico y podrá consistir en cualquier clase de aportación, pero en especial nombra:
a) Concesión de privilegios de exclusividad o monopolio, exención de impuestos,
protección fiscal, compensación de riesgos, garantías de interés al capital invertido por
los particulares; b) Primas y subvenciones, aporte tecnológico; c) Anticipos financieros;
d) Aportes de carácter patrimonial, en dinero, en títulos públicos o en especie,
concesión de bienes en usufructo.

Estas sociedades se constituyen sin limitación en cuanto a número de socios y la

contribución que efectúan para la formación del capital social se hace en la proporción
en que estos convengan, estipulándola en los estatutos y rigiendo durante la vigencia
de la sociedad(58). También se fija en los estatutos que el presidente, el síndico y por lo
menos un tercio del total de los directores son nombrados por la administración pública
y representan a ella. En caso de ausencia o impedimento del presidente lo reemplaza
cualquier otro director, siempre que se trate de aquellos que representen al Estado. Los
demás directores son designados por accionistas particulares.

El presidente tiene la facultad de vetar las resoluciones del Directorio o de la

Asamblea de accionistas cuando fueren contrarias a la ley 12.962, a la ley de su
creación o a los estatutos de la sociedad, y también, cuando comprometan la
conveniencia del Estado vinculada a la sociedad. Si el veto se fundamenta en la
violación a la ley o a los estatutos sociales, el capital privado puede recurrir a la justicia.

La responsabilidad del Estado se limita al aporte societario que tenga en la sociedad,

y no responde por los actos del Presidente, del Síndico ni de los directores nombrados
por la administración pública. Para ellos rigen las responsabilidades previstas en el
Código de Comercio.

En los estatutos debe establecerse claramente la fecha de funcionamiento de la

sociedad, es decir, la del comienzo y la que determina su fin. Pero si la sociedad
explota un servicio público la administración puede, al concluir el término de su
duración, tomar a cargo las acciones de los particulares y transformarla en una Entidad
Autárquica continuando el objeto de utilidad pública.

Capítulo X - Empleo Público. Por José M. Mira

El empleo público en el ámbito del personal civil de la Nación se encuentra regulado en

la ley Nº 25.164 desde octubre de 1999 y en su decreto reglamentario Nº 1421/02, que
vinieron a derogar el anterior régimen jurídico básico de la función pública (ley 22.140
de enero de 1980). Esta actualización legislativa se hizo necesaria tras los cambios que
produjo la reforma de la Constitución Nacional ocurrida en el año 1994.
Dentro del personal civil de la Nación quedan exceptuados de esta ley el Jefe de
Gabinete de Ministros, los Ministros, el Secretario General de la Presidencia de la
Nación, los Secretarios, Subsecretarios, las máximas autoridades de organismos
descentralizados e instituciones de la Seguridad Social y los miembros integrantes de
los cuerpos colegiados. También quedan exceptuadas las personas que por
disposición legal o reglamentaria ejerzan funciones de jerarquía equivalente a la de los
cargos mencionados. Lo mismo ocurre con el personal diplomático en actividad
comprendido en la Ley del Servicio Exterior de la Nación; el personal comprendido en
convenciones colectivas de trabajo aprobadas en el marco de la Ley 14.250; y el clero.
Por supuesto que la excepción alcanza al Jefe de la Casa Militar; al personal militar en
actividad y el retirado que prestare servicios militares; y al personal perteneciente a las
Fuerzas de Seguridad y Policiales, en actividad y retirado que prestare servicios por
convocatoria.

Para ingresar al empleo se debe tener condiciones de conducta e idoneidad para el

cargo; comprobar aptitud psicofísica; ser argentino nativo, por opción o naturalizado,
aunque este requisito se ve morigerado por la excepción prevista sobre que el Jefe de
Gabinete de Ministros puede realizar fundamentando precisa y circunstanciadamente
de la jurisdicción solicitante.

Como impedimentos para el ingreso en el empleo público existen: el estar condenado

por delito doloso o condenado por cualquier delito en perjuicio de la Administración
Pública Nacional, Provincial o Municipal, ni tener proceso penal pendiente al respecto;
el estar inhabilitado para el ejercicio de cargos públicos, o sancionado con exoneración
o cesantía en la Administración Pública Nacional, Provincial o Municipal; tener la edad
prevista en la ley previsional para acceder al beneficio de la jubilación o el que gozare
de un beneficio previsional (salvo excepciones fundadas); encontrarse en infracción a
las leyes electorales y del servicio militar; o ser deudor moroso del Fisco Nacional. Por
último y vinculado a la reforma constitucional: Los que hayan incurrido en actos de
fuerza contra el orden institucional y el sistema democrático, conforme lo previsto en el
artículo 36 de la Constitución Nacional y el Título X del Código Penal, aun cuando se
hubieren beneficiado por el indulto o la condonación de la pena.

La relación de empleo puede revistar el régimen de estabilidad (la comprendida en el

artículo 14 bis de la CN); en el régimen de contrataciones (para servicios transitorios no
incluidos en las funciones de la carrera y que no puedan ser cubiertos por personal
permanente. Además, las personas que se contraten no pueden superar el porcentaje
que establecen los convenios colectivo); o como personal de gabinete de las
autoridades superiores (son los asesores o asistentes y tienen un régimen similar al de
la estabilidad pero precisamente, sin gozar de ese derecho entre otros. Es decir, tiene
derecho a percibir las mismas asignaciones que el personal estable, pero su
designación finaliza simultáneamente con la autoridad que lo designó, o cuando esta lo
disponga). Por consiguiente, la ley vino a derogar al régimen de "personal transitorio"
previsto en la ley 22.140 cuya situación jurídica era incomprensible, ya que cumplía
idénticas funciones, horarios y derechos, a excepción de la estabilidad absoluta del
empleado estable. Es decir, creaba la situación del empleado público sin estabilidad,
contrariamente a lo dispuesto en la Constitución Nacional.

Si se supriman funciones, dependencias u organismos por reestructuración, el personal

debe ser reubicado en otros cargos vacantes, de no ser posible, quedará en situación
de disponibilidad por un período que no puede ser menor de seis meses ni mayor a
doce meses, en el cual estos empleados tienen prioridad en la ocupación de las
vacantes que se produjeran. Finalizado el plazo de disponibilidad sin ser reubicados se
produce la baja, generándose el derecho a indemnización similar a la del artículo 245
de la Ley de Contrato de Trabajo.

La situación de disponibilidad no opera en los agentes que se encuentren gozando de

licencia por enfermedad, accidente, embarazo o matrimonio, sino, hasta vencida dicha
licencia. Para el caso de los que gozaran de licencia sin goce de haberes, surge
efectos desde su notificación y correspondiendo desde ese momento la percepción de
haberes. Tampoco opera la situación de disponibilidad en los agentes cuya renuncia se
encuentre pendiente de resolución, ni en los que estuvieren en condiciones de jubilarse
dentro del período de doce meses.

Los derechos de que gozan el personal estable son: estabilidad; retribución justa por
sus servicios; igualdad de oportunidades en la carrera; capacitación permanente; libre
afiliación sindical y negociación colectiva; licencias, justificaciones y franquicias;
compensaciones, indemnizaciones y subsidios; asistencia social para sí y su familia;
interposición de recursos; jubilación o retiro; renuncia; higiene y seguridad en el trabajo;
participación, por intermedio de las organizaciones sindicales, en los procedimientos de
calificaciones y disciplinarios de conformidad con que se establezca en el Convenio
Colectivo Trabajo. Remarcamos que esta enunciación no es de carácter taxativo.

Sin embargo, tanto al personal contratado como el perteneciente al régimen de

gabinete de autoridades superiores no los alcanza —de la enunciación anterior— los
derechos a: estabilidad; igualdad de oportunidades en la carrera; capacitación
permanente; compensaciones, indemnizaciones y subsidios; asistencia social para sí y
su familia; y participación, por intermedio de las organizaciones sindicales, en los
procedimientos de calificaciones y disciplinarios de conformidad con que se establezca
en el Convenio Colectivo Trabajo.

La estabilidad en el empleo se adquiere cuando el agente acredite idoneidad durante el

transcurso de un período de prueba de doce meses de prestación de servicios
efectivos; cuando obtenga el certificado definitivo de aptitud psicofísica; y cuando
obtenga la ratificación expresa de su designación emanada de autoridad competente.
Si pasado treinta días de vencido el período de prueba no fuere emitida la ratificación
de la designación, se entiende que fue efectuada de hecho adquiriendo estabilidad
desde ese momento.

Los agentes tienen los siguientes deberes: prestar el servicio personalmente; observar
las normas legales y reglamentarias y conducirse con colaboración, respeto y cortesía
en sus relaciones con el público y con el resto del personal (esto no lo mencionaba la
ley anterior); responder por la eficacia, rendimiento de la gestión y del personal del área
a su cargo; respetar y hacer cumplir, dentro del marco de competencia de su función, el
sistema jurídico vigente; obedecer toda orden emanada del superior jerárquico
competente; observar el deber de fidelidad que se derive de la índole de las tareas que
le fueron asignadas y guardar la discreción correspondiente o la reserva absoluta;
declarar bajo juramento su situación patrimonial y modificaciones ulteriores con los
alcances que determine la reglamentación; llevar a conocimiento de la superioridad
todo acto, omisión o procedimiento que causare o pudiere causar perjuicio al Estado,
configurar delito, o resultar una aplicación ineficiente de los recursos públicos (cuando
el acto, omisión o procedimiento involucrase a sus superiores inmediatos podrá hacerlo
conocer directamente a la Sindicatura General de la Nación, Fiscalía Nacional de
Investigaciones Administrativas y/o a la Auditoría General de la Nación); concurrir a la
citación por la instrucción de un sumario, cuando se lo requiera en calidad de testigo;
someterse a examen psicofísico en la forma que determine la reglamentación;
excusarse de intervenir en toda actuación que pueda originar interpretaciones de
parcialidad; velar por el cuidado y la conservación de los bienes que integran el
patrimonio del Estado y de los terceros que específicamente se pongan bajo su
custodia; seguir la vía jerárquica correspondiente en las peticiones y tramitaciones
realizadas; encuadrarse en las disposiciones legales y reglamentarias sobre
incompatibilidad y acumulación de cargos.

El personal tiene prohibido violar ética o jurídicamente los deberes mencionados. Para
el caso de hacerlo se estipula un régimen de sanciones que incluye el apercibimiento;
la suspensión de hasta treinta días en un año, contados a partir de la primera
suspensión; la cesantía y la exoneración. La aplicación de cada una de ellas depende
de la gravedad de la falta, debiendo llevarse adelante sumario administrativo previo —
garantizando al agente el debido proceso adjetivo— para las sanciones graves.

La exoneración conlleva la baja en todos los cargos públicos que ejerciere el agente
sancionado, pero lo novedoso es que puede considerarse su rehabilitación a partir de
los cuatro años de consentido el acto por el que se la dispusiera, o se declarara firme la
sentencia judicial, en su caso. De la misma forma pero a partir de los dos años, sucede
con la cesantía. En estos casos la nueva normativa ha transformado la diferencia
sustancial que existía entre ambos institutos. El rasgo distintivo, la imposibilidad de
volver a la función —algo así como una muerte político/laboral— ha desaparecido y por
lo tanto, cesantía y exoneración sólo se diferencian en la cantidad de años que se
imponen de exclusión de la función pública.

La aplicación de sanciones disciplinarias tienen un plazo de prescripción que es

gradual de acuerdo a la gravedad de la falta: las faltas que dieran lugar a la aplicación
de apercibimiento y suspensión: seis (6) meses; las que dieran lugar a la cesantía: un
(1) año; las que dieran lugar a la exoneración: dos (2) años. En todos los casos, el
plazo se contará a partir del momento de la comisión de la falta.

Contra los actos administrativos que dispongan la aplicación de sanciones al personal

amparado por la estabilidad prevista en este régimen, el agente afectado podrá optar
por impugnarlo por la vía administrativa común y una vez agotada ésta acudir a sede
judicial, o recurrir directamente por ante la Cámara Nacional de Apelaciones en lo
Contencioso Administrativo Federal o por ante las cámaras federales con asiento en las
provincias, según corresponda conforme al lugar de prestación de servicios del agente.
La opción formulada es excluyente e inhibe la utilización de cualquier otra vía o acción.

El recurso judicial directo sólo puede fundarse en la ilegitimidad de la sanción, con

expresa indicación de las normas presuntamente violadas o de los vicios que se
atribuyen al sumario instruido.

La relación de empleo público concluye por: cancelación de la designación del personal

sin estabilidad; renuncia aceptada o vencimiento del plazo de treinta días sin expedirse
sobre ella; conclusión o rescisión del contrato en el caso del personal bajo el régimen
de contrataciones; vencimiento del plazo de disponibilidad; razones de salud que lo
imposibiliten para el cumplimiento de tareas laborales; aplicación de sanciones de
cesantía o exoneración; baja por jubilación o retiro; y por fallecimiento.
Por último, la ley facultó al PEN a crear un fondo de capacitación permanente y
recalificación laboral para que funcione en el ámbito de la Jefatura de Gabinete de
Ministros, con el objeto de elaborar programas de capacitación tendiente a facilitar la
movilidad y readaptación de los agentes públicos a los cambios tecnológicos.