Pedro Cristóbal Doiny Cabré

REGIMEN LEGAL PARA EL MANEJO SUSTENTABLE DE LOS BOSQUES

(Leyes 13273 y 26331)

Situación de los bosques en La Argentina:

El nuestro fue un país de bosques. Unas dos terceras partes de la superficie de La Argentina
estaban cubiertas de bosques, tomando el término “bosque” como “toda formación leñosa”.
La selva paranaense, los yungas, el chaco, el espinal, los bosques subantárticos. Pero hemos
perdido gran parte de esos bosques y, al ritmo de explotación actual, el panorama es
manifiestamente desolador. La explotación irracional y la expansión de la frontera
agropecuaria, imitando el modelo agroganadero de la región pampeana en suelos que
necesitan la protección de la formación boscosa, son las causas principales de la pérdida de
bosques en nuestro país.

En el año 1914 Argentina contaba con unas 105.000.000 de hectáreas de bosques nativos; en
la actualidad sólo se conservan unas 33.000.000. A este ritmo de deforestación para el año
2.025 no quedarán bosques indígenas en nuestro país1. De hecho nuestro país “de principios
de siglo a esta parte perdió dos tercios de su patrimonio forestal. Y si el arboricidio no cesa,
para el 2025 no quedará una sola hectárea de monte aprovechable”2.

Además, los bosques que hoy existen, excluyendo aquellos que se encuentran protegidos
especialmente bajo la Administración de Parques Nacionales, tienen distintos niveles de
degradación, lo que los hace más vulnerables.

De hecho, en la actualidad se desforestan en Argentina unas 300.000 hectáreas de bosques

nativos por año, lo que equivale a 810 hectáreas por día.

Con ellos no sólo perdemos varias especies de árboles, sino todo el ecosistema, toda la
diversidad biológica que allí interactúa. Aves, mamíferos, insectos, reptiles, plantas. Todos
estos componentes necesitan del bosque, como el bosque necesita de esas especies, mucho

1
Conf. Bertonatti, Claudio y Javier Corcuera “Situación Ambiental Argentina 2000”. Fundación Vida
Silvestre Argentina. Buenos Aires.
2
Corcuera, Javier. “Los días contados”. Revista “Vida Silvestre” de la FVSA. N° 47, Enero/Febrero
1996. p 4.
más que nosotros de la madera que irracionalmente extraemos de ellos. Entendemos el
término biodiversidad como un “vocablo que indica que cada nivel de la escala biológica,
desde moléculas y genes hasta ecosistemas, está constituido por más de un elemento, es decir
que una propiedad de la materia viviente es la de ser diversa”3.

En el mismo sentido Wilson define el concepto como “la totalidad de la variación hereditaria
en las formas de vida, en todos los niveles de organización biológica, desde los genes y los
cromosomas de los individuos, a las comunidades vivas de ecosistemas como bosques y
lagos”4.

No se trata de oponerse al uso y explotación de los bosques, lo que sería tan malo como
explotarlos sin medida; es que quitarles todo valor económico a los bosques nativos es
condenarlos también a su desaparición. Se trata de llevar adelante una explotación racional
o sustentable, que permita a las formaciones boscosas mantenerse; obtener de ellas, como
se ha dicho, “los intereses” respetando el capital y valorizando a los bosques no sólo por la
madera, si no por los innumerables servicios ambientales que prestan, como protección del
suelo, purificación del aire, regulación de cuencas, piezas clave en la preservación de la
diversidad biológica, atractivos turísticos, entre otros 5.

No hay dudas, igualmente que “…la pérdida de hábitat, debida a la implementación de

manejos inapropiados de los recursos naturales, trae como consecuencia una importante
degradación del ambiente, es decir una pérdida de diversidad biológica o biodiversidad, y un
deterioro de las condiciones físicas del entorno”6

Los datos que sólo a modo ilustrativo incorporamos, en cuanto a la desaparición de bosques
en nuestro país, nos colocan en las antípodas del concepto de desarrollo sostenible, que tiene
como eje la equidad con las futuras generaciones, pues como dijimos, al ritmo actual no habrá
recursos forestales viables para las futuras generaciones7. Una política de verdadero desarrollo
sostenible debe tender primero a detener el proceso, luego a revertirlo permitiendo la
regeneración de los ecosistemas y además, mantener un control permanente sobre el uso del
recurso.

Creo que es oportuno aclarar algunas cuestiones previas, sobre ciertos conceptos, muy
utilizados por los medios de comunicación y por la opinión pública, tal vez con buenas
intenciones, pero confusos y que no nos llevan por un buen camino para la conservación de los
bosques. Más bien terminan operando en sentido apuesto

Así, a veces se piensa que la explotación (racional) forestal es sinónimo de deforestación,

cuando la primera consiste en una tala selectiva y racional de los recursos, mientras que la
segunda es una acción que elimina el bosque. También se promueve la plantación de bosques

3
Solbrig, Otto T. “Observaciones sobre biodiversidad y desarrollo agrícola” en “Biodiversidad y uso de
la tierra”. EUDEBA. Bs. As. 1999. p 29.
4
Wilson, Edward O. “El Naturalista”. Editorial Debate. Madrid. España. 1995. p 351.
5
Conf. Burkart, Rodolfo. “Conservación de la biodiversidad en bosques naturales productivos del
subtrópico argentino” en “Biodiversidad y uso de la tierra”. EUDEBA. Bs. As. 1999. p 131 y ss.
6
Morales Lamberti, Alicia. “Derecho ambiental. Instrumentos de política y gestión ambiental”. Alveroni
Ediciones. Córdoba, Argentina. 1999. p 513 y 515.
7
Conf. Brown Weis, Edith. “Un mundo justo para las futuras generaciones”. United Nations University
Press. Ed. Mundi- Prensa. Madrid, España.
artificiales y la prohibición absoluta de explotar los nativos, con la idea de que así se preserva a
estos últimos; pero muchas veces quitarles todo valor a los bosques nativos significa su
destrucción para luego, paradójicamente, plantar bosques artificiales. Esto está muchas veces
promocionado por campañas en Europa y Estados Unidos, aconsejando no comprar maderas
de origen tropical, gracias a lo cual a veces, los bosques tropicales son llanamente
reemplazados por forestaciones implantadas de maderas “ecológicas”, las que sí son bien
recibidas en esos mercados 8. Creo que darles valor económico – ya que ambiental sin duda lo
tienen –, a los bosques y maderas de árboles nativos, ayuda a preservarlos. Pensar en que
plantar árboles siempre es bueno y que, mientras se planten en cantidad igual a los que se
talan, se soluciona el problema, es también una falacia que no tiene en cuenta la capacidad de
regeneración de los ecosistemas naturales en la medida en que se los explote racionalmente9.

Como se ha dicho, “plantearse la preservación de ecosistemas bajo uso agrícola, ganadero o

forestal es también una forma de conservacionismo; este no implica sustraer esos ecosistemas
a su aprovechamiento económico”.10

La Provincia de Buenos Aires no se caracteriza por sus bosques. Sin embargo encontramos en
ella dos incursiones del espinal, que en el noreste forma el Talar, un bosque nativo
notablemente degradado y del cual quedan relictos y algunas pocas formaciones algo mejor
conservadas. “De hecho, el espinal fue la primera víctima del avance de la frontera
agroganadera. Millones de hectáreas se convirtieron en pastizales y cultivos”.11 Por el
sudoeste, en nuestra región, aparece también el espinal, aquí como Caldenal, especialmente al
sur del partido de Puán y en el partido de Villarino. Los bosques en esta zona también se
encuentran sin protección y con una degradación importante 12, aunque en mejor estado que
los talares. La extracción de leña es una actividad común y que manejada racionalmente no
debería poner en riesgo al bosque; asimismo la ganadería extensiva es bastante compatible
con este ecosistema, que resulta muy adecuado para rodeos de cría. Los caldenes han sido
utilizados para la producción de pisos de madera, etc.

Ley de protección de la Riqueza forestal: Ley 13.27313

En el año 1948 se sancionó la ley 13.273 de “protección de la riqueza forestal”.

8
Conf. Burkart, Rodolfo. ob. citada.
9
Conf. Burkart, Rodolfo. ob. citada
10
Foguelman, Dina y María. C. Zeballos de Sisto. “Fauna y sociedad en Argentina”. Ed. Lugar Editorial
S.A.. Buenos Aires. 1992. p 91.
11
Cinti, Roberto. “Había una vez un bosque”. Revista “Vida Silvestre”. FVSA. N° 62. Julio/Agosto 1998.
p6
12
Conf. Bertonatti, C y J. Corcuera. “Situación Ambiental Argentina”. Fundación Vida Silvestre
Argentina. Buenos Aires. 2000. p 79 y ss.
13
Texto Ordenado por decreto 710 de 1.995
Han pasado desde aquella fecha 60 años. Se han dictado durante esos años unas 13.000
nuevas leyes, han pasado gobiernos de variadas tendencias y con suertes dispares y sin
embargo la “ley de bosques” sigue siendo la misma.

Pensemos solamente cómo era un teléfono en 1948, o las comunicaciones en general, los
automóviles, la televisión o, para ser más específicos, el conocimiento sobre el uso y
explotación de los recursos naturales y las técnicas para explotarlos, especialmente aquellas
que son específicas para explotar los bosques. Si lo hacemos, no será necesario explicar por
qué esta vieja ley no ha sido el instrumento legal adecuado para una efectiva protección de los
bosques y mucho menos lo ha sido en los últimos años. La prueba son los datos estadísticos
que referimos en el comienzo de esta nota. La prueba es la enorme extensión de bosques
nativos perdidos.

Si la analizamos en el contexto y en la fecha en que fue dictada, con los conocimientos y

conceptos sobre explotación de recursos naturales y conservación del medio ambiente, no
puede decirse que fue una mala ley. Nuestra crítica apunta más que a esta ley, a su técnica
legislativa y sus objetivos, al profundo desinterés de los diferentes gobiernos, que no
tuvieron – hasta el año 2007 – la visión de adecuar la legislación a nuevas situaciones y
conocimientos14. Afortunadamente y después de muchas resistencias, se ha sancionado la ley
26.331, denominada “Ley de presupuestos mínimos de protección ambiental de los bosques
nativos”, la que analizaremos más adelante.

La vieja ley 13.273 es una ley nacional, cuyo ámbito de aplicación son, en principio, los
territorios nacionales o federales, que en aquellos años ya lejanos representaban una porción
importante de nuestro país pero que, en la actualidad, prácticamente no existen. Es, además,
lo que se denomina una “ley de adhesión”. Esto significa que las provincias pueden adherirse a
la ley y tornarla aplicable también en los territorios provinciales. Ya en el año 1971 todas las
provincias habían adherido a la ley 13.273, que ofrece algunas ventajas económicas a las
provincias adheridas, al menos en teoría. La provincia de Buenos Aires adhirió a la ley y el
régimen que regula los bosques que en ella se encuentran fue incorporado al Código Rural.

La ley 13.273 define al bosque en el artículo primero como “toda formación leñosa natural o
artificial que por su contenido o función sea declarada en los reglamentos respectivos como
sujeta al régimen de la presente ley”; el Código Rural de la provincia de Buenos Aires agrega el
sustrato herbáceo a dicho concepto. Además la ley tiene una discutible 15 definición de “tierras
forestales” las que tipifica como aquellas que “por sus condiciones naturales, ubicación o
constitución, clima, topografía, calidad y conveniencias económicas, sea inadecuada para

14
Conf. Parera, Aníbal. “Lo que queda del bosque”. Revista “Vida Silvestre” de FVSA. N° 84,
Abril/Junio 2003. p 6/11.
15
Nota: Discutible, en tanto tierras perfectamente aptas para la agricultura o la ganadería pueden ser, y de
hecho son, utilizadas para proyectos de forestación. Incluso muchas veces además de la opción
productiva, conviven ambas actividades, la forestal con la ganadera.
cultivos agrícolas o pastoreo y susceptible en cambio, de forestaciones, y también aquellas
necesarias para el cumplimiento de la presente ley”.

Clasificación de los bosques según la ley:

La ley clasifica a los bosques en cinco categorías16: Bosques Protectores, Permanentes,

Experimentales, Montes especiales y de Producción. (art. 5)

Los Protectores son aquellos que dada su ubicación pudieran servir para proteger el suelo,
caminos, costas de mar, riberas fluviales, orillas de lagos, lagunas, prevenir la erosión, etc.,
para proteger el régimen de aguas, fijar médanos o dunas, asegurar la salubridad pública,
proteger del viento, aludes e inundaciones; también los que sean albergue y protección de
especies de flora y fauna. Estos fines pueden darse conjunta o separadamente (art. 6). Desde
el punto de vista ambiental, esta categoría de bosques tiene una importancia relativa. Si las
dimensiones de éstos son importantes pueden incluso acarrear algunos problemas
ambientales, como la acidificación del suelo, la reducción de las napas de agua y la eliminación
de las formaciones naturales del lugar.

Los Permanentes son aquellos que por su destino, constitución de su arboleda y/o formación
de su suelo deban mantenerse. Ellos son los que se encuentran en los parques y reservas
nacionales, provinciales o municipales; también los que contengan especies cuya conservación
se considere necesaria y los que se reserven para parques o bosques de uso público (art 7). En
este tipo de bosques la clasificación se basa en el destino del bosque más bien considerado en
su valor intrínseco. Estos bosques en general son definidos por su destino, siendo éste la
protección de algún otro elemento que se considera valioso. En general coinciden con los que
se encuentran en las áreas protegidas como parques, reservas o monumentos naturales
nacionales, provinciales o municipales. La importancia ambiental de la áreas protegidas y la de
los bosques nativos que en ellas se encuentran en liminar, imprescindible para, junto con otros
instrumentos de política ambiental, acercarnos a la idea de desarrollo sustentable o sostenible.

Los Experimentales son los que se designen para fines de estudio o investigación, entre los
que se mencionan aquellos para el estudio de especies indígenas (autóctonas), como los
artificiales para el estudio de acomodación, aclimatación y naturalización de especies
indígenas o exóticas (art. 8). Indirectamente, el estudio de especies, su adaptación e impactos
en el medio ambiente es importante desde el punto de vista ambiental.

16
Conf. Clavot, Dino B.. “Tratado de derecho ambiental”. Ed. Ad-Hoc. Bs. As. p 87 y ss.
Los Montes especiales son aquellos que se encuentran ubicados en propiedades privadas y
que fueron creados o plantados con miras a la protección u ornamentación de
establecimientos agrícolas, ganaderos o mixtos (art. 9). Son aquellas plantaciones que rodean
casas, puestos de campo o que han sido implantados para reparo de la hacienda entre otros
fines. Tienen una importancia ambiental menor, lo que no significa que no deban estar
protegidos de alguna manera. Si bien en general están compuestos por especies exóticas, no
generan normalmente problemas ambientales, ello por sus reducidas dimensiones. En algunos
casos pueden ser dispersores de semillas de especies exóticas invasoras, lo que obliga a
controlarlos.

Los de Producción son aquellos naturales o artificiales de los cuales es posible extraer
periódicamente productos o subproductos forestales de valor económico mediante
explotaciones racionales (art. 10). Sin dudas es un error legislar por igual a los bosques nativos
que a los artificiales, aunque ambos estés destinados a la producción. Los primeros, aún
cuando sean objeto de producción, merecen una protección y un manejo diferente. La nueva
legislación así lo contempla y lo veremos más adelante. En cuanto a los de artificiales (de
producción), su finalidad es la extracción del producto y de hecho su implantación puede
generar serios problemas ambientales por destrucción de hábitat natural con la consecuente
pérdida de biodiversidad, acidificación del suelo, reducción de napas de agua, etc. El estudio
de impacto ambiental debería ser un requisito necesario para que se autorice la implantación
de dichos bosques.

Esta clasificación, hoy en día anacrónica desde el punto de vista de una adecuada protección
de los bosques y de la diversidad biológica que a ellos está asociada, tiene correlación con los
tres regímenes que tiene la ley que estamos analizando, la que prevé un régimen forestal
común, un régimen forestal especial y un régimen forestal para los bosques fiscales.

Los regímenes forestales en la ley

Régimen forestal común:

El régimen forestal común se aplica a las cinco categorías de bosques previstas en la ley, y
como primera disposición establece que queda prohibida la devastación de bosques y tierras
forestales y la utilización irracional de los productos forestales (art.11). Sigue diciendo que los
propietarios, arrendatarios, usufructuarios o poseedores a cualquier título de bosques
naturales no podrán iniciar trabajos de explotación de los mismos sin la conformidad de la
autoridad forestal competente, que deberán solicitar acompañado de un plan de manejo.
(art.12). Pensamos que este artículo ha quedado de hecho derogado por la nueva ley, dado
que el término naturales es correlativo con el de nativos, tratados específicamente por la
nueva ley 26.331 que analizaremos en la segunda parte de esta nota.

Dentro del régimen forestal común, aplicable a las cinco categorías de bosques determinados
por la ley, hay disposiciones referentes al trasporte de productos forestales, la que no podrá
realizarse sin estar dichos productos marcados o individualizados y acompañados por las
pertinentes guías de traslado emitidas por la autoridad competente.

También hay disposiciones referentes a la forestación y reforestación de bosques protectores,

la que podrá ser llevada adelante por el estado y dice la ley que se fomentará la conservación
y formación de masas forestales en los inmueble destinados a la explotación agrícola y
ganadera y si la autoridad lo considerase necesario la forestación y reforestación podrán ser
impuestas para la fijación de médanos o en zonas linderas a caminos, protección de cursos de
agua como ríos, arroyos, lagos, etc, tanto en propiedades particulares como fiscales.

Podría decirse que son estos los “fines primordiales de la ley, es decir asegurar la renovación
constante de este recurso natural, cuidando de proteger y promover su uso racional”17

Como dijimos, este régimen se aplica a todas las categorías de bosques definidas por la ley.-

Régimen forestal especial

Por otra parte el régimen forestal especial se aplica a dos categorías de bosques, los
protectores y los permanentes.

Dada la mayor importancia que la ley le asigna a estas dos categorías, la ley le ha fijado este
régimen especial que implica que en caso de venta de la propiedad se deba dar aviso de la
misma, se debe conservar y repoblar el bosque si la repoblación fuese necesaria debido a la
actividad del propietario, realizarse la explotación, si fuese autorizada, con sujeción a las
normas técnicas indicadas, debe requerirse autorización para realizar pastoreos y permitirle a
la autoridad de aplicación realizar labores de forestación y reforestación. Como vemos, las
restricciones y obligaciones a cargo de los titulares de dominio de tierras en las que se
encuentren este tipo de bosques son mayores y es importante remarcar que a estos bosques
también se les aplica el régimen forestal común en la medida en que no resulte incompatible
con el especial.

Estas restricciones y obligaciones, la misma ley lo dice, genera el derecho de los titulares de
dominio a solicitar una indemnización que se fijará administrativamente por la disminución

17
Catalano, Edmundo. “Lecciones de derecho agrario”. Ed. Zavalía. Bs. As. 1998, p 291
efectiva, real de la renta que hubiese podido obtener de no existir la mentadas restricciones,
es decir que sean consecuencia de la aplicación del régimen especial. Pero el límite de la
indemnización está dado por el monto que se podría haber obtenido llevando a cabo una
explotación racional, no cualquier explotación. El estado tiene la opción de expropiar el
inmueble si lo considera conveniente.

Régimen de bosques fiscales

El régimen para los bosques fiscales se aplica a cualquier formación boscosa que se
encuentre en tierras de propiedad del estado Nacional o Provincial. La ley declara
inalienables los bosques y tierras forestales especificadas en el artículo uno que formen parte
del dominio privado del estado, salvo casos excepcionales para la formación de pueblos,
debidamente fundados por estudios técnicos. Es decir que este régimen se aplica a las distintas
categorías de bosques en la medida en que sean del dominio privado del estado y, en la
medida en que no resulte incompatible con el régimen de bosques fiscales, se les aplicará
también el régimen forestal común. La ley establece que los bosques que se encuentren en
tierras de dominio privado del estado y por ende sujetos a este régimen podrán ser
explotados, pero previamente deberá realizarse su relevamiento forestal, la aprobación de un
plan de manejo o dasocrático, el deslinde y el amojonamiento. La ley establece además que la
explotación de superficies mayores de 2.500 hectáreas deberá realizarse por concesión, la que
requiere licitación pública y basada en un estudio previo sobre las posibilidades de
explotación, debiendo ser ésta racional y que no perjudique la masa forestal existente. El
derecho a explotar superficies menores de 2.500 hectáreas se otorgará mediante permisos.
Tanto las concesiones como los permisos son intransferibles, salvo autorización administrativa
previa. Por fin la ley permite la extracción de pequeñas cantidades de productos forestales
mediante permisos, sobre todo se pueden otorgar permisos especiales a personas de menores
recursos, los que serán gratuitos, y con la finalidad de que recolecten pequeñas cantidades de
frutos y productos forestales.

La explotación de bosques fiscales, sea por concesión o permiso, queda sujeta al pago de un
aforo fijo, móvil o mixto y el monto del mismo se establecerá según la especie, calidad y
aplicación final de los productos que se obtengan, el costo de producción, los precios de venta
de dichos productos y las políticas de fomento a la industrialización de maderas argentinas.
Tanto el pastoreo, la ocupación, la caza y la pesca en bosques fiscales queda sujeta a permisos
especiales de la autoridad de aplicación.

Incendios forestales
La ley contiene disposiciones sobre los incendios forestales. Establece la obligación que tiene
toda persona que tenga conocimiento del inicio de un incendio forestal de denunciar dicha
circunstancia. Además las autoridades civiles y militares deberán facilitar elementos, medios
de transporte y colaboración personal para extinguirlo. Las personas de entre 15 y 50 años y
que estén en un radio de 40 kilómetros, siempre que se encuentren en condiciones físicas
adecuadas, tienen la obligación de prestar colaboración personal. Todas estas obligaciones
tienen el carácter de carga pública y los daños que sufran tanto en las personas como en los
bienes, serán oportunamente indemnizados. También fija prohibiciones en cuanto a las
posibilidades de encender fuego en áreas de bosques.

Desde el punto de vista ambiental moderno, no siempre los incendios resultan negativos para
los bosques18. Un punto de inflexión en este sentido se dio cuando se produjo un gran
incendio natural en el parque nacional Yellowstone, el primer parque nacional del mundo, en
los Estado Unidos América. Los incendios naturales, producidos muchos de ellos por
tormentas eléctricas, forman parte de la dinámica de los ecosistemas. Es cierto que no es un
tema fácil y no hay blancos y negros. En cada caso y de acuerdo a las circunstancias las
autoridades deberán decidir si el incendio debe ser extinguido o no19. Si deben extinguirse los
provocados por negligencia o dolo de las personas.

Ley de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de los Bosques

Nativos. Ley 26.331.

Ya comentamos cual es la situación de los bosques nativos en nuestro país los cuales, con
algunas diferencias, han recibido el mismo tratamiento irracional que en el resto del mundo.
También comentamos el régimen forestal y dimos nuestra opinión sobre el mismo.

A fines del año 2.007, el 28 de noviembre, fue sancionada la “Ley de presupuestos mínimos de
protección ambiental de los bosques nativos”, promulgada el 19 de diciembre y que lleva el
número 26.331.

La ley debió recorrer un duro camino lleno de oposiciones por parte de “las provincias con
bosques”, lo que no deja de ser paradójico y que a la vez nos demuestra la miopía de políticos
y funcionarios que sólo ven en estos únicos y complejos ecosistemas llamados “bosques
nativos”, un poco de madera y futuras tierras para llevar adelante una efímera actividad

18
Conf. Parera, Aníbal. “La lección del fuego”. Revista “Vida Silvestre” de la FVSA. N° 76. Marzo/Abril
2001. p 28
19
Nota: Muchas veces, especialmente en áreas protegidas como en el Parque Nacional El Palmar, se
realizan quemas programadas, a efectos de que el ecosistema se desarrolle con el dinamismo que le es
propio.
agrícola o ganadera, cuando la mejor opción –incluso desde el punto de vista económico- para
esas provincias es preservar sus bosques nativos.

La participación pública fue fundamental, pues se colectaron 1.500.000 firmas en apoyo al

proyecto, gracias al trabajo de muchas personas y organizaciones no gubernamentales (ONG)
como Greenpeace Argentina, Fundación Vida Silvestre Argentina, Aves Argentinas/AOP,
Fundación Patagonia Natural y Asociación Conservacionista del Sur “Tellus”, entre otras.

Finalmente la ley fue sancionada, dándose una muestra, además, de la importancia que en
temas ambientales tiene la participación de la comunidad y de las organizaciones no
gubernamentales.

1.- ¿Qué es una “ley de presupuestos mínimos ambientales”?.

Por nuestro sistema de constitucional, la Nación sólo puede legislar sobre aquellas cuestiones
especialmente delegadas por las provincias, como históricamente fueron el dictado de los
códigos Civil, Comercial, Penal y de Minería. En razón de esa limitación, la Nación dictó varias
leyes que se llamaron “de adhesión”, pues su aplicación en las distintas provincias dependía
de que éstas se adhirieran a dichas leyes. Mientras ello no ocurriera, esas leyes se aplicarían
sólo en territorios nacionales – hoy casi inexistentes –, pero no en las jurisdicciones
provinciales. Entre esas leyes podemos mencionar la ya comentada 13.273 o “ley de bosques”,
la ley 22.421 o “ley de fauna” y la ley 24.051 de “residuos peligrosos”. Por otra parte desde el
año 1.994, reforma constitucional mediante, no quedan dudas de que los recursos naturales
pertenecen a las provincias en los que estos se encuentran. El artículo 124 de la Constitución
dice “….Corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes
en su territorio”. El dominio implica que las provincias son las encargadas de regular el uso de
sus recursos.

En la reforma de la constitución del año 1.994 citada y por medio del artículo 41, las provincias
hicieron una nueva delegación a la Nación, otorgándole le facultad de “dictar las leyes de
presupuestos mínimos ambientales”. El artículo 41 de la Constitución Nacional en su parte
pertinente dice que “…Corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los
presupuestos mínimos de protección, y a las provincias, las necesarias para complementarlas,
sin que aquellas alteren las jurisdicciones locales…”. Es decir que estas leyes serán de
aplicación obligatoria en todas las provincias las que podrán, a su vez, dictar disposiciones más
severas de protección ambiental sobre los mismos recursos, pero no más permisivas.

Es decir que estas leyes de presupuestos mínimos ambientales derivan de una facultad
delegada por las provincias a la Nación y consisten en el dictado de una marco regulatorio
general, de aplicación en todo el país y del cual las provincias no podrán salirse. Sí podrán,
teniendo en cuenta las particularidades biológicas, climáticas, geográficas, económicas,
sociales y ambientales, ser aún más severas o estrictas que la ley nacional, pero no menos.
Como se ha dicho, por medio de estas leyes la Nación determina o fija “pisos” de protección
ambiental, mínimos que no pueden ser traspasados. Varias son las razones que justifican este
tipo de leyes, cuyo análisis excede este trabajo, pero una de ellas es evitar que algunas
provincias, con el fin de atraer inversiones, sean excesivamente flexibles en la regulación de
temas ambientales, en desmedro de otras, más cuidadosas.

2.- Ley 26.331 de presupuestos mínimos de protección ambiental de los bosques nativos:

Le ley contiene una definición amplia de bosque nativo, diciendo que son “los ecosistemas
forestales naturales compuestos predominantemente por especies arbóreas nativas maduras,
con diversas especies de flora y fauna asociadas, en conjunto con el medio que las rodea –
suelo, subsuelo, atmósfera, clima, recursos hídricos-, conformando una trama interdependiente
con características propias y múltiples funciones, que en su estado natural le otorgan al
sistema una condición de equilibrio dinámico y que brinda diversos servicios ambientales a la
sociedad, además de los diversos recursos naturales con posibilidad de utilización económica” .
La ley aclara que se incluyen en esa definición tanto aquellos en los que no ha intervenido el
hombre20, como aquellos formados luego de un desmonte o resultantes de recomposiciones o
restauraciones voluntarias. (art. 2).-

En las disposiciones generales la ley comienza diciendo que se establecen por medio de ella
los presupuestos mínimos de protección ambiental para el enriquecimiento, restauración,
conservación, aprovechamiento y manejo sostenible de los bosques nativos y de los servicios
ambientales que estos brindan a la sociedad (art. 1)

Los objetivos de ley están enumerados en el artículo tercero y son la promoción de la

conservación de los bosques nativos mediante el Ordenamiento Territorial de bosques nativos
y la regulación de la frontera agropecuaria21 u otros modos de uso del suelo, la
implementación de medidas para regular y controlar la disminución de la superficie de
bosques nativos y hacer que éstas sean perdurables en el tiempo, el mejoramiento y
mantenimiento de los procesos ecológicos y culturales de los bosques nativos; asimismo
aplicar los principios preventivo y precautorio, de los que hablaremos más adelante.

Como vemos, la definición incluye no sólo a la “formación leñosa, natural o artificial” de la

vieja ley, si no a todo el ecosistema, a la fauna y a la flora, al recurso hídrico y a la dinámica de
todos los componentes bióticos y abióticos. Y apunta, como vemos en artículo 2 a la
preservación de dichos ecosistemas y de la diversidad biológica. No excluye la utilización
económica de los recursos; pero no es la explotación, ni siquiera la explotación racional o
sustentable, el objetivo principal de la ley, sino la preservación del ecosistema, la
conservación y la protección de la diversidad biológica.

20
Nota: Desde un punto de vista estrictamente biológico, no hay sitio en la tierra en el que no haya algún
grado de intervención humana. Piénsese sólo en la influencia del calentamiento global o la disminución
de la capa de ozono, cuyos efectos llegan a todos los rincones del planeta.
21
Conf. Acerbi, Marcelo. “Agro y medio ambiente”. Revista “Vida Silvestre” de FVSA, N° 87,
Enero/Marzo de 2004, p 37/41.
El artículo 4 de la ley contiene algunos conceptos íntimamente relacionados con los objetivos
enumerados. Así, se entiende por ordenamientos territorial de los bosques nativos a la norma
que zonifique territorialmente el área de los bosques nativos existentes en cada jurisdicción;
por manejo sostenible a aquel que permite la administración y uso de los bosques nativos
manteniendo su biodiversidad, productividad, vitalidad, potencialidad y capacidad de
regeneración, tanto en el presente como en el futuro y que preserve los servicios ambientales
que estos ambientes prestan a la sociedad; a su vez el plan de manejo sostenible tendrá en
mira el aprovechamiento sustentable de los recursos forestales maderables y no maderables y
deberá contener una descripción pormenorizada del terreno en cuanto a sus aspectos
ecológicos, legales, sociales y económicos y además un inventario forestal que permita la toma
de decisiones de manejo adecuadas a los objetivos de la ley.

La ley hace expresa mención a dos principios muy caros al derecho ambiental; los principios
preventivo y precautorio. Entendemos por principios, siguiendo a Cafferatta, como aquellas
“ideas directrices, pautas de valoración, líneas de orientación, criterios, razones, estándares;
enunciados de fines de estado, valoraciones tipificadas, ideas rectoras”22. La prevención es
importante en cualquier ámbito, pero en materia ambiental es clave, pues muchos efectos
ambientalmente negativos, muchos daños provocados al ambiente, pueden generar
consecuencias irreparables; el ejemplo extremo es la extinción de especies. De allí que el
principio preventivo es liminar y consiste en que ante la certeza de que una determinada
actividad – en el caso de la ley, la actividad forestal y de desmonte – pueda causar daño al
ambiente, se deben tomar todas las medidas posibles para evitar o amortiguar dichos daños.
La herramienta más usada para aplicar el principio preventivo es la Evaluación de Impacto
Ambiental, expresamente prevista en la ley en estudio y que luego analizaremos.

Pero, ¿qué ocurre cuando no hay certeza sobre los efectos negativos de algunas actividades?.
En materia ambiental aparece el principio precautorio, también mencionado expresamente en
la ley y que consiste que la ausencia de información o certeza científica sobre los efectos
negativos de determinada actividad no impedirá tomar medidas eficaces para evitar daños al
ambiente23. Es un principio revolucionario para nuestro derecho, en general basado al menos
en la verosimilitud para la toma de medidas preventivas o cautelares, ya que basta la duda –
razonable – aunque falte información o certeza científica, para que deban tomarse medidas
eficaces.

Ambos principios, preventivo y precautorio, son en cierto modo complementarios24, ya que

uno, el preventivo, se aplica cuando se sabe que la actividad producirá daños, a fin de evitarlos
o mitigarlos, el precautorio, cuando aunque “no se sabe” que la actividad será dañosa con el
medio ambiente, pero hay una duda que no sólo permite si no que obliga a tomar medidas. Es,
como se ha dicho, el “in dubio pro ambiente”, es decir que ante la duda deberemos estar por

22
Cafferatta, Néstor. “Principios y efectividad del derecho ambiental”, en terceras jornadas de derecho
ambiental, Chile, octubre de 2006.
23
Ver Cafferatta, Néstor. “Principio precautorio y derecho ambiental”. LL, año LXVII, N° 233, Buenos
Aires, 3 de diciembre de 2003.

Conf. Martínez, Paulina María. “El principio precautorio”, en Protección Ambiental. EPOCA.
24

Universidad del Salvador. 2008.

la preservación y la protección del medio ambiente, aún ante la falta de certeza científica
sobre dichas consecuencias negativas sobre el ambiente.

Es importante que la ley insista en los “servicios ambientales” que proveen los bosques
nativos, sean esos servicios tangibles o intangibles, algunos de los cuales enumera en el art. 5
y que son: a) la regulación hídrica; b) la conservación de la biodiversidad – que en mi opinión
debería estar en primer lugar – c) la conservación del suelo y de la calidad del agua; d) fijación
de emisiones de gases con efecto invernadero; e) la contribución a la diversidad y belleza del
paisaje y f) la defensa de la identidad cultural25.

Esos son los servicios ambientales que la ley enumera. Algunos son bastante evidentes. Basta
pensar qué sería del turismo en los bosques subantárticos si estos no hubiesen sido
preservados por los parques nacionales; pero esos bosques además regulan el curso de los
ríos, preservan el suelo, la flora y la fauna asociada, etc. Los yungas o selva de neblina, hoy
amenazada por la expansión del cultivo de soja, regula el caudal de los ríos reteniendo el agua
y liberándola lentamente, evitando las inundaciones y la degradación del suelo y conforman el
segundo ambiente con mayor biodiversidad de la Argentina. No por nada decíamos al
comienzo de esta nota que incluso desde el punto de vista económico, era mucho mejor para
las provincias conservar los bosques nativos que convertirlos en madera y desierto. Ocurre
que “si bien estos servicios se conocen, aún no son valorados en forma seria y, por lo tanto, no
existe un mercado que pague por estos beneficios intangibles e indispensables para el
hombre”26. Sólo hay que pensar un poco más allá de la próxima elección, lo que para muchos
políticos parece una misión imposible.

3.- Categorías de bosques nativos según la ley:

Las categorías determinadas por la ley y a los fines de la misma son I (rojo), II (amarillo) y III
(verde). La primera está constituida por sectores de muy alto valor de conservación que no
deben transformarse, es decir aquellos que se considere que deben mantenerse a
perpetuidad, aunque puedan se utilizados por comunidades indígenas – que ya vivan en ellas –
y para la investigación. La categoría II se conforma con aquellos sectores de mediano valor de
conservación, que incluso pueden tener algún grado de degradación pero que mediante
planes de restauración pueden ser importantes para la conservación. Los bosques de esta
categoría pueden ser utilizados para algunos usos como aprovechamiento sostenible, turismo,
recolección e investigación. La categoría III contiene a los bosques que tengan un valor de
conservación bajo, los que podrán ser trasformados total o parcialmente aunque dentro de los
criterios de conservación y uso sostenible de la ley.

25
Nota: Entiendo que el listado de servicios ambientales es meramente enunciativo y que deben incluirse
todos aquellos beneficios que la preservación del ecosistema pueda producir-
26
Alcobé, Fernanda. “Menos bosques, más gases”. Revista “Vida Silvestre” de FVSA. N° 102,
Enero/Marzo 2008, p. 33
4.- Programa Nacional de Protección de Bosques Nativos:

Este programa creado por la ley será aplicado por la Autoridad Nacional de Aplicación y tendrá
como objetivos promover el manejo sostenible o sustentable de los bosques nativos de las
categorías II y III, para lo cual deberá establecer criterios que sean adecuados para cada
ambiente y jurisdicción; generar medidas que garanticen el aprovechamiento sostenible,
considerando a las comunidades indígenas si las hubiere y minimizando los efectos
ambientales negativos que ese aprovechamiento pudiese generar. También será función de
este programa fomentar la creación y mantenimiento de reservas forestales suficientes y
funcionales para cada una de las distintas eco regiones. También deberá promover la
forestación y restauración de los bosques nativos, generando planes y aunque la ley no lo diga,
asegurando cuando fuese viable la restauración natural de áreas degradadas. También el
programa contempla la asistencia a las autoridades locales de aplicación para formular,
monitorear, fiscalizar y evaluar planes de manejo. Además, mantener actualizada la
información sobre la superficie cubierta por bosques nativos y el estado de conservación de los
mismos, información que deberá estar disponible. Por último el programa debe promover la
aplicación de medidas de conservación, restauración y aprovechamiento según los casos.

5.- Autorizaciones de Desmonte o de Aprovechamiento Sostenible:

Planes de Manejo Sostenible y de Aprovechamiento de Uso del Suelo:

En el capítulo quinto, la ley se refiere al desmonte, esto es a la posibilidad de eliminar el

bosque y al aprovechamiento sostenible del mismo, debiendo en ambos casos requerirse
autorización de la Autoridad de Aplicación de la jurisdicción correspondiente. Se establece
además la prohibición de otorgar nuevas autorizaciones de desmontes, de bosques nativos
de las categorías I y II y la quema a cielo abierto de los residuos derivados de desmontes o
aprovechamiento de los bosques nativos.

Además, en el caso de las categorías II y III, quien solicitare autorización para realizar un
manejo sostenible de los bosques deberá sujetar la actividad a un Plan de Manejo Sostenible,
que deberá cumplir condiciones mínimas de persistencia, producción sostenida y
mantenimiento de los servicios ambientales provenientes de esos bosques. En el caso de
desmonte, sólo posible en bosques de la categoría III, quienes pidan autorización deberán
atenerse a un Plan de Aprovechamiento del Cambio de Uso del Suelo, contemplando
condiciones que aseguren la producción a mediano y largo plazo. Con ello se pretende evitar lo
que ocurre en muchas zonas en las que la producción agrícola o ganadera, una vez realizado el
desmonte, sólo es viable durante unos pocos años, luego de lo cual la falta de cobertura
vegetal provoca la desertización del suelo.

Los planes deberán ser aprobados por la Autoridad de Aplicación, deberán sujetarse a la
presente ley, a sus principios y a las reglamentaciones locales que no podrán ser más
permisivas pero si más estrictas; deberán respetar además los derechos de las comunidades
indígenas que tradicionalmente han ocupado los bosques objeto de cada plan; serán además
suscriptos por profesional habilitado e inscripto en el registro al efecto.

La ley contiene una excepción, tolerando actividades no sostenibles cuando se trate de

pequeñas explotaciones llevadas a cabo por pequeños productores o comunidades
campesinas, aunque manda implementar, para esos casos, programas de asistencia técnica y
financiera para lograr la sustentabilidad también en dichos supuestos. Creemos acertada la
norma, en cuanto evita caer en una especie de fanatismo o fundamentalismo ambiental, que
nos llevaría a tratar por igual a grandes emprendimientos que a pequeñas explotaciones de
carácter artesanal o de subsistencia.

La responsabilidad, en caso de daño ambiental derivado de la falsedad u omisión de datos

hará solidariamente responsables tanto a los titulares de la autorización como a quienes la
suscribieron. Creemos que aún contando con autorización administrativa, los titulares serán
responsables de los daños que se pudieran causar al medio ambiente.

6.- La Evaluación de Impacto Ambiental. La Audiencia Pública:

Dijimos antes que en materia ambiental, dada la irreversibilidad de los daños, la prevención
era de importancia fundamental, y que el principio preventivo se instrumentaba
esencialmente por medio de la Evaluación de Impacto Ambiental (en adelante EIA). La ley
26.331 incorpora, entre varios institutos del derecho ambiental, la evaluación de impacto
ambiental, a la que le dedica un detallado capítulo 6.

La EIA es “tanto un proceso como un producto. Como proceso, es la actividad por la cual se
intenta predecir las clases de resultados reales y potenciales de las interacciones esperadas
entre una nueva acción o proyecto y el medio ambiente natural/humano….. Como producto…
es el documento que contiene la información soporte necesaria sobre el proyecto y el medio
ambiente…”27, y que “la EIA es considerada como una de las herramientas que pueden ayudar
a alcanzar los objetivos del desarrollo sustentable28

La EIA será siempre obligatoria en los casos de desmonte; para los supuestos de manejo
sostenible lo será cuando la actividad que se pretende desarrollar tenga la potencialidad de
causar impactos ambientales significativos, como afectar la biodiversidad, la conservación del

27
Morales Lamberti, Alicia. Ob. Citada. p 369.
28
Lopez, Hernán. “La regulación del desarrollo sustentable en el derecho internacional y el derecho
comparado: El fin del derecho ambiental y el nacimiento del derecho de la sustentabilidad”, en
“Ambiente, derecho y Sustentabilidad”. La ley. 2000. p 436.
bosque o en efectos que hagan a la calidad y cantidad del recurso, del suelo, del agua; también
cuando puedan verse afectadas comunidades locales en sus sistemas de vida, cuando la
actividad se encuentre próxima a poblaciones o áreas protegidas; cuando pueda afectarse el
paisaje o sitios con valor histórico, arqueológico, etc. En síntesis, cuando puedan afectar al
patrimonio natural o cultural; y pensamos que casi cualquier aprovechamiento, salvo a
escala muy pequeña, tiene esa potencialidad por lo cual, en la inmensa mayoría de los casos,
será necesaria también la EIA.

La ley exige, sin perjuicio de los que puedan solicitar las provincias en cada jurisdicción, una
importante serie de datos e información que deberán constar en el informe de impacto
ambiental, como nombre de los titulares, descripción del proyecto, especificación de objetivos,
localización, componentes, tecnología, materias primas e insumos a utilizar, fuentes y
consumo de energía, residuos, productos, generación de empleo, beneficios económicos, etc.
También cual será el plan de manejo de los bosques nativos, con propuestas para prevenir y
mitigar los efectos negativos y potenciar los positivos, acciones de restauración y
compensación, medidas de monitoreo y respuestas a eventuales urgencias ambientales.
Deberá describirse el ambiente en el que se desarrollará el proyecto, su estado natural y
antrópico, con especial referencia a comunidades indígenas y campesinas si las hubiere en el
lugar, a su biodiversidad y los componentes físicos, sociales, culturales, etc. También hacerse
un análisis de cómo evolucionaría el sitio si no se llevara adelante el proyecto y otro, sobre
alternativas al proyecto presentado.

Asimismo se deberán indicar los eventuales impactos ambientales significativos, positivos y

negativos, directos e indirectos y a corto, mediano y largo plazo.

Se realizará asimismo un documento de síntesis redactado en términos fácilmente

comprensibles, con lo que se da cumplimiento a otro de los principios del derecho ambiental,
que es el de información.

Como todo procedimiento de EIA, finaliza con una “Declaración de Impacto Ambiental” que
emitirá la Autoridad de Aplicación, la que puede rechazar o aprobar el proyecto y aunque la
ley no lo diga expresamente, sugerir modificaciones para luego aprobarlo si las mismas son
receptadas.

Con respecto a la Audiencia Pública, la ley la prevé sólo para los proyectos de desmonte, como
requisito previo para realizar las autorizaciones, la que llevará a cabo de acuerdo a lo normado
en la Ley General del Ambiente 25.675, garantizando asimismo el libre acceso a la información.

Pensamos que hubiese sido preferible que la audiencia pública fuese también exigida en los
proyectos de aprovechamiento sostenible y no solamente en los de desmonte, ya que más
allá de que ésta no sea vinculante, es un medio de gran utilidad para que la población se
manifieste sobre proyectos que puedan afectar el medio en el que viven. Igualmente, y por
aplicación de la ley general del ambiente, pensamos que grandes proyectos de
aprovechamiento deberían también incorporar la audiencia pública.

7.- Autoridades de Aplicación:

La autoridad de aplicación será el organismo que la nación, las provincias y la ciudad autónoma
de Buenos Aires determinen para actuar en cada jurisdicción. A nivel nacional será autoridad
de aplicación la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable.-

8.- Complementación de las dos leyes sobre bosques: 13.273 y 26.331:

La nueva ley no ha derogado en forma explícita le ley 13.273 de protección de la riqueza

forestal que analizamos en la primera parte. De todas formas, creemos que en razón de ser la
ley 26.331 además de posterior, especial con respecto a la primera, quedarán derogadas por
la nueva ley todas aquellas disposiciones de la primera que se le opongan.

De todas maneras, es evidente que la ley de presupuestos mínimos de protección ambiental

de los bosques nativos se aplicará solamente a los bosques nativos, cuya definición trae la
propia ley y que ya hemos transcripto. Todos los demás tipos de bosques que no queden
incluidos dentro del concepto legal de “nativos”, como los artificiales, montes especiales, etc,
seguirán rigiéndose por la ley anterior.

9.- Conclusión:

Nuestro país ya tiene una ley de bosque nativos, moderna, dictada siguiendo las más
novedosas tendencias sobre biología de la conservación y que incorpora muchísimos
institutos, principios y mecanismos del derecho ambiental actual, como los principios
preventivo, precautorio y de información, como el tema de la responsabilidad por los daños a
los ecosistemas de bosques nativos, la incorporación de la Evaluación de Impacto Ambiental y
de la Audiencia Pública.

Pero nuestro país suele ser muchísimas veces un país “virtual” en materia de legislación, pues
cuenta con una enorme cantidad de leyes, muchas con las más modernas tendencias las
cuales, por falta de control y convicción en cuanto a la necesidad de su aplicación, caen en el
olvido y terminan siendo sólo una mera expresión de deseos.

Sería lamentable que este fuera el destino de esta ley de “presupuestos mínimos de protección
ambiental de los bosques nativos”, que tanto costó, que tuvo tanta oposición por un lado y que
encontró en la participación ciudadana uno de sus pilares; que resulta fundamental para la
preservación de lo que aún queda de bosques nativos en nuestro territorio y para la
recuperación y restauración de los que han sido seriamente degradados o eliminados.