Temas de Teoria Del Estado BERCHOLC

TEMAS DE
TEORÍA DEL ESTADO

2ª EDICIÓN CORREGIDA,
ACTUALIZADA Y AUMENTADA
JORGE O. BERCHOLC
1ª Edición 2003
2ª Edición 2014
© Jorge O. Bercholc , 2014
© de esta edición, La Ley S.A.E. e I., 2014
Tucumán 1471 (C1050AAC) Buenos Aires
Queda hecho el depósito que previene la ley 11.723
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TEMAS DE TEORÍÍA DEL ESTADO
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ISBN 978-987-03-2703-5
SAP 41675186
Argentina
Bercholc, Jorge O.
Temas de Teoría del Estado. - 2a ed. - Ciudad Autónoma de Buenos

Aires: La Ley, 2014.
ISBN 978-987-03-2703-5
1. Teoría del Estado.
CDD 340.1
2
A mi mujer Cecilia, a mis hijos Lucía y

Diego.
A la memoria de mi padre, de mi amigo,
Eugenio.
3
Contenido
Contenido.....................................................................................................................................4
Prólogo a la 2ª edición................................................................................................................11
Prólogo a la 1ª edición................................................................................................................14
Capítulo I....................................................................................................................................18
Nuevos paradigmas para la Teoría del Estado. Los estudios institucionales. La performance de
las agencias estatales como objeto de estudio de la materia.....................................................18
1. Introducción.......................................................................................................................18
2. La ciencia de la política y del Estado como ciencia fáctica..................................................20
3. Lo político como objeto de estudio....................................................................................21
4. El modo de conocimiento científico y lo político................................................................26
5. El paradigma científico, su legitimación social y política.....................................................29
6. El rol actual de la educación y de la Universidad. Su relación con el estudio del Estado y de

la política en las facultades de derecho..................................................................................34
7. Pertinencia de la incorporación de perspectivas y contenido politológico y sociológico en

los programas de estudio de la Teoría del Estado...................................................................38
Bibliografía citada y consultada..............................................................................................40
Capítulo II...................................................................................................................................43
Los derechos políticos. Algunos casos históricos notables de cercenamiento a los derechos
políticos......................................................................................................................................43
A) "...y para todos los hombres del mundo que quieran habitar en el suelo argentino..." a
propósito de la ley de residencia(1).......................................................................................43
B) El delito ideológico de ser comunista. A propósito de la ley 17.401...................................52
1. La sanción de la ley 17.401 y el contexto político y social de la época...........................52
2. El contenido de la ley. Una lectura politológica y sociológica.........................................53
3. La aplicación de la ley. La jurisprudencia de la Corte Suprema.......................................56
4. Comentario final.............................................................................................................60
Capítulo III..................................................................................................................................63
4
Niveles de legitimación y expansión de la democracia en la argentina......................................63
1. Introducción.......................................................................................................................63
2. Niveles de legitimidad y expansión democráticas..............................................................67
2.1. Esquema analítico........................................................................................................67
2.2. Una advertencia crucial...............................................................................................68
2.3. Análisis por niveles conceptuales................................................................................69
3. Esquema demostrativo de entrecruzamientos, tensiones e implicancias de los niveles

analizados...............................................................................................................................82
4. Nuevas tensiones, nuevas dicotomías de legitimidad........................................................83
5. La democracia, ¿se puede democratizar?...........................................................................85
Bibliografía.................................................................................................................................88
Capítulo IV..................................................................................................................................90
Crisis en el modelo de estratificación social, participación y representación política.................90
1. La emergencia "permanente" del Estado democrático. Crisis en el modelo de

estratificación social, participación y representación.............................................................90
2. Sobre la participación: estratificación social, expansión de la ciudadanía y nuevos modos

participativos..........................................................................................................................95
3. Sobre la representación: límites y complejidades de la representación política.................98
4. El déficit de las dimensiones representativas en el Parlamento.......................................101
5. ¿A quién representa el Parlamento?................................................................................103
Capítulo V.................................................................................................................................106
La opinión pública y los medios de comunicación masiva. Articulaciones y tensiones con el

sistema político democrático....................................................................................................106
1. La democracia y la opinión pública...................................................................................107
2. La opinión pública en perspectiva histórica......................................................................110
3. La cultura de masas: una aproximación a la evolución histórica del concepto.................115
4. El diario para los modernos como el foro para los antiguos.............................................118
5. La industria cultural y la cultura tecnológica o la masa vista negativamente....................123
5
6. La opinión pública. Diversidad de conceptos y problemas para su definición..................126
7. Los medios de comunicación y la opinión pública............................................................131
8. Redefiniendo la opinión pública.......................................................................................132
9. Proceso comunicacional y comunicación de masas. Perspectivas y conceptos desde la

Teoría de la Comunicación....................................................................................................137
10. La cuestión de la propiedad de los medios de comunicación masiva. Las corporaciones

multinacionales multimedia.................................................................................................168
Capítulo IV................................................................................................................................222
Crisis en el modelo de estratificación social, participación y representación política...............222
1. La emergencia "permanente" del Estado democrático. Crisis en el modelo de

estratificación social, participación y representación...........................................................222
2. Sobre la participación: estratificación social, expansión de la ciudadanía y nuevos modos

participativos........................................................................................................................227
3. Sobre la representación: límites y complejidades de la representación política...............230
4. El déficit de las dimensiones representativas en el Parlamento.......................................233
5. ¿A quién representa el Parlamento?................................................................................235
Capítulo VI................................................................................................................................238
Del partido de masas al partido político mediático. El lenguaje de los medios audiovisuales
condicionante de la comunicación política y generador de una tipología específica de acción
política y de partidos políticos..................................................................................................238
Introducción.........................................................................................................................238
1. Sobre los partidos políticos...............................................................................................240
a) Los partidos organizativos de masas o de aparato........................................................240
b) Los partidos atrapatodo o partidos electorales............................................................242
c) Globalización tecnológica, medios de comunicación audiovisuales y mutación de los

partidos políticos..............................................................................................................246
2. Recapitulando sobre los efectos de la comunicación de masas y los medios audiovisuales

en la acción política y los partidos políticos..........................................................................250
3. Caracterizando al partido mediático.................................................................................255
Bibliografía...............................................................................................................................257
6
Capítulo VII...............................................................................................................................261
Conflictos en el diseño institucional de la división de poderes.................................................261
1. El Parlamento ante el decisionismo y la delegación legislativa permanente....................261
2. El Poder Ejecutivo como productor de normas. El control parlamentario de los DNU —

decretos de necesidad y urgencia— en la Argentina............................................................264
3. El Control Parlamentario de los DNU en el derecho comparado......................................274
Cuadro VI Derecho comparado: Italia, España, Francia, Brasil..............................................274
Capítulo VIII..............................................................................................................................278
La institución presidencial como área específica de estudio....................................................278
1. La institución presidencial como área específica de estudio. Estado actual del arte........278
2. La importancia institucional de los discursos presidenciales de apertura de la Asamblea

Legislativa.............................................................................................................................281
Bibliografía...............................................................................................................................285
Capítulo IX................................................................................................................................287
La Presidencia en la Argentina a través de los discursos de apertura de la Asamblea Legislativa,

1983-2011................................................................................................................................287
1. Introducción.....................................................................................................................287
2. Veinte tesis que caracterizan a los discursos presidenciales.............................................291
3. ¿De qué hablaron los presidentes argentinos entre 1983 y 2011? Análisis por presidencia
.............................................................................................................................................303
Referencias bibliográficas.........................................................................................................320
Capítulo X.................................................................................................................................321
La división de poderes. Cuestiones actuales sobre el rol del Poder Judicial.............................321
1. El Poder Judicial y la Corte Suprema de Justicia como poder político...............................321
2. El carácter poco democrático del control de constitucionalidad......................................323
3. ¿Qué grado de independencia de la Corte Suprema a efectos de la funcionalidad del

sistema político?...................................................................................................................335
4. ¿Qué Corte Suprema tendremos?....................................................................................338
Bibliografía citada y consultada................................................................................................343
7
Capítulo XI................................................................................................................................352
El juicio por jurados y sus posibles beneficios para la democratización y publicidad del accionar
de la Justicia.............................................................................................................................352
1. Juicio por jurados y participación ciudadana en la administración de justicia..................353
2. Juicio por jurados y publicidad de los actos de la jurisdicción..........................................355
3. Juicio por jurados y representación de los intereses diversos de la comunidad a través de

un reclutamiento de jueces que responda a clivajes variados..............................................358
4. Algunas razones para la desconfianza en el juicio por jurados.........................................359
Comentario final...................................................................................................................360
Capítulo XII...............................................................................................................................362
Diez "tips" (consejos) sugeridos para una aproximación a la cuestión del control del poder
desde la sociología política y la ingeniería institucional...........................................................362
1. La fragmentación del poder..................................................................................................364
2. La difusa delimitación de roles y funciones de los poderes del Estado.................................364
3. La burocratización del poder................................................................................................365
4. La tecnocratización del poder...............................................................................................366
5. Cooperación y diálogo institucional para el equilibrio de las relaciones interpoderes.........367
6. Un necesario rediseño institucional del esquema de división funcional del poder..............368
7. La eficacia de la generación de vías institucionales de participación ciudadana a efectos del

control del poder......................................................................................................................369
8. El control del poder no institucionalizado............................................................................370
9. El control y la transparencia de la financiación de la actividad política................................371
10. La territorialidad y descentralización del poder, dotación de recursos financieros............372
Bibliografía del autor aplicable al tema....................................................................................373
Capítulo XIII..............................................................................................................................375
Los procesos de descentralización en sistemas políticos democráticos en vías de consolidación

.................................................................................................................................................375
1. Introducción.....................................................................................................................375
2. ¿Por qué y para qué descentralizar?.................................................................................376
8
3. Complejidades en la justificación teórica de la descentralización en articulación con la

democracia...........................................................................................................................378
4. El sujeto colectivo social destinatario de la descentralización..........................................390
5. Descentralización y globalización.....................................................................................392
6. Esquema conceptual de las categorías utilizadas.............................................................393
7. Conclusiones....................................................................................................................394
Bibliografía citada y consultada................................................................................................395
Capítulo XIV..............................................................................................................................397
El concepto de calidad institucional en los discursos presidenciales en la Argentina...............397
1. Introducción.....................................................................................................................397
2. El concepto de calidad institucional.................................................................................398
3. Los discursos presidenciales y la calidad institucional......................................................399
Bibliografía...............................................................................................................................405
Capítulo XV...............................................................................................................................407
Elementos para una Teoría de los Estados Supranacionales. La dinámica política y económica de
la globalización.........................................................................................................................407
Introducción.........................................................................................................................407
1. La globalización como proceso histórico..........................................................................410
2. Los flujos migratorios y su importancia para el proceso de homogeneización cultural....416
3. Concentración económica y crisis de gobernabilidad de los Estados Nacionales. Las

dimensiones económicas de la globalización.......................................................................420
4. Globalización y hegemonía a través del comercio............................................................425
5. La dinámica política de los procesos de integración económica.......................................428
6. La institucionalización de la concentración económica....................................................437
7. Centralización política. Superposición de estructuras burocrático-jurídico-políticas en

distintos niveles estatales.....................................................................................................439
8. Tensiones e implicancias entre el proceso de supranacionalidad —centralización política—

y las posibilidades de expansión y legitimación democráticas. El denominado "déficit
democrático"........................................................................................................................444
9
9. La globalización y su modelo de estratificación social......................................................447
10. Un inventario de elementos para una teoría de los Estados supranacionales................451
Bibliografía...............................................................................................................................453
10
Prólogo a la 2ª edición
Luego de agotarse la 1ª edición y dos reimpresiones, acordamos

con Editorial La Ley, encarar una 2ª edición corregida, actualizada y
aumentada del libro Temas de Teoría del Estado .
Se han corregido y actualizado los trabajos que dieron forma a la 1ª

edición. Sobre esa matriz también se los ha ampliado en algunos
casos. En especial se han ampliado y actualizado los capítulos
dedicados a la delimitación del campo de estudio de la materia; a la
democracia; y a los efectos que genera la globalización sobre el
Estado, el sistema político e institucional.
Además esta edición presenta 7 nuevos capítulos, producto de

distintas contribuciones que en estos años fui generando. Material
que fue presentado en congresos, seminarios y cursos de
especialización dictados en el país y en el extranjero.
Respecto al material agregado, se han desarrollado nuevas vías o

aspectos de lo que ya denominé en el prólogo a la 1ª edición, temas
clásicos de la disciplina, pero enfocados desde una perspectiva
realística, politológica e institucional y con una metodología
científica y de investigación pretendidamente rigurosa. También hice
referencia en el prólogo a la primera edición a que la continuidad
institucional pone a la academia, a sus profesores e investigadores,
ante nuevos y más profundos desafíos técnicos, fenómenos
sociales y necesarias reformas en los diseños institucionales. Ello
nos obliga a pensar y repensar los temas y problemas de la materia,
aún los más clásicos, desde nuevas perspectivas, generando nueva
información e insumos que permitan comprender mejor los
procesos en los que vivimos y poder así intentar respuestas teóricas
más eficaces. En aquél prólogo hacía referencia a los 20 años que
llevábamos de continuidad democrática e institucional. Pues bien,
han pasado diez años más de esa continuidad institucional, son 30
años de democracia, un indicador contundente de un proceso
consolidado que sigue requiriendo de la academia insumos de
conocimiento y herramientas eficaces para la mejora de nuestro
sistema político e institucional.
Así se amplió la edición con capítulos dedicados al desarrollo de los

derechos políticos; al tema de la participación, la representación y
11
los nuevos modos participativos y de organización social; a las

novedades en torno a la opinión pública, los medios de
comunicación y sus efectos e influencias para el sistema político y
la democracia; a la descentralización y el federalismo; a los estudios
presidenciales y algunas de sus actividades y facetas salientes
como su producción normativa y discursiva; a las tensiones y
novedades en torno a la división del poder; a los cambios en el rol
de la justicia; al control del poder.
No se trata de un manual con un ordenamiento específico pensado

para cubrir el programa de un curso universitario. Aunque sí, la
secuencia de los capítulos, responde a un orden lógicamente
estructurado de temas interrelacionados entre sí, con el objetivo del
análisis del sistema político e institucional.
Es una compilación de trabajos doctrinarios y aportes de

investigación producidos durante 27 años de tarea docente y de
investigación desarrollada en la Facultad de Derecho de la
Universidad de Buenos Aires y en el Instituto de Investigaciones
"Ambrosio Gioja". También he contado con el apoyo de la
Universidad Abierta Interamericana (UAI) y la UCSE sede Buenos
Aires (Univ. Católica de Sgo. del Estero), y de Universidades e
Institutos de investigación del exterior, donde tuve la posibilidad de
trabajar merced a distintos premios y becas obtenidas que me
permitieron asistir a centros de Alemania, Brasil, Canadá y España.
Entre ellos quiero mencionar y agradecer las estadías de

investigación en el Tribunal Constitucional Federal de Alemania,
Universidad de Regensburg y el German Institute of Global and
Area Studies de Hamburgo (GIGA). En Brasil: Universidad Federal
de Sergipe; Núcleo de Extensão e Pesquisas em Relações
Internacionais (NEPRIN); Justicia Federal del Estado de Sergipe y
de la 5ª Región. En Canadá: Institute of Canadian Studies de la
Universidad de Ottawa; Facultad de Derecho de la Universidad de
Ottawa; Suprema Corte Federal de Canadá. En España: Instituto
Universitario "Ortega y Gasset" de la Universidad Complutense de
Madrid; Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad
de Castilla-La Mancha; Observatorio de la Globalización de la
Universidad de Barcelona; Facultad de Derecho de la Universidad
de Barcelona; Centro de Estudios Europeos de la Universidad de
Castilla-La Mancha, y el Tribunal Constitucional de España.
12
Y también quiero mencionar a las instituciones que con su soporte

lo hicieron posible, Gobierno de Canadá a través del Departamento
de Relaciones Exteriores; International Council of Canadian Studies
(ICCS); Unión Europea, Programa Alban; Fritz Thyssen Stiftung de
Alemania; Deutscher Akademischer Austauschdienst (DAAD);
Universidad de Buenos Aires, Programa Thalmann y programa de
investigación de la Facultad de Derecho.
Fueron más de diez años de intensa tarea de investigación y de

experiencias invalorables en estos centros de estudio y bibliotecas
de Tribunales Constitucionales.
Finalmente quiero agradecer a mis brillantes y tenaces co-

laboradores en las tareas docentes y de investigación, con quienes
producimos insumos y materiales, discutimos constantemente
temas de nuestra disciplina y compartimos las actividades docentes
durante todo el año. Todos ellos con maestrías en sus CV y
desarrollando sus tesis de doctorado, algunos, incluso, con doble
graduación en Derecho y Ciencia Política o Sociología. Algunos de
ellos me acompañan desde hace mucho tiempo, desde sus épocas
de alumnos, Sebastián Sancari, Juan Barile, Eva Gomila y
Guillermo Jensen. Otros más recientes, Gustavo González, Lisi
Trejo y Diego Bercholc.
También agradezco a Editorial La Ley el apoyo para el lanzamiento

de esta 2ª edición.
Termino reiterando el último párrafo del prólogo a la 1ª edición.
El libro está dirigido, en principio, a los alumnos de Teoría del

Estado y de los Cursos del área de Derecho Público que dicto en
las Facultades de Derecho de la UBA, UAI y UCSE, también puede
resultar de interés, y espero que así sea, al lector, docente o
investigador interesado en temas de Ciencia Política y Teoría del
Estado.
Jorge O. Bercholc
Buenos Aires, febrero de 2014.
13
Prólogo a la 1ª edición
El presente libro reúne diversos trabajos desarrollados en los

últimos años sobre temas centrales y siempre vigentes y de interés
en la Teoría Política. El modo de abordarlos pretende un tratamiento
actual de los temas y problemas que, si bien clásicos en la
disciplina, están en constante e intensa transformación, sujetos a
los vertiginosos cambios políticos, sociales, económicos, culturales
y tecnológicos de los que somos contemporáneos.
Tiempos apasionantes e inciertos, en los que "todo lo sólido se

evapora en el aire", y que requieren, por supuesto, del conocimiento
teórico pero también, e insoslayablemente, del estudio y la
investigación continúa de la realidad, de los hechos, de la
experiencia cotidiana tan dinámica y fugaz.
Los temas desarrollados son, como dije, centrales y clásicos en la

Ciencia Política y, como parte de ésta, en la Teoría del Estado. Los
límites, alcances y métodos de estudio del fenómeno político; la
división funcional del poder y el rol del poder judicial; las cuestiones
y tensiones de la democracia; los partidos políticos y sus cambios;
la opinión pública y las excepcionales novedades en los medios de
comunicación de masas; la crisis del Estado nacional y los procesos
de integración supranacional. He allí la variedad de temas que se
abordan en este libro a través de sus distintos capítulos. Algunos de
ellos han sido presentados en Congresos y Jornadas de la
especialidad y aquí son recopilados en sus últimas versiones.
Como he advertido, sin descuidar los aspectos teóricos más

conocidos, el abordaje de los temas considera aspectos de la
problemática actual que presentan cada una de las categorías
teóricas analizadas, sujetas a las diversas tensiones y novedades
que ofrece el complejo escenario político contemporáneo.
Así, el primer capítulo, pretende sumar al siempre apasionante

debate epistemológico y metodológico sobre la ciencia y en par-
ticular sobre las ciencias sociales y políticas, considerando ciertas
cuestiones fácticas de suma importancia a las que no siempre se
les presta la debida atención y que determinan muchas conductas y
paradigmas de académicos e investigadores que se ocupan del
fenómeno político. Más aún si consideramos menester el desarrollo
14
de la disciplina especialmente comprometida con los hechos y con

la realidad del funcionamiento del sistema político, de sus
instituciones y de los actores más relevantes.
El segundo capítulo se ocupa de la división de poderes, un tema

permanente de la disciplina y tratado con amplitud desde
Montesquieu en adelante. Se hace hincapié en la actualidad del rol
que desempeña el Poder Judicial y las difíciles relaciones que, en
particular, desarrolla la Corte Suprema de Justicia con los otros
poderes políticos del Estado. Cuestión de excepcional actualidad en
nuestro país a partir de las tensiones suscitadas por los juicios
políticos que se instruyen contra ministros de la Corte. Este trabajo
es parte de una investigación mayor sobre la Corte Suprema que ha
resultado a la postre mi tesis doctoral en derecho en la Universidad
de Buenos Aires. Es también una versión parcial y actualizada de
una ponencia presentada en el Congreso de Ciencia Política
organizado por la Sociedad Argentina de Análisis Político (SAAP) en
Buenos Aires en el año 1999.
Debe destacarse que a pesar de las serias dificultades afrontadas y

de los dramáticos indicadores socio-económicos, la continuidad
democrática e institucional que lleva ya 20 años, permite que el
debate sobre la ingeniería institucional del país, emerja de los
capítulos y escalones más básicos y que se desarrollen análisis
más sofisticados y complejos sobre las respuestas teóricas que
resulta imperioso instrumentar ante la cantidad, variedad y novedad
de cuestiones que debe afrontar el Estado y la necesidad de
cambios que resulta menester impulsar. En este sentido la cuestión
de la división de poderes es un tema paradigmático. Concepto
encriptado y no debatido realísticamente desde la restauración
democrática, que exige perentoriamente una revisión y
actualización teórica a efectos de la búsqueda de articulaciones
eficaces para el óptimo funcionamiento del sistema político. Dicho
de otro modo, la continuidad institucional democrática permite que
las preocupaciones y elaboraciones teóricas superen la dicotomía
elemental, república/dictadura y se dirijan a la investigación,
examen y diagnóstico para actualizar las concepciones clásicas
sobre la división de poderes que se muestran insuficientes en el
actual escenario.
El tercer capítulo trata sobre la democracia y las tensiones e

implicancias a las que se enfrenta, en particular se analiza la
15
cuestión desde la perspectiva argentina actual. Se trata de

desarrollar un modelo teórico que permita corroborar los niveles de
expansión y legitimidad alcanzados por la democracia en un intento
superador de los diversos alcances y contenidos que se le atribuyen
a la categoría teórica en ámbitos académicos y políticos, que
provocan y han provocado serias confusiones en la praxis. Este
trabajo es parte de una investigación mayor que fue mi tesis de
Postgrado de Especialización en Constitucionalismo y Democracia
en la Universidad de Castilla-La Mancha, España.
El cuarto capítulo analiza los cambios producidos en los partidos

políticos observables en su organización, actividades, personal
político reclutado y discurso entre otras cuestiones, con particular
énfasis en la influencia que le atribuyo a la tecnología disponible en
los medios de comunicación masiva como generadora de dichas
transformaciones, y de una nueva tipología mediática de los
tradicionales partidos de masas. Es esta una versión actualizada de
una anterior presentada en el Congreso de Ciencia Política,
organizado por la SAAP en Mar del Plata en el año 1997 y en las
Jornadas de Teoría del Estado desarrolladas en la Facultad de
Derecho de la Universidad de Buenos Aires en 2002.
El quinto capítulo versa sobre la categoría opinión pública y sus

características y problemas actuales analizados
interdisciplinariamente. Así se articula el estudio de la opinión
pública con la teoría de la comunicación, con la semiología, con los
medios de comunicación masiva, con el fenómeno de concentración
económica en holdings multimediáticos, y en las distintas
acepciones desde las que puede ser definida. Es un estudio de la
opinión pública no prescriptivo, sino sociológico y politológico,
observando en qué consiste la categoría conceptual, definida y
entrecruzada con las variables y disciplinas enumeradas.
Finalmente un capítulo que analiza la crisis del Estado Nacional

como estructura política y las tensiones que, en particular para la
democracia, implican los procesos de integración y
supranacionalidad. Se elabora también un breve catálogo de
elementos útiles para la construcción de una teoría de los Estados
Supranacionales. También este capítulo es parte de una ponencia
presentada en el año 2002 en el V Simposio Internacional "América
Latina y el Caribe sobre Los desafíos de los Procesos de
16
Integración" desarrollado en la Facultad de Ciencias Económicas de

la Universidad de Buenos Aires.
El libro está dirigido en principio a los alumnos de Teoría del Estado

y de los Cursos del área de Derecho Público que dicto en la
Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires, también
por supuesto puede resultar de interés y espero que así sea, al
lector, docente o investigador interesado en temas de Ciencia
Política y Teoría del Estado.
Jorge O. Bercholc
Buenos Aires, agosto de 2003.
17
Capítulo I
Nuevos paradigmas para la Teoría del Estado. Los

estudios institucionales. La performance de las
agencias estatales como objeto de estudio de la
materia
Sumario : 1. Introducción. 2. La ciencia de la política y del Estado

como ciencia fáctica. 3. Lo político como objeto de estudio. 4. El
modo de conocimiento científico y lo político. 5. El paradigma
científico, su legitimación social y política. 6. El rol actual de la
educación y de la Universidad. Su relación con el estudio del Estado
y de la política en las facultades de derecho. 7. Pertinencia de la
incorporación de perspectivas y contenido politológico y sociológico
en los programas de estudio de la Teoría del Estado. Bibliografía
citada y consultada.
1. Introducción
¿Cómo delimitar el objeto de estudio de la Teoría del Estado?

Literalmente la voz nos remite a una forma de percibir al Estado
como un fenómeno en sí mismo —ciertamente lo es—, cuya
centralidad merece un estudio específico, delimitado y, según
algunos extremos, hasta autorreferencial.
Sin perjuicio de la centralidad del Estado en todo análisis que

involucre fenómenos políticos contemporáneos, resulta más
explicativo y abarcativo su estudio desde la perspectiva de la
Ciencia Política en general, en relación y como parte de ella. Dicho
de otro modo, debe entenderse a los estudios sobre el Estado,
18
como parte de un área científica más amplia que estudia ese y otros
fenómenos políticos, sociológicos y jurídicos.
Un abordaje con sesgo "estatalista", podría limitar el contenido de

una Teoría del Estado al análisis de las características
administrativas e institucionales de las distintas formaciones que en
su evolución ha tenido el mismo.
Por ejemplo, podría estudiarse el "Estado Feudal", el "Estado

Absolutista", el "Estado Moderno", el "Estado de Bienestar", el
"Estado Supranacional", poniendo el énfasis en el abordaje de los
estudios políticos desde lo estatal, pero con el riesgo de que una
perspectiva "estatalista" sesgada, torne contingentes a una serie de
conceptos teóricos y categorías muy importantes para el estudio de
la política que quedarían sin ser debidamente analizados y
articulados con el Estado, debilitando así las explicaciones y
descripciones del mismo.
Ver al Estado desde una perspectiva más abarcativa permite

superar el sesgo juridicista que implicaría estudiarlo sólo desde una
perspectiva normativa, institucional y administrativa, que se
preocupe por la evolución de las formas e instituciones estatales, al
estilo de la corriente desarrollada en Alemania durante la segunda
mitad del siglo XIX, que estudiaba la "ciencia del Estado" como ente
central y organizativo de la administración pública, y cuyos
exponentes más conocidos fueron Von Mohl, Von Stein y también el
propio Hegel.
Resulta útil recordar la conocida crítica de Marx a la filosofía del

derecho de Hegel que lo lleva a invertir la relación entre la Sociedad
y el Estado, siendo éste, según Marx, una consecuencia de las
condiciones sociales y no una instancia superadora que absorbe a
la sociedad. Así Marx concluye prestándole más atención a la
Sociedad civil que al Estado, a efectos de su estudio y construcción
epistemológica.
Sin embargo, el excepcional crecimiento de la burocracia estatal,

los desarrollos tecnológicos y de las ingenierías institucionales, no
nos permiten soslayar al Estado como objeto de estudio, pero
resulta recomendable abordarlo en forma articulada con los
enfoques modernos de la ciencia y sociología política, que así nos
llevarán a explicaciones más sofisticadas y eficaces, las que a su
19
vez permitirán la observación de categorías insoslayablemente

interrelacionadas e interdependientes, donde lo adecuado es un
análisis sistémico que considere a las instituciones, a los actores
políticos y sociales, y a los procesos organizativos y participativos,
en constante comunicación e influencia recíproca.
Por ello, más allá de denominaciones y de las distintas perspectivas

a través de las que se puede abordar el estudio de los fenómenos
políticos, considero que una visión politológica y sociológica más
general desde la Ciencia y Sociología Política (no limitada por el
excesivo realce de algún aspecto en particular, por caso el Estado)
es el mejor modo de encarar los distintos temas de estudio de esta
disciplina.
Además, la idea de una Ciencia de la Política y del Estado más

general, nos remite a cierto tipo epistemológico más afín a los
requerimientos actuales del conocimiento científico, que debe
observar, en el desarrollo de sus hipótesis, un mayor rigor
verificatorio y empírico, sustentado en el trabajo de campo y la
recolección de datos cuantitativos suficientes que permitan
posteriores análisis cualitativos de mayor sofisticación y
complejidad.
2. La ciencia de la política y del Estado como ciencia fáctica
La Ciencia Política debe ser incluida dentro de las llamadas ciencias

fácticas, lo que implica características distintivas y no comunes a las
disciplinas científicas en general y, en especial, a las denominadas
ciencias formales.
La investigación científica procura un modo de

conocimiento racional , sistemático y verificable , y en el caso
particular de la ciencia fáctica ese conocimiento, además, deberá
ser objetivo . Ello significa que se ocupará de hechos reales,
sucesos y procesos de la realidad, respecto de la cual deberá
verificar sus enunciados, sus proposiciones, empíricamente,
contrastando sus hipótesis con los hechos y, en su caso,
adecuándolas al objeto analizado y/o agregando o desagregando
20
datos y variables hasta confirmar o descartar los enunciados

vertidos.
Las ciencias formales, en cambio, trabajan con abstracciones, con

entes ideales y si bien son, en tanto modo científico de
conocimiento, racionales, sistemáticas y verificables, no serán
objetivas, por lo tanto no se contrastan con la realidad, sino con la
construcción ideal que las ha creado, por ello deberán resistir una
verificación de tipo lógico y analítico.
Tenemos entonces que las ciencias fácticas tienen como

característica de su modo de conocer y de su método, la
racionalidad, y la objetividad mediante la verificación empírica. Por
ende la verificabilidad de sus proposiciones, a su vez, deberá
respetar ciertos principios de sistematización (conexidad y
coherencia) y de método analítico de abordaje de sus objetos de
estudio, mediante la descomposición de los elementos que integran
el fenómeno observado.
Por ello, una perspectiva del fenómeno político desde el

conocimiento científico requerirá una apertura mayor que la que
puede inferirse de una más rígida Teoría del Estado de sesgo
juridicista, implicando cierta interdisciplinariedad (politológica,
sociológica, filosófica, jurídica) que permita esa descomposición o
desagregación de elementos, variables y datos.
El método de investigación de la ciencia aplicado a un objeto de

estudio con características de proceso histórico, implica
cierta provisionalidad en las proposiciones, leyes y teorías que la
ciencia construya respecto de dicho objeto, en tanto abordar dichos
procesos implica someterse a objeto de estudio en desarrollo y
evolución permanente.
3. Lo político como objeto de estudio
Si bien es común citar a Maquiavelo como punto de inflexión en el

conocimiento y estudio de lo político, la Ciencia Política, como
disciplina racional y objetiva, surge a mitad del siglo XIX y se
21
afianza con el progreso de la ciencia en todas las áreas, en especial

durante el siglo XX.
Maquiavelo implicó un punto de inflexión, desde que explicó lo

político por sí, desprovisto de cuestiones éticas, morales y
religiosas.
Dejó de lado la prescripción filosófica y si bien no se despojó

absolutamente de un deber ser , esa prescripción se limitó a lo
político, al ejercicio del poder, a su obtención, su conservación y su
legitimación.
Maquiavelo abordó de manera autónoma lo político, escindió su

objeto de estudio de toda otra cuestión ajena al mismo, pero no
sentó las bases de un modo de conocimiento científico, tal como lo
hemos enumerado precedentemente, desde que sus observaciones
fueron especulativas, discrecionales y no verificadas
empíricamente.
Según se vea al Estado como la forma más racional posible de

organización humana y que, por ende, será condición de existencia
de la sociedad civil y aún la absorberá (al estilo de Hobbes, Locke,
Rousseau, Kant o Hegel), o se dé más importancia a la sociedad
civil que al Estado, negando su subordinación y aún más,
sosteniendo la absorción del Estado por la Sociedad Civil (al estilo
de Marx), o se entienda que entre sociedad civil y Estado existe una
interrelación dada por demandas civiles, respuestas en forma de
decisiones estatales o reenvíos mutuos (al estilo de las teorías
sistémicas y cibernéticas), se definirá al objeto de estudio de la
Ciencia de la Política y del Estado de manera diversa.
Si se da preponderancia al Estado tendremos un objeto de estudio

al que deberá abordarse desde una perspectiva institucional-
jurídica; si se da preponderancia a la sociedad civil se impondrá un
abordaje vinculado al campo de la sociología y de las relaciones
económicas; si se aborda la cuestión política desde las teorías
sistémicas se abordará la cuestión desde una perspectiva
sociológica funcional, y abarcativa de lo metodológico, en tanto se
pretenden respuestas a todo tipo de fenómeno político.
Los tres grandes modos de abordar la problemática política, han

surgido progresivamente y fueron hallando su canal de la mano del
desarrollo del método científico.
22
Así, hasta Hegel incluido, las grandes teorías políticas fueron

prescriptivas de un deber ser, idealistas, basadas en datos
históricos y sin verificación fáctica, por ende no objetivas.
Sin perjuicio de lo dicho, en Aristóteles, Maquiavelo, Montesquieu,

Tocqueville, se hallan generalizaciones, tipologías y leyes
vinculadas a fenómenos políticos, que pueden ser consideradas
precursoras de una Ciencia Política y del Estado.
A mediados del siglo XIX se generalizan los estudios no meramente

prescriptivos, sino los que permiten describir, comprender e
intervenir en los fenómenos políticos. Es el momento del progreso
de las ciencias, de la aparición de la sociología como ciencia de la
sociedad y que presenta como máximos exponentes a Saint Simon,
Comte, Marx, el marxismo en sus variadas versiones y el
darwinismo social.
Aparece la "cuestión social" en un escenario que se torna intenso,

sumamente dinámico y que requiere una constante adaptación de
los estudios políticos, los que por ende requieren cada vez de
mayor "cientificidad" para ser legítimos y operativos.
Durante el siglo XX se han generalizado los estudios vinculados a

los hechos concretos y "reales", tratando de explicarlos,
comprenderlos, hacerlos funcionales y así poder intervenir en ellos.
Lo político se define como el estudio de los comportamientos

sociales, vinculados a los nuevos fenómenos de demandas políticas
y sociales diversas, participación y representación; sufragio
universal; partidos políticos; comportamientos electorales; proceso
de toma de decisiones; funcionamiento del sistema político;
formación de la opinión pública; generación de comunicación
política a través y merced al excepcional desarrollo de los medios
de comunicación audiovisual y la aparición de la denominada
videopolítica, y los nuevos desafíos de la ingeniería institucional, por
ejemplo: presidencialismo vs. parlamentarismo; la
descentralización; una nueva, más funcional y realista división de
poderes; en esa línea la idea de un Tribunal Constitucional como un
cuarto poder; la cuestión de la superposición de estructuras
productoras de normas (Aduana, AFIP, ANSES, Banco Central,
ministerios y secretarías), dicho de otro modo, la fragmentación del
23
poder y el decisionismo; los nuevos fenómenos burocráticos y

tecnocráticos.
Esta nueva agenda de estudio conlleva novedades en los métodos

de investigación, los que no se limitan a la recolección de datos
históricos y enunciaciones prescriptivas, especulativas o hipotéticas.
Ahora proliferan las técnicas de campo a través de entrevistas,
cuestionarios y encuestas, herramientas que permiten generar una
gran cantidad de datos a través de estudios descriptivos,
exploratorios y cuantitativos, creando un conocimiento nuevo sobre
instituciones, personas y procesos políticos basado en la
comprobación empírica de sus comportamientos.
Se encuentra en la evolución que muestran los estudios políticos a

través del tiempo, temas que implican comunes denominadores, a
saber: a) el conflicto en sus diversas vertientes, b) el orden político y
su legitimación, c) el estadio del desarrollo social y su vinculación
correlativa con el orden estatal (institucional y normativo) vigente,
d) las relaciones de mando y obediencia.
En otras palabras, se hallan siempre presentes el fenómeno del

poder y su ejercicio y el establecimiento del orden. Algún tipo de
orden, sin distinción de signo ideológico, que el poder y su ejercicio
siempre requieren. Es que la eficacia en la obtención del poder y en
su conservación, implican, lograr a través de un orden político la
convivencia social que permita el ejercicio de ese poder.
La evolución de la Ciencia de la Política y del Estado, permite hoy

diferenciarla del campo de la Filosofía Política y de la Historia de las
Ideas, la que se reserva el estudio de las grandes teorías
prescriptivas y especulativas.
Bobbio prefiere diferenciar a la Ciencia Política en sentido amplio y

en sentido estricto. El sentido amplio remite a todo estudio del
fenómeno político hecho sistemáticamente, considerando hechos y
expuesto con argumentos racionales.
La Ciencia Política en sentido estricto, sería aquella que persigue la

acumulación de resultados y conocimientos dirigidos a describir y
comprender fenómenos y procesos a través de la recolección de
datos, del modo en que lo hacen las ciencias empíricas, lo que hace
decir a Bobbio que la Ciencia política en sentido estricto sería la
"...ciencia empírica de la política... conducida según la metodología
24
de las ciencias empíricas más desarrolladas, como la física, la

biología..."(1) .
Más difuso parece lograr establecer diferenciación entre el campo

de la Ciencia Política y de la Sociología Política, y ello se infiere de
las propias características adquiridas en la actualidad por los
estudios políticos tal cual se ha visto precedentemente; más aún, la
Psicología Política y la Economía Política también encuentran
importantes puntos de contacto y de interrelación con los estudios
políticos, desde la alta complejidad tecnológica, la heterogeneidad y
las características cualitativas y cuantitativas observables en las
sociedades contemporáneas, datos necesarios para tener en
cuenta y ser abordados a fin de explicar, comprender y describir los
fenómenos políticos de la actualidad.
Para mayor precisión, la distinción posible entre Sociología Política

y Ciencia Política se puede sustentar en la articulación de variables
de análisis político considerando al poder y a la sociedad que
efectúa la sociología. En tanto, la Ciencia Política, sólo explicará los
fenómenos políticos por el mismo ejercicio del poder (su obtención,
ejecución y mantención) y por las estrategias de los actores
políticos a tal fin (tácticas electorales, conveniencias y tensiones en
los sistemas electorales y de partidos y en el proceso de toma de
decisiones).
Lo institucional-jurídico, otra vertiente de la problemática política,

parece más destinado a estudios vinculados al Derecho
Constitucional, desde que la idea de una Ciencia del Estado y de la
Política adquiere la perspectiva descriptiva y científica de la
verificación empírica, separándose de la visión juridicista y
formalista heredada de las teorías contractualistas.
Sin embargo puede abrirse un sendero muy prometedor para los

estudios desde lo jurídico e institucional a partir de la denominada
Sociología Institucional o Jurídica. Este campo permite análisis,
investigación y construcción de hipótesis y teorías científicas sobre
el Estado, estudiando el comportamiento y producción de las
instituciones y agencias estatales. En especial las características
personales y técnicas de los funcionarios y agentes en el
desempeño de los roles en la administración en cualquiera de las
ramas de gobierno; el tipo de producción de cada agencia
analizando las normas, decisiones e influencias a través de premios
25
y castigos y/o incentivos y desincentivos que generan; los efectos

de esa producción en la relación con las otras ramas de gobierno y
agencias estatales y con la sociedad civil, entre otras vías de
trabajo.
Cabe agregar un párrafo que llame la atención respecto de un

excesivo apego a departamentalizar el conocimiento de los
fenómenos políticos, esto es un exceso o "cientificismo" que suele
dificultar más que simplificar la descripción, comprensión e
intervención sobre los fenómenos políticos objeto de estudio e
investigación.
4. El modo de conocimiento científico y lo político
Cómo se articularán las características del método científico con las

características de un objeto de estudio fáctico, real, histórico, que
emplea un sistema de símbolos (conceptos y vocabulario técnico)
interpretados (por ende equívoco) y por ello con dificultades para
establecer criterios avalorativos, lo veremos seguidamente.
Avaloración : Como se ha visto, el abordaje del fenómeno político,

desde algunas de las perspectivas citadas, implica necesariamente
una valoración, un juicio subjetivo, que además puede estar
sustentado en una preferencia política o en una determinada
posición ideológica.
Ello aparece como inevitable e impone un límite a la pretensión

avalorativa de la ciencia social, el investigador crea su agenda
teórica e investigativa (su propio paradigma) y lo hace basado en su
convicción propia sobre qué merece ser investigado y cuál es el
camino a recorrer a efectos de hallar una solución o no hallarla a lo
que se ha planteado como un problema que debe resolverse.
Además, no puede soslayarse, como otro aspecto que hace a la

cuestión de la avaloración, la importancia de la utilidad de la
investigación científica y la aplicación que de sus descubrimientos
se haga, dicho de otro modo, la utilización tecnológica del
conocimiento adquirido, el momento de la ciencia aplicada. Y en
este punto se desata un serio problema para el investigador, no
26
epistemológico ni metodológico, pero sí fáctico y muy real en

especial en países con carencias económicas en sus presupuestos
de educación e investigación.
El escaso financiamiento y presupuesto para investigación

científica, genera limitaciones y condicionamientos muy serios para
los investigadores, que resultan ser una especie de rehenes
presupuestarios sujetos a investigaciones predeterminadas
interesadas en el conocimiento básico, no por sí mismo, sino por
sus posibilidades de aplicación.
En el año 1996, en ocasión del primer experimento conocido de

clonación de animales, se suscitó una conocida polémica entre
Enrique Marí y Gregorio Klimovsky.
Klimovsky había dicho que el conocimiento científico no es ni

intrínsecamente bueno ni intrínsecamente malo, y que no plantea
problemas éticos aquello que naturalmente puede observarse y
conocerse. De ello se infiere que gobierna la elección de los
paradigmas epistemológicos una suerte de neutralidad avalorativa,
que sólo persigue la adquisición de saber, sin ser responsable la
ciencia de la aplicación que de sus descubrimientos hagan políticos,
corporaciones económicas u otros factores de poder(2) .
Marí le responde sosteniendo que: "...es incorrecto sostener que

exista un carácter neutral, interno propio de la ciencia. Esta posición
implica considerar que la totalidad de la ciencia es básica o
fundamental guiada por el espíritu de investigación, el conocimiento
y la verdad, desvinculándola del otro momento que es el de la
ciencia aplicada, orientada a un fin. En rigor Klimovsky confunde
dos conceptos de aplicación, el interno y el externo, atribuyendo a
este último toda la carga del problema. Entre las distintas
modalidades humanas, la ciencia no es sólo saber, sino hacer. En
realidad, los límites entre la ciencia basada en el conocimiento y la
ciencia basada en la aplicación son hoy en día extremadamente
imprecisos, débiles y diluidos. Sólo una pequeña parte de las
ciencias físico-naturales están orientadas al conocimiento, a la
observación pasiva de la naturaleza. La mayor parte es ahora
ciencia experimental. Los científicos no se ocupan de problemas
surgidos de su curiosidad, ni de la sed inextinguible de
conocimientos. Lo hacen en el cuadro de investigaciones
predeterminadas, y son pocos los que tienen la libertad de elegir su
27
objeto de investigación sin poner en riesgo sus seguridades

profesionales "(3) .
De modo que a los límites epistemológicos y metodológicos propios

de la adquisición del saber en su pretensión avalorativa, habrá que
aditarle las cuestiones fácticas que determinan las políticas
presupuestarias en apoyo del desarrollo científico y técnico.
Disciplina histórica: Siendo la Ciencia Política una disciplina

histórica, por ello en continua transformación y desarrollo, irá
variando en sus criterios de razón y de verdad, lo que sin duda
influirá en el investigador para la confección de su agenda teórica y
la conformación de su paradigma a ser desarrollado y contrastado.
Conceptos teóricos: Los conceptos técnicos empleados por la

Ciencia Política no son unívocos. Siendo símbolos que constituyen
un lenguaje interpretado, no nos ofrecen un conjunto de ideas
complejas explicado en un sólo sentido, y tendrán diferente
extensión o calidad desde la perspectiva que se los observe.
Así el concepto de Democracia no significará lo mismo para un

marxista que para un liberal, el concepto Poder no implicará lo
mismo para un contractualista que para un conflictivista y el
concepto Sociedad no tendrá los mismos efectos para Hobbes que
para Freud.
La ciencia deberá transformar estos conceptos teóricos en

operacionales (aplicables a la resolución de problemas concretos)
intentando lograr ciertos acuerdos básicos en los contenidos a partir
de su corroboración con la realidad, de donde surgirá su chance de
factibilidad, desarrollo y plausibilidad.
La objetividad: El punto presenta dos cuestiones, por un lado lo

dicho en relación al proceso de verificación empírica con la realidad,
con los hechos y sucesos abordados, propio de las ciencias
fácticas. Este nivel de objetividad pretende un conocimiento
verdadero, fiel a la realidad, de allí la perentoriedad de su
contrastación.
Por otro lado la necesaria legitimación que el modo de conocimiento

científico requiere de los individuos, de los sujetos sociales a fin de
que dicho conocimiento sea consentido, apreciado como válido,
28
aceptado. Dicha legitimación se obtiene habilitando a cualquier

individuo para comprender la proposición y comprobar su veracidad.
Tendrá objetividad el conocimiento científicamente adquirido, no

sólo por su coherencia metodológica, sino también porque tendrá el
derecho adquirido de ser reconocido como conocimiento racional,
empíricamente verificado y verdadero, cuando nadie pueda sin
argumento de igual solidez, contradecirlo o pretender su
refutación(4) .
Para ello se necesita la percepción por parte de la ciudadanía de la

utilidad práctica del conocimiento adquirido, de su eficaz aplicación
tecnológica a fin de resolver los problemas cotidianos de la gente
común.
5. El paradigma científico, su legitimación social y política
El típico paso de la modernidad de una legitimidad tradicional a una

legitimidad racional, legal, burocrática (5), requirió no sólo en las
ciencias sociales, sino también en las ciencias duras, la percepción
por parte de los individuos-ciudadanos de que la ciencia, además
de un modo de conocimiento racional, es capaz de entregar
respuestas prácticas a sus problemas cotidianos. Sólo así se
comenzó a consolidar la transición de una legitimidad tradicional a
una legitimidad racional-legal. La ciencia, en general, se legitima a
partir de sus respuestas tecnológicas(6) , de la aplicación de sus
corroboraciones a la solución práctica de problemas variados.
La legitimación de la ciencia como modo adecuado y racional de

adquisición de conocimiento resultaba además funcional a los
intereses de la burguesía, en tanto clase social que había
ascendido al poder.
La nueva estructura de dominación política requería de una nueva

legitimidad a efectos de consolidarse en el poder, esa legitimidad se
basaba en el consenso popular para delegar el ejercicio de la
soberanía en los representantes democráticamente elegidos, que
ejercerían la soberanía cuya titularidad ahora resultaba ser del
pueblo, de la ciudadanía.
29
La óptima participación de los nuevos ciudadanos hace menester su

instrucción y la adquisición de datos suficientes sobre la realidad
política y social para la obtención de la objetividad, en la segunda
dimensión ya examinada, de percepción de su utilidad práctica.
En la búsqueda de una base sólida de acuerdos conceptuales y

teóricos básicos, que permitan el desarrollo de la ciencia política
como teoría útil, práctica y eficaz para la solución de problemas, se
produjo la reacción "conductista", especialmente en los Estados
Unidos, durante la primera mitad del siglo XX, que pretendió imbuir
a la ciencia de criterios de "racionalidad operativa".
Impulsó al conductismo, la intención de asimilar los estudios

políticos al método de las ciencias físicas y naturales (básicamente
empírico y de observación y descripción de los hechos) cuyo
desarrollo era notable en comparación al de la ciencia política a la
que se le atribuía una pesada herencia filosófica que entorpecía la
acumulación de conocimiento útil, en particular, para el desarrollo
de la tecnología, funcional a la expansión de la economía
estadounidense y a las necesidades del capitalismo.
Además, las especulaciones filosóficas resultaban de escaso

interés práctico para el rol desempeñado por los EEUU como
superpotencia mundial y luego líder del "nuevo orden" político
mundial, desde la caída del bloque soviético.
Al desempeño de ese rol le resultaba mucho más útil y funcional un

saber práctico y acumulable desprovisto de las negaciones y
replanteos propios de la filosofía y, aún más, de la filosofía
crítica(7) .
Esta hipótesis se articula con lo ya expuesto anteriormente con

Marí, respecto a la predeterminación de los paradigmas de
investigación en relación a las chances de aplicación práctica del
conocimiento básico.
Más allá de las funcionalidades políticas que el conductismo pudo

deparar a una superpotencia mundial como EEUU, lo cierto es que
los aportes de esta manera de abordar el estudio de lo político, con
énfasis en la descripción de los comportamientos (conductas) de los
actores políticos y sociales, verificados y observados
empíricamente, generando así conocimiento a través de la
acumulación sistemática de datos, que permitan la generalización
30
de tendencias y leyes estadísticas o probabilísticas, se han

manifestado sumamente útiles y explicativos de una realidad
crecientemente compleja y que debe ser analizada considerando
una multiplicidad de variables que intervienen en los procesos
políticos.
A esta perspectiva optimista sobre la acumulación de conocimiento

útil que permite la ciencia, se le oponen ciertas ideas críticas, una
especie de "romanticismo moderno" que le imputan una supuesta
deshumanización y aridez al conocimiento científico y un rol
destacado a la literatura y la ideología en la formación cultural.
Estas concepciones resultan inadecuadas para comprender,
explicar y operar sobre la realidad política y social. El desdén por el
método y el conocimiento científico y cierta entronización del arte y
el goce estético —patentizados en lo político y social por las frívolas
formas impuestas en los medios de comunicación y las opiniones
superfluas e improvisadas de los "fast thinkers" televisivos(8) — por
sobre la búsqueda de la objetividad, la utilidad y el bien social es
signo de incultura y frivolidad "propia de salones victorianos"(9) , y
una señal de improvisación o carencia de políticas educativas de un
Estado.
Las fases derivadas del conductismo, como las teorías sistémicas,

exceden el análisis sólo de las conductas individuales o colectivas
sino que las estudian interrelacionadamente como esquema de
circulación de demandas y respuestas entre los actores políticos y
sociales, explicativo de los procesos de toma de decisiones
políticas, entendiéndolos además como proceso de comunicación
de mensajes políticos.
Claro que el acento puesto en los hechos, su descripción y

medición, y el consecuente desapego por la matriz teórica propia de
la filosofía, debilita por sesgado este fundamental enfoque científico
de acumulación de conocimiento verificable y empírico, tornándolo
una especie de "hiperfactualismo o datografía" sin guía teórica que
permita encauzar críticamente el saber cuantitativo acumulado.
Es que la correcta inclinación por estudiar los hechos, el "ser", por

sobre las meras prescripciones filosóficas del "deber ser", si
exagerada, resta la necesaria perspectiva histórica, crítica,
interpretativa y teórica que también es condición necesaria de
legitimidad y practicidad del conocimiento científico, ya que, como
31
sostiene Horkheimer: "...la necesaria relación dialéctica que se

establece permitirá acceder a nuevas formas de síntesis, que puede
acercar a los sujetos involucrados, al ejercicio de la razón crítica, de
la razón dialéctica, que no se somete a lo que es, o parece ser, sino
que utiliza la negación como instrumento de primer nivel filosófico,
que niega por un lado las pretensiones a lo absoluto de la ideología
dominante y por el otro las arrogantes pretensiones de la realidad.
Si se acaba por dar la razón a lo que de hecho es, el conocimiento
termina por repetirse, se reduce a tautología" (10) .
La mera descripción acrítica de hechos, comportamientos e

instituciones tampoco responde a los cánones de utilidad en la
resolución de problemas que exige el proceso de legitimación y
objetividad del conocimiento científico. La ciencia debe descubrir y
conocer cómo son en realidad las cosas, de un modo empírico y
cuantitativamente suficiente, pero no proceder luego a la crítica de
la realidad y al intento de intervenir en ella haría del conocimiento
científico un mero trámite de justificación de una cierta estructura de
dominación. Y ello, en tanto no dé respuestas útiles y prácticas,
generará un problema de legitimación social y político.
Así sostuvo Easton que: "...la aplicación del saber forma parte de la
actividad científica tanto como el conocimiento teórico. Mas la
comprensión y la interpretación de la conducta política lógicamente
preceden y proveen la base para toda tentativa de utilizar las
cogniciones políticas en la solución de concretos y acuciantes
problemas sociales "(11) .
A la vez, en el actual estado del arte, resulta impensable prescindir

de las excepcionales posibilidades que brinda la tecnología
disponible en materia informática, que permite la generación de
bases de datos extensas y complejas y multivariables, y el
entrecruzamiento sofisticado de los mismos, de modo de obtener
conclusiones debidamente sustentables en estudios empíricos y
cuantitativos. Pero que también exige un análisis agregado que
requerirá de elaboración teórica con base filosófica, interpretativa e
histórica, que permita extraer el mayor rendimiento posible a la
acumulación de datos que hoy la tecnología y los métodos de
estudio de campo permiten generar.
Es que, como sostiene Sartori: "...la política es también una

técnica... y en la medida en que seamos capaces de dominarla
32
cognoscitivamente y predictivamente —según la fórmula 'a estas

condiciones... tendremos entonces...'— la política no es arte ni
ideología "(12) .
La tendencia emergente en la ciencia política actual, desarrolla una

perspectiva ecléctica a partir de la idea de una comunidad científica
de diálogo que, desde distintas tradiciones de investigación —
obsérvense las citas de dos autores como Easton y Sartori,
articulables y provenientes de dos perspectivas teóricas distintas—,
intercambia y entrecruza con espíritu crítico los conocimientos
adquiridos, generando teorías de alcance medio(13) , que indican
tendencias y probabilidades, pero que deben estar sujetas a la
crítica, a la interpretación y a la comprensión de procesos que, por
su carácter de históricos no son lineales, requieren de
interdisciplinariedad (con el derecho, la sociología, la filosofía) y a la
vez de un abordaje sistémico.
Esta perspectiva es más visible en Europa, donde se lee a los

autores americanos pero sometiéndolos al filtro crítico e
interpretativo mencionado, y no es tan común en EEUU, donde los
autores extranjeros no son muy difundidos y conocidos y en donde
predomina la perspectiva de la investigación empírico-cuantitativa
por sobre la histórico-filosófica.
Aún así, desde cualquiera de las perspectivas, la utilización de

teorías de alcance medio permite evitar el "salto al vacío" que
implica la construcción de grandes teorías sin mayor sustento
fáctico, empírico y cuantitativo. La acumulación de datos que
permite la corroboración de hipótesis y teorías de alcance medio
inspiran investigaciones ulteriores que llevan a la formulación de
nuevas hipótesis más sofisticadas, complejas y adecuadas. Es que
la misión del científico excede sus aciertos provisionales, lo más
valioso es su aporte al desarrollo del conocimiento científico, el
"pequeño-gran paso" realizado para el desarrollo del conocimiento
teórico(14) .
De cualquier modo, ambas tradiciones de investigación (con sus

interrelaciones y mutuas influencias), se hallan imbuidas de una
suerte de racionalidad operativa que las dirige. Tal racionalidad
debe entenderse como una necesaria operación de integración
entre hipótesis explicativas y datos empíricos suministrados por la
investigación, para que las descripciones, proposiciones y
33
conclusiones que la disciplina ofrezca merezcan el rango de teorías

científicas.
Así puede superarse el manejo de conceptos "teóricos" abstractos

(no teoría stricto sensu, entiéndase como doctrina basada en
opiniones más o menos ilustradas), no verificables con la realidad y
que han sido y aún son utilizados con desparpajo en ámbitos
académicos, políticos y periodísticos, sin mayor preocupación por
su corroboración empírica, su factibilidad y su plausibilidad. La
generación de conocimiento básico, cuantificable, operacional y
empírico, resulta el escalón inicial imprescindible para generar
luego, hipótesis explicativas de mayor calidad y sofisticación, a
efectos de su corroboración y/o refutación. Así debe rechazarse la
idea excluyente entre conocimiento cuantitativo y cualitativo. Ambas
etapas resultan una secuencia lógica y necesaria en la construcción
del conocimiento científico.
6. El rol actual de la educación y de la Universidad. Su relación con

el estudio del Estado y de la política en las facultades de
derecho
El rol actual de la educación resulta diferente, pero tan o aún más

crucial, que en la etapa de la fundación de la democracia y de la
ciudadanía en nuestro país. Hoy educarse y capacitarse resulta una
cuestión de supervivencia, en el marco de un mundo del trabajo que
requiere de los sujetos en general cada vez mayor instrucción,
especialización y conocimientos.
Es diferente porque la opinión pública, nuevo sujeto colectivo social,

hoy resulta construida sobre otras bases diversas a las que la teoría
democrática clásica invocaba, hoy no se impulsa como un proceso
racional de comunicación y de intercambio de mensajes entre
ciudadanos iguales.
La gobernabilidad de los complejos sistemas políticos actuales,

requieren una opinión pública entendida como proceso de control
social que promueve el consenso y la integración social, sin
considerar la racionalidad de los argumentos y la discusión, sino
34
meramente la posibilidad de que se imponga una idea sobre otra y

que ella sea aceptada porque es vista como la mayoritaria y, a fin
de no quedar aislado, el individuo la admita como propia. La opinión
pública será aquella que puede expresarse públicamente sin temor
a quedar aislado. También se ve a la opinión pública desde una
perspectiva operacionalista-técnico-instrumental, como la
efectivamente exteriorizada, medida y recolectada a través de
encuestas.
Vista así, la construcción del nuevo sujeto colectivo social "opinión

pública" que desplaza a la ciudadanía, la "educación del soberano",
y la legitimación de la autoridad política no requieren de ciudadanos
educados, instruidos, informados e interesados, partícipes activos
de la vida política, que influyen en los actos de gobierno y que
ejercen una tarea de control del mismo.
La educación ya no resulta funcional a la estructura de dominación,

más bien le resulta indiferente.
Sin embargo, los nuevos procesos de estratificación social, basados

en el nivel de capacitación y saberes técnicos adquiridos para poder
insertarse en el mercado laboral, requieren cada vez más,
dramáticamente, de la educación y la instrucción para evitar la
marginalidad y la exclusión social.
Más aún, cuando se percibe que los viejos saberes del mundo
industrial, desarrollos tecnológicos mediante, que fatalmente reem-
plazan a la mano de obra humana por la informática y la
robotización, resultan residuales e insuficientes para satisfacer las
necesidades básicas.
Paradójicamente, el Estado Nacional, construido sobre los pilares

de la educación del pueblo soberano, ha desprotegido durante
décadas a la educación y a la Universidad Pública, justamente
cuando más necesario resulta invertir en educación y capacitación
de la población para los requerimientos nuevos que el mercado
laboral le exige.
La educación y capacitación será la única chance para millones de

personas de evitar la marginación y la pobreza; por el contrario, los
ajustes económicos y las nuevas tecnologías carecen de sentido en
el marco de un debilitamiento del Estado que no invierta en
35
educación y que descuide el servicio básico de "educar al

soberano".
La Universidad pública se enfrenta a nuevos y excepcionales

desafíos, debe superar el déficit presupuestario en su
administración, y además, debe reformular sus paradigmas y
contenidos ante nuevas demandas que el mercado laboral le exige
a los jóvenes estudiantes. Hoy los estudiantes parecen someterse a
las reglas de la racionalidad tecnocrática que el mercado les
demanda, y la Universidad se debate entre esas demandas
especializadas y los grandes objetivos, los grandes relatos a los que
los estudiantes parecen, en general, darles la espalda sometidos a
la imprevisible tensión que les genera la elección de lo "útil", del
saber técnico y eficiente para el desempeño de roles
especializados, por sobre la "comprensión" humanística y política
de los procesos que les son contemporáneos.
En ese marco, se ha sostenido que en nuestro país, existe una

alarmante escasez de datos e información sobre cómo están
estructuradas, cómo actúan, y qué producen nuestras instituciones
gubernamentales(15) .
En un sistema político democrático, resultan actores sustantivos de

la vitalidad del sistema —entre otros— las instituciones de gobierno,
es decir las agencias que integran los poderes ejecutivo, legislativo
y judicial.
Si se sabe poco sobre las instituciones gubernamentales, se sabe

poco sobre el sistema político.
Si se sabe poco sobre el sistema político, no se sabrá qué cambiar

para mejorarlo o, peor aún, basados en diagnósticos errados, sólo
sustentados en intuiciones, creencias, principios ideológicos o
prejuicios de cualquier tipo, se promoverán reformas, acciones y
decisiones que producirán efectos institucionales y sociales no
queridos e imprevisibles(16) .
Por ello, un contenido curricular congruente con una Teoría del

Estado, construida científicamente, debe tener en especial
consideración al Estado considerando sus agencias productoras de
normas y decisiones como principal objeto de estudio. El Estado es
hoy una realidad tal que requiere una objetivación de su abordaje a
36
partir del estudio, análisis e investigación del comportamiento y

producción de sus agencias y agentes.
Para lo que voy sugiriendo, como un contenido curricular que

contemple los análisis político-institucionales requeridos en la
actualidad, los abogados siguen teniendo un importante valor
agregado respecto de los profesionales de disciplinas afines, —
pienso en politólogos, sociólogos y economistas— puesto que son
obviamente los más idóneos a fin de comprender y explicar
cuestiones constitucionales, jurídicas y procedimentales.
Pero para que el valor agregado no se diluya, a ese caudal propio

del abogado, se le deben aditar las perspectivas politológica y de
sociología jurídica e institucional que permiten analizar instituciones
y actores desde su comportamiento real en la puja política y en el
ejercicio de las facultades jurisdiccionales que les son propias.
Así los sistemas políticos, las instituciones que los integran y los
actores políticos y sociales que ocupan físicamente los cargos y
desempeñan los roles representativos y participativos —por ejemplo
los partidos políticos, la clase política, el electorado y sus
comportamientos, la opinión pública y los medios de comunicación
masiva, los grupos de interés que tratan de ejercer sus influencias—
serán contextualizados y conceptualizados de un modo más
abarcativo, complejo y sofisticado que permitirá su mayor y mejor
comprensión.
7. Pertinencia de la incorporación de perspectivas y contenido

politológico y sociológico en los programas de estudio de la
Teoría del Estado
Tratando de hacer un análisis de especificidad sobre los contenidos

que hoy debe presentar, en los programas de estudio de las
carreras de derecho, la materia Teoría del Estado o Derecho
Político, debe tenerse particularmente en cuenta la perentoria
necesidad de producción de conocimiento básico, de tipo "empírico-
cuantitativo-descriptivo-comparativo" que supla aquel déficit de
datos e información existente sobre nuestro sistema político.
37
Y ello en un doble sentido: i) producción de conocimiento que

permita mejorar el proceso de toma de decisiones en el más alto
nivel político de la burocracia estatal; y ii) estudio por parte de los
estudiantes de ese conocimiento adquirido científicamente, de
modo que los contenidos que aprendan les resulten aplicables,
actuales, útiles y explicativos de los problemas cotidianos que los
rodean y que deberán afrontar en su inserción en el mundo de los
adultos.
Como dice Sartori "...en el comienzo predomina el relevamiento

descriptivo... al que sigue el momento de la explicación causal y de
la sistematización teórica "(17) .
La producción en Ciencias Sociales de tipo "empírico-cuantitativo-

descriptivo-comparativo", actualmente tiene un campo de estudio
ampliamente mayoritaria en la comunidad académica internacional
de la disciplina. Además, este tipo de estudios son perfectamente
compatibles con modelos estadísticos comparados.
La corriente comparatista considera los análisis teóricos como

marco general de los procesos que estudia y, además, utiliza cada
vez con mayor frecuencia los estudios estadísticos(18) para un
mayor y mejor control empírico de sus hipótesis(19) .
A través de las estadísticas accedemos al conocimiento "duro" del

objeto de estudio. Luego mediante el método comparativo se
pueden realizar juicios axiológicos relativos a los objetos
comparados, pero superadores de la opinión, creencia, intuición o
prejuicio ideológico, como orientador de hipótesis y conclusiones.
Mediante la comparación interna y externa del objeto de estudio, no

queda el conocimiento, limitado a juicios valorativos subjetivos, sino
que pueden efectuarse juicios objetivos relativos a los parámetros
comparables.
Las comparaciones resultan más útiles y plausibles cuando

presentan ciertas características: i) cantidad de datos suficientes;
ii) secuencia temporal extendida en la toma de datos que permita
relevamientos por períodos históricos (comparación diacrónica);
iii) búsqueda y detección de parámetros similares para
investigaciones de un mismo objeto de estudio en sistemas políticos
diversos.
38
La pertinencia en las facultades de derecho, de un enfoque

teórico politológico y sociológico , para una mejor comprensión
del "sistema político", con utilización de una metodología empírico-
cuantitativa-descriptiva y comparatista, debe ser sustentada,
mediante una justificación epistemológica de un contenido
semejante como parte del programa de la carrera.
Se ha dicho que: "Obviamente a la necesidad de comprender al

derecho en el propio contexto filosófico, histórico, político y social en
que se encuentra indefectiblemente obedece la inclusión en los
programas universitarios de materias como Teoría del Estado,
Filosofía del Derecho, Sociología, Historia y otras.
Lamentablemente, tanto alumnos como profesores suelen
considerarlas como 'relleno', confundiendo su accesoriedad o
complementariedad con inutilidad y pérdida de tiempo. Estas
materias estudian lo que podríamos llamar los 'suburbios del
derecho' y no existe ciudad que sólo sea céntrica y carezca de
suburbios. Como escribió Kipling: 'poco o nada sabe de Inglaterra
quien sólo Inglaterra conoce'; parafraseándolo, podríamos decir:
'poco o nada sabe de derecho quien sólo códigos estudia'"(20) .
No debe olvidarse que hasta el año 1985 en que se creó la carrera

de Ciencia Política de la Universidad de Buenos Aires, (Norberto
Bobbio pronunció el discurso inaugural y Carlos Strasser —hoy
director de Flacso— fue uno de los principales organizadores
institucionales y curriculares de la carrera) los estudios más
cercanos al fenómeno político eran realizados por abogados,
principalmente en el ámbito de las facultades de derecho y
predominando una perspectiva epistemológica institucionalista, pero
sesgada hacía lo formalista-juridicista y normativa.
Entre el Derecho Público y Político, hoy denominado Teoría del

Estado o Derecho Político, y la Ciencia Política, la Sociología
Jurídica e Institucional y la Sociología Política, existe un vasto
campo de acción investigativa, de áreas de estudio afines y
cercanas, en las cuales muchas categorías teóricas presentan
superposiciones, y en muchas otras vacíos de conocimiento que no
son llenados por ninguna de esas disciplinas, y que resultan ser
áreas difusas o fronterizas que pueden ser estudiadas con rigor y
eficacia por investigadores de cualquiera de ellas.
39
Por supuesto que en algunas áreas de estudio hay académicos que

presentan mejores condiciones curriculares para su conocimiento.
Esa es, la situación de los abogados dedicados al análisis
politológico y sociológico de las instituciones gubernamentales.
No se puede soslayar, además, que de las aulas de las facultades

de derecho se recluta el más alto porcentaje de personal político
ocupando los roles administrativos del Estado en los tres poderes
en los que se lo ha dividido tradicionalmente.
Por ello, resulta menester dotar a las currículas de la ciencia de la

política y del Estado, en las facultades de derecho, del perfil
epistemológico sugerido, a fin de la detección eficaz de los objetos
de estudio conducentes, y de las herramientas metodológicas e
instrumentales necesarias, y además adecuarlas para tomar ventaja
de las posibilidades excepcionales que hoy nos brinda la tecnología
disponible, para la generación de conocimiento sólido y sustentable.
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41
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42
Capítulo II
Los derechos políticos. Algunos casos históricos notables

de cercenamiento a los derechos políticos
Sumario : A) "...y para todos los hombres del mundo que quieran
habitar en el suelo argentino..." a propósito de la ley de residencia.
1. La sanción de la ley 4144 y el contexto político y social de la
época. 2. La evolución jurisprudencial de la Corte Suprema en el
tratamiento de esta ley. 3. Paradojas ideológicas y jurisprudenciales.
B) El delito ideológico de ser comunista. A propósito de la ley
17.401. 1. La sanción de la ley 17.401 y el contexto político y social
de la época. 2. El contenido de la ley. Una lectura politológica y
sociológica. 3. La aplicación de la ley. La jurisprudencia de la Corte
Suprema. 4. Comentario final.
A) "...y para todos los hombres del mundo que quieran habitar en el
suelo argentino..." a propósito de la ley de residencia(1)
1. La sanción de la ley 4144 y el contexto político y social de la

época
El conjunto de fallos que comentamos en el presente artículo tiene

como común denominador el tratamiento por la Corte Suprema de
la Nación de planteos de inconstitucionalidad de la ley 4144
sancionada el 22 de noviembre de 1902.
43
Dicha norma conocida como "ley de residencia", estaba compuesta

por cinco breves artículos (el artículo 5º de forma) prescribiendo las
facultades del Poder Ejecutivo para: i) expulsar extranjeros o para
impedir la entrada en el país de los mismos en caso de haber
cometido delitos comunes sancionados por tribunales extranjeros
(artículos 1º y 3º) y ii) para ordenar la expulsión en caso de
conducta que comprometa la seguridad nacional o perturbe el orden
público en un plazo de tres días con la posibilidad de arresto hasta
que efectivamente abandone el país (artículos 2º y 4º).
La razón de una norma semejante que, a la luz de la cultura política

actual, parece una desmesura, era la situación de agitación social
que se vivía en la época, jalonada por una serie de huelgas obreras.
Ese estado de convulsión tuvo un momento culminante durante
noviembre de 1902 en ocasión de una huelga de conductores de
carros, estibadores que paralizaron el puerto y barraqueros del
mercado central, hecho que apuro la sanción de la norma en el
mismo día en que fue presentado el proyecto con un tratamiento
"sobre tablas".
Las ideas anarquistas y socialistas que encontraban eco en el

mundo entero, eran "importadas", según creía el Ejecutivo y los
legisladores que impulsaron el proyecto, por extranjeros que, al
amparo de las normas amplias de aceptación de inmigrantes que el
país sostenía, les permitía ingresar y desarrollar tareas de agitación
que debían ser reprimidas.
Por entonces Julio Argentino Roca ocupaba la titularidad del

Ejecutivo por segunda vez, y era viva preocupación de su gobierno
la expansión de las organizaciones políticas y sindicales obreras y
la lucha por su control entre anarquistas y socialistas. Los
anarquistas eran liderados por un italiano, Pietro Gori y parecían
cobrar mayor predicamento a la vez que una mayor virulencia en
sus tácticas políticas y ello se manifestaba en su frecuente
presencia ganando las calles de la ciudad(2) .
El ministro del interior de Roca, Joaquín V. González, es quien lleva

adelante en el Congreso la decisión de Roca y propicia la sanción
de la ley 4144 y, a posteriori, de la ley 4145 que declaró el estado
de sitio.
44
La represión fue rápidamente instrumentada, en especial en Capital

Federal y la provincia de Buenos Aires. Fueron encarcelados o
deportados numerosos dirigentes gremiales, en su mayoría italianos
y españoles.
Para mensurar debidamente el impacto de una norma como la que

comentamos, tenga en cuenta el lector que en la primera década
del siglo XX la inmigración europea fue de 1.500.000 personas. El
censo de 1914 indicaba una población de 8.000.000 de personas,
de las cuales la tercera parte era extranjera. Alrededor del 70% de
la población de la Capital Federal era extranjera y casi el 30% de la
población de las provincias más densamente pobladas(3) .
A pesar de la rápida sanción de la norma hubieron legisladores que

se opusieron con sólidos argumentos a una norma de semejante
naturaleza, que resultaba irritante considerando la política de aliento
a la inmigración que caracterizaba al país y las garantías que a tal
efecto prescribía la Constitución Nacional.
Según un comentario de la época de Francisco Durá, la norma

"...nada resolvió para el momento y dejo un monumento
permanente de arbitrariedad inconstitucional"(4) .
La ley otorgaba facultades desmedidas y absolutamente

discrecionales para el Poder Ejecutivo, que de acuerdo a la
descripción que se hizo supra del contenido de la norma,
transformaba al Ejecutivo en "...fiscal que acusa al extranjero; juez
que lo juzga; gendarme que lo prende y expulsa: más aún, el Poder
Ejecutivo mismo define el delito, forma en cada caso la ley que lo
declara a los efectos de la penalidad"(5) .
El senador Mantilla por la provincia de Corrientes se opuso en estos

términos: "...Reconozco que el derecho de expulsar a los
extranjeros deriva de la soberanía nacional; que el ejercicio de él
debe responder a la selección de los elementos extraños; que el
Congreso tiene atribuciones para hacer efectivo dicho derecho en
defensa del orden social, procediendo contra los perturbadores de
ellos. Pero de estos principios no surge, no es lógico deducir que
tengamos que otorgar al Poder Ejecutivo las facultades
extraordinarias consignadas en el proyecto, que son las
expresamente prohibidas por la Constitución ".
45
Y continuaba Mantilla: "La ley no producirá la desaparición de las

huelgas que alarman. No es pues, necesaria hoy, no responde a la
defensa social ahora requerida. Como ley de defensa permanente,
para todos los tiempos el proyecto choca con los principios,
libertades, garantías y derechos establecidos por la Constitución, al
amparo de los cuales está abierta la República a todos los hombres
de la tierra. La Constitución, las leyes, los poderes públicos han sido
creados para el bien de los 'habitantes' y no de los 'ciudadanos'
únicamente; éstos y los extranjeros tienen los mismos jueces, de los
que no pueden ser sacados; libertades y derechos comunes, de los
que no pueden ser privados los unos. ¿En virtud de qué justicia, de
qué atribución constitucional, establecería ahora el Congreso, bajo
la impresión del miedo, la diferencia entre ciudadanos y extranjeros,
que resulta del proyecto, al conceder al Poder Ejecutivo facultades
extraordinarias y judiciales sobre los últimos? Ésta no sería defensa
legítima nuestra, ni defensa tampoco. Con serenidad, con
ecuanimidad, consultando y respetando la Constitución, cabe una
ley de legítima defensa que no desconozca derechos y libertades a
cuyo amparo han venido y viven los extranjeros ".
Y concluía Mantilla: "...El proyecto en discusión está inspirado en el

deseo, el propósito, de que el Poder Ejecutivo sea el único que
debe pensar, resolver y ejecutar la expulsión de los extranjeros; vale
decir: acusador, juez y ejecutor de su propia sentencia. Un país
donde los extranjeros son necesarios, donde gozan de los mismos
derechos y libertades civiles que los nacionales, y son admitidos en
los empleos públicos sin más condición que su idoneidad, habiendo
entrado en el territorio bajo la protección terminante de nuestra
Constitución, no hay derecho, no hay justicia para dejarlos al arbitrio
del Poder Ejecutivo "(6) .
El Ministro del interior Joaquín V. González decía: "...El Poder

Ejecutivo cree que esta medida bastará para asegurar la
tranquilidad, el orden y la libre circulación del comercio; pero si no
bastase, y estimase necesario armarse de otros recursos que
actualmente no posee será el primero en venir a pedir al Congreso
que sancione la ley de estado de sitio ..."(7) , cosa que como se
dijo supra finalmente ocurrió dos días después, el 24 de noviembre
de 1902.
El Diputado Gouchon sostuvo que: "...Las huelgas han sido la

defensa legítima que ha tenido el hombre contra el capitalista; y es
46
debido a las huelgas ejercitadas dentro de los límites legítimos que

la clase obrera ha mejorado su condición en todas partes del
mundo "(8) .
A pesar de los argumentos sólidos en contra de la sanción de una

norma tan controvertida y que desde la actualidad (aunque claro
que fuera de su contexto histórico) resulta revulsiva, la misma fue
sancionada y produjo fuertes efectos represivos.
La ley continuó vigente durante varias décadas, obsérvese que los

fallos que comentamos fueron dictados entre los años 1946 y 1950.
Por supuesto el contexto político y social era otro y los fallos que
seleccionamos trataron hechos relacionados al desarrollo de la
segunda guerra mundial y a supuestas actividades que ponían en
riesgo la seguridad nacional por actos vinculados al conflicto. En
general se trataba de individuos extranjeros a los que se le
imputaban actividades de espionaje a favor de los países que
integraban el Eje (Alemania, Italia y Japón) contrario a los Aliados.
2. La evolución jurisprudencial de la Corte Suprema en el

tratamiento de esta ley
La jurisprudencia de la Corte en relación a los planteos de

inconstitucionalidad de la norma en cuestión tuvo dos épocas muy
diferenciadas tal cual se observa en el conjunto de fallos que
comentamos.
Las decisiones de la Corte fueron por la inconstitucionalidad de la

ley o por la inaplicabilidad de la misma en razón de hallarse
vigentes las garantías constitucionales aún otorgada la facultad de
expulsión, en los fallos de los años 1945 y 1946 con la formación de
Corte previa a la destitución de los ministros mediante el juicio
político impulsado por el peronismo en 1946 y concretado en 1947.
2.1. El caso "Doregger Bernardo y otro", con sentencia el 19 de

noviembre de 1945, declaró por mayoría integrada por los ministros
Sagarna, Ramos Mejía y Nazar Anchorena, con la disidencia del
ministro Casares, inaplicable al caso la ley 4144, otorgando el
amparo deducido por los hermanos Doregger que habían sido
47
expulsados del país por decreto del PEN basado en la ley de

marras. El ministro Sagarna por su voto entiende que la ley es
inconstitucional.
2.2. El caso "Watjen Claudio", con sentencia del 8 de mayo de

1946, declaró inconstitucional la facultad de expulsión ejercida por
el Ejecutivo, haciendo lugar al recurso de habeas corpus interpuesto
por el detenido. Votaron, Nazar Anchorena, Ramos Mejía, Casares
y por su voto, pero en el mismo sentido, Sagarna.
2.3. En el caso "Menéndez, Ángel" del 17 de mayo de 1946, se

decide en sentido análogo a los dos casos precedentes con los
votos de los ministros Sagarna, Ramos Mejía y Casares.
2.4. El caso "Becker Juan y otros" del 21 de agosto de 1946,

finalmente se establece claramente la inconstitucionalidad de la
norma por violatoria de los artículos 14, 18, 20 y 95 de la
Constitución Nacional, con el voto de los ministros Sagarna, Ramos
Mejía, Nazar Anchorena y Casares.
Entre los argumentos salientes del fallo se recogen algunas de las

argumentaciones esgrimidas por los legisladores que se opusieron
en el debate a la apurada y presionada —por las circunstancias
dramáticas de cuatro décadas atrás— sanción de la norma
invalidada.
Según el artículo 20 de la Constitución el extranjero, una vez

radicado en el país, goza de los mismos derechos civiles y de las
mismas garantías constitucionales que los nacionales.
Si comete alguna acción peligrosa para la seguridad nacional

deberá ser juzgado con todas las garantías que el artículo 18
establece para el debido proceso y defensa en juicio. Además
deberá ser juzgado por los jueces naturales de la causa, esto es por
el poder judicial en uso de su jurisdicción y no por el Ejecutivo que
tiene vedada esa facultad por el artículo 95 de la Carta Magna.
Como se dijo supra , en esta serie de fallos durante este período de

la Corte y con la formación de jueces descripta, de los cuales solo
sobrevivió al juicio político el ministro Casares, la Corte Suprema
fue conteste en invalidar en todos los casos registrados la validez
de la ley de residencia 4144.
48
Sin embargo, la jurisprudencia de la Corte variaría radicalmente,

con la nueva formación emergente en el Tribunal, luego de la
destitución por juicio político acaecida el 24 de abril de 1947, de los
ministros Sagarna, Nazar Anchorena y Ramos Mejía.
2.5. El caso "Müller Ottomar" del 15 de octubre de 1947, ya con los

nuevos integrantes del Tribunal nombrados por el gobierno de
Perón luego de la destitución por juicio político, declaró
expresamente la constitucionalidad de la ley 4144. Los jueces
fueron Casares, Pérez, Alvarez Rodríguez y Valenzuela. Se le
imputaba a Müller ser espía del gobierno alemán.
2.6. En el caso "Stolzenberg Heinz" del 8 de octubre de 1948, la

Corte con la misma conformación del fallo anterior, convalida la
aplicación de las facultades de expulsión que la ley 4144 le otorga
al Ejecutivo, aun siendo el expulsado detenido por la comisión de
delitos comunes. Esa situación, sumada a la de su carácter de
extranjero, le conferían, según la sentencia, la característica de
sujeto peligroso para la seguridad nacional y el orden público.
2.7. El 7 de noviembre de 1949 se resuelven los casos "Francovic

Andrés y otros" y "Ardinanz", fallos que suscriben los ministros
Longhi, Casares, Valenzuela, Pérez y Pessagno. Para ese entonces
ya estaba en vigencia la nueva Constitución, que traía la novedad
(en relación al tema que nos ocupa) del artículo 31 que otorgaba al
Ejecutivo la facultad de expulsión de extranjeros. Ello reafirmó la
doctrina del Tribunal acerca de la constitucionalidad de la norma, la
que continuaba con plena vigencia más aún desde que la propia
Constitución Nacional contemplaba la especie.
2.8. El 13 de noviembre de 1950 en el fallo "Zovrko, Miguel y otros",

la Corte continúa firmemente con la jurisprudencia que admite la
constitucionalidad de la norma expulsatoria, rechazando los
argumentos que comúnmente se interponían respecto a la violación
de la igualdad ante la ley y de las garantías de legítima defensa
procesal. Asimismo se estableció que el juicio sobre la
determinación de la perturbación que autoriza la expulsión
corresponde al prudente arbitrio del Ejecutivo. Justamente, se
observa aquí, aquella asunción del carácter omnímodo de fiscal,
juez y ejecutor que ya los legisladores opositores a la norma habían
denunciado en los debates de 1902.
49
2.9. El 13 de diciembre de 1950 nuevamente la Corte rechaza un

hábeas corpus interpuesto en el caso "Mysliwiec, Larisa y otros", en
fallo suscripto por Longhi, Valenzuela, Casares, Pérez y Pessagno.
3. Paradojas ideológicas y jurisprudenciales
La Corte que tuvo en el juez Repetto su figura saliente en las

décadas del 20 al 40, se caracterizó por sus fallos contemplativos
con el intervencionismo económico, abandonando las tradicionales
recetas liberales, pero mantuvo esa suerte de conservadurismo
individualista en lo político y social. Aún así, impuso su raigambre
liberal preocupada por la protección de las garantías individuales
mínimamente exigibles en observancia de los preceptos
constitucionales y no dudó en resguardar aún a aquellos que eran
tildados (téngase en cuenta la época), nada menos que de espías
del gobierno alemán, y además extranjeros que producían
perturbaciones al orden público.
Paradójicamente, durante el gobierno peronista, la nueva

conformación de la Corte surgida a posteriori del juicio político, fue
estricta en la atribución al Ejecutivo de la facultad expulsatoria de
extranjeros. Claro está, el contexto geopolítico mundial sugería
políticamente correcta la expulsión de extranjeros que, se suponía,
desarrollaban tareas de inteligencia a favor del gobierno alemán.
Se sabe, el gobierno peronista siempre fue imputado por sus

opositores de actuar con simpatía hacía las fuerzas del Eje y, en
general, entre los analistas críticos ha primado una suerte de
mecanicismo intelectual para aplicar el mote de fascista al
peronismo a poco de analizar sus características movimientistas y
las cualidades carismáticas de su líder.
Sin embargo, y pese a ello, la Corte nacida bajo el peronismo y a la

que también se ha tildado de absolutamente dependiente del
gobierno, convalidaba la expulsión de extranjeros bajo la imputación
de ser espías del Eje.
50
De pronto los supuestamente liberales pro aliados, dando

preponderancia a su liberalismo, otorgaban garantías individuales a
los acusados de ser espías nazis.
Del otro lado los que supuestamente eran fascistas pro Eje y no
muy apegados por ello a las garantías individuales del
constitucionalismo, se preocupaban por expulsar extranjeros
sospechados de ser nazis y de hecho se comportaban en sintonía
con los ideólogos del alineamiento con los aliados.
Paradojas, halladas a partir de un contundente cambio de

jurisprudencia de la Corte Suprema de la Nación, en una época muy
convulsionada y donde los entrecruzamientos y tensiones teñidos
por fuertes conceptos "ideologistas", generaban decisiones políticas
y judiciales contradictorias.
Fallos citados sobre ley 4144 de residencia y expulsión de

extranjeros por actividades políticas y sindicales (A continuación del
nombre del caso se anota el tomo y página de la Revista Jurídica La
Ley en el que se encuentra la sentencia completa)
"Mysliwiec", La Ley, 61-787.
"Zovrko", La Ley, 61-542.
"Ardinanz", La Ley, 57-249 (en nota).
"Francovic", La Ley, 57-249.
"Stolzenberg", La Ley, 52-451.
"Muller", La Ley, 48-287.
"Becker", La Ley, 43-747.
"Watjen", La Ley, 42-784.
"Menéndez", La Ley, 42-735.
"Doregger", La Ley, 41-65.
51
B) El delito ideológico de ser comunista. A propósito de la ley

17.401
1. La sanción de la ley 17.401 y el contexto político y social de la época
La ley en análisis fue publicada en el boletín oficial el 29 de agosto

de 1967. El país se hallaba nuevamente bajo un gobierno de facto
encabezado por las Fuerzas Armadas. Se trataba de la denominada
"Revolución Argentina" encabezada por el General Juan Carlos
Onganía, a la sazón Presidente de la Nación en el momento de la
sanción de la ley.
En rigor se trata de uno de los denominados decreto-ley(9) ,

legislación propia de los períodos de facto.
El contexto de la época indicaba una creciente participación

popular, y en especial de la juventud, que pretendía expresarse sin
las proscripciones que, en particular el peronismo y las fuerzas de
izquierda, venían sufriendo desde el derrocamiento de Perón en
1955.
A su vez, en el mundo era también creciente la protesta social y

juvenil que se entrecruzaba con distintos movimientos político-
culturales propios de la época. Eran los tiempos del auge del
"hipismo", de los movimientos guerrilleros y revolucionarios, de las
revueltas estudiantiles.
Se había consolidado la revolución castrista en Cuba, asumiendo

un giro ideológico socialista y en la cual era figura preponderante el
"Che" Guevara, encarnando una figura romántica y justiciera, se
multiplicaban los movimientos insurgentes en América latina, se
extendían las protestas obreras y estudiantiles en Europa, antesala
del mítico "Mayo francés" del 68. Todo ello enmarcado por la
"Guerra Fría" entre las dos superpotencias, EEUU y la
desaparecida Unión Soviética y, en nuestro país, por las
52
mencionadas proscripciones constantes de las organizaciones

políticas de izquierda y del mayoritario peronismo.
Evidentemente un escenario fuertemente conflictivo, aunque,

paradójicamente, enmarcado en indicadores socio-económicos que
darían envidia a cualquier político actual.
En ese contexto, se sanciona el decreto-ley 17.401 que reprime las

actividades "con indudable motivación ideológica comunista".
2. El contenido de la ley. Una lectura politológica y sociológica
En el artículo 1º se establece que serán calificadas como

comunistas las personas físicas o de existencia ideal, que realicen
actividades comprobadas de indudable motivación ideológica
comunista.
Cuesta creer que se haya sancionado como norma de aplicación

nacional un texto tan absurdamente redactado como éste, más allá
de la valoración ideológica, política, ética o cualquier otra que se
haga sobre el comunismo.
Es que la calificación conceptual de la calidad de comunista es

absolutamente tautológica, algo así como que será calificado como
comunista aquél que sea comunista . Pues la pregunta entonces es:
¿Qué es ser comunista? ¿Acaso gritar tal condición en un acto
público? ¿Llevar algún tipo de identificación ornamental de la que
se pueda desprender tal cosa? ¿Ser afiliado al Partido Comunista?
¿Haber viajado a algún país comunista?(10)
Y respecto de la esotérica utilización del término "motivación", ¿a

qué se referirá? Supongamos el caso de un afiliado al Partido
Comunista que impulsa algún tipo de trabajo solidario o acción
social en "villas miseria" o escuelas rurales, por caso una colecta o
la organización de algún evento. Pensemos en un individuo sin
filiación política que en acto público clama por igualdad de
oportunidades o por una distribución más equitativa de las cargas
tributarias, o el no afiliado que organiza una colecta o acto benéfico.
Casos de tal ambigüedad, seguramente los más asiduos, ¿cómo se
53
resolverían? ¿Estarán encuadrados en el tipo legal invocado de la

"motivación"?
El artículo 11 de la ley extendía las penas a quienes, sin ser

afiliados, realizaran algún acto como los enunciados en los
ejemplos hipotéticos.
En los hechos el pésimo y ambiguo texto de la ley otorgaba a una

siniestra área administrativa, el Servicio de Informaciones de Estado
(artículo 2º de la norma en análisis), la facultad de designar como
comunista a cualquiera, en tanto así lo dispusiera la autoridad de
turno, generando una política de persecución y terror macartista
respecto de cualquier persona que quisiera tener actividad solidaria
o de compromiso político y social. En rigor, semejante instrumento
legal, servía de supuesto sustento normativo para la represión
indiscriminada de cualquier sujeto con inquietudes político-sociales,
bajo la excusa de proteger las tradiciones y cultura nacionales.
Incluso el mero aspecto exterior podía inducir a la sospecha del

órgano de inteligencia. La conocida canción setentista "Marcha de
la bronca" del dúo pop "Pedro y Pablo", hizo referencia al prejuicio
que generaba en las fuerzas de seguridad el pelo largo o la barba
de los jóvenes. Claro, era el aspecto de los guerrilleros que en Cuba
habían llevado adelante la revolución.
Así de absurda, dramática y peligrosa era la situación de la época

para lo cual en nada ayudaba el texto de la ley 17.401 a efectos de
clarificar quiénes eran pasibles de represión. No analizo aquí el
hecho de la represión ideológica que conlleva este texto legal,
violatorio también por ello, de varias garantías constitucionales, sino
que remarco la absoluta discrecionalidad que el texto legal, con su
tautológica tipificación del sujeto pasible de ser reprimido, le
otorgaba a una dependencia administrativa.
Incluso la doctrina que justificaba jurídicamente esta norma observó

también las serias dificultades planteadas por tan desafortunada
terminología e intentó una clarificación conceptual.
Según esa doctrina(11) , la restricción de básicos derechos políticos

por razones ideológicas tiene antecedentes en el derecho
comparado. Así se cita al artículo 18 de la Constitución de Alemania
Federal de 1949 que prescribía la pérdida de los derechos políticos
y civiles fundamentales —libertad de expresión, libertad de reunión,
54
libertad de asociación, derecho de inviolabilidad de

correspondencia, derecho de asilo etc.— si se abusara de ellos en
detrimento del orden constitucional liberal y democrático.
También cita el artículo 15, 3ª cláusula de la Constitución argentina

del año 1949, que establecía el desconocimiento por parte del
Estado de organizaciones internacionales que sustentaran
principios opuestos a las libertades individuales consagradas en la
Constitución o atentatorias del sistema democrático.
Obsérvese la insólita paradoja, lógica y teóricamente insostenible,

dada por un gobierno de facto que había quebrado el orden
constitucional y democrático y que interpone como argumento la
protección de la democracia y la constitución para justificar la
sanción de una ley represiva de una ideología que justamente
agrede, según el gobierno no constitucional y no democrático, a la
constitución y a la democracia. Visto así, el gobierno debiera
haberse sancionado a sí mismo.
El desaguisado lógico y la incongruencia son evidentes. El intento

por aclarar cuándo considerar a un individuo sujeto pasible de
represión por la calificación de comunista tampoco resulta feliz. Se
hace referencia a normas anteriores aún de menor rango y jerarquía
(decreto-ley 18.787 de 1956 y decreto-ley 4214 de 1963) que
tampoco avanzan más allá de las definiciones tautológicas, cuando
las teorías marxistas y comunistas, presentan un grado de
complejidad y sofisticación analítica tal que no resultan sencillas
para su comprensión.
Alguien autoproclamado comunista podía no serlo y otro no

autoproclamado, con sus hechos y acciones, tal vez podía ser
catalogado como tal. Es que, la incongruencia de sancionar ideas
es tal que no pueden obviarse estas dudas y contradicciones, las
que según parece, muchos hombres de la época no tenían. Claro
que los abusos, excesos y otras yerbas conocidas años después,
demuestran que la calificación pretendida no resulta fácil y que en
rigor, como ya fue dicho supra , otorgaba una discrecionalidad
absoluta a la autoridad administrativa.
Son las serias dificultades que se suscitan cuando se quiere

justificar técnica y jurídicamente, lo que solo se explica desde una
perspectiva politológica y sociológica.
55
Así resultaría congruente advertir, que toda fuerza política que

sostenga una acción política, un proyecto de gobierno y una
plataforma ideológica que resultan fronterizas con la legalidad
positiva vigente y que no legitima los modos y pautas del régimen
político en curso, debe estar prevenida y anticipar tácticamente la
posibilidad seria de ser reprimida. Sería razonable esperar por parte
de la administración del Estado, como autoprotección, medidas que
previnieran una escalada que pusiera en riesgo su poder político
por una fuerza que discute las bases del sistema político vigente,
sin prestar legitimación a los canales que el mismo brinda para la
crítica, la participación y la competencia por el poder.
Queda claro que no se trata de ideologías comunistas, liberales o

conservadores, sino de la dinámica de cualquier orden político
consolidado que actuará de igual modo, sea del signo ideológico
que fuere, en pos de conservar su poder(12) .
El contenido de la norma establecía el procedimiento a seguir, con

un recurso administrativo luego de que la Secretaría de
Informaciones de Estado se expidiera calificando al individuo como
comunista y en caso de arbitrariedad manifiesta un recurso ante el
fuero judicial. El procedimiento de calificación resultaba secreto
generando las típicas cazas de brujas, listas negras y chantajes. El
artículo 6º imponía las inhabilidades en caso de prosperar la
calificación.
3. La aplicación de la ley. La jurisprudencia de la Corte Suprema
Los siete fallos capturados en los cuales la Corte Suprema trató

planteos de inconstitucionalidad de la ley 17.401 por ciudadanos
recurrentes que habían sido calificados como comunistas, fueron
resueltos a favor de la constitucionalidad de la ley.
Los fallos fueron dictados entre los años 1969 y 1973.
3.1. En el caso "Greco Edgardo" del 27 de junio de 1969, los

ministros Ortiz Basualdo, Chute, Risolía, Cabral y Bidau, no hicieron
lugar a un amparo que pretendía la ilegitimidad del secuestro de
ejemplares de la revista "América latina" que primero fue
56
secuestrada y luego calificada de comunista por la Secretaría de

Informaciones de Estado.
3.2. El caso "Fernández de Palacios Rita" del 21 de diciembre de

1970, presenta particularidades muy interesantes en los recursos
interpuestos por los recurrentes y porque el tribunal a quo, la
Cámara Federal de Apelaciones de Paraná había revocado la
calificación de comunista determinada por la Secretaría de
Informaciones de Estado respecto de Fernández de Palacios.
Firmaron la sentencia los ministros Ortiz Basualdo, Chute, Risolía,

Cabral y Argüas.
La Cámara de Paraná con sustento en el artículo 18 de la

Constitución Nacional consideró que siendo la actividad partidaria
que se le imputaba a Fernández de Palacios como causal de su
calificación de comunista había acontecido con carácter previo a la
sanción de la ley 17.401, no existía ley anterior al hecho del proceso
por lo que no correspondía la sanción de una conducta no penada
por ley previa, de acuerdo al conocido principio, nullum crimen
nullum poena sine lege.
La decisión de la Corte permitió una suerte de aplicación retroactiva

de la ley en violación del artículo 18 al no considerar pena las
inhabilidades del artículo 6º de la ley, por ejemplo el que la persona
calificada no pueda acceder a un puesto de empleado público.
La Corte consideró que la defensa de la Constitución, y de los

principios que ella establece, resultan la razón de fondo para hacer
ceder las garantías constitucionales del individuo calificado, a
efectos que no las utilice en contra del mismo cuerpo legal que le
garantiza su libertad de acción y expresión.
"...la razón de ser de la ley 17.401 es la preservación del orden

jurídico establecido por la Constitución Nacional y las leyes dictadas
en su consecuencia...".
Ante la imputación de inconstitucionalidad de la ley 17.401

interpuesta por la involucrada Rita Fernández de Palacios, en razón
de ser una norma no dictada por el Congreso de la Nación, la Corte
dijo que "...es reiterada la jurisprudencia conforme a la cual el
gobierno surgido de una revolución triunfante tiene el poder de
57
realizar todos los actos necesarios para el cumplimiento de sus

fines, y entre ellos también los de carácter legislativo".
Este párrafo que implica el reconocimiento de la doctrina de facto ya

impuesta por el máximo Tribunal en ocasión de los golpes de
Estado de 1930 y 1943, es particularmente curioso cuando se está
juzgando a una persona por su ideología, considerando que la
misma es peligrosa para el orden constitucional, justamente por su
carácter revolucionario que conllevaría, como todo proceso de
cambio estructural, la mutación de los principios básicos vigentes en
una sociedad.
Sin embargo, la recurrente intervención golpista como modo de

intervención a efectos de que el sistema normativo no recoja los
cambios políticos y sociales acontecidos —los que pueden medirse
por la aprobación que de los mismos hace la ciudadanía, por
ejemplo a través de su comportamiento electoral— que producía
resultados políticos contra los cuales las Fuerzas Armadas han
acostumbrado a rebelarse, es considerado revolución triunfante,
consagrado como derecho positivo y que, a su vez, permite
consagrar normas que sancionen ideas y praxis políticas que
persiguen, en su caso, desempeñar el mismo rol, el de "revolución
triunfante".
En la actualidad, las leyes de defensa de la democracia y la última

reforma constitucional de 1994, equiparan con el delito de traición a
la patria las rupturas del orden constitucional. No se tratan ya de
"revoluciones triunfantes" las intervenciones de las Fuerzas
Armadas, sino de actos de sedición, rompiendo así la incongruencia
de la ley 17.401 y de la jurisprudencia en análisis que consideraba
con vara pretendidamente jurídica, de modo diferente unos actos
similares en sus consecuencias.
Por otra parte, la línea argumental de la "revolución triunfante",

resulta una invitación, o más bien una provocación, a la realización
de actos revolucionarios, si lo que se quiere cambiar es algún
aspecto del sistema político.
Resulta incongruente pretender explicar la instauración de un

régimen de hecho, explicable por razones de imposición del poder
con exceso represivo, con justificaciones jurídicas relacionadas a la
58
protección del orden constitucional que ha sido roto por sus propios
defensores.
También la Corte hace referencia a la "mutación pacífica" del orden

establecido, lo que sí sería admisible, a diferencia de la violencia a
efectos del cambio de las instituciones, en otro argumento
incongruente como lo ya citado supra dada la intrínseca violencia de
los golpes de Estado, incluso del régimen contemporáneo a la Corte
que produjo esta sentencia.
Respecto a la crisis de legitimidad del régimen político se explica en

el capítulo siguiente que analiza los problemas de la legitimidad
democrática que: "...los actores políticos más relevantes proponían
recetas distintas a los ejes de legitimidad en debate y todos bajo el
paraguas de la democracia; incluso los militares se alzaban contra
el Estado de derecho con el argumento de restablecer el orden y la
moral y restaurar una democracia moderna y occidental, 'como
debe ser'".
El fallo, en sus esforzados intentos por tratar de deslindarlo de la

mera consagración de un delito ideológico o de expresión, dedica
un apartado a tal cuestión, intentando sin éxito establecer una
diferencia conceptual o de nivel entre las ideas y las acciones
productos de una idea, entendiendo que la libertad de ideas es
admisible tal cual prescribe el artículo 19 de la Constitución
Nacional, en tanto "...no resulten comprometidos el orden y la moral
pública...", con lo que se introducen más conceptos equívocos
respecto a qué debe entenderse como libre expresión de las ideas
que no comprometan el orden y la moral establecidos. Si las ideas
no pueden cuestionar y actuar contra el orden y la moral
establecidos en una franca actitud crítica, pues no se entiende bien
a qué se refiere el fallo con mutación pacífica, desde que, como se
dijo supra , ningún régimen establecido admitirá sin más una
objeción crítica a su poder, de modo y cantidad tal que lo pongan en
riesgo.
3.3. El 16 de marzo de 1971, la Corte resuelve el caso "Brandán

José", con la firma de los ministros Ortiz Basualdo, Chute, Risolía,
Cabral y Argüas, reproduciendo y citando los términos del fallo
Fernández de Palacios.
59
En este caso también, el Tribunal inferior había revocado la

calificación de comunista dispuesta por la Secretaría de
Informaciones de Estado contra el imputado Brandán. Ante ello, la
Secretaría como en el caso anterior, interpuso recurso
extraordinario que produjo la revocatoria de la Corte declarando la
constitucionalidad de la norma y la validez de la calificación
efectuada por la autoridad administrativa. En este caso fue la
Cámara Federal de Resistencia la que produjo el fallo en crisis.
3.4. El 18 de agosto de 1971 se resuelven en el mismo sentido, por

la validez de la ley y la calificación, el caso "Aguilar Lisandro" y con
reproducción y cita de la doctrina establecida en el caso "Fernández
de Palacios" el caso "Audano Hector". Participaron de los fallos los
ministros Chute, Risolía y Cabral.
3.5. El 27 de noviembre de 1972, en el caso "Milacher Rufino" y el 9

de febrero de 1973 en el caso "Gomitolo Omar", con la firma de los
ministros Chute, Risolía, Cabral y Argüas, se continúa la senda de
constitucionalidad de la norma en cuestión por parte del Tribunal,
remitiendo al fallo testigo "Fernández de Palacios" en el cual la
Corte elaboró la doctrina tan particular que hemos comentado.
4. Comentario final
Como hemos observado, la norma, un decreto-ley emanado de un

gobierno de facto, pretende dar cobertura legal positiva a la acción
represiva del Estado, administrado por un gobierno que tampoco
podía esgrimir legalidad, sino tan solo una discutida legitimidad
política construida en gran medida por el uso extremo de la fuerza y
con dudoso y en decadente nivel de consenso.
Por supuesto que, el episodio de la norma en comentario y de los

fallos de la Corte Suprema en aplicación de la misma, deben
inscribirse y entenderse en un contexto de profunda crisis de
legitimidad, no solo de la autoridad política contemporánea a los
fallos, sino una crisis de legitimidad respecto del régimen político
vigente, y del principio de legalidad que debe regir todo sistema de
orden político.
60
De ese modo, los esfuerzos semánticos por intentar deslindar la

situación de hecho y de fuerza mediante la represión política del
golpe de Estado, de las ideas políticas que pretenden discutir ese
orden así establecido, creando un supuesto sistema jurídico positivo
—producto de la ruptura institucional— superior a otras pretendidas
rupturas institucionales, es natural e intrínsecamente incongruente y
solo puede traer como consecuencia una recurrente crisis política,
una represión indiscriminada de cualquier opositor político sin
importar su signo ideológico y el exceso absoluto del Estado en la
aplicación de la fuerza represiva.
Sin embargo, la historia argentina, nos tendría reservados capítulos

aún peores, años después, cuando ni siquiera existieron para la
represión de las ideas y del accionar político estos burdos intentos
de "legalización" y "judicialización".
Fallos citados sobre ley 17.401 de represión por ideología comu-

nista (A continuación del nombre del caso se anota el tomo y página
de la Revista Jurídica La Ley en el que se encuentra la sentencia
completa)
"Greco", La Ley, 135-857.
"Fernández", La Ley, 141-155.
"Brandan", La Ley, 144-324.
"Aguilar", La Ley, 144-611.
"Audano", La Ley, 145-258.
"Milacher", La Ley, 149-409.
"Gomitolo", La Ley, 150-257.
61
Capítulo III
Niveles de legitimación y expansión de la democracia en

la argentina
Sumario : 1. Introducción. 2. Niveles de legitimidad y expansión

democráticas. 2.1. Esquema analítico. 2.2. Una advertencia crucial.
2.3. Análisis por niveles conceptuales. 3. Esquema demostrativo de
entrecruzamientos, tensiones e implicancias de los niveles
analizados. 4. Nuevas tensiones, nuevas dicotomías. 5. La
democracia, ¿se puede democratizar? Bibliografía.
1. Introducción
El título de este capítulo sugiere cierto enfoque sobre el concepto

de democracia, un enfoque que pretende analizar a la democracia
como categoría dinámica, flexible y operativa, siempre en
construcción o reconstrucción, entendiéndola como un concepto
con matices diversos, que por supuesto no tiene un sentido
unívoco, y que sin perjuicio y más allá de juicios de valor, debe
permitir la medición de su aceptación político-social y de su efectiva
extensión.
Es que el concepto de democracia en términos lingüísticos ha

tenido una relación semiótica tortuosa(1) . En tanto concepto que
pretende representar una idea, su relación con el objeto
representado, ha generado no pocos equívocos por las diferentes
conceptualizaciones y teorizaciones surgidas desde el campo
académico y por los discursos contradictorios y excluyentes
emitidos por los actores políticos.
62
Dicha relación semiótica tortuosa creó expectativas desmedidas,

ingenuas, erróneas o equivocadas que complicaron su desarrollo,
expansión y consolidación.
Los límites, alcances, posibilidades y condiciones de la democracia

generaron no sólo debate teórico y académico, también alimentaron
praxis políticas y sociales conflictivas, contradictorias y excluyentes.
La Argentina cuenta con su propia y dramática experiencia en la

materia que abarca una gran porción de este siglo, podría
arriesgarse, dejando a salvo que las periodizaciones a efectos del
análisis histórico-político resultan más o menos caprichosas o al
menos opinables, que los equívocos sobre la democracia se
sucedieron desde 1930 hasta su restauración, sin perjuicio de sus
interregnos, en 1983. Pero justamente la cuestión a analizarse en
este capítulo, es el punto en el que se halla la democracia
actualmente, luego de aquél período que denominamos de relación
semiótica tortuosa, y si dicha relación se ha superado o está en vías
de superarse, o subsiste, o se ha transformado.
La Argentina se enfrentó durante ese período a ejes de legitimidad

contradictorios y excluyentes, varios de ellos en estrecha relación y
articulación con la democracia, así dicotomías como:
república/dictadura; elitismo/participacionismo;
movimientismo/pluralismo; ciudadanía/corporativismo; Estado fuerte
e intervencionista/Estado débil y liberal; principios filosóficos
liberales/principios filosóficos igualitaristas; primer mundo o
alineamiento /tercer mundismo o no alineamiento(2) .
Estos ejes de legitimidad contradictorios pueden coexistir en

distintos grados e interpretaciones con la democracia. No
necesariamente la opción por uno u otro implica desatender a la
democracia, más aún, la democracia fue esgrimida por los
defensores o militantes enrolados tras uno u otro eje de legitimidad
(léase partidos políticos, sectores sociales, grupos profesionales)
como argumento para justificarse.
Pero justamente, la crisis de legitimidad sobre cuestiones

fundacionales para el Estado y el sistema político, como los ejes
contradictorios citados supra , generó la relación semiótica tortuosa,
donde el concepto democracia significaba para
algunos democracia formal , política, republicana,
63
gobernada/gobernable y elitista (elitistas, conservadores, liberales

preocupados por la gobernabilidad, alineados al primer mundo), y
en cambio para otros, sólo podría hablarse de democracia en tanto
fuese sustantiva, genuina, social, participativa, plebiscitaria y
gobernante (democratistas, socialistas, movimientistas, estatalistas,
igualitaristas, tercer mundistas).
La primera versión era para los militantes de la segunda versión:

mera letra muerta, catálogo de ilusiones, maquillaje para el
mantenimiento de desigualdades y privilegios, derechos de un
ciudadano abstracto sin considerar su objetiva situación económico-
social.
La segunda versión era para los militantes de la primera: sinónimo

de ingobernabilidad, corrupción, demagogia, populismo, desorden,
falta de idoneidad, inmoralidad.
Así, alternativamente y con matices, los actores políticos más

relevantes proponían recetas distintas(3) a los ejes de legitimidad
en debate, y todos bajo el paraguas de la democracia. Incluso los
militares se alzaban contra el Estado de derecho con el argumento
de restablecer el orden y la moral y restaurar una democracia
moderna y occidental, "como debe ser".
Luego, ante semejante dispersión del debate intelectual y político

sobre la democracia, se abre un amplio espectro sobre la cuestión.
¿Qué significa democracia, cuáles son sus límites, alcances,
objetivos mínimos?, o ¿qué entenderá por democracia cada
individuo en articulación con su situación económico-social, qué
problemas le resolverá, qué es la democracia o qué cree que es el
interpretante (ciudadano corriente), no abstracto sino situado ante
condiciones objetivas de existencia?
Los equívocos pueden ser interminables sino se delimita de algún

modo el concepto en forma realística y dinámica, tratando de
precisarlo, sin quedar estancado en términos excluyentes que exijan
a la democracia, contemporáneamente y de una sola vez, que supla
todos los requisitos para un eficaz funcionamiento y para una
óptima respuesta a todos los requerimientos a los que puede ser
sometida.
Se impone entonces la necesidad teórica de encontrar cierta base

de sustentación para delimitar el concepto democracia, medir las
64
posibilidades de expansión y construcción/consolidación del

concepto y los grados de consenso que las variables propuestas
arrojan, luego, fijadas ciertas bases de análisis en común, sin que
ello implique la eliminación de desacuerdos o críticas, evitar la
dispersión semiótica apuntada, las expectativas desmedidas,
ingenuas, erróneas, que llevan a frustraciones, apatías,
alienaciones y crisis de legitimidad variadas con consecuencias
graves.
Para aproximarnos a ello, nos valdremos de un esquema

desagregativo por niveles conceptuales a efectos de examinar los
grados de legitimidad y expansión alcanzados por la democracia en
la Argentina. En cada uno de esos niveles podrá investigarse no
sólo los diferentes grados de consenso y de expansión de la
democracia, sino también los cruciales límites y problemas a los
que se enfrenta en la actualidad.
Desde ya que nos referimos al concepto de legitimidad en su

sentido mentado de obtención por la autoridad política, de
consenso, aceptación y obediencia por parte de los ciudadanos y la
población en general, para un programa de gobierno o con
decisiones tomadas desde la administración del Estado, en grado
tal que permita la implementación de las decisiones y que las
mismas sean acatadas sin necesidad o con la aplicación mínima
necesaria a efectos del acatamiento, del poder de coerción que
monopoliza (debe necesariamente monopolizar) el Estado.
Sabido es que a los fines del orden político, la legitimidad obtenida

puede ser producto de la persuasión, la convicción, la socialización,
la fe, que puede ser militante o activa tras lo que obedece, o pasiva
y prestada por omisión, sin que importe mayormente la cuestión de
cómo se ha originado al menos al inicio, y que debe ser mayoritaria,
guste o no a los que integran la minoría. Claro que a efectos de su
mantenimiento en el tiempo, y del ahorro de la aplicación del poder
de coerción, resultará más útil una legitimidad activa, militante,
convencida y debidamente internalizada, para lo cual deberán darse
ciertos requisitos y una óptima y proporcional mezcla con el respeto
y la imposición de la autoridad legalmente establecida.
En este trabajo se analizará la cuestión de la legitimidad desde una

perspectiva sociológico-política que permitirá abordar la cuestión a
través de la desagregación en los niveles apuntados(4) .
65
Se deben examinar, confrontando la problemática actual en cada

nivel de análisis, las posibilidades de expansión de la democracia y
en qué medida las distintas concepciones del término pueden
confluir.
Un punto crucial resulta ser la extensión de la preocupación por la

democracia, del plano político-institucional, al plano económico-
social, lo que resulta condición de posibilidad nodal para su
expansión.
2. Niveles de legitimidad y expansión democráticas
2.1. Esquema analítico
Me valdré de una categorización en niveles conceptuales para

examinar, en cada uno de ellos, el grado de legitimidad alcanzado
en su estadio actual, y si el mismo genera condiciones de
posibilidad de una expansión de la democracia(5) .
Las categorías desagregativas a utilizar son: a) Estado, b) Régimen

Político, c) Gobierno, d) Clase Política y e) Sociedad. Cada una de
ellas deberá responder a cuestiones como las siguientes, i) su
formato actual resulta articulable con la democracia, o si lleva a
cabo prácticas democráticas y ii) su formato actual goza de
legitimidad, este ítem me lleva a realizar la advertencia que sigue.
2.2. Una advertencia crucial
Una advertencia inicial que considero crucial para comprender la

idea global del análisis, sin perjuicio de referirme luego más en
extenso a la cuestión, es que la posibilidad de extensión de la
legitimidad democrática estará vinculada a la percepción por los
66
individuos de su utilidad práctica; a la capacidad que la democracia

logre para resolver los problemas cotidianos que deben afrontar los
individuos comunes en sus trabajos, hogares, lugares de
estudio(6) . Esta percepción respecto de la eficacia de la
democracia en temas objetivos y cotidianos como proveedora de
respuestas a demandas sociales, permite un análisis más rico
respecto de su posibilidad de expansión y consolidación y deja
confluir dos preguntas básicas que han dividido las aguas en los
debates teóricos, ¿quién domina? ¿y cómo se domina?
El típico paso de la modernidad de una legitimidad tradicional a una

legitimidad racional, legal, burocrática (7) , requirió no sólo en las
ciencias sociales, sino también en las ciencias duras, la percepción
por los individuos-ciudadanos de la ciencia, como modo de
conocimiento racional que además, es capaz de entregar
respuestas prácticas a sus problemas cotidianos. Sólo así se
comenzó a consolidar la transición de una legitimidad tradicional a
una legitimidad racional-legal. La ciencia en general se legitima, a
partir de sus respuestas tecnológicas(8) , de la aplicación de sus
corroboraciones a la solución práctica de problemas variados. La
democracia como modo de organización social sustentado en una
legitimidad racional-legal no puede escapar a esa matriz; dicho de
otro modo, la consolidación y expansión de la democracia, la
superación de sus desajustes semióticos(9) , se relacionará
dramáticamente con su capacidad para resolver los problemas de
los individuos (nótese que no restrinjo la cuestión a los ciudadanos,
ello en relación a lo que se da en llamar proceso de pérdida de la
ciudadanía).
El grado de eficacia en el sentido observado puede disimular o

superar los enfoques contradictorios y las relaciones semióticas
tortuosas, pues se podrán entender cosas diversas sobre la
democracia o esperar de ella consensos y expansiones varias, pero
en algún momento deberá demostrar su utilidad.
67
2.3. Análisis por niveles conceptuales
a) Estado : Un intento de breve definición del Estado, como

categoría analítica, indica que resulta ser la organización
institucional-jurídico-política que monopoliza el uso de la fuerza y
que estructura a la sociedad, obteniendo acatamiento/orden, por el
doble juego de la aceptación a su autoridad y la amenaza de
coerción; además, el Estado estructurará a la sociedad de acuerdo
a una forma de dominación típica, manifestada en las
características de las instituciones que ejercerán el poder y en
relación a la estratificación social impuesta.
Dada la definición genérica de Estado, éste tendrá características

diversas que responderán a la estratificación social y a las
instituciones que se originen.
Durante los últimos 60 años la idea de un Estado intervencionista

en lo político, social, jurídico y económico, en fin, el Estado de
bienestar keynesiano, gozó de un alto grado de consenso que
comenzó a resquebrajarse a mediados de los '70 y que entró en
crisis a fines de los '80.
También existió alto grado de consenso en la desarticulación de

dicho modelo de Estado, vía privatización de empresas estatales,
reducción del déficit fiscal y control de la inflación, recorte del poder
político y jurídico de sindicatos, flexibilización de las normas
laborales, etc. Sin embargo efectos mediatos de esa desarticulación
como la pérdida de fuentes de trabajo, la profundización de
desigualdades en el ingreso y otros efectos sociales, que se verán
en las categorías correspondientes, ponen en crisis la legitimidad de
un tipo actual de Estado.
El Estado post-bienestar o neoliberal, ha perdido potestades ante el

fenómeno de, i) altísima concentración económica (globalización
económica, circulación de dinero especulativo a través de los
circuitos financieros altamente tecnologizados y el auge de la fusión
entre corporaciones multinacionales que generan verdaderos
emporios económicos), ii) desplazamiento de la esfera política a la
económica como lugar desde el que se deciden y se influyen
acciones de gobierno y que genera un nuevo sustento ideológico
y iii) pérdida de autonomía y soberanía política nacional merced al
surgimiento de los Estados Supranacionales (Unión Europea,
68
Mercosur, Nafta, Asean, etc.) que dan respuesta a las necesidades

del mundo postindustrial y de los mercados ampliados, en un marco
de fuerte tendencia a la centralización política y la concentración
económica.
Así, el formato actual del Estado nación, debilitado y sujeto a las

cuestiones citadas, se encuentra en situación dudosa respecto al
grado de legitimidad que goza y a las posibilidades de generar
condiciones que permitan la expansión de la democracia.
Es que un Estado debilitado y con sus facultades limitadas merced

a los factores ya vistos de concentración económica y centralización
política que imponen una pérdida de autonomía y soberanía, lo que
denominaré efectos centrípetos , tiene escasas y limitadas
posibilidades de llevar a cabo políticas
reguladoras/intervencionistas/de contención social, a fin de atender
la otra cara de la moneda, lo que a su vez denominaré efectos
centrífugos y que se examinarán en la categoría sociedad .
Las limitaciones del Estado y de la política para resolver problemas

nos llevan a la advertencia crucial efectuada supra, si no se dan
respuestas eficaces, el costo es la pérdida de consenso.
Para desarrollar lo dicho se debe observar qué es lo que define a un

Estado como democrático, o qué debe generar como condiciones
de posibilidad para la expansión de la democracia.
El Estado deberá, obviamente, i) contar con un régimen político

democrático y además deberá favorecer la existencia y desarrollo
del mismo (plano político-institucional) y ii) también lo ya dicho,
generar políticas de Estado y decisiones en pos del bienestar, de la
solución de los problemas más urgentes y cotidianos de la mayoría
de la gente (plano económico-social), no ya del interés general y el
bien común como valoración abstracta y sobre cuyas dificultades de
delimitación tanto ha ilustrado Schumpeter en su Capitalismo,
Socialismo y Democracia. En tren de indulgencias tampoco es
oportuno exigir un Estado de Bienestar y Keynesiano(10) en sentido
clásico, sí, al menos, iii) un Estado que desarrolle políticas a favor
de una tendencia social inclusiva y que permita a su vez la
extensión de la ciudadanía y no su contracción o exclusión.
De lo expuesto se puede inferir, que el Estado actual presenta

condicionamientos y dificultades para generar consenso por su
69
debilidad y sus limitaciones para tomar decisiones políticas

estratégicas. Asimismo, enfrentará dificultades para favorecer y
desarrollar el plano institucional-jurídico de la democracia con el que
debe contar como mínimo nivel de exigencia, ello relacionado con
su debilitada capacidad de generar políticas sociales inclusivas y
que satisfagan los requerimientos y demandas de los individuos.
Así, la problemática de la legitimidad del Estado en su formato
actual y sus posibilidades de superar la mera existencia del régimen
político democrático, para favorecerlo y desarrollarlo a efectos de la
extensión de la ciudadanía, se presenta como una compleja y
entramada cuestión de difícil resolución.
b) Régimen político : Entendemos por tal concepto, el modo, el

método, la forma, el mecanismo para la legalidad, para el dictado de
las normas jurídicas y de su modificación; y para el reclutamiento,
selección y remoción del personal político que ocupa los roles en la
administración estatal, para tomar decisiones políticas y para el
control de legalidad de dichas decisiones.
Esta categoría se halla comprendida en la de Estado, por lo que

siempre el Régimen Político será de Estado, y en tanto modo de
reclutamiento y selección del personal político en el desempeño de
los roles de administración estatal, también de selección del
gobierno y por ello un Régimen Político de Gobierno del
Estado(11) .
Por ende el régimen abarcará a las instituciones que regulan la

lucha por el poder y a la actividad de las mismas, en tanto ellas
estructuran al poder político y, además, conforman a las normas y
procedimientos regulares y constantes que ordenan la lucha por el
poder y el ejercicio del poder político a través de la selección y
asignación de roles para los sujetos que participan en la lucha
política(12) .
La existencia de democracia en este nivel de análisis, responde a

su exigencia mínima, a su umbral inicial, en el cual coincidirán todos
los enfoques y teorías sobre la democracia. Sólo que a algunos les
parecerá suficiente a efectos de la gobernabilidad, de la eficacia, de
la idoneidad de las decisiones, y aún plausible desde una
comprobación empírica de los comportamientos sociales y político-
electorales de la ciudadanía en general(13) .
70
Para otros, en la veta de exigir la extensión de la democracia a

otras categorías, no será suficiente el método democrático, pero por
lógica consecuencia no pueden negar su necesidad perentoria a fin
de la construcción de esas extensiones.
En este nivel es donde el avance y el desarrollo de la democracia y

su grado de legitimación se vuelven tangibles. Durante más de
cincuenta años, en la Argentina y también en la región del Mercosur
y casi en todo el Unasur, por problemas que no parecen más
complejos que los actuales, el régimen democrático era
despreciado y dejado de lado sin que nadie se preocupara
demasiado. Más aún, la ruptura de la legalidad del Régimen Político
democrático supo gozar de altos grados de consenso, aunque más
no sea por desinterés, apatía, pasividad y omisión. Sabido es, que a
efectos de la obtención de obediencia para la implementación de un
orden político, da lo mismo, al menos al inicio, un consenso activo
que uno pasivo.
Veamos algunos ejemplos notables. En 1976 la deuda externa

argentina era sensiblemente inferior a la actual (algo así como 7000
millones de dólares contra los más de 100.000 millones de hoy); la
desocupación prácticamente no existía; funcionaban a pleno las
instituciones del Estado de bienestar, inclusivas y funcionales a la
extensión de la ciudadanía. Hoy, la desocupación y la exclusión
social en un marco de contracción de la ciudadanía imperan sobre
vastos sectores de la población; también la inseguridad y las
víctimas de la delincuencia urbana eran temas que no registraban
parámetros más acuciantes que los actuales (dejo expresamente al
margen de esta consideración el tema de los desaparecidos y la
represión del Estado, que además se acrecentó luego del golpe) y
los ejemplos podrían continuar.
Con lo enunciado pretendo describir que, por mucho menos de lo

que hoy soporta estoicamente la sociedad, o vastos sectores de
ella, la democracia, en tanto Régimen Político de Gobierno del
Estado, o dicho de otro modo, el método de selección del personal
político para el desempeño en la administración estatal, y las
normas que lo regirán en relación a las decisiones que se tomen,
era pulverizada sin miramientos y sin remordimientos.
Falta de consenso a nivel régimen político y falta de legitimidad de

un tipo de legitimidad, el racional-legal; y/o además, falta de
71
legitimidad de la legalidad positiva y vigente en ese momento

específico.
A pesar de las dificultades y novedades que hoy debe afrontar el

Estado, la legitimidad alcanzada por la categoría Régimen Político
resulta evidente e indiscutible.
Ello, sin perjuicio y aún a pesar, que en este nivel es

inconmensurable lo que puede hacerse para democratizar,
favorecer y desarrollar aún más, al Régimen Político democrático.
Pensemos en un breve y limitado inventario: instauración y

utilización efectiva de referéndum y plebiscitos; asambleas
populares a nivel barrial o vecinal; mandatos revocables;
eliminación de listas sábanas; establecimiento de correlatividades
sociales (género, raza, religión, nivel socio-económico) en la
representación parlamentaria; visibilidad y transparencia sobre el
financiamiento de las organizaciones políticas; funcionamiento
eficiente del órgano de contralor de los decretos de necesidad y
urgencia; etc.
La cuestión a examinar resulta ser la articulación de instituciones

que generan mayor participación, de las que cabe esperar mayor
cantidad de demandas, con la limitada capacidad decisional
observada en el nivel Estado, y con la menguada legitimidad
observable en los demás niveles que se analizarán.
A pesar de las cuestiones enunciadas, y aceptando que nos une el

espanto y no el amor, a nadie se le ocurre hoy, y parece impensable
que ocurra, un golpe de Estado a la vieja, no tan vieja, usanza
argentina del siglo XX.
Concluimos entonces, sosteniendo que la categoría régimen político

goza de un importante grado de legitimidad; que por definición, en
este nivel de análisis, habrá democracia aún como exigencia y
umbral mínimo, cualquiera sea la perspectiva teórica que se utilice,
y ello sin perjuicio de las enormes posibilidades de expansión y
profundización de la democracia que ofrece el actual Régimen
Político argentino.
c) Gobierno : Se trata del personal político que ocupa y desempeña

los roles en la administración del Estado y que toma y ejecuta las
decisiones políticas, de acuerdo a la posición que ocupen en la
72
administración y en el marco de las instituciones en que se

desempeñen.
Esta categoría parece a priori la que menos dificultades presenta a

efectos de la legitimidad, siempre y cuando la categoría Régimen
Político goce de ella en grado tal, que mantenga en equilibrio al
sistema político.
Y ello así, aun considerando que el nivel Gobierno es el que

observa la mayor volatilidad y dinámica en términos de variación de
los grados de consenso que ostenta.
Es que con cada decisión política, aún de las cotidianas —no sólo
las decisiones estratégicas— de cualquiera de los funcionarios
ocupados en los roles de administración del Estado, podrá haber
caídas o picos de legitimidad. Y aún más, el éxito o fracaso de
operaciones de marketing político(14) , apariciones públicas en los
medios y/o apariciones sociales o farandulescas, podrán incidir en
la cuestión.
Son constantes las encuestas y sondeos de opinión destinados a

averiguar el nivel de aceptación de la imagen de un político o de
alguna decisión política determinada.
La legitimidad en el nivel Gobierno estará directamente vinculada a

su capacidad de respuesta eficiente a las demandas y
requerimientos de la ciudadanía.
Considero vital tener en cuenta que los individuos tienden a

identificar éxitos o fracasos en la toma de decisiones, eficacia o
ineficacia de las acciones de Gobierno para dar respuestas a sus
demandas con este nivel de análisis, no articulando la eficacia o
ineficacia de las decisiones gubernamentales, con cuestiones
estructurales y más vinculadas a otros niveles, por ejemplo Estado
o Régimen Político. Esto, si bien comprensible por el nivel de
conceptualización y articulación más complejo que requiere un
análisis de ese tipo, resulta generalmente en confusiones e
incomprensión respecto a las posibilidades objetivas de un elenco
gubernamental, para el desarrollo de una política determinada.
Tampoco suelen ayudar los gobernantes con sus promesas y

verbalizaciones desmedidas y a esto ya me he referido supra,
cuando se trato la cuestión de las relaciones semióticas tortuosas.
73
Pero, a pesar de lo expuesto, se insiste en que aun sujeto a un

elevado nivel de volatilidad o de legitimidad cambiante, el nivel
Gobierno no debiera presentar dificultades, en tanto el nivel
Régimen Político goce de legitimidad suficiente.
Un Gobierno con escaso apoyo o popularidad podrá ser

reemplazado en las elecciones siguientes y aún se le podrá llamar
la atención en elecciones municipales, provinciales o legislativas en
períodos electorales inter-presidenciales. Asimismo, va de suyo que
gozará de legitimidad de origen o genética.
Para ello, la ciudadanía debe prestar consenso a la categoría

Régimen Político, la que garantiza la posibilidad de relevo del
elenco gubernamental con escaso apoyo y consenso.
El Régimen Político, aun con dificultades, está funcionando en

nuestro país desde 1983 con continuidad institucional. Varios
episodios comparados de la historia reciente permiten corroborarlo.
En 1966 fue derrocado por un golpe de Estado el gobierno radical

de Illia, dejando a salvo la cuestión crucial de la proscripción del
peronismo que implicó la asunción del gobierno con sólo el 25% de
los votos, resulta evidente que lo que falló fue el nivel de legitimidad
de la legalidad democrática o sea del Régimen Político.
En 1976 es derrocada Isabel Perón en el marco de una situación de

absoluto desgobierno, tampoco existió suficiente legitimidad legal,
legitimidad en el nivel Régimen Político, en los modos
democráticos, para permitir una salida electoral, aún cuando en
marzo de 1976 faltaban pocos meses para las elecciones; lo que
siguió es bien conocido.
En 1989, el gobierno radical de Alfonsín se debatía en medio de una

crisis extraordinaria que derivó en la dramática hiperinflación y sus
graves consecuencias sociales, sin embargo algo cambió en aquel
entonces, nadie se animó a otra cosa que a apurar el cambio de
Gobierno y a proteger al Régimen Político.
En 2001, en medio de una crisis política-económico-social sin

precedentes, con represión, marginalidad creciente y apropiación de
los fondos de particulares (el célebre "corralito"), aun con tropiezos
y con una secuencia ligera de sucesiones presidenciales, el sistema
74
dio respuestas y se afrontó la crisis dentro de una aceptable

performance institucional(15) .
En 2008, la crisis con el sector agrario (o parte de él), a partir de la

famosa resolución 125, produjo una situación de alta conflictividad
en el país. Estaban en juego importantísimas partidas de dinero
que, vía las famosas "retenciones", serían redistribuidas por el
Gobierno en la administración estatal.
Entre los años 2009 y 2013 se produjo una seria confrontación

política-económica-legal entre el Gobierno de Cristina y el Grupo
Clarín como producto de la sanción de la ley de servicios
audiovisuales, más conocida como la "ley de medios". Sin embargo,
estos dos episodios, que otrora hubieran sin dudas generado una
ruptura del orden constitucional, fueron resueltos dentro del marco
institucional.
Los episodios de los años 1976, 1989, 2001, 2008, 2009-2013, nos
muestran crisis profundas de los gobiernos en funciones, pero
grados de legitimidad muy distintos en el nivel régimen que
permitieron afrontarlas y resolverlas de manera muy diferente.
Por ello, en el nivel Gobierno, una crisis de legitimidad puede ser

superada si subsisten niveles aceptables de consenso en el nivel
Régimen, y ello indica un cierto umbral de avance democrático y de
calidad institucional para nada desdeñable.
Más aún, es posible que las prácticas de un Gobierno elegido

democráticamente no sean muy democráticas; siempre y cuando
esas prácticas menos que democráticas o poco democráticas no
arrasen con el nivel Régimen(16) , éste garantizará el recambio del
personal político y el resguardo del sistema.
Por ejemplo en la Argentina, durante la presidencia de Menem,

existieron muchas acciones controversiales del Gobierno, la dudosa
independencia del poder judicial, el abuso de los decretos de
necesidad y urgencia, y paralelo a ello una caída de sus niveles de
imagen y legitimidad, sin embargo soportó un proceso de plena
ebullición electoral, con internas abiertas y sin nubarrones en el
nivel Régimen. Se pueden extender análisis y ejemplos similares a
los presidentes que continuaron.
75
Lo dicho permite ver con cierto optimismo, al menos en el plano

político-institucional, la legitimidad de la democracia en los niveles
Régimen y Gobierno; pero en cuanto se observan las posibilidades
de expansión democráticas en otros de los niveles de análisis
planteados, la mirada resulta más difusa.
Resta un gran camino a recorrer en el nivel Gobierno a efectos de la

expansión democrática, y ello necesariamente anudado a las
posibilidades que brinden para dicha expansión los niveles Estado y
Régimen; necesariamente un Gobierno que pretenda expandir su
comportamiento democrático debe contar con dichas posibilidades
favorecidas o generadas por el Estado y plasmadas en el Régimen
Político vigente. Las cuestiones planteadas en los dos niveles vistos
con anterioridad generan dudas respecto de los comportamientos a
fin de la expansión democrática que puedan adoptar los gobiernos,
porque más allá de voluntarismos, existen condiciones objetivas
limitantes y condicionantes a fin de dicha expansión.
d) Clase política : Este concepto, intercambiable con el de

comunidad política, refiere a los individuos y organizaciones
dedicados a la política, opinando, militando, participando en
campañas electorales, asesorando y demás actividades que
desarrollen dentro de una organización que puja por obtener el
poder.
Claro que restringiremos el nivel a la minoría de individuos que

ocupan las posiciones dirigenciales más jerárquicas en las
organizaciones políticas, y que incluye a los parlamentarios en
funciones. Los integrantes del gobierno por razones de lógico
desarrollo de este trabajo quedan incluidos en la categoría
Gobierno, aunque pueden darse ciertas superposiciones.
En el plano de la representación política es donde encontrará su

razón de ser la clase política con las características que le
conocemos en el Estado moderno, en tanto individuos que integran
organizaciones a efectos de articular, canalizar y transmitir,
demandas e ideas de la sociedad al centro decisional, al poder
político.
Los partidos políticos son el ejemplo típico de organización

alrededor de la cual se nuclea la Clase Política y en algunos casos,
76
las organizaciones no gubernamentales, también pueden ser

consideradas como tal.
Observo en este nivel, las mayores contradicciones y dificultades a

resolver, dado el creciente desprestigio y falta de credibilidad de los
políticos (clase política) y de los partidos políticos.
Es público y notorio que, en distintos trabajos de campo conocidos

desde hace algunos años, los políticos y la actividad política son
ubicados en los escalones más bajos de credibilidad y prestigio
según las respuestas de la población a encuestas y sondeos de
opinión.
Al problema se lo denomina en teoría como "crisis de la

representación" y se conforma con ingredientes variados, i) escasa
correlatividad entre los representantes y los representados en lo
respecta a su composición por nivel socioeconómico, educativo,
sexual; ii) escasa visibilidad y transparencia respecto de actitudes y
decisiones políticas que se lleven a cabo; iii) escaso compromiso
entre el mandato obtenido a través de ciertas promesas y
compromisos de campaña y las decisiones efectivas que se
asumen(17) ; estos tópicos político-institucionales, más la desigual y
no correlativa composición social, generan lo que da en llamarse
proceso de "privatización de los individuos", que implica sentimiento
de enajenación, de alienación, de ajenidad de la población respecto
de lo "público", con la consecuencia de la apatía política y el
desinterés por la cosa pública.
También confluyen otras cuestiones más complejas, vinculadas a lo

cultural-tecnológico-comunicacional; a) las nuevas características
de los partidos políticos que adquieren su formato "atrapatodo"(18) ;
b) dado lo anterior, el desplazamiento de los "lugares" tradicionales
de la política a los nuevos espacios mediáticos, donde los medios
de comunicación, en especial los audiovisuales, son percibidos
como los que otorgan visibilidad y transparencia a lo político y que
sirven como polea de transmisión de demandas de la sociedad al
poder político en reemplazo de los desacreditados partidos
políticos(19) ; c) la profesionalización de los partidos, que los
burocratiza-tecnocratiza alejándolos más de la ciudadanía y dando
una nueva vuelta de tuerca a la llamada "ley férrea de las
oligarquías" enunciada por Michels(20) ; d) la representación de la
realidad simplificada y debilitada que generan los medios de
77
comunicación audiovisuales que impide la "comprensión" de los

complejos problemas actuales; e) el vacío de representatividad que
generan los partidos con su estilo meramente electoralista en los
períodos inter-electorales, vacío que es ocupado por los medios de
comunicación en manos de grandes corporaciones multimediáticas;
f) finalmente, lo naturalmente problemático de la representación
política como "simulación" del ejercicio de la soberanía popular
delegada en los representantes, como representación simbólica que
devengará una relación semiológica sujeta a posibles equívocos y
manipulaciones(21) .
Cada uno de los ítems enumerados como coadyuvantes para la

escasa legitimidad de la que gozan la clase política y las
organizaciones políticas, merece un análisis detenido que excede el
propósito de este trabajo, por lo que sólo las enunciaré a efectos
descriptivos.
El cóctel descripto, trae la consecuencia insoslayable, de una clase

política con escasa legitimidad y que además muestra en ocasiones
comportamientos poco democráticos, en especial en lo que hace a
su vida interna, (designación de candidatos, debate de ideas), si
bien las internas abiertas que parecen querer imponerse significan
una tendencia de una posible vía de expansión democrática en este
nivel(22) .
¿Cómo funcionará entonces un régimen político democrático, en el

cual la clase política y sus organizaciones naturales, los Partidos
Políticos, se hallan en el piso de legitimidad y con conductas
internas poco democráticas? y ello, grave, en tanto resultan actores
principalísimos en una democracia representativa.
Resulta paradójico que, reconocido cierto grado de importante

legitimidad en el nivel Régimen, en el cual los partidos y la Clase
Política cumplen un rol fundamental, este nivel, que denominé
Clase Política, presente un escaso grado de legitimación; este
punto de inflexión me parece crucial y genera gruesas
preocupaciones respecto del futuro de la democracia en los dos
aspectos que estamos analizando, i) su grado de legitimidad y ii) su
posibilidad de expansión.
Ciertas cuestiones en este nivel pueden superponerse con el nivel

Gobierno, con la salvedad que una crisis gubernamental, fue dicho,
78
se resuelve a través del régimen y por el recambio de elenco, pero

una crisis global y extendida de la legitimidad de la clase política,
deja al régimen sin actores para desarrollar el papel fundamental de
representantes legítimos que la democracia representativa requiere
perentoriamente.
e) Sociedad : Este nivel refiere a las relaciones entre individuos y

los grupos de los que formen parte y las clases sociales de las que
a su vez también formen parte, todo ello relacionado a sus labores y
quehaceres habituales en el ámbito no público, por ello privado y
sus actividades laborales, de educación, de entretenimiento y
ocupación del tiempo libre, de labores comunitarias y todos los
conflictos económico-laborales, sociales y axiológicos que pudieran
suscitarse.
Va de suyo que este nivel requiere del umbral mínimo de la

legitimidad en el nivel Régimen, lo que llamo consenso político, pero
como ya fue dicho, ese consenso político prestado exige en algún
momento la contraprestación corporizada a través de soluciones
concretas a las demandas vinculadas a los problemas sociales y
cotidianos de los individuos.
Mencioné en el nivel Estado los efectos centrífugos que conviven

con lo que denominé efectos centrípetos.
La exclusión social, vinculada a la pérdida de fuentes de trabajo

generada por el retiro del Estado de Bienestar y sus recetas
Keynesianas, y por la revolución tecnológica-informática que
reemplaza fatalmente a la mano de obra humana, deja a gran
cantidad de individuos fuera del circuito productivo, reducidos en
todo caso, a una economía cuentapropista y de subsistencia, que
no impide su clasificación como excluidos socialmente, fuera del
sistema de cohesión y de establecimiento de vínculos solidarios que
le permita algún sentido de pertenencia grupal, que luego debería
derivar en una óptima representación y participación a nivel político
y de goce, al menos en cierto grado, de los derechos y obligaciones
que el concepto de ciudadanía impone.
El individuo sin estabilidad laboral, ni red social de contención y por

ello, excluido laboralmente y luego socialmente, sufre lo que se da
en llamar un "proceso de desciudadanización". Su marginalidad lo
deja fuera de los cánones inclusivos de la ciudadanía.
79
Paradójicamente el debilitamiento de la versión económica del

Estado de Bienestar a través de las recetas keynesianas, le impide
el goce de los logros jurídico-político-institucionales del estado de
bienestar acontecidos desde fines del siglo XIX.
Como fue dicho, el consenso político y la legitimidad y expansión a

nivel régimen no garantiza la respuesta social, y el proceso de
exclusión puede traer trastornos serios a los grados de legitimidad y
expansión democráticos alcanzados en otros niveles de análisis.
El cuadro sucintamente descripto, nos lleva a los

denominados efectos centrífugos que señalo a continuación,
i) tradicionalización de los comportamientos sociales, entendiendo
como tales, criterios de legitimidad contrarios a lo racional-legal o
más vinculados a etapas del pensamiento premoderno; ii) racismos
y xenofobias; iii) secesionismos; iv) pensamientos mágicos y
proliferación de sectas religiosas-electrónicas; v) modos de
representación de demandas e intereses no institucionalizados.
Hago la misma salvedad de la mera enumeración, pues el tema de

los efectos descriptos exige mayor desarrollo, pero no es el
propósito principal del presente trabajo.
Relaciono los efectos centrífugos con lo expuesto en el apartado

2.2. que titulé "Una advertencia crucial", respecto a la necesaria
utilidad y respuesta que debe contraprestar el régimen político a las
necesidades sociales y ello, como cualquier otro criterio racional de
organización social o de tratamiento moderno de problemáticas
sociales, donde por supuesto debe considerarse a lo político,
deberá legitimarse por su utilidad práctica de acuerdo a los
modernos criterios que exige el conocimiento científico.
En relación a las posibilidades de expansión democrática en el

nivel sociedad , la legitimidad relativamente consolidada de la que
hoy goza el nivel régimen político, permite aseverar que la
expansión ha sido significativa, fue dicho supra, por mucho menos
la democracia como método fue despreciada durante más de
cincuenta años.
Así, la valoración y consenso respecto del nivel régimen político ,

permite sentar las bases para un proceso de construcción y
profundización de la democracia.
80
Pero habrá que focalizar en el consenso social y, además, observar

procesos que tienen que ver con la cultura, más específicamente
con la cultura política, que devengarán en un reclamo de mayor
participación e interés por la cosa pública o de menor participación y
mayor apatía política.
Las tendencias que se observen en este nivel presentarán nuevas

tensiones y problemas a la democracia. Tensiones y problemas
nuevos, diferentes de los que la democracia ha enfrentado y a los
cuales, según parece, ha superado.
La manera en que se puede expandir la democracia en este nivel,

es con más democracia en los ámbitos del quehacer privado y
cotidiano de los individuos y en su mayor participación de los
procesos de debates y toma de decisiones políticas.
La tensión crucial resulta ser la viabilidad de una expansión

democrática en este nivel, en convivencia con un sistema
democrático representativo, con las limitaciones y
condicionamientos que se han observado en los niveles analizados.
3. Esquema demostrativo de entrecruzamientos, tensiones e

implicancias de los niveles analizados
El esquema que sigue, muestra una columna indicativa del grado de

legitimación actual que, según este análisis, ha alcanzado el nivel,
siendo en algunos casos óptimo, y en otros dudoso.
La segunda columna remite a las posibilidades de expansión

democráticas; la tercera columna, a través de las flechas insertas,
plantea un mapa de implicancias y tensiones entre los niveles
analíticos utilizados.
Finalmente, dos posibles escenarios que contraponen los conceptos

de contracción/expansión democrática y sus efectos sobre otras
categorías de análisis.
El escenario 1 nos indica que, a mayor participación en cualquiera

de sus formas, razonablemente deben esperarse mayor cantidad de
81
demandas, y dadas las limitaciones expuestas, una mayor dificultad

en satisfacerlas, por ende menor gobernabilidad y pérdida de
legitimidad ante la escasez de respuestas. Así, deviene la crisis del
sistema, y una contracción mayor de la democracia que aquella que
se quería superar a través del incremento de participación inicial.
El escenario 2 nos muestra que, con una democracia contraída,

limitada, con menor participación, la cantidad de demandas será
menor en tanto canalizada, articulada, mediada por la
representación política, por ende puede arrojar indicadores de
mayor gobernabilidad, pero menor legitimidad por falta de utilidad
práctica del régimen a efectos de solucionar los problemas
cotidianos de la sociedad, y natural mantenimiento de una
democracia contraída.
4. Nuevas tensiones, nuevas dicotomías de legitimidad
He dicho que durante 50 años existieron en el país ejes de

legitimidad contradictorios y en algunos casos excluyentes entre sí;
varios de ellos han devenido anacrónicos por la propia dinámica
política nacional e internacional, otros han sido resueltos, ya fue
dicho, aunque a tal efecto "no nos haya unido el amor sino el
espanto". La democracia ha superado duras pruebas y las viejas
tensiones y dicotomías, o al menos algunas, han cedido o
desaparecido por envejecimiento y muerte natural.
Pero se debe advertir con suma prudencia, que sustentar

optimismos sobre la democracia, por la superación de tensiones y
dicotomías que han desaparecido o cambiado profundamente,
resulta algo temerario.
Así, las experiencias de años de crisis de legitimidad y de ejes

contradictorios de consenso, resultan de relativa validez y aplicación
a los fines de la consolidación y expansión de la democracia en la
actualidad.
Es que los desafíos resultan tan enormes y novedosos que las

experiencias pasadas deben ser observadas con prudencia, si
sobre ellas se quiere marcar el rumbo futuro.
82
En el horizonte se vislumbran ejes de contradicción inéditos y sobre

los cuales habrá que elaborar arduos esfuerzos teóricos a fin de su
análisis, comprensión, diagnóstico y acción.
Enumeraré sólo algunos de los ejes de contradicción emergentes, y

a tener en cuenta en el futuro inmediato, que deberán ser
enfrentados y canalizados por la democracia, a saber:
a. Estado nacional/Estado supranacional; b. Soberanía

nacional/Soberanía compartida; c. Exclusión social/Inclusión social;
d. Ciudadanización extendida/Desciudadanización; e. Centralización
política/Descentralización política; f. Concentración
económica/Desconcentración económica; g. Efectos
centrípetos/Efectos centrífugos; h. Partidos políticos/Medios de
comunicación; i. Democracia participativa/Elitista;
Directa/Indirecta/Semidirecta; j. Libertad de expresión/Libertad de
empresa mediática; k. Medios de comunicación/Medios de
infoteinment (mezcla de información "seria" y entretenimientos y
espectáculo(23) ); la lista podría continuar.
Hay razones para la satisfacción: i) la relativa y apreciable

consolidación y legitimación a nivel Régimen; ii) ciertas
posibilidades de expansión en algunos niveles; iii) han sido
despejados con un alto grado de certeza varios de los ejes
contradictorios que condicionaron al sistema político argentino
durante 50 años y, iv) en cierto modo lo que denominé "relación
semiótica tortuosa" ha mejorado, dicho de otra manera, ya no se
cree en la democracia como generadora de milagros.
Pero también hay razones, sino para la desesperanza, para la

preocupación. Al listado de nuevos ejes contradictorios de
legitimidad que expuse en este apartado me remito y, si bien las
posibilidades absolutas de expansión de la democracia son
enormes, habrá que ver si caben dentro de la matriz democrática
alcanzada y conformada hasta ahora.
Se ha avanzado apreciablemente, se han cumplido condiciones

necesarias, y sobre ello hay consenso, pero pareciera que no
suficientes, y lo alcanzado, que ha dejado atrás 50 años de vida
política sobresaltada, no garantiza per se que se resuelvan los
novedosos e inéditos problemas que la democracia deberá
enfrentar.
83
Planteado de otro modo, se puede decir que los logros más bien
visibles en el plano político-institucional, deberán ser reconfirmados
o expandidos al plano económico-social; creo que el punto crucial
es, ¿permite la democracia representativa alcanzada en el plano
político-institucional, la expansión democrática al plano económico-
social?
5. La democracia, ¿se puede democratizar?
He aproximadamente concluido en que el nivel régimen

político goza de apreciable grado de legitimidad, prestado por
la sociedad , capaz de resolver crisis de consenso y aún prácticas
poco democráticas en el nivel gobierno , y ello a pesar de
dificultades y enigmas a nivel Estado, y de la crisis de legitimidad
observable en el nivel clase política .
También se infiere de lo expuesto, que hay un gran interrogante en

torno a la advertencia crucial que efectué y la utilidad práctica del
Régimen, a fin de la solución de problemas y de obtener
legitimación en el plano económico-social.
La pregunta sobre la posibilidad de expansión democrática en los

niveles analizados puede tratarse de una cuestión de construcción
de dicha expansión, lo cual indicaría que la matriz democracia
representativa, liberal, formal y política lo permite.
Pero la pregunta puede obtener una respuesta en clave de

imposibilidad lógica, en el sentido de entender que la matriz puede
expandirse sin romperse, y ello por las limitaciones objetivas e
implacables que la misma conlleva.
Me remitiré en el punto a lo dicho por dos autores capitales en torno

a la cuestión de la democracia.
Conocida es la posición asumida por Norberto Bobbio en su obra

"El futuro de la democracia"; allí Bobbio se refiere a lo que
denomina "Las promesas incumplidas de la democracia"; a) La
tecnocracia : la aparición de técnicos expertos en relación a la cada
vez mayor complejidad de los problemas a resolver, por lo que sólo
84
serán idóneos a efectos de la comprensión de los problemas y de la

toma de decisiones esos técnicos y no los ciudadanos comunes;
b) La burocracia : multiplicada paradójicamente por la necesidad de
crear aparatos institucionales-estatales destinados a atender los
requerimientos de la sociedad de masas y del estado de bienestar;
c) La oligarquización : tanto de los partidos políticos, a la Michels,
como de la representación de intereses ante la imposibilidad y/o
dificultad de generar la prometida voluntad general, tal cual observa
Schumpeter, luego la relación triangular entre Clase Política,
partidos y cúpulas corporativas ha generado una nueva versión
corporativista por sobre la voluntad de los individuos; d) Las
demandas crecientes: y la imposibilidad para que la democracia dé
respuestas al aluvión de demandas de todo tipo y, en general,
contradictorias y/o excluyentes, con la consabida pérdida de
legitimidad; e) La información y la cultura de masas a través de los
medios de comunicación masivos: generando sujetos pasivos y
consumidores de información masiva desconceptualizada y
descontextualizada que impide la formación de los individuos
activos, participantes e instruidos y que, además, no ha generado la
visibilidad y transparencia informativa prometida.
Este catálogo de falsas promesas de la democracia, son para

Bobbio, consecuencia inevitable y fatal de la sociedad moderna y
sus transformaciones, resultan ser problemas intrínsecos a la
democracia representativa y que sólo pueden ser resueltos con más
democracia , refiriéndose en especial a la expansión en el
nivel sociedad y en todas las áreas de la vida social (fábricas,
escuelas, ejércitos, iglesias, familias).
La solución a las dificultades y obstáculos con que tropieza la

democracia se resuelven con un mayor grado de expansión, con
más democratización de la vida social, así lo sostiene en su libro
"¿Qué Socialismo?"; pero se observa en Bobbio la condensación de
todas las tensiones que se entrecruzan sobre la democracia.
Las remata sosteniendo en "El futuro de la democracia"

que "...n ada amenaza tanto con asesinar a la democracia como un
exceso de ella".
Así, perspicazmente, lo percibe Perry Anderson quien le marca las

contradicciones, i) por un lado con su enunciado de "Las promesas
incumplidas" nos anuncia desesperanzado la CONTRACCIÓN
85
implacable de la democracia; ii) en "¿Qué Socialismo?" plantea que

las limitaciones a la democracia se resuelven con su EXPANSIÓN
en el nivel sociedad; pero la tensión y contradicción es crucial y
dramáticamente expresa la impotencia de un orden que deberá
resolver sus limitaciones con más expansión de su propia sustancia,
cuando no ha podido desarrollar plenamente esa sustancia dentro
de sus propios límites, lo que queda claro con su última cita, donde
sostiene que la democratización termina resultando una amenaza
para la propia democracia.
De allí el título de este apartado, ¿puede la democracia actual

consolidada a nivel Régimen, expandirse a los otros niveles, cuando
las tensiones que la entrecruzan e implican no generan las
condiciones de posibilidad para su expansión en el plano
económico-social? ; si la democracia no ha resistido sus propias
promesas, incumpliéndolas por los imperativos de la sociedad de
masas, moderna, urbana e industrial, cómo resolverá sus
limitaciones intrínsecas expandiéndose al mismo tiempo a ese
mismo nivel de la sociedad.
La tensión y contradicción es manifiesta, la democracia se contrae o

se expande, ambas cosas a la vez resultan imposibles(24) .
Si, a) mayor democratización, b) más participación, c) mayor

cantidad de demandas y d) menor gobernabilidad, ello
puede, e) dañar igual el grado de legitimidad por las dificultades en
satisfacer esas demandas, dadas las limitaciones objetivas que he
observado en algunos niveles, en especial en el Estado; así f) la
expansión democrática se abortaría a sí misma, o en palabras de
Bobbio, su realización implicaría su propia amenaza de destrucción.
Si, a) menor expansión merced a los límites de una democracia

formal, representativa, elitista, liberal, política, b) menor
participación, c) menor cantidad de demandas por la capacidad de
manipular y restringir funcionalmente esas demandas a través de
los mecanismos de mediación representativos (clase política,
medios de comunicación), d) mayor gobernabilidad, pero e) menor
legitimidad y f) contracción de la democracia.
Se ha avanzado apreciablemente en la construcción de un umbral

democrático, es cierto, pero los peldaños siguientes requerirán de
paciencia e imaginación para su construcción, que siempre
86
resultará azarosa, difícil, condicionada y limitada, donde no caben

los milagros ni las expectativas ingenuas, erróneas y equivocadas, y
donde además los éxitos no están garantizados.
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88
Capítulo IV
Crisis en el modelo de estratificación social, participación

y representación política
Sumario : 1. La emergencia permanente del Estado democrático.

Crisis en el modelo de estratificación social, participación y
representación. 2. Sobre la participación: estratificación social,
expansión de la ciudadanía y nuevos modos participativos. 3. Sobre
la representación: límites y complejidades de la representación
política. 4. El déficit de las dimensiones representativas en el
Parlamento. 5. ¿A quién representa el Parlamento?
1. La emergencia "permanente" del Estado democrático. Crisis en el

modelo de estratificación social, participación y
representación
En Latinoamérica, recurrentemente, muchos de los Estados

democráticos de la región y las instituciones y agencias que lo
integran se encuentran en situaciones de emergencia y crisis que
devienen en procesos de excepcionalidad institucional, jurídica y
normativa.
La Argentina se halla especialmente cruzada por el concepto de

emergencia y crisis que alcanza los más variados clivajes, políticos,
institucionales, sociales y económicos.
El estado de emergencia se ha transformado en una constante y las

normas de excepcionalidad se han ido renovando en diversas áreas
normativas.
89
Si la emergencia y crisis se cristaliza y se hace permanente; ¿es

razonable y congruente hablar de tal proceso al extenderse más de
lo previsto y no vislumbrarse su clausura?
¿Desde qué perspectiva o lugar nos referimos a los procesos

dinámicos que nos son contemporáneos, para clasificarlos como
emergencia o crisis?
Hay efectos observables, en los clivajes referidos que, por su

permanencia, merecen ser analizados con detenimiento antes de
categorizarlos como relacionados a un proceso de emergencia o
crisis.
Nos hallamos ante una emergencia y crisis coyuntural o, por el

contrario, nos enfrentamos a un proceso de desestructuración de un
modelo político-institucional típico —ello es perteneciente a un
espacio y tiempo determinado— y a la emergencia de uno nuevo,
no necesariamente mejor en términos ético-morales o jurídicos,
pero si evidente y arrollador, que transforma en residual todo lo
anterior.
Si se corroborara tal hipótesis, la emergencia o crisis no sería

coyuntural, sino que implicaría un cambio de paradigma, un punto
de inflexión, que en las actuales circunstancias y considerando los
distintos y variados niveles que abarca, se asemeja a un cambio de
época.
Es que no hay clivaje, categoría o nivel de análisis, aquellos propios

de la modernidad, que no esté hoy sujeto a las tensiones de la
emergencia permanente, del cambio de paradigma.
Los conflictos sociales no son los que eran. Una nueva

estratificación social, diferente a la clasista propia de la modernidad,
irrumpe diariamente en la vida cotidiana. Es un conflicto de
excluidos e incluidos, de ciudadanos que se "desciudadanizan",
paradójicamente, en tiempos en que se consagran, en el marco del
Estado de derecho, bienes jurídicos tutelados de 3º y 4º generación.
Cruje el Estado Nacional ante la cesión de competencias y

jurisdicción que sufre en el marco de los procesos de integración
regional y supranacionalidad política.
90
Cruje la democracia ante la centralización política, la concentración

económica y la homogeneización cultural que implica la
globalización.
El sistema político está sometido a serias tensiones y a un proceso

de redistribución del poder, y/o de reingeniería institucional.
El poder ejecutivo legisla a través de decretos de necesidad y

urgencia que se transforman en moneda corriente y, además,
agencias estatales descentralizadas (Banco Central, agencias de
recaudación tributaria, agencias de previsión social, dirección de
aduanas), desarrollan una tarea normativa en expansión constante
y de dificultosa comprensión para la mayoría de los ciudadanos.
El poder judicial adquiere un marcado activismo y protagonismo en

todas sus instancias, en el marco de los procesos denominados,
"judicialización de la política" y en el revés de su trama, la
"politización de la justicia"
El poder legislativo, la asamblea popular más estrictamente

democrática y representativa de la ciudadanía, cede ante lo que se
da en llamar el "decisionismo estatal", la delegación de facultades y
la democracia delegativa.
El monopolio del poder represivo del Estado, parece insuficiente, en

términos cuantitativos, y con serias dificultades de justificación
cualitativa, ante los nuevos conflictos de una sociedad dual de
excluidos e incluidos.
Nuevos actores no institucionalizados, no contemplados normativa

ni políticamente, ganan la calle en busca de respuestas que el
Estado de derecho no atina o no puede dar. A su vez, las
instituciones que deben servir de naturales poleas de transmisión
de demandas —los partidos políticos— y las que son los naturales
órganos de deliberación y representación —los parlamentos—
muestran su impotencia para canalizar y dar respuestas a las
variadas, contradictorias y excluyentes demandas provenientes de
un cuerpo social altamente fragmentado.
Paralelamente a estos variados focos de tensión, los cambios

tecnológicos resultan de una magnitud excepcional, por su
profundidad cualitativa y dinamismo, que rompen con las
estructuras de codificación modernas, generando nuevas sintaxis y
91
modelos comunicacionales de representación y construcción

simbólica de la realidad y dificultades de comprensión de esos
procesos de cambio, potenciando así la exclusión, en este caso, del
sistema educativo y comunicacional.
Estas novedades y cuestiones de alta conflictividad exponen a las

clásicas instituciones del Estado democrático ante colosales
desafíos. Las recurrentes emergencias generan constantes
cambios, adaptaciones y reacomodamientos de los sistemas
jurídicos a ese estado de cosas. En general esas adaptaciones se
llevan a cabo con poca prolijidad, siempre en el límite difuso de la
constitucionalidad y superando dudosamente, en el mejor de los
casos y dicho con indulgencia, el test del control interpoderes y del
respeto por la división de funciones entre los mismos.
Sin embargo, cuando el funcionamiento del sistema político e

institucional se desarrolla en un escenario complejo extendido
temporalmente, habrá llegado la hora de examinar el problema de
otro modo. Es posible que existan, en nuestros Estados
democráticos y en sus instituciones y agencias tradicionales,
dificultades estructurales e intrínsecas que les impiden un
funcionamiento eficaz, con respuestas hábiles y funcionales ante los
nuevos desafíos que enfrentan.
En general, las delegaciones legislativas de emergencia devienen

en fenómenos "decisionistas" o delegativos de facultades hacía el
Ejecutivo en detrimento del Legislativo y, con complejas
articulaciones por parte del Poder Judicial para justificar y darle
sustento jurídico a esas decisiones políticas de emergencia que, de
algún modo, deben reflejarse como actos normativos jurídicamente
válidos.
En el marco de la clásica división de poderes, los procesos

delegativos tienden a que, dicha delegación de poderes, fluya al
Ejecutivo, cuyo control queda en manos del Poder Judicial vía el
ejercicio de la facultad de control de constitucionalidad (judicial
review ). Es al Poder Judicial a quien le corresponde el control de
los actos normativos de los otros poderes políticos del Estado
democrático.
92
En ese esquema, el Parlamento, queda vaciado de funciones

específicas y sólo tiende a legitimar el proceso de toma de
decisiones delegado.
Dicho esquema de legitimación se relaciona con la mimetización del

Parlamento con las estrategias partidarias, más aún si el partido
oficialista tiene mayoría propia en ambas —lo que se denomina
"gobierno unificado"(1) — o una de las cámaras.
El Parlamento tiende a transformarse en una institución donde son

representados los partidos políticos, reflejándose en la institución el
peso de los mismos de acuerdo a los resultados electorales; así, los
legisladores deben alinearse con las necesidades y líneas de acción
partidarias, inhibiendo acercamientos o representaciones de otro
tipo, tanto de ciudadanos como de intereses profesionales o de
grupos reivindicativos de nuevos derechos.
Si el Parlamento delega al Ejecutivo y sus agencias gran parte de

la producción legislativa y si la acción de control se ve inhibida por
su cooptación institucional y representacional por parte de los
Partidos Políticos, se dificulta encontrar canales viables para el
desempeño eficiente y conducente de la institución.
La tarea de control queda así en manos del Poder Judicial, más

accesible para el ciudadano-sujeto individual que, con la mera
interposición de una acción/demanda judicial, sin otra mediación
que la de un abogado que dirija técnicamente la presentación,
accede a la puesta en marcha de la jurisdicción para la atención de
la cuestión planteada.
Este proceso de mayor imbricación entre el Ejecutivo y el Judicial,

en una acción de doble vía entre ambos poderes del Estado, es lo
que genera la mencionada "judicialización de la política " y su
reverso la "politización de la justicia".
Hablamos de doble vía pues tal tendencia es impulsada, o al menos

no soslayada, por ambos poderes. El Ejecutivo por requerir la
legitimación judicial para el proceso delegativo de facultades
legislativas en detrimento del Legislativo, y el Judicial por su
tendencia a restringir su conducta de "self restraint" (autolimitación)
y a adoptar un temperamento de activismo judicial, en muchos
casos alentado por cierta doctrina "judicialista", y erigiéndose, en los
93
hechos, en la institución que más activamente ejerce el control

estatal del Ejecutivo.
Ello no deja de resultar paradójico, entre otras cuestiones, por el

polémico, largo y nunca agotado debate respecto al déficit de
legitimación democrática del Poder Judicial que, sin embargo,
ejerce un control aún más activo, dentro del sistema político, sobre
el Ejecutivo que el propio Parlamento.
Se sostiene que el Poder Judicial ofrece un carácter netamente

contramayoritario(2) , se trata del poder más alejado de la
manifestación de la voluntad popular. Sus orígenes históricos como
organismo que ejerce la facultad de control de las decisiones de las
instituciones legislativas, se relacionan al carácter representativo-
mayoritario de éstas y a los peligros que las minorías acomodadas
observaban si no se elaboraba un sistema de frenos y contrapesos,
al fin, de limitaciones al carácter participativo y mayoritario de la
democracia, reflejado especialmente en el Parlamento(3) .
Así planteado, el debilitamiento del Parlamento y el reforzamiento

de los controles judiciales, operan como una seria dificultad teórica
para las doctrinas "democráticas parlamentaristas". Más aún, el
"decisionismo estatal" considera decisión soberana tanto a la
sentencia de los jueces como a la voluntad personal y el mando
autoritario de un jefe de Estado(4) .
2. Sobre la participación: estratificación social, expansión de la

ciudadanía y nuevos modos participativos
No resulta sustentable sostener, al menos sin controversias, que

exista una crisis de participación, generadora de desinterés y apatía
de la ciudadanía por los manejos de las cuestiones públicas.
Tal hipótesis puede ser refutada con relativa facilidad.
Particularmente en la Argentina se puede observar que existen

variados escenarios de participación social y ciudadana reclamando
por las más diversas cuestiones, —laborales, gremiales,
ambientales, culturales—, en modos espontáneos, a través de
94
ONG's, conformando nuevos movimientos sociales (piqueteros, "sin

tierra", homeless , ambientalistas, minorías de orientación sexual no
convencional, movimientos reivindicativos de cuestiones de género,
minorías culturales, indigenistas, etc.) y reivindicando ciertas
estructuras de representación corporativa. Esta intensa y dinámica
participación presenta muchas dificultades para encontrar canales
institucionalizados de transmisión, recepción y contención de las
demandas que genera.
En un Estado democrático, en su primer eslabón, la participación

política de los ciudadanos requiere ser canalizada a través de
partidos políticos que contengan y transmitan las demandas de la
ciudadanía hacía las instituciones estatales. Sin embargo, otros
modos de participación, han sido hace ya bastante tiempo
reivindicados por la doctrina como prodemocráticos, a despecho de
algunos lastres históricos que los suponían a contrapelo de las
prácticas democráticas.
El caso de la representación corporativa, identificada con intereses

profesionales ya sea de, trabajadores organizados en torno a
sindicatos, o de profesionales y empresarios en torno a colegios de
cada profesión o cámaras empresariales, ha sido útil para la
participación democrática, en particular ante el proceso de cambio
en las características de los partidos políticos en su metamorfosis
desde los partidos de masas, pasando por los "catch all parties",
hasta la versión mediática que predomina en la actualidad, de la
mano de los excepcionales cambios tecnológicos y
comunicacionales, y su influencia profunda en la modificación de las
conductas y las pautas culturales, sociales, económicas y políticas
de la población.
Pero también las novedades en el modelo de estratificación social

actual producen sustanciales modificaciones en los modos
participativos. La relación dual incluidos-excluidos , cualitativamente
muy diferente a la estratificación clasista propia de la modernidad,
genera una nueva modalidad de diferenciación social en el
esquema del sistema de dominación. Ya no se trata de diferencias
de clases que, aún así, promovían la inclusión social por las propias
necesidades del sistema de producción industrial y sus
requerimientos de mano de obra y de mayor consumo. Ahora el
dualismo incluidos/excluidos impone una estratificación exclusiva
(expulsiva) del sistema para aquellos individuos con escasa
95
calificación laboral y pobre evolución educacional. Aquel que no

acredite capacidades y saberes adquiridos cada vez más complejos
y sofisticados, —profesiones con especializaciones, postgrados y
postdoctorados, empleos en el sector servicios, alfabetización
informática, dominio de idiomas— verá sumamente comprometida
su inserción en el mercado laboral, dados sus requerimientos cada
vez más exigentes, en relación a las capacitaciones de los
trabajadores.
Los excluidos quedan fuera del sistema y del circuito productivo,

carecen de representación corporativa y los partidos políticos sólo
atinan a ofrecerles y, en caso de llegar al poder, brindarles pobres
coberturas asistencialistas de corto plazo y meramente de
subsistencia, sin mejorar sustancialmente los presupuestos y la
calidad del sistema educativo, condenando a generaciones futuras
a sufrir el mismo proceso de exclusión.
Así aparecen nuevos fenómenos de participación política "no

institucionalizada" que se hacen visibles a través de mecanismos de
acción directa, (cortes de ruta y otras vías de tránsito, toma de
edificios etc.).
El proceso de desciudadanización que implica el

dualismo incluidos/excluidos es paralelo, paradójicamente, a un
proceso de expansión de la ciudadanía a partir de la consagración
de nuevos derechos —de tercera y cuarta generación—,
garantizados por los textos constitucionales, que generan una
proliferación de ONG's (organizaciones no gubernamentales)
organizadas en torno a demandas y reivindicaciones puntuales
vinculadas a cuestiones culturales diversas, por ejemplo de carácter
ambiental, social, de género, de orientación sexual,
antidiscriminatorias, en defensa del multiculturalismo, de derechos
indigenistas, de las condiciones de consumo, etc.
Esta compleja descripción de novedades en el cuerpo social,

muestra un cuadro de alta fragmentación, que implica serias
dificultades para canalizar esas demandas, —las que resultan a
veces contradictorias, a veces excluyentes entre sí—, a través de
partidos políticos mediatizados que, como tales, asumen la
comunicación política vía medios masivos de transmisión de
mensajes, como una de sus tareas esenciales y que, por ello,
deben adquirir las formas comunicacionales que los mass
96
media imponen, entre ellas la simplificación y reduccionismo de una

realidad compleja y contradictoria, y los mensajes ambiguos que,
emitidos a un receptor masivo, sumamente heterogéneo y de
intereses altamente fragmentados, impide a fines estratégicos, la
asunción de compromisos explícitos y profundos en sus enunciados
discursivos.
Corolario de ello resulta que, la activa y dinámica participación

popular que presenta una avalancha de demandas diversas y
altamente fragmentadas, no encuentra en el marco de los partidos
políticos un canal institucionalizado eficaz para ser escuchados por
el poder político.
No hay un problema de escasa participación o de apatía, hay un

problema de falta de representación eficaz de las variadas,
fragmentadas y desagregadas demandas sociales, que las
instituciones representativas (en particular el Parlamento) no
pueden resolver, y que tienden a profundizarse, al no reflejar en sus
conformaciones y estructuras, un fiel correlato sociológico de las
distintas dimensiones representacionales de la sociedad.
3. Sobre la representación: límites y complejidades de la

representación política
La teoría de la representación política se enfrenta a limitaciones y

complejidades varias.
Su propia naturaleza de imitación y reproducción de sujetos

colectivos en el ejercicio de acciones de su titularidad pero que, por
razones diversas, no puede ser ejercido directamente, resulta de
complicada construcción y ejecución.
Además, el modo de realización de la representación, su control, el

ámbito de su realización, las características y/o dimensiones
representables y el proceso de selección de los individuos que
representarán a los titulares de la soberanía política, implican, cada
uno por sí, distintos niveles de complejidad y dificultad para una
eficaz realización de la teoría.
97
Su sentido se sostiene en la medida de la necesidad de generar un

"como si...", una reproducción de determinada situación que no
puede materializarse directamente. Esa re-presentación tiende a
simular aquellas condiciones que no pueden ejercerse
directamente. Su eficacia estará vinculada a la fidelidad con que
logre simular, representar, imitar a aquel objeto del cual se ocupa su
lugar.
La representación, la reproducción de un objeto a través de un

signo o un sistema de signos —en términos semiológicos—,
implica "simulación" que, además de reproducir, representar e imitar
también puede significar, fingir, engañar, mentir.
De esta manera, los distintos signos (en el caso de la

representación política simbolizada en las instituciones) que
contribuyen a dar significación a un proceso representativo como
medio para representar y reproducir objetos, ideas o sujetos
colectivos, resultan el arte de la simulación, el medio por el cual,
también se puede mentir engañar, fingir o montar una estratagema.
"El simulacro, la construcción ficticiamente sustitutiva respecto a la

realidad vale como la misma realidad, sobre todo si le es
contemporánea o si sus tiempos de aparición están de todos modos
estrechamente coligados con los del objeto sustituido"(5) .
La semiología se halla siempre implicada en problemas de

simulación, la semiología es necesariamente simulación, en el
sentido de disciplina que estudia todo lo que se puede usar para
reproducir y representar y también para simular en el sentido
negativo del término, tendiendo a persuadir a los receptores
respecto de significados falsos, interesados o mentirosos. De este
modo la semiología también estudia todo lo que puede usarse para
mentir, Umberto Eco la cataloga como una "Teoría de la
mentira"(6) .
Desde la existencia de sociedades masivas, con heterogeneidad de

intereses que conviven en ella, y cada vez más extendidas
territorialmente en sus límites jurídico-políticos, se ha ido ampliando
la necesidad de la representación política y social en el seno de las
instituciones de gobierno. Pero esa misma necesidad, y por las
mismas razones que la hacen imperiosa, hacen de la teoría de la
98
representación política un ejercicio de alta complejidad a efectos de

su eficacia.
Cómo materializar fiel y eficientemente la idea de que "el pueblo no

delibera ni gobierna, sino por medio de sus representantes..." ,
según reza el artículo 22, 1ª parte de la Constitución Argentina.
Nos hemos referido ya a la dificultad para la canalización de un

cúmulo de demandas e intereses altamente fragmentado y
heterogéneo.
Además de la dificultad en el fiel correlato de los intereses en

natural pugna en las complejas sociedades modernas, los que se
dirimirán políticamente, habrá que observar cómo se efectivizan los
mandatos, el modo del ejercicio de la voluntad de los representados
por parte de los representantes, y si aquellos cuentan con
mecanismos de control de lo que los representantes hacen en su
nombre.
En esa ardua cuestión suelen distinguirse en la doctrina tres

modelos de ejercicio de la representación política(7) .
a. La representación delegativa ; en este modelo el representante

carece de margen de maniobra, de iniciativa y de autonomía. Debe
respetar imperativamente los deseos o instrucciones de los
representados. Es un modelo que se asemeja al mandato jurídico
de un abogado respecto de su cliente.
b. La representación fiduciaria ; lo que guía al representante en este

modelo es su interpretación del interés de los representados de
acuerdo a su percepción. El representado delega en una acción
de fe la fiel interpretación de sus intereses en el representante,
dándole un amplio margen de autonomía para el ejercicio del
mandato. El famoso discurso de Edmund Burke a sus electores de
Bristol en 1774 describe este modelo, cuando dijo que en el
Parlamento él no debía pensar, hablar y decidir según los deseos y
la voluntad de ellos, sino de acuerdo a su saber y conciencia y al
servicio del bien general.
c. La representación sociológica ; este modelo se preocupa más por

la fiel representación del conjunto social que de los individuos. Una
eficaz representación sociológica, reproduce como un espejo las
características del cuerpo social en la institución representativa.
99
Veremos luego que, este modelo, presenta el problema de los

complicados correlatos que suelen no reflejarse fielmente en las
instituciones, por caso el Parlamento.
Estos modelos son "tipos ideales" al estilo weberiano, útiles

metodológicamente para elaborar hipótesis contrastables. El "tipo
ideal" es una categoría analítica de aproximación, aunque sea
parcial, a un conglomerado social complejo a efectos de elaborar
hipótesis explicativas y comprensivas del mismo. Por ello, a pesar
de no encontrarse estos modelos en sentido puro o estricto, su
combinación ayuda a describir el complejo problema
multidimensional de la representación.
4. El déficit de las dimensiones representativas en el Parlamento
Resulta pertinente y conducente, la secuencia explicativa intentada

hasta aquí, en orden a revisar las dificultades intrínsecas a todo
proceso representacional, considerando que las funciones básicas
del Parlamento son las de la representación popular a efectos de la
producción legislativa y el control del gobierno.
Al déficit de representación en el Parlamento, genéricamente

denominado como "crisis de la representación", — concepto
también abarcativo de los partidos políticos y de la clase política en
general— lo conforman dimensiones representativas
deficitariamente reflejadas en el Parlamento, a saber(8) :
i) Escasa correlatividad entre los representantes y los

representados en relación a la composición del Parlamento como
reflejo fiel del nivel socioeconómico, educativo, de género, cultural y
profesional de la sociedad.
ii) La imagen del Parlamento, relacionada con el ejercicio del

debate, con la palabra y el discurso, entendidos como elementos de
persuasión y a fin de la obtención de consensos, y como signos que
simbólicamente construyen y representan la realidad. Ese tipo de
representación simbólica, la palabra y el discurso, ejercicio típico de
la vida parlamentaria, confronta con la representación indicial que
100
imponen como modo de representación de la realidad los medios de

comunicación audiovisuales(9) .
iii) Escasa visibilidad y transparencia respecto de quién es el sujeto

representado —los electores o los partidos políticos— y ello en
virtud de actitudes y decisiones políticas que se llevan a cabo en el
recinto.
iv) Escasa correlación entre el mandato obtenido a través de ciertas

promesas y compromisos de campaña y las decisiones efectivas
que se asumen.
v) ¿La composición del parlamento refleja fielmente los votos

emitidos?, ello en relación al sistema electoral vigente.
Los tres últimos tópicos de índole político-institucional, más la

desigual y no correlativa composición social de la primera
dimensión, y las disfuncionalidades tecnológicas, comunicacionales
y culturales de la segunda dimensión, generan lo que da en
llamarse un proceso de "privatización de los individuos y de la
ciudadanía" , que implica un sentimiento de enajenación, de
alienación, de ajenidad de la población respecto de lo "público", con
la mentada consecuencia de la apatía política y el desinterés por la
cosa pública.
"...La privatización de los individuos se logra en las sociedades

contemporáneas mediante la remisión de cada cual a su esfera
privada y su confinamiento en ésta, tendencia paralela y sincrónica
con un inmenso movimiento espontáneo de retirada de la población,
de apatía y de cinismo frente a la política..."(10) .
Cabe repetir aquí que, la mentada apatía y desinterés, no abarca la

participación de la ciudadanía en su ejercicio de manifestar y
reclamar, si no que se manifiesta en el descrédito de la clase
política, de los partidos políticos y de las instituciones en general.
101
5. ¿A quién representa el Parlamento?
Esta es una pregunta que deviene en polémica doctrinaria

relacionada con los déficit observados en las dimensiones
representativas iii) y iv), del punto anterior.
La escasa visibilidad y transparencia respecto de quién es el sujeto

representado —los electores o los partidos políticos—, y ello en
recinto, y la escasa correlación entre el mandato obtenido a través
de ciertas promesas y compromisos de campaña y las decisiones
efectivas que se asumen, nos llevan a una especie de "nuevo
mandato imperativo" que le imponen a los legisladores las cúpulas
partidarias dirigenciales(11) .
A partir de la influencia decisiva de las élites y estructuras

dirigenciales de los partidos políticos en el proceso de selección de
candidaturas, la vida parlamentaria ya no refleja la relación entre
representante y representado, entre elector y elegido, entre
ciudadanía y parlamento. Ha aparecido un tercero entre ellos, el
partido político, quien en realidad es el gran elector que selecciona
a los candidatos en procesos poco transparentes y cupulares.
La tradición parlamentaria anglosajona relaciona al parlamentario

con los intereses generales y en modo alguno con intereses locales
o de bloque, ya hemos citado al famoso discurso de Burke. Sin
embargo, el peso e influencia ya mencionado de los partidos
políticos en el proceso de selección interno, da por tierra con dicha
ficción.
"...la consolidación de los partidos ha transformado el

funcionamiento del sistema democrático y afectado, con especial
intensidad, al del Parlamento. La consecuencia es que sus
decisiones ya no son resultado de la dialéctica parlamentaria, del
debate público, sino de posiciones prefijadas de los partidos. La
discusión como fórmula para llegar a la decisión carece de sentido y
la imagen del Parlamento como proyección del pueblo resulta difícil
de mantener... "(12) .
Recordamos aquí lo ya dicho, respecto a la disfunción de la práctica

discursiva, como significante eficaz a fin de la obtención de
102
consensos, en el marco de una cultura política dominada por la

videopolítica(13) .
El Parlamento adopta criterios, en el proceso de toma de

decisiones, vinculado a la lógica de las mayorías electorales. Queda
reflejada la dialéctica mayoría/minoría, en detrimento de la
tradicional dualidad Gobierno/Parlamento(14) .
La vida parlamentaria queda así reducida al acompañamiento que

estará en condiciones de imponer, de acuerdo a la composición
obtenida en el proceso electoral, el Gobierno a favor de su acción
ejecutiva. Incluso obteniendo facultades delegadas excepcionales,
en el marco de prácticas "decisionistas", justificadas por las
constantes emergencias y crisis del sistema.
El Parlamento, cooptado su ámbito representacional por los partidos

políticos, reflejará todas las disfunciones, crisis y transformaciones
que aquejan a éstos. Entre ellas podemos citar: a) las nuevas
características de los partidos políticos que adquieren su formato
"atrapatodo"(15) ; b) dado lo anterior el desplazamiento de los
"lugares" tradicionales de la política a los nuevos espacios
mediáticos, donde los medios de comunicación, en especial los
audiovisuales son percibidos como los que otorgan visibilidad y
transparencia a lo político y que sirven como polea de transmisión
de demandas de la gente al poder político en reemplazo de las
desacreditados instituciones y partidos tradicionales(16) ; c) la
profesionalización de los partidos, que los burocratiza-tecnocratiza
alejándolos más de la ciudadanía y dando una nueva vuelta de
tuerca a la llamada "ley férrea de las oligarquías" enunciada por
Michels(17) ; d) la representación de la realidad simplificada y
debilitada que generan los medios de comunicación audiovisuales
que impide la "comprensión" de los complejos problemas actuales;
e) el vacío de representatividad que generan los partidos con su
estilo meramente profesionalista-electoralista en los períodos
interelectorales, vacío que es ocupado por los medios de
comunicación en manos de grandes corporaciones multimedias.
En relación a lo expuesto en el punto c) sobre los partidos políticos

y su reflejo en el Parlamento, cabe acotar que el fenómeno de la
tecnocratización también alcanza al personal parlamentario. El
ejercicio discursivo en el recinto ha pasado a ser una especie de
espectáculo anacrónico al que, salvo contadas excepciones, ni los
103
propios legisladores le prestan atención. Es el trabajo de las

comisiones técnicas departamentalizadas el generador de los
insumos específicos para la producción legislativa, y dentro de las
comisiones, el papel de los asesores especialistas en áreas
técnicas puntuales, es el que agrega el valor del conocimiento
determinante para la eficacia y plausibilidad de las decisiones
legislativas adoptadas. Esta cuestión nos enfrenta también con el ya
referido déficit de la escasa correlatividad social en la
representación parlamentaria, ante la necesidad "tecnocratista" de
reclutar personal especializado para el análisis y decisión en temas
de alta complejidad.
104
Capítulo V
La opinión pública y los medios de comunicación masiva.

Articulaciones y tensiones con el sistema político
democrático
Sumario : 1. La democracia y la opinión pública. 2. La

opinión pública en perspectiva histórica. 3. La cultura de
masas: una aproximación a la evolución histórica del
concepto. 4. El diario para los modernos como el foro para
los antiguos. 5. La industria cultural y la cultura tecnológica
o la masa vista negativamente. 6. La opinión pública.
Diversidad de conceptos y problemas para su definición. a)
La opinión. b) Lo público. 7. Los medios de comunicación y
la opinión pública. 8. Redefiniendo la opinión pública.
9. Proceso comunicacional y comunicación de masas.
Perspectivas y conceptos desde la Teoría de la
Comunicación. a) La relación de comunicación. El proceso
comunicacional. b) La relación de información. c) La
comunicación de masas. Características del proceso de
comunicación de masas. d) Las características del emisor-
comunicador. e) Las características del receptor en la
comunicación de masas. f) Características de la emisión
masiva. g) Sobre la comunicación política. Teorías
sistémicas-cibernéticas. Teoría crítica. h) Los aspectos
semiológicos. i) Las características de los medios de
comunicación audiovisuales. 10. La cuestión de la
propiedad de los medios de comunicación masiva. Las
corporaciones multinacionales multimedia. a) La
desregulación de las telecomunicaciones y la formación de
los multimedia en los EEUU. b) El mapa de las fusiones y
105
las corporaciones multimedia. c) La situación jurídica y las

corporaciones multimedia en Argentina. 11. Datos sobre la
evolución de la jurisprudencia de la Corte Suprema en
materia de opinión pública. 12. La ley 26.522 de servicios
audiovisuales. El conflicto con el Grupo Clarín.
Antecedentes previos a la sentencia definitiva de la Corte
Suprema. a) Diez tesis (político-sociológicas) sobre el
conflicto agrario. b) Una sentencia miope. El caso "Clarín".
La sentencia de la Cámara Civil y Comercial Federal. c)
Antes de la sentencia de la Corte Suprema sobre la ley de
medios. Bibliografía citada y consultada.
1. La democracia y la opinión pública
El desarrollo y uso de la categoría opinión pública esta

íntimamente relacionado con la evolución y consolidación
de los procesos democráticos.
La opinión pública es entendida, en la teoría democrática,

como las convicciones de la ciudadanía en relación a los
hechos producidos por los agentes públicos y de gobierno
en la administración estatal.
Convicciones y creencias subjetivas que deben ser

formadas en un proceso racional de intercambio de
mensajes e información y que, como tal, requiere de
ciudadanos interesados, instruidos y participantes activos
de la vida política, y preocupados por el control de los actos
de gobierno.
La idea típicamente democrática de una opinión pública

instruida, participante, activa, interesada en la cosa pública,
entendida ésta como la vida política, además resultó
106
funcional a los intereses de la burguesía, en tanto clase

social que había ascendido al poder.
La nueva estructura de dominación política, a partir de los

procesos democráticos, requirió de una nueva legitimidad a
efectos de consolidarse en el poder, esa legitimidad se
basaba en el consenso popular para delegar el ejercicio de
la soberanía en los representantes democráticamente
elegidos. Soberanía cuya titularidad residía ahora en el
pueblo, en la ciudadanía.
El nuevo esquema de dominación y legitimación requería

de la participación de la ciudadanía y ésta, para ser idónea
en sus nuevas responsabilidades, debía instruirse,
participar y opinar.
El nuevo régimen justifica su dominación en la opinión y la

participación de la ciudadanía interesada y activa en la
cosa pública, para que esa opinión resulte funcional y
aplicable debía educarse al soberano, instruir al pueblo,
crear a los ciudadanos.
El origen de la categoría opinión pública se halla entonces,

íntimamente relacionado con la teoría democrática, y aún
hoy, muchos autores la definen en este sentido clásico de
proceso racional de formación de la opinión, llevado a cabo
por ciudadanos instruidos, informados e interesados,
partícipes activos de la vida política, que influyen en los
actos de gobierno y que ejercen una tarea de control del
mismo.
Muchas decisiones políticas y debates en la actualidad, dan

por sentada la existencia de una opinión pública
plenamente racional e interesada, entendiéndola como las
definiciones clásicas de la teoría democrática la han
entendido.
107
La brecha existente entre lo que la teoría democrática

define como opinión pública y lo que resulta ser
empíricamente la opinión pública en la actualidad,
conformada en una sociedad de masas, y sometida a los
procesos modernos de comunicación masiva y
representación simbólica, resulta ser el punto nodal que
debe abordarse.
Como nunca antes en nuestro país, en los últimos años,

consolidación institucional democrática mediante, la
categoría conceptual opinión pública sustenta ideológica y
discursivamente la legitimidad y gobernabilidad del sistema
político.
Se alude constantemente, en especial desde las

instituciones políticas y desde el periodismo, al concepto
opinión pública como sujeto histórico, político y jurídico al
que se le destinan gestos, discursos, acciones, decisiones
y normas.
La opinión pública es presentada, como una categoría

social y política que reemplaza a otras categorías —pueblo,
clase obrera o ciudadanía— que en tiempos recientes eran
identificadas como sujetos colectivos, históricos y sociales
de participación y pertenencia, a los que se les destinaban
decisiones políticas y promesas, categorías que hoy
parecen diluidas en el escenario político y social.
Sin embargo, en el ámbito académico, muchos se

preguntan y cuestionan desde distintas disciplinas sobre la
verdadera naturaleza de la opinión pública; "...ese
monstruo que se presenta bajo innumerables formas y se
nos escapa siempre entre los dedos...", según la socióloga
alemana Elisabeth Noelle Neumann; un concepto que
debiera dejarse de utilizar a efectos científicos dada la falta
de acuerdo sobre su significado y alcance, según el
prestigioso y conocido filósofo alemán Jürgen Habermas;
108
o que definitivamente debe considerarse inexistente, según

el sociólogo francés Pierre Bourdieu.
Además, la aparición de nuevas cuestiones, en gran

medida relacionadas a la tecnología disponible, que en
materia comunicacional ha generado algo parecido a una
revolución cultural no necesariamente con positivas
consecuencias, hacen aún más complejo el panorama para
el análisis de la opinión pública.
Algunas, tal vez las más notables de esas nuevas

cuestiones, son el excepcional desarrollo de los medios
audiovisuales y las novedades comunicacionales y
semiológicas que generan; el notable proceso de
concentración económica en holdings multimediáticos —
muchos medios de diversa técnica comunicacional
pertenecientes a una misma empresa— y multinacionales
—que operan y llegan con sus productos informativos a
gran parte de países del mundo—; las consecuencias
variadas, que producto de lo anterior, se observan en los
comportamientos de los actores políticos y sociales.
Las cuestiones enunciadas hacen menester que el estudio

de la opinión pública y de los medios de comunicación sea
abordado de un modo multi-interdisciplinario, en el intento
de encontrar variables e hipótesis explicativas eficaces que
respondan a la complejidad y sofisticación de los hechos y
categorías a analizar.
2. La opinión pública en perspectiva histórica
Hemos dicho que históricamente se ha observado una

perspectiva de análisis de la opinión pública, en clave
prescriptivista, que la ha considerado como juicios
109
racionales emitidos por individuos autónomos, instruidos y

participantes, y por ello, juicios valiosos y útiles en tanto su
calidad de saber, conocimiento objetivo y crítico, que
permiten a través del proceso de publicidad que generan,
un óptimo control de los gobernantes por parte de la
sociedad civil, en el marco de un proceso de entendimiento
y comprensión de gran contenido dialógico y
comunicacional.
Este concepto ideal de opinión pública ilustrada, que

genera una nueva esfera de publicidad sobre los asuntos
políticos, los cuales resultan ahora de incumbencia del
nuevo público, surge a mediados del siglo XVIII de la mano
del ascenso de la burguesía en su conquista del poder
político, afianzada ya en el poder económico merced al
industrialismo y a la expansión del capitalismo.
La existencia de este modelo de opinión pública supone

una división de lo público en dos esferas diferentes pero
interrelacionadas, entre el Estado y la sociedad civil.
Sociedad civil en la que los individuos forman sus juicios
subjetivos, en articulación con otros individuos, en nuevas
esferas de acción y de publicidad que generan el concepto
de "público". Los periódicos y revistas, los clubes y salones,
los partidos, asociaciones y el mercado, sirven de ámbitos
para que individuos interesados en la res pública formen el
"público", particulares asociados e interesados en controlar
las acciones de los representantes.
De allí la coincidencia entre la aparición del concepto de

opinión pública con la formación del Estado moderno y la
teoría democrática. La teoría democrática permite la
participación en la nueva estructura de dominación política,
legitimándose, a su vez, mediante la propia participación y
la opinión de la ciudadanía.
110
Esta línea de ideas abreva en Kant y su planteo de

relacionamiento entre política y moral a través de la
publicidad, como nueva esfera en la que los individuos
autónomos y racionales se convierten en público racional,
merced a la utilización pública de la razón, instruida por
libres cultores del derecho y la filosofía, extraídos del
pueblo, de la sociedad civil, que logra así su autonomía y
adquiere su nuevo rol de contralor del Estado absoluto.
En sentido contrario, la mera opinión desprovista del uso

público de la razón cultivada por mentes iluministas, resulta
ser un juicio objetiva y subjetivamente insuficiente, en
contraposición al saber, entendido como criterio
objetivamente suficiente.
La prioridad en el concepto kantiano es filosófica, moral,

ética y prescriptiva, propia de la vertiente ética del
liberalismo alemán y complementada, por los anglosajones
primero, en versión moral y más tarde en versión utilitarista.
Kant utilizaba el término "publicidad" o "público" para

referirse al espacio en el que se hace pública la propia
razón, que sirve para el control de la política, en tanto ésta
se desvíe de la moral. Ese espacio de publicidad
organizado e institucionalizado, resulta un mediador entre
el Estado y la sociedad y entre la política y la moral.
Resulta interesante comparar esta visión ética y moral de

Kant, con la visión realística y politológica de Maquiavelo,
quien en El Príncipe dedica algunos capítulos a la cuestión
de la opinión de los súbditos, respecto del príncipe y de la
imagen de éste ante su pueblo.
En el conocido y polémico capítulo XVIII de "El Príncipe",

Maquiavelo dice:
...Todo el arte consiste en representar bien el papel y en

saber disimular y fingir; porque los hombres son tan débiles
111
y tan incautos, que cuando uno se propone engañar a los

demás, nunca deja de encontrar tontos que se dejen....
...No se necesita pues para profesar el arte de reinar

poseer todas las buenas prendas de que he hecho
mención; basta aparentarlas....
...Los hombres en general juzgan más por los ojos que por
las manos(1) ; porque el ver pertenece a todos y el tocar a
pocos. Todos ven lo que pareces, pero pocos comprenden
lo que eres; y estos pocos no se atreven a oponerse a la
opinión de muchos, que tiene la majestad del Estado que
les protege...(2) .
Tal cual su conocido estilo, que le valió notoriedad como el

"padre" de la ciencia política en sentido estricto y
moderno, Maquiavelo deslinda toda consideración ética o
moral que no sea otra que lo más eficaz para la
conservación del poder. Para ello tiene especial
preocupación por la opinión que del príncipe tengan los
hombres, el vulgo. Sin nombrarla la opinión pública está
presente. Y luego, introduce la cuestión de la imagen, de la
apariencia, que importa más que la realidad, una realidad
siempre compleja y difícil de reducir a un esquema
comprensible para el vulgo, sin engaño y disimulo. El
Príncipe deberá saber fingir y aparentar
independientemente de lo que necesite y sea útil a sus
fines hacer. La opinión impuesta y extendida en el vulgo
será su reaseguro, pues es difícil y riesgoso que algunos se
opongan a lo que la mayoría cree. La opinión y la imagen
como instrumentos de control social ya son percibidos
intuitiva y sagazmente por Maquiavelo, cinco siglos antes
de que lo hagan las teorías sobre la comunicación de
masas. Los estudios sobre los efectos de los medios
masivos de comunicación, y las investigaciones sobre
semiología e imagen televisiva, corroboran hoy las
112
evidentes influencias en las instituciones y las prácticas

políticas de los medios masivos y el imperio de la imagen.
Maquiavelo observa, con singular anticipación, la

importancia de dominar las creencias y subjetividades del
pueblo y crear para ello, lo que, siglos después, se ha dado
en llamar "clima de opinión". La opinión que parece más
fuerte y más extendida por ser la mayoritariamente
exteriorizada, que tenderá a imponerse sobre la no
exteriorizada, y la inhibirá por temor al aislamiento o por
sentirse minoría, aunque tal desventaja cuantitativa no se
refleje en sistemáticos estudios empíricos, sino sólo en la
impresión o sensación que se produce merced a su mayor
exteriorización(3) .
Locke, en su "Ensayo sobre el entendimiento

humano", reivindica la autonomía de la sociedad civil para
emitir opiniones y expone su conocida distinción en tres
tipos de leyes; la ley divina, la ley civil emanada de la
asamblea representativa y por tanto plena expresión del
poder político; y la ley de la opinión o la reputación, en la
cual los hombres se unen más allá de la delegación del uso
de la fuerza al poder político, conservando la facultad de
pensar y juzgar respecto de la virtud o el vicio, el bien o el
mal, de las acciones de sus conciudadanos.
Locke, sin embargo, diferencia la autonomía de la opinión

de la rigidez de conceptos morales que la opinión, para él
no conlleva, en tanto hace notar su transitoriedad ligada al
espacio y tiempo en que se la ha emitido, con lo que le
atribuye coerción en pos de la unidad y autonomía social,
pero que no implica necesariamente sabiduría política(4) .
La preocupación de Locke, se focaliza en el individuo

común sometido a la ley de la opinión o reputación en su
vida cotidiana, pautas morales que a través de la
aprobación o desaprobación de sus actos, lo obligan a
113
observar la conducta de sus conciudadanos y a imitarla o

articularse en ella.
En Rousseau, el concepto de opinión pública aparece

como una preocupación cierta pero sin un desarrollo
sistemático. A pesar de ello una investigación de la
periodista francesa Christine Gerber, permitió sistematizar
todas las referencias al concepto que Rousseau hiciera en
sus obras principales a través de un análisis de contenido y
de recolección cuantitativa de los términos afines. Así
referencias a términos como opinión pública, público y
publicidad se repiten aproximadamente 230 veces.
A Rousseau le preocupa la dimensión de juicio de censura

masivo que implica la exposición pública en relación a la
cual se arriesga la reputación. La opinión pública se
relaciona con la moral y las costumbres, y para su
conservación, en términos virtuosos y eficaces para la
existencia del Estado, como institución política en el ámbito
público, crea el cargo del censor. Un funcionario que guiará
a la opinión pública apartándola de creencias corruptas. La
opinión pública sólo puede integrarse como moral
superadora de lo privado y egoísta y por ello, como una
autoridad moral que dirige al pueblo y a la voluntad general.
3. La cultura de masas: una aproximación a la evolución histórica

del concepto
Es pertinente y menester establecer una distinción histórica

entre la concepción de la masa, la sociedad de masas y la
cultura de masas, desde la identificación sociológica del
concepto teórico, hasta su sentido mentado histórico y
actual.
114
El concepto de masa ha sido tratado por diversos autores y

de disímil formación, por ejemplo Marx, Freud y Ortega y
Gasset entre otros. Sin detenernos en las diferentes
acepciones y valoraciones del término en general, el
concepto se asimiló, a una situación histórica específica
dada por la explosión demográfica acontecida desde
mediados del siglo XVIII hasta la actualidad(5) , y por la
Revolución Industrial con sus secuelas de profundos
cambios generadores de nuevos conflictos en lo
económico, social y político, y con la caída del Antiguo
Régimen y la aparición de los nuevos regímenes políticos
democráticos.
La sociedad de masas se articula —y se formaliza como

sujeto histórico y objeto al cual se le destinan políticas—,
con el proceso de modernización generado en lo
económico, social, político y cultural por los hechos
históricos mencionados.
El ascenso de la burguesía al poder político, las nuevas

condiciones de trabajo generadas por la Revolución
Industrial, las necesidades de adaptación y capacitación
laboral para integrarse al proceso productivo de bienes en
forma masiva, y la internalización de las pautas culturales
funcionales al proceso económico moderno, que requiere
del consumo cada vez más extendido de los bienes
producidos masivamente, produjo una excepcional
irrupción en la vida política, social, cultural y económica de
vastas cantidades de personas y la aparición de categorías
de análisis novedosas como la de participación,
transparencia y publicidad de los actos de gobierno, opinión
pública etc.
Las masas demandaban mejoras en las condiciones de

trabajo, mejoras en las condiciones de vida en general, y
participación en las decisiones políticas, para lo cual se
organizan en sindicatos y partidos políticos de nuevo cuño.
115
La participación requerida en todos los ámbitos de la vida

social y política, resultaba funcional para la burguesía en el
poder a fin de la consolidación del proceso de
modernización económica y de la generación de un nuevo
consenso político basado en la ley y la organización
racional. La idea de participación de las masas, para
resguardo de los intereses de la burguesía, debía ser
necesariamente una participación menguada, limitada, que
legitimara el nuevo orden político y el ascenso de una
nueva clase social al poder en el marco de la democracia,
pero entrecruzada con el liberalismo y el republicanismo,
ello es una democracia representativa y más o menos
indirecta.
No trataré aquí la nueva puja política generada por los

límites a la democracia y a la participación, funcionales a la
burguesía y por ende impuestos por ella y las demandas
generales y cada vez mayores de las masas como nuevo
sujeto y actor político, sí haré hincapié, en que la
modernización en el plano económico y político requirió una
modernización cultural plasmada en los vastos procesos de
educación obligatoria y extendida que se fueron
generando. La participación política y la revolución
industrial necesitaban de la internalización de nuevas
pautas culturales y del "desencantamiento del mundo"(6) .
La educación, la ciencia y la técnica fueron los sustentos,
los nuevos ejes legítimos sobre los cuales se levantó la
sociedad moderna.
La legitimación de la democracia representativa y electoral,

y de la ciencia y su aplicación técnica para el desarrollo de
la sociedad industrial, requirieron de un vasto proceso
educativo. La educación del soberano, resultaba menester
a efectos de la institucionalización del nuevo escenario
creado por las revoluciones burguesas y del
encauzamiento electoral de los nuevos conflictos socio-
políticos; además, las necesidades del mercado y de la
116
producción masiva de bienes, requerían la internalización

de las nuevas pautas culturales y de consumo impuestas
por la revolución industrial.
Este panorama generaba contradicciones profundas, dado

el "desencantamiento del mundo", las condiciones
alienantes de las nuevas relaciones laborales, y el profundo
cambio referencial que implicó el paso de la vida
comunitaria a la vida en las sociedades modernas y
masivas; pero a su vez, y a pesar de la creciente de-
sigualdad económica, el proceso de modernización
resultaba inclusivo de las masas, las que demandaban, se
organizaban y participaban política y socialmente cada vez
en mayor medida, tomando conciencia de su condición de
nuevo actor y sujeto político.
En el contexto de este proceso, se inserta la evolución de

los medios de información masiva y la visión positiva que
de ellos se tenía, como instrumentos que permitirían la
formación del espacio público y de la opinión pública,
merced a la circulación masiva de noticias e información
funcionales para la participación y educación del soberano.
4. El diario para los modernos como el foro para los antiguos
En un artículo de Domingo Faustino Sarmiento titulado,

"Por los diarios los pueblos mandan", publicado en el
diario El Nacional el 15 de mayo de 1841, se puede
observar el tenor esperanzado en el papel fundamental de
los diarios y de la imprenta en el mundo moderno. Resulta
muy ilustrativa la transcripción de dicho artículo para tener
conciencia de la valoración, que se tenía en la época, de
los diarios como medios de información masiva, y a la vez
117
como instrumentos democratizadores y educadores de la

población.
"Si uno de aquellos grandes hombres de las antiguas

repúblicas griega y romana pudiesen reaparecer sobre la
tierra y echar una mirada sobre estas sociedades
modernas, sobre estas extrañas repúblicas, estas
monarquías republicanas, en que no hay plaza pública para
las arengas, ni pueblo ocioso que pueda escucharlas ; en
que todo es movible y transitorio, ideas, instituciones,
formas, leyes y opiniones; y en que una miserable hoja de
papel impresa contiene el pensamiento del día, el interés
del momento y la palanca poderosa que conmueve a la
sociedad por sus cimientos, vuelca los tronos y lleva al
mundo de carrera hacía un porvenir desconocido; si estos
hombres reaparecieran, decimos, ¡cuál sería su asombro al
verlas extrañas mudanzas que el sistema social ha
experimentado y los diversos móviles que preparan,
contrarían o dirigen los acontecimientos!
El diario es para los pueblos modernos, lo que era el foro

para los romanos. La prensa ha sustituido a la tribuna y al
púlpito; la escritura a la palabra, y la oración que el orador
ateniense acompañaba con la magia de la gesticulación
para mover las pasiones de algunos millares de auditores,
se pronuncia hoy ante millares de pueblos que la miran
escrita, ya que por las distancias no pueden escucharla.
Ya no hay secretos
Por el diarismo el genio tiene por patria el mundo, y por

testigos la humanidad civilizada. Por el diarismo las
grandes acciones reciben palmoteos que las aplauden por
toda la tierra, y los delitos un signo de escándalo y
reprobación que se levanta de todas partes; por el diarismo
el secreto de los gabinetes se comunica, no de oído en
oído, sino de diario en diario, transmitiéndose a los
118
extremos más apartados del mundo; por el diarismo los

pueblos mandan, la opinión se forma y los gobiernos la
siguen mal de su grado. Como Lord Stanley, los periódicos
han intimado al poder su famosa amenaza: 'Nosotros
vigilaremos cada uno de vuestros pasos, cada una de
vuestras medidas, cada una de vuestras faltas'.
Por el diarismo el mundo se identifica. Las naciones, como

hermanas ausentes, se comunican; por el diarismo los
individuos anuncian sus necesidades y llaman a quién
puede satisfacerlas; por el diarismo, en fin, el pueblo antes
ignorante y privado de medios de cultura, empieza a
interesarse en los conocimientos y gustar de la lectura que
lo instruye y divierte.
Los diarios han ejercido una influencia poderosa en la

marcha de la civilización y en el movimiento social que
ejecutan los pueblos modernos; y sus ventajas y el
inmenso desarrollo que dan a la cultura, artes y comercio,
sólo pueden ser comparados a los males que por otra parte
causan, cuando la efervescencia de las pasiones, el rencor
de partido y la irritación alimentan sus páginas.
Las sociedades presentes se han personificado, y puede

decirse que su literatura, sus idiomas y su elocuencia se
resisten de la estrechez de las páginas del diario, de su
superficialidad y su valor de circunstancia. La vida de un
sabio bastaba apenas para producir en la antigüedad un
libro; algunas horas son hoy suficientes para que el artículo
vaya a la prensa, para corregir sus solecismos, su
ortografía y sus descuidos en las pruebas.
La voz de las nuevas sociedades
La historia del diario no va muy lejos de nuestra propia

época, si bien puede decirse que su dominio universal se
ha establecido recién en nuestros días. La primera gaceta
conocida es la de Venecia, por los años de 1531, redactada
119
por el gobierno durante las grandes luchas de aquella

época. En 1588 apareció en Inglaterra el Mercurio inglés,
durante ministerio de Burleigh, cuando la reina Isabel se
preparaba para resistir la grande armada; y durante las
grandes turbulencias que precedieron a Cronwell en 1642,
aparecieron multitud de periódicos adictos a diversos
partidos, y cuyos nombres eran tan extravagantes como
éstos: 'El jesuita azotado'; 'La lechuza misteriosa'; 'El
fumador nocturno'; 'El pichón de Escocia'.
En 1704 en las colonias inglesas, que después se habían

de hacer la patria del diario, apareció en Boston un impreso
que tenía por título. Cortas noticias de Boston, publicadas
bajo los auspicios de un maestro de postas llamado
Campbell; porque el periódico de Norteamérica nació en las
casas de postas, en los establos de las mulas, teniendo
esta circunstancia de nacimiento que hace más exacto el
nombre de mesías de las nuevas sociedades que se da
hoy al diarismo.
La primera publicación periódica que nos sea conocida en

América es la que con el título de Estrella del Sud se
publicó en Montevideo por los años de 1806, redactada por
algunos emigrados de Buenos Aires.
La revolución del año 10 fue introduciendo, a medida que

las otras colonias sacudían el yugo, imprentas en las
capitales y periódicos que expresasen las ideas de los
hombres que por sus luces estaban a la cabeza del
movimiento revolucionario.
Todos los gobiernos americanos, cualesquiera que hayan

sido por otra parte las ideas de los que los componían, han
tenido que luchar con la prensa, y si algunos se han
manifestado demasiado nobles y liberales para no intentar
coartarla, han tenido al fin que caer a los golpes furibundos
que las pasiones han dirigido contra ellos. Hecho es éste
120
que merecería que un día nos ocupásemos con seriedad

de examinarlo, a fin de poner remedios oportunos y libres
de toda mira de partido, y en el deseo de asegurarnos las
ventajas de la prensa. Puede creerse, porque es cierto,
que no puede haber libertad civil, sin absoluta libertad de
imprenta "(7) .
El proceso de modernización, sustentado en el progreso

científico y técnico, generó un optimismo absoluto de la
"intelligentzia" de la época, en la sociedad de masas.
Optimismo que comenzó a agrietarse en las primeras
décadas de este siglo con las guerras mundiales y los
procesos totalitarios en Europa, que resurgió con el fin de
la Segunda Guerra y la reconstrucción de las relaciones
internacionales, pero que en el marco de la "Guerra Fría" y
luego de ella, con el fenómeno de concentración
económica en grandes holdings, con los déficit
democráticos y "las promesas incumplidas de la
democracia" (8), definitivamente se transformó en
escepticismo.
Las masas, la sociedad de masas y la cultura de masas ,

eran conceptos comprendidos articuladamente con los
de participación, publicidad de los actos de gobierno,
formación de la opinión pública, democratización. La
sociedad y la cultura de masas eran vistas en forma
esperanzada y optimista, como la entidad histórica socio-
cultural viable a efectos de la superación de las
desigualdades, de la racionalización del mundo, y de la
obtención de equidad y justicia social.
Los medios de comunicación de masas eran vistos hasta

entonces (en el siglo XIX y hasta principios del siglo XX)
como difusores de conocimiento, educadores, medios de
expresión de distintas corrientes sociales y políticas. En
ese sentido la prensa escrita cumplió un papel significativo
como el nuevo y primer medio de comunicación de masas
121
existente, las expectativas y esperanzas sobre la

masividad, sobre el alcance extendido de la información,
merced a la imprenta y a los diarios, era ilimitada.
Hegel dijo, que la lectura de los diarios era como la oración

de la mañana para el hombre moderno.
Sin embargo este optimismo en la extensión de la

participación, en la educación, en el progreso técnico-
científico, comienza a ser puesto en crisis por las
catástrofes de las guerras mundiales, los totalitarismos y la
persistencia en las desigualdades sociales y económicas,
aun a pesar de los excepcionales avances científico-
técnicos.
Ya los intelectuales de principios del siglo XX vierten en sus

obras esa visión escéptica —Freud y el círculo de Viena, la
Escuela de Francfort y las teorías críticas, la Sociología
Radical Norteamericana— y en la década del '30 se
comienza a criticar a la cultura de masas como conformada
por una industria cultural alienante, destinada a la
vulgarización y a la degradación de las masas.
5. La industria cultural y la cultura tecnológica o la masa vista

negativamente
Desde otra perspectiva, las teorías críticas llaman la

atención sobre el mecanismo de control social generado
por los medios de comunicación masiva como vehículos de
masificación, de homogeneización cultural; funcional a la
internalización de pautas culturales y educativas que
persiguen el control y la adaptación de las masas al orden
establecido y a las necesidades de la sociedad de consumo
y de la producción masiva de bienes.
122
Las masas se visualizan ahora, como una masa informe e

inerte, pasiva y manipulable, receptora de mensajes que
internalizados, la privan de su conciencia histórica y la
transforman en masa, ya no de ciudadanos participativos e
interesados en las cuestiones públicas, sino de receptores
pasivos y consumidores de información.
Con el fin de la "Guerra Fría" se comienza a vislumbrar,

que la estructura de dominación no sólo se sustenta en la
estructura social dada por la situación de las fuerzas
productivas en las relaciones de producción, ni sólo por las
relación jurídico-social y política que ello genera, sino
además en un tipo cultural y comunicacional específico, la
cultura de masas y la comunicación de masas.
En la era de la revolución comunicacional y tecnológica, no

resulta ser condición suficiente de mejora social, como es
sabido, la libertad política ni la más o menos justa
distribución de la riqueza, ni aun la cuestión de la propiedad
de los medios de producción —aunque estas cuestiones
disten de estar medianamente encaminadas a resolverse
—, habrá además que observar el paradigma establecido
por la cultura de masas y por los medios de comunicación
masiva.
"Frente al espectro de una red de comunicación que se

extiende y abarca el universo entero, cada ciudadano, de
este mundo se convierte en un miembro de un nuevo
proletariado... aun cuando los medios de comunicación, en
cuanto medios de producción (de mensajes, de cultura),
cambiaran de dueño... los medios de comunicación serían
medios alienantes aunque pertenecieran a la
comunidad "(9) .
La cultura de masas es producto de una industria, la

industria cultural, regida por la lógica del mercado, de la
oferta y la demanda, en pos de una óptima relación costo-
123
beneficio y sustentada por una ideología operativa-

instrumental y economicista-eficientista.
Los medios de producción de ese producto industrial que

resulta ser la cultura de masas, son los medios de
comunicación masiva, que generan a su vez la demanda
necesaria para ser satisfecha por sus productos
estandarizados, creando la falsa conciencia o "conciencia
desgraciada" en el receptor-consumidor, de creerse libre
por elegir y satisfacer sus deseos a través de los productos
vulgarizados y estandarizados de la cultura de masas.
La satisfacción de lo pedido, "dar al público lo que el

público pide", pone a la comunicación y a la cultura de
masas en la lógica del mercado. El emisor vende lo que le
demandan, para ello debe producir información masiva,
fabricada como producto industrial e imponer las
condiciones y pautas para su consumo. Vender el producto
es la lógica del mercado, el marketing es el instrumento por
el que se mide la demanda; el receptor se ha reducido a
consumidor y la información a mercancía que se vende.
Mediante el argumento de dar al público lo que el público

pide, se reconoce la existencia de una élite informativa, que
es a la vez una élite económica, desde que sitúa el proceso
de comunicación en la lógica de la oferta y la demanda. Se
ha enmudecido al receptor y luego se le ha hecho creer
que se le da lo que pide.
Junto con el marketing, se han desarrollado técnicas de

gran eficacia para medir la demanda y satisfacerla —rating
—, y/o para conformar y producir una demanda a la medida
de las necesidades del emisor, mediante la internalización
del público de pautas de consumo funcionales para la
producción y distribución masiva de información
(palimpsesto)(10) .
124
Lo expuesto permite visualizar una creciente

complejización en el análisis crítico de la cultura de masas,
desde los criterios de crítica a la cultura de masas como
producto de la "Industria Cultural" dominada por una élite
económica-informativa —al estilo de la Escuela de
Francfort en versión de Horkheimer y Adorno—, a los más
recientes criterios de análisis crítico de la "Cultura
Tecnológica", poniendo en foco a los medios de
comunicación masiva, electrónicos y audiovisuales, que
generan condiciones específicas para la acción de
comunicar desde sus características técnicas. Con lo cual,
además de medios, de canales, de vehículos transmisores
de mensajes, resultan estructura generadora de un nuevo
lenguaje, de una nueva forma de comunicación social —
comunicación de masas, cultura de masas—, en tanto
crean nuevas relaciones de producción del lenguaje,
relaciones de producción que, además y sin perjuicio de
reflejar las relaciones y contradicciones sociales y
económicas, se hallan sujetas a las determinaciones
técnicas y formales de los medios de comunicación
audiovisuales. Esta veta crítica refiere a Mc Luhan, Eco y
los análisis lingüísticos y semiológicos.
6. La opinión pública. Diversidad de conceptos y problemas para su

definición
La tan utilizada y citada categoría opinión pública, no por

ello resulta fácil de definir y conceptualizar, la dificultad de
materializar el significado de la representación simbólica
que implica el concepto opinión pública, ha generado como
consecuencia, un largo listado de definiciones y conceptos
que no coinciden entre sí y que incluso aparecen
contradictorios o refiriéndose a cosas distintas.
125
Un examen literal de la categoría, parece a priori sencillo

de desentrañar, sin embargo las dificultades comienzan
prontamente por la ineficacia e inutilidad de definiciones en
exceso literales.
a) La opinión
Se puede examinar la categoría comenzando por explicar

el significado de opinión; ya en La República de Platón,
Sócrates sostiene que la opinión es menos que el
conocimiento pero más que la ignorancia, situándola en
una posición intermedia, no alcanza a ser saber y ciencia,
sólo es un parecer subjetivo y más o menos intuitivo que no
requiere prueba empírica de objetividad.
La opinión además, si bien distinta del conocimiento, del

saber, requiere mínimamente, si se la pretende como
legitimadora de cierto poder político, la subjetividad, debe
ser un parecer emanado del sujeto que la emite, formado
por sus intereses, sus valores y sus referencias grupales
más inmediatas, en entrecruzamiento con la información
recibida; ello sin perjuicio de que la opinión no implica una
convicción profunda, sino que resulta frágil y variable(11) .
Resulta pertinente aquí introducir la conocida clasificación

de Ferdinand Tönnies sobre la opinión pública en tres
niveles; i) la sólida , arraigada desde generaciones, que
constituye el fondo asentado y tradicional de costumbres y
pautas culturales difícilmente modificables; ii) la líquida o
fluida , que conduce a grupos sociales a determinados
actos o conductas con un fuerte grado de convicción, pero
que no alcanza el nivel de inmodificable, que admite
controversias u opiniones distintas y la confrontación de las
mismas; iii) la gaseosa, que se difunde con gran velocidad,
126
y que con la misma velocidad se evapora, desaparece, se

trata de la opinión cotidiana, superficial, transitoria y
perecedera(12) .
En articulación con la clasificación de Tönnies, se puede

esgrimir que la actual opinión pública, sometida al proceso
de mediación por parte de los medios de comunicación de
masas y conformada por un proceso de comunicación de
masas, con las características propias de este típico modo
comunicacional, mayoritariamente se desarrolla en los
niveles gaseoso y líquido o fluido. Ello también se puede
explicar desde el concepto de modernización o de paso de
la sociedad tradicional a la sociedad moderna, de masas,
urbana, industrial y burocrática, con sus implicancias
secularizadoras y de "desencantamiento del mundo", en el
sentido weberiano de racionalización; por el cual el nivel
sólido de la opinión adquiere cuantitativamente una
tendencia residual ante el derrumbe de pautas tradicionales
y culturales profundamente enraizadas que implicó la
modernización, entendida como proceso vinculado a los
planos político, social, cultural y económico.
Vista así, la opinión pública resulta impredecible e

incalculable por su carácter fluctuante, y desde una
perspectiva moral, resulta más emocional que racional, por
ello algunos autores la tratan, en tanto no ser saber ni
ciencia, peyorativamente. Es la perspectiva ideal, filosófica
y moral que reconoce sus orígenes en Kant y la tradición
ética alemana.
Los anglosajones en cambio, en general prescinden de

aspectos valorativos o éticos y se guían por la
funcionalidad de la opinión en tanto unificadora de criterios
y eficaz a los fines de la obtención de consenso social.
127
b) Lo público
Con relación al significado de público encontramos las

siguientes acepciones, i) lo referido a lo social , al mundo,
por oposición a lo personal, privado y familiar, lo que resulta
de interés público, común, general , que excede el mero
interés personal; ii) lo referido al Estado, a lo político, a
la res pública , a actos de gobierno, a la toma de
decisiones, a políticas determinadas; iii) los hechos que
han adquirido publicidad, que pueden referirse a actos de
gobierno y/o a manifestaciones públicas exteriorizadas
dirigidas a controlar actos de gobierno o a opinar sobre
ellos; y iv) aquellas opiniones sobre temas controvertidos
que pueden expresarse en público, sin aislarse , y que por
ende deben ser coincidentes con la opinión impuesta o
mayoritaria.
Habría que analizar si todas las pautas esbozadas para

definir el concepto de opinión pública, resultan compatibles
entre sí o resultan excluyentes y contradictorias.
Podemos intentar la siguiente definición de opinión pública,

considerando las pautas expuestas: se trataría de juicios
subjetivos, pareceres, intuiciones, que no implican saber ni
conocimiento, que no requieren prueba de objetividad, y
que se expiden por los individuos sobre temas de interés
general vinculados al Estado, a la política, a actos de
gobierno y toma de decisiones, cuestiones que adquirieron
publicidad y respecto de las cuales se exteriorizan
opiniones a efectos de apoyar, influir o criticar, que puedan
expresarse sin temor a ser aislado o discriminado, y que
por ello coincidirán con la opinión mayoritaria.
128
Una definición como la intentada, en donde se han volcado

diferentes acepciones de opinión y de público resulta de tan
abarcativa, inaplicable, contradictoria e ineficaz.
Por caso, entendida la opinión como parecer subjetivo que

no es saber y tampoco ignorancia, resulta insuficiente para
las pretensiones de la teoría democrática clásica que
requiere un ciudadano instruido, libre, independiente,
participante activo e interesado en lo político.
A su vez las distintas acepciones de público ofrecen

dificultades, si lo público es opinión y control de actos de
gobierno, exteriorizadas con idoneidad y libremente a
efectos de su funcionalidad y eficacia, requerirán algo más
que la mera subjetividad de un juicio sostenido en
intuiciones o pareceres sin el conocimiento adecuado y sin
el mínimo requisito de objetividad. Además el temor al
aislamiento que implica someterse a opiniones
mayoritarias, aunque no se tenga convicción de su
conveniencia, resulta incompatible con la opinión propia y
subjetiva del ciudadano emancipado e independiente que
exige la teoría democrática y a la vez pone al descubierto la
imposibilidad de referirse a la opinión pública, como
concepto genérico abarcativo de una opinión unívoca o
general racionalmente adoptada. En todo caso resultará la
opinión impuesta por algún tipo de sector, no
necesariamente mayoritario y por mecanismos no
necesariamente racionales.
7. Los medios de comunicación y la opinión pública
¿Cuál es hoy el rol que en la democracia desempeña la

opinión pública?
129
En teoría y refiriendo a cualquiera de los conceptos de

democracia existentes (formal o sustantiva, directa o
representativa, liberal o socialista) la opinión pública debe
ejercer en la democracia un rol de sustento a la misma de
carácter insoslayable y fundamental, vinculado a los
conceptos de participación, transparencia informativa y
publicidad de los actos de gobierno.
Asimismo, los derechos de emitir opinión, de expresarse y

de protección contra la censura, forman parte,
generalmente, de los textos constitucionales más
modernos.
De la formal declaración de derechos y el rol esencial que

en teoría desempeña la opinión pública en la democracia, a
su concreta realización y sus condiciones de posibilidad de
expandirse, hay una vasta gama de cuestiones que llevan
necesariamente al análisis de los procesos de formación de
la opinión y al estudio de las características de los medios
de comunicación masivos, con especial énfasis en la
cultura de la imagen plasmada a través de los modernos
medios de comunicación audiovisuales.
Estos modernos y deslumbrantes medios, han trastocado

los modos tradicionales de hacer política, generando
diversos efectos en las formas y en los discursos, y
produciendo llamativos fenómenos que distintos autores
denominan de diversas maneras, por ejemplo:
"espectacularización de la política"; "videopolítica";
"privatización del espacio público"; etc.
8. Redefiniendo la opinión pública
Según Childs(13) , existen aproximadamente 50

definiciones distintas del concepto opinión pública, los que
130
pueden esquemáticamente organizarse en tres grandes

grupos.
El primero, refiere a las definiciones que entienden a

la opinión pública como proceso racional de discusión entre
individuos—ciudadanos debidamente informados e
interesados por las cuestiones públicas, que argumentan,
razonan y emiten juicios sobre esos asuntos y que el
gobierno debe tener en cuenta a la hora de la toma de
decisiones en el marco de un régimen político democrático.
Este concepto caracteriza a la opinión pública por su
adquisición consciente de conocimiento, mediante la razón
y la elaboración de juicios lógicos y racionalmente correctos
a partir de ese conocimiento. Así la opinión pública como
proceso racional fue definida como "...las opiniones sobre
asuntos de interés nacional expresadas libre y
públicamente por personas no pertenecientes al gobierno
que reivindican el derecho a que sus opiniones influyan y/o
determinen las acciones, el personal y la estructura de su
gobierno"(14) .
También se la definió como "...el juicio social de una

comunidad autoconsciente sobre una cuestión de
relevancia general después de una discusión pública y
racional"(15) .
Estas definiciones resultan articulables con la teoría

democrática clásica.
Un segundo grupo de definiciones ve a la opinión pública

como proceso de control social, que promueve el consenso
y la integración social sin considerar la racionalidad de los
argumentos y la discusión, sino meramente la posibilidad
de que se imponga una idea sobre otra y que ella sea
aceptada, porque es vista como la mayoritaria y a fin de no
quedar aislado se la admite como propia, buena o
adecuada; así la opinión pública será aquella que puede
131
expresarse públicamente sin temor a quedar aislado(16) y

aquella que permite estar del lado de los que ganan, el
llamado "efecto del carro ganador" —bandwagon effect —
(17) .
Este concepto busca garantizar un nivel suficiente de

consenso sobre valores y objetivos comunes. Este
consenso al que se lo denominaría opinión pública, es de
tal peso que no puede ser ignorado por los individuos, so
pena de correr el riesgo de quedar aislado. Ese eventual
aislamiento produce miedo —pues conlleva el riesgo de
aislarse de sus relaciones afectivas, personales y culturales
— debido a la naturaleza social del hombre.
Por ello, lo importante no son los argumentos y su validez

por su nivel de calidad y de racionalidad, sino qué corriente
tiene el poder suficiente como para parecer mayoritaria y
así amenazar, a los que opinan en sentido contrario, con el
aislamiento como producto de su disidencia.
Un tercer grupo de definiciones, minoritario en el listado de

Childs, pero en aumento en los últimos años, ve a
la opinión pública desde una perspectiva operacionalista-
técnico-instrumental como la efectivamente exteriorizada,
medida y recolectada a través de encuestas.
Las definiciones de este tipo identifican a la opinión pública

con los resultados de las encuestas de opinión. Así se ha
sostenido que "... la opinión pública consiste en las
reacciones de la gente ante afirmaciones claramente
formuladas y preguntas realizadas en una situación de
entrevista"(18) , también "...ahora que contamos con la
indudable realidad de las encuestas de opinión pública
seguiremos llamando opinión pública a una distribución de
actitudes bien analizadas"(19) y que "la opinión pública es
actualmente la agregación de las actitudes individuales
realizada por los investigadores de opinión"(20) .
132
En este grupo de definiciones, sobresale la idea de haber

alcanzado mediante el instrumento técnico superador de
las encuestas de opinión, un medio para superar las
controversias teórico-filosóficas sobre la categoría e
identificarla con las mediciones que se efectúan, adoptando
un criterio fuertemente descriptivo y cuantitativo, en
desmedro de una perspectiva crítica y prescriptiva.
Por supuesto que las definiciones de este tipo, permiten

una articulación mucho mayor con las definiciones de la
opinión pública como control social, que con las de la
opinión pública como proceso racional. Las encuestas no
distinguen las opiniones de los ciudadanos informados y
participativos en la vida pública, de aquellos desinformados
o apáticos. En cambio la idea de control social resulta
funcional, en tanto el consenso sea prestado por la mayor
cantidad de personas posibles sin distinción de la calidad
de sus argumentos.
Algunos autores han sostenido que la opinión pública no

existe(21) tal cual se la entiende en el primer grupo de
definiciones, otros han dicho lo mismo(22) pero para las
definiciones del tercer tipo y otros sostienen que las
encuestas no resultan medio adecuado para desentrañar a
la opinión pública(23) .
Y más aún, otros autores han propuesto que, al menos a

efectos científicos, se abandone el uso del término, dada la
gran diferencia entre los distintos conceptos que
existen(24) .
La opinión pública, en apariencia un concepto tan sencillo

de definir, resulta un "monstruo" al que es difícil acceder,
que "se presenta bajo innumerables formas y se nos
escapa siempre entre los dedos"(25) .
Tantas definiciones y tan diversas nos enfrentan a un

concepto al que es necesario desentrañar desde su
133
problemática actual, que tiene algunos elementos que vale

la pena puntualizar.
En primer término, las novedades en la situación

geopolítica mundial —la caída del muro de Berlín y la
debacle soviética— permite a los debates e investigaciones
sobre participación, representación y opinión pública, salir
de la matriz fuertemente ideologizada que impedía a
izquierda y derecha profundizar los estudios empíricos y
objetivos sobre el real funcionamiento de dichas
categorías(26) .
En segundo término, considerando el contexto

sudamericano y más específicamente el argentino, la
superación del eje contradictorio dictadura/democracia,
merced al proceso de institucionalización y consolidación
del régimen político democrático (27), permite emerger del
escalón analítico prescriptivo y filosófico de la opinión
pública, para realizar estudios más sofisticados y
realísticos, que procuren desentrañar el estado actual de la
categoría conceptual.
Y en parte como consecuencia de los dos hitos sugeridos,

la aparición de nuevas cuestiones que enmarcadas en el
denominado proceso de "globalización" deben ser
observadas, a saber: a) concentración económica en
grandes holdings que conforman imperios multimediáticos
generando una nueva categoría elitística; b) desarrollos
tecnológicos audiovisuales que expanden los criterios de
imagen y forma por sobre los medios escritos y el
contenido y por ello, la necesidad de estudiar las
características del lenguaje de los medios audiovisuales y
de realizar análisis semiológicos, especialmente orientados
a observar los efectos de los medios audiovisuales y su
peculiar construcción simbólica del mundo y de la realidad;
c) estudios sobre la comunicación de masas considerando
las novedades expuestas; d) el auge de las
134
encuestas como instrumentos útiles para medir la realidad

social y política, pero también para determinar la agenda
temática de la opinión pública y para establecer criterios de
verdad; e) el avance de criterios de racionalidad
economicista-eficientista-instrumental que oscurece el
porvenir de la democracia y de la opinión pública
entendidas como procesos dialógicos y racionales de
intercambio entre ciudadanos que buscan el "sentido" y la
crítica del contexto.
En este marco consideramos que es necesario abordar

realísticamente al concepto tan mentado y tan difuso de
opinión pública, relevando datos, confrontando la realidad
de su proceso de formación sujeto a las tensiones
enumeradas supra , observando hábitos y conductas de los
actores político-sociales relevantes.
El esquema conceptual que sigue, presenta las distintas

tensiones a las que está sometida la categoría opinión
pública, y sugiere las líneas de un análisis multi-
interdisciplinario para su mayor comprensión.
135
9. Proceso comunicacional y comunicación de masas. Perspectivas y

conceptos desde la Teoría de la Comunicación
Una de las miradas principales y básicas para avanzar en

una construcción realista de la categoría opinión pública,
deberá efectuarse sobre el proceso de comunicación de
masas.
Analizar las características de los procesos de

comunicación actuales y la nueva sintaxis de los medios
audiovisuales, permitirá clarificar el proceso de formación
de la opinión pública y así la viabilidad de ser clasificada y
definida dentro de alguno de los grupos de definiciones
comentadas.
136
a) La relación de comunicación. El proceso comunicacional
La comunicación en sentido estricto es un proceso de

interacción bipolar y unívoco que involucra en su estructura
relacional a un transmisor y a un receptor, que poseen
la característica bivalente que les permite intercambiar sus
roles y establecer un intercambio racional y no mecánico de
mensajes e información mutua, del tipo dialógica , que se
asienta en una relación de simetría y de paridad de
condiciones .
Sólo se hallan en condiciones de participar en una relación

comunicacional, los integrantes de una sociedad humana
en tanto su esencial y distintiva característica de seres
racionales, capaces de intercambiar mensajes unívocos a
través de un sistema de signos combinados, con
significados diferenciados, que permiten transmitir ideas
complejas e interpretarlas.
Así la comunicación, en tanto acción humana, puede ser

también definida como interacción social que hace
entendible el sentido de "...una acción donde el sentido
mentado por su sujeto o sujetos está referido a la conducta
de los otros, orientándose por ésta en su desarrollo
social"(28) .
La relación comunicacional precisa de, i) dos polos , uno

transmisor, emisor o hablante y otro receptor u oyente
(bipolaridad ), ii) ambos deben poseer en común un medio
de comunicación convencional del tipo de signos
combinados complejos con un cúmulo de significantes que
permita dotar de sentido al mensaje (univocidad semántica
y sintáctica ), iii) la característica de diálogo y de roles
intercambiables, propia de la relación comunicacional,
implica la capacidad de los sujetos para intercambiar sus
137
funciones y captar el sentido de los mensajes, sea cual

fuere el polo que circunstancialmente ocupen en el proceso
comunicacional (bivalencia ).
La comunicación, en tanto interacción social que se

formaliza a través del medio lenguaje "...es la condición de
existencia de la cultura, en tanto no hay sociedad humana
sin lenguaje"(29) , con lo que la acción de comunicarse
cumple con una doble función, se funda a sí misma y
cuenta para ello con el medio simbólico del lenguaje el que
resulta, a su vez, fundante de la sociedad humana y de la
cultura.
Se entiende, a su vez, por acción social en el sentido

weberiano y de la sociología analítica, a la acción con un
sentido subjetivo cualquiera y con un objetivo, por ello
intencional y que pretende determinar la conducta del
receptor, anticipándose a sus reacciones.
Por ello la acción social se orienta en función de la

expectativa de una respuesta posible, referida a la
conducta de otros, esto es, que el "sentido mentado" es un
sentido repetido, pautado, consensuado, por lo que la
acción de comunicarse a través de un mensaje con
determinado significado, podrá encontrar una recepción y
una reacción o respuesta que se puede prever y/o anticipar
con cierto grado de certeza(30) .
Dadas las características citadas que definen la acción de

comunicar, tendremos un proceso comunicacional que
implicará un sistema de reenvíos mutuos entre los dos
polos, los que se informarán mutuamente desde un plano
de igualdad y simetría de posibilidades, donde la
consecuencia será el saber el uno del otro mediante la
mutua voluntad de entenderse.
Esta relación de comunicación, típica del diálogo, genera

entre ambos polos un terreno común, en el que la
138
necesaria relación dialéctica que se establece —desde que

la comunicación no implica enajenación— permitirá
acceder a nuevas formas de síntesis que puede acercar a
los sujetos involucrados al ejercicio de la razón crítica, de la
razón dialéctica, que no se somete a lo que es, o parece
ser, sino que "...utiliza la negación como instrumento de
primer nivel filosófico, que niega por un lado las
pretensiones a lo absoluto de la ideología dominante y por
el otro las arrogantes pretensiones de la realidad. Si se
acaba por dar la razón a lo que de hecho es, el
conocimiento termina por repetirse, se reduce a
tautología"(31) .
Este sería el ámbito fértil para la existencia de una opinión

pública autónoma propia del público y democráticamente
lograda(32) .
Este tipo de proceso comunicacional genera un alto

coeficiente de comunicabilidad , entendiendo por
coeficiente de comunicabilidad a la carga potencial de
transmisión entre los polos, indicando a su vez el
concepto carga , la velocidad y cantidad de cambio
producido por algunos de los polos merced a su acción y
tras el objetivo previsto.
Estas categorías instrumentales forman parte, junto a los

conceptos de ventaja, retardo, anticipación, feedback
positivo y negativo, del arsenal teórico de las teorías
cibernéticas, muy eficaces para la explicación del proceso
de toma de decisiones políticas como un proceso
comunicacional tendiente a obtener consenso para llevar a
la práctica una decisión considerando los reenvíos mutuos
y la información que llega desde fuera del sistema
político stricto sensu .
La comunicación así entendida tendrá el sentido mentado

weberiano referido precedentemente, "...sólo en tanto y en
139
cuanto se digan cosas significativas y éstas

necesariamente deben referirse a los conflictos, a las
utopías, al incumplimiento de normas, es decir, debe ser
crítica... no hay significación sino en la expresión de lo
histórico..."(33) .
Habrá comunicación en cuanto exprese libremente lo que

ambos polos del proceso comunicacional tengan para decir,
lo que permite a su vez, en el marco de una relación
dialéctica, la reformulación de las proposiciones y el
intercambio de roles, merced a la bivalencia de los polos ya
descripta. Luego los involucrados podrán referirse a aquello
que les importa, que les preocupa, que los somete, que los
libera, sin límites ni control alguno.
b) La relación de información
A diferencia de la descripta comunicación en sentido

estricto, encontramos otro tipo de comunicación (en rigor
no es comunicación) en la que la reciprocidad sólo se dará
en el nivel de emisor = informaciones-estímulo //
receptor=respuestas mecánicas.
El receptor sólo está en condiciones de emitir un retorno

mecánico de bajo coeficiente de comunicabilidad ,
concepto ya explicado en el punto anterior que implica aquí
escasa carga potencial de transmisión entre los polos, y por
ende escasa velocidad y cantidad de cambio producido por
el retorno mecánico del receptor.
En relación a la comunicación en sentido estricto, en este

tipo se mantiene la bipolaridad, pero ha desaparecido la
bivalencia, el intercambio de roles entre los polos.
140
Se trata de otro proceso distinto que denominamos de

información, el que queda así distinguido del concepto de
comunicación anteriormente explicado(34) .
Este tipo de proceso comunicacional, que en rigor resulta

de información y no de comunicación , reemplaza el diálogo
por la alocución, concepto cuyo significado es el de
discurso unilateral, que informa ordenando, sin posibles
réplicas del receptor, quién es considerado como inferior,
secuaz o súbdito(35) .
Se trata de una relación del tipo de "comunicación"-

información, unilateral, no dialógica, donde la emisión es
efectuada por uno o varios comunicadores profesionales
(élite informativa), organizados racional y burocráticamente
como empresa comunicacional, con un mensaje del tipo
alocución, prescriptivo y ordenador, de tipo homogéneo, en
la que el receptor es un auditorio masivo, heterogéneo y
anónimo, conformando una estructura social débil, con
escasos vínculos solidarios y con dificultades para
identificar intereses y objetivos comunes, que asume un rol
pasivo y limitado a internalizar la información transmitida y
a remitir, en su caso, respuestas mecánicas e inducidas.
Este tipo de proceso comunicacional resulta abarcativo de

las transmisiones entre entes racionales y/o artificiales sin
reciprocidad que incluyen a, i) los modernos sistemas de
comunicación de masas de avanzada tecnología
(audiovisuales ) y ii) los modernos sistemas
comunicacionales de nivel cibernético, que generalmente
se utilizan como modelos teóricos en la
especie comunicación política .
"La complementariedad dialéctica entre los dos polos de la

relación de comunicación en sentido estricto, que genera
por síntesis nuevas formas del saber, retrocede en la
relación de información a un esquema asimétrico y pre-
141
dialéctico... una simple relación de contrarios en que una

de las partes siempre niega a la otra sin negarse a sí
misma"(36) .
"Si en la relación de comunicación en sentido estricto, la

bilateralidad y la bivalencia, admiten una selección y control
mutuos de los medios comunicantes, en la relación
unilateral de información, el control, selección y uso de los
medios informativos, pasan a ser prerrogativas absolutas
del agente transmisor, convertida en élite institucionalizada
para el desempeño de esa función"(37) .
Por ello nos referíamos a la característica de univocidad

sólo formalmente sostenida en esta especie de
comunicación, desde que el medio comunicante del
proceso, que es el lenguaje, sólo es controlado,
seleccionado e impuesto por el agente transmisor que
monopoliza dicha función y que, puede inferirse, no se
referirá a contenidos significativos, con expresión de lo
histórico que reflejen conflictos y críticas, dado que
resultaría disfuncional a la lógica de su situación de elite
privilegiada en la relación comunicacional.
Las características que distinguen a esta especie de "co-

municación"-información, son las de i) unilateralidad
comunicacional, ii) enmudecimiento del receptor,
iii) emisión del tipo de alocución y iv) mensaje notificador de
tipo prescriptivo-ordenador.
c) La comunicación de masas. Características del proceso

de comunicación de masas
Trataremos a la comunicación de masas, como especie del

género comunicación, en la cual se mantienen las
142
características de bipolaridad y, parcialmente, la de

univocidad, pero donde ha desaparecido la bivalencia, el
intercambio de roles entre los polos.
Así el proceso de la comunicación de masas es no-

dialógico, carece de reciprocidad y se caracteriza por la
existencia de un emisor omnipotente y un receptor
empequeñecido y pasivo.
Se debe señalar la articulación entre la comunicación de

masas entendida como relación de información y la
generación de la masa como estructura social pasiva y de
la cultura de masas como su forma de conocimiento.
Se ha definido a la masa o lo masivo, dada la articulación

expuesta, como "la sedimentación de formas del saber,
patrones de conducta, ideologías y motivaciones,
depositados en la conciencia del hombre-masa por la
omnipresente alocución"(38) .
Del mismo modo que observamos el mecanismo repetitivo

por el que se conforma el lenguaje, si bien mediante la
acción social que involucra un sentido construido
consensualmente y simétricamente entre los dos polos
bivalentes de una relación de comunicación no masiva, la
reiteración de los mensajes en forma de alocución,
sedimentados y aceptados mecánicamente y por
saturación por el polo receptor, desde la perspectiva de una
relación no dialógica, será cultura de masas.
En rigor la cultura de masas conlleva dichas características,

por las condiciones que impone la
"comunicación"/información de masas, que impide una
relación dialógica entre los polos transmisores y receptores,
evitando así una complementariedad dialéctica generadora
por síntesis de nuevas formas de saber.
143
La alocución masiva, masifica negativamente, dada la

medianía, la mediocridad de su contenido, que debe ser
comprensible y adaptable a la mayor cantidad de individuos
posible, superando diferencias de edad, educación e
inteligencia.
La cultura de masas resulta así, un producto de consumo

standard, prefabricado a la medida de todos, una síntesis
de los lugares comunes de una sociedad(39) .
"En los puntos clave del mundo del lenguaje público, las
proposiciones con valor propio, analíticas, funcionan como
fórmulas mágico-rituales. Machacadas y remachacadas en
la mente del receptor, producen el efecto de encerrarlo en
las condiciones prescriptas para la fórmula"(40) .
La cultura de masas en tanto producto de un proceso

comunicacional de masas, esto es de una relación de
información, enmudece, aliena y "masifica" al receptor,
colocando a la élite transmisora en una posición de
"dirigismo cultural" que le permite instrumentar a través de
los medios de comunicación masiva, el proceso de
masificación(41) .
Dicha instrumentación, necesariamente, debe vehiculizarse

a través de medios de comunicación sin canales de retorno
al polo transmisor que permitan producir una relación del
tipo dialéctica, por ello, a dichos fines, los llamados medios
de comunicación masiva han ido superándose y
perfeccionándose en la producción de la cultura de masas.
Desde la prensa escrita a la televisión, pasando por la
radio, se han perfeccionado y han hecho más eficiente el
proceso de masificación merced a la profundización de la
unilateralidad del mensaje y a la universalidad de su
interpretación.
144
Este tipo de relación de información sólo puede generar un

tipo de opinión pública heterónoma en el sentido dado por
Sartori y otros autores(42) .
d) Las características del emisor-comunicador
Se ha dicho que se trata de un grupo de vínculos sólidos,

homogéneos, producto de intereses y objetivos comunes
plenamente identificados, que otorgan al emisor
condiciones claras para establecer una relación de
superioridad, de dominación respecto del receptor masivo.
La elite se presenta un conjunto de individuos y/o empresas

que se unen entre sí, conformando un grupo homogéneo,
solidario, con vínculos sólidos, basados en lo intelectual,
moral, económico, político y que por ende han identificado
plenamente su identidad y equivalencia de intereses y
objetivos, actuando en consecuencia a fin de satisfacer y
proteger esos intereses y alcanzar los objetivos
propuestos(43) .
Las pretendidas argumentaciones que asemejan la

competencia entre elites a un proceso comunicacional
pleno(44) y el debate sobre la existencia o no de una elite
homogénea o de varias disputando poliárquicamente el
poder(45) , no invalidan el esquema planteado,
subsistiendo en todo caso los vínculos homogéneos y la
identidad de intereses y objetivos estratégicos comunes,
que diferencian a la élite de la masa.
El emisor de la comunicación de masas efectúa una

emisión organizada, a través de una compleja organización
burocrática con todas las características de una empresa
145
moderna y racional, por ende con una compleja división del

trabajo.
Así el grupo de transmisión, profesionaliza y monopoliza el

papel de emisor estableciendo una relación unilateral entre
una élite informadora y una masa de receptores inerte y
pasiva.
La compleja división del trabajo que se genera en la

comunicación de masas organizada conforma una élite
oligarquizada de funcionarios y expertos.
Organizada burocráticamente como empresa moderna, con

sustento en un concepto racional-operativo-eficiente-
instrumental que otorga prioridad a la relación costo-
beneficio con fines lucrativos, se obtendrá una emisión
repetitiva, que desaliente el tratamiento de temas críticos
y/o el tratamiento crítico de temas generando así pérdida
de significado social al discurso.
e) Las características del receptor en la comunicación de

masas
Se trata de un receptor integrado por gran cantidad de

individuos, heterogéneo, y anónimo. Se considera grande
un auditorio, en tanto no es posible que el comunicador
pueda interactuar cara a cara con sus miembros durante el
período de tiempo mínimo que requiere la emisión del
mensaje.
La masa o auditorio masivo, posee una estructura frágil y

débil carente de solidaridad interna y de homogeneidad
cultural. La carencia de vínculos sólidos entre los
146
integrantes del auditorio masivo, se contrapone a

la élite emisora, tal cual fue definida.
Esta dicotomía y contraposición entre ambos polos del

proceso comunicacional, reproducen las características del
auditorio masivo.
La heterogeneidad del auditorio masivo se relaciona con su

situación, i) espacial —puede hallarse el receptor en el
campo, en la gran ciudad, en un pueblo de provincia—;
ii) política —puede hallarse inserto en una estructura
política o no, puede tener conciencia e instrucción política y
cívica o no—; iii) económica —puede pertenecer a grupos
de diferente nivel de ingresos—; iv) social —distinto sexo,
edad, nivel de educación, posibilidad de consumo—.
La heterogeneidad del auditorio masivo le impide identificar

intereses comunes y por ende establecer objetivos
funcionales a los dispersos intereses de la masa.
El anonimato , se vincula con la falta de identificación

personal entre los polos de la comunicación masiva y en
especial con la falta de conocimiento personal entre los
individuos que integran la categoría auditorio masivo.
Queda así conformado un receptor imposibilitado de

establecer una verdadera relación de comunicación, un
receptor enmudecido que a lo sumo emitirá respuestas de
tipo mecánica, no dialógica, donde se carece de la voluntad
de entenderse mutuamente con el emisor.
El receptor resulta enajenado en su facultad expresiva,

enajenada su bivalencia transmisora, es un receptor
pasivo.
La pasividad del receptor trae consecuencias frustrantes,

las características del discurso como alocución generan
respuestas mecánicas, la internalización pasiva del
147
mensaje, sin producir motivaciones tendientes a un

intercambio dialógico, la pequeñez del receptor lo impide.
La mudez del receptor condenado a pensar y actuar a

través de estereotipos impuestos por el emisor, lo llevan a
un sentimiento de frustración, de apatía, de ajenidad.
Ha desaparecido así la característica de bilateralidad en

detrimento de las facultades expresivas del receptor.
Definimos entonces a la masa o receptor masivo o auditorio

masivo , como "...la totalidad social receptora de mensajes
ómnibus, la estructura social tipificada por un predominio
de la información sobre la comunicación en sus esquemas
transmisores... sometida a la presencia de esquemas
standard de comportamiento, impuestos por una élite de
expertos sin contacto con la masa y en funciones
dirigistas"(46) .
f) Características de la emisión masiva
El mensaje es público en tanto no va dirigido a nadie en

especial y es captado por gran cantidad de personas(47) .
Es rápido llegando a gran cantidad de personas en un

lapso corto de tiempo y aún simultáneamente. La rapidez y
la simultaneidad proveen de credibilidad y legitimidad al
mensaje masivo(48) .
Esta urgencia se representa por los conceptos informativos

"aquí y ahora", "primicia", "en vivo y en directo", cuanto
más simultáneamente, y/o en menor lapso de tiempo desde
que aconteció un hecho éste sea transmitido lo hará "más
real", creíble e irrefutable para la audiencia.
148
"El simulacro, la construcción ficticiamente sustitutiva de la

realidad, vale como la realidad misma, sobre todo si le es
contemporánea o si sus tiempos de aparición están de
todos modos estrechamente coligados con los del objeto
sustituido"(49) .
Se debe considerar aquí el llamado efecto de la "profecía

autocumplida" (self fulfilling prophecy ) a la que se refiere
Robert Merton, en relación a la simultaneidad y a la
instalación de una interpretación de los hechos que más
allá de su objetividad y/o veracidad condiciona al auditorio
masivo a un comportamiento tal, relacionado con esa
interpretación instalada, que así se materializa
independientemente de la veracidad que contenga(50) .
El mensaje masivo es transitorio , perecedero, rápidamente

descartado y/u olvidado por nuevos y variados mensajes
que pueden estar relacionados o referirse a hechos
diferentes.
Es acrítico , desde una perspectiva teleológica y dialéctica,

carente de significación social y que puede resultar
funcional a efectos de generar manipulación informativa.
Ello se produce por el escamoteo de la crítica conceptual y

de la profundización del conflicto en el sentido de la
dialéctica como forma de adquirir saber, reemplazando las
realidades culturales activas por comunicaciones que sólo
reflejan el conflicto sin poder y/o querer motorizar su
superación(51) y generando sujetos pasivos entrampados
en un disconformismo acrítico, fluctuante entra la
adaptación y la rebeldía confusa y sin causa que adquieren
una personalidad anómica, sin consenso sobre ninguna
norma y pauta social(52) .
Es repetitivo en su estructura, careciendo de crítica

conceptual, sólo reflejando a lo sumo situaciones
conflictivas pero en tanto desconceptualizadas y
149
descontextualizadas inhibiendo y abortando las

posibilidades de internalización del mensaje en el sentido
de evitar acciones tendientes a la superación del conflicto a
través de su desarrollo y solución.
Ello nos lleva a la fundamental característica de

la fragmentación (53) , técnica funcional a fines de evitar
difusión de mensajes que sean conceptualizados de modo
crítico y competitivo en el sentido de cuestionamiento al
orden y equilibrio del sistema vigente.
La fragmentación debe entenderse en la misma dimensión

de focalización (54) de la distribución de información,
descontextualizada de su totalidad, lo que impide que sea
internalizada con sentido crítico y que se la relacione con
problemas vinculados al sistema vigente.
El concepto de fragmentación o focalización se instrumenta

a partir de la heterogeneidad de temas sobre los que se
informa, mediante mensajes rápidos y presentados de
modo aislado sin que parezcan tener afinidades entre sí.
La atomización de los mensajes, su subdivisión

microscópica(55) , quita unidad conceptual, haciéndolos
inentendibles y produciendo así otro factor generador de
apatía e indiferencia en el receptor.
Es unilateral , no dialógico, desde que uno de los polos

monopoliza la facultad de transmitir.
Es del tipo alocución , un mensaje prescriptivo y ordenador

y por las características citadas de bajo coeficiente de
comunicabilidad.
150
g) Sobre la comunicación política
Trataremos a la comunicación política como subespecie de

la comunicación de masas, la que a su vez hemos
caracterizado como especie del género comunicación.
El esquema de análisis utilizado es el siguiente:
GÉNERO: COMUNICACIÓN
ESPECIE: COMUNICACIÓN DE MASAS
Forma típica (histórica) de comunicación social, propia de las modernas sociedades de masas,
urbanas, burocráticas y tecno-científicas.
SUBESPECIE: COMUNICACIÓN POLÍTICA
Forma típica (histórica) de comunicación de masas de

aplicación en el ámbito del sistema político, que relaciona a
la clase política y/o al poder político-económico con la
sociedad.
Teorías sistémicas-cibernéticas
El proceso de comunicación de masas, tal cual lo hemos

caracterizado, es extensivo a efectos de definir la
subespecie comunicación política, la que reconocerá su
campo de acción en el ámbito de funcionamiento del
sistema político.
El proceso de la comunicación política resultará útil para la

supervisión política de lo social a través de la recolección
de la información referente a los sucesos del ambiente, la
que previa interpretación por el emisor, será distribuida
151
mediante una transmisión de orden prescriptiva e inclusiva

de la forma adecuada de reacción (desde la perspectiva del
emisor) ante dichos sucesos(56) .
Este tipo de proceso es funcional para una utilización de la

comunicación como instrumento de control social, a efectos
de la conservación de un sistema vigente, y de la
adaptación del mismo a fin de la resolución de situaciones
conflictivas que se presenten en su seno. A dicho fin, la
comunicación política resultará funcional para una mayor
eficacia en el funcionamiento del sistema político.
El instrumento, también llamado desde una perspectiva

crítica, de manipulación de la información, resulta ser uno
de los efectos distintivos de la comunicación de masas.
El proceso de comunicación política está destinado a

orientar el proceso de toma de decisiones de tal forma que,
las decisiones funcionales a los objetivos del sistema,
gocen de legitimidad y se adapten en algún grado a las
expectativas del ambiente externo.
La comunicación política será entonces el conjunto de

mensajes intercambiado entre el centro de toma de
decisiones (léase poder político, poder económico, élites
informativas) y el ambiente externo (la sociedad).
Dada la característica de comunicación masiva de la

comunicación política, el conjunto de mensajes referido
estará sujeto a las condiciones propias ya mencionadas de
la comunicación de masas, en la que el emisor ejerce una
marcada superioridad sobre el receptor, lo que implica que
el centro de decisiones marcará el rumbo de los mensajes
imponiendo la agenda de temas a debatirse, recogiendo de
las demandas aquellas que considera relevantes a los fines
políticos que el sistema persigue.
152
A dicho fin, la selección de los temas, será filtrado por el

centro de toma de decisiones merced a un doble criterio
relacionado con lo que el sistema quiere y puede satisfacer.
Por ello, desde el centro de toma de decisiones, se

generará la agenda de temas sobre los que se informará y
se movilizará a la sociedad, luego los temas impuestos
deberán generar un nivel de criticidad y de debate que
obtenga legitimidad de la población, pero que no ponga en
crisis el equilibrio del sistema político-económico, por lo que
la agenda temática debe corresponderse con el criterio de
conservación, equilibrio y adaptación y, además, con la
posibilidad concreta de que las expectativas generadas y
las demandas que se provocaron puedan ser
materialmente respondidas y satisfechas por el sistema.
Desde esta perspectiva el proceso de comunicación política

permitirá la formación de decisiones políticas funcionales a
la gobernabilidad y conservación de los sistemas políticos.
Los medios utilizados para el proceso de comunicación

política, para el intercambio de los mensajes entre el centro
de toma de decisiones y el ambiente externo, son los
medios disponibles en la comunicación masiva. Los
tradicionales medios escritos y los novedosos medios
audiovisuales (en especial la televisión), cuyo excepcional
desarrollo tecnológico multiplica y acelera los efectos y
características propias de la comunicación de masas hasta
fronteras aún difíciles de mensurar y analizar.
Las teorías estructural-funcionalistas-sistémicas (Almond,

Fagen, Easton), y las cibernéticas(57) (Deutsch), analizan
los procesos comunicacionales desde su eficiencia a
efectos de los fines perseguidos por el sistema.
La teoría cibernética, que elabora una teoría propia de la

comunicación política, se vale de una serie de categorías e
instrumentos analíticos que permiten describir y analizar el
153
proceso comunicacional y de toma de decisiones,

identificando, asimismo, los resultados esperados por el
sistema, y aquellos que efectivamente se alcanzaron, a
través de una serie de instrumentos que miden las
reacciones producidas en el ambiente por las
informaciones vertidas. Así son utilizadas las conocidas
categorías de input, output, feedback positivo y negativo,
carga, retardo, ventaja y anticipación(58) .
Teoría crítica
Desde otra perspectiva se sostendrá que, la comunicación

política, en tanto comunicación de masas, será una eficaz,
sutil y compleja herramienta de manipulación informativa,
es esta la línea de la teoría crítica de la sociedad
enarbolada por los exponentes de la Escuela de Frankfort.
Para ello se vale de las técnicas características del

discurso de masas ya descriptas, de fragmentación,
rapidez y urgencia en la información y transitoriedad.
Así resultará funcional a efectos de unificar los criterios de

recolección y distribución de la información, instalando una
forma de percibir e interpretar los sucesos, lo que permitirá
evitar interpretaciones disfuncionales en forma de crítica al
sistema, y de reforzar tendencias que impulsan cambios
estructurales en el mismo(59) .
De ese modo se facilita el logro de consenso sobre las

decisiones tomadas, resguardando el orden existente en el
sistema social y político, transformándose el proceso
comunicacional en un fundamental instrumento de control
social.
154
Su utilidad es la de absorber el debate, la crítica y las

interpretaciones que puedan resultar disfuncionales y que
pongan en crisis al sistema, canalizándolas por un debate y
crítica enmarcado por el criterio de razón que resulta apta
para los fines de conservación y adaptación.
El receptor es así forzado a entrar en la relación de

información, en un esquema teleológico ya establecido y
con el cual puede o no coincidir, pero del que no puede
escapar.
Se puede postular entonces que las características de la

ciudadanía-masa como estructura social, estarán
fuertemente condicionadas por un tipo específico de
comunicación, el que se caracteriza como relación de
información.
Dicho proceso de comunicación determina y reproduce a la

sociedad de masas, entendiendo a la misma, como la
sociedad en la que predomina entre sus miembros una
relación de información, en detrimento de una relación de
comunicación.
La comunicación política determina la masificación de los

receptores. El tipo de emisión de alocución siempre llegará
a destino desde que su receptor es masivo, es un mensaje
universal y por ello deberá adoptar un nivel de medianía
conceptual que lo torne omnicomprensivo, a pesar de que
para ello se degrade y vulgarice la emisión.
Esta medianía se establece en niveles múltiples:

de contenido y de profundidad del saber transmitido;
de ritmo imponiendo un vértigo informativo que impide la
decodificación del mensaje, y que produce la pérdida de
sensibilidad ante la velocidad y cantidad de información;
la voracidad que se genera por lo novedoso que devora
rápidamente a lo anterior por obsoleto y por no producir la
misma intensidad estimulante que lo nuevo;
155
de fragmentación que impide insertar la información en su

totalidad, en su contexto tornándola incomprensible y por
ende disfuncional a efectos de una perspectiva crítica.
Nos hallamos entonces ante el efecto más trascendente de

la comunicación de masas, la cultura de masas .
Todo ello repotenciado y multiplicado, hasta límites

impensados poco tiempo atrás, por las características
propias de los novedosos medios audiovisuales.
Así el receptor queda reducido, empequeñecido, ante un

emisor que cuenta con los instrumentos necesarios para
generar la profecía autocumplida enunciada por Merton,
provocando una agenda temática e instalándola en el
ambiente a efectos de que se produzcan las respuestas
esperadas (esperables), cuya satisfacción será equivalente
a la consecución de los fines del sistema, o a la reducción
del hombre unidimensional de Marcuse, desde que la
tecnología disponible en la sociedad industrial avanzada,
provoca una dominación administrada que determina las
necesidades y aspiraciones individuales. Necesidades que
el sistema está pronto a satisfacer en tanto funcionales a su
conservación y en tanto su satisfacción resulta posible sin
que ello ponga en riesgo su perpetuación. Por el contrario,
la reducción del hombre a la única dimensión del consumo
o de la pasividad impuesta por la relación de información
masiva, con las características expuestas, asegura y
garantiza la preservación de las élites en el poder(60) .
La represión, sostiene Marcuse, se produce por primera

vez en la historia con el consentimiento de los reprimidos,
los beneficios de la ideología tecnológica generan un nuevo
totalitarismo, una nueva forma de dominación cuyo
instrumento es el mismo progreso científico y técnico, los
instrumentos tecnológicos resultan ser un fin en sí mismo,
es el imperio de la forma sobre el contenido, en términos
156
comunicacionales y propios de Mc Luhan, el imperio del

"medio sobre el mensaje". Esta línea crítica apunta al
mismo blanco al que se refiere Merton con su concepto de
"disfunción narcotizante". La apatía del receptor ante el
bombardeo informativo genera una parodia de
participación, se desplaza al individuo de una participación
activa a un saber o información pasiva(61) .
Más recientemente se ha elaborado la llamada "teoría de la

espiral del silencio" por Elisabeth Noelle-Neumann, quién
sostiene que las personas, en su afán por no quedar
aisladas del resto de los seres sociales, adoptan aquellas
conductas que se dicen o parecen ser mayoritarias, o aquél
discurso que, impuesto por los emisores y adoptado por la
mayoría, y dominante en la sociedad, se extenderá por
sobre opiniones minoritarias que optarán por guardar
silencio a efectos de evitar su aislamiento.
h) Los aspectos semiológicos
La referencia a criterios analíticos específicos de los

medios audiovisuales, a través de la denominada cultura
tecnológica con acento en las cuestiones derivadas del
imperio de lo videográfico, implican una complejidad aún
mayor que lleva a otra articulación parecida pero diferente,
ello es, el medio audiovisual genera un tipo especial de
masificación, relacionado con el carácter INDICIARIO y/o
ICONOGRÁFICO de los signos propios de su sintaxis
donde se impone la imagen y lo videográfico.
Según el americano Charles Peirce(62) , precursor de la

semiótica y del estudio de los signos, un proceso semiótico
implica una relación entre tres componentes: i) el signo
157
representativo; ii) el objeto que ese signo representa; y

iii) el sujeto interpretante.
Dice Peirce: "El signo se dirige a alguien, crea en la mente

de esa persona un signo equivalente. A este signo que crea
lo llamo interpretante del primer signo." Esta relación se
denomina "triádica", una significación no es nunca una
relación entre un signo y lo que el signo significa —su
objeto—. La significación resulta de la relación "triádica".
En esta última, el interpretante cumple una función
mediadora, de información, de interpretación o incluso de
traducción de un signo por otro signo. De allí que desde
una perspectiva de la Teoría de la Comunicación, la
situación económico-social-cultural del sujeto intérprete
revista una importancia nodal en la interpretación de los
signos mediadores —interpretante—.
A su vez el tipo de signo utilizado para representar algo o

un objeto, tendrá directa influencia en el modo de
interpretación-traducción del interpretante en la relación
triádica y en el sujeto destinatario final de la relación
semiótica.
Un signo siempre representa algo para alguien, se

reproduce por medio de signos materialmente diversos el
objeto, de un modo destinado a la representación, a la
reproducción. El signo es una construcción ficticiamente
sustitutiva respecto a la realidad y vale "como si" fuera la
misma realidad.
Para Peirce y su conocida clasificación, hay tres tipos de

signos: El índice, el icono y el símbolo.
El índice y el ícono son signos cuyo significado se halla

afectado y determinado por el objeto, no representan ni
simbolizan al objeto, son el objeto, sin necesidad de
decodificación, no requieren ningún esfuerzo de
racionalización de los signos comunicantes. El índice
158
implica una relación de contigüidad o de continuidad con el

objeto representado, es la imagen del propio objeto. El
índice corresponde a un efecto mecánico, la captura
automática y motivada de la imagen del objeto reproducido.
El icono se halla respecto del objeto en una relación de

analogía, se parece al objeto representado como un cuadro
o un mapa.
La representación indicial no requiere del ejercicio de la

conceptualización, la abstracción y la racionalización, en
rigor representa y reproduce poco como construcción
sustitutiva de la realidad. Prácticamente materializa lo que
muestra.
El símbolo es un signo convencionalmente asociado a su

objeto, la relación entre objeto y símbolo es arbitraria.
Como símbolos, la escritura, la palabra, el ejercicio de la
lectura, implican un grado de abstracción, de
racionalización y de comprensión del significado de los
signos comunicantes que requiere del ejercicio del pensar,
de la conceptualización, de la capacidad de abstracción, de
mantenerse activo mentalmente.
La representación indicial, a la cual pertenecen lo

videográfico y la representación audiovisual televisiva,
accede al sistema nervioso central directamente como
hecho consumado. La velocidad, la simultaneidad, la
sensación vertiginosa producida por la ruptura de la
estructura espacio-temporal que logra la representación
indicial-televisiva, contribuye a una forma de interpretación
procesada y unificada, en cierto modo irracional y
automatizada, donde se carece de sentido interpretativo o
donde la interpretación posible ya ha sido efectuada y
premoldeada.
La rapidez y la simultaneidad proveen de credibilidad y

legitimidad al mensaje masivo.
159
Esta urgencia se representa por los conceptos informativos

"aquí y ahora", "primicia", "en vivo y en directo"; cuanto
más simultáneamente y/o en menor lapso de tiempo desde
que aconteció un hecho, éste sea transmitido lo hará "más
real", creíble e irrefutable para la audiencia.
La etimología de la palabra simulación nos remite a la raíz

"simul" que significa juntamente.
Una acción de simulación cuanto más simultáneamente

sea transmitida tanto mejor para que sea creída.
La representación, la reproducción de un objeto a través de

un signo, implica " SIMULACIÓN" que además de
reproducir, representar e imitar también significa, fingir,
engañar, mentir.
De esta manera, los distintos signos que contribuyen a dar

significación a un proceso comunicacional como medio
para representar y reproducir ideas resultan el arte de la
simulación, el medio por el cual, también se sabrá mentir,
engañar, fingir o montar una estratagema.
"El simulacro, la construcción ficticiamente sustitutiva

respecto a la realidad vale como la misma realidad, sobre
todo si le es contemporánea o si sus tiempos de aparición
están de todos modos estrechamente coligados con los del
objeto sustituido"(63) .

simulación, la semiología es necesariamente simulación, en
el sentido de disciplina que estudia todo lo que se puede
usar para reproducir y representar y también para simular
en el sentido negativo del término; tendiendo a persuadir a
los receptores respecto de significados falsos, interesados
o mentirosos. De este modo la semiología también estudia
todo lo que puede usarse para mentir; Eco la cataloga
como una "Teoría de la mentira"(64) .
160
Sin embargo la relación semiológica generada por una

representación indicial produce una fuerte sensación de
certeza de verdad respecto de lo que se está viendo. Se ha
dicho que "la fuerza de una imagen vale más que mil
palabras".
i) Las características de los medios de comunicación

audiovisuales
En tanto nos referimos a medio de un tipo de comunicación

determinado, los medios audiovisuales, con especial
énfasis en la televisión como medio audiovisual por
excelencia, estarán impregnados de todas las
características propias de la comunicación de masas y de
la comunicación política como subespecie de la
comunicación masiva.
Sin embargo se deben destacar dos aspectos, i) los medios

audiovisuales repotencian, multiplican y perfeccionan las
características y los efectos de la comunicación de masas.
Con los medios audiovisuales la comunicación de masas
logra un grado de desarrollo, de perfeccionamiento y de
alcance excepcional, cuya evolución definitiva no puede
preverse a ciencia cierta y cuyos efectos comienzan a
aparecer, a ser estudiados, analizados y comprendidos,
produciendo cambios extraordinarios sobre las personas,
las costumbres y las instituciones sociales y políticas de la
modernidad; ii) los medios audiovisuales suman además
algunas características propias, pero funcionales a la
comunicación masiva, como forma típica de comunicación
social, que adquiere contornos novedosos de la mano de
los nuevos medios tecnológicos empleados.
161
Así, las características de rapidez, transitoriedad,

fragmentación, focalización y unilateralidad alcanzan un
grado de expansión tal, que parecen reinventadas por la
televisión.
Sólo basta imaginar en qué medida los medios

audiovisuales, los satélites, las redes informáticas, generan
mayor rapidez y simultaneidad entre el acontecimiento y su
crónica; cuanto más fragmentada es la información; cuanto
más variada y vertiginosa y, por ende, transitoria y,
finalmente, cuanto más degradado conceptualmente es el
mensaje desde la universalidad (globalización) que
permiten los modernos sistemas de comunicación
audiovisual y satelital.
Pero además de estas características desarrolladas a

niveles superlativos (sin perjuicio de que también son
visibles en la prensa y la radio), la televisión ha
consagrado el reinado y la "superioridad" de la imagen por
sobre el texto, por sobre el contenido. Ha generado un
nuevo lenguaje que da prioridad a lo que se ve por sobre lo
que se dice y escucha, ha engendrado al homo videns y
certificado la defunción del homo sapiens.
La imagen se impone porque crea la sensación de estar

allí, en el lugar donde ocurren los hechos, se rompe la
estructura clásica espacio-temporal de la era gutemberiana.
A través de la televisión se puede asistir a lo que ocurre
simultáneamente con la producción de los acontecimientos,
así se recrean condiciones más "naturales" para los
hombres, parecidas a las condiciones de la vida tribal en
las que el hombre se informaba merced a sensaciones
simultáneas y múltiples. Se crean así las condiciones para
la vuelta a la "aldea global", un regreso a las condiciones
comunicacionales primitivas, un contacto con los hechos
directo y visible, sin necesidad de farragosas lecturas e
162
interpretaciones que distorsionan y simplifican la "realidad

de los hechos".
El imperio de la imagen permite la superación de la lógica

lineal, repetitiva, homogénea, explícita, literal y abstracta de
la escritura, es el regreso a la "vida tribal" y participativa;
los medios, desde que nos permiten "ver y estar ahí", son
"prolongaciones de los órganos de los sentidos", en tanto
reproducen la plena variedad sensorial de la experiencia
original.
La escritura y la imprenta violan esa sagrada multiplicidad

que es devuelta a los hombres merced a los medios
audiovisuales y a la imagen, la televisión devuelve la
imagen de la cosa y su sonido y no un simple símbolo
interpretable de la misma(65) .
Más allá de la perspectiva optimista de Mc Luhan, el "hard

fact", es la irrupción arrolladora de la imagen imponiendo
un nuevo lenguaje y haciendo insoslayable que aquellos
que quieran "comunicar" a través de los medios
audiovisuales deberán adaptarse a sus imposiciones.
Asimismo la imagen permite la simultaneidad y la rapidez

que otorgan credibilidad extrema a los mensajes, el "vivo y
en directo" distingue a los medios audiovisuales de los
demás, en la televisión es donde este concepto alcanza su
máxima eficacia, "el directo es lo que hace televisiva a la
televisión", la transmisión en directo es uno de los formatos
clásicos de la televisión. Pero allí donde Mc Luhan ve
razones para el optimismo, otros vislumbran el
advenimiento de una catástrofe actual, "...el imperialismo
de la actualidad que impone el flash; la angustia de que
todo ocurre ya, ahora, en este momento y que un segundo
después ya es tarde..." y aquél que no asimila esta nueva
temporalidad queda fuera de lo actual, "...no es un buen
ciudadano, no puede opinar sobre lo que pasa, no le
163
interesan las cosas..." (66) , se ha impuesto la lógica del

receptor-consumidor de mensajes producidos con dinámica
e intensidad empresario-industrial, una industria de la
información que conlleva la lógica empresarial de la
eficiencia y productividad empresario-económica en
detrimento de la calidad comunicacional y de la
"comprensión" de las tendencias y características de los
procesos político-sociales(67) .
Pero el imperio de la imagen genera, además, sus propias

subespecies superadoras, que repotencian indefinidamente
las características marcadas y encapsulan aún en mayor
medida la característica del mensaje disponible.
Nos referimos a una técnica extrema de fragmentación, el

formato de videoclip, invento televisivo que excede el
marco original de los spots musicales rockeros.
El formato del videoclip es común en noticieros y

programas "cultos", "serios" y en la programación política,
si bien con alguna diferencia rítmica que, sin embargo, no
invalida lo enunciado.
Un clip es una mezcla de brevedad con rapidez, las

imágenes son cortas, altamente fragmentadas, pueden
contar historias en sentido tradicional o mediante la
superposición y mezcla de imágenes articuladas
artificialmente, sin una secuencia lógica o cronológica. Se
trata de una narración acelerada, hiperveloz, pero no en
cámara rápida, sino en otro tiempo, un tiempo que desafía
los cánones tradicionales de la percepción, de la lectura, de
la recepción(68) .
El videoclip produce una lectura sin interpretación, se trata

de una lectura que anula la distancia crítica, que no se deja
anclar en la reflexión y por lo tanto, que no permite la
interpretación, tan sólo deja ver, es pura visión(69) .
164
Aún los programas considerados "serios", en el tratamiento

de temas políticos, se hallan condicionados por el dominio
de la imagen y las demás características propias de la
comunicación masiva, repotenciadas por la TV, generando
debates de complejos temas políticos en tiempo
insuficiente, debiendo reducir y simplificar las exposiciones
con la consecuencia de un discurso ambiguo, vacío y que
no refleja fielmente la complejidad y característica de la
cuestión debatida.
Así la imagen y el desempeño escénico frente a las

cámaras resulta más importante que el contenido del
discurso; "el medio es el mensaje"; generando una
"racionalidad nueva", intuitiva, mosaical, una lógica
diferente a la impuesta por la racionalidad iluminista, un
discurso "racional" no exento de contradicciones y aún
caracterizado por sus contradicciones, desde que el
frenético ritmo impuesto por el medio las genera(70) .
Contradicciones que resultan ser consecuencia directa de
la universalidad, de la pretensión abarcativa y globalizadora
de los medios, generando un discurso carente de sentido
comunicativo y racionalidad teleológica, un discurso que no
es relevante. Lo relevante es la forma y el efecto que esta
causa en el receptor.
Tal vez se explique la imposición de esta nueva

racionalidad, fragmentada, contradictoria, mosaical, carente
de sentido teleológico, por la crisis de la razón iluminista,
por la pérdida de confianza en el progreso lineal de la
humanidad de la mano de la ciencia y de la técnica; la
representación de una realidad contradictoria, carente de
sentido histórico puede resultar más verídica, más palpable
cotidianamente por el ciudadano común en sus ámbitos
diarios de desempeño.
Los televidentes-ciudadanos-consumidores de hoy

identifican como "más objetiva", más visible, "más real", la
165
realidad mediática, contradictoria, mosaical, caótica,

carente de racionalidad, de sentido y de linealidad,
transitoria y fugaz, fácilmente observable en la vida
cotidiana que la realidad interpretada históricamente
mediante la racionalidad iluminista, lineal, progresiva,
teleológica, comprensiva y simbólica emergente de la
modernidad.
Dicho de otro modo, la "racionalidad superior" del medio

audiovisual con la imagen como determinante del tipo de
lenguaje tecnológico dominante, se sustenta en su mayor
fidelidad en transmitir lo irracional de la cotidianeidad, se
impone una nueva racionalidad aparente (imagen
televisiva), merced a la realidad irracional que refleja y a la
que ayuda a legitimar(71) .
Optimistas y pesimistas ante este nuevo lenguaje

mediático gobernado por la imagen y las formas o
apocalípticos e integrados como diría Umberto Eco,
coinciden en un punto, para bien o para mal, la imagen ha
creado un nuevo lenguaje, los medios audiovisuales
gobiernan las comunicaciones con su propia lógica y la
imponen a todos aquellos que necesitan de sus servicios
para llegar a la gente, el homo sapiens deja su lugar al
homo videns(72) .
10. La cuestión de la propiedad de los medios de comunicación

masiva. Las corporaciones multinacionales multimedia
Otro factor fundamental para analizar y comprender el

fenómeno comunicacional, su evolución actual y definir los
alcances de la cultura de masas, los medios masivos y la
opinión pública, resulta ser la conformación de grandes
holdings o corporaciones multinacionales en el ámbito de la
166
comunicación masiva y en el marco de un excepcional

proceso de concentración económica.
La propiedad de los medios de comunicación masiva sufre

un proceso de intensos y dinámicos cambios, con una
tendencia emergente, desde la década del '90, a la
concentración en grandes corporaciones de la propiedad
de los medios.
En el actual estadio de evolución del capitalismo, donde la

competencia se ha globalizado(73) superando fronteras
nacionales, en un proceso que requiere de una capacidad
de inversión inédita que supera las posibilidades de los
propios Estados Nacionales, se observa una tendencia
irrefrenable a la concentración económica en grandes
conglomerados multinacionales, que se conforman por
fusiones de dos o más corporaciones entre sí, a efectos de
poder competir en un mercado global sumamente exigente,
donde sólo sobreviven los más fuertes, aquellos que están
en condiciones de competir con un altísimo grado de
eficiencia económica y de superación técnica y financiera.
Los excepcionales desarrollos tecnológicos vinculados a la

rapidez, alcance y penetración de los medios de
comunicación masivos, en especial los audiovisuales, han
generado una movida de capitales en torno al rubro, que ha
conformado corporaciones de alcance mundial, con un
poder económico-financiero y por ende su correlato político,
de consecuencias aún indefinidas.
Sin embargo, la tendencia es tan evidente que se pueden

inferir efectos insoslayables, culturales, políticos y sociales
que se van desarrollando, y resultan susceptibles de
observación, medición y análisis.
La comunicación satelital, la televisión por cable, el

desarrollo de Internet, la transformación de la televisión
tradicional por la denominada "televisión interactiva", la
167
expansión del consumo y el entretenimiento a través de la

fusión entre computadoras y televisión, en fin, cambios
tecnológicos de magnitud tal, que sólo pueden ser
afrontados y resistidos por grandes holdings de
corporaciones multi/supra/transnacionales, con capacidad
técnica y financiera acorde a la aparición en el mundo
globalizado, de una serie de negocios de envergadura
multimillonaria que superan las clásicas limitaciones de las
fronteras nacionales, en una demostración más del
profundo cambio acontecido en la estructura clásica
espacio-temporal de la modernidad.
Estas corporaciones no están sólo integradas por

originarias empresas del rubro comunicacional, sino que se
fusionan con grandes bancos o fondos de inversión que
optan por participar del negocio de las comunicaciones y
del entretenimiento, o con otras empresas de rubros afines
en pleno proceso de expansión y de absorción vertical y
horizontal de distintos sectores del proceso de producción,
tendiente a optimizar costos y rentabilidad.
Aún más, las multinacionales mediáticas abarcan en su

concentración, diversos tipos de medios, conformando los
denominados "holdings multimedia", que incluyen en una
misma corporación la explotación de diarios, revistas,
canales de T.V. abierta, sistemas de T.V. por cable, vías
servidoras de acceso a Internet, estaciones de radio etc.
Este proceso de concentración económica y de absorción

de sectores en sentido vertical y horizontal, es propio del
proceso de expansión del capitalismo y de la
industrialización de los sectores comunicacional y
recreativo(74) .
Una producción industrial de bienes requiere de

optimización constante de su relación costo-beneficio, para
lo cual debe generar mayor demanda, y para ello un
168
producto más accesible para mayor cantidad de personas a

menor costo y manteniendo una tasa de rentabilidad
acorde. Así la competencia se vuelve más exigente,
haciendo necesaria la fusión de empresas del mismo rubro
o de rubros afines y complementarios, en el sentido de la
absorción vertical y horizontal ya mencionada, que permite
reducir costos sin que disminuya la tasa de rentabilidad. El
proceso de gran avance tecnológico genera asimismo las
condiciones para que estas fusiones y absorciones
reemplacen mano de obra humana y tecnologías obsoletas,
con la consiguiente reducción de costos y precio. El revés
de esta trama es que también se genera exclusión y un alto
costo social propio de esta etapa de evolución tecnológica.
La concentración también genera corporaciones

multimediáticas en torno a los "nuevos medios" integrados
que se desarrollan (televisión interactiva, Internet fusionada
a estaciones de televisión y telefonía, vías de consumo a
través de PC, diarios y radios accesibles por PC e Internet,
tecnologías de videotexto) y que permiten fundir en un sólo
aparato diversas formas de comunicación de mensajes
escritos, auditivos y por imágenes.
El proceso de concentración económica en el área

comunicacional, no escapa a las características generales
del proceso económico típico del modo de producción
capitalista, similares en otras áreas productivas.
Así encontramos que, i) la industrialización de la

producción informativa-comunicacional se asemeja a otros
procesos de industrialización, cuestión que se observa en
las características masivas de la información-comunicación,
ya observadas en capítulos anteriores, ii) las operaciones
financieras que han conformado el proceso de
concentración económica en el área comunicacional han
originado grandes holdings multimedia, iii) que responden a
su vez a un criterio central-elitista que controla la
169
producción y emisión de información y que, iv) emana

hacía el mercado global de receptores conformado por los
ciudadanos-consumidores (75) .
El fenómeno es superador de las empresas multinacionales

típicamente denunciadas en las décadas del 60 y 70. En
esa época ya existía una fuerte concentración identificada
en sectores, como por ejemplo el de las agencias
noticiosas, que esparcían miles de cables informativos por
día y que concentraban la casi totalidad de la información
circulante en la época en Latinoamérica(76) . En el área de
entretenimientos, en particular la industria del cine
hollywoodense, concentrada en un puñado de
corporaciones(77) que monopoliza y monopolizaban gran
parte de la oferta de películas en el país en TV abierta y por
cable, videos y salas cinematográficas.
También se observa una gran concentración económica en

las corporaciones multinacionales que controlan la
producción de materiales y equipos audiovisuales,
videocasettes, compact disc, por ejemplo, Kodak (EEUU),
Phillips (Holanda), RCA (EEUU), CBS (EEUU), Sony
(Japón), Hitachi (Japón).
Más recientemente se ha observado la gran concentración

operada en el área de equipamiento informático, telefónico
y televisivo, en manos de multinacionales como IBM,
Xerox, General Electric, Microsoft(78) (todas éstas de
EEUU), Siemens, Hitachi, Phillips.
Respecto al control sobre la producción de computadoras,

programas y sistemas informáticos y la conformación del
nuevo espacio comunicacional de Internet, el dominio y
concentración en manos de empresas estadounidenses es
total. A las ya mencionadas IBM y Microsoft se deben
agregar, Netscape y Sun, incluyendo las empresas
170
existentes en el paraíso del desarrollo informático en

Silicon Valley(79) .
a) La desregulación de las telecomunicaciones y la

formación de los multimedia en los EEUU
Este fenómeno de concentración por sectores, se ve ahora

superado por una concentración aún mucho mayor, que
integra vertical y horizontalmente a empresas que se
complementan y que funden en una sola corporación
actividades diversas que se identifican como la
denominada industria de la comunicación y el
entretenimiento ( infoteinment ), también
denominada "Convergencia Telemática" , con fusiones
entre empresas de telefonía, empresas de TV por cable,
canales de TV abierta, empresas de medios escritos y
gráficos, etc.
Como en otros estadios históricos del desarrollo humano,

las necesidades del proceso económico del capitalismo
avanzado, precisaron y generaron un contexto jurídico
acorde y funcional a sus intereses.
El punto de inflexión lo marcó en EE.UU. la Cámara de

Representantes, cuando el 4 de agosto de 1995, convalidó
con su voto favorable la desregulación de las
telecomunicaciones, tal como ya había ocurrido en el
Senado. La nueva norma acabó con una ley vigente desde
el año 1934, preexistente a la televisión, la computación y
la telefonía satelital.
La desregulación produce como consecuencias

salientes: i) liberalización del número de medios que una
empresa puede poseer y que se encontraba limitado, hasta
171
la sanción de la desregulación, al porcentual equivalente al

25% de alcance del territorio norteamericano con las ondas
de radio y televisión que una empresa poseyera; ii) ahora
una empresa de TV por cable podrá poseer sus propios
servicios telefónicos y viceversa, permitiendo la integración
vertical y horizontal mencionada; iii) la desregulación facilita
la formación de las corporaciones multimediáticas con sus
propios sistemas de radio, cable, diarios, TV abierta y
telefonía; ahora una misma empresa puede poseer una
variedad de medios de difusión y al mismo tiempo producir
sus propios programas, lo que ha generado una gran
preocupación detrás del velo de libertad empresarial que
justifica la histórica sanción de la desregulación, por la
formación de grupos multimedia de tipo monopólico que
concentren la producción y difusión de la información.
El entonces Presidente Clinton amenazó insistentemente

con vetar la desregulación ante el riesgo del control
absoluto por parte de las poderosas empresas multimedia,
de la información y los entretenimientos circulantes.
La cuestión es de absoluta importancia y ha implicado la

autonomización de las corporaciones multinacionales,
respecto de los Estados nacionales de donde son
originarias y de los Estados nacionales en donde recalan
con sus subsidiarias.
Sin embargo el debate generado da la impresión de ser

artificioso y sostenido por intereses especulativos de las
compañías afectadas o interesadas en fusionarse; las
críticas han estado enfocadas a la posibilidad de
inexistencia de competencia o falta de alternativas en
especial en pequeñas comunidades, por el fenómeno de
concentración, como si la existencia de más de una cadena
informativa fuera sustancialmente una alternativa a la
omnipresente comunicación y cultura de masas, ello desde
la perspectiva del ciudadano consumidor y de acuerdo a lo
172
ya visto en apartados anteriores de este capítulo. Dicho de

otro modo, desde la perspectiva del ciudadano consumidor
no hay variación sustancial y cualitativa sustentada en la
existencia de una o más cadenas multimediáticas, la
alternativa estaría dada en otro tipo comunicacional y
cultural; el debate generado tiene sentido desde la
perspectiva económica y del interés de las grandes
compañías afectadas e interesadas en las fusiones, las
características de la comunicación de masas y de la cultura
de masas no se modificará, sino que por el contrario se
profundizará en el actual esquema de concentración, en el
sentido de profundización de la denominada cultura
tecnológica y del imperio técnico audiovisual impuesto por
los nuevos medios.
El debate también se cierne, necesariamente, sobre el rol

del Estado y su capacidad regulatoria y sobre los límites y
control del mercado y de la dinámica capitalista; además
las fusiones se han producido en muchos casos entre
empresas periodísticas o informativas, y otras vinculadas al
mundo del espectáculo y el entretenimiento.
Esta ecuación preanuncia una profundización de las

tensiones entre el concepto de periodismo e información,
con su valor simbólico de control del poder y formador de
opinión pública a efectos de una óptima participación en la
vida democrática, y el concepto de espectáculo,
entretenimiento y ocupación del tiempo libre, con el riesgo
que "los valores y normas del periodismo se sigan
erosionando sistemáticamente, conforme los gerentes de
las grandes empresas ordenaban a las divisiones
informativas que produjeran más programas "infoteinment",
mezcla de información con entretenimiento" (80) .
La posibilidad de la multiplicación de servicios

multimediáticos que la tecnología produce y que la norma
ahora permite, rendida una vez más ante la realidad
173
económica, hace menester las fusiones entre empresas

telefónicas, de televisión, de radio, de periodismo impreso y
de corporaciones financieras, para afrontar el gran esfuerzo
financiero que implica una feroz competencia por
posicionarse ante un mercado de consumo que se amplía
excepcionalmente y que contará con un poder de
penetración en los hogares no imaginado hasta ahora.
El futuro que pretenden abarcar las corporaciones

multimediáticas y transnacionales es el de los hogares
conectados por las nuevas computadoras con la televisión,
telefonía e INTERNET, que permitirán informarse,
entretenerse, consumir, opinar, y hasta elegir presidente de
la nación(81) .
b) El mapa de las fusiones y las corporaciones multimedia
Hubo fusiones en el doble sentido vertical y horizontal. Las

fusiones o absorciones en sentido vertical refieren a la
unificación en una misma empresa de distintas actividades
y sectores del proceso productivo y su posterior
comercialización; el concepto de absorción vertical se ve
ampliado en el área de las corporaciones multimedia, dado
que los grandes avances tecnológicos permiten fusionar no
sólo la producción y comercialización del producto, sino
también expandir los servicios a otras áreas afines.
Así resulta que una integración vertical multimedia no se

limita a la producción de programas de televisión y su
distribución, sino que se expande a la producción de films,
videos, explotación de frecuencias de radio, TV satelital, TV
por cable, medios gráficos (diarios y revistas), telefonía,
etc.
174
Una integración o fusión horizontal refiere a la unión en una

corporación de dos o más empresas que operan en
distintos rubros productivos, por ejemplo la fusión de una
empresa de televisión con una dedicada a los servicios
bancarios y financieros.
Se ha mencionado también la expansión del concepto de

corporación multimedia abarcativo de la explotación del
negocio informativo, y de la industria del tiempo libre y del
espectáculo.
Entre las más impactantes fusiones efectuadas y que

responde al concepto de integración vertical encontramos,
la compra de ABC la principal cadena televisiva de los
EEUU por parte de la corporación Walt Disney en la suma
de 19.000 millones de dólares; la nueva compañía se ha
pasado a llamar The Walt Disney Corp y permite
complementar una productora de cine y televisión (Disney)
y una red comercializadora y difusora (ABC).
Pero además la nueva corporación cuenta con la

explotación de los parques de diversiones de Disney y las
21 emisoras de radio, 8 canales de T.V. abierta, la cadena
deportiva de T.V. por cable ESPN y los 7 diarios y varias
revistas semanales propiedad de ABC(82) .
Por ello sostenemos que la integración vertical refiere

también a áreas afines, abarcativas del concepto de
información multimediática y de la industria del espectáculo
y del entretenimiento, que pueden merced a las nuevas
tecnologías fusionarse en una misma corporación.
También se ha producido otra extraordinaria fusión de tipo

vertical, entre la empresa telefónica AT&&T y la mayor
corporación de TV por cable, TCI, que implicó una
operación global por la suma de ¡¡68.000 millones de
dólares!! Ello permitirá a la nueva corporación ofrecer todo
el menú de servicios de telecomunicaciones, poder
175
multiplicar la capacidad operativa y competitiva de las

empresas fusionadas y afrontar el desafío de los nuevos
medios como el desarrollo de la red Internet integrada a la
telefonía y televisión tradicional con acceso rápido.
Un ejemplo de integración horizontal, resulta ser la fusión

entre la Westinghouse Electric Corp. (otrora empresa
dedicada a los electrodomésticos) y la cadena televisiva
CBS, comprada por la primera en la suma de 5.400
millones de dólares; las dos compañías poseen canales de
televisión abierta. Ahora con la adquisición de la CBS, la
Westinghouse es propietaria de 15 emisoras de TV y 39 de
radio en los EEUU abarcando en especial programas de
entretenimiento y periodísticos-informativos.
En el sentido de integración vertical, la NBC (National

Broadcasting Corporation) adquirió a la Outlet
Comunications Inc., por la módica suma de 396 millones de
dólares, expandiendo sus canales de TV abierta a 15
estaciones.
Otra corporación multimediática es la News Corp. del

magnate australiano Rupert Murdoch, que en su fusión con
la Fox cuenta con canales de cable, 20 canales de TV
propios, los estudios cinematográficos 20th Century Fox, el
66% de la circulación de diarios en Australia, además de
diarios en Gran Bretaña y EEUU(83) .
La fusión entre la Time Warner y la TBS —Turner

Broadcatsing de Ted Turner el dueño de CNN, Cable News
Network, la famosa estación televisiva de noticias— ha
generado una corporación que posee semanarios, los
estudios cinematográficos Warner Brothers, las estaciones
de cable Cartoon Network y HBO Ole y han conformado en
la práctica un monopolio absoluto en la TV por cable desde
que han confluido las mayores cadenas, TCI (Tele-
Communications Inc.) socia de Turner y Time Warner y la
176
empresa de telefonía US West socia de la TBS, que a su

vez ha absorbido a la tercera cadena de cable de EEUU, la
Continental, con lo que el negocio de la TV por cable ha
quedado concentrado en tres gigantescos socios, la Time
Warner, la TBS-TCI y la US West.
En el campo de la radiodifusión, la Chancellor Broadcasting

adquirió por la suma de 395 millones de dólares, 17
emisoras de radio de la Shamrock Broadcasting Inc.
El gráfico que sigue muestra la concentración operada en

empresas que se han fusionado y que operan en los
sectores de telefonía y televisión por cable, lo que además
tracciona fusiones en otras áreas, conformando nuevas
corporaciones multimediáticas, ello por la diversidad de
rubros que componen sus activos(84) .
177
Las siglas utilizadas en el gráfico son las siguientes:
178
TCI : Tele-Comunications Inc. TBS : Turner Broadcasting

System. HBO : Home Box Office . CNN : Cable News
Network.
c) La situación jurídica y las corporaciones multimedia en

Argentina(85)
La Argentina no ha sido ajena al proceso de concentración,

fusiones y formación de corporaciones multimediáticas,
más aún desde que se consolidó la ejecución de la política
de privatizaciones de empresas del sector público, que
también alcanzó al sector comunicaciones y telefonía, con
la privatización de estaciones de radio, TV abierta y de la
antigua Empresa Nacional de Telecomunicaciones
(ENTEL).
El proceso de privatizaciones de las empresas públicas se

llevó a cabo en el marco jurídico de la Ley de Reforma del
Estado, instrumentada durante el primer período
presidencial de Carlos Menem.
Aún a pesar de ello, se hallaba hasta hace muy poco

tiempo vigente la ley nacional de radiodifusión 22.285,
dictada en el año 1980 durante la dictadura militar y el
decreto reglamentario 286/81.
Claro que la vigencia de esa norma y alguna de sus

principales prescripciones, produjeron en su oportunidad un
fuerte debate legislativo y una intensa acción de
los lobbyng interesados en la cuestión.
Una de las claves del debate y de la presión que se ejerció

sobre los legisladores por parte de las empresas
involucradas, lo generó el controvertido artículo 45 de la
179
norma citada, que prohibía la explotación de estaciones de

radio y televisión a empresas propietarias de medios de
comunicación impresos.
En los hechos, tal cuestión se ha zanjado a través de las

figuras de sociedades controladas y controlantes y en el
marco de la Ley de Reforma del Estado Nº 23.696, que
permitió a los titulares de medios periodísticos participar del
proceso de privatización de canales de T.V. y estaciones de
radio. En rigor, además de la reforma de la ley de
radiodifusión, la prohibición fue largamente superada por la
realidad de los negocios, desde que se han conformado
importantes corporaciones multimediáticas en el país.
Más allá de lo expuesto, se hallaban en el Congreso

diversos proyectos de ley tendientes a sancionar una nueva
normativa en el área de las telecomunicaciones, que
produjeron en su momento fuertes discusiones mediáticas
(en especial a través de duras solicitadas), presiones a los
legisladores y variadas e intrincadas operaciones políticas
impulsadas por las corporaciones multimediáticas, para
obtener la sanción de una ley a la medida de los intereses
del grupo de que se trate.
Prueba de ello resultó el debate mediático que generó el

dictamen preliminar de la Comisión de Comunicaciones del
Senado en agosto de 1996, que mereció un impactante
intercambio de solicitadas periodísticas entre entidades que
agrupan empresas de radiodifusión y la Comisión de
Comunicaciones del Senado.
Aparentemente el proyecto ponía límites a la conformación

de grupos multimediáticos monopólicos, aunque las
restricciones son parecidas a las de la nueva regulación
sancionada en los EEUU, y que ha sido funcional a la
conformación de las grandes corporaciones multimediáticas
descriptas. Se advierte que este escenario ha cambiado a
180
partir de la sanción de la ley 26.522 de servicios

audiovisuales y remitimos a lo expuesto en la nota al pie n°
85.
Otro dato sumamente importante para comprender el

fenómeno de concentración y conformación de
corporaciones multimediáticas en el país, es el método
implementado para satisfacer a los acreedores de la deuda
externa argentina, por el cual podían canjear sus títulos de
deuda por activos estatales —léase empresas del Estado
—. El Citibank era el principal acreedor del país y se
interesó por ese mecanismo de capitalización, así aparece
el CEI (Citicorp Equity Investment) brazo financiero e
inversor del Citibank que incursiona en el área de las
telecomunicaciones y comienza a expandirse como
multimedios compitiendo con el Grupo Clarín.
El problema de la propiedad de los medios de información

en el caso argentino estuvo en discusión en gobiernos
anteriores, aunque fue durante la presidencia de Menem
(1989/1999) cuando se produce efectivamente el proceso
de privatización de las empresas del Estado y de los
medios de comunicación que se hallaban en sus manos.
Esta decisión política tuvo en su momento un alto
consenso, dada la ineficiencia que se adjudicaba a las
empresas estatales, aunque en el caso de los medios de
comunicación (que privatizados rindieron enormes
dividendos y tendieron a la conformación de monopolios),
la política privatista vino a contradecir las metas por las que
se la implementó.
Estas privatizaciones se hicieron posibles en el marco de

las leyes de Reforma del Estado 23.696 y Emergencia
Económica 23.697 (publicación BO: 23/8/89).
Merced a la ley 23.696, se modificó la ley de Radiodifusión

22.285, sancionada en 1980 (BO: 19/9/80) durante la última
181
dictadura militar, que prohibía a los dueños de las

empresas periodísticas participar del proceso de
privatización de los medios audiovisuales.
Un gobierno de facto no hizo lo que sí llevó a cabo un

gobierno democrático. No obstante no poder ignorar el
efecto de la concentración de medios en grandes holdings
(en contradicción con la pluralidad informativa), como
posible consecuencia (negativa) de las privatizaciones; de
todas maneras avanzó en el proyecto, contradiciendo los
principios y objetivos proclamados por la política de
privatizaciones, de proveer a la libertad de expresión y a la
pluralidad de la información.
La modificación de la ley de radiodifusión y en especial de

su famoso artículo 45, permitió que grupos económicos de
gran envergadura, accedieran al control de las señales de
TV abierta.
La ley mencionada no contempla control ni regulación de

los contratos de televisión por cable o televisión satelital.
A su vez, en 1991 se sancionó la ley 24.124, que ratificó

el Tratado de Promoción y Protección de Inversiones
Recíprocas con los Estados Unidos. Por medio de esta ley
se permitieron las inversiones de capitales extranjeros en
Argentina en materia de comunicaciones, quedando
nuestro país fuera del Acuerdo de Colonia firmado por los
países socios del Mercosur, que restringe las inversiones
de capitales extranjeros en medios de comunicación. En
cambio Estados Unidos, sí dejó expresadas sus reservas
con relación a las posibles inversiones de esta índole en su
territorio, dado el peligro que representaría que desde la
Argentina ingresaran a dicho país, cadenas mediáticas
europeas.
El 17 de agosto de 2005, se ha sancionado la ley 26.053

que sustituyó definitivamente el artículo 45 de la ley 22.285.
182
En ese marco se dio curso a las primeras privatizaciones;

en diciembre de 1989 es adjudicada a manos privadas la
cadena LS 85 Canal 13 a la empresa Arte Televisivo
Argentino S.A. (Artear S.A.), que en ese entonces ya era
propiedad del diario Clarín . Así ingresa a la esfera de
propiedad del holding que actualmente se conoce como
Grupo Clarín, cuyos directivos se hacen responsables del
canal de aire por quince años a partir del 11/1/90. La
concesión perdura hasta hoy.
Simultáneamente se otorgó en concesión la cadena LS 84

Canal 11 a Televisión Federal SA, y posteriormente será
adquirido por el CEI (Citicorp Equity Investment), con la
consiguiente incursión del Citibank en el campo de las
telecomunicaciones, constituyéndose en principal
"competidor", del Grupo Clarín aunque comparten varios
negocios (86). Luego apareció la multinacional española
Telefónica en escena, transformándose en el principal
accionista del grupo.
Por otra parte, los dos diarios de mayor tirada a nivel

nacional y mayor influencia en la formación de la opinión
pública (Clarín y La Nación ), se fueron expandiendo y
detentan la propiedad de la empresa CIMECO, que
adquiere desde hace tiempo, periódicos regionales de gran
circulación en el interior del país, encontrándose ya en su
haber La Voz del Interior (de Córdoba) y Los Andes (de
Mendoza) y otros que se encuentran en tratativas para su
venta. Además comparten la ya comentada propiedad de
Papel Prensa, productora de papel para diarios en la
Argentina.
El Grupo Clarín atribuye a su diario y al diario La Nación la

propiedad de la empresa Papel Prensa desde el año 1978,
sin hacer mención a otras informaciones de interés sobre
los orígenes y fundación de la misma. Cabe recordar que
dicha empresa, fue instalada en nuestro país para evitar
183
que los comunicadores argentinos de la prensa escrita y

gráfica se vieran limitados por los cupos de las
importaciones de papel para diarios y sus altísimos costos.
El 27% de la empresa se mantiene aún en poder del
Estado.
Sobre la empresa se han tejido innumerables versiones de

negocios turbios, extorsiones políticas y prácticas
monopólicas y el Grupo Clarín siempre fue reticente a
referirse al tema, por supuesto las versiones respecto a los
manejos poco transparentes de Papel Prensa no lo
favorecen.
A su vez ambos (La Nación y Clarín ) comparten la

propiedad de la Agencia DyN; una de las más reconocidas
del mercado periodístico.
En lo que se refiere a TV por cable el CEI y el Grupo Clarín,

por intermedio de Cablevisión y Multicanal, pertenecientes
a cada uno de los grupos respectivamente, junto con
Telecentro y Supercanal, se distribuyen entre sí el negocio
del cable.
El Grupo Clarín en materia de comunicaciones, es

considerado el más importante del cono sur de América
Latina hasta la formación del CEI. Cuenta con un valor
estimativo en el mercado de U$S 3.200 millones, una
facturación estimada en el año 1999 de U$S 200 millones y
una deuda de U$S 1.700 millones, en gran parte a largo
plazo. En noviembre de 1999 el grupo vende el 18% de su
paquete accionario a Goldman Sachs, uno de los mayores
bancos y consultores de inversión del mundo en U$S 500
millones, con el fin de que éste pudiese colocar la inversión
en el mercado de capitales internacional.
El proceso de concentración y fusiones en nuestro país se

ha caracterizado por ser del tipo vertical y ha tenido, como
venimos describiendo, uno de los actores principales en el
184
Grupo Clarín, que entre una vasta gama de empresas

controladas cuenta con Canal 13, Multicanal, Radio Mitre,
Ciudad Digital como servidora de Internet, TyC Sports en el
ámbito deportivo, la revista Olé y una intrincada trama de
participaciones.
El grupo ha incursionado en todos los sectores vinculados

a las telecomunicaciones; el diario Clarín es el más
importante de Iberoamérica por su tirada y facturación, con
Ciudad Digital el grupo incursiona como servidor de Internet
y se internacionaliza, en el área entretenimientos
deportivos se ha expandido a través del diario Olé y de TyC
Sports y de cierta injerencia en Torneos y Competencias,
donde también tiene intereses el CEI. Multicanal es el
operador de cable más grande de Sudamérica y a través
de él, el grupo adquirió VCC en sociedad con Cablevisión,
del Holding CEI-TISA que también participa en Multicanal.
La fusión Multicanal-Cablevisión sirve de tractor al grupo

Clarín, por esa vía incursiona en Internet, posee o poseía
canales de cable como Volver, TodoNoticias, transmisión de
fútbol codificado (TSC); a través de Canal 13 de TV abierta
explota la producción audiovisual (Artear y Buenos Aires
televisión) y se asocia en proyectos internacionales con el
holding venezolano Cisneros, y en la telefonía celular se
asocia con CTI y con compañías de tecnología de última
generación.
El otro gran actor de la puja por concentrar y fusionar el

negocio de las telecomunicaciones es el ya mencionado
CEI, perteneciente al Citibank(87) y al Banco República
(Grupo Moneta) quien tiene participaciones totales y
parciales en asociación con Telefónica, Editorial Atlántida
(El Gráfico, Gente, Billiken ) y Torneos y Competencias a
través del multimedia ATCO, en Cablevisión, Canal
11, Ámbito Financiero , Canal 9, radio Continental, 7
canales del interior del país, conformando así un holding
185
con vastas ramificaciones en la prensa escrita, televisión

abierta y por cable, radio, telefonía celular, servidor de
Internet etc.
Sugestivamente, ambos holdings resultan ser socios

compartiendo el capital accionario en empresas tales como
TyC Sports, Multicanal y VCC.
El complejo mapa de alianzas y conformación de holdings multimediáticos en la Argentina se
puede ver con mayor claridad a través del cuadro que muestra el mapa de empresas
pertenecientes en todo o en parte al grupo Clarín.
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El peso e influencia del Grupo Clarín en la formación de la

opinión pública es notable. Obviamente la cuestión se
constata también en el ámbito de la comunicación política.
Durante el año de 2002, en medio de la excepcional crisis

del país, asistimos a un ejercicio de lobbying por parte del
grupo de tal magnitud, que llevó incluso a la sanción de
reformas a la ley de quiebras que parecían hechas a la
medida de Clarín , en especial la derogación del régimen
de absorción de empresas por parte de los acreedores (el
denominado cramdown ). Pero el lobbying del FMI pesó
aún más y se dio marcha atrás con algunas de esas
reformas.
Sin embargo, luego surgió el proyecto de ley de protección

a las industrias y empresas culturales, que protege a las
mismas de la intromisión del capital extranjero y prevé
también la derogación del instituto mencionado
del cramdown , pero sólo reservado para las empresas de
medios de comunicación. En rigor, el Grupo buscaba
mecanismos legales que lo pongan a resguardo de su
elevado endeudamiento externo, lo que podría ponerlo a
merced de acreedores extranjeros.
Respecto de la cuestión, resulta reveladora la intervención

de la Senadora Escudero (también tuvieron intervenciones
críticas muy agudas los senadores Negre de Alonso,
187
Menem y Cafiero) en la Cámara de Senadores de la

Nación, en la Sesión Ordinaria del 12 de junio de 2002,
donde se dio media sanción al proyecto de ley de
protección a las industrias culturales(88) .
Se debe advertir nuevamente que la información

estadística utilizada puede haber sufrido modificaciones a
la fecha en que el lector acceda a esta publicación. Sin
perjuicio de ello resultan datos útiles a efectos de observar
la conformación de un mapa que demuestra un altísimo
grado de concentración en el área de las corporaciones
multimediáticas, que necesariamente debe ser considerado
en cualquier análisis que se realice sobre medios de
comunicación y su influencia en la formación de la opinión
pública y en la evolución de la democracia y de las
instituciones políticas del país. Asimismo, para considerar
las características del emisor en un proceso de
comunicación de masas, en tanto empresa donde imperan
criterios de racionalidad operativa-economicista-eficientista,
y como tal organizada burocráticamente, dirigida por una
élite de funcionarios y expertos, con una moderna y
compleja división del trabajo y con evidente "superioridad"
en el proceso comunicacional a fin de imponer un discurso
unilateral.
11. Datos sobre la evolución de la jurisprudencia de la

Corte Suprema en materia de opinión pública
La Corte Suprema de Justicia de la Nación parece ser

sensible y estar atenta a los cambios cuantitativos y
cualitativos que se han producido en torno a los institutos
de la libertad de expresión y prensa y a la opinión pública ,
al menos los cambios y la evolución en su jurisprudencia
188
parecen demostrarlo. Nos ocuparemos de citar algunos

casos paradigmáticos en la jurisprudencia de la Corte en
relación a los conceptos en estudio.
El caso "Bustos Núñez", con sentencia de la Corte del 28

de marzo de 1958, declaró la constitucionalidad del
decreto-ley 4161/56, sancionado por el ejecutivo de facto
que había derrocado a Perón y que era ejercido por
Aramburu.
Se trataba de una nota periodística publicada por Bustos

Núñez en donde realizaba comentarios laudatorios del
peronismo y de la Fundación Eva Perón, estando proscripto
el Partido Justicialista y prohibida a través del decreto
citado y de otros decretos la propaganda o exaltación del
peronismo. Por ello se le imponía a Bustos Núñez prisión
preventiva.
La Cámara de Apelaciones en lo Penal revocó el fallo de

Primera Instancia determinando el sobreseimiento de
Bustos Núñez, y la Corte vuelve a revocar el fallo, declara
constitucional el decreto en cuestión por considerar que el
derecho de libre expresión no es absoluto y que su
restricción puede estar justificada dadas las circunstancias
del caso. Esas circunstancias eran, en el caso que nos
ocupa, la existencia de un proceso revolucionario que
justificaba, según la Corte, esta restricción excepcional.
Firmaron la sentencia los ministros, Orgaz, Argañarás,

Galli, Herrera y Villegas Basavilbaso.
Casi 10 años después, también durante un gobierno de

facto, y por ello en circunstancias de excepcionalidad
política similares, la Corte cambia radicalmente su postura,
y decreta la inconstitucionalidad de sendos decretos-ley del
ejecutivo de facto que ocupaba Onganía que cercenaban la
libertad de prensa.
189
El 30 de abril de 1968, en el caso "Sánchez Sorondo —

Azul y Blanco—" se declaró inconstitucional el decreto-ley
7954/67 que prohibía la impresión, publicación y circulación
del periódico "Azul y Blanco".
El fallo fue suscripto por los ministros Ortiz Basualdo,

Chute, Risolía, Cabral y Bidau. El antecedente resulta
doblemente valioso pues se trata de la contradicción a una
norma sancionada por un gobierno de facto, durante la
vigencia de un período de facto y, además, la norma había
sido sancionada por el poder de facto contemporáneo, esto
significa, por el mismo ejecutivo contemporáneo a la Corte
que declara la inconstitucionalidad, lo que supone, a priori,
el máximo de tensión y conflicto entre los poderes políticos
del Estado merced al ejercicio de la revisión judicial de la
constitucionalidad de normas.
El mismo día la Corte resuelve en el mismo sentido los

casos de los periódicos "Prensa Confidencial" y "Prensa
Libre", con la firma de los mismos ministros.
En estos casos declaró inconstitucional el decreto-ley

7387/67 que prohibía la impresión, publicación y circulación
de dichos periódicos.
Casi 20 años después, la Corte, en el contexto de un

proceso democrático con gran consenso, pero aún
embrionario y jaqueado por diversas tensiones con el frente
militar, produce un importante fallo en el caso "Campillay"
del 15 de mayo de 1986, con la firma de los ministros
Belluscio, Petracchi, Bacqué y la disidencia de Caballero y
Fayt.
Dijo la Corte: "...un enfoque adecuado a la seriedad que

debe privar en la misión de difundir que puedan rozar la
reputación de las personas impone, cuando la noticia
reitera lo expresado por otro, propalar la información
atribuyendo directamente su contenido a la fuente
190
pertinente, utilizando un tiempo de verbo potencial o

dejando en reserva la identidad de los implicados en el
hecho".
La Corte decidió que resultaban civilmente responsables

los propietarios de dos periódicos que habían dado a
conocer una noticia en la que, falsamente, se involucraba a
Campillay en la comisión de varios delitos.
En "Ekmekdjian", del 7 de julio de 1992, la Corte con el

voto de los ministros Cavagna Martínez, Nazareno, Fayt,
Barra, Boggiano y las disidencias de Levene, Petracchi,
Belluscio y Moliné O'Connor, impuso el derecho a réplica
por sobre el derecho de propiedad del dueño del medio,
obligando a la publicación de la respuesta o rectificación
que corresponda.
Se consideró que "...la réplica hace a la libertad de

expresión en su grado más avanzado, pues caso contrario
sólo podrían publicar quienes tienen acceso a los medios
de difusión. Incluso ni los periodistas podrían publicar si se
considerara que todo quede en manos de quienes manejan
los medios; lo cual además de inconstitucional es
sumamente peligroso, sea que ellos resulten propiedad de
empresas comerciales editoriales, sea que estén en manos
del Estado... ", "...actualmente el derecho de prensa libre y
su correlato de publicar ideas sin censura previa, más que
un derecho individual pareciera ser un derecho de las
empresas comerciales editoras o que manejan el negocio
de la información, las que —cual señores censores—
deciden a quién publicar y a quién no; así como qué
pensamientos se aceptan y cuáles no se difunden o se
dignan a publicar. En este estado de cosas es necesario
afirmar enfáticamente que la libertad de prensa no reside
en el dominio exclusivo y excluyente de los órganos
periodísticos o de las empresas periodísticas profesionales,
sino que se trata de una libertad establecida por la
191
Constitución nacional para ser ejercida por todos los

habitantes en las condiciones en que natural y
jurídicamente ello sea posible "(89) .
En fallo del 18 de febrero de 2003, la Corte en el caso

"Burlando", reafirmó lo dicho en el caso "Campillay", con el
voto concordante de ocho ministros y la solitaria disidencia
de Boggiano.
La Corte Suprema ha sabido dar eficaz y certera respuesta

a los hechos nuevos que se suscitan en orden a los
institutos de la libertad de expresión, de prensa y de la
opinión pública.
En el discurso de apertura de un seminario, dijo el entonces

Presidente de la Corte, el muy cuestionado por su falta de
antecedentes para desempeñar el cargo, Julio Nazareno :
" Al fallar en las causas citadas la Corte ha tenido en
cuenta la dimensión que tiene la libertad de expresión en
nuestro sistema representativo y republicano de gobierno y
el trascendente cometido que cumplen los medios en las
sociedades democráticas contemporáneas; pero también
ha considerado que la prensa no sólo informa sino que
dirige a la opinión pública con relación a los problemas
políticos y económicos, los conflictos sociales, las
coincidencias y discrepancias que existen en el seno de
una sociedad; y ha sopesado además que la evolución
técnica y científica acaecida en materia de comunicaciones
y la concentración de capitales en torno a esa actividad
impiden mantener la visión romántica del tema que tenía
Sarmiento para quien 'el diario es para los pueblos
modernos lo que era el foro para los romanos '" (90).
Sin perjuicio de lo polémico del perfil de Nazareno, resulta

de interés y pertinente la cita, por la perspicaz articulación
de institutos jurídicos fundamentales y las novedades
producidas en torno a los medios de comunicación.
192
Y tal como expresa la Corte Suprema en "Ekmekdjian":

"...el acrecentamiento de influencia que detentan los
medios de información tienen como contrapartida una
mayor responsabilidad por parte de los diarios, empresas
editoriales, estaciones y cadenas de radio y televisión, las
que se han convertido en colosales empresas comerciales
frente al individuo, pues si grande es la libertad, grande es
también la responsabilidad" (91) .
12. La ley 26.522 de servicios audiovisuales. El conflicto

con el Grupo Clarín. Antecedentes previos a la sentencia
definitiva de la Corte Suprema
Este capítulo adelantó en 10 años (ver nota al pie n° 85) el

conflicto que, para el sistema político, implicaba la
conformación de un poder económico y, por ende, político
de semejante magnitud. No es objeto de este libro
desarrollar aún más exhaustivamente, y con las últimas
novedades, este tema pero sí, al menos, se presentan
como material anexado tres contribuciones que se
publicaron a partir del año 2008, cuando el conflicto se hizo
notorio.
a) Diez tesis(político-sociológicas) sobre el conflicto agrario
El extendido conflicto del sector agrícola, originado por la

aplicación de la resolución 125 sobre las retenciones a las
exportaciones de granos, derivó rápidamente —con una
dinámica intensa e impensada— en una confrontación que
excede en mucho la reivindicación gremial y sectorial.
193
La aparición en la discusión de diversos sectores sólo

involucrados de modo muy indirecto al origen del conflicto,
le da al mismo, matices variados, ambiguos y
contradictorios.
Este artículo, resulta una mirada provisional y abreviada de

esos matices, observables en los pliegos e intersticios del
conflicto original, pero tan o más importantes para el
análisis sobre nuestro sistema político e institucional que la
cuestión de las retenciones en sí mismas.
Las diez tesis o proposiciones que siguen merecen cada

una, un estudio profundo y pormenorizado. Por ahora
quiero rescatarlas como líneas conducentes para análisis
futuros que nos dejará el conflicto en cuestión.
1. Los variopintos, inesperados y contradictorios

alineamientos y realineamientos de ciertos sujetos
colectivos sociales que se han ido produciendo durante el
conflicto, parecen haber respondido al reforzamiento de
efectos cognitivos históricos de largo plazo que han sido
manipulados por las partes en conflicto. Así, categorías
estereotipadas como la oligarquía; el campo; la mesa de
los argentinos; el pueblo; la "Unión Democrática ";
la redistribución de la riqueza y otras, han sido significadas
y resignificadas en correlación a percepciones tradicionales
e históricas de dudosa verificación actual.
Esos efectos cognitivos se vieron potenciados

mediáticamente por mecanismos azarosos y en ocasiones
originales a saber: cadenas de mails; cacerolazos;
iconografías patrias etc. Esta cuestión denota, además, las
dificultades de ciertos sectores socio-políticos mayoritarios
pero heterogéneos, para identificar intereses comunes.
2. La determinación de la agenda (agenda setting

effect/function ) por parte de los grandes holdings
multimediáticos (principalmente por las empresas del
194
Grupo Clarín) fue ejercida a pleno en su doble función. La

primera y más común, determinar aquello sobre lo que
debe discutir la opinión pública. La segunda más compleja,
riesgosa y poco común, determinar cómo y qué debe
pensar la opinión pública sobre los temas de la agenda. Se
han visto sesgos y tendencias muy marcadas y poco
comunes sobre temas tan técnicos y focalizados por parte
de medios masivos que, bajo la apariencia de la
transmisión y descripción objetiva de noticias, emitieron
opinión con una fuerte carga subjetiva. No sólo eso,
también hubieron giros, cambios de rumbo y de línea
editorial muy evidentes, fácilmente comprobables y
contradictorios, en muy poco margen de tiempo y sobre los
mismos temas, que no pueden haberse producido por error
o descuido.
3. Quedaron en evidencia conductas y tácticas que limitan

peligrosamente con lo admisible en un sistema político
democrático. Claro que nadie admite que le endilguen el
mote de "golpista", al menos en el sentido mentado durante
50 años de la historia reciente del país. Y es muy probable
que conscientemente no se pretenda una ruptura del orden
institucional democrático. Pero han existido
comportamientos de lo que podríamos denominar, si los
penalistas lo permiten, "golpismo preterintencional".
Es que si la puja político-gremial lleva a la acción directa de

los cortes de ruta, que producen a su vez
desabastecimiento y lesiones a derechos de otros
ciudadanos y que generan la reacción de otros sectores
que se sienten perjudicados o discriminados (por ejemplo
los camioneros que se vieron impedidos para trabajar), la
dinámica de estos hechos derivará, muy probablemente, en
una situación de crisis y conflicto de tal envergadura para el
sistema que lo desequilibre produciendo su disfunción y
aún su ruptura.
195
Sin hacer demasiado esfuerzo de memoria pensemos en la

famosa crisis de los camioneros, previa al golpe "clásico"
que derrocó a Salvador Allende en Chile; o en nuestra crisis
de Diciembre de 2001 que derivó en la novedad de una
solución dentro del marco institucional, pero con límites
muy difusos.
No está hoy disponible el "poder militar" para un golpe al

estilo tradicional, pero las conductas de sectores civiles
situadas en esos límites muy difusos, han quedado al
desnudo y muy visibles, y deben hacer reflexionar sobre los
aspectos más olvidados del análisis crítico y retrospectivo
de nuestro pasado golpista. La del papel que les cupo a los
sectores civiles para la ocurrencia de la secuencia golpista
sucedida entre 1930 y 1983. Notable resulta observar
que por situaciones y conflictos de mucha menor densidad
que el actual, hemos tenido golpes de Estado cívico-militar
en el país.
4. Se han reflotado tradicionales crisis de liderazgo que no

son, históricamente, dirimidas de un modo
democráticamente funcional en el partido dominante de
nuestro sistema político, el Partido Justicialista.
Recordemos que el ex presidente Kirchner, hoy presidente

del PJ, accedió a la presidencia como delfín duhaldista de
tercera instancia (fracasado el intento de imponer a De la
Sota y a Reutemann) y con el objetivo de bloquear un
nuevo mandato de Menem. Que en esa elección obtuvo la
segunda minoría con el 22,24% de los votos y que luego se
distanció ruidosamente de su original sustento duhaldista.
Por ello, varios líderes regionales/alternativos del PJ
pueden sentirse tentados y/o con pergaminos o legitimidad
eventual suficiente para discutir ese liderazgo. Tal
escenario hipotético se ve reforzado por dos observables: i)
el debilitamiento del liderazgo de origen de la Presidente
Cristina a pocos meses de haber obtenido un contundente
196
triunfo en primera vuelta y con una oposición externa al PJ

desarticulada, ii) el reflotamiento urgente del PJ como
estructura política por parte del ex presidente. Un hecho
nuevo flamante y al que se le debe prestar mucha atención
es la anunciada división de la CGT.
5. Un llamativo dato que refuerza lo expuesto en el punto

anterior, resulta ser la construcción mediática constante de
la agenda setting en torno a la fragmentación del PJ en
ambas cámaras del Parlamento, y en los distintos niveles
de gestión gubernamental, provincial y municipal.
Presentando a esa fragmentación como la más firme
oposición institucional al gobierno, aún más que la
inexistente opción de una oposición partidaria seria y
sustentable.
6. La aparición de una dinámica participación no

institucionalizada de grupos denominados
"autoconvocados" o espontáneos, por fuera de toda
estructura orgánica, con reclamos difusos, contradictorios,
extremos y de compleja articulación, que nos ponen ante la
severa disyuntiva teórica de las sustentables posibilidades
de expansión democrática del sistema, enfrentados a la
dicotomía de, i) una representación cupular, basada
en estructuras clientelares o, ii) un estadio social
deliberativo, sin mediaciones legítimas, con planteos
excluyentes y con la acción directa como método.
7. Si bien el enunciado anterior denota cierta alarma ante la

alta conflictividad social, con alta participación en el espacio
público y con reclamos sustentados en acciones
directas (cortes de ruta, toma de edificios públicos, los
denominados "escraches" etc.), tal descripción puede
leerse en clave positiva, argumentando una alta
participación directa de la población, con alta conciencia,
conocimiento y sensibilidad política, con una militancia
notable en pos del control de gestión de la administración
197
del Estado , con alto compromiso social y ciudadano que

no admite mansamente ningún proceso de
enajenación respecto del proceso de toma de decisiones
políticas sobre las cuestiones públicas. Observadores y
analistas extranjeros se sorprenden por el clima
participativo y la alta participación social, incluyendo la
utilización del espacio público actual en nuestro país, en
contraste con las comunes denuncias de apatía y
deslegitimación que sufren los sistemas políticos
democráticos en muchas partes del mundo. Dicho así, nos
encontraríamos en un proceso positivo de expansión
democrática , de su faz meramente procedimental a niveles
de democracia "genuina", "sustantiva", "gobernante".
8. Detrás del ruido o del humo de la desmesura que ha

adquirido el debate circunscripto en torno a algunos cientos
de millones de dólares más o menos que generarían las
retenciones, lo que subyace es el rediseño de ciertos
instrumentos institucionales macroeconómicos , teniendo a
la vista un escenario internacional inmediato muy proclive a
un notable incremento de los precios y de la demanda de
alimentos y otras materias primas, que pueden situar al
país en una posición histórica inmejorable de ventajas
comparativas . Dicho de otro modo, ¿quién liderará este
nuevo proceso en ciernes?, ¿el Estado o el sector
privado?; ¿el Estado tendrá una participación mayor o más
intervencionista ante el nuevo escenario?; ¿hasta dónde
llega la decisión y/o el poder objetivo del gobierno para
recuperar herramientas, espacios y resortes de
participación en la economía?; ¿cuál será la reacción de
agentes económicos privados ante la reinserción del
Estado como agente económico en sectores que había
cedido en la década del '90?
Un indicio del rumbo de estos probables escenarios de

conflicto, resulta ser la notoria y desmesurada militancia
"antirretenciones" de los medios, periodistas y columnistas
198
especializados del Grupo Clarín. Llama la atención que

todos ellos estén alineados sin matices en una cruzada
contra las retenciones, bajando una misma línea editorial,
lo que hace presumir que existen otras razones que se
dirimen detrás de la fachada del conflicto "gobierno vs.
Campo". Parecen existir fuertes intereses corporativos que
se escudan en otros para no hacerse tan evidentes, cuyo
objetivo sería ponerle freno a una expansión del
intervencionismo estatal.
La trastienda del conflicto estaría dada, en particular, por

ciertos anuncios y temas vinculados a la política que le
dispensa el Gobierno al sector de medios. Los anuncios de
modificaciones a la ley de radiodifusión (tema siempre
latente desde la recuperación democrática y nunca
resuelto); el anunciado Observatorio de medios; la puja por
la ubicación en el espacio del dial televisivo de ciertas
señales; la concesión de nuevas ondas de televisión
abierta; la histórica puja por la cesión del paquete
accionario estatal en Papel Prensa S.A. (donde el Estado
nacional es socio del Grupo Clarín y del Grupo La Nación);
la sanción del decreto 527/05 que deja sin efecto por 10
años el transcurrir del plazo de concesión de licencias de
empresas de radiodifusión pero deja muchos puntos
oscuros que podrían ser discrecionalmente utilizados por el
gobierno como elemento de presión.
En esta proposición, el conflicto con el campo sería una

prueba de fuerza en un escenario ajeno, entre el Gobierno
y holdings privados altamente concentrados.
9. Otro hecho llamativo, que apareció y desapareció

mágicamente del escenario conflictivo, fue la remanida
cuestión de la corrida bancaria. Entiéndase que no es este
un análisis económico, sólo pretende ser una observación
descriptiva, en términos sociopolíticos, del conflicto.
199
Luego de abortada la corrida bancaria por la intervención

estatal vendiendo divisas, sobrevinieron los peores días de
la crisis con cacerolazos y manifestaciones que denotaban
fragilidad e inestabilidad en el sistema. Sin embargo,
cuando más inseguridad y desconfianza se debía tener
respecto a la salud del sistema institucional,
paradójicamente el dólar bajó. Y ello no se debió, por lógica
inferencia, a la tranquilidad que la situación transmitía a los
particulares, todo lo contrario, eran los momentos en los
que los particulares deberían sentirse más desconfiados
respecto al futuro desarrollo del conflicto y, por ende, más
tentados a resguardar sus ahorros en dólares. Surgen así
severas incógnitas respecto a movimientos
especulativos que exceden la capacidad de los particulares
para producir cimbronazos en el sistema financiero. Y que,
todo hace suponer, fueron motorizados (una vez más en la
historia reciente del país) por ánimos desestabilizadores.
10. Se han comenzado a tejer especulaciones en torno a la

participación de la Corte Suprema como actor emergente
en el futuro mediato para dirimir el conflicto. Tal vez con
algo de ingenuidad, algunos Ministros se prestaron
prontamente a hacer declaraciones periodísticas ante
preguntas no inocentes de los medios. Es un escenario
altamente probable que la Corte se vea obligada a
expedirse ante planteos de inconstitucionalidad, ya no del
decreto 125, sino de la ley que se debata en algún
momento futuro en el Parlamento. Será otro capítulo de
sumo interés en la delimitación de temas siempre
discutidos en la doctrina a saber: i) las cuestiones políticas
no justiciables ; ii) la judicialización de la política ; iii)
el activismo judicial . Como dato de interés, debe tenerse
en cuenta que los conflictos más repetidos en términos
porcentuales, respecto al control de constitucionalidad de
normas , han sido históricamente los referidos a normas de
materia tributaria y de jurisdicción provincial. La Corte ha
declarado inconstitucionales, porcentualmente, más
200
normas tributarias provinciales que de cualquier otro tipo y

jurisdicción. Y ante una disputa Nación vs. Provincia, en
materia de control de constitucionalidad, generalmente le
ha dado la razón al Estado Federal. Cuando afloró como
tema de fondo en el conflicto, nuestro deficitario
federalismo y su relación con el postergado tratamiento de
la coparticipación federal, fue cuando los ojos se posaron
sobre lo que pudieran producir el Senado y la Corte
Suprema de Justicia.
b) Una sentencia miope(93). El caso "Clarín". La sentencia

de la Cámara Civil y Comercial Federal
La sentencia a la que nos referimos en el título es la del 17

de abril de 2013 emitida por la Sala I de la Cámara Civil y
Comercial Federal, integrada por los jueces María Susana
Najurieta, Ricardo Guarinoni y Francisco De las Carreras,
recaída en el caso del Grupo Clarín, que declaró la
inconstitucionalidad del artículo 45 de la ley 26.522 de
servicios audiovisuales que limita la multiplicidad de
licencias —con excepción de los apartados 'a' y 'b' de los
puntos 1 y 2 que limitan la concentración de licencias
radioeléctricas y satelitales a nivel nacional y local— y de la
segunda parte del artículo 48, que refiere a las prácticas de
concentración indebida.
La sentencia no da una respuesta hábil (responsable ) y

adecuada a la integridad de la problemática que está en
discusión. Ignora los efectos diversos y complejos que
genera en las sociedades actuales la comunicación masiva
transmitida a través de las complejas tecnologías de última
generación y otorga rango de privilegio a la lógica
economicista empresarial en la que prima la óptima
201
relación costo-beneficio —por naturaleza e instinto de

supervivencia— de un gran holding mediático. Dicho de
otro, le da prevalencia y protege esa lógica por sobre la
verdadera libertad de expresión e información cuyo sujeto
es la ciudadanía, no una empresa de medios masivos que,
con esa racionalidad economicista funciona justamente en
detrimento de un verdadero proceso de comunicación.
Por ende, la sentencia, ha confundido el concepto

decimonónico de libertad de expresión y de prensa con las
necesidades de rentabilidad de un gran holding multimedia,
en pos de su competitividad en el exigente mercado de la
producción de "comunicación" masiva globalizada.
La sentencia es anacrónica en su enfoque pues no tiene en

consideración las características sintácticas y los efectos
que generan en el sistema político, y en la denominada
opinión pública, los dispositivos hipermodernos y
sofisticados que utilizan en la actualidad los medios de
comunicación. La sentencia se basó en criterios
de razonabilidad meramente enfocados en la rentabilidad
económica y en miras solo del bien jurídico tutelado por el
derecho de propiedad. El derecho de información y de
acceso a la misma y los intereses propios de protección a
ese acceso en miras de una información eficaz para el
desarrollo y protección del sistema político democrático no
fueron contemplados.
La sentencia es soberbia por lo inconsulto de sus

fundamentos. Los jueces no han recurrido a la opinión de
expertos en semiología, comunicación y opinión pública a
fin de informarse sobre los procesos de construcción
simbólica de la realidad, la particular sintaxis de los medios
audiovisuales, las características semiológicas de los
modernos dispositivos técnicos, las técnicas de extrema
fragmentación de los contenidos, el formato videoclíptico
del mensaje audiovisual, la influencia en la ciudadanía y
202
sobre el sistema político por la capacidad de determinación

de la agenda temática —agenda setting — exaltando
algunos hechos y ocultando otros. Por ello, mal pueden
entender qué es razonable y qué es irrazonable a fin de la
protección de las libertades de prensa, expresión y
pensamiento y de la protección del sistema democrático, en
relación a las limitaciones que el Estado decide imponer
por ley, y en orden a la decisión de la política
comunicacional a implementarse.
En el considerando Nº 10 de la sentencia se observa que

sólo se ha producido en este proceso judicial la
intervención de una pericia contable y económica
(Ignoramos si hay en el proceso alguna otra pericia técnica
pero en todo caso la sentencia no la ha considerado en
caso de que existiera) en la que los expertos se expidieron
sobre la viabilidad económica de un holding en el marco
actual de la sofisticada competencia globalizada en el rubro
información-comunicación que hace menester la
denominada convergencia telemática. Esto es, la
confluencia de distintos dispositivos técnicos, a fin del
ensamble de la emisión de información, en
aprovechamiento de las ventajas que para una llegada
eficiente y masiva permite la fusión de la telecomunicación
y de la informática. Esa convergencia, por cierto, requiere
enormes capitales financieros para su desarrollo y
competitividad, que solo están al alcance de grandes
corporaciones multimedia y multinacionales. ¿¡Qué tiene
que ver la sustentabilidad económica requerida para
participar de ese proceso con la libertad de información,
prensa, expresión y pensamiento que, para la ciudadanía, y
para la protección del proceso democrático y sus
instituciones quieren garantizar las constituciones¡?
¡Absolutamente nada! Solo una rebuscada, impropia y
particularísima interpretación de esos derechos
fundamentales o la utilización dogmática y no aplicable al
caso de antecedentes jurisprudenciales genéricos explican
203
el razonamiento de los jueces. Pues los institutos de

libertad de prensa, expresión y pensamiento, prohibición de
censura previa se originan a fin de proteger y consolidar a
los nacientes procesos democráticos en el siglo XIX. El
objetivo era asegurar una eficaz formación e información de
la categoría de los ciudadanos, nuevos soberanos en la
titularidad del poder político en las constituciones de los
estados modernos nacientes.
En el considerando Nº 17 de la sentencia se asigna

especial importancia al saber experto de los peritos en
cuestiones donde los jueces carecen del conocimiento
técnico específico. Sin embargo, para resolver en un
conflicto donde la libertad de expresión, los medios de
comunicación y las nuevas tecnologías juegan un papel
preponderante, los jueces no han consultado a ningún
experto en comunicación, semiología u opinión pública,
para que se expidan sobre las ya referidas características
sintácticas y semiológicas de las nuevas tecnologías de la
información y mensurar los efectos que se generan en la
construcción simbólica de la realidad que afectan e influyen
a los ciudadanos y a las instituciones legales, políticas y
económicas del Estado. Recién allí podrían referirse a la
razonabilidad o no de medidas limitativas y restrictivas para
la posición dominante o monopólica cuyo objetivo,
justamente, es proteger al pluralismo, la libertad de
expresión y de pensamiento pero en términos reales, no
meramente nominales o formales, considerando los nuevos
contextos donde los holdings y las tecnologías sitúan a la
ciudadanía en un virtual estado de analfabetismo funcional,
si no se tiene plena conciencia de las características
complejas de la representación semiológica indicial que
generan los medios audiovisuales, y la fuerza arrolladora
de la imagen que dificulta una internalización
contextualizada y conceptualizada de los hechos que
muestra como realidad construida. No contraría este
argumento que las partes no hayan propuesto ese tipo de
204
pericia, en caso que ello no hubiere ocurrido en el proceso

judicial. En la sentencia sólo se refiere a lo actuado por un
perito contable y por un economista. En todo caso los
jueces, en uso de sus facultades para mejor proveer,
debieran haber requerido la opinión de expertos en temas
tan complejos como los referidos. No hacerlo equivale a
prescindir de un perito médico en un caso de mala praxis
médica, o de un perito contador en un caso de fraude
económico, o de un perito arquitecto en un caso de
medianería o derrumbe de un edificio.
La percepción de la realidad mediada y construida por los

medios masivos a la que acceden los ciudadanos, está
sometida a particularidades de tal complejidad que guarda
escasa relación con la experiencia directa que con los
hechos se tiene cuando estos son conocidos sin dicha
mediación. De allí que el discurso audiovisual propio de los
medios de comunicación electrónicos como la televisión, no
pueda articularse mecánicamente con los conceptos de
libertad de expresión y pensamiento, desde que su sintaxis
y características técnicas no resultan compatibles y, en
todo caso, requerirán para su plena comprensión, de una
suerte de nuevo proceso de alfabetización respecto a sus
modos y reglas discursivas. El medio audiovisual genera un
tipo especial de relación discursiva, dado el
carácter indiciario y/o iconográfico de los signos propios de
su sintaxis, donde se impone la imagen y lo videográfico.
No teniendo en consideración todas estas complejas

cuestiones, que los jueces naturalmente ignoran, no es
concebible ni aceptable que se juzgue y se declare una
inconstitucionalidad de una ley nacional basada en la
aplicación del principio de razonabilidad por entender que
son limitaciones irrazonables a las empresas restringir los
medios que no utilizan el espacio radioeléctrico pues se
trata de un recurso cuya generación y circulación no está
supeditada a la escasez.
205
El fallo sustenta su declaración de inconstitucionalidad en

el amplio y polifacético principio de razonabilidad que los
jueces no pueden esgrimir, so pena de hacerlo de modo
esquemático y meramente formal, sin haber consultado a
los expertos necesarios para tener un acabado
conocimiento de los efectos políticos y sociales que se
generan con la aparición de grandes empresas
multimediáticas de la envergadura, por ejemplo, del Grupo
Clarín.
Las categorías de libertad de expresión, prensa,

información y pensamiento viene a proteger a los individuos
tanto del Estado como de las grandes corporaciones
multimedios y no deben ser identificadas automáticamente
con necesidades rentísticas de una empresa.
Sí, resulta irrazonable sostener, que se necesiten 158

licencias de televisión por cable, 8 licencias de
radiodifusión sonora —a través de Radio Mitre SA—, 4
licencias de radiodifusión televisiva y 8 señales de
contenidos, para ejercer la libertad de expresión. Por el
contrario eso implica el allanamiento a una posición
dominante que es lo que la ley viene a reparar. El detalle
surge del considerando Nº 10 de la sentencia y ello
corroborado por la pericia contable.
Justamente la nueva ley de servicios audiovisuales

pretende desarticular la lógica economicista de la
concentración en grandes holdings multimedia, que se
genera solamente por un criterio de rentabilidad y viabilidad
económico-empresarial en la producción de contenidos
generales, y no ligados a cánones de interés público-social
que permitan elaborar los criterios de libertad de expresión
en sentido estricto.
La perentoriedad de una economía de escala que haga

sustentable la relación costo beneficio de un holding, no
206
tiene ninguna relación con el pluralismo y con la libertad de

expresión y pensamiento que están en la matriz de los
institutos protegidos constitucionalmente.
Los jueces ven una amenaza para el sistema democrático,

en lo que han denominado limitaciones irrazonables a las
empresas por lesionar el pluralismo y su libertad de
expresión, allí donde politólogos, semiólogos, sociólogos,
especialistas en derecho político, teoría del Estado y
opinión pública y comunicación, ven una real amenaza para
el sistema político si no se limita la expansión de los
poderes económicos no institucionalizados, que ponen en
tensión constante al sistema institucional de acuerdo a sus
necesidades, sin ningún tipo de control. Pues no solo debe
protegerse a los individuos respecto del Estado, también se
los debe proteger de los poderes privados no
institucionalizados e incluso de éstos, también, debe
protegerse al propio Estado. Tal como expresa la Corte
Suprema en la paradigmática sentencia Ekmekdjian "...el
acrecentamiento de influencia que detentan los medios de
información tienen como contrapartida una mayor
responsabilidad por parte de los diarios, empresas
editoriales, estaciones y cadenas de radio y televisión, las
que se han convertido en colosales empresas comerciales
frente al individuo, pues si grande es la libertad, grande es
también la responsabilidad..." (Fallos: 310:508; La Ley,
1987-C, 288).
El fenómeno de concentración por sectores, que integran

vertical y horizontalmente a empresas que se
complementan y que se fusionan en una sola corporación,
con actividades diversas que se identifican como industria
de la comunicación y el entretenimiento, también
denominada " Convergencia Telemática" y que implica
fusiones entre empresas de telefonía, empresas de TV por
cable, canales de TV abierta, empresas de medios escritos
y gráficos y de generación de contenidos, es resultante,
207
como en otros estadios históricos del desarrollo humano,

de las necesidades del proceso económico del capitalismo
avanzado que precisa y genera un contexto jurídico acorde
y funcional a sus necesidades.
Esta situación profundiza las tensiones entre el concepto

de periodismo e información con su valor simbólico de
control del poder y formador de opinión pública a efectos de
una óptima participación en la vida democrática, y el
concepto de espectáculo, entretenimiento y ocupación del
tiempo libre.
La posibilidad de la multiplicación de servicios

multimediáticos que la tecnología produce, hace menester
las fusiones entre empresas telefónicas, de televisión, de
radio, de periodismo impreso y de corporaciones
financieras, para afrontar el gran esfuerzo financiero que
implica una feroz competencia por posicionarse ante un
mercado de consumo que se amplía excepcionalmente y
que contará con un poder de penetración en los hogares no
imaginado hasta ahora.
La sentencia utiliza inadecuadamente categorías

decimonónicas para resolver temas complejos y que han
tenido en los últimos años, y tienen aun, excepcionales y
dramáticos cambios y modificaciones. Las categorías
decimonónicas siguen siendo derechos fundamentales
garantizados por nuestra Constitución, pero deben ser
reformuladas sus definiciones, contenido y comprensión, en
armonía con la revolución comunicacional-informativa y
tecnológica en el área.
Se ha aplicado una lógica meramente economicista y un

criterio de razonabilidad propio de la lógica de una empresa
que produce un servicio, sin percibirse en la sentencia, la
ductilidad y sensibilidad política y social para entender que
la información no es un producto cualquiera.
208
Lo que la ley pretende y no cabe otra lectura de su espíritu,

es desarticular y evitar la concentración de la información-
comunicación en grandes holdings empresarios. Esas
concentraciones y fusiones requieren de jugadores de gran
envergadura por aquello de la convergencia telemática y
los grandes esfuerzos de capital financiero que se
requieren para la sustentabilidad económica. Y ello así
dentro de la lógica del capitalismo en el estadio de
desarrollo en que se encuentra y como parte visible de dos
de los tres pilares claves del proceso de globalización, la
concentración económica y la homogeneización cultural.
Esa es la lógica de la globalización y del mundo de los
negocios y de la economía transnacionalizada, pero es
decisión política de los órganos soberanos para diseñar la
política del Estado, poner límites y salvaguardas a tal
fenómeno de concentración y homogeneización. Así, la
intromisión de la justicia en el tema, mediante este fallo en
particular, contradice la decisión de los órganos políticos
soberanos del Estado y rearticula lo que la ley quiere
desarticular.
c) Antes de la sentencia de la Corte Suprema sobre la ley

de medios(95)
Parece que se aproxima la decisión judicial definitiva que

dará fin, al menos en esa sede, al conflicto político más
relevante que ha generado el sistema democrático en la
Argentina en los últimos años.
La Corte Suprema ha fijado audiencia para el 28 de agosto

en el proceso "Grupo Clarín S.A. c. Poder Ejecutivo
Nacional", donde se discute la constitucionalidad de la Ley
de Medios, para que las partes presenten hasta "cinco
209
amicus curiae cada una seleccionados para que coadyuven

en la defensa de sus derechos".
El instituto del "amicus curiae" —latinazgo que significa

"amigos del tribunal"— fue adoptado por la Corte Suprema
mediante la Acordada Nº 28/04, como un instrumento
destinado a permitir la participación ciudadana en las
causas en trámite ante el Tribunal en que se ventilen
asuntos de trascendencia institucional o que resulten de
interés público. Así se autoriza a tomar intervención, como
Amigos del Tribunal, a terceros ajenos a las partes, que
cuenten con una reconocida competencia sobre la cuestión
debatida y que demuestren un interés en la resolución final
del caso, a fin de que ofrezcan argumentos de
trascendencia para la decisión del asunto. En la Acordada
se regula la intervención de esta figura y se instaura
formalmente en el sistema jurídico la participación de los
"amigos del tribunal" en los procesos de interés público.
Un tópico de suma relevancia es la orfandad técnica en

materia de análisis semiológico, teoría de la comunicación
y de la opinión pública, de la sentencia apelada del 17 de
abril de 2013 emitida por la Sala I de la Cámara Civil y
Comercial Federal que declaró la inconstitucionalidad de
parte de los artículos 45 y 48 de la ley 26.522 de servicios
audiovisuales, Ello parece absurdo considerando las
particularidades técnicas del conflicto entre las partes, las
especificidades de la ley y los fines para los que se la ha
sancionado, lo que en la jerga legislativa y jurídica se
denomina "espíritu de la ley" y/o "voluntad del legislador".
Un "amicus" original y que implicaría un aporte novedoso al
debate podría referirse a los siguientes aspectos de la
sentencia apelada.
1. La sentencia no da una respuesta hábil (responsable ) y

adecuada a la integridad de la problemática que está en
discusión. Ignora los efectos diversos y complejos que
210
genera en las sociedades actuales la comunicación masiva

transmitida a través de las complejas tecnologías de última
generación y otorga rango de privilegio a la lógica
economicista empresarial en la que prima la óptima
relación costo-beneficio de un gran holding mediático. Le
da prevalencia y protege esa lógica por sobre la libertad de
expresión e información cuyo sujeto es la ciudadanía, no
una empresa de medios masivos. Por ende, la sentencia,
ha confundido el concepto decimonónico de libertad de
expresión y de prensa con las necesidades de rentabilidad
de un gran holding multimedia, en pos de su competitividad
en el exigente mercado de la producción de "comunicación"
masiva globalizada.
2. La sentencia es anacrónica en su enfoque pues no tiene

en consideración las características sintácticas y los
efectos que generan en el sistema político, y en la
denominada opinión pública, los dispositivos
hipermodernos y sofisticados que utilizan en la actualidad
los medios de comunicación. La sentencia se basó en
criterios de razonabilidad meramente enfocados en la
rentabilidad económica y en miras solo del bien jurídico
tutelado por el derecho de propiedad. El derecho de
información y de acceso a la misma y los intereses propios
de protección a ese acceso en miras de una información
eficaz para el desarrollo y protección del sistema político
democrático no fueron contemplados.
3. La sentencia es soberbia por lo inconsulto de sus

fundamentos. Los jueces no han recurrido a la opinión de
expertos en semiología, comunicación y opinión pública a
fin de informarse sobre los procesos de construcción
simbólica de la realidad, la particular sintaxis de los medios
audiovisuales, las características semiológicas de los
modernos dispositivos técnicos, las técnicas de extrema
fragmentación de los contenidos, el formato videoclíptico
del mensaje audiovisual, la influencia en la ciudadanía y
211
sobre el sistema político por la capacidad de determinación

de la agenda temática —agenda setting — exaltando
algunos hechos y ocultando otros. Por ello, mal pueden
entender qué es razonable y qué es irrazonable a fin de la
protección de las libertades de prensa, expresión y
pensamiento y de la protección del sistema democrático, en
relación a las limitaciones que el Estado decide imponer
por ley, y en orden a la decisión de la política
comunicacional a implementarse.
4. En la sentencia se observa que sólo se ha producido en

el proceso judicial la intervención de una pericia contable y
económica en la que los expertos se expidieron sobre la
viabilidad económica de un holding en el marco actual de la
sofisticada competencia globalizada en el rubro
información-comunicación que hace menester la
denominada convergencia telemática. Esto es, la
confluencia de distintos dispositivos técnicos, a fin del
ensamble de la emisión de información, en
aprovechamiento de las ventajas que para una llegada
eficiente y masiva permite la fusión de la telecomunicación
y de la informática. Esa convergencia, por cierto, requiere
enormes capitales financieros para su desarrollo y
competitividad, que solo están al alcance de grandes
corporaciones multimedia y multinacionales. ¿¡Qué tiene
que ver la sustentabilidad económica requerida para
participar de ese proceso con la libertad de información,
prensa, expresión y pensamiento que, para la ciudadanía, y
para la protección del proceso democrático y sus
instituciones quieren garantizar las constituciones¡?
Absolutamente nada. Pues los institutos de libertad de
prensa, expresión, pensamiento y prohibición de censura
previa, se originan a fin de proteger y consolidar a los
nacientes procesos democráticos en el siglo XIX. El
objetivo era asegurar una eficaz formación e información de
los ciudadanos, nuevos soberanos en la titularidad del
212
poder político en las constituciones de los estados

modernos nacientes.
5. La sentencia sólo se refiere a lo actuado por un perito

contable y por un perito economista. En todo caso los
jueces, en uso de sus facultades para mejor proveer,
debieran haber requerido la opinión de expertos en temas
tan complejos como los referidos. No hacerlo equivale a
prescindir de un perito médico en un caso de mala praxis
médica, o de un perito contador en un caso de fraude
económico, o de un perito arquitecto en un caso de
medianería o derrumbe de un edificio.
6. Lo que la ley pretende es desarticular y evitar la

concentración de la información-comunicación en grandes
holdings empresarios. Y ello así dentro de la lógica del
capitalismo en el estadio de desarrollo en que se encuentra
y como parte visible de dos pilares claves del proceso de
globalización, la concentración económica y la
homogeneización cultural. Ha sido decisión política de los
órganos soberanos para diseñar la política del Estado,
poner límites y salvaguardas a tal fenómeno de
concentración y homogeneización. Así, la intromisión de la
justicia en el tema, mediante este fallo en particular,
contradice la decisión de los órganos políticos soberanos
del Estado y rearticula lo que la ley quiere desarticular.
Considerando los puntos críticos enunciados de la

sentencia que debe revisar la Corte Suprema, sostenemos
que la Cámara Civil y Comercial Federal ha legislado,
extralimitándose en sus funciones de control de
constitucionalidad, habiendo mutado "el espíritu de la ley" y
"la voluntad del legislador", ya que lo que la ley pretende es
desarticular y evitar la concentración de la información-
comunicación en grandes holdings empresarios. Esa ha
sido la decisión política de los órganos soberanos para
diseñar la política del Estado, poner límites y salvaguardas
213
a tal fenómeno de concentración y homogeneización. Así,

la intromisión de la justicia en el tema, mediante este fallo
en particular, contradice la decisión de los órganos políticos
soberanos del Estado y rearticula lo que la ley quiere
desarticular.
Ahora la cuestión debe ser resuelta por la Corte Suprema.

El Alto Tribunal ha tenido una particular decisión en el
polémico caso de la ley de reforma al Consejo de la
Magistratura. Al declarar la inconstitucionalidad de dicha
norma repuso la ley derogada con el argumento de evitar la
parálisis del Poder Judicial. Argumento singular pues en los
hechos el Consejo está paralizado desde hace ya largo
tiempo y sin embargo el poder judicial ha continuado con su
funcionamiento, aunque con dificultades e irregularidades
notorias, justamente bajo el imperio de la ley derogada por
el Parlamento y repuesta por el Poder Judicial. Asimismo la
Corte acaba de dictar acordadas que la ponen en el límite
ambiguo y difuso de transformarse en un poder legislador.
Resulta muy interesante observar que podríamos asistir a

una violación del tan polémico y superficialmente discutido
principio de división de poderes, pero en este caso por el
avance del poder judicial en competencias que deberían
ser prerrogativas de los poderes políticos que tienen
claramente establecidas constitucionalmente las
potestades legislativas.
Un modo positivo de ver los conflictos actuales entre los

poderes ejecutivo, legislativo y judicial, es observar que
luego de treinta años de continuidad institucional hemos
pasado a discutir cuestiones más complejas y sofisticadas
del diseño político e institucional del Estado y nos
enfrentamos a los desafíos de un rediseño institucional que
redefina a su vez el rol de la Corte Suprema, el tipo de
sistema de Control de Constitucionalidad y la posibilidad de
crear un Tribunal Constitucional. Ello de acuerdo al nivel de
214
desarrollo institucional y estabilidad política alcanzados y

los nuevos desafíos del mundo globalizado.
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218
Capítulo IV
Crisis en el modelo de estratificación social, participación

y representación política
Sumario : 1. La emergencia permanente del Estado democrático.

Crisis en el modelo de estratificación social, participación y
representación. 2. Sobre la participación: estratificación social,
expansión de la ciudadanía y nuevos modos participativos. 3. Sobre
la representación: límites y complejidades de la representación
política. 4. El déficit de las dimensiones representativas en el
Parlamento. 5. ¿A quién representa el Parlamento?
1. La emergencia "permanente" del Estado democrático. Crisis en el

modelo de estratificación social, participación y
representación
En Latinoamérica, recurrentemente, muchos de los Estados

democráticos de la región y las instituciones y agencias que lo
integran se encuentran en situaciones de emergencia y crisis que
devienen en procesos de excepcionalidad institucional, jurídica y
normativa.
La Argentina se halla especialmente cruzada por el concepto de

emergencia y crisis que alcanza los más variados clivajes, políticos,
institucionales, sociales y económicos.
El estado de emergencia se ha transformado en una constante y las

normas de excepcionalidad se han ido renovando en diversas áreas
normativas.
219
Si la emergencia y crisis se cristaliza y se hace permanente; ¿es

razonable y congruente hablar de tal proceso al extenderse más de
lo previsto y no vislumbrarse su clausura?
¿Desde qué perspectiva o lugar nos referimos a los procesos

dinámicos que nos son contemporáneos, para clasificarlos como
emergencia o crisis?
Hay efectos observables, en los clivajes referidos que, por su

permanencia, merecen ser analizados con detenimiento antes de
categorizarlos como relacionados a un proceso de emergencia o
crisis.
Nos hallamos ante una emergencia y crisis coyuntural o, por el

contrario, nos enfrentamos a un proceso de desestructuración de un
modelo político-institucional típico —ello es perteneciente a un
espacio y tiempo determinado— y a la emergencia de uno nuevo,
no necesariamente mejor en términos ético-morales o jurídicos,
pero si evidente y arrollador, que transforma en residual todo lo
anterior.
Si se corroborara tal hipótesis, la emergencia o crisis no sería

coyuntural, sino que implicaría un cambio de paradigma, un punto
de inflexión, que en las actuales circunstancias y considerando los
distintos y variados niveles que abarca, se asemeja a un cambio de
época.
Es que no hay clivaje, categoría o nivel de análisis, aquellos propios

de la modernidad, que no esté hoy sujeto a las tensiones de la
emergencia permanente, del cambio de paradigma.
Los conflictos sociales no son los que eran. Una nueva

estratificación social, diferente a la clasista propia de la modernidad,
irrumpe diariamente en la vida cotidiana. Es un conflicto de
excluidos e incluidos, de ciudadanos que se "desciudadanizan",
paradójicamente, en tiempos en que se consagran, en el marco del
Estado de derecho, bienes jurídicos tutelados de 3º y 4º generación.
Cruje el Estado Nacional ante la cesión de competencias y

jurisdicción que sufre en el marco de los procesos de integración
regional y supranacionalidad política.
220
Cruje la democracia ante la centralización política, la concentración

económica y la homogeneización cultural que implica la
globalización.
El sistema político está sometido a serias tensiones y a un proceso

de redistribución del poder, y/o de reingeniería institucional.
El poder ejecutivo legisla a través de decretos de necesidad y

urgencia que se transforman en moneda corriente y, además,
agencias estatales descentralizadas (Banco Central, agencias de
recaudación tributaria, agencias de previsión social, dirección de
aduanas), desarrollan una tarea normativa en expansión constante
y de dificultosa comprensión para la mayoría de los ciudadanos.
El poder judicial adquiere un marcado activismo y protagonismo en

todas sus instancias, en el marco de los procesos denominados,
"judicialización de la política" y en el revés de su trama, la
"politización de la justicia"
El poder legislativo, la asamblea popular más estrictamente

democrática y representativa de la ciudadanía, cede ante lo que se
da en llamar el "decisionismo estatal", la delegación de facultades y
la democracia delegativa.
El monopolio del poder represivo del Estado, parece insuficiente, en

términos cuantitativos, y con serias dificultades de justificación
cualitativa, ante los nuevos conflictos de una sociedad dual de
excluidos e incluidos.
Nuevos actores no institucionalizados, no contemplados normativa

ni políticamente, ganan la calle en busca de respuestas que el
Estado de derecho no atina o no puede dar. A su vez, las
instituciones que deben servir de naturales poleas de transmisión
de demandas —los partidos políticos— y las que son los naturales
órganos de deliberación y representación —los parlamentos—
muestran su impotencia para canalizar y dar respuestas a las
variadas, contradictorias y excluyentes demandas provenientes de
un cuerpo social altamente fragmentado.
Paralelamente a estos variados focos de tensión, los cambios

tecnológicos resultan de una magnitud excepcional, por su
profundidad cualitativa y dinamismo, que rompen con las
estructuras de codificación modernas, generando nuevas sintaxis y
221
modelos comunicacionales de representación y construcción

simbólica de la realidad y dificultades de comprensión de esos
procesos de cambio, potenciando así la exclusión, en este caso, del
sistema educativo y comunicacional.
Estas novedades y cuestiones de alta conflictividad exponen a las

clásicas instituciones del Estado democrático ante colosales
desafíos. Las recurrentes emergencias generan constantes
cambios, adaptaciones y reacomodamientos de los sistemas
jurídicos a ese estado de cosas. En general esas adaptaciones se
llevan a cabo con poca prolijidad, siempre en el límite difuso de la
constitucionalidad y superando dudosamente, en el mejor de los
casos y dicho con indulgencia, el test del control interpoderes y del
respeto por la división de funciones entre los mismos.
Sin embargo, cuando el funcionamiento del sistema político e

institucional se desarrolla en un escenario complejo extendido
temporalmente, habrá llegado la hora de examinar el problema de
otro modo. Es posible que existan, en nuestros Estados
democráticos y en sus instituciones y agencias tradicionales,
dificultades estructurales e intrínsecas que les impiden un
funcionamiento eficaz, con respuestas hábiles y funcionales ante los
nuevos desafíos que enfrentan.
En general, las delegaciones legislativas de emergencia devienen

en fenómenos "decisionistas" o delegativos de facultades hacía el
Ejecutivo en detrimento del Legislativo y, con complejas
articulaciones por parte del Poder Judicial para justificar y darle
sustento jurídico a esas decisiones políticas de emergencia que, de
algún modo, deben reflejarse como actos normativos jurídicamente
válidos.
En el marco de la clásica división de poderes, los procesos

delegativos tienden a que, dicha delegación de poderes, fluya al
Ejecutivo, cuyo control queda en manos del Poder Judicial vía el
ejercicio de la facultad de control de constitucionalidad (judicial
review ). Es al Poder Judicial a quien le corresponde el control de
los actos normativos de los otros poderes políticos del Estado
democrático.
222
En ese esquema, el Parlamento, queda vaciado de funciones

específicas y sólo tiende a legitimar el proceso de toma de
decisiones delegado.
Dicho esquema de legitimación se relaciona con la mimetización del

Parlamento con las estrategias partidarias, más aún si el partido
oficialista tiene mayoría propia en ambas —lo que se denomina
"gobierno unificado"(1) — o una de las cámaras.
El Parlamento tiende a transformarse en una institución donde son

representados los partidos políticos, reflejándose en la institución el
peso de los mismos de acuerdo a los resultados electorales; así, los
legisladores deben alinearse con las necesidades y líneas de acción
partidarias, inhibiendo acercamientos o representaciones de otro
tipo, tanto de ciudadanos como de intereses profesionales o de
grupos reivindicativos de nuevos derechos.
Si el Parlamento delega al Ejecutivo y sus agencias gran parte de

la producción legislativa y si la acción de control se ve inhibida por
su cooptación institucional y representacional por parte de los
Partidos Políticos, se dificulta encontrar canales viables para el
desempeño eficiente y conducente de la institución.
La tarea de control queda así en manos del Poder Judicial, más

accesible para el ciudadano-sujeto individual que, con la mera
interposición de una acción/demanda judicial, sin otra mediación
que la de un abogado que dirija técnicamente la presentación,
accede a la puesta en marcha de la jurisdicción para la atención de
la cuestión planteada.
Este proceso de mayor imbricación entre el Ejecutivo y el Judicial,

en una acción de doble vía entre ambos poderes del Estado, es lo
que genera la mencionada "judicialización de la política " y su
reverso la "politización de la justicia".
Hablamos de doble vía pues tal tendencia es impulsada, o al menos

no soslayada, por ambos poderes. El Ejecutivo por requerir la
legitimación judicial para el proceso delegativo de facultades
legislativas en detrimento del Legislativo, y el Judicial por su
tendencia a restringir su conducta de "self restraint" (autolimitación)
y a adoptar un temperamento de activismo judicial, en muchos
casos alentado por cierta doctrina "judicialista", y erigiéndose, en los
223
hechos, en la institución que más activamente ejerce el control

estatal del Ejecutivo.
Ello no deja de resultar paradójico, entre otras cuestiones, por el

polémico, largo y nunca agotado debate respecto al déficit de
legitimación democrática del Poder Judicial que, sin embargo,
ejerce un control aún más activo, dentro del sistema político, sobre
el Ejecutivo que el propio Parlamento.
Se sostiene que el Poder Judicial ofrece un carácter netamente

instituciones legislativas, se relacionan al carácter representativo-
democracia, reflejado especialmente en el Parlamento(3) .
Así planteado, el debilitamiento del Parlamento y el reforzamiento

de los controles judiciales, operan como una seria dificultad teórica
para las doctrinas "democráticas parlamentaristas". Más aún, el
"decisionismo estatal" considera decisión soberana tanto a la
sentencia de los jueces como a la voluntad personal y el mando
autoritario de un jefe de Estado(4) .
2. Sobre la participación: estratificación social, expansión de la

ciudadanía y nuevos modos participativos
No resulta sustentable sostener, al menos sin controversias, que

exista una crisis de participación, generadora de desinterés y apatía
de la ciudadanía por los manejos de las cuestiones públicas.
Tal hipótesis puede ser refutada con relativa facilidad.
Particularmente en la Argentina se puede observar que existen

variados escenarios de participación social y ciudadana reclamando
por las más diversas cuestiones, —laborales, gremiales,
ambientales, culturales—, en modos espontáneos, a través de
224
ONG's, conformando nuevos movimientos sociales (piqueteros, "sin

tierra", homeless , ambientalistas, minorías de orientación sexual no
convencional, movimientos reivindicativos de cuestiones de género,
minorías culturales, indigenistas, etc.) y reivindicando ciertas
estructuras de representación corporativa. Esta intensa y dinámica
participación presenta muchas dificultades para encontrar canales
institucionalizados de transmisión, recepción y contención de las
demandas que genera.
En un Estado democrático, en su primer eslabón, la participación

política de los ciudadanos requiere ser canalizada a través de
partidos políticos que contengan y transmitan las demandas de la
ciudadanía hacía las instituciones estatales. Sin embargo, otros
modos de participación, han sido hace ya bastante tiempo
reivindicados por la doctrina como prodemocráticos, a despecho de
algunos lastres históricos que los suponían a contrapelo de las
prácticas democráticas.
El caso de la representación corporativa, identificada con intereses

profesionales ya sea de, trabajadores organizados en torno a
sindicatos, o de profesionales y empresarios en torno a colegios de
cada profesión o cámaras empresariales, ha sido útil para la
participación democrática, en particular ante el proceso de cambio
en las características de los partidos políticos en su metamorfosis
desde los partidos de masas, pasando por los "catch all parties",
hasta la versión mediática que predomina en la actualidad, de la
mano de los excepcionales cambios tecnológicos y
comunicacionales, y su influencia profunda en la modificación de las
conductas y las pautas culturales, sociales, económicas y políticas
de la población.
Pero también las novedades en el modelo de estratificación social

actual producen sustanciales modificaciones en los modos
participativos. La relación dual incluidos-excluidos , cualitativamente
muy diferente a la estratificación clasista propia de la modernidad,
genera una nueva modalidad de diferenciación social en el
esquema del sistema de dominación. Ya no se trata de diferencias
de clases que, aún así, promovían la inclusión social por las propias
necesidades del sistema de producción industrial y sus
requerimientos de mano de obra y de mayor consumo. Ahora el
dualismo incluidos/excluidos impone una estratificación exclusiva
(expulsiva) del sistema para aquellos individuos con escasa
225
calificación laboral y pobre evolución educacional. Aquel que no

acredite capacidades y saberes adquiridos cada vez más complejos
y sofisticados, —profesiones con especializaciones, postgrados y
postdoctorados, empleos en el sector servicios, alfabetización
informática, dominio de idiomas— verá sumamente comprometida
su inserción en el mercado laboral, dados sus requerimientos cada
vez más exigentes, en relación a las capacitaciones de los
trabajadores.
Los excluidos quedan fuera del sistema y del circuito productivo,

carecen de representación corporativa y los partidos políticos sólo
atinan a ofrecerles y, en caso de llegar al poder, brindarles pobres
coberturas asistencialistas de corto plazo y meramente de
subsistencia, sin mejorar sustancialmente los presupuestos y la
calidad del sistema educativo, condenando a generaciones futuras
a sufrir el mismo proceso de exclusión.
Así aparecen nuevos fenómenos de participación política "no

institucionalizada" que se hacen visibles a través de mecanismos de
acción directa, (cortes de ruta y otras vías de tránsito, toma de
edificios etc.).

de nuevos derechos —de tercera y cuarta generación—,
garantizados por los textos constitucionales, que generan una
proliferación de ONG's (organizaciones no gubernamentales)
organizadas en torno a demandas y reivindicaciones puntuales
vinculadas a cuestiones culturales diversas, por ejemplo de carácter
ambiental, social, de género, de orientación sexual,
antidiscriminatorias, en defensa del multiculturalismo, de derechos
indigenistas, de las condiciones de consumo, etc.
Esta compleja descripción de novedades en el cuerpo social,

muestra un cuadro de alta fragmentación, que implica serias
dificultades para canalizar esas demandas, —las que resultan a
veces contradictorias, a veces excluyentes entre sí—, a través de
partidos políticos mediatizados que, como tales, asumen la
comunicación política vía medios masivos de transmisión de
mensajes, como una de sus tareas esenciales y que, por ello,
deben adquirir las formas comunicacionales que los mass
226
media imponen, entre ellas la simplificación y reduccionismo de una

realidad compleja y contradictoria, y los mensajes ambiguos que,
emitidos a un receptor masivo, sumamente heterogéneo y de
intereses altamente fragmentados, impide a fines estratégicos, la
asunción de compromisos explícitos y profundos en sus enunciados
discursivos.
Corolario de ello resulta que, la activa y dinámica participación

popular que presenta una avalancha de demandas diversas y
altamente fragmentadas, no encuentra en el marco de los partidos
políticos un canal institucionalizado eficaz para ser escuchados por
el poder político.
No hay un problema de escasa participación o de apatía, hay un

problema de falta de representación eficaz de las variadas,
fragmentadas y desagregadas demandas sociales, que las
instituciones representativas (en particular el Parlamento) no
pueden resolver, y que tienden a profundizarse, al no reflejar en sus
conformaciones y estructuras, un fiel correlato sociológico de las
distintas dimensiones representacionales de la sociedad.
3. Sobre la representación: límites y complejidades de la

representación política
La teoría de la representación política se enfrenta a limitaciones y

complejidades varias.
Su propia naturaleza de imitación y reproducción de sujetos

colectivos en el ejercicio de acciones de su titularidad pero que, por
razones diversas, no puede ser ejercido directamente, resulta de
complicada construcción y ejecución.
Además, el modo de realización de la representación, su control, el

ámbito de su realización, las características y/o dimensiones
representables y el proceso de selección de los individuos que
representarán a los titulares de la soberanía política, implican, cada
uno por sí, distintos niveles de complejidad y dificultad para una
eficaz realización de la teoría.
227
Su sentido se sostiene en la medida de la necesidad de generar un

"como si...", una reproducción de determinada situación que no
puede materializarse directamente. Esa re-presentación tiende a
simular aquellas condiciones que no pueden ejercerse
directamente. Su eficacia estará vinculada a la fidelidad con que
logre simular, representar, imitar a aquel objeto del cual se ocupa su
lugar.
La representación, la reproducción de un objeto a través de un

signo o un sistema de signos —en términos semiológicos—,
implica "simulación" que, además de reproducir, representar e imitar
también puede significar, fingir, engañar, mentir.
De esta manera, los distintos signos (en el caso de la

representación política simbolizada en las instituciones) que
contribuyen a dar significación a un proceso representativo como
medio para representar y reproducir objetos, ideas o sujetos
colectivos, resultan el arte de la simulación, el medio por el cual,
también se puede mentir engañar, fingir o montar una estratagema.
"El simulacro, la construcción ficticiamente sustitutiva respecto a la

realidad vale como la misma realidad, sobre todo si le es
contemporánea o si sus tiempos de aparición están de todos modos
estrechamente coligados con los del objeto sustituido"(5) .

simulación, la semiología es necesariamente simulación, en el
sentido de disciplina que estudia todo lo que se puede usar para
reproducir y representar y también para simular en el sentido
negativo del término, tendiendo a persuadir a los receptores
respecto de significados falsos, interesados o mentirosos. De este
modo la semiología también estudia todo lo que puede usarse para
mentir, Umberto Eco la cataloga como una "Teoría de la
mentira"(6) .
Desde la existencia de sociedades masivas, con heterogeneidad de

intereses que conviven en ella, y cada vez más extendidas
territorialmente en sus límites jurídico-políticos, se ha ido ampliando
la necesidad de la representación política y social en el seno de las
instituciones de gobierno. Pero esa misma necesidad, y por las
mismas razones que la hacen imperiosa, hacen de la teoría de la
228
representación política un ejercicio de alta complejidad a efectos de

su eficacia.
Cómo materializar fiel y eficientemente la idea de que "el pueblo no

delibera ni gobierna, sino por medio de sus representantes..." ,
según reza el artículo 22, 1ª parte de la Constitución Argentina.
Nos hemos referido ya a la dificultad para la canalización de un

cúmulo de demandas e intereses altamente fragmentado y
heterogéneo.
Además de la dificultad en el fiel correlato de los intereses en

natural pugna en las complejas sociedades modernas, los que se
dirimirán políticamente, habrá que observar cómo se efectivizan los
mandatos, el modo del ejercicio de la voluntad de los representados
por parte de los representantes, y si aquellos cuentan con
mecanismos de control de lo que los representantes hacen en su
nombre.
En esa ardua cuestión suelen distinguirse en la doctrina tres

modelos de ejercicio de la representación política(7) .
a. La representación delegativa ; en este modelo el representante

carece de margen de maniobra, de iniciativa y de autonomía. Debe
respetar imperativamente los deseos o instrucciones de los
representados. Es un modelo que se asemeja al mandato jurídico
de un abogado respecto de su cliente.
b. La representación fiduciaria ; lo que guía al representante en este

modelo es su interpretación del interés de los representados de
acuerdo a su percepción. El representado delega en una acción
de fe la fiel interpretación de sus intereses en el representante,
dándole un amplio margen de autonomía para el ejercicio del
mandato. El famoso discurso de Edmund Burke a sus electores de
Bristol en 1774 describe este modelo, cuando dijo que en el
Parlamento él no debía pensar, hablar y decidir según los deseos y
la voluntad de ellos, sino de acuerdo a su saber y conciencia y al
servicio del bien general.
c. La representación sociológica ; este modelo se preocupa más por

la fiel representación del conjunto social que de los individuos. Una
eficaz representación sociológica, reproduce como un espejo las
características del cuerpo social en la institución representativa.
229
Veremos luego que, este modelo, presenta el problema de los

complicados correlatos que suelen no reflejarse fielmente en las
instituciones, por caso el Parlamento.
Estos modelos son "tipos ideales" al estilo weberiano, útiles

metodológicamente para elaborar hipótesis contrastables. El "tipo
ideal" es una categoría analítica de aproximación, aunque sea
parcial, a un conglomerado social complejo a efectos de elaborar
hipótesis explicativas y comprensivas del mismo. Por ello, a pesar
de no encontrarse estos modelos en sentido puro o estricto, su
combinación ayuda a describir el complejo problema
multidimensional de la representación.
4. El déficit de las dimensiones representativas en el Parlamento
Resulta pertinente y conducente, la secuencia explicativa intentada

hasta aquí, en orden a revisar las dificultades intrínsecas a todo
proceso representacional, considerando que las funciones básicas
del Parlamento son las de la representación popular a efectos de la
producción legislativa y el control del gobierno.
Al déficit de representación en el Parlamento, genéricamente

denominado como "crisis de la representación", — concepto
también abarcativo de los partidos políticos y de la clase política en
general— lo conforman dimensiones representativas
deficitariamente reflejadas en el Parlamento, a saber(8) :
i) Escasa correlatividad entre los representantes y los

representados en relación a la composición del Parlamento como
reflejo fiel del nivel socioeconómico, educativo, de género, cultural y
profesional de la sociedad.
ii) La imagen del Parlamento, relacionada con el ejercicio del

debate, con la palabra y el discurso, entendidos como elementos de
persuasión y a fin de la obtención de consensos, y como signos que
simbólicamente construyen y representan la realidad. Ese tipo de
representación simbólica, la palabra y el discurso, ejercicio típico de
la vida parlamentaria, confronta con la representación indicial que
230
imponen como modo de representación de la realidad los medios de

comunicación audiovisuales(9) .
iii) Escasa visibilidad y transparencia respecto de quién es el sujeto

representado —los electores o los partidos políticos— y ello en
recinto.
iv) Escasa correlación entre el mandato obtenido a través de ciertas

promesas y compromisos de campaña y las decisiones efectivas
que se asumen.
v) ¿La composición del parlamento refleja fielmente los votos

emitidos?, ello en relación al sistema electoral vigente.
Los tres últimos tópicos de índole político-institucional, más la

desigual y no correlativa composición social de la primera
dimensión, y las disfuncionalidades tecnológicas, comunicacionales
y culturales de la segunda dimensión, generan lo que da en
llamarse un proceso de "privatización de los individuos y de la
ciudadanía" , que implica un sentimiento de enajenación, de
alienación, de ajenidad de la población respecto de lo "público", con
la mentada consecuencia de la apatía política y el desinterés por la
cosa pública.
"...La privatización de los individuos se logra en las sociedades

contemporáneas mediante la remisión de cada cual a su esfera
privada y su confinamiento en ésta, tendencia paralela y sincrónica
con un inmenso movimiento espontáneo de retirada de la población,
de apatía y de cinismo frente a la política..."(10) .
Cabe repetir aquí que, la mentada apatía y desinterés, no abarca la

participación de la ciudadanía en su ejercicio de manifestar y
reclamar, si no que se manifiesta en el descrédito de la clase
política, de los partidos políticos y de las instituciones en general.
231
5. ¿A quién representa el Parlamento?
Esta es una pregunta que deviene en polémica doctrinaria

relacionada con los déficit observados en las dimensiones
representativas iii) y iv), del punto anterior.
La escasa visibilidad y transparencia respecto de quién es el sujeto

representado —los electores o los partidos políticos—, y ello en
recinto, y la escasa correlación entre el mandato obtenido a través
de ciertas promesas y compromisos de campaña y las decisiones
efectivas que se asumen, nos llevan a una especie de "nuevo
mandato imperativo" que le imponen a los legisladores las cúpulas
partidarias dirigenciales(11) .
A partir de la influencia decisiva de las élites y estructuras

dirigenciales de los partidos políticos en el proceso de selección de
candidaturas, la vida parlamentaria ya no refleja la relación entre
representante y representado, entre elector y elegido, entre
ciudadanía y parlamento. Ha aparecido un tercero entre ellos, el
partido político, quien en realidad es el gran elector que selecciona
a los candidatos en procesos poco transparentes y cupulares.
La tradición parlamentaria anglosajona relaciona al parlamentario

con los intereses generales y en modo alguno con intereses locales
o de bloque, ya hemos citado al famoso discurso de Burke. Sin
embargo, el peso e influencia ya mencionado de los partidos
políticos en el proceso de selección interno, da por tierra con dicha
ficción.
"...la consolidación de los partidos ha transformado el

funcionamiento del sistema democrático y afectado, con especial
intensidad, al del Parlamento. La consecuencia es que sus
decisiones ya no son resultado de la dialéctica parlamentaria, del
debate público, sino de posiciones prefijadas de los partidos. La
discusión como fórmula para llegar a la decisión carece de sentido y
la imagen del Parlamento como proyección del pueblo resulta difícil
de mantener... "(12) .
Recordamos aquí lo ya dicho, respecto a la disfunción de la práctica

discursiva, como significante eficaz a fin de la obtención de
232
consensos, en el marco de una cultura política dominada por la

videopolítica(13) .
El Parlamento adopta criterios, en el proceso de toma de

decisiones, vinculado a la lógica de las mayorías electorales. Queda
reflejada la dialéctica mayoría/minoría, en detrimento de la
tradicional dualidad Gobierno/Parlamento(14) .
La vida parlamentaria queda así reducida al acompañamiento que

estará en condiciones de imponer, de acuerdo a la composición
obtenida en el proceso electoral, el Gobierno a favor de su acción
ejecutiva. Incluso obteniendo facultades delegadas excepcionales,
en el marco de prácticas "decisionistas", justificadas por las
constantes emergencias y crisis del sistema.
El Parlamento, cooptado su ámbito representacional por los partidos

políticos, reflejará todas las disfunciones, crisis y transformaciones
que aquejan a éstos. Entre ellas podemos citar: a) las nuevas
características de los partidos políticos que adquieren su formato
"atrapatodo"(15) ; b) dado lo anterior el desplazamiento de los
"lugares" tradicionales de la política a los nuevos espacios
mediáticos, donde los medios de comunicación, en especial los
audiovisuales son percibidos como los que otorgan visibilidad y
transparencia a lo político y que sirven como polea de transmisión
de demandas de la gente al poder político en reemplazo de las
desacreditados instituciones y partidos tradicionales(16) ; c) la
profesionalización de los partidos, que los burocratiza-tecnocratiza
alejándolos más de la ciudadanía y dando una nueva vuelta de
tuerca a la llamada "ley férrea de las oligarquías" enunciada por
Michels(17) ; d) la representación de la realidad simplificada y
debilitada que generan los medios de comunicación audiovisuales
que impide la "comprensión" de los complejos problemas actuales;
e) el vacío de representatividad que generan los partidos con su
estilo meramente profesionalista-electoralista en los períodos
interelectorales, vacío que es ocupado por los medios de
comunicación en manos de grandes corporaciones multimedias.
En relación a lo expuesto en el punto c) sobre los partidos políticos

y su reflejo en el Parlamento, cabe acotar que el fenómeno de la
tecnocratización también alcanza al personal parlamentario. El
ejercicio discursivo en el recinto ha pasado a ser una especie de
espectáculo anacrónico al que, salvo contadas excepciones, ni los
233
propios legisladores le prestan atención. Es el trabajo de las

comisiones técnicas departamentalizadas el generador de los
insumos específicos para la producción legislativa, y dentro de las
técnicas puntuales, es el que agrega el valor del conocimiento
referido déficit de la escasa correlatividad social en la
de alta complejidad.
234
Capítulo VI
Del partido de masas al partido político mediático. El

lenguaje de los medios audiovisuales condicionante de
la comunicación política y generador de una tipología
específica de acción política y de partidos políticos
Sumario : Introducción. 1. Sobre los partidos políticos. a) Los

partidos organizativos de masas o de aparatos. b) Los partidos
atrapatodo o partidos electorales. c) Globalización tecnológica,
medios de comunicación audiovisuales y mutación de los partidos
políticos. 2. Recapitulando sobre los efectos de la comunicación de
masas y los medios audiovisuales en la acción política y los partidos
políticos. Cuadro mapa conceptual. 3. Caracterizando al partido
mediático. Bibliografía.
Introducción
El tipo de comunicación política que se genera en las sociedades

modernas, de masas, urbanas, burocráticas y tecnológicas,
necesariamente replica las características de la comunicación de
masas, potenciada merced al intenso y dinámico desarrollo de los
medios audiovisuales de comunicación masiva.
Las características de este tipo de comunicación, de emisión

unipolar y respuestas mecánicas, generan a su vez una tipología
específica de Partidos Políticos.
Los Partidos Políticos funcionales a tal sistema comunicacional, y

necesaria consecuencia del tipo de comunicación política
emergente, son los denominados "catch all parties", o partidos
"atrapatodo", o "profesional-electoral", o su nueva versión
mediática.
235
Las características de este tipo de partidos políticos, predominante

en la actualidad, están determinadas por el tipo de comunicación
generado en el sistema político, donde los medios audiovisuales
producen un gran impacto y dominan el escenario obligando a que
los discursos políticos y las actividades partidarias se adapten a la
ambigüedad y alta fragmentación propia de la comunicación de
masas y de los medios audiovisuales de comunicación masiva.
El lenguaje mediático exige a los políticos un discurso de escaso

compromiso ideológico, ambiguo y hasta contradictorio, compatible
con una racionalidad meramente instrumental-operativa-eficientista,
que orienta las actividades partidarias a objetivos solamente
electoralistas.
El fenómeno de la videopolítica ha generado efectos insoslayables

que han acelerado la transformación y adecuación de las
formaciones políticas. La espectacularización de la vida política, si
bien no ha sido originada por los modernos medios audiovisuales,
se canaliza y se intensifica en la actualidad, a través de los medios
audiovisuales que imponen sus condiciones técnicas y formales a
quiénes se expresan por esa vía.
Dada la masividad, el gran alcance y penetración de dichos medios,

no hay órgano ni sujeto político que pueda sustraerse a aparecer en
las pantallas, para lo cual deberá adaptar su acción y discurso
político a las pautas que el medio impone.
También debe ponerse en foco qué se refiere cuando se habla de

comunicación, precisando los alcances y la posibilidad de su
realización, en sentido estricto, en las actuales condiciones de
desarrollo social y económico.
La comunicación de masas guarda una relación de género a

especie con la comunicación política, determinando a ésta con las
características propias de aquél proceso de interacción. Por ello
habrá que analizar en qué punto de desarrollo y qué tendencias se
observan en el fenómeno de la comunicación de masas para poder
comprender el sentido que adquieren los efectos observables en la
comunicación política y en las formaciones políticas representativas.
Asimismo, habrá que interrogarse sobre los pilares racionales,

paradigmáticos y los criterios de verdad en los que se sustenta el
proceso comunicacional vigente y el dominio que establecen los
236
medios audiovisuales, las "razones de su superioridad", por las que

la imagen y la forma se imponen al contenido.
El análisis de las variables enunciadas puede aportar alguna luz

que permita aproximarnos y comprender las transformaciones, el
sentido y el rumbo, si lo hubiere, de las tendencias observables
actualmente en la comunicación política, los partidos políticos y la
democracia.
1. Sobre los partidos políticos
a) Los partidos organizativos de masas o de aparato
Los partidos políticos se originan y se desarrollan, del modo clásico

en que se los ha conocido, desde el siglo XIX, vinculados a la
cuestión de la creciente participación de los individuos en la puja
por la distribución de la riqueza y del poder político disponible a
partir de la superación del "antiguo régimen".
Así, el aumento de demandas y la mayor voluntad de participar en

la toma de decisiones políticas por parte de clases sociales nuevas,
generadas por el proceso de estratificación social clasista propio de
la revolución industrial, y de la compleja y heterogénea división del
trabajo consecuencia de dicho proceso, fueron organizadas por
partidos políticos "nuevos", cuya función sistémica fue la de
canalizar y elevar al poder político las demandas, sirviendo de polea
de transmisión, para integrar social y políticamente a los nuevos
ciudadanos que, antes excluidos, ahora ingresaban a la vida social
y política.
Estas organizaciones políticas a efectos de obtener legitimidad, y de

representar "fielmente" los intereses de las masas incluidas,
utilizaban un discurso claramente identificable para la clase social a
la que se dirigían, discurso que necesariamente excluye a aquellos
que integran otro estrato social con intereses divergentes.
Los partidos de masa se presentaban como fieles representantes

de los obreros, o de los católicos, o de los campesinos, es decir una
237
representación vinculada a la estratificación social clasista propia de

la sociedad moderna.
Se trataba de un discurso comprometido, de taxativas definiciones

doctrinarias, políticas e ideológicas, que a su vez necesitaba de la
educación de las masas, a fin de que comprendieran la "misión"
histórica y política a la que se enfrentaban.
Esa "misión" histórica no se limitaba a ganar elecciones, sino

también a transformar a la sociedad, a sus instituciones y a su
sistema político.
Por ello estos partidos, además de su acción política,

desempeñaban una tarea de integración social-educativa, con
sustento en una estructura piramidal y burocrática, que contaba con
una vasta organización económica-social-cultural(1) .
Las actividades extraelectorales del partido, además de servir de

continente a las masas, generaban una activa participación y
militancia de grandes contingentes humanos sumamente
comprometidos con el accionar político y social del partido.
Necesariamente el partido asumía un discurso homogéneo y
clasista desde que se dirigía a una militancia social y políticamente
homogénea y clasista(2) .
Entre las organizaciones que dependían del partido existían las que
se encargaban de difundir su ideología y promover la integración
partidaria interna a través de bibliotecas, centros recreativos, clubes
deportivos, medios de prensa, cooperativas de producción y
consumo de alimentos e insumos básicos de la canasta familiar.
Para la estructuración e institucionalización de esa militancia, el

proceso de afiliación resultaba fundamental, como generador de
compromiso para el militante con su partido, y para el reaseguro de
la financiación de la vasta organización burocrática y piramidal
típica de los partidos de masa.
"La estructura de estos partidos adquirirá una alta densidad y

complejidad institucional que comienza en los afiliados, sigue en los
locales territoriales en donde éstos se juntan, discuten y eligen a
sus delegados para los comités seccionales, provinciales y
nacionales. Constituyendo así una fuerte estructura piramidal en
238
cuyo vértice superior se encuentra la dirección nacional del

partido"(3) .
La militancia de este partido altamente burocratizado es rentada y

solventada con los aportes de los afiliados y de los sindicatos
afines. La vinculación de la militancia es con la organización, con la
estructura, más que con los líderes, aunque en los hechos, muchas
veces estos partidos presentaron combinaciones diversas de
liderazgos burocráticos con liderazgos carismáticos.
b) Los partidos atrapatodo o partidos electorales
La denominación acuñada por Kirchheimer(4) (atrapatodo) refiere a

un tipo de partidos políticos que no se dirigen a una clase social
determinada, sino que pretenden llegar a la mayor cantidad de
personas posibles, aún pertenecientes a distintos estratos o clases
sociales, conformando así un auditorio heterogéneo y masivo (en el
sentido de masa como estructura social), pretendiendo a su vez
satisfacer la mayor cantidad posible de demandas y la solución de
los más diferentes problemas.
Según Kirchheimer, el partido atrapatodo (catch all

party ) "...e nuncia a los intentos de incorporar moral y
espiritualmente a las masas y dirige su atención ante todo al
electorado; sacrifica por tanto una penetración ideológica más
profunda a una irradiación más amplia y a un éxito electoral más
rápido. La perspectiva de una tarea política más limitada y de un
éxito electoral inmediato se diferencia esencialmente de los
antiguos fines más comprensivos; hoy se considera que los fines de
antaño disminuyen el éxito, porque asustan a una parte de la
clientela electoral, que es potencialmente toda la población"(5) .
Para el autor citado el catch all party o partido de todo el mundo

tiene como características, i) el posponer sus componentes
ideológicos, ii) encumbrar y fortalecer a los dirigentes del vértice
superior de la organización, iii) desvaloriza al miembro individual del
partido y iv) sustituye su base confesional o clasista por una
propaganda dirigida a todo el electorado(6) .
239
Su discurso evita tomar posiciones netas sobre problemas

conflictivos y se caracteriza por su contenido escasamente
comprometido, ambiguo y contradictorio, con plataformas
electorales amplias y flexibles que no se diferencian demasiado de
la de otros partidos de signo aparentemente diverso(7) .
La dirección de su discurso implica, necesariamente, dejar de lado

la tarea de integración social y política de los partidos de aparato,
abandonando el rol continente de vastos sectores sociales
homogéneos, careciendo de organizaciones económico-culturales
generadoras de militancia partidaria.
El partido atrapatodo es, esencialmente, una organización política

profesionalizada y electoralista, cuya actividad más importante es la
elección interna de los candidatos y la posterior participación en el
proceso electoral, con débiles lazos organizativos de tipo vertical y
que ante todo se dirige al electorado conceptualizándolo como un
foco de opinión que debe ser informado y conquistado, y que se
halla disponible(8) .
Los dirigentes de este tipo de partidos ceden espacios a expertos

en áreas especializadas (tecnocracia), y precisan de una amplia
flexibilidad estratégica más pendiente de la competencia electoral,
que de los requerimientos de la estructura partidaria. La toma de
decisiones resulta de un proceso ejecutivo y profesionalizado que
se sitúa en el vértice de la organización, con mayor autonomía de
los líderes y que se derrama de arriba hacia abajo. Los militantes
son reemplazados por cuadros con pretensiones de desarrollar
carrera política en la estructura del partido(9) . Los políticos que
lograrán encumbrarse son los que traccionen votos y los que midan
adecuadamente en la proliferación de sondeos y encuestas a las
que son tan proclives estas estructuras(10) . Hay que llamar la
atención en este punto que resulta ser una característica específica
del partido al que denominamos mediático.
La "desaparición" de los militantes-afiliados trae la consecuencia de

la pérdida de esa genuina fuente de financiación que proveía a los
partidos de masa. El financiamiento ahora se obtiene de
contribuciones empresarias y de grupos de interés, y del aporte
estatal por disposición legal. No obstante lo expuesto, el tema es
arduo y polémico, por la escasa transparencia del proceso de
240
obtención de fondos para el financiamiento, lo que ha merecido la

sanción de una norma específica para establecer pautas a tal fin.
En tanto su objetivo marcadamente electoralista y su actividad

ceñida sólo a los procesos preelectorales, el partido "comunica" a
cada auditorio lo que ese auditorio quiere oír, enarbolando
diferentes y aún contradictorios discursos de acuerdo a la zona
geográfica en la que desarrolle su acción y a los sectores sociales a
los que se dirija(11) .
La menguada actividad de estos partidos, limitada a los procesos

electorales (y a cierto alineamiento con la actividad parlamentaria),
ha generado un vacío en la representación ciudadana y una
generalizada apatía y falta de participación de la gente en su
estructura organizativa, participación limitada ahora a los
profesionales de la política.
Asimismo, las crecientes demandas de los sectores populares,

imposibles de ser satisfechas en el actual esquema de ajuste
global, han propiciado una despersonalización de los partidos como
intérpretes de intereses de clase, intentando continuar en la arena
política con un nuevo formato más digerible para otros sectores
sociales.
Ello también debe articularse con la tendencia a la superación de la

sociedad clasista en sentido clásico y la aparición de una
estratificación social basada en "status ocupacionales", en la
exclusión social y/o la dualización societal. Estratificación que se
genera en relación al nivel de instrucción, capacitación y desarrollo
de los individuos y su posibilidad de inserción en el mercado laboral
actual, en el que se reemplaza la mano de obra humana por la
tecnología(12) .
La tendencia residual de la sociedad clasista, que se observa en la

actualidad, obliga a los partidos a cambiar su estilo a efectos de
reinterpretar su rol y tratar de dirigirse a una clientela política
diversa, imbuida de una nueva cultura tecnológica, a la cual debe
apegarse por estrictas razones de supervivencia. Ya no se trata de
los afiliados integrantes de una homogénea clase social con
intereses comunes, ahora el partido se dirige a una vasta platea de
ciudadanos-electores, refiriéndose sólo a temas generales que
gocen de aceptación por parte de toda la población.
241
Esos temas deberán ser suficientemente amplios y difusos para que

no susciten oposición en la comunidad, que estén más allá de
intereses de clase, y que se relacionan más con los individuos que
con intereses colectivos(13) .
Las propuestas pueden ser simples y voluntaristas (de nivel ético-

moral-cultural), generales y ambiguas, dirigidas a los electores
identificados como la "gente común", con características de
publicidad televisiva(14) .
La generalidad de las propuestas debe ser hecha de tal manera que

no genere resistencias, aunque las posibles soluciones a los
problemas, desde que involucra a sectores necesariamente
antagónicos, todos involucrados bajo la figura de "la gente", sólo
podrán ser conflictivas.
La nueva cultura tecnológica se expande y consolida de la mano de

los medios de comunicación audiovisuales que se transforman en
medios y fin en sí mismos, asumiendo en gran medida el vacío de
representación política y de contención social dejado vacante por
los partidos políticos en su formato atrapatodo.
Los medios reemplazan a los partidos como "lugar" donde se hace

política, y son los nuevos canales que dan sentido, significado y
entidad a la realidad, los que socializan a los individuos a través de
la masificación en detrimento de la interacción.
Así, se produce una vuelta de tuerca en el proceso de globalización,

que hace homogénea la demanda cultural de la sociedad
tecnológica (a través del dominio tecnocrático), modificando su
estructura social clasista (tendencia al debilitamiento de la clase
obrera industrial), generando una fragmentación social y económica
(estratificación social por estratos ocupacionales con exclusión de
aquellos que no poseen las capacidades requeridas), con
heterogénea conformación de la masa como estructura social
(diferencias económicas, sociales, educativas), que trae como
consecuencia un tipo de partido meramente electoralista con la
básica necesidad, a dichos fines, de llegar comunicacionalmente, lo
más rápido posible a la mayor cantidad de personas.
En pos de dicho objetivo, los partidos políticos resultan rehenes,

prisioneros, de los omnipotentes medios de comunicación masiva y
242
en especial de los audiovisuales, que imponen su lenguaje y

características por razones tecnológicas.
De acuerdo a este esquema de comunicación política sólo los

grandes partidos pueden convertirse en atrapatodo. Los partidos
regionales, o los que responden a exigencias ideológicas muy
estrictas o a situaciones coyunturales limitadas (por ejemplo un
partido agrario, o los partidos "verdes") no podrían ser exitosos en
la obtención de este formato que persigue estratégicamente el
desarrollo de una organización que garantice un óptimo desempeño
electoral(15) .
c) Globalización tecnológica, medios de comunicación audiovisuales y

mutación de los partidos políticos
La tan mentada globalización, si bien adquiere hoy características

propias y dimensiones planetarias merced a la revolución
tecnológica en el campo de las telecomunicaciones y la informática,
es un proceso que algunos autores dan por iniciado con la
conquista de América y la ocupación europea del Nuevo Mundo en
los siglos XV y XVI(16) .
Así, la última etapa del proceso globalizador, es la iniciada después

de la Segunda Guerra Mundial y arroja la novedad de que la
planetarización no se da en términos de posesión y conquista
territorial, sino que se sustenta en las nuevas técnicas de
comunicación audiovisual(17) y en el poder de los medios para
imponer su lógica estructural y su lenguaje técnico específico, que
produce fortísimas repercusiones políticas, sociales y culturales.
Por eso se sostiene que el homo sapiens se ha transformado en

homo videns, es el imperio de la imagen, de lo que se ve por sobre
lo que se dice(18) .
La universalidad y rapidez con que los mensajes y la información

circulan, a partir del desarrollo de la comunicación de masas y de
los medios masivos, produce grandes cambios y adecuaciones en
las instituciones políticas modernas.
243
El proceso de globalización, entendido tal cual lo planteamos,

implica que el desarrollo y consolidación de los medios de
comunicación audiovisuales, y el proceso de mutación de los
partidos políticos modernos de masas, a los partidos atrapatodo y
mediáticos, (televisivos) son contemporáneos .
A partir de la profundización de la globalización comunicacional, se

percibe al proceso político, como un sistema que funciona merced a
estímulos y respuestas (conductismo) y al intercambio de mensajes
en un marco comunicacional de alta complejidad tecnológica
(cibernética).
En dicho contexto, los partidos políticos, en tanto canales orgánicos

e institucionales que recogen las demandas de la sociedad y sirven
de polea de transmisión para elevarlas a la consideración del
sistema político, resultan ser una función del sistema de
comunicación política, y como tal, deben adecuarse a los medios de
última generación que perfeccionan el proceso de comunicación de
masas, entendiendo por perfeccionamiento, la eficacia en la emisión
para llegar a la mayor cantidad de personas en el menor tiempo
posible, y delimitando el debate en cuanto a lo formal y a su
contenido a efectos de la obtención de los objetivos perseguidos por
el sistema.
Así, resulta que los partidos políticos deben adecuar su actividad y

su modalidad política a los requerimientos técnicos que imponen los
sofisticados medios de comunicación audiovisuales; los partidos al
adecuarse a las reglas de juego impuestas por el lenguaje técnico
específico de los medios, compiten con ellos en su propio terreno.
Ello sumado al proceso de despersonalización ya mencionado, con
el debilitamiento de las lealtades partidarias y de la militancia
política, reemplazada por un público "consumidor" de información y
elector de los mensajes y propuestas "mediáticas" más
convincentes, genera la transformación del espacio político. Los
medios audiovisuales dominan el escenario y se imponen como
canales de recolección y transmisión de demandas sociales hacía el
sistema político(19) .
Los partidos y los políticos son modelados por los medios, no

importa que digan, lo crucial es la imagen y la habilidad para
manejarla(20) .
244
Aparecen los hacedores de imagen, asesores mediáticos que

desempeñan roles fundamentales en el quehacer político ya sea en
campaña electoral o en la acción de gobierno. Circulan verdaderos
manuales de instrucciones básicas con entrenamiento en imagen y
comunicación, y aún más, algunos políticos recurren a actores
profesionales para aprender técnicas de actuación acordes a la
exigencia de los medios audiovisuales(21) .
Se debe considerar no sólo la necesidad de las instituciones

políticas de adecuarse al sistema comunicacional vigente, sino
también las instituciones comunicacionales en sus aspectos
políticos. La influencia que la masividad y penetración de los medios
producen en la ciudadanía, la que accede a la "realidad global" a
través del discurso mediático, permite imponer los temas
(determinación de la agenda), el tipo de tratamiento de los mismos,
y su lenguaje y técnica específica(22) .
Así, resulta que los medios de comunicación audiovisuales, están

suplantando a los partidos políticos en su clásica actividad política
de articular las relaciones entre los ciudadanos, el Estado y/o el
poder político, gozando cada vez de mayor legitimidad entre la
ciudadanía, como eficaz canal organizador de los intereses e
inquietudes de la gente(23) .
Dicho "reemplazo" genera un efecto de desplazamiento del espacio

público-político, de la plaza pública, espacio material y simbólico de
la vida política en la tradición clásica (ágora), lugar de irrupción de
actores colectivos, territorio de adhesiones y enfrentamientos
políticos (17 de octubre de 1945, 25 de mayo de 1973, 1º de mayo
de 1974, la Pascua de 1987, diciembre de 2001), a la platea
televisiva, espacio virtual, público y privado al mismo tiempo, ámbito
del nuevo espectáculo político y de un nuevo espectador
constreñido por la lógica-técnica de los medios de comunicación.
Ahora tendrá sentido político, será visible y al mismo tiempo

congelado, acabado, consumado, aquello que, además de ocurrir,
sea reflejado por los medios(24) .
De una espectacularidad imprevisible, a una espectacularidad

controlada, la política a través de la televisión reduce los márgenes
de incertidumbre de la puesta en escena(25) .
245
No es cuestión de abordar el problema desde la esquemática

concepción de presentar a los medios como intrínsecamente malos,
y con un proyecto acabado de manipulación y sometimiento, y a la
ciudadanía como una estructura fácilmente maleable y manipulable.
Se trata de desagregar deductiva y analíticamente, con el mayor

rigor posible, el proceso de la comunicación de masas y delimitar y
determinar los efectos y tendencias que genera en la comunicación
política y en la actividad e instituciones políticas (partidos políticos).
Dicho de otro modo, qué tipo de vida política y de partidos políticos

tendremos en el marco comunicacional actual y con el desarrollo
alcanzado por los medios de comunicación audiovisuales.
Los medios y los procesos comunicacionales vigentes resultan de

una complejidad y sofisticación tal, poseen tal dinamismo y
necesidades surgidas de sus propias cualidades técnicas, que traen
como consecuencia un proceso lógico que excede la chance de un
proyecto de dominación engendrado por unos pocos, generando un
proceso de características peculiares que involucran a los más
diversos actores sociales y políticos, los que a sabiendas o no,
convencidos o distraídos, apocalípticos o integrados, complacientes
o transgresores, son absorbidos por la era de la comunicación
audiovisual.
Ni tanto ni tan poco, no debe perderse de vista el proceso histórico

en el que se hallan enmarcados los desarrollos comunicacionales,
vinculados a la globalización económica y a la excepcional
acumulación producida por la reconversión capitalista, desde la
revolución industrial hasta la actual revolución tecnológica-
comunicacional-informática.
Cabe aclarar que los medios no han inventado la representación ni

la espectacularización de la vida política, nada más ni nada menos
le han dado una dirección y un formato excepcionalmente diferente
a lo político y social, profundizando y perfeccionando la
conformación de un ciudadano-consumidor-receptor pasivo-
espectador, constreñido a un papel reducido que ya se había
impuesto a fines del siglo pasado en el marco del proceso de
masificación social, cultural y productivo, desencadenado por la
revolución industrial y el modo de producción capitalista(26) .
246
La imposición de i) una racionalidad operativa-instrumental, ii) la

instauración de una idea "debilitada" de la realidad, construida por
imágenes altamente fragmentadas y contradictorias, carente de
sentido lógico, teleológico y comunicativo, fiel reflejo de las
tendencias excluyentes y duales que se observan en la sociedad y
iii) la determinación de un nuevo lugar para el espectáculo político,
los estudios televisivos y la platea de los televidentes, resultan
datos duros observables a partir de la irrupción y consolidación de
los medios audiovisuales.
Las monumentales energías y capacidades político-sociales

liberadas por la modernidad, requieren de complejos, sutiles y
excepcionales mecanismos de control social a efectos del equilibrio
y gobernabilidad del sistema político.
Proponemos entonces que la actividad política y el sistema

representativo a efectos de la toma de decisiones y de la praxis
política, han adquirido hoy un carácter netamente comunicacional,
articulado con el extraordinario desarrollo técnico de los medios
audiovisuales de comunicación masiva, que han generado un
lenguaje nuevo y específico que absorbe y reconvierte a las
instituciones políticas a su imagen y semejanza.
2. Recapitulando sobre los efectos de la comunicación de masas y

los medios audiovisuales en la acción política y los partidos
políticos
De acuerdo al análisis desagregativo del proceso de comunicación

efectuado en el capítulo anterior, podemos determinar y delimitar las
características de la comunicación política y articular la mutación de
los partidos políticos con el desarrollo de los medios de
comunicación audiovisuales.
1. Se ha propuesto que la comunicación de masas, es una forma

típica de comunicación social, propia de las sociedades modernas,
de masas, urbanas, burocráticas y tecnológicas. Como forma típica
responde a ciertas condiciones históricas y a una determinada
evolución económico-social.
247
Así dicho tipo de comunicación tendrá sus propias características,

guardando una relación de género a especie, con la comunicación,
entendida como un proceso de interacción social fundante de la
cultura y del lenguaje.
2. La comunicación política la hemos identificado como subespecie

de la comunicación de masas, por ello, con sus mismas
características, aplicable al ámbito del sistema político que relaciona
a éste con la sociedad.
La comunicación política se ha transformado en esencial a efectos

de explicar el funcionamiento del sistema político y,
necesariamente, debe conformarse de acuerdo a las características
novedosas impuestas a la comunicación masiva por los medios
audiovisuales.
3. Los medios audiovisuales resultan la avanzada del proceso de

globalización comunicacional (informativa) a partir de la Segunda
Guerra Mundial, globalización originada ya, al menos, en el
descubrimiento del nuevo mundo.
El concepto audiovisual impone a la imagen como proveedora de

sentido y significación social a la realidad, generando un nuevo
lenguaje comunicacional que, además de las características par-
ticulares que presenta, repotencia, extiende y perfecciona al
proceso comunicacional de masas.
4. Se acelera y profundiza el proceso de masificación, creador de la

masa como estructura social, en detrimento de la comunicación
entendida como proceso interindividual de interacción social,
fundante de la cultura y el lenguaje.
Contemporánea y articuladamente al proceso de desarrollo de los

medios audiovisuales y de masificación, los partidos políticos van
mutando a un formato atrapatodo y a su tipología actual, definida
como "mediática", en tanto la globalización comunicacional
determina el funcionamiento del sistema político como sistema
comunicacional de transmisión de mensajes tendientes a fines
electoralistas, y/o a lograr objetivos políticos mediante un eficaz
procedimiento de toma de decisiones.
5. Los medios audiovisuales, construyen mediante imágenes

altamente fragmentadas la "realidad del mundo", una visión caótica,
248
contradictoria, carente de sentido, que refleja las tendencias

excluyentes y duales de la sociedad actual.
La realidad mediática se impone porque "está allí", donde ocurren

los hechos y cuando ocurren los hechos, así goza de credibilidad
social y se legitima "como si fuera la realidad misma", la realidad
mediática, contradictoria, caótica se impone a la realidad
interpretada histórica, progresiva, teleológicamente.
Ello se articula con los criterios de racionalidad social y empresaria

dominantes en la época de tipo operativo-instrumental-eficientista-
economicista, sustentados en el cálculo racional-utilitarista, a fines
de la mejor relación costo-beneficio, funcionales con la actual fase
del proceso de globalización económica y reconversión capitalista.
6. Se observa un desplazamiento del lugar de la política, de la plaza

pública o el ámbito específicamente político al ámbito mediático, los
medios compiten y/o desplazan a los partidos políticos en su
función de transmisores de las demandas sociales al poder político
y de continentes y reivindicadores de las inquietudes sociales.
7. Los partidos políticos articulables, viables y funcionales al

proceso comunicacional, son aquellos que abandonan su estructura
clasista y comprometida y que adaptan su discurso y modalidad
operativa a los requerimientos de los medios audiovisuales y a su
lenguaje específico gobernado por la imagen, forma adecuada de
llegar masivamente a los ciudadanos-espectadores-receptores-
consumidores, que conforman el electorado de fin de siglo.
Los partidos políticos asumen un tipo decididamente mediático.

Estas cuestiones se desarrollan en un proceso de interacción entre variables que ordenaré en
las siguientes categorías: i) estructura social; ii) partidos políticos, iii) proceso comunicacional;
iv) medios de comunicación; v) criterios de racionalidad. En el mapa conceptual que sigue, se
observa la evolución acontecida en cada categoría analizada, articulando la interacción de las
mismas y la relación con las proposiciones sugeridas.
PARTIDOS PROCESO MEDIOS DE CRITERIOS DE

ESTRUCTUR
POLÍTICO COMUNICACIONA COMUNICACIÓ RACIONALIDA
A SOCIAL
S L N D
249
Comunicación: como proceso de interacción social, bivalente, bipolar y dialógico.
Masivos,
Partidos de masas: esencialmente
Racionalidad
Estratificación con funciones de Comunicación escritos, que
iluminista,
social clasista, integración social y de masas: forma interpretan la
teleológica, fe
participación política, continente típica de realidad
en el progreso
ciudadana, de sectores sociales comunicación mediante un
científico-
sociedad incorporados (información) de esquema lógico
técnico,
"inclusiva" (clases sociales). la sociedad de y lineal literal y
progresiva e
derivada de la Discurso masas, urbana, abstracto.
histórica.
revolución comprometido, moderna, Estructura
Homo
industrial clasista, tecnológica. espacio-
sapiens.
homogéneo. temporal
tradicional.
Proceso de Partidos
homogeneización "atrapatodo", Globalización
de la demanda profesionalizados, comunicacional
cultural y electoralistas, a partir de las
profundización de c/discurso ambiguo, nuevas
la conformación contradictorio y tecnologías
de la masa c/ heterogéneo. audiovisuales.
estructura social
250
Audiovisuales: alta
fragmentación,
rapidez y
Estratificación universalidad,
Partidos Racionalidad
social por Status Comunicación merced a la imagen
mediáticos operativa —
ocupacionales, política: forma como proveedora de
c/discurso instrumental —
sociedad típica de sentido y
donde eficientista —
"exclusiva" y dual, comunicación de significación social
domina la economicista;
cultura tecnológica masas que construye la
imagen y la caótica, carente
(ciudadanos— (información) de "realidad",
forma s/el de sentido
espectadores — aplicación en el simultaneidad con
contenido, teleológico;
consumidores) ámbito del los hechos, discurso
dirigido a un intuitiva,
desplazamiento del sistema político sin interpretación,
electorado mosaical,
lugar de la política que lo relaciona contenido
de "homo contradictoria.
al ámbito con la sociedad. "debilitado", forma
videns" Homo videns.
mediático. (imagen) por sobre
contenido
(interpretación -
comprensión).
3. Caracterizando al partido mediático
Hemos observado las novedades en los partidos políticos de

acuerdo a las nuevas características que presentan y que
determinan al partido de todo el mundo o atrapatodo , según
Kirchheimer, llamado partido profesional electoral por Panebianco
o partido electoral de masas por Oppo.
A su vez hemos advertido las cuestiones que insoslayablemente

influyen en las formaciones de representación política y generan
251
una tipología específica que denominé partido mediático ,

analizadas desde: i) la teoría de la comunicación, ii) de la
comunicación de masas, iii) de las teorías sistémico-cibernéticas,
iv) de las teorías críticas y desde v) las características técnico-
formales que imponen los medios audiovisuales, en particular la
televisión, estableciendo un tipo particular de comunicación política,
de construcción simbólica de la realidad y de relación semiológica.
Para desarrollar una metodología correcta, a fin de determinar las

influencias marcadas, y caracterizar la nueva tipología específica,
enumeraré lo que distingue al partido mediático de su antecesor
atrapatodo, asumiendo que las características del partido
atrapatodo son asimiladas por el partido mediático agregándose
otras nuevas, articulables en especial, con los medios audiovisuales
y con el fenómeno de la nueva comunicación política(27) .
1) El partido mediático es intérprete de la centralidad comunicativa

de la actividad política . La organización de dirigentes profesionales
con escasa estructura y militancia tiene como función esencial en su
misión electoralista, "comunicar" a través de los medios a la mayor
cantidad de personas, lo más rápido posible adquiriendo esta
función un carácter central en la actividad de estas organizaciones.
El partido se estructura en torno a un puñado de dirigentes con
fuerte presencia mediática.
2) El partido mediático es un nuevo "medio de comunicación

política" que articula su matiz representantivo-electoralista-
decisional con las formas mediatizadas de la comunicación masiva
y audiovisual y su carácter espectacular. Actúa como un verdadero
subsistema que intercambia información constantemente con los
medios masivos, la sociedad y las instituciones estatales. Como tal
queda sometido a las características de "espectáculo" que imponen
los medios y a producir un tipo de mensaje destinado al "consumo"
del ciudadano-elector(28) .
3) El partido mediático establece sus ejes discursivos de campaña,

de acción o de oposición (según el rol que le corresponda de-
sempeñar) en base a la determinación de la agenda
política (agenda setting ) que establecen los sondeos de opinión y
encuestas para descubrir orientaciones y preocupaciones de los
ciudadanos.
252
4) Las técnicas y estrategias del partido mediático son supervisadas

por expertos en imagen y comunicación para establecer líneas
congruentes entre la emisión, los objetivos y las tendencias
evidenciadas por los sondeos. Además se deben ocupar de la
preparación de las performances televisivas y públicas.
5) Las características electoralistas, heredadas de los partidos

atrapatodo, se canalizan en los objetivos de imposición de un
candidato y de temas a través de técnicas videoclípticas.
6) Su virtud inicial de ágil y dinámica organización de comunicación

mediática, con escaso aparato y estructura burocrática, evitando así
(al menos publicitariamente visto) los vicios clásicos de los partidos
tradicionales ante la ciudadanía-espectadora, se transforma en
un déficit organizativo serio a la hora de la aproximación al
poder (29) .
Para suplir la carencia de cuadros suficientes y de programa de

gobierno, deben recurrir a ciertas agencias no gubernamentales que
los proveen de estructuras, que sirven como usina de ideas (Think
tank ) y de toma de decisiones.
7) La toma de decisiones cupular (escasa militancia, escaso aparato

y estructura burocrática ya mencionadas) permite, por su
centralización, una mayor agilidad y flexibilidad. Por ello son
permeables y dinámicos para reclutar figuras independientes o que
provengan de fuera del mundo de la política (outsiders), en tanto y
en cuanto —especialmente— respondan a la necesidad competitiva
electoral de traccionar votos y midan adecuadamente en los
sondeos y encuestas a las que son tan proclives estas formaciones.
8) Las características del partido atrapatodo tienden a profundizarse

y arraigarse en el partido mediático, a partir de la necesidad
imperiosa de una cada vez mayor desideologización ante la
masividad y alcance superlativo que hoy adquieren los medios
audiovisuales. Por ello el sometimiento a las reglas de la
información y el entretenimiento (infoteinment), que imponen a los
políticos prestarse incluso al ridículo con tal de aparecer en los
medios(30) . Es que la tecnología audiovisual escenifica la política
imprimiéndole una lógica propia a la escena pública(31) .
253
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256
Capítulo VII
Conflictos en el diseño institucional de la división de

poderes
Sumario : 1. El Parlamento ante el decisionismo y la delegación
legislativa permanente. 2. El Poder ejecutivo como productor de
normas. El Control Parlamentario de los DNU —decretos de
necesidad y urgencia— en la Argentina. 3. El Control Parlamentario
de los DNU en el derecho comparado.
1. El Parlamento ante el decisionismo y la delegación legislativa

permanente
El Parlamento, en tanto ha mutado, de un natural ámbito de debate

y deliberación, receptor de demandas sociales y de creación
legislativa, a un espacio de legitimación procedimental de
decisiones tomadas en el área del Ejecutivo, se ve imposibilitado,
tácticamente, para efectuar tareas de control de los actos de
Gobierno. La mencionada cooptación de la institución por la lógica
partidaria, el mandato imperativo de las cúpulas partidarias
requiriendo disciplina a los legisladores, y el reflejo de los resultados
electorales en el comportamiento de los bloques, inhiben el
desarrollo de una tarea eficiente de control.
El Parlamento cede y delega facultades propias, generalmente con

la justificación del estado de emergencia, a manos del Ejecutivo.
La delegación legislativa al Poder Ejecutivo, la proliferación de los

decretos de necesidad y urgencia, la expansión de las facultades
decisorias del Ejecutivo y sus agencias, son justificadas por la
emergencia que requiere respuestas rápidas y eficaces.
257
A esta delegación se la ha relacionado con las teorías decisionistas.

Según Carl Schmitt, famoso precursor del decisionismo, la
emergencia que rompe con la normalidad, necesita en concreto,
respuestas plausibles para resolver una situación excepcional y
actuar en consecuencia. La decisión política soberana, en la
situación de emergencia, es el fundamento para la restauración de
la norma, para alcanzar una nueva normalidad estatal.
La primacía de la decisión sobre la eterna deliberación, la

confrontación entre estas dos lógicas, —decisión/deliberación y/o
Ejecutivo/Parlamento— es uno de los rasgos distintivos del
decisionismo(1) .
El hilo conductor que relaciona y justifica al estado de emergencia,

con la perentoriedad de la decisión para resolverla, es la noción de
la excepción.
Sin embargo, la decisión política a efectos de superar la crisis, si

bien discrecional, tiene como fin la superación de la emergencia,
por ello, no resulta articulable con la idea de emergencia
permanente.
Además, la decisión soberana no puede, para ser coherente con la

teoría decisionista en clave schmittiana, tener cualquier contenido.
El decisionismo, como teoría, gira alrededor de la emergencia pero

también de su superación, pues esa es su finalidad. Hablar de
emergencia permanente es un contrasentido para el decisionismo.
La recurrencia a la argumentación de emergencia permanente para

prorrogar facultades legislativas delegadas, o abusar de los
decretos de necesidad y urgencia, resulta paradójica respecto del
decisionismo schmittiano, en todo caso, la extensión de la teoría,
deriva en una suerte de "retórica decisionista", pero a la que le falta
su fin último, tanto temporal como teleológico, pues la
excepcionalidad permanente deja de ser tal cosa para
transformarse en una normalidad de otro tipo(2) .
La deliberación que posterga la decisión lleva al caos, agrava la

crisis, suspende el momento de la toma de decisión política
soberana por aquel que cuenta con las atribuciones para ello.
258
Pero al ser esta delegación de carácter permanente nos

encontramos de hecho ante un nuevo diseño institucional, ante una
nueva normalidad política que instituye un nuevo paradigma
institucional. Una nueva ingeniería se ha instaurado y ello, en su
caso, requiere de un análisis distinto de aquellas instituciones
debilitadas que han cedido sus tradicionales facultades. Deberán
analizarse sus dificultades estructurales e intrínsecas que les
impiden un funcionamiento eficaz, con respuestas hábiles y
funcionales en el marco de las sucesivas, dinámicas e intensas
transformaciones de los sistemas políticos actuales(3) .
Qué se entiende por excepción, la determinación de su sustancia,

resulta fundamental para demarcar sus límites temporales y de
contenido.
La emergencia permanente que se ha vivido en la región desde la

década de los '90 y las distintas experiencias "decisionistas" y
delegativas acontecidas y aún en curso, son generalmente
relacionadas con las tesis decisionistas. Sobre su fidelidad a una
estricta teoría decisionista no existe acuerdo en la doctrina, en su
caso, ya fue dicho, sí existe una crisis de los sistemas políticos y de
sus instituciones tradicionales que requieren, en el marco de
procesos muy dinámicos, una reingeniería adecuada(4) .
Lo dicho hasta aquí podría esquematizarse en el siguiente cuadro

de Ejes dicotómicos de representación parlamentaria , que refleja
ciertos viejos paradigmas, confrontados con las nuevas cuestiones
en torno a la acción y representación parlamentaria.
Ejes dicotómicos de representación parlamentaria
¿Gobierno / Parlamento
Legislador individual
Burke y los electores de Bristol 1774
¿Mayoría / minoría
Cooptación por los Partidos políticos
Reflejo de los resultados electorales
259
¿Decisionismo / Deliberación
Delegación legislativa (DNU)
Acción normativa de agencias del P.E.
¿Control político / Control judicial
Parlamentario El Federalista y los Padres Fundadores 1787
Judicial review-Control de Constitucionalidad
Judicialización de la política/politización de la justicia
2. El Poder Ejecutivo como productor de normas. El control

parlamentario de los DNU —decretos de necesidad y urgencia
— en la Argentina
¿Cómo se ha traducido, en los hechos, la emergencia permanente,

la delegación legislativa, en su caso, el decisionismo estatal?
A continuación, algunos datos estadísticos que ejemplifican,

empíricamente, la delegación legislativa en la Argentina y su control
parlamentario, especialmente a partir de la restauración
democrática de 1983.
Cuadro I Cantidad de decretos de necesidad y urgencia, 1853-1989
Años Cantidad
1853-1976 15
1983-1989 8
Fuente : Molinelli, Palanza y Sin, Congreso, Presidencia y Justicia

en la Argentina, Bs. As., Temas, 1999, p. 626.
Cuadro II Cantidad de decretos por año 1984-1998 (1)
260
Año Cantidad Año Cantidad

1984 4170 1991 2817
1985 2590 1992 2837
1986 2651 1993 2810
1987 2241 1994 2427
1988 2053 1995 (1ª Presid. Menem) 1046
1989 (Presid. Alfonsín) 1150 1995 (2ª Presid. Menem) 1062
1989 (Presid. Menem) 1674 1996 665
1990 2841 1997 1498
1998 1574
Total 1984-1998 37.106
261
Prom. Anual 1984-1998 2473
(1) Cantidad total de decretos del Poder Ejecutivo, incluyendo los de

"necesidad y urgencia". Para tener todos los decretos del
Presidente Alfonsín habría que agregar los de 1983 (10 al 31 de
diciembre) que no figuran en el cuadro y que son 389.
Fuente : Molinelli , Palanza y Sin : Congreso, Presidencia y Justicia

en la Argentina , Bs. As., Temas, 1999, p. 626.
Cuadro III Cantidad de decretos de necesidad y urgencia, 1989-1998 (1)
Año 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 Total
Cantidad I (2) 18 32 59 36 15 7 7 11 26 13 (3) 224 (4)
Cantidad II (5) 15 36 55 27 17 7 s/d s/d s/d s/d -
Cantidad III (6) 3 25 46 18 s/d 7 7 8 20 s/d -
(1) Desde el 9 de Julio de 1989. (2) Según cómputo de Ferreira

Rubio-Goretti, pero ver nota 4. (3) Hasta el 30 de agosto de 1998.
(4) La fuente agrega, separadamente, otros 248 decretos para el
mismo período, que consideran también decretos de necesidad y
urgencia pero que a nuestro juicio no lo son y no deben ser
computados como tales. (5) Según cómputo de Maurich. (6) Según
cómputo de la DIP, pero esta fuente aclara que la lista "no es
taxativa".
Fuente : Molinelli, Palanza y Sin, Congreso, Presidencia y Justicia

en la Argentina, Bs. As., Temas, 1999, p. 626.
Los cuadros I, II y III son también citados

por Mario Serrafero , Exceptocracia ¿Confín de la democracia? ,
páginas 135/136, Lumiere, Buenos Aires, 2005.
262
Cuadro IV Decretos de necesidad y urgencia (cómputo por año y presidente actualizado al

03/08/04)
Año Presidencia Fecha Cantidad Total Período

1994 Menem, Carlos (1ra) 23/08/94 al 31/12/94 1
1995 Menem, Carlos (1ra) 01/01/95 al 07/07/95 3 4

1995 Menem, Carlos (2da) 1 08/07/95 al 31/12/95 4
1996 Menem, Carlos (2da) 01/01/96 al 31/12/96 8
1997 Menem, Carlos (2da) 2 01/01/97 al 31/12/97 24
1998 Menem, Carlos (2da) 01/01/98 al 31/12/98 21
1999 Menem, Carlos (2da) 01/01/99 al 09/12/99 37 94

1999 De la Rúa, Fernando 10/12/99 al 31/12/99 5
263
2000 De la Rúa, Fernando 3 01/01/00 al 31/12/00 22
2001 De la Rúa, Fernando 01/01/01 al 21/12/01 25 52

2001 Puerta, Ramón 21/12/01 al 23/12/01 0 0
2001 Rodríguez Sáa, Adolfo 23/12/01 al 30/12/01 6 6
2001 Camaño, Eduardo 30/12/01 al 01/01/02 0 0
2002 Duhalde, Eduardo 4 01/01/02 al 31/12/02 107
2003 Duhalde, Eduardo 5 01/01/03 al 25/05/03 45 152

2003 Kirchner, Néstor 25/05/03 al 31/12/03 47
2004 Kirchner, Néstor 01/01/04 al 20/05/04 31 78
1 1 decreto firmado por el Vicepresidente Ruckauf.
2 1 decreto firmado por el Vicepresidente Ruckauf.
3 1 decreto firmado por el Vicepresidente Álvarez.
4 1 decreto firmado por el Presidente Provisional del Senado

Maqueda.
5 1 decreto firmado por el Presidente Provisional del Senado Gioja.
Fuente : Mario Serrafero, Exceptocracia ¿Confín de la democracia?,

página 136, Lumiere, Buenos Aires, 2005.
264
¿Ha controlado el Congreso argentino la práctica de los DNU?

Según una investigación, para el período 1989-1998, algunos
fueron derogados, sólo el 5% del total; un 16% fueron ratificados, y
el resto, o sea la gran mayoría, ni siquiera fueron tratados por el
Parlamento(5) .
Para el período 1989-1994 los investigadores Ferreira Rubio y

Goretti han dicho que: "El 38% de los decretos de necesidad y
urgencia fueron dictados mientras el Congreso sesionaba en forma
ordinaria y una parte importante del 62% restante fue emitido
mientras el Congreso estaba reunido en sesiones extraordinarias y
no durante el receso".
Continúan los autores: "En el período analizado, de los 336

decretos de necesidad y urgencia dictados por el presidente
Menem, el Congreso ratificó, por ley, en forma total 26, sólo
parcialmente un decreto y con modificaciones otros. De estos 28
decretos (8%), 16 fueron ratificados por la ley 24.307, sancionada y
promulgada en diciembre de 1993. En el mismo período, el
Congreso derogó en forma total, por ley, 3 decretos de necesidad y
urgencia y, en forma parcial, uno. El Ejecutivo aceptó la decisión del
Congreso en dos de los casos... en los otros dos casos utilizó el
veto parcial para evitar la derogación de los decretos". "En 4
ocasiones el Poder Ejecutivo ha vetado totalmente leyes dictadas
por el Congreso, aduciendo que contradecían lo dispuesto por
decretos de necesidad y urgencia. El mismo motivo adujo para vetar
parcialmente 9 leyes" (6).
Según el diario La Nación (7) , de acuerdo a otra versión de la

investigación de Ferreira Rubio y Goretti: "Kirchner firmó 73
decretos de necesidad y urgencia (DNU), a razón de uno cada cinco
días, barrió con su propio récord, que había sido de 67 DNU en su
primer año en la Casa Rosada..., Kirchner logró dejar atrás los 64
decretos de necesidad y urgencia firmados por Menem en los
primeros 12 meses de gestión y los otros 64 firmados en su
segundo año. También los 38 dictados por De la Rúa en 2000 y los
cerca de 35 que el radical aprobó en 2001, y los 10 DNU que
Alfonsín dictó en todo su mandato".
265
"En sus diez años de gestión, Menem firmó 545 normas de este
tipo, lo que le valió la crítica de haber "gobernado por decreto".
Kirchner, sin embargo, ya sumó 140 DNU en dos años: si se toma el
promedio de 70 DNU anuales, si gobernara 10 años llegaría a 700 y
superaría largamente a Menem".
"Es una medida excepcional para circunstancias también

excepcionales, que no se cumple cuando se usa un DNU para
cambiarle el nombre al Ministerio de Salud [que ahora se llama de
Salud y Ambiente] o para prorrogar las licencias de radiodifusión",
destacó Ferreira Rubio en referencia a los decretos 923/04 y
527/05, respectivamente.
"También pusieron la lupa sobre otras normas dictadas por Kirchner:
• Decreto 685/04: dispone el aumento de salarios del 100% para el

Presidente y sus ministros.
• Decreto 906/04: modifica el manejo de los fondos fiduciarios

(fondos del Estado destinados a un fin específico, que suman una
cifra cercana los 10.000 millones de pesos), que ahora pueden ser
redireccionados para otros usos.
• Decreto 917/04: modifica el presupuesto mediante una

reestructuración de más de 4200 millones de pesos, que autoriza,
entre otras cosas, a aumentar el presupuesto de publicidad y de
propaganda oficial.
• Decreto 908/04: autoriza al jefe de Gabinete a modificar el

presupuesto más allá de los límites fijados por el Congreso".
"Kirchner utilizó esta herramienta principalmente para cuestiones

económicas. Hay, por caso, nueve decretos que regulan beneficios
fiscales (promoción industrial, régimen de incentivos, pago de
tributos con bonos); siete que modifican el presupuesto nacional, y
otros siete sobre obras y servicios públicos. La mayor parte de los
DNU tiene que ver con un uso discrecional del dinero", evaluó
Goretti. "No hay respeto hacia los poderes ni a las herramientas de
la Constitución. Para Goretti y Ferreira Rubio, su dictado sólo se
justifica en caso de que en el país existan una situación de crisis
extrema, la necesidad de abordar un tema resistido por la
ciudadanía o un Congreso cerrado o con minoría oficialista.
Ninguna de estas premisas se cumple en el caso de Kirchner",
266
concluye el estudio, que, además, advierte sobre los peligros de

que "el Presidente recurra a los DNU como herramienta ordinaria de
gobierno y legisle suplantando al Congreso".
Lo notable de esta escalada "decretista", en especial para la

presidencia de Kirchner es que: "Kirchner tenía mayoría en ambas
Cámaras, o sea que se trataba —al menos teóricamente— de un
gobierno unificado, más allá de haber sido un presidente minoritario
respecto de los votos obtenidos en las elecciones de 2003 y los
problemas que fueron surgiendo con su aliado, el ex presidente
peronista Eduardo Duhalde. Esto va en contra de uno de los
argumentos esgrimidos por los defensores de la facultad
presidencial de dictar este tipo de medidas: que el Congreso pone
obstáculos al tratamiento de los proyectos de ley atentando contra
la debida celeridad y, entonces, no cabe otro remedio que el dictado
de decretos"(8) .
Sin embargo, el argumento que tiende a justificar la utilización de

los DNU para evitar confrontar con un Congreso esquivo, parece
ser sustentable si se observa que Kirchner, en su primera etapa
presidencial —hasta la victoria legislativa de octubre de 2005—
donde poseía un menguado poder parlamentario propio (entiéndase
no compartido con Duhalde), dictó el 65,38% de los DNU que
suscribió durante todo su mandato; en la segunda etapa dictó el
34,62% restante. Incluso, aún cuando la primera etapa resulta más
extendida temporalmente, Kirchner registra en ella un promedio de
5 DNU dictados por mes, en la segunda etapa ese promedio
desciende a 3 DNU emitidos por mes(9) .
Cierto es también, que la primera etapa de Kirchner puede haber

estado signada por un contexto de crisis mayor, pero a esa variable
debe articularse el mayor poder parlamentario propio adquirido por
el gobierno de Kirchner tras las elecciones legislativas del 2005.
También cualitativamente se observa que: "...De los 81 DNU

emitidos por Kirchner durante la segunda etapa, el 55,56% fueron
aumentos del sector público y las fuerzas armadas y de seguridad,
suplementos y homologaciones de Convenios colectivos. Estas
normas apenas representaron el 13,73% de los DNU registrados en
la primera etapa... tras las elecciones legislativas del 2005... se
reduce la cantidad de DNU emitidos por Kirchner, y aumentan los
vinculados a materias salariales, creación de suplementos y
267
homologaciones de convenios colectivos, normas que por su

simpatía y su connotación positiva para los beneficiarios, bien
pudieron encontrar la luz mediante la sanción de una ley del
Congreso".
Lo que se quiere señalar con ello, es que con mayor poder

parlamentario disminuye el dictado de DNU sobre materias
sustantivas, prefiriéndose en este caso, acudir a la vía del
Congreso(10) .
Con Cristina en el poder y con quórum propio y mayoría

parlamentaria en ambas cámaras —la hipótesis de gobierno
unificado que esbozaba Serrafero— el Ejecutivo sólo ha dictado 7
DNU en 18 meses, lo que refuerza la idea que sostiene que, con
mayor poder en el parlamento disminuyen los DNU(11) .
Cuadro V Relación de poder entre el Ejecutivo y el Congreso
Kirchner 1ª etapa: 25/05/2003 - 10/12/2005 153 DNU
Kirchner 2ª etapa: 10/12/2005 - 10/12/2007 81 DNU
Cristina 10/12/2007 a la fecha 7 DNU
Fuente: Máximo Borzi de Lucía, Los decretos de necesidad y

urgencia luego de la reforma constitucional de 1994, publicado en El
Dial del 21/9/09, suplemento de Derecho Público.
Por fin, el 20 de Julio de 2006 se sancionó la ley 26.122 que

reglamenta el control parlamentario de la utilización y sanción de los
decretos de necesidad y urgencia y, también, de los decretos de
delegación legislativa y veto parcial. Según el artículo 3 de la ley el
control será llevado a cabo por: "La Comisión Bicameral
Permanente está integrada por ocho diputados y ocho senadores,
designados por el presidente de sus respectivas Cámaras a
propuesta de los bloques parlamentarios respetando la proporción
de las representaciones políticas".
Tarea pendiente para los investigadores es chequear qué efectos, si

alguno, ha producido la sanción de la ley que reglamenta el control
268
parlamentario de los DNU sobre su utilización por el Poder

Ejecutivo.
Por ahora, se cuenta con los datos de un estudio que señala:

"...entre el 01/11/2006 y el 30/10/2007, la Comisión Bicameral
Permanente de Trámite Legislativo analizó 532 decretos (DNU,
decretos por facultades delegadas y decretos por promulgación
parcial de leyes), de los cuales aprobó, sin formular ningún rechazo,
391 DNUs emitidos por el Poder Ejecutivo entre 1994 y 2007. Y del
total de DNU analizados, sólo un 15% fueron elevados a ambas
Cámaras para su tratamiento"(12) .
Si bien se trata sólo del primer año de labor, se ha revisado un largo

período de producción de DNU, los 13 años transcurridos entre
1994 y 2007. Si se observa que sólo un 15% fue elevado al
Parlamento para su tratamiento, lo hecho hasta ahora por la
comisión no difiere mucho del 21% analizado y controlado por el
Parlamento (5% derogados, 16% ratificados, el resto sin siquiera
tratamiento) antes de su creación, según hemos
expuesto supra (ver nota al pie Nº 5).
3. El Control Parlamentario de los DNU en el derecho comparado
Cuadro VI Derecho comparado: Italia, España, Francia, Brasil

País Control Convalidación Vigencia/Eficacia
A posteriori por Pierden eficacia si no son convertidos en ley
Italia Expresa
las Cámaras dentro de los 60 días
A posteriori por
En el plazo de 30 días el Congreso debe
España el Congreso de Expresa
expedirse por su convalidación o derogación
Diputados
Consulta amplia antes del dictado del decreto. El Parlamento se
Ab initio y a
Francia reúne de plenos derechos. La Asamblea Nacional no puede ser
posteriori
disuelta durante el ejercicio de los poderes excepcionales
Pierden eficacia si no son convertidos en ley
A posteriori por
Brasil Expresa dentro de los 60 días o, en su caso, transcurrida
el Congreso
una prórroga por igual período
Fuente : Serrafero , Mario, Exceptocracia ¿Confín de la

democracia? , p. 148, Lumiere, Buenos Aires, 2005.
269
Serrafero explica que: "...En el caso de Italia y de España, se

requiere tratamiento inmediato por las Cámaras o el Congreso de
los Diputados, respectivamente, y éstos deben expedirse en un
plazo determinado convalidando, rechazando o derogando el
decreto del Ejecutivo. Existe una vigencia provisoria del decreto, un
control a posteriori y una convalidación expresa que, en caso de no
obtenerse, implica la pérdida de vigencia de lo legislado por el
Ejecutivo. En Francia, el presidente puede dictar decretos frente a
situaciones más taxativas y existe un control ab initio pues el
presidente debe realizar consultas oficiales con el Primer Ministro,
los Presidentes de las Asambleas y el Consejo Constitucional. Se
suman también controles a posteriori como la imposibilidad de que
la Asamblea Nacional pueda ser disuelta durante el ejercicio de los
poderes excepcionales. También pueden encontrarse casos en el
presidencialismo latinoamericano, por ejemplo, en el Brasil, existe
un control a posteriori pues los decretos pierden eficacia si nos son
convertidos en ley dentro de los sesenta días de su dictado —con
posibilidad de una prórroga por igual término— según lo dispuesto
en el artículo 62 de la Constitución de Brasil. En los casos de Italia,
España y Brasil resulta claro que el presidente debe contar con
respaldo parlamentario para que sus medidas no pierdan eficacia. Y
esto opera también como un control ab initio pues un presidente no
puede arriesgarse a que sus medidas sean regularmente
rechazadas por el Parlamento. Las diferencias con el caso
argentino, entonces, son muy pronunciadas".
Sostiene entonces Serrafero que: "La regla sería, que a mayor

control parlamentario, menor uso discrecional de los decretos de
necesidad y urgencia. Y, más concretamente, podrían sostenerse
como hipótesis que: a) La convalidación o derogación expresa de
los decretos de necesidad y urgencia desincentiva la proliferación
de su dictado por el Ejecutivo y b) La eficacia provisoria de los
decretos no convalidados por el Legislativo opera también como
restricción de la facultad legislativa concedida al Ejecutivo"(13) .
Sin embargo, y en sentido contrario, se observa a través de los

datos que analizaré a continuación que, el "decretismo", el uso
entusiasta de los DNU por parte de los Ejecutivos, i) no ha sido sólo
monopolio argentino, ii) que además es persistente y iii) que va en
270
constante aumento, en los 4 países comparados, desde la década

del 80.
En Italia el Ejecutivo emitió alrededor de 105 por año para el

período 1983-1994, un total de 1254 decretos. En Perú , Belaúnde
entre 1980-1985 emitió 667, García entre 1985-1990, 1338 y
Fujimori entre 1990-1992, 575. En Brasil (se los denomina medidas
provisorias ), Sarney emitió 147 entre 1988-1990, Collor 160 entre
1990-1992, Franco 505 entre 1992-1994 y Cardoso 4730 entre
1995-2000.
Para comparar la cantidad y frecuencia de este tipo de normas

entre estos países y la Argentina véase el cuadro VII.
En general, de varias fuentes investigativas, surge que, ante los

diseños institucionales que hacen caer la validez de los decretos en
cierto plazo, y al no ser aprobados o ratificados por los Parlamentos
—ver cuadro V—, los Ejecutivos vuelven a emitirlos aunque sea con
pequeñas diferencias. En Italia, entre 1992-1994, el 67% de los
decretos fueron reiterados al término del plazo de validez de 60
días (14).
Cuadro VII Cantidad y frecuencia de decretos de necesidad y

urgencia en el derecho comparado: Italia, Perú, Brasil,
Argentina (15)
Italia (16)
Período 1983-1994: aproximadamente 105 por año.
Total de 1254 decretos.
Perú (17)
Belaúnde 1980-1985: 667; 133 por año.
García 1985-1990: 1338; 267 por año.
Fujimori 1990-1992: 575; 287 por año.
Total de 2580 decretos.
Brasil (d enominados medidas provisorias ) (18)
271
Sarney 1988-1990: 147; 73 por año.
Collor 1990-1992: 160; 80 por año.
Franco 1992-1994: 505; 252 por año.
Cardoso 1995-2000: 4730; 946 por año.
Total de 5542 medidas provisorias.
Argentina (19)
Menem 1990-1999: 545; 54 por año.
De la Rúa 2000-2001: 73; 36 por año.
Kirchner 2003-2005: 140; 70 por año.
Argentina (20)
Menem 1990-1999: 261; 26 por año (21).
De la Rúa 2000-2001: 52; 26 por año.
Duhalde 2002-03 (16 meses): 152; 114 por año.
Kirchner 2003-04 (12 meses): 78; 78 por año.
Argentina (22)
Menem 1995-1999 (60 meses): 102; 20 por año.
De la Rúa 1999-2001 (25 meses): 59; 29 por año.
Duhalde 2002-2003 (17 meses): 154; 108 por año.
Kirchner 2003-2007 (55 meses): 234; 51 por año.
Cristina 2007-2009 (18 meses): 7; 5 por año.
272
Capítulo VIII
La institución presidencial como área específica de

estudio
Sumario : 1. La institución presidencial como área específica de
estudio. Estado actual del arte. 2. La importancia institucional de los
discursos presidenciales de apertura de la asamblea legislativa.
Bibliografía.
1. La institución presidencial como área específica de estudio.

Estado actual del arte
La institución presidencial puede ser estudiada abordándola desde

diferentes perspectivas. Existen varios estudios, en especial
históricos y biográficos sobre los presidentes —"sabemos mucho
acerca de los presidentes, pero bastante poco sobre la
presidencia" (1)— , en general, desde una perspectiva politológica e
institucional, es mucho lo que aún no se sabe y en especial, la
perspectiva y metodología que se propone en este trabajo, ha sido
muy poco explorada.
Los estudios presidenciales, entendidos como área específica de

estudio e investigación, no presentan demasiados antecedentes en
nuestro país(2) .
Ello resulta aún más llamativo considerando que: "La Argentina es

un país presidencialista. Por tal razón, la figura del presidente se
encuentra en el centro de la escena política. Sin embargo, esta
centralidad no ha sido prácticamente aún abordada
sistemáticamente desde un enfoque específico que tenga como
273
objeto de estudio a la presidencia, desde una perspectiva propia,

específica y, a su vez, integral "(3) .
Esa escasez también alcanza a lo que se ha denominado,

"Presidencia pública o retórica"(4) , actividad sumamente relevante,
en especial en los sistemas democráticos actuales, muy sujetos a la
modalidad de demandas del colectivo social "opinión pública" y en
el contexto del marcado protagonismo de los medios de
comunicación masiva y de los grandes cambios tecnológicos en la
materia. Dentro de esa escasez, Alberto Castells, en un ensayo
sobre el liderazgo de los presidentes argentinos, se refirió a las
características oratorias y discursivas de algunos de los presidentes
de fines del siglo XIX(5) .
Esta actividad retórica, en gran medida de naturaleza más o menos

informal, —no es el caso del objeto de estudio de esta
investigación, pues los discursos de apertura de las sesiones de la
Asamblea Legislativa, tienen manda constitucional— consume
mucho tiempo de labor presidencial y tiene que ver con un rol típico
atribuido a los presidentes en esta era de revolución
comunicacional, el de "gran comunicador"(6) .
"...Cualquier ejecutivo moderno dedica gran parte de su tiempo a

comunicarse con el público, con votantes, con grupos de interés,
sea en 'audiencias' en sus oficinas, sea en actos más o menos
públicos, tanto en el país como en el exterior. Esto último es hecho
directamente o a través de los medios "(7) .
Varios autores americanos destacan a la comunicación presidencial

como uno de los abordajes relevantes para los estudios
presidenciales, uno de los aspectos a investigar es la relación entre
la Presidencia y el público y a este fin se consideran conducentes,
entre otros ítems, los canales de la comunicación y sus filtros, el
cómo comunica el presidente y su vinculación con los medios(8) .
La ciudadanía tiende a identificar los problemas que se presentan

en el sistema político, en general, con la figura del Presidente, con
sus decisiones, con su capacidad de gobierno, con sus gestos y
apariciones públicas. Resulta más complejo para el ciudadano
común detectar problemas, dificultades o limitaciones estructurales
en otras categorías desagregadas vinculadas al funcionamiento del
sistema político, por ejemplo, el Estado, el régimen político o el
274
funcionamiento del sistema de partidos y/o del sistema electoral.

Ello se presenta de difícil comprensión para el público no
especializado y se tiende a tener ideas simplificadas y
reduccionistas de una realidad infinitamente más compleja y
fragmentada sobre el problema del ejercicio del poder político(9) .
"El Presidente es una persona que concentra en sí la atención de

los medios de comunicación de un modo que el Congreso no ha
podido igualar... el Presidente es una persona, mientras que el
Congreso se le aparece al pueblo como una abstracción "(10) .
Respecto a su relación con el público se ha dicho que: "...el

presidente está en campaña permanente invirtiendo recursos y
tecnología para provocar el apoyo y la movilización de la gente. En
cuanto a su discurso, interesa lo que dice el presidente y cómo lo
dice... el presidente puede influir en la agenda pública en el speech
sobre el estado de la Unión... ", el "speech sobre el estado de la
Unión" cumple el rol institucional por prescripción constitucional de
nuestro discurso de apertura de asamblea legislativa(11) .
También se ha dicho que: "...son escasos los análisis rigurosos y

verdaderamente comparativos del vocabulario político argentino y,
de manera más general, latinoamericano... "(12) .
A pesar de su relevancia institucional y de su cuidada elaboración,

los discursos de apertura de las sesiones anuales ordinarias de la
Asamblea Legislativa, son piezas a las que se les presta relativa
atención por parte de los medios de comunicación masiva y, por
ende, por la opinión pública.
Si bien son televisados y comentados los días posteriores a su

presentación por la prensa y por los políticos, no se los ha
estudiado como objeto que permita adquirir conocimiento sobre la
institución en determinado tiempo histórico. En general, el análisis
de contenido del nivel de actividad verbal de los presidentes, no ha
sido percibido como objeto que permita adquirir conocimiento sobre
planes, diagnósticos e inteligencias que, desde la presidencia, se
tenga respecto a la realidad política, económica y social. Tampoco
se ha considerado a los discursos, como piezas retóricas que
influyen fuertemente en la agenda política y sirven de puente entre
el presidente y la ciudadanía.
275
En contraposición, en los Estados Unidos, fiel a su tradición

conductista y de líneas derivadas de investigación en ciencia
política, es donde la actividad verbal del presidente ha suscitado
más interés en los investigadores.
El Profesor de la Universidad de Texas Roderick Hart es uno de los

académicos que más ha prestado atención al tema y ha
desarrollado estudios en la línea que aquí se propone.
Como dijo Hart: "Un presidente es ante todo un hablador"(13) , de

allí que le preste atención a la actividad verbal del Presidente como,
objeto exteriorizador de sus decisiones e intenciones políticas y de
los efectos que genera.
2. La importancia institucional de los discursos presidenciales de

apertura de la Asamblea Legislativa
En términos institucionales el discurso de apertura pronunciado por

el jefe del ejecutivo ante la Asamblea Legislativa, "...es equivalente,
desde el punto de vista protocolar, al Discurso del Trono canadiense
y al Estado de la Unión estadounidense, pues representa la
instancia de formulación oficial del plan de gobierno para el período
legislativo que se inaugura "(14) .
El discurso presidencial de apertura legislativa, como construcción

simbólica de la realidad, abarca i) el análisis del pasado heredado
de otras administraciones; ii) el análisis de los propios actos
realizados por el Presidente en ejercicio en el año anterior; y iii) el
anuncio de las políticas fundamentales a llevarse a cabo en el
período venidero.
Como ya se ha explicado en la introducción, estas piezas

discursivas del Poder Ejecutivo están prescriptas por el artículo 99,
inciso 8 de la Constitución Nacional, por ello son las verbalizaciones
más importantes, en términos jurídicos e institucionales, que emite
la Presidencia(15) .
Según Molinelli: "De acuerdo con la Constitución, es tanto una

obligación como un derecho del Presidente inaugurar
276
personalmente cada año las sesiones ordinarias del Congreso, con

un mensaje sobre el "estado de la Nación". Es un acto de sustancial
relevancia política, una ceremonia solemne que interesa a la
opinión pública dada la importancia usual de los anuncios
presidenciales "(16) .
Hay algunas particularidades históricas, en torno a los discursos

presidenciales de apertura de la asamblea legislativa, que son
dignas de mención y que resaltan su trascendencia institucional.
La ausencia de su presencia (la del Presidente) o del mensaje no

impide el inicio de las sesiones parlamentarias (siempre que haya
habido una convocatoria presidencial del Congreso). Sin embargo,
es una conducta no acorde con lo previsto por la Constitución y trae
aparejada difusas pero potenciales consecuencias políticas. Desde
1863 hasta 1988 hubo 12 casos de ausencia presidencial. En cinco
de ellos —1866, 1914, 1918, 1941 y 1942— el Presidente alegó
razones objetivas (ausencia o enfermedad) y el Vicepresidente leyó
el mensaje. Puede haber alguna duda sobre la ausencia de
Yrigoyen en 1918, pero no seamos demasiado severos: de hecho
no estaba en la ciudad de Buenos Aires y el Vicepresidente tomó su
lugar. Lo que llama la atención son los otros seis casos, todos
durante la presidencia de Yrigoyen. En 1917 —su primera
oportunidad de inaugurar el Congreso— no concurrió, no dio excusa
y envió un brevísimo mensaje indicando que no había tenido
suficiente tiempo para preparar un mensaje como los usuales. En
1919, 1920, 1921 y 1922 no concurrió, nuevamente sin explicación
y sin delegar su autoridad en el Vicepresidente. Envió sus mensajes
para que fueran leídos en el Congreso. El sexto caso de ausencia
presidencial sin aducir un motivo fue nuevamente del Presidente
Yrigoyen, en 1929, luego de ser reelegido para su segunda
presidencia. Como en 1917, envió un mensaje relativamente corto
de contenido bastante similar. Por lo que hace a su conducta en
1917 —y en menor grado hasta 1922 inclusive— la explicación
puede ser que en su opinión (y en la de la mayoría de los
observadores) una gran parte de los miembros del Congreso habían
sido elegidos en el marco de elecciones de distintos grados de
irregularidad, ostentando entonces una baja legitimidad. Sin
embargo, como lo confirman los mensajes de 1918/22, esa
legitimidad aumentó gradualmente como consecuencia de
elecciones parciales en condiciones más regulares. Además, el
Presidente Alvear —quien sucedió a Yrigoyen y fue también un líder
277
del partido Radical— personalmente concurrió a todas las

Asambleas Legislativas desde 1923 hasta 1928. La ausencia de
Yrigoyen en 1929, cuando no se podía alegar falta de legitimidad,
sugiere que no tenía del Congreso como institución una alta
opinión(17) .
¿Qué hizo el Congreso? No hubo una reacción inmediata en 1917.

En 1918 no hubo irregularidad formal aunque se tomó nota de la
ausencia presidencial. Pero en 1919 la Asamblea Legislativa dio
una respuesta simbólica al decidir que el mensaje no debía leerse y
sólo publicarse en las actas del Congreso. Lo mismo sucedió en
1920/22. La conducta presidencial fue evaluada como
"irrespetuosa".
Ciertamente la ausencia implica falta de respeto y, lo que es más

aún, expresa la voluntad de entrar abiertamente en conflicto o de no
preocuparse por ello, con consecuencias negativas para una
adecuada cooperación entre estas dos ramas del gobierno(18) .
Obsérvense, a modo de ejemplo respecto al rol institucional del

discurso presidencial de apertura de la Asamblea Legislativa, los
párrafos iniciales de los discursos de Kirchner del 1 de marzo de
2004 y del 1 de marzo 2005:
Del discurso de Kirchner de 2004:
En virtud del inciso 8 del artículo 99 de la Constitución de la Nación

Argentina, venimos a dar cuenta del estado de la Nación ante esta
Asamblea Legislativa. La tarea que el texto constitucional propone
nos pone en ocasión de abordar los aspectos más salientes de la
situación de nuestra República, aquellos que son centrales por su
importancia, las medidas adoptadas en consecuencia y los
probables cursos de acción.
Del discurso de Kirchner de 2005:
Venimos a dejar inauguradas las sesiones del Honorable Congreso

de la Nación, conforme lo dispone el inciso 8 del artículo 99 de la
Constitución de la Nación Argentina. Nuestra Ley Fundamental
establece ésta como la ocasión en que el Presidente da cuenta ante
la Asamblea Legislativa del estado de la Nación. De eso se trata.
Tomar nota del estado en que los asuntos de la Nación se
encuentran, repasar lo hasta aquí recorrido y marcar los rumbos
278
que debemos seguir. Sin hipocresías, con la mano tendida para

recibir los aportes que contribuyan a esclarecer más aún aquella
situación, venimos a reflexionar con la finalidad de que se pueda
resaltar el punto donde nos encontramos, el orden que los
acontecimientos guardan y, en consecuencia, el probable rumbo
que seguirán los hechos.
También en los discursos se llama la atención sobre los temas,

cuestiones y/o problemas que se consideran más importantes y que
se deberán afrontar, una especie de diagnóstico de situación y de
inventario de recetas-políticas a ser implementadas.
Por ello, son actos simbólicos que tienen un indudable efecto en la

determinación de la agenda público-política (agenda setting
effect/function ), más allá de las verdaderas "intenciones" y de las
condiciones objetivas de posibilidad de realización de aquello que
se enuncia.
La determinación de la agenda por parte de los discursos es

pretendidamente ejercida, en su doble función. La primera y más
común, determinar aquello sobre lo que debe discutir la opinión
pública. La segunda más compleja, riesgosa y poco común,
determinar cómo y qué debe pensar la opinión pública sobre los
temas de la agenda.
Los matices planteados resultan ser algunos de los atractivos de los

discursos, que justifican su análisis, una manera distinta, y que se
pretende original, de aproximarse al estudio y conocimiento de la
institución presidencial.
Siendo además las piezas discursivas de mayor relevancia

institucional, dada su ya mencionada prescripción constitucional,
son las que soportan de mejor modo la impugnación de mera
retórica circunstancial y oportunista, a la que suelen ser sometidas
las verbalizaciones presidenciales.
279
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http://www.ancmyp.org.ar/user/files/13%20Serrafero.pdf; Anales de
la Academia Nacional de Ciencias Morales y Políticas, Buenos
Aires, 2011.
280
Capítulo IX
La Presidencia en la Argentina a través de los discursos

de apertura de la Asamblea Legislativa, 1983-2011
Sumario : 1. Introducción. Breve guía de pautas metodológicas. 2.
Veinte tesis que caracterizan a los discursos presidenciales. 3. ¿De
qué hablaron los presidentes argentinos entre 1983 y 2011? Análisis
por presidencia. Presidencia de Alfonsín. Primera presidencia de
Menem. Segunda Presidencia de Menem. Presidencia de De la
Rúa. Presidencia de Duhalde. Presidencia de Kirchner Presidencia
de Cristina Fernández. Referencias bibliográficas.
1. Introducción
Los estudios presidenciales, entendidos como área específica de

estudio e investigación, no presentan demasiados antecedentes en
la Argentina ni en la región, como en general ocurre con el
conocimiento sobre la performance y producción de las instituciones
políticas y jurídicas. Este artículo es parte de una investigación
mayor que analiza el funcionamiento de la institución presidencial
en uno de sus aspectos más visibles pero menos estudiados: la
actividad discursiva de los presidentes(1) .
Se ha estudiado a la denominada "presidencia retórica "(2) , a

través del análisis de contenido de los discursos de apertura de las
sesiones anuales ordinarias de la Asamblea Legislativa en el
período 1983-2011. Se trata del discurso que da cuenta del estado
de la Nación ante el Parlamento. Hemos abordado los discursos
referidos a través de una metodología mixta, empírica-cuantitativa,
con análisis cualitativos agregados, que ha permitido el estudio de
281
las piezas discursivas más cuidadas y elaboradas que emite el

Presidente año tras año.
Los discursos presidenciales de apertura de sesiones resultan ser

una pieza lingüística que exterioriza la visión que de la realidad
tiene y/o pretende construir el Poder Ejecutivo. Esa inteligencia de
la realidad es tanto retrospectiva como prospectiva. Por ello, más
allá de lo que el Presidente pueda efectivamente hacer en su
gestión de gobierno, lo que nos permite el análisis de los discursos
es auscultar la comprensión que el Presidente tiene de las
circunstancias y situaciones políticas, sociales y económicas que lo
rodean y que debe afrontar, y cómo intentará gobernarlas.
Como ha dicho el profesor de la Universidad de Texas Roderick

Hart: "Un presidente es ante todo un hablador" (3). A partir del
análisis de su actividad verbal podremos tener una aproximación
certera y objetiva a su construcción simbólica de la realidad y a sus
estrategias de acción política.
Además, los discursos son importantes por su peso institucional, en

tanto tienen el poder simbólico y la legitimidad de la institución
estatal. Desde esta óptica, el discurso presidencial es concebido
como "el eje central de la producción de significaciones desde el
Estado" (4).
Debe también tenerse en consideración, que estas piezas

discursivas están prescriptas por el artículo 99, inciso 8 de la
Constitución Nacional Argentina, por ello constituyen las
verbalizaciones más importantes, en términos jurídicos e
institucionales, de la Presidencia.
En el presente artículo enumeramos 20 tesis generales que

caracterizan a los discursos presidenciales de inauguración de la
Asamblea Legislativa en la Argentina en el período 1983-2011.
Además presentamos las principales líneas discursivas de cada
presidente durante su respectivo período de gobierno, desde la
restauración del sistema democrático en la Argentina hasta la
actualidad. Las conclusiones que se presentan en este artículo han
sido corroboradas suficientemente, a través de pasos
metodológicos rigurosos que son largamente explicados en el libro
que exhibe el trabajo completo, cuya publicación contiene
282
abundante información vertida en 135 cuadros estadísticos y 243

gráficos con análisis cualitativo agregado(5) .
El lector debe tener en consideración que los períodos

presidenciales analizados no han sido simétricos, y ello por distintas
circunstancias. Alfonsín gobernó 6 años; Menem gobernó 6 y 4
años respectivamente en sus dos períodos (reforma constitucional
de 1994 mediante); De la Rúa renunció durante su segundo año de
mandato; Duhalde tuvo un período irregular en el que ni siquiera
pudo completar el período que le hubiera correspondido al
presidente anterior; Kirchner gobernó 4 años y Cristina 4 años.
Para que el lector tenga claramente delimitados los períodos de

mandato de cada presidente y la extensión de los discursos de los
mismos, se puede ver el cuadro que sigue.
Cantidad total de palabras y promedio de palabras por discurso según período presidencial
Duración del período Cantidad total de Promedio por

Presidente
(años) palabras discurso
Alfonsín* 6 77.252 11.036
Menem (1º
6 41.202 5.886
mandato)*
Menem (2º
4 21.503 5.376
mandato)
De la Rúa 2 13.041 6.520
Duhalde 2 9.045 4.522
Kirchner* 4 66.813 13.363
Cristina 4 38.369 9.592
Fuente : elaboración propia en base a relevamiento de los discursos

de apertura de la Asamblea Legislativa 1983-2011.
(*) Por las singulares circunstancias de la época de enunciación de

los discursos de asunción presidencial de Alfonsín en 1983, Menem
en 1989 y Kirchner en 2003, se los ha incluido en la base de datos.
Por ello la cantidad total de palabras y el promedio de palabras por
discurso se obtiene en los tres casos mencionados considerando 7
discursos en los casos de Alfonsín y Menem y 5 en el caso de
Kirchner.
283
Breve guía de pautas metodológicas
A fin de facilitar la compresión del trabajo al lector, se agrega aquí

un breve índice de pautas metodológicas aplicadas para la
recolección de datos, la construcción de la base y el análisis
agregado.
1 . Unidades de análisis : Son las unidades que fueron

contabilizadas a fin de construir la base de datos, fuente con la cual
se produjeron los cuadros estadísticos sobre los que se efectuó el
análisis agregado y la extracción de hipótesis y conclusiones
suficientemente corroboradas. Se utilizaron dos unidades de
análisis: i) palabras o conceptos; ii) campos semánticos que
aglutinan palabras (significantes simples y compuestos) que se
relacionan por su significado.
Además de contabilizar las palabras o frecuencias léxicas, se ha

trabajado con grupos de palabras que conforman lo que
denominamos campos semánticos, los cuales están compuestos
por palabras (significantes simples y compuestos) que se relacionan
por su significado y/o su área temática común. Se formaron 23
campos semánticos. En este artículo se hace referencia a aquellos
más relevantes a efectos de las conclusiones y análisis que se
presentan.
2 . Variables cuantitativas independientes de frecuencia: Se trata de

dos variables que miden a las unidades de análisis en términos
nominales o relativos, y a las que se identifica durante el trabajo por
las siglas establecidas a continuación: i) cantidad de repeticiones
nominales de palabras; ii) coeficiente de repetición que mide las
frecuencias relativas de aparición de las palabras considerando la
longitud de cada discurso. A fin de un reflejo certero de la densidad
de las repeticiones de palabras o frecuencias léxicas, se ha
trabajado con estas dos variables cuantitativas. La primera de ellas
es la cantidad de repeticiones nominales de las palabras. La
segunda fue denominada "coeficiente de repetición", el cual fue
construido considerando tanto la cantidad nominal de repeticiones
como la extensión de cada discurso (medido por su cantidad de
284
palabras totales). Ello a fin de homogeneizar el objeto de estudio

dejando constante la extensión dispar de los discursos relevados,
en la medida en que existen presidentes más habladores que otros.
Ambos modos de medición resultan de interés a efectos del análisis
cuantitativo y no se debe descartar la utilidad de ninguna de las dos
variables de frecuencia propuestas.
3 . Tres niveles de variables de intervalo comparativas diacrónicas :

Finalmente se cruzaron, las unidades de análisis y las dos variables
independientes de frecuencia, con tres niveles de variables de
intervalo comparativas diacrónicas efectuándose análisis
desagregados por: i) el período total 1983-2011; ii) períodos
segmentados por cada presidencia y iii) períodos segmentados por
cada discurso presidencial anual dentro de cada presidencia. En los
niveles i) y iii) la variable de intervalo está dada por cada discurso
anual.
2. Veinte tesis que caracterizan a los discursos presidenciales
1. Los discursos presidenciales muestran una progresiva

disminución del contenido político, pero también se observa un
progresivo uso de nuevos conceptos políticos, más sofisticados,
desagregados y específicos
Las palabras más enunciadas muestran una tendencia discursiva

orientada a lo institucional, político y social. Sin embargo, se
observa una progresiva disminución del contenido político y un
incremento correlativo del contenido económico en los discursos.
Si bien las palabras de contenido político siguen siendo muy usadas

considerando todo el período, en términos relativos comparados, la
tendencia nos indica que se ha ido progresivamente hablando
menos de política. Esta corroboración cuantitativa sustentable y
sólida puede ser explicada por la consolidación del sistema y la
legitimación e internalización social de los conceptos básicos y
principales del campo político. Ello ha exigido cambios discursivos
que den cuenta de los nuevos desafíos más complejos que se
fueron presentando y que requieren enunciados más sofisticados,
285
desagregados y específicos a fin de responder a las demandas

fragmentadas del sistema. Así, aparecen nuevos conceptos y
categorías que intentan satisfacer esa demanda más sofisticada
(derechos humanos, calidad institucional, división de poderes,
consenso ), en el marco de coyunturas específicas que requieren
respuestas concretas.
En general se ha observado un salto cualitativo en el desarrollo del

sistema político e institucional que se refleja en los discursos. No se
trata ya de enunciar categorías básicas del sistema, sino de
conceptos más sofisticados, adecuados a un sistema institucional
en vías de consolidación, luego de casi tres décadas de
continuidad.
A medida que se fue consolidando el régimen político democrático,

se comenzaron a discutir cuestiones tales como mecanismos de
democracia semidirecta (referéndum, revocatoria, consulta popular,
iniciativa popular, modificaciones al sistema electoral y al sistema de
partidos políticos (listas sábana, financiamiento de los partidos,
elecciones primarias, etc.), entre otras.
2. Consolidados los procedimientos formales democráticos, los

discursos presidenciales proponen "democratizar" espacios de la
sociedad aún poco "democratizados"
Existe una continuidad en torno al discurso de la democratización,

en el sentido de su profundización, más allá del funcionamiento de
los aspectos formales del sistema. Se trata de una progresiva
enunciación de discursos proclives a la democratización de
espacios políticos, sociales y económicos que exigen más que los
aspectos procedimentales del régimen político democrático. Se
utilizan dos palabras derivadas: democratizar y democratización. Se
ha propuesto discursivamente, una vez consolidada la democracia
política, "democratizar" espacios de la sociedad que aun funcionan
con lógicas poco democráticas, o, en otros términos, poco
transparentes o poco igualitarias.
3. En épocas de crisis se incrementa, fuertemente, el uso de

categorías de sentido identitario y de pertenencia, como la
invocación de la nación y de lo nacional
Los discursos en épocas de crisis presentan algunas

particularidades salientes. Se incrementa fuertemente el uso de
286
categorías de sentido identitario y de pertenencia como la

invocación de la nación y de lo nacional. Esta acepción ha sido
utilizada con más frecuencia en contextos de crisis, y ante la
necesidad de los presidentes enunciadores de afianzar la cohesión
social. También se ha utilizado en mayor medida, en contextos de
crisis, la palabra trabajo en su sentido filosófico, de
conceptualización de la persona a partir de las tareas laborales, en
contradicción con la especulación el mero interés por el lucro.
4 . El mayor uso de la palabra política, en su acepción de políticas

específicas o sectoriales, abona interesantes hipótesis relacionadas
a la fragmentación en el modo de participación y de la
representación política-corporativa
El mayor uso de la palabra política en su acepción de política

específica o sectorial (policy ), por sobre la acepción de actividad
política (politics), abona interesantes hipótesis relacionadas a la
existencia de una fragmentación en el tipo de demandas sociales y,
por ende, en el modo de participación y de la representación
política-corporativa, tanto institucionalizada como no
institucionalizada, de esas demandas. Ello obliga a un tipo de
respuestas, desde el gobierno, también más fragmentadas,
específicas y sectoriales. Esa utilización discursiva de la
palabra política, más cercana a una concepción técnica de la
actividad, que requiere del enunciador, ante demandas complejas
respuestas acordes, obra en desmedro de la idea de la política
como gran relato épico, movilizador y abarcativo de ideales
democráticos y republicanos.
5. La fragmentación en el tipo de demandas sociales, producto de la

expansión de la ciudadanía, obliga a respuestas específicas desde
el gobierno

de nuevos derechos —llamados por los constitucionalistas de
tercera y cuarta generación—, garantizados por los textos
constitucionales en particular en Argentina luego de la reforma
constitucional de 1994. Los nuevos derechos de los incluidos y las
carencias de los excluidos, generan una proliferación y
fragmentación de demandas y reivindicaciones puntuales
287
vinculadas a cuestiones económicas, sociales y culturales diversas,

por ejemplo de carácter ambiental, social, de género, de orientación
sexual, antidiscriminatorias, en defensa del multiculturalismo, de
derechos indigenistas, de las condiciones de consumo, etc.
Este fenómeno se percibe en el discurso por dos vías: el

tratamiento por los presidentes de temáticas cada vez más
específicas y diversificadas y la apelación discursiva de los
presidentes a sujetos colectivos de nuevo cuño y de mayor nivel de
desagregación respecto a las categorías clásicas (pueblo,
trabajadores, etc.), a saber: ciudadanos, consumidores, usuarios,
familias, mujeres o pueblos originarios, entre otros.
6. El discurso presidencial ha evolucionado hacia una idea

profesionalizada y técnica —tecnocrática— de gestión estatal,
implementada a través de políticas públicas específicas y
sectoriales ejecutadas desde el gobierno, disminuyendo las
referencias a debates y definiciones ideológicas
En el mismo sentido del punto anterior se observa dentro del campo

semántico Estado/ administración pública/ políticas públicas, alto
coeficiente y cantidad de repeticiones nominales de las
palabras gestión, plan y programa .
La política específica o sectorial implica gestión y respuestas

desagregadas por tipo de demanda. Para ello se anunciaron una
gran cantidad de planes y programas específicos. Ello remite a una
idea profesionalizada y técnica —tecnocrática— de gestión estatal.
En ese sentido, los indicadores respecto al incremento de la

enunciación de planes específicos de acción de gobierno con una
tendencia fuerte a referirse a la gestión, sustentan la hipótesis de
que el discurso presidencial se ha ido transformando en un discurso
cada vez más profesionalizado, tecnocrático y focalizado en la
gestión del gobierno, en desmedro de los debates y las definiciones
ideológicas.
7. Los problemas laborales, la educación y capacitación, y las

nuevas cuestiones que la estratificación social dual
incluidos/excluidos generan, son tratados articuladamente por los
presidentes en sus discursos
288
Los problemas coyunturales —hiperinflación, crisis locales e

internacionales— y estructurales —cambios en el mercado laboral,
procesos de exclusión social, exigencias de capacitación crecientes,
nuevas tecnologías y robotización de plantas industriales con la
consiguiente pérdida de puestos de trabajo— han puesto al trabajo,
en su acepción económica, referida a lo laboral, al desempleo, a la
obtención de empleo y a los trabajadores como sujeto
colectivo, dramáticamente en la agenda de los discursos
presidenciales. La inclusión social y la posibilidad de mantenerse en
el mercado laboral se relacionan directamente con la capacitación
que el proceso educativo puede brindar. Por ello, los problemas
laborales, la educación y capacitación y las nuevas cuestiones que
la estratificación social dual incluidos/excluidos generan, son
tratados articuladamente por los presidentes. La educación es vista
como clave para superar el binomio inclusión-exclusión; la
tecnología, la ciencia, y el conocimiento, son señaladas como
condiciones para una educación de mayor calidad a fin de emerger
de la exclusión y la desigualdad.
8. Los discursos muestran la aparición de nuevas categorías de

representación de sujetos colectivos sociales, que reflejan nuevas
heterogeneidades ocupacionales y culturales y una tendencia
decreciente del uso de categorías de representación tradicionales
Esos nuevos sujetos colectivos sociales son más desagregados,

producto de una participación creciente en demandas polifacéticas y
fragmentadas. Los datos fortalecen hipótesis fuertes, en torno al
debilitamiento de ciertos colectivos sociales que encierran en su
significante intereses y particularidades de difícil articulación y
complementación, lo cual se refleja por ejemplo en la tendencia
decreciente del uso de la palabra pueblo. En lo laboral y profesional,
la fragmentación de las demandas se relaciona con los procesos de
precarización y exclusión social, con las demandas de capacitación,
y con los nuevos empleos del sector servicios que generan una muy
compleja heterogeneidad ocupacional. A su vez, la consagración de
derechos de tercera y cuarta generación, y las nuevas pautas
culturales que ponen en crisis a tradicionales modos de
relacionamiento socio-cultural, hacen aún más sofisticada y
desagregada una densa red social cruzada por múltiples facetas
que reclaman representación.
289
9. Los discursos reflejan una política de Estado permanente en

relación a los procesos de integración
La constante mención de los conceptos integración, exportaciones y

otros que integran el campo semántico integración/ globalización/
comercio exterior , reflejan una política de Estado permanente en
relación a los procesos de integración. La apertura económica para
el aumento de las exportaciones y el comercio exterior, el desarrollo
de la industria agroalimentaria como sector que posee ventajas
comparativas a tal fin, la integración regional y continental, y el
objetivo de una mayor integración superadora de un área de libre
comercio o de una unión aduanera, son tópicos que han
permanecido en todo el período como objetivos de políticas de
Estado. Además, imponiendo a los países miembros la condición
indispensable de la democracia como sistema de gobierno.
10. A mayor estabilidad económica y política, mayor diversificación

en los contenidos discursivos
La mayor diversificación temática se ha observado en los dos

períodos de mayor estabilidad. A partir de la mitad del primer
período menemista, incluyendo su segunda presidencia, y durante
la presidencia de Cristina. Ambas etapas coinciden en la estabilidad
y la mayor diversificación de los contenidos, considerando los
campos semánticos relevados.
La mayor diversificación también puede relacionarse con la

variedad, multiplicidad y fragmentación de las demandas, propias
de la época y que surgen en contextos de estabilidad y satisfacción
de necesidades básicas.
11. El contenido económico se ha ido imponiendo, progresivamente,

sobre el contenido político
Todos los presidentes han ido aumentado el contenido económico

de sus discursos medido por las dos variables de frecuencia
utilizadas en la investigación.
Aun considerando todos los campos articulables con los campos

semánticos Economía y Sistema político, la tendencia persiste.
Decrece el contenido político y crece el contenido económico de los
discursos.
290
Esta corroboración, efectuada de diversos modos y con distintos

pasos metodológicos e instrumentos de medición, permite afirmar
con suficiente evidencia y sustentabilidad que el contenido
económico se ha ido imponiendo sobre el contenido político . La
lectura de los datos nos sugiere varias líneas de hipótesis
explicativas del fenómeno, por ejemplo: i) la consolidación del
sistema institucional y, entonces, el abandono de algunas
categorías discursivas declamativas tendientes, justamente, a
consolidarlo; ii) la diversificación y fragmentación de las demandas
que obliga a respuestas sectorizadas, específicas y consistentes
técnicamente; iii) el debilitamiento de los grandes relatos
epopéyicos y la consolidación de un discurso tecnocratizado; iv) la
tendencia creciente a la conformación de un discurso dirigido a un
sujeto con características de ciudadano-usuario-consumidor-
elector , más que a un sujeto colectivo social identificado con
grandes gestas fundacionales o a un sujeto colectivo de carácter e
intereses clasistas.
12. Paralelamente al crecimiento del contenido económico de los

discursos se observa una evolución, desde enunciados poco
sofisticados, a la articulación y enunciación de temas económicos
más complejos y desagregados
El aumento cuantitativo del uso de palabras del campo económico

coincide con un contenido económico más técnico y específico de
los discursos.
El discurso económico fue haciéndose más técnico y menos

voluntarista, enfocándose en definiciones específicas propias de la
materia y con enunciados que relacionaron conceptos del campo
económico entre sí, con mayor consistencia técnica,
diferenciándose del enfoque político de la economía, que aún
predominaba durante los primeros años del gobierno de
Alfonsín(6) .
13. Muchos de los paradigmas económicos impuestos en la década

de los '90 se mantienen en los discursos, están consolidados y
fuera de la agenda de discusión política
Luego de la crisis hiperinflacionaria de 1989/1990, que abrió el

camino para la aceptación política de decisiones antes impensadas,
muchos de los paradigmas económicos del país cambiaron y aún
291
hoy, a pesar de los distintos gobiernos que se sucedieron, se

mantienen, están consolidados y fuera de la agenda de discusión
política.
En efecto, la lógica de muchos de los cambios económicos no fue

revertida, y tampoco dependen, absolutamente, de decisiones
soberanas de un Estado nacional. A lo sumo esos cambios fueron
atemperados con algún tipo de intervención estatal para mitigar
algunos durísimos efectos sociales vía planes asistencialistas y, en
su caso, lo que sí se ha transformado, vía intervención estatal, es el
modo de gerenciamiento de esos cambios —lo que, en muchos
casos, no es poco—, pero no su lógica económica ni discursiva.
Resulta notable observar en gobiernos de distinta tendencia

ideológica y pertenencia partidaria la asunción de categorías
económicas que, históricamente, han estado en boca de los
sectores ortodoxos del liberalismo económico del país. Por ejemplo,
se ha puesto énfasis en destacar los beneficios de "la sabia regla de
no gastar más de lo que entra "; del "equilibrio fiscal" y de una
"mejor recaudación y eficiencia y cuidado en el gasto" (discursos de
Kirchner).
Se habla de inversión y producción, de apertura de mercados para

las exportaciones, de competitividad y productividad, de lograr
superávit gemelos (fiscal y comercial) y de mantener un nivel
consistente de reservas. Este compendio de conceptos
económicos, responden a criterios tradicionales de la disciplina con
los que podrían concordar expertos de los sectores más
conservadores.
Resulta interesante apuntar tal cuestión, pues demuestra que ya no

existen los otrora existentes relevantes ejes dicotómicos de
legitimidad en el discurso económico enunciado por las fuerzas
políticas del país, o al menos en aquellas fuerzas que tienen
chances ciertas de asumir el poder de administración del Estado.
Se observan continuidades discursivas superadoras de recetas
pendulares que se adoptaron en el pasado, y que trajeron como
consecuencia sucesivas crisis y fracasos. A veces por falta de
comprensión de las tendencias insoslayables, gusten o no, que se
imponen en el mundo. En ocasiones, por falta de poder o decisión
política para adoptarlas. Asimismo, los pasos progresivos que se
fueron dando en materia económica, luego de los primeros años de
292
consolidación del sistema político e institucional democrático, fueron

complementándose y supliendo carencias que, por ignorancia,
impericia, falta de consenso o de poder y legitimidad política, no
pudieron aplicarse contemporáneamente. Todo ello debe
contextualizarse y comprenderse en el marco de los procesos de
globalización y supranacionalidad, que no permiten decisiones
extremas, so pena del aislamiento político y económico.
14. Las palabras más utilizadas en el campo de la economía se

relacionan con la producción, el crecimiento y el desarrollo
La lógica de las repeticiones de las palabras en el campo

económico, nos lleva a observar que la creciente preocupación
discursiva por la economía muestra una lógica de ponderación del
desarrollo y el crecimiento, para lo cual se requiere de mejora en la
producción y, a dicho fin, necesidad de inversión en el marco de
reglas del mercado. Esta enunciación es correlato articulado del
proceso de repetición y significación de conceptos observados en
los discursos.
15. Ante la necesidad de implementación de planes de

estabilización, antiinflacionarios, o de ajuste, se abandonan los
discursos con propuestas productivistas
Parece plausible y hay buenos indicios y presunciones para

sostener la hipótesis de que, ante la necesidad de implementación
de planes de estabilización, antiinflacionarios, o de ajuste, se
abandonan los discursos con propuestas productivistas. Por el
contrario, ante el estancamiento y la recesión, se reaviva el uso del
término, alentando la producción y la productividad del país.
Parecen resultar excluyentes, en el discurso político y económico,
los conceptos de producción y sus derivados con los requerimientos
antiinflacionarios.
16. El creciente contenido económico en los discursos

presidenciales presenta un sesgo desarrollista e industrialista,
adoptando algunas reglas del capitalismo, que parecen ya no estar
sujetas a discusión
Una consistente síntesis conclusiva arroja que el creciente

protagonismo del contenido económico en los discursos
presidenciales, presenta un sesgo desarrollista e industrialista
adoptando algunas reglas del capitalismo que parecen ya no estar
293
sujetas a discusión, a saber: la necesidad de inversiones para las

que habrá que establecer reglas atractivas, la existencia y el
respeto por el mercado en el marco de exigencias eficientistas cada
vez mayores. Ello, por sí, genera dificultades para la articulación de
políticas expansivas de inclusión social, a través de acciones
proclives al desarrollo y crecimiento, con las exigencias de reglas de
competencia y eficiencia propias del mercado.
Los principios económicos impuestos en los discursos

presidenciales son los siguientes: i) equilibrio de las cuentas
públicas, ii) superávit fiscal y comercial, iii) exportaciones y
desarrollo del comercio y relacionamiento con el mundo, iv) tipo de
cambio competitivo a efectos de la eficiencia de ese
relacionamiento, v) acumulación de reservas, vi) crecimiento,
vii) desarrollo de infraestructura y viii) preocupación por la
recaudación.
Se trata de pilares económicos que ya no están en discusión, más

allá de declamaciones ideológicas a izquierda y derecha. Esto
reafirma lo ya expuesto en relación a la desaparición de ejes
dicotómicos de legitimidad en términos de política económica, en
donde la lógica de la economía globalizada impone conductas más
allá de las referidas declamaciones ideológicas y que, otrora, eran
desatendidas por los gobiernos.
17. Los discursos están impregnados en su contenido por aquellos

ejes en los que el presidente emisor presenta mejores
performances
Como ejemplo se observa que la evolución de la palabra

crecimiento es relativamente similar a la del PBI en la economía
real, lo cual refleja que su utilización fue mayor por los presidentes
que tuvieron crecimiento económico durante sus mandatos
(Menem, sobre todo durante su segundo gobierno, Kirchner y
Cristina). Por el contrario, las presidencias caracterizadas por crisis
económicas y períodos recesivos, son los que menos invocan la
palabra crecimiento (Alfonsín, De la Rúa y Duhalde). Los discursos
están impregnados en su contenido por aquellos ejes en los que el
presidente emisor presenta mejores performances.
18. Los discursos han evolucionado, tanto en lo político como en lo

económico, a un contenido más complejo, sofisticado y
294
desagregado. Ello refleja el estado de construcción y desarrollo del

sistema político y económico
Los discursos han evolucionado, tanto en lo político como en lo

económico, a un contenido más complejo, sofisticado y
desagregado, presentando una perspectiva más técnica y
profesional de los agentes enunciadores —los presidentes— y los
actores que desempeñan roles de administración estatal. Se
observa una mayor diferenciación en los discursos de esferas
particulares (la económica, la política, la social, la de salud, la
educativa, la cultural) y la utilización de un vocabulario específico
para cada una de ellas, que limita su aplicación a tales ámbitos y no
invade con su significado áreas que no son de su competencia. Ello
implica a su vez un salto cualitativo de los enunciados y la
superación de categorías básicas. La complejización y mayor
sofisticación de los contenidos discursivos refleja el estado de
construcción y desarrollo del sistema político y económico.
19. Los discursos son piezas anticipatorias que reflejan la

inteligencia que el presidente tiene sobre el estado de la nación en
retrospectiva, y la prospectiva que está pergeñando
Se debe revalorizar a estas piezas discursivas y prestarle debida

atención pues presentan una aproximación bastante certera y fiel de
lo que el gobierno intentará hacer en los años venideros. Los
discursos reflejan la inteligencia que el presidente tiene sobre el
estado de la Nación en retrospectiva y la prospectiva que está
pergeñando. En este sentido, los discursos son piezas anticipatorias
que vienen a reemplazar a las desaparecidas plataformas
electorales que ya casi nadie enuncia ni tampoco nadie reclama.
Hubieron enunciaciones en los discursos que fueron realmente

premonitorias y que con claridad avizoraron los problemas o
cuestiones que se avecinaban. Esa certeza prospectiva del
diagnóstico ha resultado muy interesante, pues le añade valor
agregado a los discursos como anuncio de lo que vendrá en materia
de conflictos y problemas sociales, económicos y políticos que
deberán ser afrontados, sin perjuicio del éxito o del fracaso de las
políticas que se apliquen a fin de enfrentar esos problemas. Esa
resulta ser otra dimensión que no mensuramos aquí.
295
20. El desarrollo de esta investigación no deja dudas sobre la

plausibilidad epistémica de los discursos como objeto de estudio
Como corolario de lo dicho en el punto anterior se corrobora la

plausibilidad epistémica de los discursos como objeto de estudio,
hallazgo que, si bien lo intuíamos y por ello el desarrollo de esta
investigación, no nos deja dudas luego de producido el trabajo.
Veamos algunos ejemplos, entre muchos, que demuestran lo

premonitorio de las enunciaciones de los discursos. Primer ejemplo:
Alfonsín anunciaba (claro que en términos políticamente potables)
los cambios dramáticos que se avecinaban en el mundo del trabajo
merced a los adelantos tecnológicos y la apertura económica en el
marco de la lógica de los procesos de integración y de la
globalización. Ello sumado a la debacle económica y financiera del
Estado, presagiaba un horizonte de deterioro social que, fatalmente,
se cumplió diez años después.
Otro ejemplo: las motivaciones ideológicas y estructurales con las

que se argumentaba para llevar adelante el proyecto de traslado de
la capital a Viedma en los primeros años del gobierno de Alfonsín,
resultan aún hoy de una increíble actualidad. Casi tres décadas
después, aquello que se podría haber rediseñado a partir de esa
decisión geopolítica, sigue pendiente, y los problemas existentes
que se enunciaban para justificar la decisión, han empeorado.
Ejemplo final: Las políticas económicas de los '90 fueron las que se
presagiaban en los discursos, pero ocurrieron descarnadamente,
sin un consenso producto de un debate razonado y sin redes de
contención. Veinte años después no se discuten mayormente varias
de esas premisas económicas que ha impuesto la lógica del mundo
globalizado, pero sí se trata ahora de gestionarlas desde la política
y desde el Estado, en pos de esas redes de consenso y contención
que, con dramatismo, impotencia y voluntarismo se reclamaban a
fines de los '80 y que se ejecutaron mucho tiempo después, para
muchos, ya, extemporáneamente.
296
3. ¿De qué hablaron los presidentes argentinos entre 1983 y 2011?

Análisis por presidencia
Enumeramos a continuación las características salientes de los

discursos de cada presidente durante sus mandatos.
Presidencia de Alfonsín
La política
1. Alfonsín ha sido el único presidente, dentro del período

investigado, cuyos discursos han tenido mayor contenido político
que económico.
2. Sus discursos tuvieron una marcada densidad conceptual,

principalmente insistiendo con conceptos y categorías duras del
lenguaje politológico y sociológico. Sin embargo, esa densidad,
adoleció de agudeza, suficiente desagregación y adecuada
delimitación conceptual, produciendo una superficial mixtura caótica
de categorías no debidamente interrelacionadas y desarrolladas.
3. Alfonsín utilizó los conceptos de democracia, participación,

gobierno, descentralización, modernización, gobernabilidad , casi
como intercambiables entre sí, presentados unos y otros en forma
superpuesta y articulada o compuesta, realimentándose unos con
otros y a la postre, generando una severa confusión conceptual. En
su descargo, la necesidad de la hora para reinstaurar en la cultura
política los valores democráticos y republicanos.
4. Sólo en la presidencia de Alfonsín se enunciaron el 40% del total

de las repeticiones nominales de todas palabras del campo Sistema
político/ régimen político, para todo el período investigado, 1983-
2011.
297
5. El discurso de contenido político de Alfonsín ha girado en torno a

establecer los pilares básicos del Estado de derecho y del sistema
democrático, y para ello ha machacado en los conceptos más
generales y abarcativos del campo. Un indicador que refleja lo dicho
es que las palabras democracia, gobierno, política (en su acepción
de actividad política o politics ), libertad, instituciones y constitución ,
concentran el 82% del contenido político de los discursos de
Alfonsín.
El Estado
6. Se observa un fuerte cambio en las enunciaciones sobre el

Estado. En 1983, Alfonsín definió que el Estado debía ser
independiente de poderes políticos y económicos extranjeros, ético,
y equilibrado entre el liberalismo y el intervencionismo económico.
En 1988 sólo se refirió al Estado, insistentemente, por su
ineficiencia y a efectos de su reforma y de la privatización de las
empresas públicas.
La economía
7. Alfonsín anticipaba en relación al trabajo y a la economía, la

llegada de un proceso fatal de cambios en los modos de producción
vinculados a los desarrollos tecnológicos a los que denominaba, o
se refería, bajo el significante vacío(7) de modernización.
8. El discurso económico de Alfonsín careció de contenido técnico y

tuvo, por el contrario, una fuerte carga política en su enunciado y en
los significados otorgados a las palabras del campo. Ello demuestra
una perspectiva económica no muy elaborada ni desagregada.
298
Primera Presidencia de Menem
La economía
1. A partir de la primera presidencia de Menem, en especial al

promediar el mandato, comienza a imponerse la tendencia
economicista en el contenido de los discursos, por sobre el
contenido político.
2. Hay también algunas significativas diferencias entre los discursos

económicos de Menem y Alfonsín que dan pautas notorias sobre el
nuevo rumbo que tomó la economía en la década del '90. Del
discurso de Menem casi desaparecieron las
palabras industria y obras públicas. También las palabras insignia,
en el discurso económico de la campaña electoral de
Menem, revolución productiva, salariazo, cultura del
trabajo, prácticamente desaparecieron de sus discursos
presidenciales.
3. Las diferencias son reflejo de la opción por el retraimiento del

Estado en su rol económico y por la apertura de la economía, sin
resguardo de políticas industriales y de protección de las
manufactureras locales. Ello se corrobora, además, con la aparición
de palabras clásicas del ideario económico liberal, y nuevas del
"aperturismo" y "neoliberalismo" de los '90. Entre ellas se
destacan impuestos-tributario, estabilidad, inflación, capital, crédito,
empresas, y la aparición de palabras novedosas, inexistentes o casi
inexistentes en el período anterior, a saber: competitividad, ajuste,
sector privado, especulación, privatización, economía popular de
mercado.
4. El discurso económico de Menem presenta algunas

ambigüedades en su contenido, producto de una relación de
conceptos a priori positivos, en términos de efectos sociales, pero
que, en una lectura atenta, permiten percibir los peligros de efectos
negativos en el tejido social. Lo que debe reconocerse en sus
discursos es que no se ocultaron los lineamientos económicos hacia
los que se dirigía el gobierno, si bien fueron expuestos como
promisorios pues nadie anunciaría medidas, superada la crisis,
299
notificando que traerían nefastas consecuencias, el contenido del

discurso permitía inferir el mapa económico que se dibujaba.
5. Luego de los dos períodos de gobierno de Menem, muchos de

los paradigmas económicos del país cambiaron y aún hoy, a pesar
de los distintos gobiernos que le sucedieron, se mantienen, están
consolidados y fuera de la agenda de discusión política.
6. El discurso económico fue, respecto al de Alfonsín, más enfocado

a definiciones técnicas propias de la economía, más desagregado y
diversificado, y con enunciados que relacionaron conceptos del
campo económico entre sí, con mayor consistencia técnica,
diferenciándose del enfoque político de la economía que se observó
en Alfonsín, especialmente en sus primeros años.
La política
7. Menem hizo reiteradas invocaciones, en sus discursos de 1989 y

1990 a la "unidad nacional" y a la "mística nacional" ante el
"deterioro", "tragedia", "disolución", "emergencia nacional" que se
enfrentaba. Ese recurso es luego abandonado, al superar la crisis,
en sus discursos posteriores, seguramente relacionado ello a su
política aperturista y liberal en lo económico.
8. Menem le imprimió a sus discursos fuertes rasgos carismáticos,

utilizando estímulos emocionales caracterizados por elementos
sentimentales, los que mezcló con los anuncios más rigurosos de
las políticas de emergencia que llevó a cabo al asumir. Esas
invocaciones intentaron soslayar el giro hacia las recetas
"neoliberales" o "económicamente ortodoxas", históricamente
refractarias a la tradición peronista.
9. Menem exaltó la capacidad de decisión del gobierno. La

característica "decisionista" de su gobierno ha sido analizada por
varios autores.
10. Menem reiteró el enunciado de la palabra gobierno

anteponiendo el pronombre posesivo mi , de modo que se refirió
reiteradamente a "mi gobierno ". Se trata de un gesto discursivo de
300
personalismo, que debe entenderse como intención de reafirmación

de su liderazgo político y de imposición de autoridad.
El Estado
12. Menem enunció reiterados juicios críticos respecto a la situación

del Estado, tildándolo de burocrático, ineficiente y corrupto, entre
otros males que se le endilgaron. Con ese escenario crítico
respecto al Estado, encaró enunciados que planteaban la necesidad
de una refundación estatal. Los principios de esa refundación
giraban en torno a: i) la descentralización de funciones; ii) la venta
de las empresas de servicios públicos; iii) la eliminación de
regulaciones y de burocracia; iv) la apertura a los mercados
mundiales de la economía; v) concentración de funciones estatales
en educación, justicia, salud, gobierno y seguridad.
Segunda Presidencia de Menem
La economía
1. Se consolida en el segundo mandato de Menem la preeminencia

del contenido económico por sobre el político. Además, los
discursos de este mandato han sido de los más breves del período
investigado. Menem pareció navegar sobre las aguas tranquilas que
le depararon su cómoda reelección, y la estabilidad política y
económica alcanzada, luego de un largo tiempo de turbulencias.
2. La merma en el uso de la palabra producción y la escasa

cantidad de menciones de la palabra industria , son fiel reflejo de la
recesión acontecida hacia el final de los '90 y de los efectos de la
301
convertibilidad y el aperturismo económico que generaron serias

dificultades para la producción de bienes en el país.
3. Tal cual Menem sostenía premonitoriamente en su discurso de

1999, los paradigmas económicos impuestos en sus presidencias
en buena medida han perdurado. La lógica de muchos de los
cambios económicos no fue revertida, y esto, a su vez, tampoco
depende, absolutamente, de decisiones soberanas de un Estado
nacional.
El desempleo
4. El problema de la generación de empleo fue apareciendo cada

vez más sujeto a cuestiones estructurales como los procesos de
apertura económica, globalización e integración y las necesidades
de competitividad de las economías integradas. Esa competitividad
exige, a su vez, el desarrollo tecnológico que, fatalmente, azuza los
problemas de desocupación e impone el desafío de la educación y
la capacitación laboral para evitar la exclusión social y la
marginalidad. Todas estas cuestiones eran percibidas y
diagnosticadas certeramente por Menem en sus discursos. Se
refería a la situación con articulaciones lúcidas de los problemas
que se interrelacionaban y que producían los desequilibrios
referidos. Sin embargo, sus propuestas para encarar los serios
inconvenientes generados por sus políticas eran en parte
voluntaristas, en parte superficiales, pues pretendían buscar
soluciones dentro de la lógica de los mismos procesos que las
habían generado.
5. En el marco de estabilidad alcanzado, sin embargo, ya desde el

discurso de 1997 se expresan con agudeza los problemas de la
desocupación, la desigualdad y la exclusión social que los cambios
producidos en la economía estaban generando. Hay varios párrafos
en los discursos que relacionan a los derechos humanos, en una
nueva dimensión, con las relaciones económicas. En ese contexto,
también se quiere relacionar y poner en perspectiva "humanista" a
los logros y desarrollos tecnológicos que se alientan y resaltan, pero
que también provocan nuevos problemas sociales.
302
6. La reformulación de los derechos humanos en clave económica

no fue casual, sin duda respondió a un intento de desplazamiento
del eje temático, desde los enunciados vinculados a las violaciones
a tales derechos y la represión durante el proceso militar, a criterios
vinculados a la justicia social y económica en medio de los
desequilibrios generados por las privatizaciones, la reforma del
Estado y la recesión. Además, fue un intento de sacar del foco
principal a la política de amnistía e indultos llevada a cabo por
Menem.
La política
7. En la segunda presidencia de Menem se percibe un salto de

calidad en el discurso presidencial cuando se hace referencia a la
democracia. Se destacan algunas aristas netamente
procedimentales que reflejan una insoslayable mejora del sistema,
aunque sea en su nivel de régimen político. La consolidación del
sistema y su continuidad, suponen la superación de algunos
desafíos básicos e iniciáticos, pero también de inmediato someten a
la democracia a nuevos y aún más exigentes y sofisticados
desafíos. Se trata ahora de democratizar la democracia o, en las
palabras de Bobbio, textualmente citadas por Menem, que " los
males de la democracia se corrigen solamente con más
democracia". Menem exhortaba claramente a mejorar los
instrumentos y mecanismos procedimentales, del nivel del régimen
político.
El Estado
8. Menem durante su segunda presidencia fue delineando su

modelo estatal post-privatizaciones y post-reforma constitucional de
1994. Entre sus definiciones más significativas destacaba que el
redimensionamiento del Estado le permitiría contar con una
estructura ágil y dinámica propensa a la eficiencia y a la solidaridad.
Esta idea de un Estado solidario es polémica, pues parece más
303
adecuada a una política social basada en la acción de entidades

caritativas que al diseño de un Estado de derecho y a la expansión
de la ciudadanía.
9. Sus enunciados presentaban respecto al modelo de Estado,

ideas oscuras o difusas, ambiguas y, en algunos casos, forzadas,
extrapolando conceptos y categorías de manera poco consistente
para la construcción de un supuesto diseño modernizado de
Estado. Así, el amontonamiento de conceptos como solidaridad,
eficacia, nación e integración resulta autocontradictorio y
teóricamente inconsistente. Las ideas de rediseño estatal en torno
al eje de la modernización, parecen encubrir la limitación del Estado
a sus clásicas funciones mínimas del laissez-faire.
Presidencia de De la Rúa
La economía
1. El discurso económico de De la Rúa no ofreció cambios

sustanciales respecto del paradigma menemista. En lo que sí se
procuró hacer hincapié, fue en diferenciarse de prácticas relativas a
la corrupción y a los ilícitos en el Estado.
2. De la Rúa sostenía una prédica esquemática que perseguía

generar condiciones competitivas para los productos exportables y,
así, lograr el crecimiento de la economía y la solución al problema
del desempleo. Se trataba de enunciados voluntaristas que
chocaban con las condiciones objetivas de posibilidad que la
economía ofrecía, en el contexto normativo en la que se
desenvolvía, bajo la vigencia de la ley de convertibilidad.
304
La política
3. El gobierno tuvo una actitud autista y cerrada. Un indicador de

ello, es la constante enunciación de "mi gobierno " que hacía De la
Rúa, ignorando lo básico, que se trataba de una alianza con
extrapartidarios y con un partido propio, la Unión Cívica Radical,
que también lo observaba como a un extraño. Ese personalismo,
como si se tratara de un gobierno "fuerte", no ayudaba a generar
lealtades. Esas continuas expresiones constituían un ejercicio
discursivo de autoafirmación de poder para evidenciar la existencia
de un gobierno sustentable que, en los hechos duros de la política,
se mostraba endeble y sin poder de decisión.
El Estado
4. De la Rúa propuso como nueva reforma estatal aumentar los

impuestos, combatir la corrupción y lograr eficiencia. Sus
enunciados se presentaban voluntaristas y sin ideas claras que
explicaran cómo lograr esos propósitos, que además tenían
similitudes con los que había propuesto Menem en sus 10 años de
gobierno. Incluso se anunciaba con firmeza que la convertibilidad
estaba sólida y se mantendría.
Voluntarismo y realidad política
5. En el campo de la educación De la Rúa hizo una articulación

certera y consistente entre educación, nuevas tecnologías de la
información e inclusión/exclusión social. Sin embargo, en la misma
pieza discursiva en la que se exponían las dramáticas condiciones
económicas y políticas en las que el gobierno se encontraba, se
enunciaban las propuestas de un programa de reconversión
tecnológica, educativa y social que no parecían oportunas
observando el contexto. Además debe recordarse que, meses antes
de la crisis que derivó en su renuncia, se intentó un ajuste del
presupuesto educativo de las universidades estatales que produjo el
305
rápido cese de funciones del ministro de economía que lo propuso.

Una muestra más de la irrealidad que padecía el Presidente.
6. De la Rúa estableció una enorme diferencia respecto a todos los

demás presidentes en la utilización de palabras del campo
semántico Ilícitos vinculados al Estado. Se trata sin dudas de uno
de los ejes de su discurso. Hizo especial hincapié en temas del
campo, por ejemplo, el narcotráfico y la corrupción, como modo de
diferenciar su presidencia de las que lo antecedieron. Sin embargo,
su gestión, al poco tiempo de iniciada, estuvo envuelta en un severo
escándalo por denuncias de corrupción en el Senado.
7. De la Rúa, planteó ideas y planes culturales muy ambiciosos que,

en el contexto adecuado, resultarían plausibles, pero que en medio
de la severa crisis económica que debió afrontar, quedan reflejados
como una prueba más de una conducta autista y alejada de las
condiciones objetivas de posibilidad económica y política que debió
afrontar, casi un ejercicio amateur de la política.
Presidencia de Duhalde
La economía
1. Fue durante la presidencia de Duhalde cuando el campo

semántico economía reflejó el coeficiente de repetición más alto,
consolidando definitivamente la tendencia progresivamente
economicista de los discursos presidenciales. El ranking de las 30
palabras más mencionadas presenta en los primeros lugares mayor
presencia de conceptos económicos. Se destacan claramente las
menciones a producción e industria, conceptos que implican un
cambio de paradigma económico que continuó vigente en los
gobiernos posteriores.
2. Sin embargo, ese cambio no implicó trastocar absolutamente las

reformas estructurales que dejó como herencia la década
306
menemista. El gran vuelco fue deshacerse del ancla de la

convertibilidad, lo que resultaba sumamente complejo, dada la
estructura normativa que la sustentaba. La producción, el comercio
exterior y las exportaciones, la integración, la superación del déficit
fiscal como condición necesaria, la competitividad, son conceptos
que pasan a formar parte permanente del discurso presidencial
desde la crisis de 2001/2002.
La política
3. En sus dos discursos, Duhalde fue quien menos palabras utilizó

del campo Sistema político/ régimen político .
4. Duhalde se refirió en el contenido político de sus discursos a

recomponer el poder político e institucional. Se preguntó por el
sistema electoral y por el sistema presidencialista o parlamentarista.
Mientras tanto, los discursos reflejan que se operó para limitar las
campañas electorales y para acotar las listas sábana posibilitando
la apertura de la participación en los procesos electorales y
presentando como positiva la participación de candidatos
independientes. Paradójicamente, diez años después, las reformas
políticas apuntan a lo contrario: fortalecer el sistema de partidos,
imponer pisos porcentuales que impidan la fragmentación y la
"individualización" o "privatización" de la política.
5. Las referencias en los discursos a programas, planes y políticas

específicas, especialmente de tipo asistenciales, fueron las más
enunciadas del campo Estado/ administración pública/ políticas
públicas (38 menciones nominales en total), representando el 70%
del campo. La severidad de la crisis no permitía otra cosa que
auxiliar las necesidades más acuciantes e intentar controlar los
conflictos más severos.
Presidencia de Kirchner
307
La economía
1. Kirchner debió enfrentar una variedad de conflictos y difíciles

condiciones políticas y económicas que derivaron en un discurso
que presentó varias novedades en relación a las presidencias
anteriores. Se profundizó el sesgo economicista de los discursos, el
contenido se tornó más técnico y sofisticado. Las variadas y
múltiples demandas de la ciudadanía al sistema político requerían
enunciados que no fueran solo consignas o invocaciones emotivas.
2. Los discursos de Kirchner presentan la aparición de las

palabras deuda, obras públicas, derecho, tecnología,
gestión y derechos humanos, que demuestran la atención a
demandas nuevas y variadas. Los altos coeficientes de las
palabras Estado, plan y programa denotan la intención de una
gestión estatal más técnica y profesionalizada, con políticas
específicas y sectoriales que se instrumentaron a través de una
multiplicidad de planes y programas que pretendían responder a
esa multiplicidad y fragmentación de las demandas.
3. El discurso presenta matices muy técnicos y sofisticados, con cita

de categorías y articulaciones complejas de la jerga económica. Fue
muy crítico de la convertibilidad y del modelo imperante en los '90 y
se insistió con el desempeño activo y regulador que el Estado debe
tener en la economía. El consumo interno y la inclusión social
fueron también citas recurrentes.
4. Las principales líneas económicas estuvieron enfocadas a

desarrollar políticas de inclusión social, expansión del consumo y
del mercado interno. Se retoma la enunciación de conceptos
como política económica, que remite a una intervención estatal y
política en las decisiones del área, las que ya no quedarán sólo
sujetas a los mercados, los organismos multilaterales de crédito y a
los sectores económicamente concentrados.
5. Notable resulta observar la asunción de categorías económicas

que, históricamente, han estado en boca de los sectores ortodoxos
del liberalismo económico del país. Por ejemplo, se pone énfasis en
destacar los beneficios de " la sabia regla de no gastar más de lo
308
que entra "; del "equilibrio fiscal" y de una "mejor recaudación y

eficiencia y cuidado en el gasto." Se habla de inversión y
producción, de apertura de mercados para las exportaciones, de
competitividad y productividad, de superávit gemelos (fiscal y
comercial), de nivel consistente de reservas. Este compendio de
conceptos económicos, responden a criterios tradicionales de la
disciplina con los que podrían concordar expertos de los sectores
más conservadores.
El Estado
6. El rol del Estado como sujeto económico activo en la realización

de obras públicas que permitan reactivación económica, generación
de empleos, mejoras salariales y aumento del consumo y del
mercado interno, fue claramente reivindicado por Kirchner. El
énfasis discursivo en la importancia de la intervención estatal a
través de la obra pública, busca diferenciar el discurso respecto a la
etapa menemista que estigmatizó las intervenciones del Estado en
la economía. Hace también hincapié en la gestión y solvencia
técnica de las agencias estatales para la toma de decisiones
eficaces y el desarrollo de planes y programas, especialmente, en
las áreas de salud, vivienda y educación.
7. Kirchner anunció en sus discursos la aplicación de más de 50

planes y programas especiales. Casi duplica la cantidad de planes y
programas anunciados en los discursos por Alfonsín, Menem y
Cristina. Ello también resulta demostrativo del rol activo que desde
el gobierno se le impuso al Estado a través de una gestión
planificada, activa e intervencionista.
La política
8. Las palabras del campo semántico Sistema político/ régimen

político han tenido un uso especialmente relacionado a la función
de gobierno de la administración estatal, y la política ha sido
309
enunciada, principalmente, como actividad de gestión y desarrollo

de políticas públicas (policy ), enunciando innumerables planes y
programas activos de aplicación específica y sectorial. Kirchner
hace hincapié con énfasis en desideologizar los conceptos,
posiblemente a fin de combatir creencias y prejuicios de excesiva
ideologización de su gobierno.
9. Kirchner plantea desde el inicio de su presidencia, un cambio de

paradigmas. Sin embargo, tanto o más que cambio de paradigmas,
se puede sostener que hubo un redireccionamiento en el proceso
de toma de decisiones políticas que recoge muchos de los
paradigmas ya esgrimidos por los gobiernos anteriores y los
reformula, corrigiendo decisiones y sesgos de políticas que se
tomaron en el pasado, pero operando, en muchos casos, sobre los
mismos conflictos. El Estado de derecho; el bien común; la
efectividad (eficacia) de la democracia; transparencia y
cumplimiento de las reglas; la capacidad reguladora del Estado; son
ideas que integran ese nuevo "viejo" paradigma.
10. Kirchner ha reivindicado el rol de la clase política y de la

actividad política en general (politics ), contra el desprestigio que
había acumulado hasta alcanzar la apoteosis con la crisis de
2001/2002 y la consigna "que se vayan todos". Pretende reivindicar
el rol de la política y de los políticos en base a la recuperación del
poder y la capacidad de decisión del Estado.
11. Uno de los ejes del discurso de Kirchner acerca de la

democracia es la asociación del término con los derechos humanos.
La idea básica es que no puede haber democracia sin aquéllos, un
piso mínimo de un Estado de derecho en el cual se goce de
garantías civiles y políticas como condición indispensable para el
régimen político democrático. También Kirchner utiliza el concepto
de democratización en sus discursos. Ese enfoque considera a la
democracia como un proceso en constante construcción y que debe
expandirse a todos los espacios políticos, sociales y económicos.
La educación
310
12. Kirchner ha enunciado un discurso diversificado, sofisticado,

desagregado y específico sobre educación, refiriéndose a una
variedad de conceptos. Ello refleja un tratamiento del campo con
cierto grado de complejidad. La línea argumental central de Kirchner
refiere a la educación como clave para superar el binomio inclusión-
exclusión; la tecnología, la ciencia y el conocimiento son
consideradas vitales para una educación de mayor calidad; y ésta
como condición para emerger de la exclusión y la desigualdad.
Presidencia de Cristina Fernández
La economía
1. Se profundiza en los discursos de Cristina el peso del contenido

del campo económico por sobre el político, reforzándose aún más la
tendencia que se observa en todo el período. Se trata de un
discurso más economicista y técnico respecto, no sólo al discurso
de Kirchner, sino al de todos los presidentes. Su discurso
económico es el más diversificado de todo el período. Utiliza una
notable cantidad de palabras inéditas hasta su presidencia y
articuladas con resaltable grado de complejidad técnica.
2. El discurso económico de Cristina refrenda el modelo de

Kirchner, pero muestra aún una mayor diversificación, versatilidad y
especificidad y, a su vez, pretende diferenciarse y establecer un
estilo propio en el enunciado del campo.
La política
3. Los discursos de la Presidente son fuertemente reivindicativos de

la política como actividad. La política no es, según Cristina, mera
311
administración gerencial de los recursos del Estado, sino que debe

ser entendida como compromiso de transformación social.
4. El discurso de Cristina, finalmente, reivindica para la política y los

políticos la legitimidad del debate, la representación y la toma de
decisiones, pero no explica cómo canalizar eficazmente, a través de
esos canales representativos tradicionales de la política, a la
participación, naturalmente fragmentada en los tiempos que corren,
por la aparición y recepción de nuevos intereses y demandas y el
desarrollo y consagración jurídica de ellos, transformándolos en
nuevos derechos.
5. Existe una continuidad en torno al discurso de la

democratización, en el sentido de su profundización, más allá del
funcionamiento de los aspectos formales del régimen político
democrático. Ahora se le agrega una nueva dimensión: la
democratización del sector privado. De acuerdo al discurso de
Cristina, no solamente hay que mirar al sector público cuando se
habla de transparencia y democracia, sino que es necesario
también democratizar y hacer más transparente al sector privado, o
al menos a ciertos sectores económicos concentrados. Para ello, el
Estado debe tomar nuevamente un rol activo en su intervención
económica.
El Estado
6. La presidente define el rol del Estado, que debe ser activo y claro
garantizando condiciones para el desarrollo del modelo económico
ya referido. Ese rol activo del Estado remite a: una gestión prolija y
una correcta asignación de recursos; el mantenimiento del equilibrio
fiscal, sosteniendo el superávit y la idea de "no gastar más de lo que
ingresa"; la política de desendeudamiento; la acumulación de
reservas; la competitividad o el objetivo del crecimiento económico;
entre otras. También enuncia Cristina las características del rol
activo del Estado en la intervención social, a través de la generación
y el sostenimiento del empleo, los aumentos de salarios y
jubilaciones y la implementación de la asignación universal por hijo.
312
La educación
7. Cristina acredita el discurso más diversificado sobre educación.

Como datos distintivos para agregar, presenta el mayor coeficiente
en palabras que hacen referencia a ciencia y científicos dentro de
un marco de ausencias notorias de referencias al área en algunos
períodos presidenciales. Este dato ha sido refrendado en la praxis
política con la creación del Ministerio de Ciencia, Tecnología e
Innovación productiva en el año 2007, además de las políticas de
fomento de la investigación y repatriación de científicos. También
Cristina presenta coeficientes por sobre la media en docentes,
universidad, conocimiento y, en especial, en escuela , término al
cual remite repetidas veces en relación a la construcción de las
mismas, lo que denomina infraestructura educativa a fin de mejorar
la calidad educativa.
Referencias bibliográficas
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producción social de sentido a través del análisis del discurso
presidencial", Revista Argentina de Sociología , Año 3, Nº 4, Buenos
Aires, 2005, ps. 37 y 38.
Bercholc , J. O. y Bercholc , D. J., Los discursos presidenciales en

la Argentina democrática (1983-2011) , Buenos Aires, Lajouane,
2012.
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Publicaciones del Senado de la Nación , Biblioteca del Congreso de
la Nación, Buenos Aires.
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analysis , Academic Press, 1984.
Heredia , M., "La demarcación de la frontera entre economía y

política en democracia. Actores y controversias en torno de la
313
política económica de Alfonsín", en Pucciarelli , Los años de

Alfonsín ¿El poder de la democracia o la democracia del poder? ,
Buenos Aires, Siglo XXI, 2006.
Laclau, E., La guerre des identités: grammaire de l'émancipation ,

París, La Découverte, 2000.
314
Capítulo X
La división de poderes. Cuestiones actuales sobre el rol

del Poder Judicial
Sumario : 1. El Poder Judicial y la Corte Suprema de Justicia como
poder político. 2. El carácter poco democrático del control de
constitucionalidad. 3. ¿Qué grado de independencia de la Corte
Suprema a efectos de la funcionalidad del sistema político? 4. ¿Qué
Corte tendremos? Bibliografía citada y consultada.
1. El Poder Judicial y la Corte Suprema de Justicia como poder

político
Consideramos al Poder Judicial como uno de los tres poderes

políticos del Estado y a la Corte Suprema como el órgano jerárquico
superior de ese Poder, claro está, que sin las características propias
del reclutamiento electoral típico de los otros poderes políticos en el
marco de una democracia representativa, pero participando
decididamente del ejercicio del mismo en su rol de Tribunal de
Garantías Constitucionales(1) .
Dicha facultad resulta ser la más trascendente a ejercer por la Corte

y la que le otorga politicidad a su función en el sistema republicano.
Es que a través del control de constitucionalidad, actividad en la que

se traduce la característica de la Corte Suprema como Tribunal de
Garantías Constitucionales, se ejerce su poder político
necesariamente articulado con los otros poderes políticos del
Estado.
315
La Corte Suprema resulta titular de una fracción funcional de poder,

el que corresponde a controlar la legalidad desde la perspectiva
totalizadora de la Constitución Nacional de los actos administrativos
de los otros poderes políticos del Estado.
De acuerdo a la división que Loewenstein(2) hace del poder en

i) adoptar una decisión, ii) ejecutarla y iii) controlarla, a la Corte le
corresponde esta última y su poder político es tal que le permite
impedir la aplicación de una decisión de alguno de los otros poderes
políticos del Estado en caso de entender que la misma es contraria
a la letra de la Constitución.
Si se ha dicho que "la Constitución es lo que los jueces dicen que

es" (3) , la interpretación final de la constitucionalidad de los actos
de los otros poderes del Estado le corresponde al Poder Judicial en
general, y a la Corte en especial como instancia superior de dicho
Poder, y esa resulta ser una tarea fuertemente política.
Esta función altamente política, y por ello sumamente delicada y

conflictiva, presenta diversos peligros para la Corte Suprema. Una
rápida enumeración de esos peligros nos lleva a considerar, i) la
tensión entre la razón de Estado y las pretendidas razones jurídicas,
el también llamado "decisionismo político"(4) ; ii) el difuso y
complejo límite entre su función de control de actos legislativos o de
"legislador negativo", pero vedado el campo de actuación como
"legislador positivo", por gracia de la división de poderes que
reserva ese ámbito a los otros poderes políticos del Estado(5) ; iii) el
rol de Tribunal más preocupado, o por las garantías individuales, o
por la consolidación del proceso político democrático como proceso
de afianzamiento de libertades públicas; iv) la función constituyente
y legislativa complementaria que debe inexorablemente asumir la
Corte dada la imprecisión, ambigüedad y vacíos que presentan los
textos constitucionales(6) ; v) la tarea de delimitar la distribución de
competencias entre el Estado federal y los Estados miembros(7) .
316
2. El carácter poco democrático del control de constitucionalidad
La definición y problemas esbozados en el punto anterior nos

enfrentan a una serie de cuestiones sobre las que vasta bibliografía
se ha ocupado, donde se producen entrecruzamientos y tensiones
entre los principios de la democracia y el democratismo con los de
la república y el republicanismo.
Es que si el poder político del Poder Judicial es de tal magnitud, nos

enfrentamos a una fuerte contradicción con los principios propios de
la democracia, entendida como gobierno de la mayoría, tanto en su
versión representativa-elitista, o en su versión representativa-
participacionista.
En su versión elitista, al estilo Schumpeter, la democracia como

competencia electoral entre élites que son elegidas en elecciones
libres, genera una fuerte delegación en el ejercicio de la soberanía
por parte de la ciudadanía a los representantes; éstos suelen no
resultar fiel reflejo de los votantes, por sus: i) características
personales, sociales, culturales, profesionales, sexuales,
económicas, ii) por la proporcionalidad de la representación
parlamentaria y iii) por su comportamiento en el ejercicio del
mandato conferido(8) .
Así, su carácter mayoritario, sólo legitimado por el acto de sufragar,

resulta dudoso o cuestionado, luego, una fuerte inserción política de
un poder elitista, a lo Pareto, minoritario y alejado de la elección de
las mayorías, por ejemplo un Poder Judicial que ejerza con
autoridad la facultad de la revisión judicial, no sería tan
contradictorio con los principios democráticos, desde que si ellos se
materializan a través de una asamblea legislativa que no resulta fiel
reflejo de los representados, el control de sus decisiones parecería
plausible.
Sin embargo la revisión judicial no resuelve tal problema de

representatividad democrática, tan sólo la desplaza de lugar, y aún
la empeora, ya que ni siquiera queda la justificación de la
legitimación democrática por la mera participación electoral(9) .
Lo que sigue, es que resulta muy dificultoso, y carece de lógico

desarrollo, justificar el control de constitucionalidad de los actos
normativos por parte del Poder Judicial desde la teoría democrática,
317
aún en sus versiones elitistas y esgrimiendo el argumento de la

débil representatividad parlamentaria(10) .
Resulta obvio que, para una idea participacionista de la democracia,

es aún más complicado justificar la revisión judicial por parte de
instituciones cuyos miembros en el desempeño de los roles
pertinentes no han sido elegidos por la ciudadanía.
Es sabido que el Poder Judicial ofrece un carácter netamente

instituciones legislativas se relacionan al carácter representativo-
democracia(12) .
Así resulta que el control judicial de constitucionalidad de carácter

difuso (efectuado por todos los jueces, sean de tribunales inferiores
o superiores) y al alcance de todos los ciudadanos, es el reflejo de
una institución nacida y especialmente desarrollada en los
EEUU(13) .
Aún así, en EEUU hubo resistencias, por parte de los llamados

"antifederalistas", en épocas del nacimiento de la constitución
americana y cada tanto se alzan voces que pretenden limitar o
eliminar la revisión judicial(14) .
En Europa, y especialmente en Francia, el control judicial siempre

fue visto con desconfianza y contradictorio con los principios de la
soberanía popular; cómo justificar desde una perspectiva
rousseauniana que un cuerpo burocrático-administrativo no elegido
por los ciudadanos pueda impedir la aplicación de la voluntad del
pueblo.
Según Molinelli et al.(15) : "...En toda Europa regía, hasta hace

relativamente poco tiempo, la llamada 'soberanía del Parlamento',
es decir que ningún otro órgano puede enmendarle sus decisiones.
No había control de constitucionalidad de leyes. Esta idea sigue
vigente en la Gran Bretaña y en algunos otros pequeños países
europeos, donde no hay órgano alguno que pueda declarar
inconstitucionales leyes del parlamento. En el resto de Europa
318
existen, desde —en general— apenas después de la II Guerra

Mundial, órganos no judiciales, compuestos por miembros no-
vitalicios y designados por los poderes políticos, que en forma
exclusiva y concentrada pueden —generalmente sólo a pedido de
funcionarios, diputados, etc., derogar una ley por
inconstitucional(16) —".
Por ejemplo, los miembros del Tribunal Federal Constitucional

alemán (que funciona desde septiembre de 1951) son designados
la mitad por cada cámara del parlamento, en realidad "negociados
entre los dos partidos principales" (The Economist , 7/8/1999). El
Consejo Constitucional francés está formado por 9 miembros
designados por 9 años, renovables por tercios cada 3 años, de los
cuales tres son nombrados por el Presidente de la República, tres
por el Presidente de la Cámara baja y tres por el Presidente del
Senado. En Italia un tercio de la Corte Costituzionale es designada
por el Presidente, un tercio por las dos cámaras y un tercio por los
jueces. La Corte Costituzionale funciona desde enero de 1956.
En Francia, por ejemplo, según la constitución de 1958

originalmente sólo el Presidente de la República, el Primer Ministro
y cualquiera de los Presidentes de las dos cámaras del Parlamento
podían enviar leyes para su revisión al Consejo Constitucional,
después de sancionadas y antes de su promulgación. Una vez
promulgada, la ley queda inmune a cualquier cuestionamiento .
Nueve leyes fueron enviadas hasta 1973 inclusive. En 1974 una
reforma constitucional le dio el derecho de envío a 60
parlamentarios y en consecuencia aumentó significativamente el
número de tales envíos, que fueron 295 desde 1974 hasta 1993
inclusive (véase infra el cuadro estadístico que detalla los envíos
por recurrente). En un caso al menos, una decisión del Consejo,
contraria a la constitucionalidad de una ley promovida por el
Presidente, provocó la crítica de Le Monde, destacando que "de un
lado nueve 'jueces', nombrados por los representantes de la
mayoría anterior, del otro 15.714.598 ciudadanos franceses que
votaron... a favor de François Mitterrand... ¿Cuál de estas dos
legitimidades es más legítima?" (Stone 1992 y 1996, no
consultados, citados por Saiegh 1998).
El control judicial sobre leyes —el disponible para todos los jueces y a pedido de cualquier
particular afectado— es un invento norteamericano que fue copiado luego en algunos países
de América Latina, aunque en muchos casos con notable retraso comparado: por ejemplo, en
Chile sólo hay control judicial respecto a leyes desde 1925, en Uruguay desde 1934 (Fernández
319
Segado, 1996), en Brasil desde 1934 (Barbosa Gomes 1994) y en Ecuador realmente desde
1992 pues antes si el tribunal superior declaraba inconstitucional una ley, el Congreso tenía la
última palabra (Pozo Montes de Oca, 1994)...
El Consejo Constitucional en Francia

Número de recursos por año relativos a las leyes ordinarias y distribución según el tipo
de recurrentes (1960 al 1/3/1997)
Presidente Presidente
Sesenta Sesenta Primer
Asamblea Presidente del Senado de la Total
diputados senadores ministro
Nacional República
Total 191 126 15 3 6 0 341
Fuente : Service de la documentation du Conseil Constitutionnel,

citado por Pierre Bon en su capítulo sobre el Consejo Constitucional
francés, en "Las tensiones entre el Tribunal Constitucional y el
Legislador en la Europa actual, pág. 146, Eliseo Aja (compilador),
Ariel 1998, Barcelona.
El Consejo Constitucional francés es creado por una razón

estrictamente política, su función es impedir que el Parlamento se
salga del papel más limitado que se le ha asignado en la
Constitución de 1958 y a fin de reforzar frente a él al poder
Ejecutivo. El control en Francia tiene la peculiaridad de ser
mayormente a priori , previo a la promulgación de la ley ya decidida
y adoptada por el Parlamento. Ello evita los complejos problemas
que presenta la declaración de inconstitucionalidad de una ley que
ya ha entrado en vigor y aplicada durante varios años(17) . Se trata
por ende de un control eminentemente abstracto. Aproximadamente
el 15% de las leyes votadas por la Asamblea Nacional durante cada
año es remitida para que ejerza control de constitucionalidad al
Consejo(18) .
320
El Tribunal Constitucional español que funciona desde enero de

1980 está compuesto por doce miembros nombrados por el Rey por
un período de nueve años, de ellos cuatro a propuesta del
Congreso por mayoría de tres quintos, otros cuatro a propuesta del
Senado por idéntica mayoría, dos a propuesta del Gobierno y dos a
propuesta del Consejo General del Poder Judicial. Se renuevan por
terceras partes cada tres años. Están legitimados para interponer el
recurso de inconstitucionalidad el Presidente del Gobierno, el
Defensor del Pueblo, cincuenta Diputados, cincuenta Senadores, y
en su caso los órganos de las Comunidades Autónomas. Las
sentencias tienen valor de cosa juzgada y producen efectos erga
omnes (19).
La idea predominante en Europa y en su teoría constitucional liberal

"...se fundamenta en el principio de que el Parlamento es soberano
porque es elegido por los ciudadanos y representa a la nación (o al
pueblo en la medida en que se amplía el sufragio). Se considera a
la ley como el resultado de la racionalidad del sistema político y
fuente de legitimidad de la actuación de los demás poderes, el
Gobierno y los Jueces. El principio de legalidad obliga al juez a
someterse a la ley, a limitarse a la aplicación de la ley..."(20) .
Incluso se ha dicho que el pensamiento americano, sostenido en El

Federalista por Madison y Hamilton, se basaba en la confianza que
inspiraban los jueces en general como un grupo selecto y fiable
alejado de las presiones populares; en Francia las previsiones
respecto de los jueces se relacionaban con las importantes
atribuciones que habían tenido antes del proceso revolucionario y
se los percibía como una casta privilegiada alejada del pueblo(21) .
Mucho más recientemente, también en España y durante la

transición democrática abierta con el fin de la larga dictadura
franquista, existía desconfianza respecto a los jueces.
"... Los constituyentes de 1978 tampoco confiaron mucho en la

conciencia constitucional de los jueces entonces en
activo ..." (22); "... la regulación del recurso de inconstitucionalidad y
su atribución a un Tribunal de vigilancia o control de la legislación
ordinaria fue considerado por el portavoz del partido mayoritario en
la izquierda como una medida de profundización de la
democracia ..." (23); "... la falta de tradición de los Tribunales
ordinarios hispanos en la aplicación de la Constitución, conectada a
321
la tolerancia de amplios sectores de la Magistratura con el régimen

precedente, generó una desconfianza política no expresa hacia
Jueces y Tribunales ..." (24).
Un estudio sobre nuestro país de la socióloga Ana

Kunz(25) demuestra que la extracción u origen social de los jueces
que han integrado la Corte Suprema en el período 1930-1983
resulta fuertemente elitista. Dividiendo la estratificación social
posible en cuatro categorías(26) , un 17% de los Ministros
pertenecen al Patriciado y considerando que sólo un 2% del total de
la sociedad pertenece a ese estrato, habría un 750% de sobre-
representación de ese estrato en la Corte. La segunda categoría
denominada Estrato Superior tiene un 39% de Ministros en la Corte
y un 8% sobre el total social lo que implica un 395% de sobre-
representación; la tercera categoría, el Estrato medio , presenta
porcentajes estabilizados del 39% y 30% respectivamente; la cuarta
categoría el Estrato bajo tiene un 3,8% de Ministros en la Corte y un
60% en el total social. Estos datos corroboran que se hallan sobre-
representadas en el más alto Tribunal del Poder Judicial las clases
más aventajadas de la sociedad argentina y sub-representada la
clase baja y mayoritaria de la población.
Origen socioeconómico de los jueces y estratificación social
Según Kunz, este estudio sobre la Corte Suprema de Justicia

argentina, refleja una tendencia también observable en los Estados
Unidos, donde Mills, en 1956, investigó el origen social de la clase
política y concluyó en que el 58% de los cargos políticos de alta
categoría (Presidente y vice de Cámara de Representantes,
Presidente de la Corte, miembro de gabinete) pertenecen a la clase
alta y media alta, el 38 % a la clase media y media baja y sólo
aproximadamente el 5% a la clase baja.
En Alemania, un estudio del juez Walter Richter de 1959, sobre una

base de datos construida con información personal de 856 jueces,
permitió determinar que la mayoría proviene de familias de jueces o
juristas y que generalmente tienden a desempeñar su trabajo en las
jurisdicciones en las que han nacido y a contraer matrimonio con
personas de su misma condición social. Además el 60% pertenece
322
al estrato superior (profesionales libres, altos funcionarios del

Estado, empresarios) y el 35% al estrato inferior (empleados,
artesanos, pequeños comerciantes). También se observó que los
jueces pertenecientes al estrato superior avanzan con mayor
rapidez en la carrera que los del grado inferior(27) .
En España, otro investigador observó que más de la mitad de los

jueces provienen de un ambiente constituido por personas que
ejercen las profesiones legales o que forman parte del aparato
burocrático. Casi ninguno proviene de la clase obrera o del mundo
campesino(28) .
La gran preocupación que Hamilton y Madison exponían en El

Federalista parece haberse resuelto tal cual esbozaban. Si las
Legislaturas iban a ser el ámbito de representación de las mayorías
había que generar un sistema de frenos y contrapesos que
asegurara a las minorías el control y la participación en la toma de
decisiones. La Corte y el ejercicio de la revisión judicial parecen
cumplir con ese propósito de acuerdo a la extracción social de sus
miembros que los hace "confiables" para los sectores minoritarios y
aventajados (29).
Preocupaciones por el sesgo "clasista" en la ocupación de los

puestos institucionales de las distintas agencias estatales ya había
demostrado Montesquieu, cuando señalaba en relación a las
instituciones de Venecia que: "En Venecia, el Gran Consejo legisla;
el Pregadi ejecuta; los cuarenta juzgan. Lo malo es que esos
diferentes cuerpos los constituyen personas de una misma casta,
de suerte que, en realidad, forman un sólo poder"(30) .
También Bertrand de Jouvenel(31) , se preocupó por señalar que

los ocupantes de las distintas instituciones deberían provenir de
diferentes fuerzas sociales.
Por un lado los riesgos del democratismo mayoritario y las

prevenciones que se generan en ciertas minorías con relación a los
abusos que las mayorías puedan cometer, por el otro el exceso de
republicanismo que "...cuando se convierte en principio dominante,
tiende a ser el gobierno paternalista de una élite auto-
designada..." (32) , la que además de los problemas de legitimación
democrática que arrastra, agrega los riesgos (para el caso de la
revisión judicial) de una pretendida potestad de interpretación de las
323
normas constitucionales que puede ser sumamente dificultosa y no

compadecerse debidamente con la voluntad popular o con la moral
media de la población o más específicamente con las ideas o
entendimientos que al respecto puedan tener las minorías
involucradas por algún texto legal y la interpretación que le pueda
dispensar el tribunal de revisión.
La cuestión de la interpretación o ponderación judicial de los textos

constitucionales es arduamente debatida en el campo de la filosofía
del derecho y de la filosofía política. Las constituciones presentan
ambigüedades, vaguedades y controversias diversas(33) y su
articulación con las leyes que reglamentan los derechos
fundamentales presenta dificultades y tensiones entre la más amplia
discrecionalidad interpretativa que plantean algunos y la restricción
interpretativa(34) ; entre las denominadas constituciones de detalle
o de principios(35) o constituciones procedimentales o
sustantivas(36) .
En la línea crítica de las potestades que otorga la revisión judicial,

su déficit democrático y comunicacional, en lo atinente a la
formación de la opinión y moral pública, y contradictorias con la
preeminencia del legislador, se halla Habermas. Quién en todo caso
rescata cierta tarea de control normativo de constitucionalidad en
tanto "...haya de referirse a las condiciones procedimentales de la
génesis democrática de las leyes, empezando por las estructuras
de comunicación de un espacio de la opinión pública cruzado por el
poder que ejercen los medios de comunicación de masas..."(37) . El
Tribunal de garantías constitucionales debe resguardar un proceso
deliberativo-discursivo de legitimación política y normativa formado
por una acción comunicativa intersubjetiva entre todos los
ciudadanos que implica una relación comunicacional en sentido
estricto con actores sociales en paridad de condiciones para
influenciarse mutuamente a través de una comunicación
dialógica(38) . Se trata de una idea fuertemente deliberativa de
democracia y limitativa de la función judicial que debe operar "...en
el sentido de que el proceso de producción de normas se efectúe en
las condiciones de una política deliberativa que son las que fundan
legitimidad..."(39).
Así la jurisdicción de la justicia constitucional y su facultad de

revisión de actos legislativos debe limitarse a garantizar el
procedimiento democrático de circulación de funcionarios políticos y
324
de su accionar gubernamental y legislativo y las condiciones de una

participación no sólo cuantitativa sino también cualitativa de la
sociedad.
Se ha sostenido que una forma de superar el problema de la escasa

legitimidad del control de constitucionalidad judicial es resguardar
dicha facultad a efectos de proteger el proceso político en tanto sea
republicano y democrático. Ello implica que la Corte Suprema
abandone el rol de Tribunal guardián de derechos sustantivos
subjetivos y particulares adoptando el de guardián de derechos
subjetivos públicos. De ese modo la revisión judicial sólo será
utilizada para proteger al proceso político democrático y las
declaraciones de inconstitucionalidad serán reservadas si éste se
ve afectado(40) .
Se ha propuesto como procedimiento democratizador ante una

inconstitucionalidad decretada por el Poder Judicial, que el
Parlamento ratifique la validez del texto impugnado mediante una
mayoría especial en combinación con una consulta popular en la
cual la ciudadanía pueda avalar la norma en crisis. Vanossi propuso
incorporar a la Constitución un artículo que dijera: "Si la declaración
de inconstitucionalidad afecta a una norma contenida en una ley, en
las sesiones del año siguiente el Congreso puede sancionarla
nuevamente, requiriéndose la mayoría de las tres cuartas partes de
cada cámara. En este caso la norma queda exenta del control de
constitucionalidad"(41) .
Otra perspectiva sostiene que la entelequia de la "voluntad popular"

y los problemas de la teoría de la representación, en parte ya
tratados supra, no los sufre el Poder Judicial ya que a pesar de no
hallarse legitimado por la elección directa de la ciudadanía, la
cuestión quedaría zanjada por ser el poder más cercano al
pueblo. Este accede a dicho Poder, sencillamente a través de una
demanda, dedicándose el poder judicial a través de sus agencias
estatales, a resolver los problemas cotidianos de la ciudadanía por
su contacto directo y permanente con los interesados(42) .
Este tipo de enfoque parece más bien encuadrado en la idea de la

justicia guardiana de derechos subjetivos sustantivos. Si se la
justifica por su mayor cercanía con los ciudadanos puede verse
inicialmente como más democrática, sin embargo el seguro
"activismo" de una Justicia así legitimada, corre gran riesgo de caer
325
en un exceso de subjetivismo o individualismo entorpeciendo

procesos sociales y/o estatalistas de inclusión y consagración de
derechos sociales y expansión de políticas de intervención estatal
tendientes a solucionar problemas generados por desequilibrios
económicos, desigual distribución de la riqueza etc.
Los autores que pretenden zanjada la cuestión de la legitimidad

democrática por la cercanía con la población, esgrimen también
como argumentos que, i) la Corte Suprema no está privada de
representatividad porque pese a estar compuesta por jueces
designados en forma vitalicia se renueva en promedio un miembro
cada 22 meses lo que significa un recambio y circulación de esta
elite política más dinámico que el de los otros poderes(43) , ii)
también que la Corte es custodio del principio de legalidad al cual
están sujetos los órganos de gobierno en un Estado de derecho.
Por ende siendo la norma creada por los representantes del pueblo
quién la aplica goza aunque indirectamente de esa
representatividad.
Respecto del argumento de la circulación dinámica de los

integrantes de la Corte que es presentada positivamente por Dahl
como muestra de que la Corte Suprema de EEUU no carece de
legitimación democrática, resulta paradójico que otros
autores(44) presentan a la escasa duración de los Ministros de la
Corte en el cargo negativamente, como un impedimento para el
desarrollo de un Poder Judicial independiente, comparando los 4,4
años promedio que dura un juez en la Corte argentina con los 18,8
años que dura en la Corte de EEUU.
La misma categoría de análisis presentada en forma invertida es

utilizada por distintos autores para justificar posiciones
absolutamente contrarias, pero que en el fondo pretenden justificar
la facultad de la revisión judicial, una por su democraticidad (Dahl),
la otra por su independencia.
Respecto del principio de legalidad del cual resulta custodio el

Poder Judicial, el mismo debe ser articulado con el principio de
previsibilidad, por el cual los jueces deben prever las consecuencias
de sus decisiones en resguardo de intereses superiores a los
meramente técnico-jurídicos que incluso pueden llegar a requerir
que sea declarada la inconstitucionalidad de una ley constitucional o
326
viceversa, en pos de no generar resultados aún peores que

aquellos que se querían evitar(45) .
En este sentido hay variados fallos tanto de la Corte de EEUU como

de la Corte argentina(46) .
Ello implica que habría que examinar la cuestión desde la

perspectiva del óptimo funcionamiento del sistema político,
entendiéndolo como democrático y analizar qué opción resulta más
democrática y/o funcional al sistema.
Dicho de otro modo, ¿Qué Poder Judicial resultará más

democrático o si se prefiere menos antidemocrático , i) aquél
guardián de derechos individuales a los que deberá positivamente
responder si es que pretende legitimarse por su cercanía cotidiana
con el pueblo a través de su ejercicio jurisdiccional, pues de otro
modo la instauración de demandas con resultado negativo que no
resuelvan las cuestiones planteadas en la puja de un individuo
contra actos administrativos o legislativos restarán esa pretendida
legitimidad sencillamente por la inutilidad de su prestación (el
consenso se presta no por desarrollos teórico-prescriptivos, sino por
la solución de problemas concretos) (47) , ii) o aquél guardián de
derechos sociales o públicos en pos del óptimo funcionamiento y
desarrollo del sistema político democrático (o del sistema político
que fuese si es que goza de legalidad y legitimidad)(48) .
La supuesta legitimación democrática del Poder Judicial merced a

su cercanía con los ciudadanos, puede traer activismo y expansión
hacia temas diversos dada la mayor receptividad a planteos por
cuestiones vinculadas a derechos individuales, entendiendo por tal
cosa una propensión a considerar como bienes jurídicos a tutelar
con más énfasis, aquellos que resguardan a los individuos de los
abusos de la administración(49) (inteligencia intrínseca en su
caracterización , que pueden entorpecer por ejemplo procesos de
sindicalización, consagración de derechos sociales y expansión de
políticas estatales de seguridad social o intervencionismo en
materia económica).
En este sentido nuestra Corte parece más amplia y receptiva que la

de los EEUU, la que se rige por el instituto del certiorari (50) , si bien
limitada ahora por la ley 23.774 que reformó en Abril de 1990 el
artículo 280 del Código Procesal(51) . Pero como he planteado, esa
327
receptividad no necesariamente se traduce en democratización. Tal

vez resulte disfuncional a la democracia, desde un análisis
sistémico, por el entorpecimiento que implica una fuerte defensa de
derechos individuales sin observar la marcha de los procesos
políticos, económicos y sociales, dicho así la CSJN puede ser
catalogada de liberal, en algún sentido de republicana, pero también
de poco democrática o de antidemocrática(52) .
Sin embargo en el caso específico de la Argentina se presenta una

dificultad más y para nada menos importante, por el contrario, una
verificación de lo acontecido en los hechos de los 50 años (1930-
1983) previos a la restauración democrática, hacen al análisis que
sigue más que plausible.
Me refiero a la crisis institucional y de legitimidad política del

período citado, con un recurrente ejecutivo de facto sin legalidad,
por ende con problemas en su legitimidad de origen y excluida la
actividad política partidaria y la representación parlamentaria. En
ese contexto podría retomarse la idea comentada supra de una
Justicia que por su cercanía con el pueblo, dada su actividad
jurisdiccional, aparece más legitimada desde el punto de vista de la
democracia. Ello en comparación con un ejecutivo de facto parece
visto desde los hechos duros de la realidad como un bálsamo a la
crisis del régimen político.
Dicho de otro modo, ante la absoluta crisis de la democracia como

sistema representativo de la voluntad popular, el Poder Judicial y la
Corte como su órgano superior fueron, comparados con los otros
dos poderes políticos del Estado, los que mantuvieron más
fielmente su "democraticidad", entendida ésta al menos, por su
contacto permanente con la población a través de la mecánica de
las demandas judiciales y el ejercicio jurisdiccional propio del Poder
Judicial(53) .
La Corte Suprema tuvo en períodos de facto más de una

intervención contraria al deseo del ejecutivo: i) limitaciones al
ejercicio de la facultad de detención en el marco del estado de sitio
(por ej. el caso Timmerman), ii) la aparición del recurso de amparo,
iii) la causal de arbitrariedad.
Así, la azarosa vida política del país en los años de constante crisis
merece una mirada realista sobre el papel que desempeñó la
328
Justicia en general y la CSJN en particular en el ejercicio del

discutido control judicial de constitucionalidad; sin perjuicio de ello la
actual etapa de estabilidad democrática al menos a nivel régimen
político(54) , hace más pertinentes los debates sobre la cuestión de
la legitimidad democrática del Poder Judicial.
3. ¿Qué grado de independencia de la Corte Suprema a efectos de la

funcionalidad del sistema político?
Habría que examinar además el grado o nivel deseable, plausible

de independencia del Poder Judicial en general y de la CSJN en
particular, respecto de los otros poderes políticos del Estado a
efectos de la gobernabilidad o funcionalidad del sistema político.
Dicho de otro modo, cuando se refiere a la independencia de la

CSJN, se debe considerar la necesaria armonía que requiere la
administración estatal y la toma de decisiones políticas a efectos del
funcionamiento del Estado y para evitar su parálisis(55) .
Subsiste en la sociedad una expectativa más bien ingenua o

inocente respecto al grado o nivel posible/deseable de
independencia de la Justicia(56) .
Molinelli(57) sostiene que en nuestro país no se entiende bien el

tema de la independencia judicial en el marco de un sistema
democrático, muchos confunden independencia con aislamiento
total, lo que para otros autores no es óptimo(58) , además de las
dificultades para establecer un criterio que defina la independencia
o dependencia de un juez(59) .
Ello resulta más perentorio aún, si se trata de países como la

Argentina donde han escaseado las políticas de Estado (entendidas
como las coincidencias básicas entre fuerzas políticas distintas
respecto de temas fundacionales), obsérvese que, como ya he
dicho, los últimos 50 años han entregado ejes de legitimidad política
contradictorios y/o aún excluyentes a saber: i) movimientismo-
partidismo; ii) ciudadanía-corporativismo; iii) democracia-dictadura;
329
iv) primermundismo-tercermundismo; v) estado de bienestar-Estado

liberal; vi) intervencionismo económico-libre mercado; etc.(60) .
¿Cómo resolver semejantes cuestiones? En tanto sucesión de

gobiernos de facto como de iure con ejes de legitimidad tan
excluyentes, necesariamente se requiere cierta armonía, cierto nivel
de coincidencias políticas con los hombres que desempeñan los
roles de control constitucional de los actos administrativos y
legislativos de los otros poderes políticos del Estado.
Ello no quita la independencia de criterio en el control de

constitucionalidad a fin de evitar abusos o avasallamientos de
derechos fundamentales y en su caso admite decisiones
innovadoras, armónicas con tendencias jurídicas mundiales o que
recepte novedades culturales, comerciales, sociales. Pero no
parece plausible pedirle a la CSJN el diseño de políticas alternativas
a través de su poder de control y veto, a contramano del poder
legitimado para tomar decisiones políticas; resulta impensable una
CSJN en puja permanente con los otros poderes políticos del
Estado en debate sobre las políticas de Estado.
Dice Oyhanarte en su Historia del Poder Judicial: "... O hay armonía

entre la Corte Suprema y los poderes políticos, en cuyo caso todo
va bien o hay conflicto; y si hay conflicto, la Corte comienza
actuando como una superlegislatura y atribuyéndose facultades
equivalentes al veto, y termina siendo derrotada, con deterioro de
su prestigio y de su independencia. Porque es el 'poder' más débil y
la dura ley de la realidad política decide que los 'poderes' más
débiles siempre pierdan... En tanto y en cuanto favorece la
eficiencia del sistema y ahorra choques dañosos, pues, la armonía
es deseable. Y para que ello sea posible los ministros de la Corte
Suprema, aparte de su capacidad profesional, deben tener
sensibilidad política, mentalidad de estadistas y pensamiento afín
con el de los que gobiernan " (61).
En el mismo sentido el Ex Presidente del Tribunal Constitucional

Español e integrante de ese cuerpo durante más de doce años
Francisco Tomás y Valiente sostiene que: "La pluralidad de órganos
constitucionales y la equiparación de rango entre ellos constituyen
la versión de la división de poderes en el moderno Estado
Constitucional de derecho. Las funciones específicas de tales
órganos son por fuerza diferentes entre sí ya que implican la razón
330
de ser de cada uno de ellos y la justificación de su independencia

relativa, pero a su vez los órganos constitucionales están por fuerza
interrelacionados y deben estar coordinados entre sí, porque el
Estado es uno "(62) .
Por ello creo que debe tratarse la cuestión de la independencia de

la CSJN con estas limitaciones y referir a la independencia de la
Justicia en términos relativos.
Se ha sostenido con un insoslayable criterio sistémico de

gobernabilidad y aún de preservación de la cabeza del Poder
Judicial, que el poder político de la Corte debe armonizar con las
políticas de Estado legitimadas por la sociedad y ejercidas por los
otros poderes políticos del Estado y allí es donde se articula su
poder de control y veto.
Y ello resulta así porque "...a diferencia de lo que acontece en otros

países, entre nosotros la Corte Suprema tiene sobre sí graves
responsabilidades de carácter extra o supra judicial. Una de ellas tal
vez la de mayor relevancia, es el control de constitucionalidad de
las leyes, de los actos administrativos y de la sentencias..." (63) .
También dice Oyhanarte en su Historia del Poder Judicial: "El

sistema político tolera cierto tipo de conflictos salvables entre
órganos del Estado. Otros en cambio son insalvables. Son los
conflictos que el sistema necesita vitalmente eliminar para poder
funcionar. O el conflicto desaparece o el Estado se paraliza. El
conflicto debe desaparecer y el modo de que desaparezca por lo
común consiste en la derrota de la parte más débil. Tal es la dura
ley de la historia. No tiene nada que ver con los principios, pero sí
con la inflexible y a veces implacable dinámica del poder ". Una
lectura bien politológica y sistémica por parte de Oyhanarte quién
cita el caso del New Deal, del juicio político a la Corte en 1947 y de
los cambios de Ministros por los gobiernos de facto de 1955 y 1966
como pruebas históricas de tal aserto.
Se ha dicho sobre las ideas de Oyhanarte que "El derecho

constitucional y la actuación de la Corte Suprema no se
comprenden acabadamente si no se los incluye en la realidad
política que les es propia. El carácter instrumental de las
formaciones constitucionales, la necesidad de insertar la actuación
de la Corte en el esquema de función gubernamental-función de
331
control de los poderes de gobierno y la necesidad de ponderar las

consecuencias sociales de las decisiones de los jueces son algunas
de las tesis remarcadas por el Dr. Oyhanarte y que manifiestan la
dimensión política del fenómeno constitucional"(64) .
4. ¿Qué Corte Suprema tendremos?
¿Jueces "civilistas" o "publicistas"?, ¿qué reflejen fielmente la

composición socioeconómica de la población o que sean reclutados
de una élite acomodada? ¿Tribunal guardián de derechos
individuales o del proceso político?, ¿permisivo, moderado, activista
u hostil?, ¿qué ejerza control constitucional de normas en forma
activa o restringida?
Un proceso político estable y consolidado facilita el desarrollo de

instituciones con un comportamiento más independiente y
sofisticado. Quién fuera por más de doce años miembro del Tribunal
Constitucional español el prestigioso Francisco Rubio Llorente
sostiene que: "...una deliberada decisión de self restraint , que
personalmente he defendido por considerarla indispensable, en los
tiempos iniciales de la restauración democrática, pero cuya
necesidad disminuye tal vez a medida que la estabilidad del sistema
constitucional se afirma"(65) .
Las datos sobre el comportamiento de nuestra Corte desde 1983

presentan algunos indicadores en ese sentido, pero según se ve en
estos días el proceso político en nuestro país se halla consolidado
en algún sentido pero amenazado por graves riesgos en varios
aspectos.
Por ello resulta recomendable tener como prioridad en la

conformación de nuestra Corte Suprema y sin perder de vista las
condiciones políticas, económicas y sociales objetivas de la
Argentina, que se limite su jurisdicción —al menos en épocas de
crisis institucionales serias— a desempeñar un rol de Tribunal
guardián del proceso político democrático, con un desempeño
moderador y acompañante de las necesidades sistémicas del
Estado . Para ello parece recomendable exigir de los jueces que
332
integren el Tribunal o al menos de la mayoría de ellos una formación

"publicista" que garantice la comprensión de los problemas que en
estos tiempos afronta un Estado Nacional con las características de
la Argentina.
La Corte Suprema de Justicia de la Nación ha establecido en

relación con la doctrina de división de poderes y la necesaria
armonía que debe existir entre los tres poderes que: "El sistema
republicano de gobierno establecido por la Constitución
Nacional supone que el accionar de los tres poderes del Estado es
armónico y coordinado, pues si bien cada uno de ellos tiene ciertas
atribuciones exclusivas, deben asistirse, complementarse y
controlarse entre sí. Una solución contraria descompensaría el
sistema constitucional, que se funda en la posibilidad de que cada
poder actúe con el concierto que exige el cumplimiento de los fines
del Estado, para lo cual se requiere el respeto de las normas
constitucionales" (66) .
Excede los propósitos de este trabajo expedirse con detenimiento

sobre las características jurídicas y procedimentales de las
responsabilidades y atribuciones que una Corte Suprema de este
tipo debiera tener, pero parece prudente esbozar que ayudaría a
mejorar su ajada credibilidad y legitimidad política apartarla del
tratamiento de cuestiones que la superan largamente en sus
posibilidades objetivas, por tratarse de cuestiones de Estado
altamente conflictivas y políticas que resulta deseable(67) sean
resueltas por los poderes políticos legitimados democráticamente.
Esta idea resulta más perentoria en países como la Argentina
sujetos cotidianamente a resolver temas fundacionales con escasa
capacidad de maniobra y sometidos a fortísimas presiones de
variados sectores internos y externos. "...El uso excesivo por
indebido del Tribunal puede haberlo situado en determinados casos
en encrucijadas peligrosas para su prestigio, pues la
desnaturalización funcional de una institución puede llegar a
desnaturalizar su primitiva y correcta razón de ser..."(68) .
La excesiva carga recaída y a recaer sobre nuestra Corte tiene un

aspecto cuantitativo y otro cualitativo. El ya referido activismo y la
función de la Corte como Tribunal de Garantías de un sistema de
control difuso la sobrecargan con el tratamiento de cuestiones
ordinarias que podrían ser filtradas o tratadas por instancias previas
del Poder Judicial sin comprometerlo en ello al máximo Tribunal.
333
Respecto a la sobrecarga cualitativa pienso en especial en la

tensión siempre latente entre el Estado Federal y los Estados
provinciales, la cuestión del federalismo y la distribución de
competencias requerirá de nuevas respuestas en el futuro cercano
a través del diseño de políticas públicas y de una nueva ingeniería
constitucional que deberá asumir el insoslayable avance de los
procesos de supranacionalidad y conformación de espacios
geopolíticos ampliados.
Sabido es que las cuestiones tributarias provinciales han sido las

más conflictivas en la historia del Estado Argentino. Asimismo en la
actual crisis del Estado Nacional, las provincias y sus gobernadores
han jugado un rol de gran presión y tensión en las extenuantes
pulseadas por la coparticipación de los ingresos tributarios que no
hacen más que reconfirmar las tensiones observadas
históricamente. También en la resolución de la crisis institucional
han jugado un rol preponderante. Los procesos de conformación de
estados supranacionales pondrán necesaria y fatalmente en tensión
a las provincias y al Estado Federal entre los que se jugará una
nueva distribución de competencias. Ya se mencionan
reiteradamente procesos de fusión entre provincias que generarán
nuevos conflictos y tensiones políticas ante la conformación de
poderes más centralizados.
En este sentido la íntima relación entre el federalismo y la justicia

constitucional hace que un Tribunal Constitucional adquiera una
vital importancia en un Estado Federal cuya esencia es la
distribución del poder entre el Estado y una pluralidad de órganos
territoriales(69) . Para una tarea como la que vendrá, de semejante
magnitud y que requiere de un gran poder político parece
aconsejable la formación de un órgano constitucional, un Tribunal
creado especialmente, a medio camino entre jueces y legisladores,
que basándose en criterios jurídicos goce del suficiente rango
constitucional y político para afrontar cuestiones de alto contenido
político y jurídicamente "publicístico".
Debiera examinarse la posibilidad de limitar el control difuso de

constitucionalidad e impulsar un sistema concentrado al estilo de los
Tribunales Constitucionales Europeos, reservando a la Corte el
papel de Tribunal guardián del proceso político democrático
circunscripta a expedirse sólo sobre cuestiones que resulten
capitales para el funcionamiento de un sistema político con esas
334
características y para resolver las cuestiones de distribución

competencial que suscitará el nuevo diseño jurídico-institucional
que impondrá el proceso de supranacionalidad. Pretender que un
Tribunal de Justicia ordinario resuelva cuestiones vinculadas a los
diseños de políticas públicas tan altamente conflictivas como las
que afronta y deberá afrontar nuestro país es ponerlo en una
posición de alta vulnerabilidad en la cual tiene mucho que perder y
poco para aportar en la solución de problemas que exceden su
órbita y jurisdicción, logrando por su intrínseca ineficacia para
resolver cuestiones que no atañen a su naturaleza, una crisis en su
legitimidad y credibilidad que merece ser resguardada para el
óptimo funcionamiento institucional del Estado(70) .
Una recomendación posible es la de dividir el funcionamiento de la

Corte en salas reservando por supuesto una sala especial para el
tratamiento de las cuestiones sobre constitucionalidad de las
normas y actos legislativos de los otros poderes del Estado.
Últimamente se ha especulado en algunos medios de comunicación
con la existencia de un proyecto en ese sentido impulsado por
algunos ministros de la Corte.
La otra alternativa utilizada mayoritariamente en Europa continental

es la de un Tribunal Constitucional con control concentrado
reservado para las cuestiones de constitucionalidad de normas.
Esta fórmula exigiría la creación de una especie de Tribunal
Superior o de Casación para entender como última instancia en
cuestiones ordinarias no vinculadas al control de constitucionalidad
de los actos legislativos de los otros poderes del Estado.
Así se disminuiría y canalizaría más funcionalmente la constante

tensión que el control de constitucionalidad genera y para el
que están habilitados para expedirse en un sistema difuso todos los
jueces del país lo que pone en evidencia una falta absoluta de
especialización tal cual reclaman algunos autores. En este punto
remito a lo expuesto en el capítulo sobre jueces "civilistas" o jueces
"publicistas"(71) en donde se observan recomendaciones para que
tan delicada tarea recaiga en jueces especializados.
En su caso los jueces ordinarios pueden resguardar para sí lo que

en los sistemas europeos se denomina "cuestión de
inconstitucionalidad". Se trata de una consulta sobre la
constitucionalidad de una norma aplicable para el caso concreto al
335
Tribunal Constitucional quién es el que se expide y único órgano en

condiciones de sancionar la inconstitucionalidad de la misma. De
ese modo más ordenado se contemplaría la intervención de la
última instancia de Justicia Constitucional en el tratamiento de los
reclamos de particulares en defensa de sus derechos individuales.
Finalmente parece aconsejable la prudencia en las demandas de

renovación del Tribunal. Al menos hasta que se discuta con
seriedad y profundidad y se sepan las características y atribuciones
que se pretenden de la Corte Suprema y para ello el perfil
sociológico y técnico de los jueces que la integren.
Por lo dicho, un breve catálogo de recomendaciones para la

configuración de cambios en la Corte Suprema podría ser el
siguiente:
a) Un Tribunal integrado mayoritariamente por jueces "publicistas".
b) Limitación del compromiso del Tribunal tanto cuantitativa como

cualitativamente a través de mecanismos que alivianen la carga
competencial en esos dos aspectos. Así se reservará al Tribunal
como guardián del proceso democrático y del rediseño estatal en
relación a la conformación de órganos supranacionales.
c) Una alternativa más simple de instrumentar es la creación de

salas especializadas, reservando una sala constitucional para el
ejercicio del control de normas y los problemas de competencias
interestatales.
d) Otra alternativa es la de crear un Tribunal Constitucional de

control concentrado lo que garantiza especialización evitando la
dispersión del control difuso. La especialización resulta una cuestión
más perentoria aún considerando la otra función fundamental que
corresponde al más alto Tribunal, la distribución de competencias
entre el Estado federal y los estados provinciales, que he esbozado
y sugerido, será un tema de alto voltaje en el futuro cercano.
Puede resultar eficaz examinar e instrumentar alguna técnica similar

al control apriorístico que utiliza el Consejo Constitucional francés.
Las sugerencias implican en alguna medida una revisión de las
ideas tradicionales en torno a la división de poderes, ya que la
creación de un Tribunal Constitucional resultaría en su caso un
poder nuevo que no pertenecería al Poder Judicial.
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344
Capítulo XI
El juicio por jurados y sus posibles beneficios para la

democratización y publicidad del accionar de la
Justicia
Sumario : 1. Juicio por jurados y participación ciudadana en la
administración de justicia. 2. Juicio por jurados y publicidad de los
actos de la jurisdicción. 3. Juicio por jurados y representación de los
intereses diversos de la comunidad a través de un reclutamiento de
jueces que responda a clivajes variados. 4. Algunas razones para la
desconfianza en el juicio por jurados. Comentario final.
El reimplantado debate sobre el instituto del juicio por jurados no

parece haber ido mucho más allá de ciertas fórmulas rituales y
lugares comunes ya expresados en otras épocas. A lo sumo se han
oído algunas voces novedosas desde perspectivas
constitucionalistas, pero poco se ha dicho sobre los potenciales
beneficios que el procedimiento puede aportar a efectos de una
mejora de la calidad democrática del accionar del poder judicial.
Desde un enfoque politológico y sociológico, el juicio por jurados

puede ayudar a revertir y/o suplir algunos déficit democráticos y
republicanos muy serios que presentan los procedimientos actuales
en relación a: i) la participación ciudadana en la administración de
justicia; ii) la publicidad de los actos de la jurisdicción y
iii) la representación de los intereses diversos de la comunidad a
través de un reclutamiento de jueces que responda eficaz y
fielmente a clivajes variados, de género, estratificación social, de
orientación ideológica, de lugar de procedencia.
345
1. Juicio por jurados y participación ciudadana en la

administración de justicia
La seria crisis de legitimidad institucional en las agencias de los tres

poderes políticos en los que se divide funcionalmente la
administración del poder estatal, requiere de decisiones audaces a
efectos de su superación. No se trata ya de dar respuesta a vacías
consignas y frases hechas de cuño democratista, que a la postre
pueden generar problemas de gobernabilidad, dada la escasa
capacidad de respuesta de un Estado en crisis, ante lo que
eventualmente sería una ola creciente de demandas sociales y
políticas. Se trata de procurar mecanismos eficientes para
involucrar a los ciudadanos en las decisiones estatales. Así se
puede aportar a la exigencia republicana de control de los actos de
gobierno (en el caso las decisiones judiciales) desde dos clivajes
diferentes pero íntimamente relacionados, la participación y la
publicidad.
Para ello la participación concreta, activa y objetiva de ciudadanos

comunes en la impartición de justicia a través de la conformación de
jurados populares, que generaría el denominado juicio por jurados,
ayudara a suplir la ajenidad y lejanía que se percibe por los
ciudadanos respecto a los jueces, a las leyes y a la suerte de
propios y extraños en los laberintos kafkianos de los tribunales.
La participación de ciudadanos comunes en las decisiones

judiciales, los situará ante graves dilemas a los que están expuestos
los jueces a diario, cuando deben decidir entre bienes jurídicos
plausibles y tutelados por las normas, pero excluyentes entre sí,
que requieren decisiones complejas, muchas veces resueltas por
factores valorativos, culturales, morales y de percepción político-
social diversa.
Los ciudadanos adquirirán súbita conciencia de las implicancias y

tensiones que se afrontan al tomar decisiones judiciales sujetas a
presiones, sociales, políticas, morales y ahora además, mediáticas.
La participación acortará la distancia de los jueces con los hechos

sobre los que deben decidir, merced al aporte de los ciudadanos
comunes. Éstos resultarán factor coadyuvante para confrontar
excesos tecnicistas, rigorismos formales, eufemismos encubiertos
en el lenguaje críptico y hermético de las normas, los
346
procedimientos y las sentencias. También para revertir las

dependencias menos conocidas y más graves de los jueces. Dicho
de otro modo, la falta de independencia respecto de la propia
burocracia interna y la existencia de intereses corporativos propios
de todo tipo de organización(1) .
Esa participación no mediada, ni mediática, resulta una experiencia

directa de los problemas que el poder judicial afronta en su tarea
específica que, por supuesto, no garantiza ni mejores decisiones, ni
más rápidas, ni más económicas, pero que sí proveerá a una mayor
legitimidad del sistema, cuando observamos una seria crisis de
dicho rubro en la actualidad.
No resulta poca cosa o una mera perla de discusión académica, el

consenso que la población preste a cierto sistema político y a sus
instituciones. La continuidad democrática de más de tres décadas
en la región requiere respuestas sofisticadas y complejas que
permitan una profundización de la participación de la ciudadanía,
pero de una manera eficiente y comprometida que, a la vez, no
ponga en juego la legitimidad del sistema. Ello se consigue con un
compromiso responsable a través de la apertura institucionalizada
de canales participativos para la ciudadanía. El involucramiento
ciudadano en la administración judicial, puede abrir un horizonte
nuevo y superador de la mera crítica y de la manifestación de
descontento por el accionar judicial.
Además, el juicio por jurados, aporta una doble vía participativa. Los
denominados procesos de "judicialización de la política" y/o
"politización de la justicia" parecen estar demostrando un
comportamiento de redescubrimiento por los ciudadanos de la
existencia del poder judicial y de su actividad jurisdiccional, como
herramienta eficaz para la solución de conflictos de todo tipo, tanto
en el ámbito del derecho público como privado. Entiéndase, no
sostengo que la justicia en su estado actual esté en condiciones de
resolver todo tipo de problemas, si no, que la ciudadanía está
dispuesta a utilizar las vías judiciales para todo tipo de reclamos, lo
que resulta novedoso pues es demostrativo de la legitimación
alcanzada por el sistema. Tal comportamiento no deja resquicio
para que los reclamos se realicen a través de formaciones o
metodologías por fuera del sistema, con el riesgo de su crisis por
carecer de consenso suficiente. Ésta es una de las vías
participativas, la que se genera por la creciente participación y
347
mayor cantidad de demandas de la población a través de los

canales institucionales que provee el poder judicial. La otra vía es la
que puede generarse con el juicio por jurados. La ciudadanía
asume así un segundo rol, el de ser parte del acto gubernamental y
jurisdiccional de aplicación de la coacción estatal(2) .
2. Juicio por jurados y publicidad de los actos de la jurisdicción
Si la participación hace su aporte a fin de suplir déficit democráticos;

la publicidad en los juicios y del accionar judicial resulta vital para el
control popular de las decisiones de las distintas agencias
judiciales.
Sin embargo debemos advertir que el clivaje "publicidad" de los

actos judiciales presenta serios problemas, que salvo excepciones,
han sido superficial y equivocadamente tratados. Así se confunde a
la publicidad de los actos procesales (el acceso público a los
mismos a fin del control popular), con la visibilidad y transparencia
(verlo todo, mostrarlo todo) que se les atribuye a los medios de
comunicación masivos, en particular a la televisión.
¿Responde el discurso audiovisual televisivo, y su propia y

particular sintaxis, a las exigencias de "publicidad" de nuestros
códigos procesales? Es obvio que nuestros codificadores, cuando
se preocuparon por tal cuestión, no conocían las futuras
evoluciones de los medios electrónicos audiovisuales.
Sin embargo muchas sentencias judiciales argumentan equiparando

la publicidad que exigen los procedimientos legales con la visibilidad
que se puede obtener a través de los medios audiovisuales.
Muchos jueces desde una posición soberbia e ignorante, se expiden
sobre dichas cuestiones sin requerir la opinión de expertos
semiólogos o licenciados en comunicación social o especialistas en
temas de opinión pública y medios de comunicación.
La percepción de la realidad mediada y construida por los medios

masivos a la que acceden los ciudadanos, está sometida a
particularidades de tal complejidad que guarda escasa relación con
348
la experiencia directa que con los hechos se tiene cuando éstos son
conocidos sin dicha mediación.
De allí que el discurso audiovisual propio de los medios de

comunicación electrónicos como la televisión, no pueda articularse
mecánicamente con el concepto de publicidad de los actos
procesales que exigen los códigos de procedimiento, desde que su
sintaxis y características técnicas no resultan compatibles y en todo
caso requerirán para su plena comprensión de una suerte de nuevo
proceso de alfabetización respecto a sus modos y reglas
discursivas.
El medio audiovisual genera un tipo especial de relación discursiva,

dado el carácter indiciario y/o iconográfico de los signos propios de
su sintaxis, donde se impone la imagen y lo videográfico.
Un signo siempre representa algo para alguien, se reproduce por

medio de signos materialmente diversos, a un objeto, de un modo
tal destinado a la representación, a la reproducción. El signo es una
construcción ficticiamente sustitutiva respecto a la realidad y vale
"como si" fuera la misma realidad.
A poco de analizar las características sintácticas y de internalización

de un discurso audiovisual, observamos su incompatibilidad y
dificultad de articulación con el discurso jurídico y con todo lo que a
través del mismo se produzca. Por supuesto incluimos todo acto
procesal que requiere de la publicidad prescripta normativamente,
pero que por definición no resulta ser la "publicidad" —en rigor la
visibilidad y transparencia— que otorgan los medios
audiovisuales(3) .
Es que las características propias del discurso jurídico y, en general,

de todo proceso judicial, están emparentadas a un proceso
dialógico, racional, argumentativo y conceptualizador. Para ello se
vale de un componente significativo fuertemente simbólico, de
acuerdo a la tripartición de Peirce.
El símbolo es un signo convencionalmente asociado a su objeto, la

relación entre objeto y símbolo es arbitraria. Como símbolos, la
escritura, la palabra, el ejercicio de la lectura, implican un grado de
abstracción, de racionalización y de comprensión del significado de
los signos comunicantes que requiere del ejercicio del pensar, de la
349
conceptualización, de la capacidad de abstracción, de mantenerse

activo mentalmente.
Las evidentes incompatibilidades y contradicciones excluyentes

entre la sintaxis televisiva y la judicial producen serios conflictos en
la percepción ciudadana de la actividad jurisdiccional. Si la
visibilidad y transparencia televisiva, que todo lo puede, logra
"demostrar" (sic ) en un programa de 30 minutos netos de duración
la incontrastable "culpabilidad" de algún sujeto, hasta producir las
pruebas autoevidentes de dicha culpabilidad merced a cámaras
ocultas o algún otro efecto videoclíptico especial, para qué
someternos a interminables, incomprensibles, y costosos procesos
judiciales, que resultan mucho menos eficientes a tal fin. Es posible
que en un grado importante, la crisis de legitimidad del poder
judicial se relacione con estas equívocas sensaciones producidas
por la visibilidad y transparencia televisivas, confundidas con la
"publicidad" que se requiere de los actos procesales y que, insisto,
no resulta compatible con el accionar mediático.
Pero, y el juicio por jurados, ¿cómo se relaciona con tal cuestión?

Pues la instrumentación de dicho instituto puede generar un modelo
participativo que genere publicidad en sentido estricto, mediante el
involucramiento directo de los ciudadanos en el proceso de impartir
justicia, sin mediaciones, ni confusiones semióticas, ni
internalizaciones incompatibles por el uso de un arsenal significativo
(el discurso televisivo) no articulable con el objeto que se quiere
"publicitar" (los procesos judiciales).
La tarea es absolutamente ardua y compleja. La publicidad en

sentido estricto a través de la participación directa de los
ciudadanos en la impartición de justicia, para la cual el juicio por
jurados puede ser una vía más que eficaz, deberá confrontar con
los mecanismos y efectos arrasadores de la comunicación masiva,
potenciados y multiplicados por las novedades cotidianas y
omnipresentes que ofrecen los medios audiovisuales, en especial la
televisión.
350
3. Juicio por jurados y representación de los intereses diversos de la

comunidad a través de un reclutamiento de jueces que
responda a clivajes variados
La teoría de la representación política tiende a generar un efecto de

reproducción e imitación fiel de los variados intereses y diferentes
características sociales de la ciudadanía, en la conformación y el
reclutamiento del personal que integrará las agencias institucionales
en las que se divide la administración estatal. Cuanto con mayor
grado de fidelidad —entendido como un reflejo-espejo
representativo (reproductivo, imitativo) de la composición social—
sea plasmada institucionalmente la representación, tendremos una
más acabada reproducción de la diversidad de clivajes que se
entrecruzan en las sociedades modernas. Habrá individuos, grupos
o sectores que se encuentren sobrerrepresentados por más de una
organización y otros estarán sub-representados o directamente
huérfanos de representación alguna con las posibles consecuencias
y tensiones políticas que puede ello implicar.
El poder judicial, que resulta a priori el menos democráticamente

representativo de los tres poderes del Estado, si medimos tal cosa
por el método de reclutamiento de su personal, presenta diversos
déficit de representación.
Existen datos e investigaciones que demuestran el fuerte déficit

representativo, considerando la extracción social de los jueces, que
sufre el poder judicial con un sesgo muy marcado hacía la
sobrerrepresentación de ciertas élites económicas, profesionales y
burocráticas(4) .
Otro evidente déficit representativo se observa en la variable

género, siendo que las mujeres son más de la mitad de la población
del país, su participación en el poder judicial implica que se hallan
sub-representadas. Obsérvese que en la Corte Suprema Argentina,
hasta las actuales designaciones de Elena Highton y Carmen
Argibay, sólo una mujer, Margarita Argúas, había llegado al Tribunal.
En instancias inferiores la relación por género presenta una
tendencia menos sesgada, pero aun deficitaria, en un grado por
determinar.
351
Podría referirme a otros déficits representacionales, pero en honor a

la brevedad que me impone este espacio, remito a un trabajo de mi
autoría donde me explayo sobre el tema(5) .
El juicio por jurados también puede hacer un valioso aporte para la

superación de alguno de los déficit marcados. La designación
variada de ciudadanos de todo tipo de extracción social, ideología
política, tendencia religiosa, origen racial, lugar de procedencia o
pertenencia de género, para la integración de los jurados resulta
una tentadora herramienta democratizadora del poder judicial.
4. Algunas razones para la desconfianza en el juicio por jurados
Hay quienes sostienen que el juicio por jurados resulta incompatible

con un debido proceso garantista, pues la aquí rescatada
participación popular que refleja más fielmente las diversidades
sociales y culturales, se ve sometida a un irregular juego de
presiones y especulaciones en el proceso de designación de los
integrantes del jurado, en relación a las características del delito a
juzgar y de las del acusado de haberlo cometido.
Se debilita la figura del juez imparcial, por un jurado colectivo cuya

designación estará sujeta a las presiones de los abogados de las
partes, tendientes a que la designación de los integrantes del jurado
contemple características personales de sus miembros más
favorables a sus intereses. Las diversas parcialidades intervinientes
en el proceso de juzgamiento, producto de las procedencias
diversas de los integrantes del jurado, generan un choque de
parcialidades, en el mejor de los casos, si no, sólo la existencia de
un jurado parcial por algún motivo —racial, social, religioso— que
se contrapone a la idea del debido proceso que debe contar por
definición con un juez imparcial(6) .
Contra este argumento se puede esgrimir que, la misma desviación

de imparcialidad que puede sesgar a un jurado por las
características de sus miembros, se observa en el personal judicial
permanente de varios países, de acuerdo a sus características
352
personales y técnicas, tal cual observamos en el apartado

precedente de este trabajo.
En su caso, a fin de salvaguardar lo que puede proveer el instituto

en términos de participación, democraticidad y publicidad, se
deberá poner especial atención en la diversidad de las
designaciones considerando las particularidades de cada caso.
Claro que la diversidad de clivajes a representar puede dañar
criterios de eficiencia procesal, rapidez, costos y calidad técnica de
las sentencias(7) .
Comentario final
El juicio por jurados aporta serias posibilidades para una mejora en

la calidad democrática, mediante la participación por doble vía y la
superación de déficit representacionales. También promete una
mejora republicana en el ejercicio del control ciudadano, mediante
una adecuada publicidad de los actos jurisdiccionales a través de
una inserción popular directa en la administración de justicia. Por lo
que desde una perspectiva democratista y republicanista el instituto
del juicio por jurados presenta posibilidades promisorias.
Sin embargo, nada garantiza un eficaz funcionamiento del instituto,

si basamos el análisis desde una perspectiva de racionalidad
"economicista-eficientista", o incluso desde perspectivas
"garantistas" del debido proceso, que esgriman argumentos en
torno a la mayor demora, mayores costos, menor rigurosidad
técnica y las decisiones de peor calidad que producirá el juicio por
jurados.
Pero si bien es cierto, que no se vislumbra prima facie, que el juicio

por jurados responda con mayor eficacia a dichos clivajes en clave
"economicista-eficientista-procesalista", tampoco el estado actual
del arte nos brinda respuestas satisfactorias a los mismos.
En cambio, el juicio por jurados, propone mejores resultados que los

actuales, en pos de una profundización de los métodos
democráticos y republicanos en el accionar del poder judicial, tanto
353
en la producción de sus decisiones, como en el reclutamiento de

sus miembros.
En el fondo de los argumentos entrecruzados, subyace un debate

no zanjado aun, el que involucra a la democracia, sus alcances y
sus complejas articulaciones con criterios de gobernabilidad y de
control republicano.
354
Capítulo XII
Diez "tips" (consejos) sugeridos para una aproximación a

la cuestión del control del poder desde la sociología
política y la ingeniería institucional
Sumario : 1. La fragmentación del poder. 2. La difusa delimitación
de roles y funciones de los poderes del Estado. 3. La
burocratización del poder. 4. La tecnocratización del poder. 5.
Cooperación y diálogo institucional para el equilibrio de las
relaciones interpoderes. 6. Un necesario rediseño institucional del
esquema de división funcional del poder. 7. La eficacia de la
generación de vías institucionales de participación ciudadana a
efectos del control del poder. 8. El control del poder no
institucionalizado. 9. El control y la transparencia de la financiación
de la actividad política. 10. La territorialidad y descentralización del
poder, dotación de recursos financieros. Bibliografía del autor
aplicable al tema
En relación al tema del control del poder, y para un análisis que

derive en tesis operacionales sobre la cuestión, cabe hacerse las
preguntas básicas: ¿qué debe controlarse?, ¿quién debe ser
controlado?, ¿cómo debe efectuarse el control?, ¿dónde?, ¿a
través de qué mecanismos?, ¿en qué ámbito institucional?, ¿en qué
medida?
Una segunda ola de preguntas más desagregadas podría incluir las

siguientes: ¿debe controlarse el proceso de toma de decisiones
políticas?, ¿los abusos y/o extralimitaciones en ese proceso por
parte de los políticos en ejercicio de cargos ejecutivos?, ¿el poder
de lobby de los privados? ¿el poder económico abusivo de sectores
privados que condicionan o influyen las decisiones de las agencias
355
estatales?, ¿el procedimiento de reclutamiento del personal político

que desempeñará los roles de gobierno?, ¿el sistema electoral
aplicable?, ¿la fidelidad entre la traducción de los votos obtenidos
en elecciones y los cargos que se ocupan?, ¿la fidelidad entre el
discurso y las promesas de campaña y las decisiones que se
adoptan luego en el ejercicio del gobierno?, ¿la fidelidad de los
representantes parlamentarios hacía los ciudadanos que
representan en su función legislativa y de control? ¿La fidelidad
entre las características de género, ideológicas, de extracción social
y otras de los representantes parlamentarios y de la ciudadanía en
general?, ¿la fidelidad entre las demandas sociales y la agenda
política establecida en los distintos niveles de gobierno?
Expuesto de otro modo, acaso hay que controlar la fidelidad de

comportamiento, producción, cooptación, y naturaleza —incluye
varios tópicos de acuerdo a lo expuesto en el párrafo precedente—
entre la sociedad y la clase política que los representa en las
agencias estatales, ya sean de gobierno o de oposición, ya sean de
ejecución o de control?, ¿y/o los procedimientos electivos?, ¿y/o los
procedimientos de determinación de agenda y de legitimación del
debate público?, ¿y/o las condiciones de circulación de
información?, ¿y/o los procedimientos de sanción de normas?
¿Acaso todo esto junto y al mismo tiempo? Si la respuesta es

afirmativa, se genera otro cuestionamiento. ¿Nos da la Constitución
Nacional todas las respuestas de un modo claro, unívoco y evidente
para el desarrollo institucional del poder del Estado hacía adentro
del mismo, esto es, en lo que atañe a las relaciones interpoderes e
interinstitucionales y, además, a la diversidad de las relaciones que
debe establecer con la sociedad civil?
La sociedad civil a su vez presenta sus propias diversidades a

efectos de su participación y representación en los órganos de
poder y en las agencias estatales.
Se recomiendan vías de identificación operativas del poder a ser

controlado y algunos mecanismos posibles a tal fin. Siguen diez
"tips" sugeridos al efecto de una aproximación a la cuestión del
control del poder desde la sociología política y la ingeniería
institucional, no excluyentes ni taxativos y que, a su vez, pueden
desagregarse en otros nuevos.
356
1. La fragmentación del poder
En las expandidas sociedades modernas y en sus complejas y

abarcativas estructuras institucionales que las organizan el poder
tiene natural e intrínsecamente un alto nivel de fragmentación dado
por la gran cantidad de agencias y estructuras estatales que
cuentan con presupuestos y cantidad de personal cuantitativamente
relevantes, que dictan normas de calidad jurídica inferior a la ley
pero que inciden directamente en la vida cotidiana de los individuos
y que cuentan, por varias razones, con un nivel de autonomía
importante. Debe considerarse que en la Argentina un presidente
designa miles de funcionarios políticos destinados a "rellenar" los
cargos burocráticos en las agencias estatales. A su vez estos
encuentran límites concretos al ejercicio del poder en los intrincados
vericuetos de la burocracia de segundo nivel, que cuenta con las
garantías de estabilidad del empleo que le da su carácter de
personal de planta permanente.
2. La difusa delimitación de roles y funciones de los

poderes del Estado
Esta cuestión implica una superposición de estructuras burocráticas

con poder normativo. Es necesario sistematizar mejor el entramado
normativo del Estado, tanto desde su estructura formal como desde
la perspectiva de una mejor calidad en la formalización del tipo de
norma adecuada para la regulación de finalidades concretas. Una
organización estatal del poder, con la complejidad a la que ha
llegado, necesita reflexionar acerca de cómo organizar mejor su
sistema normativo para adecuarlo a sus actuales necesidades.
Esas necesidades abarcan desde perspectivas politológicas y
sociológicas a la superación del déficit democrático, la cuestión de
la legitimación, la publicidad y el control (accountability ) y la
participación.
En los hechos el poder ejecutivo y sus agencias con distintos

niveles de dependencia y/o autonomía relativa, desde ministerios
hasta entes autárquicos, pasando por secretarías, departamentos,
357
subsecretarías, direcciones, etc., produce una enorme cantidad de

actos normativos que rigen las más variadas acciones de los
ciudadanos. Dicho de otro modo, el poder ejecutivo "legisla", en
rigor dicta normas de todo tipo y en gran cantidad.
A su vez, el poder judicial, a través del achicamiento del campo de

las cuestiones políticas no justiciables, y por ende la expansión de
su actividad, el denominado "activismo judicial" que generan los
efectos conocidos de la judicialización de la política y su contracara,
el fatal revés de la trama la politización de la justicia, asume con
decisión un marcado rol de control de la actividad política, control
judicial que asumido con intensidad y amplitud interpretativa se
acerca peligrosamente a los difusos límites del legislador negativo
kelseniano, extralimitando muchas veces esa delgada línea roja y
transformándose en legislador positivo. Las declaraciones de
inconstitucionalidad de oficio, las sentencias interpretativas, la no
utilización de mecanismos del tipo del certiorari, entre otros
comportamientos, son reflejo del activismo judicial que genera otro
"foco legislativo" en el complejo sistema de toma de decisiones
políticas del Estado.
El poder legislativo, presenta serios problemas en relación a su

déficit representacional de índole político-institucional, más la
desigual y no correlativa composición social entre los
representantes y los representados, y las disfuncionalidades
tecnológicas, comunicacionales y culturales que generan las TICS
—Tecnologías de la Información y las Comunicaciones— en la
clásica tarea parlamentaria. Así el poder legislativo adolece de
escasa acción de control y de una fragmentada función normativa.
3. La burocratización del poder
Existe una laberíntica y kafkiana superposición de estructuras

burocráticas que generan una complejidad normativa tal, que hace
incomprensibles para el ciudadano muchos procesos de toma de
decisiones y de producción legislativa, transformando en un mito el
axioma jurídico de no invocar la propia torpeza pues "la ley se
reputa conocida por todos".
358
En el año 2005 finalizó en la Facultad de Derecho de la Universidad

de Buenos Aires la tarea de confección de un Digesto Jurídico con
el fin de determinar cuántas de las leyes nacionales —se han
aprobado más de 26.000, incluyendo leyes y decretos-leyes
sancionados durante los gobiernos militares— aún estaban
vigentes. De las más de 26.000 leyes sancionadas aún se hallan
vigentes algo más de 4.000 que, igualmente, constituyen un número
excepcional. A esto debe sumarse —hablando del caso argentino,
aunque la normativa descentralizada resulta un fenómeno
generalizado casi universal— las normativas, que no son
estrictamente leyes pero que funcionan como tales y que son
producto de los decretos del Poder Ejecutivo y de las decisiones de
agencias estatales como la Aduana, la Agencia de Recaudación de
Impuestos, el Banco Central, Administración nacional de la
seguridad social (ANSeS en la Argentina). Se trata en general de
normas sumamente técnicas que resultan de difícil comprensión
para quien no es un especialista en el área. Este es un aspecto muy
importante a tener en cuenta. Se debe ser prudente ante el impulso
de un proceso de desburocratización de los entes estatales
centrales, pues la proliferación de entes descentralizados está
produciendo una evidente superposición de estructuras burocráticas
y, como lógica consecuencia, una abundancia normativa, producto
de esas estructuras.
4. La tecnocratización del poder
El personal político cede espacios de decisión a técnicos expertos

en áreas especializadas (tecnocracia) mediante una flexibilidad
estratégica que está más pendiente de la competencia electoral que
de los requerimientos de la estructura institucional. La toma de
decisiones resulta de un proceso ejecutivo y profesionalizado que
se sitúa en el vértice de la organización (cupular) con mayor
autonomía de los líderes y que se derrama de arriba hacia abajo. La
tecnocracia es la que parece más idónea a efectos de la eficacia y
aplicabilidad de la toma de decisiones. Ello debilita las posibilidades
de control por la ciudadanía y los resortes institucionales y
de accountability de ese personal técnico y experto.
359
El fenómeno también alcanza al personal parlamentario. El ejercicio

discursivo en el recinto ha pasado a ser una especie de espectáculo
anacrónico al que, salvo contadas excepciones, ni los propios
legisladores le prestan atención. Es el trabajo de las comisiones
técnicas departamentalizadas el generador de los insumos
específicos para la producción legislativa, y dentro de las
técnicas puntuales es el que agrega el valor del conocimiento
referido déficit por la escasa correlatividad social en la
de alta complejidad. Estas tendencias generan también un
desplazamiento de poder mediante los controles judiciales de la
gestión política a los expertos en técnicas jurisprudenciales e
interpretación normativa, llámense juristas o expertos asesores
letrados en los más altos tribunales.
5. Cooperación y diálogo institucional para el equilibrio

de las relaciones interpoderes
Deben ser reformuladas las clásicas ideas en torno a la relaciones

interpoderes. La propia idea de independencia y división (más aún
para aquellos que hablan de separación de poderes) debe
relativizarse por ineficaz, poco realística y de escasa gobernanza
que redunda en una menguada calidad institucional. El concepto
de calidad institucional deriva del inglés governance que significa,
"organización de gobierno" sujeta a regulaciones y mecanismos
formales, y también a aquellas regulaciones que se han impuesto
por consenso y que han obtenido legitimidad de modo informal.
El poder del Estado es sólo uno, en todo caso, dividido

funcionalmente en tantas partes como sea menester para la eficacia
de la administración del Estado. Ello implica novedades en los
esquemas tradicionales de "checks and balances", frenos y
contrapesos, y el control de la gestión política.
360
El ejercicio de la administración estatal tiende a generar vínculos

interdependientes, cooperativos y de diálogo interpoderes. Se debe
también considerar la necesaria armonía que requiere la
administración estatal y la toma de decisiones políticas a efectos del
funcionamiento del Estado y para evitar su parálisis. La cuestión de
la independencia o interdependencia de los poderes del Estado no
sólo debe abordarse respecto de los propios poderes políticos del
Estado.
También deben considerarse las demandas sectoriales de mayorías

circunstanciales descuidando a las minorías, o de intereses
poderosos de ciertas minorías descuidando los de las mayorías
populares, que además pueden erguirse en más o menos
permanentes y por ende dejan de ser circunstanciales,
característica respecto de la cual se han erigido los pilares de la
doctrina de frenos y contrapesos. Además se sostiene que la
dependencia interna de las propias estructuras burocráticas
permanentes del Estado, resulta un problema, a efectos de la
determinación del poder efectivo a ser controlado, casi mayor que el
de la interrelación entre los órganos políticos.
6. Un necesario rediseño institucional del esquema de

división funcional del poder
Asimismo debe ser revisada la ilusoria división tripartita del poder

del Estado. Hemos señalado en el punto 2 de este capítulo, que la
actualidad de la producción de las agencias del Estado no guarda
relación con lecturas estancas de vinculación y delimitación de
funciones entre las mismas. A su vez se observa una disfunción
entre las demandas de la sociedad civil (participación) y los canales
institucionalizados de representación, lo que conlleva a la
proliferación de canales no institucionalizados de participación y
representación.
La organización funcional del poder, su división a efectos de su

control, y también de su eficacia, requiere el rediseño de la
ingeniería institucional.
361
Algunos ejemplos para una posible reformulación de la división de

los poderes:
i) La creación de un tribunal constitucional con funciones en línea

con el control concentrado de constitucionalidad. Se trataría, al
estilo de los sistemas de control concentrado vigentes en el mundo,
de un tribunal constitucional por fuera de la organización del poder
judicial ordinario; ii) un ministerio público con mayores
competencias que puede ser un eficaz mecanismo de acceso a la
justicia, mediador, y negociador; iii) un poder electoral con plenas
competencias para garantizar los procedimientos democráticos
electivos y de funcionamiento del régimen político democrático;
iv) un poder ciudadano que se ocupe de garantizar y promover la
participación en el proceso de toma de decisiones y que efectúe un
control social de la gestión de gobierno con mecanismos
de accountability en relación a la utilización de los recursos
económicos, la corrupción y la participación democrática; v) un
poder financiero ciudadano que a través de la reserva de una
porción del presupuesto estatal para que sea asignado a través de
mecanismos de presupuesto participativo por parte de la
ciudadanía.
Este posible diseño, sumado a los tres poderes clásicos, implica

una ingeniería institucional que pone en igualdad de condiciones
estructurales a ocho diferentes poderes del Estado.
7. La eficacia de la generación de vías institucionales de

participación ciudadana a efectos del control del poder
Se trata de procurar mecanismos eficientes para involucrar a los

ciudadanos en las decisiones estatales. Así se puede aportar a la
exigencia republicana de control de los actos de gobierno desde
dos clivajes diferentes pero íntimamente relacionados, la
participación y la publicidad. El involucramiento directo de los
ciudadanos en su carácter de tales, y por vías alternativas a la
participación a través de la oferta y competencia electoral de los
partidos políticos, permite mejorar los niveles de consenso y
legitimidad política institucional. A su vez, pone en relación directa
362
con las complejidades de los procesos de tomas de decisiones en

materias sofisticadas a la ciudadanía, logrando de ese modo la
superación de modalidades de participación pasiva y simplificada,
que impiden una observación realística de la complejidad de las
decisiones institucionales en cada área. Ello a su vez permite un
acercamiento a modalidades de control de gestión y de asignación
de recursos por vía directa a la población.
Institutos como el juicio por jurados, el presupuesto participativo, las

elecciones internas abiertas (del tipo de las Primarias Abiertas
Simultáneas y Obligatorias - PASO) pueden resultar muy eficaces a
fin de la participación, la visibilidad, la transparencia y el control del
poder.
La participación no mediada, ni mediática, resulta una experiencia

directa de los problemas que el poder afronta en su tarea específica
que proveerá una mayor legitimidad del sistema.
Resulta tema relevante el consenso que la población preste a cierto

sistema político y a sus instituciones. La continuidad democrática de
tres décadas en la región requiere respuestas sofisticadas y
complejas que permitan una profundización de la participación de la
ciudadanía, pero de una manera eficiente y comprometida que, a la
vez, no ponga en juego la legitimidad del sistema. Ello se consigue
con un compromiso responsable a través de la apertura
institucionalizada de canales participativos para la ciudadanía. El
involucramiento ciudadano en la administración judicial, puede abrir
un horizonte nuevo y superador de la mera crítica y de la
manifestación de descontento por el accionar estatal y su control.
8. El control del poder no institucionalizado
El ejercicio del control del poder de modo eficaz implica ejercer el

mismo también sobre los poderes políticos y económicos no
institucionalizados. Entendemos por tal cosa, las influencias y
manipulaciones de sectores que ejercen poder fáctico relevante y
que no están sujetos a mecanismos de control ciudadano, ni
electivo, ni de rendición de cuentas. En este aspecto juega un rol
363
relevante la mayor ductilidad de los sectores que, aunque

minoritarios cuantitativamente, por su naturaleza y estructuración
homogénea en términos cualitativos, tienen mayores facilidades
para identificar intereses comunes y ejercer presión e influencia
sobre el poder público político. No se puede soslayar por supuesto
que la descripción como estructura social está íntimamente
relacionada con el poder económico que detentan los factores de
poder no institucionalizado. Por ello, como mecanismo de control
ciudadano, se deben apoyar las políticas que desde el Estado
promuevan evitar la conformación de conglomerados industriales,
económicos, informativos y otros de carácter monopólico que
tengan el suficiente poder de cooptación de estructuras estatales y
políticas y de funcionarios estatales y políticos de modo individual.
La legitimación de los discursos antipolítica, carecen de sentido y
razonabilidad en el marco de un Estado de derecho y no resultan ni
superfluos ni inocuos. Por el contrario, tienden a debilitar el
consenso institucional dejando a la ciudadanía inerte ante poderes
fácticos no institucionalizados, de escasa o nula transparencia y
visibilidad, y de compleja conformación y estructuración, lo que
hace dificultosa la identificación de su accionar antijurídico y
antiestatal.
9. El control y la transparencia de la financiación de la

actividad política
Los mecanismos de control de la financiación de la actividad política

resultan vitales para el control del poder. Así se provee a la
democracia y a la igualdad de oportunidades pues sino, la opacidad
en este rubro, promueve la corrupción, clientelismos diversos,
fenómenos plutocráticos y otros desmadres para la calidad
institucional y el control de la actividad política.
364
10. La territorialidad y descentralización del poder,

dotación de recursos financieros
En general se acepta que lo intrínsecamente bueno de un proceso

descentralizador es aquello prodemocrático que genera, a través de
una mayor participación ciudadana, de una mayor cercanía y
aproximación de la población con los dirigentes que directamente
toman las decisiones, con el incentivo de que las demandas de la
población con respecto a aquellos temas que más le preocupen
lleguen más rápidamente y sin filtraciones ni deformaciones al
corazón del sistema político, en pos de superar la apatía ciudadana,
la "privatización" de la política y obteniendo así, por parte del
sistema, respuestas congruentes y que resulten espejo sociológico
fiel de las demandas como consecuencia, precisamente, de esa
cercanía.
Además se consideran a las políticas de descentralización como

una vía para mejorar el control de la gestión y del poder, pero debe
tenerse en consideración la necesaria dotación de recursos
financieros a efectos de la creación de organismos y agencias
descentralizadas.
Sin embargo, advertimos que esa cercanía plausible para la

obtención de óptimos niveles de control, puede tornarse
contraproducente y aún complicar los niveles funcionales de
legitimidad, si las agencias estatales no poseen los recursos
necesarios —económicos, logísticos, humanos— para dar eficaz y
satisfactoria respuestas a las demandas que sin mediación llegan a
las agencias y funcionarios estatales. El cúmulo de demandas sin
los recursos para llevar a cabo políticas tendientes a satisfacerlas
puede generar todo tipo de complicación y también la
profundización de los problemas que genera el clientelismo.
En clave "republicanista", se puede justificar la plausibilidad de un

proceso descentralizador del poder en términos de transparencia en
los actos de gobierno, de control del ejercicio del poder, de mayor
limitación a partir del proceso de cesión de competencias y de
fragmentación del poder central que, de otro modo, se tornaría
omnímodo y autocrático. Paradójicamente los riesgos de los
sistemas de frenos y contrapesos a efectos del control y la división
del poder por vía de ideas descentralizadores son los de su
excesiva fragmentación.
365
Se deben prever y proveer los recursos para la eficacia de políticas

de control del poder que reconozcan la relevancia territorial del
fenómeno mediante procesos descentralizadores. Un listado de
esos recursos debe tener en cuenta: a. infraestructura edilicia y
burocrática; b. humanos; c. técnicos; d. financieros.
Bibliografía del autor aplicable al tema
Revista Debates Latinoamericanos Nº 11, octubre del año 2008,

artículo "Los procesos de descentralización en sistemas políticos
democráticos en vías de consolidación". Versión electrónica en
http://www.rlcu.org.ar/revista/numeros/06-11-Octubre-
2008/documentos/jorge_bercholc.pdf
Revista Debates Latinoamericanos Nº 14, abril del año 2010,

artículo "La emergencia permanente del Estado democrático y el
control parlamentario. El Parlamento frente a la crisis de la
representación política, el decisionismo y la delegación legislativa
permanente". Versión electrónica en
http://www.rlcu.org.ar/revista/numeros/08-14-Abril-
2010/documentos/Jorge_Bercholc.pdf.
Revista Pensar en Derecho , Número 1 Año 1, 1ª edición, 344

páginas, diciembre de 2012, p. 91, "La Presidencia en la Argentina a
través de los discursos de apertura de la Asamblea Legislativa,
1983-2011", Eudeba, Universidad de Buenos Aires. Versión digital:
http://www.derecho.uba.ar/publicaciones/pensar-en-
derecho/revistas/1/revista-pensar-en-derecho.pdf.
Artículo publicado en Sufragio. Revista Especializada en Derecho

Electoral , Tribunal Electoral del Poder Judicial del Estado de
Jalisco, "Estado, administración pública y políticas públicas en los
discursos presidenciales en la Argentina", 3ª época, Nº 10, 2013-1,
ps. 113 a 143, Guadalajara, mayo de 2013, México.
http://www.triejal.gob.mx/sufragio10.html.
Revista Iberoamericana del Ibero-Amerikanische Institut (IAI), Berlín

y GIGA (Instituto de Estudios Latinoamericanos), Hamburgo,
366
"Reforma judicial y democratización de la justicia en la Argentina. La

compleja articulación entre la democracia y la república", Berlín,
Alemania, setiembre de 2013, http://www.iai.spk-
berlin.de/publikationen.html.
Material también disponible en el link del Instituto de Investigaciones

Jurídicas y Sociales Ambrosio Gioja, Universidad de Buenos Aires:
http://www.derecho.uba.ar/investigacion/investigadores/bercholc.ph
p.
367
Capítulo XIII
Los procesos de descentralización en sistemas políticos

democráticos en vías de consolidación
Sumario : 1. Introducción. 2. ¿Por qué y para qué descentralizar?
3. Complejidades en la justificación teórica de la descentralización
en articulación con la democracia. a) Justificación "democratista".
b) Justificación "republicanista". c) Justificación "sistémica".
d) Justificación por aplicación del principio de subsidiariedad. 4. El
sujeto colectivo social destinatario de la descentralización.
5. Descentralización y globalización. 6. Esquema conceptual de las
categorías utilizadas. 7. Conclusiones. Bibliografía citada y
consultada.
1. Introducción
Como muchos conceptos teóricos y categorías de análisis en

ciencias sociales —sobre todo en el área de la ciencia política, la
sociología política y en estudios de relaciones institucionales—, el
concepto de descentralización puede ser utilizado en varios y
diferentes sentidos, contemporáneamente y por distintos agentes.
Esto suele ser un serio inconveniente pues, además de dar la
explicación de lo que se pretende decir con un determinado
concepto o categoría analítica, es también recomendable que se
utilice más o menos el sentido mentado que en la comunidad
académica o política se entiende respecto de ese concepto. Esta
cuestión implicaría un debate epistemológico y también
metodológico que excede este capítulo.
368
Además de esa dificultad inicial, abarcativa de las preguntas

básicas ¿por qué y para qué se descentraliza?, un proceso de
descentralización presenta el problema de su alcance o
determinación de niveles. Dicho de otro modo, qué y cómo se
descentraliza, hasta dónde y cuándo se descentraliza.
Un proceso de descentralización puede ser llevado a cabo en

distintas áreas o niveles de la institucionalidad de un Estado y,
aunque no se aplique en todos los niveles posibles o plausibles,
igualmente generará efectos generales y en distintas áreas de la
vida de una sociedad. Ello significa que aunque sólo sea ejecutado
parcialmente en alguno de los niveles posibles —nivel
administrativo, o institucional, o político, o económico, o cultural, o
social— seguramente tendrá efectos sobre todos los demás.
Por ello debe considerarse que la descentralización es un concepto

complejo, que abarca niveles de acción variados, que genera
efectos en diversas áreas de la vida institucional y social y que por
ello debe ser abordado para su análisis, para tener un diagnóstico
adecuado y anticipatorio respecto de sus posibles efectos y
beneficios y, por ende, tomar decisiones eficaces, desde una
perspectiva interdisciplinaria.
En ese sentido, analizaré algunos aspectos politológicos y

sociológicos implicados en un proceso de descentralización y las
diversas argumentaciones que suelen utilizarse como sustento
teórico, con la particularidad de que ellas provienen de campos
ideológicos diferentes y a priori excluyentes.
2. ¿Por qué y para qué descentralizar?
Las respuestas plausibles al por qué y para qué descentralizar

pueden ser muchas y diversas. Para proveer de mayor legitimación
al sistema político y de consenso a la autoridad política; mejorar la
calidad de gestión proveyendo a la calidad institucional; lograr
eficiencia en la toma de decisiones, en los procesos económicos y
en la provisión de servicios públicos; desburocratizar; controlar al
369
poder político. Y aún no se agotan las razones que pueden ser

enarboladas para justificar un proceso y discurso descentralizador.
¿Por qué?, por supuesto porque se carece de aquello enumerado y

que se quiere obtener.
A priori, estos argumentos y razones resultan axiológicamente

positivos por sí mismos, y desde cualquier sector político y social
podría suscribirse tal listado esperanzado de motivos para impulsar
un proceso de descentralización, en tanto se lo piense como
herramienta plausible para lograr esos efectos superadores.
Sin embargo, todas esas razones y otras existentes que aún no

hemos señalado, consumadas y alcanzadas, ¿conllevarán siempre
un resultado positivo?, es conveniente darle impulso sólo a alguna
de esas reivindicaciones o ¿son todas ellas son compatibles y ar-
ticulables entre sí contemporáneamente?, ¿se deben considerar las
condiciones objetivas de viabilidad política y material en la
consecución de esos objetivos?, ¿debe hacerse un análisis riguroso
y anticipatorio de la plausibilidad de sus efectos?, o ¿acaso su
valoración, en términos axiológicos positivos justifica per se, la toma
de decisiones descentralizadora sin más?, ¿es conveniente desatar
un proceso descentralizador general y en todos los órdenes? o,
además de las preguntas básicas ¿por qué y para qué?, es
conveniente preguntarse ¿qué descentralizar?, ¿cómo hacerlo? y
¿si existen los recursos para ello?
La desagregación de estas cuestiones nos lleva a verificar la

complejidad de la categoría, pues se debe aclarar si estamos
refiriéndonos a un proceso de descentralización sólo de facultades
administrativas a las localidades donde se realizan las tareas
pertinentes, o de una descentralización en la organización del poder
político y además territorial y si ello implica descentralizar el manejo
de los recursos para encarar tal plan(1) .
370
3. Complejidades en la justificación teórica de la descentralización

en articulación con la democracia
El sustrato teórico e ideológico para dar soporte a un proceso de

descentralización, es variado y presenta matices contradictorios.
En principio, el más utilizado, es el argumento prodemocrático

o democratista de la participación. También el de la transparencia y
el control de gestión de cuño más republicanista ; la
desburocratización y la eficiencia que parecen responder a
criterios sistémicos ; y el principio de subsidiariedad que puede ser
leído en clave neoliberal o democratista.
Se podría argüir que una esquematización del tipo de la enunciada

resulta demasiado ideologizada, pero justamente eso pretendo
remarcar, la ideologización de la categoría conceptual que permite
que la misma sea utilizada con sentidos diversos y que responde a
distintos criterios axiomáticos, no articulables mecánicamente y
cuya mezcla sin más, puede generar consecuencias negativas para
el sistema político al que se le aplique, desarreglando aun más el
estado de cosas que se quería a priori remediar.
a) Justificación "democratista"
Uno de los más utilizados argumentos teóricos para llevar adelante

y justificar un proceso de descentralización, es el que rescata los
beneficios y aportes que, para "democratizar la democracia", se
obtendrían a través de la participación más directa y cercana de la
ciudadanía en el proceso de toma de decisiones de las agencias
estatales.
Hablar de "democratizar la democracia", de darle sustantividad a la

democracia representativa o de generar mecanismos democráticos
de participación más o menos directa o semidirecta, resulta un
debate crucial de la ciencia política que no está en absoluto
saldado, no sólo en los hechos de la política sino también en la vida
académica y doctrinaria.
371
No obstante, en general se acepta que lo intrínsecamente bueno de

un proceso descentralizador es aquello prodemocrático que genera,
a través de una mayor participación ciudadana, de una mayor
cercanía y aproximación de la población con los dirigentes que
directamente toman las decisiones, con el incentivo de que las
demandas de la población con respecto a aquellos temas que más
le preocupen lleguen más rápidamente y sin filtraciones ni
deformaciones al corazón del sistema político, en pos de superar la
apatía ciudadana, la "privatización" de la política y obteniendo así,
por parte del sistema, respuestas congruentes y que resulten espejo
sociológico fiel de las demandas como consecuencia, precisamente,
de esa cercanía.
En este caso, hay una comunicación fluida y una sensibilidad mayor

porque el dirigente que convive en unidades distritales más
pequeñas con los ciudadanos comparte con ellos el espacio público
cotidianamente, sin mediaciones institucionales ni de los medios de
comunicación. Y ello resulta plausible en tanto y en cuanto ese
funcionario demandado tenga los recursos necesarios para poder
responder a ese cúmulo de demandas que va a caer sobre sus
espaldas.
Si se produjera un eficiente funcionamiento del sistema que

redunde en, demandas ciudadanas genuinas y respuestas de las
agencias estatales/políticas congruentes, rápidas y satisfactorias en
un nivel cuantitativo y cualitativo aceptable, se estarían resolviendo
en efecto varios problemas vinculados a las cuotas de legitimidad
política de la autoridad menester para una ordenada y eficaz acción
de gobierno.
El nivel de legitimidad sería adecuado desde la perspectiva de la

demanda ciudadana por su efectiva correlación con las necesidades
de los individuos(2) y, en tanto las mencionadas congruentes y
rápidas respuestas, desde la perspectiva del poder político por el
nivel que se obtendría respecto del régimen político y del gobierno
en ejercicio(3) .
Sin embargo, debemos advertir que esa cercanía plausible para la

obtención de óptimos niveles de legitimidad, desde las dos
perspectivas señaladas en el párrafo anterior, puede tornarse
contraproducente y aún complicar los niveles funcionales de
legitimidad, si las agencias estatales no poseen los recursos
372
necesarios —económicos, logísticos, humanos— para dar rápida,

eficaz y satisfactoria respuestas a las demandas.
Esta cuestión no es novedosa; Hamilton y Madison, "Padres

Fundadores" de los Estados Unidos de Norteamérica, en la época
preconstitucional a fines del siglo XVIII, y durante el proceso de
ratificación de la misma, en los "papers" de "El Federalista", hacían
hincapié en esta dificultad de la democracia.
Ellos fueron muy críticos con los parlamentos estaduales, institución

a la que consideraban integrada por funcionarios apasionados, poco
racionales y aún en ocasiones usando epítetos más duros —
déspotas, aventureros, entre otros—. Y se referían en esos términos
porque les reprochaban la admisión de cualquier tipo de demanda
por parte de poblaciones muy activas que actuaban en forma
facciosa, incapaces de entender los intereses permanentes de la
comunidad.
En los debates durante los años previos a la consagración de la

Constitución y aún durante la Convención Constituyente, se
buscaron mecanismos y diseños institucionales que pusieran freno
a la avalancha de demandas populares transformadas en leyes
positivas que ocurría en la época.
Estos diseños de control, en clave "republicanista", buscaban evitar

que las presiones dadas por la cercanía entre demandantes
(ciudadanos) y demandados (representantes políticos) generaran
esa fiel polea de transmisión de demandas con sanción de normas
positivas, un excepcional ejercicio democrático participativo, pero
visto desde otra perspectiva, una serie de actos irracionales y
apasionados de demagogos dispuestos a satisfacer cualquier
demanda, sin medir las consecuencias ni observar las objetivas
condiciones de posibilidad.
Esto nos lleva también a un problema de gobernabilidad. En los

sistemas políticos democráticos representativos de la región no
sobran el consenso y legitimidad a los representantes y partidos
políticos. La participación es compleja e institucionalmente, por lo
general, escasa. Cuando en la Argentina se generaron los
instrumentos formales para producir una mayor participación, a
partir de la reforma constitucional de 1994, éstos no fueron
utilizados.
373
Sin embargo, y paradójicamente, aparecen mecanismos de

participación no institucionalizada, no formal. Tal es el caso de la
proliferación de las ONG de diversos intereses, de los piqueteros,
de los asambleístas entrerrianos que cortan los puentes que
conectan a la provincia argentina de Entre Ríos con el Uruguay y
del cotidiano paisaje en la ciudad de Buenos Aires de marchas y
manifestaciones con reivindicaciones de todo tipo. No se puede
decir que, lisa y llanamente, exista un problema de apatía o de
escasa participación. En todo caso, no hay un problema de apatía o
de privatización de los intereses de los individuos, sino un problema
en las poleas naturales de transmisión de la democracia —por caso
los partidos políticos—; por lo que se generan mecanismos de
participación informal o no institucionalizada(4) .
Si justificamos en un sustrato teórico "democratista" la viabilidad y

plausibilidad de un proceso de descentralización, previamente
debemos afinar la idea respecto al tipo de democracia que
pretendemos y a sus condiciones objetivas de posibilidad y de
desarrollo eficaz. Es que más allá de gustos y de preferencias en
clave teórica, habrá que cuidar que la cercanía y participación no
terminen complicando sistemas políticos que, aún sin semejante
nivel de expansión democrática, están sometidos a disfunciones o
complejidades en el proceso de toma de decisiones tanto de las
agencias estatales como de las organizaciones representativas.
Una de las disfunciones que se enquistan merced a las promesas

incumplidas de la burocracia y la oligarquización es el
denominado clientelismo (5), atribuido a las estructuras
excesivamente burocratizadas y cupulares, que se valen de una
suerte de grupos de mano de obra disponible para llevar a cabo
acciones de choque, presión o avanzada en pos de fines favorables
para la estructura y/o cúpula y por las cuales esos grupos reciben
favores o privilegios.
Se argumenta que la descentralización ayudaría a resolver las

prácticas clientelísticas. ¿Qué nos garantiza que en un proceso
descentralizador no vamos a tener mayores problemas de
clientelismo? Y ello ante la superposición de estructuras
burocráticas y donde la cercanía cotidiana entre ciudadanos y
representantes, puede generar conflictos sin mediación posible
entre ambas partes, generando presiones y tensiones de difícil
pronóstico y resolución.
374
El cúmulo de demandas sin los recursos para llevar a cabo políticas

tendientes a satisfacerlas puede generar todo tipo de complicación
y también la profundización de los problemas que genera el
clientelismo. En Argentina, más precisamente en la Provincia de
Buenos Aires, las referencias al aparato político o a la estructura
política indican a estas prácticas clientelísticas que, se registran
más asiduamente en las entidades subestatales municipales, par-
ticularmente, en el conglomerado bonaerense.
De modo que tampoco lisa y llanamente, en forma mecánica y

pacífica, habrá una superación de las prácticas clientelísticas de la
mano de un proceso de descentralización.
b) Justificación "republicanista"
Si observamos que el origen del sistema de frenos y contrapesos

tiene relación con el control del poder político y que una de sus
vertientes históricas es la experiencia en la consolidación del
proceso constitucional en los Estados Unidos de Norteamérica,
debemos remitir a lo dicho antes por Hamilton y Madison en "El
Federalista" y su preocupación por el control de los actos
normativos influenciados por las mayorías.
En clave "republicanista", se puede justificar la plausibilidad de un

proceso descentralizador del poder en términos de transparencia en
los actos de gobierno, de control del ejercicio del poder, de mayor
limitación a partir del proceso de cesión de competencias y de
fragmentación del poder central que, de otro modo, se tornaría
omnímodo y autocrático.
Es útil referir aquí que, saliendo de la matriz "democratista" de la

participación y profundizando en mecanismos efectivos de
transparencia y fragmentación del poder, deben desagregarse
distintas áreas posibles que deberán mensurarse para efectuar
análisis comparados realísticos sobre viabilidad y plausibilidad del
proceso de descentralización, aplicado a circunstancias espaciales
y temporales concretas, en pos de evitar juicios prescriptivos
generalistas.
375
En ese sentido habrá que distinguir entre dos niveles,

i) descentralización del poder —competencias derivadas a cada
unidad constituyente— y ii) descentralización del proceso de toma
de decisiones a nivel federal —importancia del nivel decisorio de
cada unidad constituyente dentro de las instituciones de la
federación—.
A su vez el primer nivel debe desagregarse en dos aspectos,

i) alcance del poder ejercido por cada unidad constituyente o
cantidad de competencias derivadas y ii) grado de autonomía que
cada unidad tiene para desempeñar las funciones derivadas.
Esta distinción se explica, por ejemplo, con el caso de un Estado

central con muchas competencias descentralizadas (aspecto "i"),
pero que ejerce controles muy estrictos sobre el ejercicio por parte
del ente subestatal o local de esas mismas competencias derivadas
(aspecto "ii").
Puede darse el caso opuesto de pocas competencias derivadas

(aspecto "i") pero con gran autonomía para su ejercicio (aspecto
"ii").
Las posibles variables o indicadores útiles para mensurar en un

trabajo comparado, el grado de descentralización de un sistema
político, deberían ser desagregadas en: descentralización
legislativa; administrativa; financiera; a agencias no
gubernamentales; marco normativo constitucional.
Si bien estas variables requieren algún nivel de precisión mayor que

el que someramente se hace en este artículo, resultan una buena
aproximación a los principios epistémicos y metodológicos eficaces
al fin propuesto(6) .
Los riesgos de los sistemas de frenos y contrapesos a efectos del

control y la división del poder, que implican también a las ideas
descentralizadores para mayor control del proceso de toma de
decisiones y para el establecimiento de límites al poder central, son
los de su excesiva fragmentación.
Ello puede traducirse en una mayor valoración y protección de los

derechos individuales y subjetivos respecto del poder central, pero
en un debilitamiento de procesos de consagración de derechos
colectivos sociales. El exceso de subjetivismo o individualismo en la
376
justificación teórica "republicanista" puede entorpecer procesos

sociales y/o estatalistas de inclusión y consagración de derechos
sociales y expansión de políticas de intervención estatal tendientes
a solucionar problemas generados por desequilibrios económicos,
desigual distribución de la riqueza etc.
En general las ideas intervencionistas, o la toma de decisiones

centralizada, alimenta la idea de un poder central fuerte que
contrapese los desequilibrios del libre mercado. En esta línea se
encuentran los variados y actuales desarrollos aggiornados del
denominado "decisionismo estatal" cuya herramienta normativa más
conocida y utilizada en las últimas décadas por todo gobierno de
cualquier signo político han sido los célebres decretos de necesidad
y urgencia(7) .
c) Justificación "sistémica"
En las teorías sistémicas también pueden encontrarse

justificaciones importantes para sustentar un proceso de descen-
tralización.
El proceso de desburocratización y la cercanía del individuo

demandante respecto de la agencia estatal, subestatal o local, está
implicando, además, un proceso de burocracia más simple que
pueda dar respuestas más efectivas y rápidas.
No cabe esperar que aquellos entes que deberían renunciar a poder

político o presupuestario, lo hagan voluntariamente; esta es una
lección básica de ciencia política ya enunciada en la conocida "ley
de hierro de las oligarquías" por el sociólogo alemán Robert
Michels. En su investigación sobre el Partido Socialdemócrata
alemán publicada en 1910 con el título de "La sociología del partido
político en la democracia moderna" sostuvo que todo proceso de
organización conlleva un proceso de oligarquización y de
burocratización, con la generación de intereses propios de
organismos burocráticos, sean éstos de cualquier nivel: estatal,
subestatal, nacional, provincial o de organizaciones partidarias.
377
Michels sostiene que todo proceso de organización genera una

especie de corteza de intereses propia de los cuadros dirigentes
que tienden a darle prioridad a la atención de esos intereses propios
de la posición jerárquica y burocrática que ocupan y que los aleja y
aún los enfrenta con aquellos a los que se supone deben
representar. Como teórico que aborda critica y negativamente la
cuestión de la elitización, Michels —a diferencia de Mosca o Pareto
— desarrolló sus conclusiones luego de su trabajo de investigación,
sosteniendo que el problema de las élites en el poder excede la
referencia ideológica, de allí la frase del inicio, toda organización
deriva en oligarquización(8) .
Por ello, no deben sustentarse procesos de descentralización que

contemplen voluntarismos inexistentes en el juego del poder, como
ser una renuncia voluntaria o graciable del poder que se detenta y
de los recursos financieros que dicho poder conlleva.
Así, un hipotético proceso de desburocratización llevado a cabo

mediante la descentralización podría, paradójicamente, generar una
superposición de estructuras burocráticas. Esto, particularmente,
está ocurriendo en Europa en una evidente superposición de
estructuras burocrático-jurídico-políticas en distintos niveles
estatales, la denominada gobernanza multinivel.
"En Europa luego de la Primera Guerra Mundial había 23 estados;

hoy son 50. La proliferación estatal es creciente: desde 1900 a la
mitad del siglo se creó más de un Estado por año; desde entonces
a 1990 más de dos; en los años 90 más de tres por año"(9) .
Los espacios económicos ampliados que se forjan a partir de los

tratados y acuerdos arancelarios hacen menester el desarrollo de
instituciones jurídico-políticas que responden a las necesidades del
nuevo escenario comercial y financiero.
El entramado del ordenamiento jurídico global es sumamente

complejo. Hay 189 Estados miembros en la ONU, más de 400.000
empleados de organismos supraestatales, 50.000 tratados
internacionales registrados en la ONU, pero que sólo representan
una pequeña parte del total, actos reglamentarios o análogos
emanados de organismos supranacionales en cantidad incalculable
—sólo la Unión Europea produjo alrededor de 1.500 en el año 2000
—. Esta proliferación de organizaciones y normas no tiene una
378
autoridad central superior y presenta las características de alta

fragmentación y asimetría, dado que hay regiones y materias muy
intervenidas y otras que no, y existe además una suerte de
superposición de funciones. Existen alrededor de 1850
organizaciones incluyendo a la ONU y sus agencias(10) .
Como se observa, hay una laberíntica y Kafkiana superposición de

estructuras burocráticas que generan una complejidad normativa
tal, que hace incomprensibles para el ciudadano muchos procesos
de toma de decisiones y de producción legislativa, transformando
en un mito el axioma jurídico de no invocar la propia torpeza pues
"la ley se reputa conocida por todos".
En el año 2005 finalizó en la Facultad de Derecho Buenos Aires la

tarea de confección de un Digesto Jurídico con el fin de determinar
cuántas de las leyes nacionales —se han aprobado más de 26.000,
incluyendo leyes y decretos-leyes sancionados durante los
gobiernos militares— aún estaban vigentes. De las más de 26.000
leyes sancionadas, están vigentes algo más de 4.000 que,
igualmente, constituyen un número excepcional. A esto debe
sumarse —hablando del caso argentino, aunque la normativa
descentralizada resulta un fenómeno generalizado casi universal—
las normativas, que no son estrictamente leyes pero que funcionan
como tales y que son producto de los decretos del Poder Ejecutivo y
de las decisiones de agencias estatales como la Aduana, la Agencia
de Recaudación de Impuestos, el Banco Central, Administración
nacional de la seguridad social (Anses en la Argentina). Se trata en
general de normas sumamente técnicas que resultan de difícil
comprensión para quien no es un especialista en el área.
Este es un aspecto muy importante a tener en cuenta. Se debe ser

prudente ante el impulso de un proceso de desburocratización de
los entes estatales centrales, pues la proliferación de entes
descentralizados está produciendo una evidente superposición de
estructuras burocráticas y, como lógica consecuencia, una
abundancia normativa, producto de esas estructuras.
La justificación sistémica puede referirse también a la eficacia en la

provisión de los servicios públicos, como objetivo válido para
impulsar la descentralización de los organismos del área.
379
En el marco de criterios de racionalidad economicista, es posible

que el proceso de descentralización revierta en una mayor eficacia
de la provisión de servicios públicos, entendidos en sentido amplio:
educación, salud, policía, etcétera.
Sin embargo algunos ejemplos recientes de decisiones

descentralizadoras en la Argentina presentan resultados dudosos
respecto a la eficacia que se esperaba de esos procesos.
Mediante la ley federal de educación Nº 24.195, sancionada en

Argentina en 1993 durante el gobierno de Menem, se diseñó una
reforma del sistema educativo que descentralizaba regionalmente la
conducción de la educación, prolongaba el período de
obligatoriedad y otorgaba mayor libertad a las escuelas para que
llevaran a cabo su propio proyecto educativo. La descentralización
de la educación primaria y secundaria fue uno de los objetivos de la
Ley. Esto significó que la administración, la programación y la
financiación de la educación pasaran de manos del gobierno federal
a los gobiernos provinciales.
Sin embargo arreciaron las críticas contra la ley, en particular desde

los sectores progresistas o de izquierda por haber debilitado al
Estado central para dirigir el proceso educativo nacional y
defenderlo de los embates neoliberales y de la globalización, en pos
de una descentralización que buscaba eficacia y desburocratización
en el sistema educativo. Obsérvese lo paradójico, desde los
sectores progresistas, que a priori debieran situarse,
congruentemente, en una postura prodemocrática y participativa
para lo cual un proceso descentralizador resulta plausible, critican a
la ley citada por el efecto de debilitamiento del poder del Estado
central. Sólo quiero remarcar, con esta aparente contradicción, las
dificultades de una justificación teórica mecanicista y superficial de
cualquier intento descentralizador.
Con el sistema de salud está ocurriendo también un fenómeno

paradójico que confronta la racionalidad sistémica de la
descentralización como paradigma de eficacia con necesidades
básicas insatisfechas de sectores que buscan atenderse en distritos
diferentes a los de su domicilio, porque en los que les
correspondería, se carece de los recursos financieros y edilicios
para una óptima atención.
380
Esto es lo que está ocurriendo con los hospitales públicos en la

ciudad autónoma de Buenos Aires, que están saturados de
personas que reclaman sus servicios, mejores que en los hospitales
de la Provincia de Buenos Aires, porque allí hay mayores recursos
que en los hospitales del conurbano bonaerense. Por ello el servicio
de salud pública de la ciudad está colapsado y todos los
funcionarios del área, en la ciudad de Buenos Aires, señalan que
ello se debe a este proceso migratorio de demanda de salud de
bonaerenses que no se atienden en sus hábitat naturales —o sea,
en hospitales en peores condiciones—, sino en los hospitales de la
ciudad de Buenos Aires.
d) Justificación por aplicación del principio de subsidiariedad
El principio de subsidiariedad pretende limitar la esfera de acción de

los entes estatales sosteniendo que, todo aquello que puede ser
bien y eficazmente hecho por los individuos o por las entidades
subestatales o locales, no tiene por qué ser invadido por ninguna
entidad estatal.
El principio de subsidiariedad tiene por objeto garantizar que el

proceso de toma de decisiones se desarrolle del modo más cercano
posible al ciudadano.
En el caso de la Unión Europea el principio ha sido recepcionado

por las normas jurídicas positivas aplicables a través de lo dispuesto
por el artículo 3 B del Tratado de la Comunidad Europea, en pos de
una mayor legitimidad y consenso por parte de las europeas
respecto de las instituciones comunitarias supranacionales. A tal fin
la UE se autoimpone una comprobación constante de que la acción
que debe emprenderse a escala comunitaria se justifica en relación
con las posibilidades que ofrece el nivel nacional, regional o local.
Concretamente, es un principio según el cual la Unión no actúa,
excepto para los sectores de su competencia exclusiva, hasta que
su acción se muestre más eficaz que una acción emprendida a nivel
nacional, regional o local.
Los fundamentos jurídicos del principio en la UE los hallamos en:
381
—Tratado de Maastricht (1992). Artículo 3 B del Tratado de la

Comunidad Europea, (TCE):
La Comunidad actuará dentro de los límites de las competencias

que le atribuye el presente Tratado y de los objetivos que éste le
asigna.
En los ámbitos que no sean de su competencia exclusiva, la

Comunidad intervendrá, conforme al principio de subsidiariedad ,
sólo en la medida en que los objetivos de la acción pretendida no
puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados
miembros, y, por consiguiente, puedan lograrse mejor, debido a la
dimensión o a los efectos de la acción contemplada, a nivel
comunitario.
Ninguna acción de la Comunidad excederá de lo necesario para

alcanzar los objetivos del presente Tratado.
—Título I del Tratado de la Unión Europea, (TUE) en referencia al

Artículo 3 B del TCE:
Los objetivos de la unión se alcanzarán conforme a las

disposiciones del presente tratado, en las condiciones y según los
ritmos previstos y en el respeto del principio de subsidiariedad tal y
como se define en el artículo 3 B del tratado constitutivo de la
Comunidad Europea.
—Preámbulo del Tratado de la Unión Europea:
RESUELTOS a continuar el proceso de creación de una unión cada

vez más estrecha entre los pueblos de Europa, en la que las
decisiones se tomen de la forma más próxima posible a los
ciudadanos, de acuerdo con el principio de subsidiariedad.
Podrían rescatarse dos acepciones posibles del principio de

subsidiariedad:
i) En clave conservadora, neoliberal, que persigue la eficiencia

económica de sistemas descentralizados y la no invasión de esferas
individuales, poniendo el límite a poderes centrales sumamente
concentrados.
382
ii) En los términos de la enunciación del principio por las normas

jurídicas citadas de la UE, en la búsqueda de consensos y niveles
de legitimidad funcionales para las instituciones supranacionales
que podría enunciarse de esta manera: ¿para qué vamos a ceder
competencias a entes supranacionales más alejados de las
poblaciones a las cuales les tenemos que dedicar la decisión
política, si lo puede hacer el ente inferior, nacional o subnacional de
manera eficaz y en sintonía y cercanía con el sujeto colectivo
destinatario de la decisión?
4. El sujeto colectivo social destinatario de la descentralización
Dependiendo de la justificación teórica en la que se sustente el

discurso que impulse el proceso de descentralización podremos
identificar un tipo de sujeto colectivo social diferente para el que se
está destinando los supuestos beneficios del proceso.
La justificación teórica "democratista" estará más preocupada en la

dimensión popular (pueblo) del sujeto colectivo involucrado en una
expansión de la participación a través del proceso descentralizador.
La dimensión del sujeto colectivo ciudadanía entendido como titular

de derechos y obligaciones, preocupado por el control de gestión de
gestión, por la eficiencia de las agencias estatales, por la
preservación de las esferas de acción individual, se asocian con los
criterios más próximos a las justificaciones "republicanistas".
Sin embargo, la acepción del ciudadano activo e interesado en las

políticas públicas, también guarda alguna relación con las
construcciones tradicionales que la democracia ha hecho del
concepto de ciudadanía, entendido como un proceso racional de
diálogo que como tal requiere de ciudadanos interesados, instruidos
y participantes activos de la vida política y preocupados por el
control de los actos de gobierno.
Las recientes construcciones en el derecho positivo de normas que

protegen a los consumidores alienta la construcción de un nuevo
sujeto colectivo social, el de los consumidores. Estos gozan de los
derechos que les otorga su carácter de cocontratantes, en su
383
carácter de usuarios, de los servicios públicos que prestan

empresas privatizadas o aún el propio Estado central, sin embargo
esos derechos no van más allá de la exigencia y las garantías de
una buena prestación, pero no alcanza al debate estructural del
modelo estatal de servicios vigente. Este tipo de sujeto colectivo
resulta consecuencia de lo que hemos denominado justificación
"sistémica", o en clave conservadora a través de la aplicación del
principio de subsidiariedad.
Resulta interesante destacar que estas categorías analíticas, para

esquematizar y comprender cuál es el sujeto colectivo social
destinatario del proceso descentralizador, pueden presentar
diversas combinaciones que como consecuencia genere sobre-
representación política en las demandas de algunos segmentos de
la población general de un Estado y sub-representación en otros.
Por sobre-representación política debemos considerar los casos en

que un mismo sector social o individuos (incluidos sociales),
detentan las calidades de pueblo o ciudadano (dimensión de
libertad positiva) activo e interesado en la cosa pública y titular de
derechos y obligaciones; ciudadano preocupado por su
esfera individual de acción (dimensión de libertad negativa)
y consumidor por tener la capacidad económica para serlo(11) .
Puede darse el caso que un mismo ciudadano posea

representación política de todas o algunas de estas dimensiones.
Por sub-representación debemos entender lo opuesto, aquellos

individuos o segmentos sociales huérfanos de todo tipo de
representación (excluidos sociales) y que dificultosamente pueden
ser incluidos en algunas de las variables representativas
propuestas.
La dimensión representacional no necesariamente va a ser suplida

—si es que está huérfana o sub-representada— por un proceso de
descentralización. Está claro que depende de cuál alcance
democrático le otorguemos a la descentralización.
384
5. Descentralización y globalización
Cómo articular los procesos de descentralización con los procesos

de integración supranacional y la globalización? considerando que
estos últimos se caracterizan por ser procesos de centralización
política, de concentración económica y de homogeneización
cultural.
De un proceso de descentralización se espera lo contrario:

descentralización política, desconcentración económica, brindando
recursos a los entes subestatales y respeto a las heterogeneidades
y particularidades culturales.
En definitiva, los procesos de descentralización estarían en las

antípodas conceptuales, teóricas y dinámicas de los procesos de
globalización e integración. ¿Estas categorías son en algún punto
articulables?
Por un lado la presión ejercida por la cesión de competencias hacia

los órganos supranacionales —procesos de supranacionalidad— y,
por otro, la presión hacia abajo de los organismos subestatales, que
son casi inacabables, porque en un primer nivel subestatal se hallan
las provincias, como es el caso de los landers en Alemania o las
comunidades autónomas en España, pero la denominada
gobernanza multinivel tiene también en cuenta a los municipios,
departamentos e intendencias. La cesión de competencias no es
infinita y de algún modo se terminaría vaciando de competencias a
algunas de estas estructuras burocráticas que se superponen.
La fuerza centrípeta de la supranacionalidad se vincula a

necesidades económicas que persiguen la eficiencia y funcionalidad
de los procesos económicos, para lo cual resultan útiles los ámbitos
de decisión centralizados que respondan a criterios de evaluación
economicista y no político. Por ello, la fuerte competencia comercial
impulsa procesos de centralización en pos de la preservación de la
competitividad de las economías nacionales en el marco de la
globalización de los mercados.
Por otro lado, la fuerza centrífuga de la descentralización por la que

pugnan las regiones subestatales, busca la preservación de las
identidades socioculturales y la participación democrática en el
proceso de toma de decisiones.
385
Así se produce una fuga de potestades y de poder político para los

estados nacionales por arriba y por abajo(12) . A ello hay que
sumarle las presiones comunales y municipales que presionan a su
vez a las entidades subestatales, por ejemplo, por la importancia de
las grandes ciudades en algunas regiones.
Como puede observarse, ambos procesos resultan complejos en su

articulación teórica y fáctica(13) .
6. Esquema conceptual de las categorías utilizadas

Justificación Argumentos Dimensión
teórica descentralizadores representacional
participación
pueblo/ciudadanía (libertad
Democratista cercanía popular- positiva)
representantes
Control y límites al poder
ciudadanía
Republicanista fragmentación-
(libertad negativa)
transparencia
desburocratización
Sistémica eficiencia en servicios consumidor
públicos
no invasión de esferas ciudadanía
Conservadora
individuales (lib. negativa)
Subsidiariedad
ciudadanía
Legitimatoria cesión de competencias
(lib. positiva)
7. Conclusiones
De acuerdo a lo expuesto, un breve inventario de cuestiones que

deben considerarse para la viabilidad de un proceso de
descentralización sería el siguiente:
386
A. No deben esperarse actos volitivos y graciables por parte de

aquellos entes a descentralizar, cediendo su poder político o
presupuestario.
B. Hay que generar condiciones de viabilidad que aseguren la

plausibilidad de un proceso de descentralización.
C. Hay que encontrar la medida justa respecto a qué y hasta dónde

descentralizar, a efectos de la funcionalidad de los nuevos entes en
el marco del sistema político general. De lo contrario, puede
suceder que el proceso de descentralización resulte disfuncional
considerando la extensión territorial, la complejidad económica y la
densidad poblacional, del Estado central dentro del cual funcionan.
D. Resulta aconsejable encarar el proceso gradualmente y

previamente prever y proveer los recursos de:
a. Infraestructura edilicia y burocrática;
b. Humanos;
c. Técnicos;
d. Financieros
E. La descentralización no es buena por sí misma y como fin último,

por lo que se debe analizar su contexto dependiendo de la densidad
y la cualidad de las demandas que se deben satisfacer. Algún grado
de centralización permite mayor mediación y una capacidad y
eficacia tal vez más fluida en la toma de decisiones en algunas
áreas en especial. Cuando hay un exceso de demandas, tanto
cuantitativas como cualitativas, los filtros pueden ser eficaces para
preservar de algún modo esquemas democráticos endebles o
nonatos, aunque éstos sólo alcanzan los niveles representativos o
formales.
F. En principio, más descentralización puede suplir cierto déficit de

legitimidad y de consenso que pueden tener los sistemas políticos,
ello dado por una mayor receptividad inicial de las demandas por
parte de entes decisorios más cercanos y permeables a los sujetos
sociales. Pero a mayor descentralización y cercanía,
necesariamente hay que esperar una mayor cantidad de demandas.
Si no se tiene la certeza de poder responder en una medida
387
importante a ellas, esa legitimidad inicial se va a transformar

rápidamente en recuerdo, quedando un marco de menor capacidad
para la toma de decisiones producto de la falta de mediación entre
los sujetos demandantes y las instituciones del sistema.
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388
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2006, Madrid.
389
Capítulo XIV
El concepto de calidad institucional en los discursos

presidenciales en la Argentina
Sumario : 1. Introducción. 2. El concepto de calidad institucional . 3.
Los discursos presidenciales y la calidad institucional. a) De la Rúa
y la calidad institucional: el "ajuste" de la política. b) Kirchner y la
calidad institucional: calidad institucional para todos. c) Cristina y la
calidad institucional: vetos, división de poderes y decretos de
necesidad y urgencia. d) Cantidad y frecuencia de decretos de
necesidad y urgencia. Bibliografía.
1. Introducción
En el presente artículo comentamos el uso y evolución del

concepto calidad institucional, a través de los discursos
presidenciales de apertura de la Asamblea Legislativa en la
Argentina. Los datos que se presentan aquí, surgen de una
investigación mayor(1) llevada a cabo para el período 1983-2011,
que abarcó todos los períodos presidenciales desde la restauración
democrática en el país, hasta el último discurso del 1 de marzo de
2011 emitido por la Presidente Cristina Fernández. El trabajo
completo es de próxima publicación(2) .
Los discursos estudiados están prescriptos por la Constitución

Nacional en su artículo 99, inciso 8, y por ello son las
verbalizaciones más importantes, en términos jurídicos e
institucionales, de la Presidencia. Se trata del discurso que da
cuenta del estado de la Nación ante la Asamblea Legislativa y que
inaugura el período anual de sesiones parlamentarias.
390
2. El concepto de calidad institucional
El concepto de calidad institucional deriva del

inglés governance que significa, "organización de gobierno" sujeta a
regulaciones y mecanismos formales, y también a aquellas
regulaciones que se han impuesto por consenso y que han obtenido
legitimidad de modo informal. De este modo se incluyen en el
análisis político, las novedades que asoman desde la sociedad civil
(redes, ONGs) sean cuales fuesen las reivindicaciones
esgrimidas(3) .
Según el Libro Blanco de la Gobernanza (4) , que la Comisión

Europea pergeñó en el año 2001, tratando de establecer reglas
para el "buen gobierno" de la Unión Europea, y para superar el
llamado "déficit democrático" y la superposición y superabundancia
normativa, la "Gobernanza" implica "mejores políticas, mejores
regulaciones y mejores resultados". Según el Libro Blanco es
necesario sistematizar mejor el entramado normativo por el que se
rige la Unión, tanto desde su estructura formal como desde la
perspectiva de una mejor calidad en la formalización del tipo de
norma adecuada para la regulación de finalidades concretas. La
idea de constitucionalizar Europa responde a este tipo de
planteamientos, ya que una organización, con la complejidad a la
que se ha llegado, necesita reflexionar acerca de cómo organizar
mejor su sistema normativo para adecuarlo a sus actuales
necesidades. Esas necesidades abarcan desde las perspectivas
politológicas y sociológicas a la superación del déficit democrático,
la cuestión de la legitimación, la publicidad y el control
(accountability ) y la participación.
En el terreno jurídico se refiere a la implementación de una carta de

derechos fundamentales, y a la clarificación y ordenamiento de los
derechos que ya están presentes en los Tratados, para evitar
superposiciones y otorgar transparencia al funcionamiento
institucional(5) .
Las definiciones citadas son abarcativas de las dimensiones

formales y sustantivas del concepto, dicotomía o binomio
conceptual, que también se observa en el análisis de la democracia.
En nuestro país se ha entendido, desde una perspectiva formal-

procedimental, que la calidad institucional involucra ciertas
391
cuestiones fundamentales: 1) mecanismo efectivo de división de

poderes; 2) rotación en los cargos públicos; 3) publicidad y
transparencia de los actos de gobierno; 4) responsabilidad política
(accountability ) de los gobernantes; 5) respeto de la ley por todos
los ciudadanos y por aquellos que tienen las funciones de dirección
y administración de la cosa pública; 6) la existencia y vigencia de
libertades y derechos individuales; 7) el gobierno de la mayoría y el
respeto de las minorías; 8) reglas y procesos claros y transparentes
que definan la participación de los ciudadanos; 9) respeto por los
gobernantes de la legitimidad popular; 10) la existencia de políticas
de Estado. Estos principios abarcan al diseño de las instituciones y
de sus reglas y también a los actores del sistema político, esto es,
la dirigencia y los ciudadanos(6) .
Con el criterio del Libro Blanco de obtener "mejores resultados", la

calidad institucional debe ser una referencia de la eficiencia de la
estructura estatal, de la capacidad del sistema y de los gobernantes
para aplicar los recursos estatales, mediante los mecanismos de
toma de decisiones, normativamente existentes, al desarrollo de
políticas públicas que satisfagan las expectativas de la ciudadanía y
las finalidades del Estado(7) .
En este sentido, será crucial la percepción que la ciudadanía tenga

sobre los resultados objetivos y la capacidad de acción atribuibles a
los gobiernos en términos jurídicos y administrativos pero también
económicos y sociales, para una mayor objetividad de esa
percepción, a fin de que no dependa sólo de canales mediadores
informativos que pueden interferir en la atribución de resultados. La
calidad institucional, en una versión no restrictiva, sería un indicador
de la utilidad práctica para resolver problemas de la sociedad por
parte de los gobernantes a través de las regulaciones
institucionales(8) .
3. Los discursos presidenciales y la calidad institucional
Calidad institucional es uno de los conceptos que se presenta en

forma muy dispar en los discursos presidenciales analizados.
Resulta ser una novedad teórica de aparición tardía en las
392
enunciaciones de los presidentes. Fue un concepto casi inexistente

hasta su aparición en los discursos de Kirchner quien lo menciona
30 veces, el 86% de las menciones registradas para todo el
período, 1983-2011.
Cristina sólo lo nombra 5 veces en 2009. Antes sólo lo había

mencionado De la Rúa, una vez, en su discurso de 2001.
a) De la Rúa y la calidad institucional: el "ajuste" de la política
De la Rúa utilizó el concepto de un modo por demás confuso.

Equiparó calidad institucional con achicamiento del aparato político
para lo cual proponía una reforma del sistema y, como corolario de
ello, transferir recursos, supuestamente "malgastados" por la
política, para mejorar la calidad de vida de la gente. La parábola
lleva a la idea de que calidad institucional significa menos política y
el achicamiento de la política aumenta proporcionalmente la calidad
de vida de la gente . Ese menosprecio por la política contrasta
enormemente con el rescate de la actividad política como pilar de la
calidad institucional que se sostuvo en los discursos de Kirchner y
Cristina.
• "Señores legisladores: ante las dificultades sociales y económicas

que afrontamos, mejorar la calidad institucional es una de nuestras
metas principales por todos compartida. La política debe
transparentarse y ajustarse en el sentido de reducir sus gastos y
sus costos. No es admisible una clase política con privilegios
cuando el pueblo pasa privaciones".
• "...Así lo anuncié en su momento: el ajuste debe hacerlo la

política...".
• "¡Que sea la gente la que decida en cuánto tenemos que achicar

la política! Gastamos mucho y es hora de empezar a transferir los
recursos que sobran en la política para mejorar la calidad de vida de
la gente".
393
b) Kirchner y la calidad institucional: calidad institucional para todos
Como ya se ha dicho, el concepto fue sólo enunciado una vez hasta

las menciones en los discursos de Kirchner. Éste lo ha utilizado en
términos restrictivos o procedimentales, cuando se refiere a calidad
institucional en relación a los cambios en la Corte Suprema. Pero
luego lo hace extensivo, y lo usa en modo ampliado, para referirse a
cuestiones del plano económico-social, o cuando sostiene que no
pueden disociarse legitimidad (consenso popular ) y legalidad
(normas positivas vigentes ).
Esas referencias de Kirchner se asemejan a las invocaciones

democráticas en los inicios de la presidencia de Alfonsín, cuando
sostiene, en el discurso de 2007, que: "...no hay mayor calidad
institucional que poder educarse, poder trabajar, poder comer, poder
tener libertad, poder tener respeto a los derechos humanos, poder
tener derecho a trabajar, poder tener derecho a soñar...".
Entre ambas enunciaciones pareciera haberse transitado una ruta

elíptica. Alfonsín debió restringir sus invocaciones democráticas
amplias y sustantivas y revalorizar criterios procedimentales de
legitimidad democrática, de los que la ciudadanía carecía, a fin de
su consolidación.
Veinte años después, Kirchner en sus discursos presidenciales,

sostiene que la calidad institucional, medida sólo en términos
procedimentales, no resulta suficiente, como test de eficacia y
utilidad, para satisfacer por sí las expectativas y necesidades
ciudadanas, que exigen respuestas sustantivas, económicas y
sociales. La categoría teórica calidad institucional entonces, no
responde sólo a criterios "republicanistas" de frenos, contrapesos y
controles, debe, además, expandir la ciudadanía a través de la
materialización de los derechos económicos y sociales.
• "La calidad institucional supone el pleno apego a las normas, en

una Argentina que por momentos aparece ante el mundo como un
lugar donde la violación de las leyes no tiene castigo legal ni social.
A la Constitución hay que leerla completa. La seguridad
jurídica debe ser para todos, no sólo para los que tienen poder o
dinero".
• "...ha sido nuestro propósito trabajar decididamente en el

mejoramiento de la calidad institucional de la República. En ello se
394
inscriben las acciones que concluyeron con la renuncia o remoción

de diversos miembros de la Corte Suprema de Justicia de la Nación
y la designación en esas vacantes por parte del Poder Ejecutivo
Nacional de letrados de reconocida solvencia técnica y moral".
• "...es preciso entender que la calidad de las instituciones debe

medirse en función de la capacidad que tengan para representar la
voluntad popular y construir un Estado de derecho. Es preciso
decirlo cuando para algunas viejas elites evidentemente las
instituciones tienen más calidad cuando más lejos del pueblo se
encuentran. No se puede disociar legitimidad y
legalidad , democracia y derecho se complementan".
• "...no hay mayor calidad institucional que poder educarse, poder

trabajar, poder comer, poder tener libertad, poder tener respeto a los
derechos humanos, poder tener derecho a trabajar, poder tener
derecho a soñar. ¿De qué calidad institucional me hablan? ¿De esa
Argentina que votaba las leyes que pedía el Fondo, de esa
Argentina que condenó a millones de argentinos a la pobreza, de
esa Argentina que condenó a nuestros jubilados al hambre
permanente, después de haber trabajado una vida, de esa
Argentina que trabajó y generó leyes para salvar a los bancos sobre
los argentinos? Todos ustedes lo saben y lo saben los argentinos.
¿Esa es la calidad institucional ? La calidad institucional con
acuerdos entre amigos para tratar de forzar y salvar intereses de
unos pocos contra los intereses de muchos. ¿De qué estamos
hablando de calidad institucional cuando hablamos, de la Corte
Suprema que teníamos o de cómo se movían las corporaciones de
jueces, que todavía algunos lo siguen haciendo, esa era la calidad
institucional ?"
• "Una política de derechos humanos se vincula no sólo al respeto a

los valores inherentes a la condición humana sino también a una
mejora en su calidad institucional . Una política de derechos
humanos en la Argentina de hoy implica luchar contra otro tipo de
amenazas que superan la conquista de los derechos políticos y
civiles y nos llevan al campo a los derechos sociales y económicos .
La construcción de ciudadanía será posible en la medida en que se
incluya a los excluidos en un proceso de integración social, capaz
de garantizar no solamente la titularidad de los derechos sino la
posibilidad del ejercicio pleno por parte del conjunto".
395
c) Cristina y la calidad institucional: vetos, división de poderes y

decretos de necesidad y urgencia
Sin hacer mucha mención del concepto de calidad institucional —

hemos visto que fue muy citado por Kirchner— Cristina se refirió en
forma casi inédita a dos institutos que, si bien se encuentran dentro
de las facultades conferidas por la Constitución al poder ejecutivo,
siempre despiertan críticas y resquemores, los vetos y los decretos
de necesidad y urgencia , demostrando que fue la presidente que
menor utilización hizo de esos recursos normativos excepcionales
de los que dispone el poder ejecutivo(9) .
d) Cantidad y frecuencia de decretos de necesidad y urgencia(10)
Menem 1995-1999 (60 meses) 102; 20 por año.
De la Rúa 1999-2001 (25 meses) 59; 29 por año.
Duhalde 2002-2003 (17 meses) 154; 108 por año.
Kirchner 2003-2007 (55 meses) 234; 51 por año.
Cristina 2007-2009 (18 meses) 7; 5 por año.
Cristina también dedicó párrafos a la división de poderes y a la

judicialización de la política, entendida como intromisiones de la
justicia, o atajos que utilizan los políticos para dirimir en la justicia, lo
que es competencia de los poderes ejecutivo y legislativo en la
propia lucha y debate políticos a desarrollarse en los ámbitos
legislativos.
Resulta de interés también observar que, para responder a las

críticas, se basó en datos estadísticos a fin de despejar de toda
duda y subjetividad a la cuestión. Son los datos estadísticos y
empírico-cuantitativos un recurso, de pretendida objetividad y rigor
396
metodológico, que la presidente ha usado en todos sus discursos

para enunciados de distintos temas.
• "... numerosos dirigentes políticos, titulares, decían que iba a

existir una vetocracia , que en fin, que parecía que se venía el
mundo abajo. Miren, me tomé el trabajo, yo no en realidad, el Jefe
de Gabinete que le encanta los números y todas esas cosas de la
computadora, hacer los cálculos y demás, se tomó el trabajo de ver
en materia de vetos , cómo había sido la historia de los vetos en la
República Argentina de la democracia. ¿Se acuerdan que me
decían que iba a ser vetocracia, que yo casi iba a ser Vetina casi no
Cristina? Bien, déjenme decirles que esta Presidenta en 3 años de
gestión proporcionalmente ha hecho vetos por el 0,70 por ciento;
solamente superada en menor cantidad de vetos por el presidente
Kirchner, que fue el 0,68, y el período Alfonsín fue el 0,83. El
período donde más se vetó fue durante el año 2002 que fue de
6.92 vetos. Pero además, y como sé que hay una fuerza política
muy importante y con representación aquí que tiene el gobierno de
la Ciudad, en realidad el récord de récords lo bate el gobierno de la
Ciudad con el 9.28 por ciento de vetos en la ciudad Capital".
• "Yo creo en serio en la división de poderes , no me lleno la boca

hablando de la república y de la división de los poderes y veo luego
a legisladores que como no logran tener los votos que necesitan
aquí adentro, van y encuentran jueces..., encuentran los jueces que
según la Argentina mediática manejamos nosotros que les dan la
razón y se introducen en cuestiones que son estrictamente
políticas y a resolver entre el Poder Ejecutivo y ustedes que son el
otro poder político de la República, el que representa a las
provincias y al pueblo".
• "La Argentina real es la del gobierno que dio la Corte de Justicia

más independiente del gobierno que se recuerde en toda la historia
de la República Argentina. No hay Corte más independiente del
Gobierno que esta Corte".
• "Y en esta Constitución del '94, hay decretos de necesidad y

urgencia . No los puse yo, les aclaro que comparto la figura de los
instrumentos de decretos de necesidad y urgencia , si no estuviera
de acuerdo no los utilizaría, pero también quiero recordarles que de
todos los presidentes argentinos, de todos, fui la que
menos decretos de necesidad y urgencia utilizó. Pero están allí, en
397
la Constitución, son una atribución del Poder Ejecutivo que es el

que administra el país en general".
• "Y también me tocó cuando fui legisladora impulsar la sanción que

reglamentara el ejercicio de ese derecho por parte del Poder
Ejecutivo para que pudiera haber contralor de ustedes, el
Parlamento. Desde 1994, donde antes inclusive de que estuviera en
la Constitución se dictaban decretos de necesidad y urgencia ,
desde 1994 hasta el 2006, se dictaron cientos de decretos de
necesidad y urgencia que ustedes nunca controlaron, nunca. Si hoy
pueden controlarlos es porque yo presenté un proyecto como
legisladora y obtuve los votos de la mayoría para poder
sancionarlo".
• "...lo que debe ser resuelto políticamente, debe ser resuelto en

términos del Poder Legislativo y del Poder Ejecutivo. Esto no quita
que la Justicia revise un decreto de necesidad y urgencia , porque
puede ser votado por unanimidad del Cuerpo y la Justicia igual
tener derecho a revisarlo porque lesiona algún interés particular de
algún derecho constitucional aún cuando sea aprobado por
unanimidad del Parlamento".
Bibliografía
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Serrafero, Mario , Exceptocracia ¿Confín de la democracia? ,

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399
Capítulo XV
Elementos para una Teoría de los Estados

Supranacionales. La dinámica política y económica de
la globalización
Sumario : Introducción. 1. La globalización como proceso histórico.
2. Los flujos migratorios y su importancia para el proceso de
homogeneización cultural. 3. Concentración económica y crisis de
gobernabilidad de los Estados Nacionales. Las dimensiones
económicas de la globalización. 4. Globalización y hegemonía a
través del comercio. 5. La dinámica política de los procesos de
integración económica. 6. La institucionalización de la concentración
económica. 7. Centralización política. Superposición de estructuras
burocrático-jurídico-políticas en distintos niveles estatales.
8. Tensiones e implicancias entre el proceso de supranacionalidad
—centralización política—y las posibilidades de expansión y
legitimación democráticas. El denominado "déficit democrático".
9. La globalización y su modelo de estratificación social. 10. Un
inventario de elementos para una Teoría de los Estados
Supranacionales. Bibliografía.
Introducción
El denominado proceso de globalización resulta ser un tema

recurrentemente tratado por autores de todas las ramas de las
ciencias sociales y jurídicas. También genera grandes expectativas
en congresos, seminarios y reuniones académicas en general.
400
A la globalización se le atribuyen los efectos más variados, y

muchas categorías conceptuales y técnicas de las ciencias sociales
se encuentran cruzadas por los alcances de todo tipo que se le
imputan.
La dispersión de las atribuciones y efectos imputados a la

globalización presentan, desde el plano teórico, un serio problema
epistemológico y metodológico, que requiere rápidas respuestas
desde el mundo académico para que, dicho proceso, pueda ser
comprendido e interpretado de un modo más riguroso, que permita
a su vez, la construcción de categorías analíticas y teóricas a fin de
una eficaz prospectiva.
En medio de las constantes referencias al estado de emergencia y

crisis por el que atraviesan en general los estados nacionales y
todas las instituciones y agencias que lo integran, y en particular los
estados nacionales en Latinoamérica, se hace necesario detectar
ejes de la dinámica política y económica del proceso para su
abordaje y estudio.
Así, identificamos tres ejes dinámicos con evidentes efectos

centrípetos :
1. La centralización política y la superposición de estructuras

administrativas de los estados —entidades, instituciones—
supranacionales, los estados nacionales y las tensiones con los
estados regionales o subestatales.
2. La concentración económica y la imposición de su "racionalidad",

a fin de la competitividad y eficacia en la conquista de nuevos
mercados y de materias primas, por sobre las perspectivas políticas
clásicas confrontativas en términos de alianzas estatales y militares
a los mismos fines.
3. La homogeneización cultural , producto y consecuencia lógica del

proceso, que adquiere una gran intensidad y aceleración a partir de
su fuerte articulación con la moderna tecnología disponible en los
medios de comunicación masiva.
Sin embargo, el proceso en desarrollo con los ejes dinámicos

enunciados, dista de ser pacífico y se enfrenta con tensiones
contradictorias de carácter y efectos centrífugos que resultan
excluyentes con las características básicas del mismo, por ejemplo,
401
diversos tipos de tradicionalización de conductas —xenofobias,

racismos, nacionalismos, intentos secesionistas—, un heterogéneo
y variopinto movimiento de resistencia o "globalifóbico", que aglutina
reivindicaciones variadas de excluidos sociales —homeless—, de
desocupados, de género, de conductas sexuales no
convencionales, de ecologistas, etc.
A su vez, vista la globalización como un proceso de integración

económica y supranacionalidad política funcional y que refleja la
fase actual del desarrollo alcanzado por el capitalismo, carga por
supuesto con sus propios problemas y contradicciones —
entiéndase por tal cosa a la exclusión social y la
"desciudadanización" que genera; los problemas de gobernabilidad
del sistema; el déficit democrático—.
En este marco el Estado nacional, que a través de sus instituciones

funciona como el andamiaje estructural de la sociedad, se enfrenta
a serias dificultades ante la cesión de competencias y jurisdicciones
que sufre en el marco de los procesos de integración regional y
supranacionalidad política, con la generación de espacios
económicos ampliados de libre comercio —Mercosur, Nafta, ALCA?,
Unión Europea, ASEAN— que requieren e instauran su propio
proceso de institucionalización jurídico y político aún más
centralizado —Organización Mundial de Comercio, FMI, Banco
Mundial, Parlamento Europeo, Comisión Europea, Tratado
de Maastricht y monedas unificadas, Banco Central Europeo, Poder
Judicial Comunitario, Tratado de Lisboa y proceso de
constitucionalización de la UE—, además sufre la pérdida de
competencias por la vía centrífuga de los entes subestatales
regionales.
También la democracia sufre en desmedro de sus posibilidades de

expansión y extensión de su legitimación social ante la
centralización política, la concentración económica y la
homogeneización cultural que implica la globalización. Dicho de otro
modo, la lejanía y ajenidad de los ciudadanos respecto de sus
representantes, se acentúan en el marco de la globalización,
profundizando los llamados "déficit democráticos".
En este esquema, el sistema político queda sometido a serias

tensiones y a un proceso de redistribución del poder y/o de
reingeniería institucional.
402
Por ello resulta útil para el análisis de tan complejo y contradictorio

cuadro, considerar a la globalización como un proceso histórico que
tiene actualmente una gran intensidad y dinamismo. Su actual
estadio de evolución, lleva a un salto cualitativo en el proceso de
centralización política, producto del nivel alcanzado por la
concentración económica que genera el capitalismo.
La recurrente cita a la crisis del Estado nacional tiene estrechas

relaciones con el actual estadio de desarrollo del capitalismo, para
el cual las fronteras jurídico-políticas acotadas de los estados
nacionales resulta disfuncional.
Sin embargo, insistimos en que no debe soslayarse que los efectos

centrípetos en lo político, económico, social y cultural, observables
como consecuencia del proceso de concentración económica,
centralización política y homogeneización cultural que implica la
globalización, coexisten con efectos centrífugos de signo opuesto,
racismos, xenofobias, separatismos nacionalistas, tradicionalización
societal y resistencia "globalifóbica".
Un escenario de conflictos complejos, novedosos y contradictorios,

con fuertes tensiones y efectos sobre la estabilidad de los sistemas
políticos y de las economías, que requiere con urgencia la
construcción de hipótesis y teorías que ayuden a entenderlos y a
producir políticas para una eficaz prospectiva e inserción en los
mismos.
Por ello se apunta en este texto a un análisis multi e

interdisciplinario, que abarque niveles y categorías políticas,
jurídicas y económicas, de una manera sistémica, relacionada y
articulada, para una mejor comprensión del denominado proceso de
globalización y los efectos que genera en el Estado y sus agencias.
1. La globalización como proceso histórico
La tan mentada globalización, si bien adquiere hoy características

novedosas y dimensiones planetarias, merced a la aceleración e
intensidad que permite la revolución tecnológica en el campo de las
telecomunicaciones y la informática, es un proceso que algunos
403
autores dan por iniciado con la conquista de América y la ocupación

europea del Nuevo Mundo en los siglos XV y XVI(1) .
Incluso aún antes, la razón de Estado que impulsó a Maquiavelo en

sus recomendaciones de "El Príncipe", están determinadas por la
necesidad de centralización política del Estado italiano, para dar
una respuesta eficaz al mismo proceso centralizador que ya se
hallaba avanzado en otros estados europeos. El retraso en el
proceso de centralización política italiano dejaba a los principados a
merced de los potenciales militares de los otros estados más
aventajados en su organización política. El proceso
de centralización política en esos estados les otorgaba ventajas
comparativas en el desarrollo económico y los hacía estados ávidos
por conquistar mercados, para lo cual utilizaban todo su poderío
militar.
También Marx y Engels describieron en 1848 en el Manifiesto

Comunista, en términos que tienen increíble actualidad, el proceso
de globalización:
"...la gran industria abrió el mercado mundial... la necesidad de

encontrar salida cada vez mayor a sus productos, empuja a la
burguesía a extenderse por todo el globo terrestre. Por todas partes
se tiene que meter la burguesía para iniciar y establecer relaciones.
La burguesía, aprovechando el mercado mundial, convirtió la
producción y el consumo de cada país en un fenómeno
cosmopolita. A despecho de los reaccionarios quitó a la industria su
carácter nacional... El antiguo aislamiento local, por el que cada
nación se bastaba a sí misma ha sido reemplazado por el tráfico
universal y la interdependencia de las naciones las unas de las
otras".
Desde una perspectiva economicista se ha dicho que:
"...el proceso de globalización se define como la expansión de la

actividad económica más allá de las fronteras nacionales a través
de la creciente movilidad de bienes, servicios y factores de
producción. Este proceso vincula de manera cada vez más íntima a
las economías nacionales entre sí y las somete a influencias
comunes. En cuanto fenómeno de mercado, la globalización está
lejos de constituir un hecho nuevo: en verdad, la historia del
capitalismo se confunde con la historia de la progresiva formación
404
de un mercado mundial. La naturaleza y la extensión de este

fenómeno, sin embargo, han cambiado con el tiempo "(2) .
Según un documento de la CEPAL:
"...Los historiadores modernos reconocen etapas que se destacan

en el proceso de globalización durante los últimos 130 años.
La primera fase de globalización, que abarca de 1870 a 1913, se

caracterizó por una gran movilidad de los capitales y de la mano de
obra, junto con un auge comercial basado en una dramática
reducción de los costos de transporte, más que por el libre
comercio. Esta fase de globalización se vio interrumpida por la
primera guerra mundial, lo que dio origen a un período
caracterizado primero por la imposibilidad de retomar las tendencias
anteriores en la década de 1920 y la franca retracción de la
globalización en los años treinta. Después de la segunda guerra
mundial se inicia una nueva etapa de integración global, en la que
conviene distinguir dos fases absolutamente diferentes, cuyo punto
de quiebre se produjo a comienzos de la década de 1970, como
consecuencia de la desintegración del régimen de regulación
macroeconómica establecido en 1944 en Bretton Woods, de la
primera crisis petrolera, y de la creciente movilidad de capitales
privados, que se intensificó a partir de los dos fenómenos anteriores
y del fin de la 'edad de oro' de crecimiento de los países
industrializados. Si este último se define como el punto de quiebre,
podemos hablar de una segunda fase de globalización, que
comprende de 1945 a 1973, y que se caracterizó por un gran
esfuerzo por desarrollar instituciones internacionales de
cooperación financiera y comercial, y por la notable expansión del
comercio de manufacturas entre países desarrollados, pero también
por la existencia de una gran variedad de modelos de organización
económica y una limitada movilidad de capitales y de mano de obra.
En el último cuarto del siglo XX se consolidó una tercera fase de
globalización, cuyas principales características son la gradual
generalización del libre comercio, la creciente presencia en el
escenario mundial de empresas transnacionales que funcionan
como sistemas de producción integrados, la expansión y la
considerable movilidad de los capitales, y una notable tendencia a
la homogeneización de los modelos de desarrollo, pero en la que
también se observa la persistencia de restricciones al movimiento
de mano de obra.
405
Las raíces de este largo proceso se nutren de las sucesivas

revoluciones tecnológicas y, muy en particular, de las que han
logrado reducir los costos de transporte, información y
comunicaciones "(3) .
Como se ve, el proceso de globalización dista mucho de ser un

fenómeno nuevo. Los economistas han identificado la segunda
mitad del siglo XIX como el inicio de la globalización (sin embargo
desde el campo del análisis politológico, como ya se dijo, el proceso
se estima aun más antiguo), que se interrumpió durante la Gran
Depresión, pero se renovó en el período de posguerra. Entonces,
como ahora, hubo un incremento sostenido e importante de los
flujos internacionales de bienes, capitales y personas. La década
del noventa se caracterizó por la intensa actividad de las fuerzas de
la globalización y la regionalización. De hecho, los efectos de la
globalización se hicieron muy evidentes en la creciente participación
de los flujos de intercambios comerciales, financieros y de inversión
extranjera directa (IED) en el producto mundial, la fuerte presencia
de las empresas multinacionales, y la creciente importancia de las
corrientes migratorias y de las remesas de los trabajadores a sus
países de origen, como se observa en el cuadro Nº 1.
Cuadro Nº 1
Indicadores de la
globalización
Indicador 1970 1980 1990 1999
Comercio (% del PIB)
OCDE 25,6 39,5 37,1 41,1
África 49,9 60,1 52,6 61,3
Asia 10,2 26,2 38,3 53,5
América Latina y el Caribe (1) 22,3 30,2 28,4 35,6
Flujos de capital
Flujos brutos de capital privado (% del PIB, PPA)
Mundo ... 6,3 8,3 18,3
OCDE ingreso alto ... 7,1 11,8 28,2
América Latina y el Caribe ... 4,7 3,9 7,3
Inversión extranjera directa bruta (% del PIB, PPA)
Mundo ... 1 2,2 4,6
OECD ingreso alto ... 1,3 3,3 7
América Latina y el Caribe ... 0,6 0,4 3
Valor bruto de stock de capital extranjero (% del PIB)
Países en desarrollo (2) 10,9 ... ... 21,7
406
Indicadores de la
globalización
Indicador 1970 1980 1990 1999
Migración y remesas
Flujos de migración
Tasa de inmigración de Unión Europea (3) 2,4 1,5 2,8 2,4
Tasa de inmigración de Estados Unidos (4) ... 2,1 3,1 3,6
% de hispanos o latinos en la población de Estados Unidos ... 6,4 9 12,5
Ingresos por remesas de trabajadores (balanza de pagos, %
del PIB)
América Latina y el Caribe ... 0,2 0,4 0,7
(1) América Latina y el Caribe corresponden a la definición del

hemisferio occidental del FMI.
(2) El dato de 1970 se refiere a 1973, el dato de 1999 se refiere a

1998. Ver Maddison (2001).
(3) La migración neta se estima con base en la diferencia entre el

cambio de la población y su crecimiento natural (migración neta
corregida). La tasa anual es por 1.000 habitantes de la UE. Los
números entre 1960 y 1980 se refieren a UE-10.
(4) La tasa anual es por 1.000 habitantes de Estados Unidos; 1980

se refiere a 1971.1980, 1990 se refiere a 1981-1990, 1999 se refiere
a 1991-1998.
Fuente : Cálculos del BID basados en el Banco Mundial (2001),

Oficina del Censo de Estados Unidos, Eurostat y datos del FMI
(2001).
La última etapa del proceso globalizador iniciada después de la

Segunda Guerra Mundial, presenta una novedad en perspectiva
política y sociológica. La planetarización ya no se sustenta
principalmente en términos de posesión y conquista territorial, sino
que cada vez más, se apoya en las nuevas técnicas de
comunicación audiovisual y en el poder de los medios masivos para
imponer su lógica estructural y su lenguaje técnico específico, que
produce fortísimas repercusiones políticas, sociales y culturales(4) .
407
La homogeneización cultural, implica también, la extensión de

pautas de producción y consumo de bienes materiales de forma
homogénea y unidimensional, imponiéndose la lógica de la
sociedad de consumo, funcional al modo de producción capitalista.
La producción masiva de bienes necesita cada vez de mayor

cantidad de mercados en donde colocar los excedentes de
producción, producción que se perfecciona y se hace cada vez más
eficaz, requiriendo por ende más mercados y más consumidores.
Las estrategias para ganar mercados y obtener más y mejores

materias primas, fue variando en su modalidad, de acuerdo al
desarrollo tecnológico alcanzado y disponible.
La masificación de la sociedad a través de la cultura de masas y su

imposición de pautas culturales homogéneas, se halla íntimamente
relacionada con el modo de producción capitalista y la producción
masiva de bienes.
Los procesos de integración de las sociedades nacionales, la

superación de las ciudades-estados y la conformación de estados
fuertemente centralizados, con una organización racional basada en
la burocracia, un ejército permanente y un sistema impositivo
unificado, respondieron a la necesidad de competir por los
mercados y ampliarlos.
2. Los flujos migratorios y su importancia para el proceso de

homogeneización cultural
Desde el eje dinámico de la homogeneización cultural , —una de las

características típicas del proceso de integración y
supranacionalidad— los flujos migratorios, impulsados por los
procesos colonizadores en términos de posesión y conquista
territorial y política, implicaron un modo excepcional de exportar
pautas culturales y ganar mercados a fin de colocar los excedentes
producidos por la revolución industrial y la producción masiva de
bienes.
408
Obsérvese el dato del aumento excepcional de europeos viviendo

fuera de Europa, que era de aproximadamente 20 millones de
personas en 1814, y fue de 200 millones en 1915(5) . Ello coincidió
con un gran aumento de la población europea y con el auge del
proceso de colonización.
En ese proceso, "la interdependencia entre los estados nacionales

del mundo, producida por el aumento del volumen y de la variedad
de las transacciones transfronterizas de bienes y servicios y por los
flujos internacionales de capital", fue en aumento(6) .
En lo siguiente, seguiré el muy ilustrativo documento de la CEPAL,

que demuestra la importancia y dirección de los flujos
migratorios(7) .
"... Desde el último cuarto del siglo XIX hasta comienzos del XX, la
expansión del comercio y la elevada movilidad de los capitales
estuvieron acompañadas de un incremento de los flujos migratorios,
razón por la cual ese período también se conoce como la 'era de la
migración masiva'. Esta migración de grandes proporciones tuvo
como destino a varios países del Nuevo Mundo (Estados Unidos,
Canadá, Argentina, Brasil y Australia). Entre 1870 y 1920, Estados
Unidos, el principal país receptor de esta corriente migratoria,
acogió a más de 26 millones de personas, en su mayor parte
procedente de Europa, que llegaron a representar más del 10% de
la población total del país. El fenómeno migratorio volvió a cobrar
impulso después de más de medio siglo, en el último cuarto del
siglo XX. En este período se incrementaron los flujos hacia casi
todos los países de la Organización de Cooperación y Desarrollo
Económicos (OCDE), en comparación con las décadas anteriores,
si bien su magnitud fue mucho menor que la de fines del siglo
XIX (8). En el caso de algunos países receptores, este proceso tuvo
su punto culminante a comienzos de los años noventa (Estados
Unidos, Alemania, Japón y Canadá); en otros (Reino Unido y
Australia) había alcanzado ese punto algunos años antes. Desde
entonces, y en gran medida como consecuencia de las restricciones
legales a la inmigración aplicadas de manera generalizada, los
flujos se han reducido significativamente (véase cuadro Nº 2).
También se observan cambios importantes en lo que respecta a las
regiones y los países de origen de los inmigrantes (véase cuadro
Nº 3). La corriente de inmigración hacia Estados Unidos en la última
fase de globalización está constituida en su mayor parte por
409
latinoamericanos y caribeños (46%) y asiáticos 34%), en claro

contraste con lo ocurrido en el siglo XIX, cuando cerca del 90% de
los inmigrantes eran de origen europeo. En el caso de la Unión
Europea destacan las migraciones internas, que representan dos
tercios del total (66.2%); también son importantes, como regiones
de origen, África (16.2%) y Asia (10.6%). Casi las tres cuartas
partes de la corriente migratoria hacia Japón provino de Asia
(53.3%), América Latina y el Caribe (10.2%), y Estados Unidos
(8.8%)
La composición de las corrientes revela la influencia que ejercen en

la decisión de emigrar factores tales como la distancia, el idioma,
las relaciones históricas y las afinidades culturales. De hecho, más
de la mitad de los emigrantes a Japón provenían de China,
República de Corea y las Filipinas, mientras que en Estados Unidos
casi una cuarta parte procedía de México, República Dominicana y
Canadá. Los países de origen de la migración hacia el Reino Unido
y Francia demuestran la vigencia de estrechos lazos históricos y
culturales ".
CEPAL, Documento Globalización y Desarrollo, Santiago de Chile,

2002, capítulo 2, ver nota al pie n° 7.
Cuadro Nº 2 Organización de cooperación y desarrollo económicos: 10 principales países
receptores de inmigrantes (En miles de personas)
País receptor 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Promedio
Estados Unidos a/ 1537 1827 974 904 804 721 916 798 661 647 979
Alemania b/ 842 921 1208 987 774 788 708 615 60 674 812
Japón b/ 224 258 267 235 238 210 225 275 26 282 265
Reino Unido a/ ... ... 204 190 194 206 216 237 258 277 223
Canadá a/ 214 231 253 256 224 213 226 216 174 190 220
Italia a/ ... ... ... ... ... ... ... ... 111 268 190
Francia a/ 102 11 117 99 92 77 76 102 138 104 102
Australia a/ 121 122 107 76 70 87 99 86 77 84 93
Suiza b/ 101 110 112 104 92 88 74 73 75 86 92
Países Bajos b/ 81 84 83 88 68 67 77 77 82 78 79
Fuente: Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos

(OCDE), Trends in Internacional Migration. 2000 Edition , París,
2000 y Sistema de Información Continua sobre Migración
(SOPEMI), Annual Report , 2001, París, 2001.
410
a/ Datos basados en permisos de residencia u otras fuentes.
b/ Datos basados en registros de población.

Cuadro Nº 3 Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos: Naciones de origen de los
inmigrantes a los principales países receptores en 1999 (En porcentajes)
Principales países de origen

País
Acumu-
receptor Primero Segundo Tercero Cuarto Quinto
lado
República
Estados México China India Filipinas
Dominicana 39.3
Unidos (19.9) (5.6) (5.5) (5.2)
(3.1)
Yugoslavia Polonia Turquía Italia Rusia
Alemania 40.1
(13.1) (10.7) (7.0) (5.2) (4.1)
Estados
China Filipinas Brasil Corea
Japón Unidos 67.6
(21.0) (20.3) (9.3) (8.2)
(8.8)
Estados
Reino Australia Sudáfrica India Nueva Zelanda
Unidos 49.8
Unido (12.1) (8.7) (7.1) (5.7)
(16.2)
China India Pakistán Filipinas Corea
Canadá 42.9
(20.2) (9.2) (4.9) (4.8) (3.8)
Albania Marruecos Yugoslavia Rumania China
Italia 44.2
(13.9) (9.3) (9.1) (7.8) (4.1)
Marruecos Argelia Turquía Túnez Estados Unidos
Francia 36.3
(13.5) (10.9) (5.5) (3.8) (2.6)
Nueva Reino
China Sudáfrica India
Australia Zelanda Unido 53.1
(11.4) (5.9) (3.1)
(22.2) (10.5)
Yugoslavia Alemania Francia Italia Portugal
Suiza 47.5
(14.7) (12.8) (7.2) (7.0) (5.8)
Países Reino Unido Alemania Marruecos Turquía Estados Unidos
27.3
Bajos (6.4) (5.7) (5.6) (5.4) (4.2)
Fuente: Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos

(OCDE), Trends in Internacional Migration . 2000 Edition , París,
411
2000 y Sistema de Información Continua sobre Migración

(SOPEMI), Annual Report , 2001, anexo estadístico, París, 2001.
"La migración internacional tiene profundas repercusiones en las

estructuras básicas de los países emisores y receptores. Se
reconoce ampliamente que las desigualdades en los niveles de
desarrollo son el principal actor determinante de la migración. Por
ende, si la globalización conlleva una acentuación de estas
desigualdades, las propensiones migratorias persistirán y hasta
podrían aumentar. Por otra parte, la creciente interdependencia
entre las naciones amplía la trasnacionalización de las
comunidades y conduce a una diversificación de las modalidades
de movilidad. Otros factores que estimulan la emigración son la
mayor difusión de pautas culturales, patrones de comportamiento y
aspiraciones, puesto que lleva a los posibles emigrantes a tomar
más conciencia de las desigualdades existentes en el mundo en
cuanto a grado de desarrollo. Además, los adelantos en las
comunicaciones y el transporte reducen los costos directos de la
migración.
A diferencia del pasado, la migración actual no está vinculada a la

ocupación de regiones despobladas; debido a su orientación
predominante, de sur a norte, el reto de integrar a los inmigrantes
se plantea en sociedades altamente estructuradas, cuyas
condiciones económicas, sociales y demográficas difieren
notablemente de las imperantes en los países de origen. La
integración de los inmigrantes en las sociedades de destino y la
definición de sus derechos y demandas de ciudadanía adquieren
una importancia política de primer orden; las respuestas
institucionales son heterogéneas y en ellas se combinan posturas
humanitarias y restrictivas, estas últimas fundadas en la defensa de
la soberanía. En los países emisores adquiere especial importancia
el vínculo con los emigrantes, que, además de representar una
fuente de recursos, ofrece un potencial de cambio e innovación.
Este vínculo es la otra cara de la integración y, como lo demuestran
las comunidades de inmigrantes y sus redes sociales, es uno de los
gérmenes de la transnacionalización ".
CEPAL, Documento Globalización y Desarrollo, Santiago de Chile,

2002, capítulo 2, ver nota al pie n° 7.
412
3. Concentración económica y crisis de gobernabilidad de los

Estados Nacionales. Las dimensiones económicas de la
globalización
El explosivo desarrollo financiero mundial ha creado oportunidades

excepcionales de desarrollo y realización de negocios, pero también
ha generado serios desequilibrios políticos y sociales, producto de
la asimetría entre las fuerzas dinámicas del mercado y la debilidad
de los marcos institucionales que lo regulan. Debilidad institucional
por escasez de instituciones supranacionales que ejerzan
eficazmente tareas de control y dirección política, y por progresiva
debilidad de las instituciones estatales nacionales, merced a su
constante drenaje de competencias.
En ese contexto de debilidad institucional progresiva de las

agencias estatales nacionales y de debilidad por incipientes de las
agencias supranacionales, se observa un gran incremento del
comercio internacional, con creciente participación de empresas
multi y transnacionales. Si bien la participación de empresas del
mundo desarrollado en el comercio internacional tampoco es un
hecho nuevo; el fenómeno, cuyos antecedentes se remontan por lo
menos al siglo XIX, adquirió mayor relevancia después de la
segunda guerra mundial.
"...Históricamente, las empresas transnacionales se orientaron a la

explotación de recursos naturales; a la construcción y gestión de
segmentos clave de la infraestructura de apoyo a los complejos
exportadores de base agropecuaria y minera; a la provisión de
servicios domiciliarios en las áreas urbanas de rápido crecimiento, y
a la captura de mercados industriales protegidos en el marco de
estrategias nacionales de sustitución de importaciones y, en
algunos casos, aprovechando también incipientes esquemas de
integración subregional. Hay indicios de una asociación estrecha
entre el crecimiento del comercio internacional de los últimos
decenios, la expansión de las empresas transnacionales y el
surgimiento de los sistemas internacionales de producción integrada
como parte de una profundización de la división internacional del
trabajo entre países industrializados y en desarrollo. Es importante
413
insistir en que la movilidad que ofrecen los avances tecnológicos

transforma a las filiales de las empresas transnacionales, que
anteriormente operaban geográficamente dispersas pero con
producción autocontenida, en redes de producción y distribución
integradas en el ámbito regional y global. En estas redes, las
empresas pueden adquirir localmente los insumos que necesitan y
producir para el mercado local o regional, o bien pueden integrar
actividades económicas dispersas en distintas regiones. En tal
sentido, la regionalización de la economía mundial es,
paradójicamente, un corolario de la globalización. Cabe señalar que
la producción y ensamble de un producto en un país para ser
reexportado a otro, sede de la empresa, empezó a fines de los años
sesenta, como una estrategia de las empresas de Estados Unidos
en los países de Asia. En 1966, esas operaciones representaban
cerca de 10% de las ventas de las filiales de las empresas de
capital estadounidense en estos países, mientras que en 1977 eran
equivalentes a 25%. La creciente competencia que afrontan las
empresas, los adelantos tecnológicos que permiten establecer
enlaces en tiempo real a gran distancia y la liberalización de las
políticas de comercio exterior han impulsado una mayor dispersión
geográfica de todas las funciones empresariales, incluso de algunas
tan esenciales como el diseño, la investigación y desarrollo, y la
gestión financiera. En estos sistemas complejos, las tareas más
sencillas, como el montaje y el ensamble, se asignan a áreas
menos industrializadas, mientras las funciones que exigen
conocimientos especializados y de tecnología se trasladan a áreas
industrialmente más avanzadas.
En cuanto al desarrollo de las estrategias empresariales, las

fusiones y adquisiciones transfronterizas son uno de los signos más
visibles de la globalización, sobre todo cuando involucran a grandes
empresas, y suponen cuantiosos recursos financieros y amplias
reestructuraciones organizativas. Estas operaciones, que se
intensificaron en la segunda mitad de los años noventa, permiten a
las empresas adquirir rápidamente una cartera de activos
localizados, que son esenciales para fortalecer su posición
competitiva en la economía local, regional o mundial. La
supervivencia de la empresa es en muchos casos el principal
incentivo estratégico de estas operaciones, especialmente porque
las más renuentes pueden correr un serio peligro de ser absorbidas,
o de que las empresas rivales se fusionen y las dejen en situación
de desventaja competitiva.
414
El motor de esta expansión mundial son las operaciones de más de

60.000 empresas transnacionales, con cerca de 800.000 filiales en
el extranjero. Los países desarrollados continúan siendo el principal
punto de origen y destino de la inversión.
A pesar de su creciente expansión geográfica, la IED (inversión

extranjera directa) muestra una distribución muy asimétrica. La casa
matriz de 90 de las 100 mayores empresas transnacionales no
financieras, clasificadas como tales por el monto de sus activos en
el extranjero, se encuentra en Estados Unidos, los países de la
Unión Europea y Japón. Por primera vez, en 1999 tres empresas de
países en desarrollo figuraron entre las 100 mayores del mundo
(Hutchison Whampoa, de Hong Kong (China); Petróleos de
Venezuela y CEMEX de México). Por otra parte, las 50 empresas
de mayor tamaño de los países en desarrollo, las más grandes de
las cuales son apenas comparables a las más pequeñas de las cien
de mayor magnitud de todo el mundo, se encuentran en trece
nuevas economías industriales de Asia y América Latina. Entre ellas
destacan empresas de Hong Kong (China), Venezuela, México,
Malasia y la República de Corea.
En términos de los grandes sectores de la actividad económica, el

rasgo más destacado es el notable crecimiento de los servicios.
Este importante cambio responde fundamentalmente a dos motivos.
En primer lugar, las políticas de liberalización y de privatización
adoptadas por los países en desarrollo en el último decenio han
estimulado un cuantioso flujo de IED en servicios financieros,
telecomunicaciones y otros componentes de la infraestructura. En
segundo término, el surgimiento de nuevos servicios
comercializables (entre otros, la producción de programas de
computación, el procesamiento de datos, los centros de llamadas y
los servicios de apoyo a las empresas) ha permitido aprovechar
ciertas ventajas de localización "(9) .
La revolución tecnológica comunicacional ha facilitado y promueve

la internacionalización de los mercados económico-financieros, la
ampliación de los espacios económicos que tienden a debilitar y
soslayar las fronteras políticas y a superar por resultarle
anacrónicos y disfuncionales a los institutos y agencias de los
estados nacionales.
415
Las entidades económicas, holdings y corporaciones

multinacionales han invertido la relación y tienden a prescindir de
los estados nacionales, desde que cuentan con mayor poder
económico y por ende político que los mismos. Dirigen sus
estrategias comerciales desentendiéndose de cuestiones y
necesidades políticas que puedan ser de interés de las instituciones
estatales, y aún contrariándolas e incluso obligando a las agencias
y al personal y los funcionarios burocráticos, a desarrollar acciones
que resultan de interés estratégico de dichas corporaciones aunque
pongan en riesgo el equilibrio del sistema.
Según una investigación, de las 100 mayores economías del

mundo, 51 corresponden a corporaciones y 49 a estados
nacionales, ello medido de acuerdo a los PBI de cada entidad.
Exceptuadas las nueve mayores economías del mundo

pertenecientes a estados nacionales (EEUU, Japón, Alemania,
Francia, Reino Unido, Brasil, Canadá, Italia y China) el PBI del resto
de los 182 países del mundo es similar al de las 200 mayores
corporaciones económicas(10) .
El volumen de negocios de la General Motors es superior al

producto bruto interno de países como Arabia Saudita, Turquía y
Polonia. Los ingresos de General Electric son comparables a los de
Israel y los de IBM superiores a Egipto. Ciento cuarenta y cinco mil
(145.000) empresas son multinacionales. En el año 2000 el valor en
bolsa de la empresa finlandesa Nokia era el doble del producto
bruto interno de Finlandia(11) .
Estos indicadores de concentración económica refuerzan la

descripción de una de las características salientes del proceso de
globalización y su tendencia a transformar el mundo en un gran
mercado comercial, donde las organizaciones económicas
(entidades económicas, holdings y corporaciones multinacionales)
se imponen a las organizaciones típicamente políticas (partidos
políticos), y en el que la cultura resulta ser un producto industrial
más, para ser consumido.
Los estados, y sus fronteras políticas y jurídicas, resultan un estorbo

para las necesidades financieras y económicas del capitalismo
postindustrial.
416
Las cuestiones apuntadas hacen sumamente complejo el análisis

de los procesos actuales pues se articulan en la base del conflicto,
cuestiones de índole económica y política con categorías como
"cultura de masas", "cultura tecnológica", "homogeneización
cultural" y "crisis de las identidades nacionales", en clave
"culturalista"(12) . Estos análisis pueden resultar funcionales para
justificar acciones político-militares de tipo decimonónico, en
espacios que resultan refractarios a los ejes dinámicos de la
globalización.
Ya fue dicho que este fuerte proceso de centralización política,

concentración económica y homogeneización cultural, convive con
fuertes tensiones centrífugas y de tradicionalización de conductas
(xenofobias, racismos, nacionalismos, secesionismos).
La tensión entre efectos centrípetos y efectos centrífugos, se refleja

en los contradictorios datos referidos sobre la expansión de las
multinacionales y los que contemporáneamente muestran el
aumento cuantitativo de los estados nacionales.
"En Europa luego de la Primera Guerra Mundial había 23 estados;

hoy son 50. La proliferación estatal es creciente: desde 1900 a la
mitad del siglo se creó más de un Estado por año; desde entonces
a 1990 más de dos; en los años 90 más de tres por año"(13) .
Esta concentración económica de intereses, su consecuencia y

necesidad lógica de centralización del proceso de toma de
decisiones políticas y su contracara de fragmentación y proliferación
de unidades estatales nacionales, genera nuevos desafíos y
respuestas estratégicas de las fuerzas más concentradas y
hegemónicas.
Sin embargo, "...la dinámica del proceso de globalización está

determinada, en gran medida, por el carácter desigual de los
actores participantes. En su evolución ejercen una influencia
preponderante los gobiernos de los países desarrollados, así como
las empresas transnacionales, y en una medida mucho menor los
gobiernos de los países en desarrollo y las organizaciones de la
sociedad civil... En el terreno económico pero, sobre todo, en el
sentido más amplio del término, el actual proceso de globalización
es incompleto y asimétrico, y se caracteriza por un importante déficit
en materia de gobernabilidad "(14) .
417
4. Globalización y hegemonía a través del comercio
En los EEUU, donde el rol de las agencias estatales nacionales no

se limita sólo a operar fronteras adentro, sino que, como es sabido,
operan considerando sus intereses estratégicos globales, existen,
en paralelo a las ideas tradicionales de expansión militar y territorial
—cuya última versión es la guerra de las civilizaciones a lo
Huntington— posiciones que impulsan la reformulación de las
alianzas militares tradicionales por procesos de expansión,
extensión y consolidación de "democracias de libre mercado"
(market democracies ). Esta estrategia denominada
"enlargement"(15) propone un cambio en la dinámica y lógica de las
tradicionales alianzas militares estratégicas de EEUU, de un
concepto estático defensivo, a una expansión y extensión
constantes a través de alianzas comerciales y económicas.
Una de las características salientes del procedimiento, es la

desaparición de los límites estrictos de las fronteras políticas de los
estados nacionales, y la ampliación de los espacios globales con
eje en las relaciones económicas.
EEUU se ve a sí mismo, de acuerdo a esta doctrina, como único

país con intereses globales. Por ello requiere de un sistema de
control y prevención de conflictos externos para que éstos no se
transformen en conflictos internos, producto de ese debilitamiento
de los límites propios de los estados nacionales. Ya no se trata de
defensa exterior, sino de protección de fronteras adentro; por ello el
concepto conlleva una idea de legitimidad política mucho mayor.
Ahora se trata de proteger y operar en el frente interior, se debe
prevenir para ello, lo que ocurra en el exterior del mundo
globalizado. Un silogismo, como tal esquemático, pero bastante
ingenioso.
Como política de prevención de lo que ocurre en el exterior a fin de

proteger la expansión de los efectos en el interior de los EEUU, la
doctrina resulta ser de ofensiva preventiva sobre escenarios donde
existan probabilidades de inseguridad. Resulta entonces dinámica y
activa con pretensiones legitimadoras de un mayor intervencionismo
418
que ignore fronteras políticas y reglas tradicionales del Derecho

Internacional. Una especie de intervencionismo globalizado que, en
caso de no poder soslayar la intervención militar tradicional, se
preocupa rápidamente por aplicar al estado "díscolo" la doctrina
del enlargement , involucrándolo en el esquema económico
globalizado.
EEUU es el motor de la globalización dado que, se ve a sí mismo,

como la única potencia con intereses globales, y en especial es el
país que tiene el denominado dominio de los "espacios comunes
globales", principal sustento de su posición hegemónica y pilar
básico de su estrategia de política exterior. Los "espacios comunes
globales" son aquellos que no pertenecen a ningún país en
particular, considerando el concepto de soberanía política
tradicional, pero que posibilita a quien tenga sobre ellos dominio
tecnológico, merced a la información y observación que puede
realizar sobre la evolución de los recursos existentes en esos
espacios, proyectar un insoslayable poder sobre el resto de los
países del mundo (16).
Esta nueva forma de dominación no se apoya tanto, o al menos no

excluyentemente, en alianzas militares sino en los desarrollos
tecnológicos, para los cuales el impulso y dinamismo de los
intereses privados de las compañías transnacionales resulta de vital
importancia.
Ello implica una correlación de fuerzas que involucra: i) intereses

financieros corporizados en Wall Street y los mercados de valores
interconectados del mundo, ii) las grandes empresas y
corporaciones multinacionales de energía y de información que han
protagonizado fenómenos de fusión excepcionales en la última
década, iii) el tradicional complejo militar industrial, iv) los think
tank que pregonan los supuestos beneficios del mercado libre y los
entorpecimientos que para tal desarrollo implican los poderes
políticos estatales, v) una compleja red de organizaciones no
gubernamentales y de formaciones políticas vinculadas a los
sectores más conservadores y religiosos que proveen un discurso y
justificación ideológica con fuerte componente "patriótico".
La Unión Europea, el otro actor emergente con alguna chance de

disputar la hegemonía norteamericana en esta materia, presenta
justamente en su pilar de defensa, seguridad y política exterior, el
419
menor desarrollo comunitario centralizado, lo que fragmenta su

proceso de toma de decisiones e impide dirigirlas en un sentido
autónomo respecto del peso de los intereses y decisiones
norteamericanos.
Existe además una gran desproporción en el producto bruto global

de los países más desarrollados, a favor del peso económico
específico de EEUU y de sus principales aliados militares, y la
actual extensión de esa alianza, mediante el concepto
de enlargement , a una compleja trama de vinculaciones
económico-financieras.
Japón y Alemania, los dos derrotados de la Segunda Guerra, sobre

los cuales EEUU mantiene una importante cuota de variada
influencia, son los que le siguen en un ranking de países más
productivos; luego Gran Bretaña, un aliado histórico; China, según
versiones es el mayor tenedor de deuda pública norteamericana, lo
que implica en los hechos una sociedad más que virtual; Canadá y
México están fuertemente implicados con la economía de EEUU a
través del TLCAN; Corea del Sur es otro aliado estratégico de los
EEUU con fuertes intereses comunes que exceden el plano
estratégico-militar.
5. La dinámica política de los procesos de integración económica
La integración económica regional se mide, clasificándola de

acuerdo con el alcance y la profundidad de sus compromisos
políticos e institucionales.
Los niveles utilizados por la literatura especializada son:
(i) Una simple área de libre comercio de bienes en la cual las tarifas
y otras medidas fronterizas se eliminan entre los socios;
(ii) Un área de libre comercio más ambiciosa de "segunda

generación" , que liberaliza los servicios y otros aspectos de la
actividad económica relacionados de un modo más directo con
políticas internas, en oposición a medidas fronterizas per se;
420
(iii) Una unión aduanera en la que el área de libre comercio acuerda

un arancel externo común (AEC) y un mecanismo regional para la
recaudación y distribución de ingresos arancelarios;
(iv) Un mercado común que libera no sólo el comercio, sino también

los factores de producción, incluyendo los movimientos de mano de
obra;
(v) Una unión monetaria que crea una moneda y un banco central
comunes, y quizás otras formas de coordinación macroeconómica;
(vi) Una comunidad o unión económica que abarca acuerdos

colectivos en la mayoría de las áreas fundamentales de la actividad
económica.
(vii) Una unión política que involucre instituciones jurídicas, políticas

de defensa y seguridad común, poder judicial y un texto
constituyente que simplifique las superposiciones normativas e
institucionales.
En la década de los noventa, en particular como consecuencia de la

debacle soviética y de la hegemonía de EEUU, se intensificó el
interés por la integración regional en todo el mundo. Superada la
guerra fría, la competencia comercial se agudizó y especialmente
Europa, que había avanzado en forma progresiva hacia la
integración regional, profundizó en ese contexto, el proceso a través
de los siguientes pasos:
• El Acta Única Europea (AUE) de 1986 . Algunos hitos:

establecimiento del mercado interior, primer reforzamiento de los
poderes del Parlamento Europeo, institucionalización de la
Cooperación Política Europea, etc.
• El Tratado de la Unión Europea (TUE) de 1992 . Algunos hitos: del

mercado interior a la unión económica y monetaria, la aparición de
elementos políticos en los Tratados constitutivos (ej., ciudadanía
europea), nuevo reforzamiento de los poderes del Parlamento
Europeo, la institucionalización de la Política Exterior y de
Seguridad Común y la hoy denominada Cooperación Policial y
Justicia Penal), etc.
421
• El Tratado de Amsterdam 1997 . Algunos hitos: cooperación

reforzada o principio de flexibilidad, establecimiento de un espacio
de libertad, seguridad y justicia, etc.
• El Tratado de Niza de 2001 . La reforma de las instituciones en la

perspectiva de la ampliación a los países del centro y del este de
Europa.
Tratado de Lisboa de 2009 . Algunos hitos: La UE tiene

personalidad jurídica propia para firmar acuerdos comerciales a
nivel comunitario. Se diseñó para mejorar el funcionamiento de la
Unión.
América del Norte inició un área de libre comercio de cobertura muy

amplia con la creación del Tratado de Libre Comercio de América
del Norte (TLCAN, NAFTA de acuerdo a la sigla en inglés), que
utilizó como modelo al área de libre comercio entre Estados Unidos
y Canadá de fines de los años ochenta. Los países del Sudeste
Asiático fueron más allá de su larga tradición de cooperación
regional, expandiendo la Asociación de Países del Sudeste Asiático
(ASEAN)(17) y convirtiéndola en un área de libre comercio. En
África se han creado cerca de 15 acuerdos de integración regional
(AIR), en su mayoría nuevos. Y en América Latina y el Caribe han
surgido cerca de 30 acuerdos comerciales regionales desde 1990.
Asimismo, a medida que avanzó la década aumentaron las

iniciativas de integración regional que apuntaban a vincular
economías desarrolladas con países en desarrollo. América Latina
es un buen ejemplo de esta tendencia. La incorporación de México
al TLCAN marcó el comienzo de los esfuerzos por negociar en la
región áreas de libre comercio recíproco con mercados
industrializados. El lanzamiento del proceso del Área de Libre
Comercio de las Américas (ALCA) a fines de 1994 buscaba vincular
a la región con Estados Unidos y Canadá a través de la creación del
área de libre comercio más grande del mundo para 2005. Si bien
ese proceso se encuentra estancado y en crisis, los países que
integran la región del Mercosur no han renunciado a sus esfuerzos
de integración, examinado otras vías. Al mismo tiempo, dos países
han firmado acuerdos de libre comercio bilaterales con Canadá y se
están llevando a cabo una serie de negociaciones con EEUU quien,
ante el estancamiento del ALCA, se encuentra muy activo firmando
y promoviendo acuerdos de libre comercio bilaterales, como una
422
manera indirecta de penetrar en la región. Entre tanto, Chile y

México han firmado acuerdos de libre comercio con la Unión
Europea (UE); estos dos países más Perú participan también en el
Foro de Cooperación Económica Asia-Pacífico (APEC), que
involucra a la mayor parte del Sudeste Asiático, Japón, Australia,
Nueva Zelanda y América del Norte.
Paralelamente a este proceso de globalización se acentuó de forma

importante el proceso de regionalización. Los intercambios
regionales no han dejado de crecer. A fines de los años noventa dos
terceras partes del comercio de mercancías de Europa se realizaba
entre países europeos, en tanto que las cifras para Asia y el
Pacífico y América eran 40% y 50%, respectivamente.
Las fuerzas de la globalización y de la regionalización pueden

parecer contradictorias a simple vista, pero cada vez más se
interpretan como fuerzas complementarias en el desarrollo de los
mercados privados, o como parte de un proceso secuencial, en el
que la regionalización sería el paso previo a una mayor
centralización. Es más, los dos procesos están impulsados por
muchos de los mismos factores. Los avances tecnológicos en el
transporte, las comunicaciones, la información y otras esferas han
ampliado rápidamente el alcance mundial de la actividad de los
mercados(18) .
En ese entramado se habla de nuevo regionalismo en

contraposición al viejo de la década del 60. Las características de
uno y otro se contraponen y se le adjudican al nuevo regionalismo,
una profundización y superación de límites intrínsecos al
regionalismo de los 60 que, implícitamente, le impidieron lograr una
superación de sus limitaciones y una profundización del proceso.
Así el "viejo regionalismo" tenía como características salientes:
i) La sustitución de importaciones;
ii) Barreras proteccionistas;
iii) Acuerdos superficiales sólo de dimensión SUR-SUR;
iv) Falta de mecanismos coercitivos que obliguen a los signatarios

al cumplimiento de los acuerdos;
423
v) Escasos incentivos de cooperación regional.
En cambio el "nuevo regionalismo" propone:
i) Liberalización del comercio y reformas estructurales;
ii) Regionalismo abierto sin proteccionismos;
iii) Acuerdos profundos de integración plena;
iv) Acuerdos Norte-Sur;
v) Reglas claras y exigibles de solución de controversias a través de

la OMC;
vi) Cooperación e incentivos en cuestiones de seguridad, políticas y

de infraestructura.
El "nuevo regionalismo" requerirá para su implementación:
• reglas claras de acceso a los mercados;
• institucionalización;
• desarrollo de infraestructuras;
• financiamiento de integración regional y subregional;
• superación y/o complementación de las asimetrías y generación

de cohesión social.
Las vías y canales políticos plausibles, para conseguir la

implementación de los requisitos que el nuevo regionalismo
propone, deben ser la OMC y los acuerdos regionales Sur-Sur, en
complementación con los acuerdos más amplios Norte-Sur.
Ninguna de estas vías es excluyente y todas pueden ser
funcionales a los objetivos de lograr procesos de integración
profunda.
Así las agendas del Mercosur, pueden resultar complementarias o

estaciones previas que permitan luego una vinculación con la Unión
Europea o la consecución del ALCA o el proceso que lo reemplace.
424
Las iniciativas regionales que surgieron en los años noventa han

sido caracterizadas como el "nuevo regionalismo". Esto se debe a
que el papel de la integración regional ha cambiado drásticamente
con respecto a la experiencia de posguerra. El nuevo regionalismo
es una parte integral de un cambio de política estructural general en
América Latina hacia economías más abiertas, basadas en el
mercado, que operan en un ambiente democrático.
— ¿Cuáles son los motivos que están detrás del "nuevo re-
gionalismo"?
• Reforzar la apertura del mercado que se ha producido a nivel

unilateral y multilateral.
• Crear un ambiente más seguro y estable para que las empresas

desarrollen experiencia exportadora —en particular en bienes de
mayor valor agregado que por lo general son más intensivos en
tecnología—.
• Ofrecer mercados alternativos para los bienes que enfrentan un

fuerte proteccionismo a nivel internacional.
• Aumentar la productividad y desarrollar la competitividad

internacional a través de las economías de escala, la atracción de
inversión extranjera directa (IED).
• Utilizar la integración regional como una herramienta geopolítica

para fortalecer la capacidad de negociación internacional ante los
competidores de mayor envergadura.
• Promover la cooperación con los países vecinos en busca de

objetivos tales como la paz, la democracia, la resolución de
problemas fronterizos, o el desarrollo de proyectos conjuntos de
infraestructura.
Dijimos que los Acuerdos Norte-Sur son una característica distintiva

del "nuevo regionalismo", qué y cómo se articula entre los países
del Sur y del Norte:
— ¿Qué buscan los países del "Sur"?:
• Mejorar el acceso (preferencial) a mercados grandes y con altos

niveles de ingreso per-cápita.
425
• Hacer más estable el acceso a mercados que tienen prácticas de

"proteccionismo administrativo" o no-fronterizo.
• Mejorar las expectativas y dar más certidumbre al régimen de

políticas (IED).
• Mejorar las instituciones (importación de "prácticas de buen

gobierno" - buena gobernanza ).
— ¿Qué buscan los países del "Norte":
• Consolidar una posición en mercados relevantes, ya sea en su rol

de mercados de destino o abastecedores.
• Promover "estratégicamente" su agenda de negociaciones

comerciales internacionales.
Si bien hemos dicho que la profundidad de los compromisos

políticos e institucionales permiten mensurar el nivel alcanzado por
la integración económica, se ha planteado que si bien condición
necesaria, puede resultar a su vez insuficiente a fin de incrementar
los flujos económicos entre estados nacionales.
Es que no se puede considerar con omnipotencia que, la mera

remoción de reglas jurídicas restrictivas o proteccionistas, podrá
redireccionar e impulsar por sí los flujos de capital.
Esos flujos de capital requerirán además incentivos de tipo

económico, claro está que también requieren de condiciones
normativas o jurídicas que los incentiven, pero ellas deben ser de
una sofisticación y complejidad mayor que el mero levantamiento de
restricciones.
Así el marco jurídico deberá proveer a la tarea mucho más compleja

de conseguir la armonización normativa entre los países que
desarrollan el proceso de integración o de incremento de incentivos
para el flujo de capital(19) .
Aparecen tres tipos de reglas jurídicas como instrumentos efectivos

que sirven de incentivos para el incremento de relaciones
económicas entre estados, i) las reglas de acceso al mercado, ii)
reglas de no discriminación, y iii) reglas de derecho uniforme.
426
Las reglas de acceso al mercado presentan estas características

generales:
a) Obligan a las partes a la liberalización del acceso a sus mer-

cados.
b) Sólo se aplican a las transacciones internacionales.
c) Resultan más sencillas para instrumentar y comprender.
d) Suelen haber equipos técnicos idóneos en las administraciones

estatales para su aplicación y negociación.
e) Su técnica normativa es la de estipular un piso de liberalización

que debe ser respetado por cada parte.
Tal técnica presenta alternativas en los distintos acuerdos-marco

existentes. El Tratado de la Comunidad Europea (TCE) plantea un
modelo de acceso distinto, no ya de piso protectivo mínimo, sino de
total equiparación entre los estados miembros de modo progresivo,
automático y universal.
El TLCAN, presenta peculiaridades, pero más cercanas al TCE,

pues si bien establece un piso de liberalización, también establece
un proceso dinámico, progresivo y automático.
El MERCOSUR también es similar al TCE en su lógica de

liberalización completa y automática y similar para todos los
miembros.
Las reglas de trato presentan estas características:
a) Se aplican a transacciones internas.
b) Pretenden la no discriminación, sin entrometerse en normas de

uniformidad.
c) Son más simples y flexibles que las otras dos reglas y en

principio más funcionales para resolver las tensiones de un sistema
político democrático.
d) Sin embargo su universalidad, en contraposición a la falta de esa

característica en las reglas locales, genera una incongruencia
427
metodológica y/o de aplicación que genera dificultades

instrumentales para esta regla.
e) Lo dicho en el punto anterior genera el problema de la escasez

de personal idóneo para negociar este tipo de reglas.
f) Su implementación normativa se sustenta en el conocido principio

de trato a la nación más favorecida que implica la no discriminación
entre extranjeros.
Esta norma general, que en principio resulta muy lógica y que ha

respondido a una situación de hecho e histórica para evitar lo que
se conoció como el "capitalismo de bloques" (20), presenta también
dificultades en relación a la variable países centrales-periféricos o
desarrollados-subdesarrollados, en particular respecto a los
servicios culturales que vinculan comunidades relacionadas supra
límites de estados nacionales si analizamos críticamente el eje de la
homogeneización cultural. También genera bloques o zonas de
influencia liberalizando el comercio para algunos países en función
de intereses estratégicos y de capacidades iguales, algo muy
similar a lo que ocurría con el capitalismo de bloques, si bien ya no
sustentado en razones ideológicas y políticas, sino en razones
vinculadas al nivel de desarrollo y a la identificación de intereses
comunes. Tal vez esta regla de trato se esté transformando en "una
promesa incumplida" de los beneficios del comercio internacional.
Las reglas de derecho uniforme, sus características:
a) Generan las reglas armónicas, de normativa común entre

estados, condición superadora del mero levantamiento de
restricciones normativas.
b) Se aplican a transacciones internas.
c) Resultan un principio atractivo y abarcativo de liberalización.
d) Presenta problemas de legitimación y funcionalidad en el marco

de la alternancia política propia de un sistema democrático.
e) Presenta problemas por las diferencias de tradiciones jurídicas y

conceptos técnicos entre las partes.
f) Riesgo de consolidación de errores difíciles de subsanar.
428
g) Su base normativa presenta diferencias en los distintos tratados;

el TLCAN es ambicioso en materia de inversiones extranjeras que
accedieron al mercado de las partes contratantes; el TCE crea
derecho uniforme para cuestiones internas.
6. La institucionalización de la concentración económica
En términos de institucionalidad política supranacional la creación

de las Naciones Unidas fue un hito insoslayable. En el terreno
económico se crearon tres instituciones fundamentales: el Fondo
Monetario Internacional (FMI), a cuyo cargo estaría el
restablecimiento del multilateralismo en los pagos de operaciones
corrientes y el apoyo financiero en épocas de crisis; la Organización
Internacional del Comercio, que debía velar por el desarrollo de
principios comerciales multilaterales, y el Banco Internacional de
Reconstrucción y Fomento o Banco Mundial, encargado de facilitar
la reconstrucción de los países devastados por la guerra. Ante la
imposibilidad de establecer la Organización Internacional del
Comercio después de la Conferencia de La Habana celebrada en
1948, su función pasó a ser desempeñada por el Acuerdo
Generalizado de Aranceles y Comercio (GATT), que tenía un menor
número de miembros.
En materia comercial, el fortalecimiento del multilateralismo tuvo

dos grandes excepciones de signo contrapuesto. La primera fue la
conformación de bloques regionales, dentro de los cuales el
comercio se intensificó rápidamente. La Comunidad Económica
Europea fue el ejemplo más destacado, y a ésta se sumaron
algunos acuerdos de menor alcance, entre otros los concertados en
América Latina.
La segunda excepción fue el recurso generalizado al

proteccionismo en el mundo en desarrollo, no sólo expresado en
altos aranceles, sino también en restricciones cuantitativas,
requisitos de contenido nacional, en el caso de las industrias de
ensamble, y de exportación, en el de empresas y sectores
industriales deficitarios en divisas. Para las naciones recién
independizadas, el proteccionismo fue una expresión de autonomía,
429
ya que el pasado colonial se percibía como una etapa de fracaso

económico que debía superarse mediante la acción deliberada del
Estado. En cambio, en América Latina la profundización del
intervencionismo y de la protección fue más bien la expresión de lo
que se visualizaba como un éxito. En efecto, las primeras etapas
del proceso de sustitución de importaciones habían permitido que la
región lograra un acelerado ritmo de crecimiento económico entre
las dos guerras mundiales, gracias a lo cual tuvo una transición
relativamente fácil de la etapa de desarrollo basado en
exportaciones al modelo de "desarrollo hacia adentro".
En el Acuerdo de Marrakech, que dio origen a la Organización

Mundial del Comercio, la gran mayoría de los países miembros
reconoció la importancia de su buen funcionamiento para la
regulación de las relaciones económicas internacionales. La OMC
ha facilitado la resolución de conflictos comerciales, mediante la
cooperación entre países con fines de beneficio mutuo y, en
consecuencia, ha contribuido a crear un marco de reglas
comerciales más estable y predecible que las existentes en el
pasado. La creciente utilización del mecanismo de solución de
controversias por parte de los países en desarrollo, demuestra la
importancia de una participación activa en la defensa del sistema de
normas para arbitrar conflictos comerciales.
Además, la participación de cada vez más países en la rondas

comerciales del GATT-OMC, y la inclusión de mayor cantidad de
temas, da una idea de la legitimidad y de la eficiencia que ha
alcanzado la institución.
Cuadro Nº 4
Año Lugar/denominación Temas abarcados Países

1947 Ginebra Aranceles 23
1949 Annecy Aranceles 13
1951 Torquay Aranceles 38
1956 Ginebra Aranceles 26
1960- Ginebra (Ronda
Aranceles 26
1961 Dillon)
1964- Ginebra (Ronda
Aranceles y medidas antidumping 62
1967 Kennedy)
1973- Ginebra (Ronda de Aranceles, medidas no arancelarias y acuerdos
102
1979 Tokio) relativos al marco jurídico
1986- Ginebra (Ronda Aranceles, medidas no arancelarias, normas, 123
430
servicios, propiedad intelectual, solución de

1994 Uruguay) diferencias, textiles, agricultura, creación de la
OMC, etc.
7. Centralización política. Superposición de estructuras

burocrático-jurídico-políticas en distintos niveles estatales
Los espacios económicos ampliados que se forjan a partir de los

tratados y acuerdos arancelarios, hacen menester el desarrollo de
instituciones jurídico-políticas que responden a las necesidades del
nuevo escenario comercial y financiero.
El entramado del ordenamiento jurídico global es sumamente

complejo. Hay 189 estados miembros en la ONU, más de 400.000
empleados de organismos supraestatales, 50.000 tratados
internacionales registrados en la ONU pero que sólo representan
una pequeña parte del total, actos reglamentarios o análogos
emanados de organismos supranacionales en cantidad incalculable
—sólo la Unión Europea produjo alrededor de 1.500 en el año 2000
—. Esta proliferación de organizaciones y normas no tiene una
autoridad central superior y presenta las características de alta
fragmentación y asimetría dado que hay regiones y materias muy
intervenidas y otras que no, y hay además una suerte de
superposición de funciones. Existen alrededor de 1850
organizaciones incluyendo a la ONU y sus agencias(21) .
La creación de normas jurídicas homogéneas, que amalgamen las

de los estados nacionales miembros a fin de regular los posibles
conflictos y los comportamientos de actores provenientes del sector
privado, que desarrollan sus negocios por sobre las fronteras
impuestas por los estados nacionales, dio paso a la creación de
instituciones supranacionales que imponen a los estados miembros
pautas normativas que deben observar so pena de su
inadmisibilidad en el espacio institucional supranacional. El proceso
más avanzado en términos de institucionalización se ha
desarrollado en Europa con la creación de la Unión Europea y las
agencias supranacionales que la organizan.
431
Así existen en la Unión Europea órganos como el Consejo Europeo,

el Consejo de la Unión Europea y la Comisión Europea que se
reparten competencias ejecutivas; el Tribunal de Justicia de la
Unión Europea; el Parlamento Europeo; el Tribunal de Cuentas y el
Banco Central Europeo. Todos ellos ejercen funciones que les son
competentes conformando un Derecho Comunitario que tiene
preeminencia por sobre el derecho de los estados miembros. Se
reformula así el concepto clásico de soberanía que resulta ahora
ser compartida y delegada en los órganos supranacionales.
Paralelamente a esta delegación de facultades jurídico-políticas en

los órganos supranacionales, se produce la presión propia a todo
Estado nacional ya sea centralizado o federal, por parte de los
estados miembros (provincias, estados autonómicos, landers ,
estados confederados) hacía los órganos centrales. El proceso que
se registra conflictivamente en todo tiempo y lugar registra una
virulencia mayor en estos tiempos de fuerte centralización política
pero de debilitamiento de los estados nacionales. Esto implica que
el proceso de centralización tiende a corporizarse en los órganos
supranacionales en detrimento de alguna de las otras estructuras
políticas que se superponen.
En esa tensión los estados nacionales son reacios a derivar la

función ejecutiva y prefieren desempeñarla como órgano indirecto
de los institutos supranacionales. Estos se limitan al control de la
ejecución(22) .
En Europa, algunos autores sostienen, que el proceso de

institucionalización de la Unión Europea sólo encubre el
fortalecimiento de los estados nacionales en detrimento de los
reclamos autonómicos de las regiones. La cesión de competencias
a los órganos supranacionales permitiría a los estados nacionales la
toma de decisiones que se les hace dificultosa en el seno de sus
propias instituciones(23) .
El llamado proceso de regionalización, plantea en líneas generales,

una institucionalización político-jurídico-económica de amalgama de
las regiones en la Unión Europea, con prescindencia de los estados
nacionales, quienes hasta ahora son los miembros legitimados para
ingresar en la unión. Además el proyecto de integración habría
permitido fijar una meta cierta al Estado nacional ayudando a su
propia integración nacional y a disciplinar a los movimientos
432
nacionalistas y separatistas. A su vez estos movimientos tienen una

postura muy favorable al desarrollo de la Unión al visualizarla como
medio para debilitar sus relaciones con el Estado central(24) .
Como se ve la cuestión se presenta sumamente conflictiva y

contradictoria.
Las regiones sin embargo poseen un órgano propio de

representación denominado Comité de las Regiones, aunque aún
tiene limitadas potestades.
En España muchas regiones, en particular las que más pelean por

su autonomía (Cataluña, País Vasco) cuentan con representación
propia ante la Unión Europea.
Las presiones regionalistas en Europa pugnan con las estructuras

de los estados nacionales en casi todos los países miembros de la
Unión.
Los estados miembros de la Unión se ven sometidos a dos fuerzas

contradictorias que presionan desde arriba y desde abajo por
absorber competencias.
De un lado la fuerza centrípeta de la supranacionalidad encarnada

en la Unión Europea. Las razones para este proceso se vinculan a
necesidades económicas que persiguen la eficiencia y funcionalidad
de los procesos económicos, para lo cual resultan útiles, ámbitos de
decisión centralizados que respondan a criterios de evaluación
economicista y no político. Por ello, la fuerte competencia comercial
que ejercen por ejemplo, los EEUU y los países de Oriente,
impulsaron la Unión Europea intentando preservar la competitividad
de sus economías en el marco de la globalización de los mercados.
Tanto es así que: "...Según un estudio reciente más de los dos

tercios del derecho público económico de cada Estado que forma
parte de la Unión Europea procede de la Unión"(25) .
Por otro lado, la fuerza centrífuga de la regionalización y

descentralización por la que pugnan las regiones subestatales,
busca la preservación de las identidades socioculturales y la
participación democrática en el proceso de toma de decisiones.
433
Así se produce una fuga de potestades y de poder político para los

estados nacionales por arriba y por abajo(26) . A ello hay que
sumarle las presiones comunales y municipales que presionan a las
entidades subestatales, por ejemplo, por la importancia de las
grandes ciudades en algunas regiones.
Esta superposición y abundancia de estructuras burocráticas en

distintos niveles estatales será uno de los grandes focos de conflicto
en lo inmediato donde se dirimirá gran parte de la ingeniería política
futura.
El eventual proceso de representación directa de las regiones en las

instituciones supranacionales presenta no pocas dificultades. Una
de ellas es el diseño de los mecanismos de esa representación
dadas las diferencias culturales, institucionales y de desarrollo
económico de las regiones. Una institución del tipo del Comité de
las Regiones de la Unión Europea parece el ámbito adecuado para
resolver estos temas.
Otra dificultad será la previsible reticencia de los estados nacionales

a ceder competencias. También será ardua tarea generar la
conciencia colectiva que permita amalgamar los nuevos niveles de
representación institucional (supranacional y regional) con los
símbolos propios de una nueva pertenencia nacional y política.
Las dificultades en el desarrollo del proceso de constitucionalización

en Europa, que derivó en el Tratado de Lisboa, son reflejo de ello.
Se sostiene, desde una perspectiva y convicción más limitante del

proceso de integración que, su mejor justificación, es la utilidad que
presta como límite al nacionalismo y al estatismo en cada Estado
miembro, sin que haya que tratar de inventar artificialmente un
nacionalismo y un estatismo paneuropeo. Su rol como límite
permanente al Estado puede ser muy beneficiosa(27) .
Esta perspectiva deja a salvo la estructura del Estado nacional;

paradójicamente no observa que, especialmente en Europa, las
nacionalidades no se originan generalmente en el nivel de los
estados nacionales, sino en gran medida en el nivel regional-
subestatal.
Un esquema de lo planteado en orden a la cesión de competencias

sería el siguiente:
434
Cuadro Nº 5
ESTADO SUPRANACIONAL (centralización por razones

económicas)
Competencia en política macroeconómica, comunicaciones,

tecnología de punta, industria, defensa.
ESTADO NACIONAL (cede competencias hacía arriba y hacia

abajo).
ESTADO REGIONAL/SUBESTATAL (provincias,

autonomías, landers , regiones. Descentralización por razones
socioculturales y participativas)
Competencia sociocultural, educativa, con facultades tributarias

para solventar sus políticas regionales.
En la Argentina no aparecen las identidades socioculturales como

factor que presione en pos de procesos de regionalización
contradictorios al Estado Nacional.
En la región el signo de la integración parece estar dado por el

defecto de los Estados nacionales para proveer los incentivos
económicos mínimos que requiere una unión de Estados bajo un
Estado central, sea federal o unitario. Por eso las argumentaciones
para impulsar tal proceso de cesión de competencias a las
regiones, pasan por la ineficacia económica y la crisis financiera de
los Estados centrales y los desafíos que generan otros procesos de
integración desarrollados en el mundo.
435
8. Tensiones e implicancias entre el proceso de supranacionalidad

—centralización política— y las posibilidades de expansión y
legitimación democráticas. El denominado "déficit
democrático"
Las debilidades marcadas de los estados nacionales para la toma

de decisiones estratégicas y por ello la escasa capacidad de
respuesta a las demandas sociales, requieren la limitación de la
participación soberana en el proceso "fino" de toma de decisiones,
lo que se denomina "déficit democrático de la globalización".
"...No tiene sentido fomentar la democracia como valor universal si

no se permite que los procesos nacionales de representación y
participación influyan en la determinación de las estrategias de
desarrollo económico y social, y ejerzan una mediación eficaz de las
tensiones propias del proceso de globalización.
El déficit de gobernabilidad global, refleja un conflicto profundo: el

contraste entre problemas globales y procesos políticos locales.
Esta discrepancia implica, fundamentalmente, que no existen
mecanismos de toma de decisiones a nivel mundial que hagan
posible una adecuada representación de los intereses de los países
y de los sectores sociales menos poderosos. Evidentemente, esta
situación provoca tensiones, debido a que los espacios para el
ejercicio de la ciudadanía y la democracia siguen siendo nacionales
y locales. De hecho, éste es el sentido más importante que sigue
teniendo el concepto de nación en el mundo de hoy, aunque la
globalización también acentúa las tensiones que enfrentan los
gobiernos entre las demandas de la ciudadanía, acrecentadas por
la democracia, y la restricción de sus márgenes de acción derivada
de la misma globalización "(28) .
Son manifiestas las tensiones e implicancias entre el proceso de

integración regional e institucionalización de estados
supranacionales, y el desarrollo y consolidación de la democracia.
Las posibilidades de expansión de la democracia a todos los niveles

y categorías analíticas posibles —estado, régimen político,
436
gobierno, clase política, sociedad— se articulan con la viabilidad de

un proceso de descentralización política.
Sin embargo los procesos de integración económica y constitución

de estados supranacionales, hemos dicho que tienen como
características salientes: i) la centralización política, ii) la
concentración económica y iii) la homogeneización cultural.
¿Cuáles son las tensiones y qué perspectivas de resolución se

avizoran en dos procesos —la "globalización" y la democracia—
que se presentan al menos contradictorios y tal vez hasta
excluyentes?
El problema de la expansión de la Democracia en el marco de la

"globalización", se enfrenta además con su capacidad o
incapacidad para dar respuestas al cúmulo de demandas que se
amontonan en el actual escenario de exclusión social y
"desciudadanización", protagonizado por aquellos individuos sin
capacidad ni instrucción suficiente para sostenerse en el mercado
de trabajo de la sociedad tecnológica y su demanda de nuevos
empleos postindustriales.
Se trata de un escenario complejo de tensiones y contradicciones

que ponen en duda la chance de expansión democrática y de
profundización de su nivel de legitimidad en el actual esquema de
desarrollo de estados supranacionales.
Siguiendo un esquema desagregativo por categorías, la expansión

y legitimación democráticas son posibles en tanto se extiendan a los
distintos niveles conceptuales analizados(29) .
Esencial resulta el impulso que a tal proceso dé el Estado a través

de su estructura institucional. Si el Estado no propone las
condiciones para tal desarrollo democrático, la posibilidad de
expansión se verá sustancialmente limitada por imposibilidad lógica
de la matriz institucional.
La manera en la que el Estado podría proveer a la democratización,

sería a través de un proceso de descentralización administrativa y
en la toma de decisiones que facilite la participación ciudadana.
Sin embargo hemos visto que, el proceso de integración económica

y supranacionalidad requiere, por su lógica economicista, de un
437
proceso de centralización política en la toma de decisiones y de

limitación, a efectos de la gobernabilidad del sistema, de la
participación ciudadana.
Paralelamente, las tensiones a favor de la regionalización y mayor

autonomía de las formaciones subestatales, impulsan la
descentralización política que acerca las instituciones locales a la
ciudadanía en pos de salvaguardar su participación y la identidad
sociocultural.
Surge como hipótesis que, en el actual marco de integración

económica y supranacionalidad política que producen los efectos
centrípetos de concentración económica y de centralización política,
las chances de expansión y mejora en la legitimidad democrática o
al menos algún nivel de subsistencia de la misma a efectos de la
superación de los déficit democráticos, deberán articularse con el
proceso de descentralización y regionalización que impulsan los
reclamos de las autonomías regionales subestatales .
La supranacionalidad implica déficit democrático, pero

paralelamente se desarrolla el proceso de regionalización de
sentido inverso, que tiende a combatir la oligarquización(30) que
genera la centralización supranacional. La superposición de
estructuras burocráticas presiona al Estado nacional, que cede
competencias y por ende se debilita en su capacidad decisoria,
produciendo su crisis y trayendo como consecuencia un
reforzamiento de la ajenidad y "privatización" de los ciudadanos
respecto a las cuestiones públicas —el llamado déficit democrático
—.
La profundización del proceso de supranacionalidad requerirá de

niveles de legitimidad que deben superar los referidos déficits
democráticos. Para ello, la regionalización a través de la
profundización de las autonomías subestatales, puede resguardar
espacios de participación democrática para la ciudadanía.
Además, la regionalización, puede ser plausible y articulable con las

necesidades económicas de la centralización. Dicho de otro modo,
la descentralización política, eficiente a efectos de disminuir el
déficit democrático, puede ser también eficiente en términos de
racionalidad económica.
438
Sin embargo, algunos autores sostienen, que no es posible ni

necesaria una traslación mecánica de las necesidades de
legitimación democrática que tienen los estados nacionales a los
organismos supranacionales. Al menos no entendida la legitimación
como búsqueda y obtención de consensos. Para esta idea, los
organismos supranacionales se legitiman a través del derecho no
del consenso, entendiendo que, además de la legitimación
democrática caracterizada por la transparencia y la participación,
puede existir otra legitimación basada en el respeto del derecho y
de la eficiencia económica(31) .
Esta idea de legitimación no explica qué derecho y qué criterio de

eficiencia debe respetarse, basado en qué valores o cuál tipo de
intereses y decididos por quiénes. En todo caso es una legitimación
sólo a nivel régimen, sólo formal, lo que implica un nivel inicial
menester en la escala de obtención de legitimidad democrática,
pero no en sí mismo suficiente en ciertas circunstancias(32) .
Más allá de observaciones en exceso juridicistas, en todo caso está

en discusión, el propio proceso de supranacionalidad, a pesar de su
marcha avasalladora, y en todo caso o al menos, cómo insertarse
en él.
9. La globalización y su modelo de estratificación social
La notable concentración económica y un mercado global

sumamente competitivo requiere elevadas exigencias de educación
y conocimiento. Ello también se impone por las sofisticadas y
complejas disponibilidades tecnológicas que amenazan marginar a
quienes no estén plenamente preparados y de concentrar aún más,
en unos pocos países, grupos sociales y empresas, la disponibilidad
de dichas tecnologías y el desarrollo de nuevos conocimientos.
La estratificación social actual difiere del proceso de diferenciación

clasista típico de la modernidad. En la sociedad moderna la
estratificación por clases sociales, aun con su inequidad e
injusticias, era de tipo inclusiva, facilitaba la inserción de los
trabajadores en instituciones gremiales y en órganos políticos de
439
representación, se generaban puestos de trabajo requeridos por los

procesos de industrialización y a partir de allí la fuerte presencia
obrera en el proceso de producción influenciaba y forzaba
necesariamente un proceso de democratización y participación.
El proceso de estratificación actual no es el clasista, sino que la

diferenciación proviene de los status ocupacionales adquiridos,
merced a las capacidades con que se cuenta como producto de un
proceso educativo cada vez más complejo, exigente y
económicamente costoso. Asimismo, las disponibilidades
tecnológicas tienden a que se prescinda de la mano de obra de baja
calificación, reemplazada por la producción robotizada, y por la
cada vez más eficiente relación entre costos de producción y
productos terminados.
Este proceso, margina y excluye socialmente (es exclusivo ) a

aquellos que, sin las capacidades adquiridas suficientes para
insertarse en el mercado de trabajo actual, no acceden a los
beneficios sociales, legales institucionales, de los que en teoría
debieran gozar, producto de la igualdad ante la ley de la que son
titulares todos los ciudadanos por igual.
No conformando fuerza de trabajo visible, ni contando con una

mínima organización estructural que les permita manifestarse,
presionar y peticionar, los excluidos se encuentran, en principio,
fuera del juego político de demandas y respuestas del sistema
político actual.
Sin embargo, no se debe perder de vista la evolución de nuevos

procesos de participación política por vías no convencionales
(organizaciones no gubernamentales); movimientos
extrainstitucionales (zapatistas en Chiapas, piqueteros en la
Argentina, el movimiento de los sin tierra en Brasil); o lo que
algunos denominan procesos de "ciudadanía global" que suele
manifestarse a través de los heterogéneos movimientos
globalifóbicos en las cumbres de líderes mundiales.
...la integración o marginación del intercambio informático se ha

transformado en un elemento crucial para el ejercicio de la
ciudadanía, lo que plantea un problema fundamental: cómo evitar la
brecha entre los informatizados y los que sufren de "invisibilidad
electrónica"(33) .
440
Ello en el marco de un proceso que debilita a los sistemas de

protección, desde los de índole familiar hasta los de responsabilidad
del Estado, dicho de otro modo, se debilitan las instituciones del
estado de bienestar.
Algunos autores plantean la existencia de una emergente

"ciudadanía global", que se manifiesta en la participación de la
sociedad civil en las cumbres mundiales de las Naciones Unidas, en
los debates globales sobre el medio ambiente y el comercio, como
se observó en el encuentro de la sociedad civil que tuvo lugar en
torno de la Reunión Ministerial de Comercio de la Cumbre de las
Américas (Toronto, 1999), y en los hechos conflictivos que rodearon
la Conferencia Ministerial de la OMC realizada en Seattle (1999), la
reunión anual del Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial
en Praga (2000), la del Grupo de los Ocho en Génova (2001) y el
Foro Social Mundial de Porto Alegre (2001 y 2002), la Cumbre
realizada en Mar Del Plata, entre otros. Sin embargo, la
heterogeneidad y lo contradictorio de los intereses sectoriales de
esa "ciudadanía global", plantea serias dudas respecto a su
condición objetiva de posibilidad para transformarse en interlocutor
político válido a efectos de mediar en el proceso de toma de
decisiones de las instituciones supranacionales(34) .
"La globalización se ha convertido en un fenómeno que está

condenado a una interminable controversia, blanco principal de
pasiones siempre hostiles y en algunas ocasiones violentas
protestas"(35) .
En Europa la cuestión de la percepción sobre quiénes ganan y

quiénes pierden con la globalización genera no pocos desvelos, en
particular ante el resultado del referéndum en Francia que ha
frenado el proceso de legitimación del Tratado Constitucional de la
UE.
Basados en un análisis del Eurobarómetro Flash 151b realizado por

Gallup-Europa para la Comisión Europea, el Real Instituto Elcano
produjo un documento en el que se evalúan qué aspectos se
encuentran sobre la base de resistencia y temor que genera la
globalización en la UE y la relativa importancia de cada uno de
ellos.
441
"La globalización tiene efectos económicos positivos agregados,

pero la distribución de estos beneficios genera ganadores y
perdedores. De ahí que este proceso despierte recelos entre los
que piensen que pueden salir perjudicados y apoyos entre los que
vislumbran que serán beneficiarios. Las consecuencias individuales
no son las únicas que contribuyen a formar una opinión sobre la
globalización. Otros factores de índole social o demográfica también
influyen en el apoyo a este proceso. Después de definir la
globalización como la apertura de todas las economías y la creación
de un mercado mundial realmente integrado, la encuesta pregunta a
los ciudadanos europeos: ¿Está usted totalmente a favor, más bien
a favor, más bien en contra o totalmente en contra del proceso de
globalización?
La percepción de la globalización como una amenaza al empleo, o

como una oportunidad, es la que explica la actitud de los individuos
ante la globalización. Los trabajadores manuales son los que en
mayor medida se oponen a este proceso, seguidos de los
empleados. Por edades, además, las personas en edad de trabajar
son las que más reticencias muestran a este proceso. Es
interesante observar que retirarse del mercado laboral incrementa el
apoyo a la globalización. En suma, la inseguridad en el trabajo está
en la base de las reticencias hacia la globalización. Otros factores
sociales —como el género, área de residencia o factores
idiosincrásicos— o de índole política —como la percepción de las
consecuencias de la globalización sobre los servicios públicos o de
los beneficios que reporta a las multinacionales y a EEUU—juegan
un papel muy limitado.
Esta conclusión es una buena noticia para los que apoyan la

globalización. Al delimitar las causas que están en la base de las
reticencias de un sector de la población hacia la globalización a los
aspectos laborales, es más fácil saber cómo incrementar el apoyo a
este proceso. El mantenimiento de un sistema de bienestar social,
en particular de los subsidios de desempleo, que compense a los
trabajadores de la inseguridad en el trabajo que genera la
globalización reducirá las suspicacias que suscita este proceso
económico. También una formación continua y general que aumente
la posibilidad de cambiar de rama de actividad en caso de
deslocalizaciones y competencia exterior de las personas activas en
el mercado de trabajo limitaría también la sensación de inseguridad
económica "(36) .
442
La teoría y la experiencia muestran que los procesos de integración,

pueden generar beneficios netos, pero que estos no se distribuyen
mecánicamente de manera equitativa, tal cual ha ocurrido
históricamente con todas las fases de avance y desarrollo del
capitalismo. Las prescripciones de política social tienen que
concentrarse entonces en cómo proteger a los excluidos sociales,
producto del nuevo modelo de estratificación social que plantea la
sociedad globalizada e integrada, y cómo facilitar el proceso de
ajuste en el mercado de trabajo.
10. Un inventario de elementos para una teoría de los Estados

supranacionales
A continuación se enuncian y desarrollan brevemente, a modo de

inventario, elementos que deben considerarse para la elaboración
de una necesaria explicación teórica de los estados
supranacionales como nueva estructura jurídico-política-institucional
que articula a las sociedades.
a) La denominada globalización debe ser analizada y considerada

como un proceso histórico de concentración económica y
centralización política . Su actual estado de evolución, lleva a un
salto cualitativo en el proceso de centralización política, producto
del nivel alcanzado por la concentración económica que genera el
capitalismo en el estadio de desarrollo en que se encuentra.
b) La crisis del Estado nacional es una consecuencia lógica del

actual estadio de desarrollo del capitalismo para el cual las fronteras
jurídico-políticas acotadas de los estados nacionales resulta
disfuncional. El Estado nacional sufre la pérdida de competencias
por la vía centrípeta de la conformación de las instituciones del
Estado supranacional y por la vía centrífuga de los estados
regionales o entidades subestatales . Algunos autores sostienen
que el Estado nacional se atrinchera en las organizaciones
supranacionales para resistir las presiones de las regiones y
producir decisiones y políticas evitando la transparencia que exigen
los ciudadanos en el marco de los parlamentos nacionales.
443
c) Las razones de los espacios económicos ampliados son de

absoluta necesidad de eficiencia y competitividad. Luego, resulta
imperiosa la institucionalización jurídica y política de esos espacios
generando el nuevo diseño institucional de los estados e
instituciones supranacionales .
d) Los fundamentos ideológicos de los estados supranacionales son

los que responden a criterios de racionalidad "economicista",
operativa, eficientista, que sirven de justificación para una estructura
de poder "tecnocrática" , en articulación con un esquema social
fuertemente determinado por el nivel de desarrollo alcanzado por la
tecnología disponible, en especial en materia comunicacional y en
los mass media .
e) Se genera un nuevo modelo de estratificación social por status

ocupacionales, relacionado con las capacidades adquiridas en los
procesos educativos , para dar respuestas a las demandas de un
mercado laboral complejo y competitivo que requerirá cada vez de
mayores, especializados y sofisticados conocimientos. A este
esquema de estratificación, se vincula la cuestión de la dualización
societal que provoca las nuevas categorías de exclusión —proceso
de desciudadanización— e inclusión social —subsistencia de la
ciudadanía—.
f) Los efectos centrípetos en lo político, económico, social y cultural,

observables como consecuencia del proceso de globalización, de
concentración económica, centralización política y homogeneización
cultural, coexisten con efectos centrífugos de signo opuesto como
racismos, xenofobias, separatismos nacionalistas, tradicionalización
societal.
g) Las tensiones e implicancias entre, el proceso de

supranacionalidad y el desarrollo y consolidación de la democracia,
y las posibilidades de expansión y legitimación democráticas en el
marco de la globalización , se deben considerar observando la
contradicción entre los efectos centrípetos y efectos centrífugos ya
referidos. Si las presiones para la descentralización, que resultan
plausibles para disminuir el déficit democrático, son impulsadas por
regionalismos con fuerte carga nacionalista, xenófoba y racista, se
observa una fuerte contradicción teórica que deberá ser
profundizada, examinando la chance y viabilidad del desarrollo de
444
categorías teóricas que relacionen conceptos a priori

contradictorios.
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446
447

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TEORÍA DEL ESTADO

© Jorge O. Bercholc , 2014

© de esta edición, La Ley S.A.E. e I., 2014

Tucumán 1471 (C1050AAC) Buenos Aires

Queda hecho el depósito que previene la ley 11.723

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Temas de Teoría del Estado. - 2a ed. - Ciudad Autónoma de Buenos

1. Teoría del Estado.

A mi mujer Cecilia, a mis hijos Lucía y

2. La ciencia de la política y del Estado como ciencia fáctica..................................................20

3. Lo político como objeto de estudio....................................................................................21

4. El modo de conocimiento científico y lo político................................................................26

5. El paradigma científico, su legitimación social y política.....................................................29

6. El rol actual de la educación y de la Universidad. Su relación con el estudio del Estado y de

7. Pertinencia de la incorporación de perspectivas y contenido politológico y sociológico en

Bibliografía citada y consultada..............................................................................................40

B) El delito ideológico de ser comunista. A propósito de la ley 17.401...................................52

1. La sanción de la ley 17.401 y el contexto político y social de la época...........................52

2. El contenido de la ley. Una lectura politológica y sociológica.........................................53

3. La aplicación de la ley. La jurisprudencia de la Corte Suprema.......................................56

Niveles de legitimación y expansión de la democracia en la argentina......................................63

2. Niveles de legitimidad y expansión democráticas..............................................................67

2.1. Esquema analítico........................................................................................................67

2.2. Una advertencia crucial...............................................................................................68

2.3. Análisis por niveles conceptuales................................................................................69

3. Esquema demostrativo de entrecruzamientos, tensiones e implicancias de los niveles

4. Nuevas tensiones, nuevas dicotomías de legitimidad........................................................83

5. La democracia, ¿se puede democratizar?...........................................................................85

Crisis en el modelo de estratificación social, participación y representación política.................90

1. La emergencia "permanente" del Estado democrático. Crisis en el modelo de

2. Sobre la participación: estratificación social, expansión de la ciudadanía y nuevos modos

3. Sobre la representación: límites y complejidades de la representación política.................98

4. El déficit de las dimensiones representativas en el Parlamento.......................................101

5. ¿A quién representa el Parlamento?................................................................................103

La opinión pública y los medios de comunicación masiva. Articulaciones y tensiones con el

1. La democracia y la opinión pública...................................................................................107

2. La opinión pública en perspectiva histórica......................................................................110

3. La cultura de masas: una aproximación a la evolución histórica del concepto.................115

4. El diario para los modernos como el foro para los antiguos.............................................118

5. La industria cultural y la cultura tecnológica o la masa vista negativamente....................123

6. La opinión pública. Diversidad de conceptos y problemas para su definición..................126

7. Los medios de comunicación y la opinión pública............................................................131

8. Redefiniendo la opinión pública.......................................................................................132

9. Proceso comunicacional y comunicación de masas. Perspectivas y conceptos desde la

10. La cuestión de la propiedad de los medios de comunicación masiva. Las corporaciones

Crisis en el modelo de estratificación social, participación y representación política...............222

1. La emergencia "permanente" del Estado democrático. Crisis en el modelo de

2. Sobre la participación: estratificación social, expansión de la ciudadanía y nuevos modos

3. Sobre la representación: límites y complejidades de la representación política...............230

4. El déficit de las dimensiones representativas en el Parlamento.......................................233

5. ¿A quién representa el Parlamento?................................................................................235

1. Sobre los partidos políticos...............................................................................................240

a) Los partidos organizativos de masas o de aparato........................................................240

b) Los partidos atrapatodo o partidos electorales............................................................242

c) Globalización tecnológica, medios de comunicación audiovisuales y mutación de los