CONSTITUCIÓN 27-F.

La reconstrucción en Chile como estrategia para la inversión privada

Maria Prieto Peinado, Grupo OUT-arquías

El proyecto “Reconstrucción tras el terremoto/Tsunami en el Sur de Chile” se ha elaborado

gracias a los fondos facilitados por la Oficina de Cooperación de la Universidad de Sevilla y la
colaboración del Instituto de la Vivienda (INVI) de la Universidad de Chile y ha sido desarrollado
en dos fases, desde Agosto de 2013 a Mayo de 2015. El proyecto nace como apoyo a la
investigación “Observatorio de la Reconstrucción”1 <<OR>> que se venía realizando por un
grupo de investigadores del propio INVI (Larenas, Ismilian, Fuster, entre otros).

El objetivo del <<OR>> se centraba en el seguimiento y valoración del desarrollo del Plan de
Reconstrucción. MINVU “Chile Unido Reconstruye Mejor” (PR-MINVU2) de 2010, propuesto por
el Gobierno chileno tras la grave catástrofe 27-F. En nuestro caso, para el desarrollo de la I Fase
se eligieron cuatro comunas de la Región del Maule y de la Región del Biobío en el Sur de Chile
(Prieto, 2014), y en el desarrollo de la II Fase3 concretamos los esfuerzos en un reconocimiento
más detallado y profundo de lo que habían sido las actuaciones del PR-MINVU en la comunidad
de Constitución.

En principio comentamos algunas de las características breves del contexto nacional y local en
el que se produjo el Terremoto-Tsunami, así como las bases planteadas en el PR-MINVU.

En el momento de la catástrofe el país salía de los comicios presidenciales, con el resultado a

favor del Partido Renovación Nacional, y el posterior nombramiento del presidente Sebastián
Piñera, lo que produjo un vuelco y un compromiso fuerte por parte del incipiente Gobierno a la
iniciativa de la reconstrucción y al desarrollo de la misma en los cuatro años de legislatura.

La situación económica del país era buena, con un crecimiento del PIB del 5,8 % en 2010 bajando
contenidamente hasta el 4,3 % del año 2.013, según el Grupo del Banco Mundial4. A pesar de
esta buena situación económica, la situación social no era ni es nada prometedora, con altos
índices de desigualdad en su población y falta de equidad de género, por ejemplo uno de los
principales indicadores es el índice Gini5, la tasa de incidencia de la pobreza era del 22,2% en
2011 bajando al 14,4% en 2013, el INB per cápita, que nos relaciona el PIB con la población a
mediados del año en cuestión, $10.730 en 2010 y subiendo $15.230 en 2013, ambos por debajo
del índice medio de los estados de la OCDE.

Por otra parte, es conocida la condición de riesgo del país a siniestros de esta índole, debido a
sus características geográficas y geológicas6, por lo que podríamos entender la necesidad de un
desarrollo de normativas y gestiones preventivas que redujeran al máximo los efectos de los
desastres, así como, la necesidad de poseer un protocolo de emergencia post desastre pero “el

1
http://vivienda.uchilefau.cl/observatorio-de-la-reconstruccion-or/
http://www.observatorioreconstruccion.cl/libro-OR.pdf
2
http://www.minvu.cl/opensite_20111122105648.aspx
3
El grupo de trabajo en terreno para la II Fase ha estado formado por Rosa Estrada López y yo misma.
4
http://datos.bancomundial.org/indicador/NY.GDP.MKTP.KD.ZG
5
http://datos.bancomundial.org/pais/chile
6
http://www.sismologia.cl/pdf/difusion/001_terremotos_y_sismicidad_chile.pdf

1
estado del arte en cuanto a la gestión del riesgo en Chile en relación con los instrumentos de
planificación territorial… está todavía en proceso” (Tapia, 2014, p.47).

No existe un organismo interdisciplinar con la participación de los diferentes ministerios

implicados y que aglutine los conocimientos de las diferentes variables físicas, ambientales y
socioeconómicas, concernientes a los sismos. Con el objetivo de actuar no solo desde el aspecto
normativo, afectando en los instrumentos de ordenación territorial, sino también y sobre todo,
pudiendo acometer el desarrollo y gestión de los mismos, a través como sería lo aconsejable, de
la descentralización a las administraciones locales (Delamaza,2004, Huerta, 2000). Para ésto las
comunidades deben contar con presupuesto y autonomía suficientes, para la gestión de
planeamientos y poder desarrollar Planes Reguladores Intercomunales o Comunales que desde
el conocimiento más cercano de la Región o Comuna se puedan incorporar las debidas medidas
y determinaciones de las zonas de riesgo, así como el sistema de evaluación de impactos y la
implicación ciudadana prevista.

De igual manera el cruce de información, entre las Instituciones públicas se hace imprescindible
en ésta tarea de prevenir el impacto de los desastres naturales, como por ejemplo es el aporte
de los mapas de inundación del Servicio Hidrológico y Oceanográfico de la Armada (SHOA)7,
donde se prevé la cota de inundación posible por Tsunami en las localidades costeras.

Por otro lado y atendiendo al contexto local, Constitución es una comuna costera de la Provincia
de Talca en la VII Región del Maule, con una población de aproximadamente 46.000 habitantes.
Es una comuna localizada en la desembocadura del río Maule. Una antigua ciudad dedicada
sobre todo a la pesca, y transformada con la llegada de la plantación de pino y eucalipto se fue
convirtiendo en el centro maderero del país, siendo hoy el tercer productor de papel de Chile
con la fábrica maderera y papelera de Arauco, Celulosa Arauco y Constitución (CELCO) al frente,
lo que incidió en un incremento notable de su población en los últimos años. La parte antigua
de la ciudad tiene una topografía plana con una implantación como el resto de las ciudades
chilenas, en forma de damero, pero el crecimiento incontrolado más reciente de la ciudad se
realizó hacia los cerros, arrasando la forestación y con graves problemas de comunicación,
además de los numerosos casos de asentamientos espontáneos e ilegales que en ocasiones
ocupan las cuencas de los arroyos con el peligro que esto conlleva. El 27 de Febrero de 2010 se
vio afectada por el terremoto y un posterior tsunami que arrasó parte de la ciudad y produjo
graves pérdidas personales y materiales.

En otro extremo y en cuanto al PR-MINVU, en términos generales proponía tres grandes líneas
de actuación. 1. Programa de Reconstrucción de Vivienda. 2. Programa de Atención de Aldeas y
Condominios Sociales, y 3. Programas de Reconstrucción Territorial, Urbana y Patrimonial8.

El Programa de Reconstrucción de vivienda dirigido a la vivienda de nueva planta en sitio propio

o a la vivienda con una nueva ubicación, estaba basado esencialmente en las políticas de
vivienda social que en los últimos veinte años había desarrollado el Gobierno chileno
(Sepúlveda, 2000).

7
http://www.snamchile.cl/
8
http://www.minvu.cl/opensite_20111122105648.aspx

2
 Figura 1. Entorno Aldea La Poza. Agosto 2013.

El Programa de Aldeas presuponía la dotación de un contenedor prefabricado tipo “media agua”

(6 x 4 m.) como vivienda temporal para la población damnificada y a la espera de su vivienda
definitiva. En el desarrollo de nuestro trabajo9 fue de gran interés el reconocimiento de los
procesos espaciales espontáneos desarrollados en estos grupos de campamentos, que en
algunos casos persistieron por más de tres años (Figura 1). En ellos al igual que en otros casos
urbanos(Prieto, 2015), se podían encontrar claves espaciales para la mejora de las relaciones
vecinales, experiencias basadas en la cualidad de los espacios colectivos, espacios abiertos y
cercanos que permitían entre otras, la expansión de la casa y la apropiación misma de los
espacios de su entorno, son claves desarrolladas en un habitar transitorio pero no forzado por
un planeamiento o la tipología de una vivienda social de mínimos, como podemos ver en algunos
de los casos de la reconstrucción.

El tercero de los Programas planteados por el PR-MINVU presuponía el planeamiento de

aquellos sectores de la ciudad afectados por el Terremoto o Tsunami o perjudicados como
consecuencia de ello. Para esto se desarrollaron diferentes tipos de planeamientos y entre ellos
nos interesan destacar los Planes de Reconstrucción Sostenible (PRES) por ser el tipo de
planeamiento desarrollado para la ciudad de Constitución.

La aportación más singular, a nuestro entender, del PR-MINVU es el rol de amplia participación
desempeñado por el sector privado10 (Ley 20.444 de 23 de Julio de 2010), a través de donaciones
o aportaciones, sobre todo en los Programas de Reconstrucción Territorial, Urbana y
Patrimonial. Estas donaciones, se pueden conocer11, pero el portal “no permite saber de manera
explícita y entendible quien o que entidad realiza la donación, y a la vez cuanto es el monto en
pesos que se está donando” (OR-1, 2013, p.18).

9
Gracias a la atención recibida por la población damnificada y en especial a Carolina Manríquez
Coordinadora del Movimiento Nacional por una Reconstrucción Justa.
10
Ley 20.444, publicada en el D.O. de 28.05.2010 –y actualizada al 8 de febrero de 2012-, que “Crea el
Fondo Nacional de la Reconstrucción y Establece Mecanismos de Incentivo Tributario a las Donaciones
Efectuadas en Caso de Catástrofe”.
http://www.sii.cl/pagina/jurisprudencia/legislacion/complementaria/ley_20444_crea_fondo_nacional.d
oc
11
http://donacione.hacienda.cl

3
En la Región del Maule el porcentaje mayor de las donaciones recibidas de toda la región, se ha
concentrado en la Comuna de Constitución (65%), denotando “la desigual distribución territorial
de las inversiones. (Donde) No es posible identificar una metodología para la distribución de
estos recursos… Las fichas explicativas de cada proyecto, descubren y justifican la intención de
cada uno de ellos. En algunas de estas descripciones y justificaciones se expresa de manera
evidente que la decisión de reposicionar o reponer un edificio público se toma en una alianza
público-privada” (OR-1, 2013, p. 16 y 18).

También destacaríamos que al igual que las actuaciones del PR-MINVU se han dirigido a las
comunas donde han existido las subvenciones privadas, igual ha ocurrido con los sectores vitales
afectados, como por ejemplo reflejaba el propio Observatorio queriendo “dejar constancia que
los proyectos de Salud beneficiados con donaciones, solo se ubican en la Región del Bio Bio, al
igual que los de Cultura” (OR-1, 2013, p. 16) y sin embargo a través del PRES, en el ejemplo de
Constitución se han dirigido las grandes donaciones al sector turismo y otros derivados.

Figura 2. Acceso único, peatonal y de tráfico rodado al Barrio Quinta Gaete. 2015.

En cuanto a los objetivos del PRES de Constitución, buscan principalmente reconfigurar la

primera línea de edificación, dotando de infraestructura y de usos a orillas del río Maule, “la
lógica de estas intervenciones urbanas es fomentar la inversión de actores privados en la zona...
En el caso de la Región del Maule asume una activa participación del grupo Celulosa ARAUCO, la
que desde la década del 70 y 90 contaba con instalaciones en las comunas de Constitución” (OR-
2, 2013, p. 11). En el desarrollo del planeamiento e intervención de las diferentes partes se

4
observa la “alianza publica privada entre el Estado, representado por el Ministerio de Vivienda y
Urbanismo, el municipio y el sector privado, representado este último por (la) empresa de
Celulosa ya existente emplazada en la periferia de la ciudad. En el diseño del PRES participó…
una oficina de diseño privada chilena que forma parte del holding del cual es parte la empresa
de celulosa…” (Tapia, 2014, p. 52) entre los principales.

Figura 3. Nuevas edificaciones y entorno urbano Quinta Gaete. 2015.

Figura 4. Nuevas edificaciones y entorno urbano Bicentenario. 2015.

El PRES sin embargo no acomete la planificación de los grandes problemas urbanos que ya tenía
la ciudad con anterioridad al Tsunami, como verdadera oportunidad de avance y desarrollo,
como era el problema de la accesibilidad que ahora además, se verá potenciado por el
incremento del sector turístico desde el propio diseño del PRES, ni tampoco asume las áreas
relacionadas directamente con la reconstrucción post desastre como serían las resoluciones de
infraestructuras necesarias para la movilidad y accesibilidad al barrio (Figura 2), espacios
públicos colectivos, servicios de salud, vecinales, para la infancia y áreas verdes entre otros, para
los nuevos barrios como Vista Hermosa, Las Cumbres o Quinta Gaete (Figura 3), o para los que
han sufrido un incremento edificatorio y de población sustancial como Bicentenario (Figura 4).

5
 Figura 5. Itinerarios de Transportes colectivos privados. Constitución.2015. Realización
María Prieto y Rosa Estrada.

En la mayoría de los barrios la movilidad de sus vecinos es obligada, pues la lejanía de estos
nuevos barrios al centro urbano unido a la falta de entramado barrial, dado que no existe la
pequeña tienda de barrio o el espacio previsto para ella, el bar, la cafetería o el restaurante, el
mercado, sólo hay viviendas, por lo que la población está obligada a desplazarse a su lugar de
trabajo, a la compra, al colegio, etc. En la mayoría de los barrios no existe el acceso a medios de
locomoción, como taxis colectivos o autobuses (Figura 5), o para acceder a ellos hay que realizar
grandes desplazamientos a pie y por los cerros.

En general, a nivel nacional “llama la atención como en el Plan de Reconstrucción se planteó

actualizar los Planes Reguladores vigentes en función del riesgo y reconstruir los cascos urbanos
diseñados con sentido de identidad y para potenciar su desarrollo. Sin embargo los recursos para
poner en marcha los “proyectos detonantes” para la totalidad de todos los planes maestros
diferentes no superaran los 16.000 millones de pesos” (23 millones de Euros aproximadamente
(Tapia, 2014, p. 48), cuando si observamos las donaciones privadas realizadas para algunas de
las partidas ejecutadas en Constitución, vemos que tan sólo para la construcción de zócalos

6
turísticos12 (Decretos 29 y 185) se han gastado 147.971.726 pesos (aproximadamente 220.000
euros).

Figura 6. Deslocalización de la población afectada por tsunami en la ciudad de

Constitución. 2015. Realización María Prieto y Rosa Estrada.

En el PR-MINVU se decía “se propiciara la reconstrucción de las viviendas en el mismo sitio donde
se encontraban que resultaron destruidas con el terremoto… La participación ciudadana y
posibilidad de elegir” (MINVU, 2011, p. 3) entre otras cuestiones, que según nuestra
investigación no se han cumplido en la inmensa mayoría de los casos de Constitución, quedando
relegada la participación ciudadana al mero trámite informativo y a la posibilidad en ocasiones
de elegir entre diferentes tipos de viviendas ya diseñadas y en cuanto a la apuesta por el sitio

12
Decreto N° 29 Exento. (Publicado en el D.O. de 19 de febrero de 2013). Aprueba listado de obras
específicas a que se refiere el artículo 8° de la Ley n° 20.444, que crea el Fondo Nacional de la
Reconstrucción y establece mecanismos de incentivo tributario a las donaciones efectuadas en caso de
catástrofe. Y Decreto N° 185 (Publicado en el D.O. de 6 de julio de 2013). Aprueba listado de obras
específicas a que se refiere el artículo 8° de la ley n° 20.444, que crea el Fondo Nacional de la
Reconstrucción y establece mecanismos de incentivo tributario a las donaciones efectuadas en caso de
catástrofe y complementa decreto n° 120, de 2013.

7
propio, se ha dado en porcentajes muy bajos como se puede observar en el mapa realizado
(Figura 6), porque aunque hay que tener en cuenta la pretendida conversión de la zona afectada
por el Tsunami en parque fluvial, como previsión para crear un área de mitigación, en la
actualidad, además de existir alguna edificación residencial privada que habiendo superado al
Tsunami debido a su mejor calidad en la construcción, no ha sido expropiada por cuestión de
riesgo, también hay que tener en cuenta que en áreas urbanas cercanas existen gran cantidad
de vacíos urbanos (Figura 6 y 7), que bien forman parte del grupo de segundas viviendas que no
se vuelven a reconstruir después del terremoto o bien están a la espera de mejores tiempos
para su venta, que en ningún caso son solares para la necesidad de primeras viviendas, por lo
que podrían haber formado parte de suelos urbanos adquiridos por la Administración Pública,
para una reconstrucción justa sin la pérdida de identidad de sitio y de los recursos propios de las
antiguas familias de pescadores, etc. Porque también hay que tener en cuenta en relación a
estos vacios urbanos, los perjuicios colaterales de mantenerlos durante años, debido al
deteriorado paisaje urbano que generan, deterioro no ya por la imagen de caos y abandono de
la ciudad misma, sino por los diversos perjuicios ocasionados a su población,; pues además de
mantener viva la imagen de lo que fue el desastre, estos vacíos se convierten rápidamente en
lugares insalubres y con riesgo de delincuencia, que aumentan el sentimiento de inseguridad de
la vecindad.

Figura 7. Vacíos urbanos en las orillas del rio Maule.2013.

Como conclusión ante la dificultad que supone acometer un problema de esta entidad y
complejidad, y en lo que respecta a la ciudad de Constitución, hemos encontrado una falta de
estrategias en lo que respecta a prevenir con los instrumentos propios de la panificación,
descentralizar la gestión y definir Planes integrales de la ciudad que contemplen tanto las
propuestas de viviendas como la definición y ejecución de las infraestructuras implicadas, las
acciones sociales y participativas necesarias, así como las acciones medioambientales a tener en
cuenta en la mejora del entorno habitable. Por todo esto la alternativa de vincular la
reconstrucción de una ciudad al interés privado a través de sus donaciones debe ser una
estrategia vehiculada por unos cauces muy específicos y transparentes, porque la estrategia
preventiva en cuanto a los fondos disponibles podría estar basada en la redistribución solidaria

8
territorial del que más posee más aporta a las arcas públicas de manera equilibrada y
continuada, dado que las donaciones voluntaristas concretadas en tiempo y lugar suponen un
alto riesgo porque pueden terminar pervirtiendo el sistema y convertir el desastre en
expectativa de inversión e intereses particulares.

9
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