Las Prácticas Tributarias Nocivas y sus efectos económicos

En este trabajo nos centraremos en comprender que es lo comúnmente entendido por

Prácticas Tributarias Nocivas (PTN), con que tipo de regímenes podemos relacionarlas y
cuales son sus efectos en la economía global. La estructura que seguiremos a tal efecto es la
siguiente: Primero, intentaremos definir lo que entendemos por PTN, para luego detenernos
en la actitud con la que son enfrentadas por la comunidad internacional. Después, veremos
que son los Paraísos Fiscales, sus características, y el efecto económico que tienen en los otros
países.

Definición. El concepto de PTN se ha mantenido bastante indefinido y subjetivo,

debido principalmente a la forma en que lo han enfrentado organismos como la OECD y la
Unión Europea, definiéndolo a partir de listas de requisitos característicos. De este modo,
para la OECD realiza PTN todo régimen que a) Tenga una tasa impositiva efectiva1 cercana o
igual a cero, b) Esté a lo menos parcialmente aislado del régimen tributario de su mercado
doméstico correspondiente (ring-fenced), c) No sea transparente y d) No tenga un
Intercambio de Información Efectivo2. La Unión Europea, por su parte entiende que un
régimen tributario cae en PTN cuando i) Los beneficios que otorga son sólo para no
residentes, ii) Estos no tienen que estar relacionados con actividades económicas efectivas,
iii) Está aislado, iv) Tiene reglas particulares para calcular la base imponible y v) No es
transparente. Nosotros entenderemos a las PTN como políticas tributarias cuyo fin es intentar
atraer bases imponibles móviles, usualmente de forma no transparente o a través de
regímenes irregulares. Requisitos para cumplir con la definición serán los mencionados
anteriormente.

Actitud internacional frente a las PTN. Existe un consenso mundial en la

importancia de combatir la existencia de PTN, que se refleja en la declaración realizada a tal
efecto por los líderes de los países pertenecientes al G-20 el año 2009, en la que acuerdan
adoptar medidas contra las jurisdicciones no dispuestas a cooperar en la eliminación del
Secreto Bancario. Podemos ver que la motivación principal de esta actitud proviene del temor
de que las PTN erodan la parte móvil de las bases imponibles domésticas de los estados que
no las usan. Este miedo se relaciona principalmente con los movimientos internacionales de
capital, característica de nuestra economía mundial globalizada, ya que existe evidencia de
que varias formas de capital son sensibles a cambios tributarios, como es el caso de los
depósitos internacionales y el de las grandes corporaciones, cuya estructura y localización está
diseñada para minimizar el pago de impuestos.

El razonamiento económico detrás de esta lucha internacional es que muchas de las

PTN atentan contra la implementación de una tributación basada en criterios de residencia, lo
que resultaría deseable para lograr una Neutralidad de Exportación de Capitales (NEC), que
ocurre cuando los inversionistas internacionales se ven enfrentados un escenario
geoeconómico en el que, ceteris paribus, pueden esperar la misma tasa de retorno para sus
inversiones sin importar el lugar que elijan para realizarlas. En efecto, al existir la NEC, se
1 Efectiva, en este caso, se opone a Nominal, para aquellos casos en que si bien existen tasas fijadas que son
considerables como normales, otros factores (como devoluciones posteriores o modos peculiares de considerar la
base imponible) terminan por distorsionarlas.
2 Basados en estos criterios, entre otros, la OECD confeccionó el año 200 una lista de 47 regímenes
potencialmente nocivos. Desde mayo del año 2009, y tras sucesivos compromisos por parte de los países
identificados, no existe país alguno registrado en la lista como no dispuesto a cooperar.
elimina la tributación como criterio de elección de destino de inversión. No sorprende,
entonces, que sea utilizada como parámetro al momento de evaluar la eficiencia de los
distintos sistemas de tributación internacional.

PTN y Paraísos Fiscales. Como mencionamos al comienzo de este trabajo, existe un

tipo de régimen tributario que usualmente puede ser relacionado con el uso de PTN. A estos
regímenes se los conoce como Paraísos Fiscales (PF). Varios estudios han logrado caracterizar
con un gran grado de especificidad a los PF: Sabemos que tienden a ser pequeños en tamaño,
y muy probablemente serán islas cercanas a grandes naciones exportadoras de capital, entre
otras características. Un marcador importante que identifica a estos países un buen
desempeño en Indicadores de Gobernabilidad, lo que no resulta sorprendente si recordamos
que la estabilidad de un país es un factor fundamental al momento de determinar si vale la
pena considerarlo como destino de una inversión transnacional de capital considerable.
Además, un buen grado de Gobernabilidad (Estabilidad político-legislativa y respeto al Estado
de Derecho) actúa como primera forma de asegurar que el resultado de la inversión sólo
dependa de variables económicas.

Efectos económicos. La naturaleza y el efecto económico de los PF han sido

analizados en el contexto de estudios de Competición Tributaria, contraponiéndolos a
regímenes tributarios que no establecen sistemas especiales. La primera interrogante teórica
que surge al respecto es por la razón que motiva a esta pequeñas naciones para convertirse en
PF. La respuesta más común que se da a la pregunta es que, condicionadas por su irrelevancia
en una economía global de escala y su falta de recursos naturales, han encontrado en las
reformas tributarias (gracias a las cuales caen en el uso de PTN) la mejor forma que tienen
para crecer en un ambiente económico internacional caracterizado por el movimiento libre de
capital entre fronteras soberanas.

El efecto económico que tienen los PF en otros países es objeto de alta controversia a
nivel doctrinal. Por un lado, están quienes los consideran parasíticos y perjudiciales porque
incrementan la competición tributaria y los costos de de aplicación de sistemas
correspondientes. Por otro lado, existen quienes defienden la tesis de que los PF calman la
competición tributaria, e incrementan la eficiencia de los otros países al permitirles crear
políticas tributarias que maximicen la recaudación estatal.

La primera postura parte de la base que la inversión en PF y la que ocurre en los

distintos países de origen es sustituta una de la otra. La idea básica es que, al atraer capitales
extranjeros (por ser más atractivos por su baja imposición tributaria), los PF estarían
causando la pérdida de actividad económica en los otros países, y, con esto, la
correspondiente pérdida de ingreso a arcas fiscales de los montos que se hubiesen podido
recaudar por concepto de impuesto a esas actividades.

Apoyando esta tesis, existe un modelo desarrollado por Slemrod y Wilson (2006),
según el cual la eliminación total o parcial de los PF afectaría positivamente el bienestar de los
países con alta carga impositiva, porque les permitiría subir sus tasas de impuestos, que en un
escenario que contempla la existencia de PF tienen que mantener a un nivel menor al óptimo
con el fin de atraer capital móvil. Según el modelo, la eliminación de suficientes PF de mayor
tamaño podría incluso beneficiar al resto de los PF.
Por el otro lado tenemos a quienes propugnan que los PF afectan positivamente a los
otros países. Para entender sus argumentos, primero es necesario hacer la distinción entre
capitales móviles e inmóviles, dependiendo del apego que presentan a su jurisdicción de
origen. La idea detrás de esta tésis es que, si bien es cierto que la relación entre inversión de
capitales inmóviles en PF sería sustitutiva de su inversión en los países exportadores
originarios, no ocurriría lo mismo en el caso de los capitales móviles, en cuyo caso su
inversión en PF sería complementaria de la inversión de capitales inmóviles en su jurisdicción
originaria.

Lo anterior funciona de la siguiente manera: Al invertir capital (móvil) en PF, la

actividad económica se ve estimulada al liberarse costos por concepto de insumos y tributos
de sus empresas privadas. Además, se le permitiría a los distintos gobiernos modificar sus
regímenes tributarios para optimizar su recaudación, haciendo uso de sistemas de régimen
preferencial. Estos sistemas le permitirían a los países exportadores de capital mantener tasas
de impuesto más altas para los capitales inmóviles, mientras los inversionistas de capitales
móviles se beneficiarían con tasas más bajas.

En este sentido, Hong y Smart (2008) desarrollaron un modelo del que concluyen que,
si bien es cierto que las grandes empresas pueden aprovechar la existencia de PF para
minimizar su pago de impuestos, este dinero que se “ahorran” aumenta su capacidad para
reinvertir en su país de origen, lo que a su vez aumenta el bienestar del país y permite al
Gobierno aumentar su tasa de impuestos (para capitales inmóviles).

No podemos cerrar el debate de forma fehaciente aún, ya que no hay un acuerdo a nivel
doctrinal sobre los efectos que los PF y sus PTN tienen en el resto de los países. De lo que si
hay constancia, sin embargo, es de los esfuerzos que ha demostrado la comunidad global para
eliminarlas, particularmente la OECD y la Unión Europea.