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MESA DIRECTIVA
LXI LEGISLATURA DEL SENADO
Presidente
Manlio Fabio Beltrones Rivera
Presidente
Melquiades Morales Flores (PRI)
Integrantes
María Serrano Serrano (PAN)
Augusto César Leal Angulo (PAN)
Adriana González Carrillo (PAN)
Manlio Fabio Beltrones Rivera (PRI)
Francisco Herrera León (PRI)
María Rojo e Incháustegui (PRD)
Rubén Fernando Velázquez López (PRD)
Francisco Agundis Arias (PVEM)
Luis Maldonado Venegas (Convergencia)
Secretaria técnica
Patricia Galeana
Patricia Galeana
(Coordinadora)
ISBN 978-607-02-1914-6
CONTENIDO
Presentación . . . . . . . . . . . . . . . . . VII
Melquiades MORALES FLORES
V
PRESENTACIÓN
VII
VIII PRESENTACIÓN
Patricia GALEANA*
' En los años 1814, 1824, 1836, 1843, 1857, 1917; y el acta de las reformas y
adiciones que se hizo a la primera Constitución federal en 1847.
ORGANIZACION Y FUNCIONES DEL SENADO 3
Ornar GUERRERO*
13
14 IDEA DEL SENADO
ca alemana, no se debe confundir con el grupo social que lleva también ese
nombre. La definición siguiente es muy ilustrativa al respecto: "los estamentos
son una comisión que representa a todo el pueblo unido en un Estado (o a una
parte del mismo) y tiene como misión ejercer los derechos de este pueblo frente
al gobierno". Rotteck, Karl von (1819), varios, Líberalismo alemán en el siglo
XIX, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1987, p. 5.
3 Hintze, op. cit., pp. 103 y 150.
ORGANIZACION Y FUNCIONES DEL SENADO 17
lo
Ellul, Jacques, Historia de las instituciones de la antigüedad, Madrid, Edi�
torial Aguilar, 1970, p. 191.
u Bodin, Jean, Les six livres de la République, versión facsímil de la edición
tre mejor consejo que el suyo propio. Sin embargo, habida cuen
ta de que el "esplendor y belleza de la sabiduría son tan raros en
tre los hombres", es necesario que los príncipes acepten el sabio
consejo que les ofrece el Senado.14 jean Bodin, en abono de su
propuesta, convoca al no menos sabio Cicerón, quien considera
al Senado como el alma, la razón y la inteligencia de la República,
la cual incluso no puede subsistir sin él, como el cuerpo sin alma
o el hombre sin la razón. De aquí que convenga que todo sena
dor posea los conocimientos relativos a la jurisprudencia, la his
toria y la política, que son necesarios para su buen juicio, integri
dad y prudencia. En esta exposición queda mucho, sin embargo,
de una cualidad cimera del Senado como ente de consejo, y por
lo tanto, de sabiduría.
l. Carácter republicano
Con la caída del Imperio Romano desapareció el Senado en
Europa occidental. Los invasores provenientes de aquellos bos
ques de los que habla Montesquieu, desmontaron las organiza
ciones preexistentes. El sistema político sucesor fue el Imperio de
Carlomagno, un sistema en el cual convergen la instituciqnalidad
romana menguante y el personalismo germánico ascendente, co
mo una síntesis histórico-cultural. Este carácter personal de la
dominación y de los medios de dominio es lo que, bajo condicio
nes dadas, produjo al feudalismo. Este suceso singular ocurrió en
18
Diehl, Carlos, La Répúblique de Venise, París, Flamarion, 1967, pp.
106-108.
19 Hintze, "Las condiciones historicouniversales de la Constitución repre
sentativa", p. 145.
ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES DEL SENADO 23
IIL FUENTES
'
,.
SEGUNDA PARTE
EL SENADO MEXICANO
Roberto RIVES*
27
28 EL SENADO MEXICANO
,.
,.
1992.
9 Reforma constitucional artículo 28, DOF, 20 de agosto de 1993.
32 EL SENADO MEXICANO
11
Ley Orgánica del Congreso de la Unión, publicada el 3 de septiembre de
1999, artículo 8L
12
Artículo 81, párrafo 2, de la Ley Orgánica del Congreso.
36 EL SENADO MEXICANO
VI. FUENTES
L INTRODUCCIÓN
43
44 EL SENADO COMO CONTROL DE LA POLÍTICA EXTERIOR
,.
3 Si bien entendemos que el Senado es un conjunto complejo de órga:hos,
en el presente estudio sólo nos referiremos a él de forma genérica. Para una vi�
sión sectorizada del mismo véase Cortés Campos, Josefina y Raigosa Sotelo,
Luis, Las facultades de control del Senado de la República. ITAM·Miguel Ángel
Porrúa, 2003, pp. 89-97.
4 A fin de dotar de uniformidad a nuestro trabajo, utilizamos la ortografía
actual y no la del siglo XIX en la que originalmente están redactados los docu
mentos.
46 EL SENADO COMO CONTROL DE LA POLÍTICA EXTERIOR
2. Constitución de 18249
20 Ibidem, p. 416.
21 Ibidem, p. 415.
22 Fix�Zamudio, Héctor, "Acta Constitutiva y de Reformas, marco jurídi
co", en Galena, Patricia (coord.), México y sus Constituciones, México, Fondo de
Cultura Económica, pp. 207 y 208.
ORGANIZAC!ON Y FUNCIONES DEL SENADO 51
4. La Constitución de 1857
Debido a la experiencia negativa del Senado durante las Cons
tituciones centralistas, éste desaparece en la Constitución de
1857 al restablecerse en México un sistema unicameral, de tal
modo que el Poder Legislativo queda depositado en una asam
blea denominada Congreso de la Unión, integrada únicamente
por diputados y cuyas funciones en materia internacional son las
siguientes: expedir aranceles sobre el comercio extranjero; ratifi
car los nombramientos que haga el Ejecutivo de los ministros,
agentes diplomáticos y cónsules; aprobar los tratados, convenios
o convenciones diplomáticas que celebre el Ejecutivo; reglamen
tar el modo en que deban expedirse las patentes de corso; para
dictar leyes, según las cuales deben declararse buenas o malas las
presas de mar y tierra, y para expedir las relativas al derecho ma
rítimo de paz y guerra; para conceder o negar la entrada de tro
pas extranjeras en el territorio de la Federación y consentir la es
tación de escuadras de otra potencia, por más de un mes, en las
aguas de la República, y permitir la salida de las tropas nacionales
fuera de los límites de la República.23
Por su parte, al Ejecutivo le corresponden las siguientes facul
tades de carácter internacional: nombrar los ministros, agent�s
diplomáticos y cónsules generales. Con aprobaciónCongr del �
so, y en sus recesos de la diputación permanente, disponer de la
fuerza armada permanente de mar y tierra para la defensa exte
rior de la Federación; declarar la guerra en nombre de los Esta-
26
Cfr. Martínez Báez, Antonio, "El Poder Legislativo mexicano y las rela
ciones exteriores", La Constitución y las relaciones exteriores de México: Jorna
das de homenaje a la Constitución mexicana de 1917 en su sexagésimo aniversa
rio, México, Instituto Matías Romero de Estudios Diplomáticos, Secretaría de
Relaciones Exteriores, 1977, p. 19. �
27 Véase Rabasa, op. cit., nota 10, p. 21. "'
28
De acuerdo con la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados,
la ratificación es una forma en que el Estado manifiesta su consentimiento en
obligarse por un tratado (artículo 14), y ésta se realiza a través de quien ostente
plenos poderes para representarlo o directamente de los jefes de Estado, jefes de
Gobierno, ministros de relaciones exteriores y jefes de misión (artículo 7o.). To�
do ello son atribuciones del Ejecutivo Federal, que es por mandato constitucio�
54 EL SENADO COMO CONTROL DE LA POLíTICA EXTERIOR
2. Reformas constitucionales29
Podemos clasificar las modificaciones a la Constituciód en ma
teria internacional en tres distintos órdenes: modernización, ar
monización y control. A través del primero, se eliminan institucio-
fue reformado en 1934 para cambiar la aprobación del Congreso por la del Se
nado.
34 Para el análisis de esta reforma, véase ínfra 3.3.
ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES DEL SENADO 57
43 Haro Navejas, Francisco Javier y Lugo Rohde, Juan Pablo, Polltica exte
rior mexicana, atrapada en un falso dilema: principios contra pragmatismo, Mé
xico, Senado de la República, 2004, p. 56.
14 Becerra Ramírez, Manuel, "Política exterior y Constitución", en Cárde
nas Hernández, Raymundo (coord.), Hacía una política exterior de Estado, Mé
xico, Senado de la República, LVIII Legislatura, 2002, p. 383.
45 Entrevista a Jorge G. Castañeda, Común y gobierno, Fundación Rafael
Preciado Hernández, A.C., año 8, núm. 91, julio de 2002, p. 16.
ORGANJZACION Y FUNCIONES DEL SENADO 61
2. La aprobación de tratados
Pacta sunt servanda. Todo tratado en vigor obliga a las partes y debe ser cum
plido por ellas de buena fe.
ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES DEL SENADO 65
jurídico nacional por vía del artículo 133 constitucional como ley
suprema. 57 Asimismo, los tratados pasan por las formalidades de
ley como son la promulgación y publicación en el Diario Oficial
de la Federación. Sin embargo, observamos que el papel del Sena
do en esta función se reduce a la admisión de un tratado que se
añade en automático al ordenamiento jurídico nacional sin haber
pasado por el tamiz del proceso legislativo ordinario. Por ello, es
cuestionable que con la aprobación de una sola cámara, un trata
do se ubique por encima de la legislación secundaria que es apro
bada por el Congreso en su conjunto.
De conformidad con las consideraciones anteriores, la función
del Senado respecto a los tratados corresponde más bien a un ti
po de control político. En efecto, al decidir sobre la aceptación o
rechazo de un tratado, la cámara alta asume una posición en la
que su análisis de la política exterior conlleva el ejercicio de una
atribución sancionadora de los compromisos internacionales del
Ejecutivo. Esta complementariedad entre ambas funciones es se
ñalada en la exposición de motivos de la iniciativa presidencial
para la reforma de 1977, determinándose la congruencia entre el
cargo del Senado de aprobar los tratados que celebre el presiden
te de la República y la naturaleza orgánica que le es propia, confi
riéndole intervención en los asuntos que involucran al sistema
federal en su conjunto. Por ello, se agrega que "el análisis de la
política exterior vendría a complementar esta facultad que está
conferida al Senado".
58
Valadés, Diego, El control del poder, México, Porrúa-UNAM, 2000, p. 124.
59 En el caso de Estados Unidos, los acuerdos comerciales como el TLCAN
(NAFTA), por ser la materia de comercio exterior propia del Congreso, son
aprobados por éste.
ORGANIZACION Y FUNCIONES DEL SENADO 67
intenciones de los legisladores que presentaron las iniciativas para esta reforma
en virtud de que parecían obsesionados con impedir la denuncia por el Ejecuti
vo de los tratados, sobre todo del TLCAN, por parte de Andrés Manuel López
Obrador; quien en ese entonces se perfilaba como el aspirante más fuerte a la
presidencia.
61
Véase Palacios Treviño, op. cit., nota 31, pp. 153-155.
ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES DEL SENADO 69
Por otra parte, hay autores como Filiberto Otero que conside
ran que no debe haber cambios y que darle participación a la Cá
mara de Diputados en la aprobación de tratados "implicaría un
mayor obstáculo a las políticas gubernamentales internacionales,
basta que se discuta por el Senado y se apruebe o se desapruebe;
darle participación a la Cámara no implicaría mayor control, si
no obstrucción en el caso de que ya haya sido discutido y aproba
do".63 En el supuesto de que el presidente tuviera mayoría parti
dista en la cámara alta, dicho autor propone que "se permitiera a
la Cámara de Diputados ejercer el control sobre los tratados in
ternacionales; ante la disminución de la capacidad de control del
Senado debería hacerse efectiva la de la Cámara de Diputados, la
finalidad es el control, no es la obstaculización del trabajo del ti
tular del Ejecutivo".
Por nuestra parte, reconocemos como imperiosa la necesidad
de reforzar los mecanismos de control del Poder Legislativo en
materia de tratados de modo tal que se haga realidad una verda
dera división de poderes. Actualmente, sólo un puñado de países
faculta al Senado de manera exclusiva en la aprobación de trata
dos. Somos de la idea de que debe darse un sistema equilibrado y
ágil en el que tanto la cámara alta como el Congreso participen
en esta tarea de acuerdo con el tipo de tratados que celebre el
Ejecutivo. Dadas las facultades que se le atribuyen al Congreso en
distintas fracciones del artículo 73 constitucional en el ámbito
comercial, mismas que constituyen el campo de operación de las
relaciones económicas internacionales de México, debe ser dicjlo
62
Méndez�Silva, Ricardo, "La celebración de los tratados, genealogía y ac
tualidad constitucional", Anuario Mexicano de Derecho Internacional, México,
vol. !, p. 322.
63
Otero Salas, Filiberto, Los instrumentos del control político y jurisdiccio
nal en el Estado constitucional, antecedentes, actualidad y perspectivas, México,
Porrúa, 2008, p. 197.
70 EL SENADO COMO CONTROL DE LA POLÍTICA EXTERIOR
órgano el qne apruebe los tratados a los que se refiere la Ley so
bre la Aprobación de Tratados Internacionales en Materia Eco
nómica.64 Para todos los demás, debe continuar ejerciendo el Se
nado su atribución de aprobación en virtud de su propia
naturaleza legislativa, así como de su rol escrutador de la política
exterior. Asimismo, es importante no perder de vista que la diná
mica de la política internacional exige respuestas oportunas de
tal modo que la implicación excesiva de órganos domésticos pue
de demorar los procesos y alterar el ritmo de las negociaciones en
torno a la conclusión de tratados.
61
Véase supra p. 20.
ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES DEL SENADO 71
6s
Como una forma de atajar la inconsistencia de la ley y evitar los excesos
que pudieran presentarse en la operación de los acuerdos interinstitucionales, la
cancillería, a través de la Consultoría Jurídica, publicó la "Guía para la conclu
sión de tratados y acuerdos interínstitucionales en el ámbito internacional se
gún la Ley sobre Celebración de Tratados". Se señala ahí que en "la celebración
de los acuerdos interinstitudonales no se sigue el procedimiento previsto en la
Constitución para los tratados ya que basta la firma para que entren en vigor,
no constituyen ley suprema de la Unión por no estar aprobados por el Senado y
no se publican en el diario Oficial de la Federación. Asimismo, se indica que el
ámbito material "debe circunscribirse a las atribuciones o facultades que tienen
encomendadas las dependencias y organismos descentralizados que las sus<;ri
ben." En opinión de Jorge Palacios, esta guía debería ser el reglamento de la 'ley.
Palacios Treviño, op. cit., nota 31, p. 89.
66 Aquí encontramos una inconsistencia con el artículo 1 17 constitucional
68
Véase Portilla Gómez, Juan Manuel, "El Estado mexicano como sujeto
del derecho diplomático", Revista Mexicana de Política Exterior, Mé�,co, núm.
79-80, junio de 2007, pp. !36 y 137. ''
69 Para un análisis histórico de la cancillería y del SEM, véase Guerrero,
Ornar, Historia de la Secretaría de Relaciones Exteriores, Instituto Matías Rof1?-e
ro de Estudios Diplomáticos, Secretaría de Relaciones Exteriores, 1993.
70 Respecto a los ministros, Eileen Denza indica que esta categoría de jefe
de misión estaba disminuida en 1815 cuando se firmó el Reglamento de Viena
sobre el rango entre los agentes diplomáticos y que al negociarse la Convención
ORGANIZAC!ON Y FUNCIONES DEL SENADO 73
Artículo 19. Sin perjuicio de lo que dispone la fracción I1I del ar
tículo 89 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexi
canos, la designación de Embajadores y Cónsules Generales la ha
rá el Presidente de la República, preferentemente entre los funcio
narios de carrera de mayor competencia, categoría y antigüedad
en la rama diplomático-consular.
Independientemente de que un funcionario de carrera sea de
signado Embajador o Cónsul General, el Presidente de la Repú
blica podrá removerlo libremente en los términos de la fracción 11
del artículo 89 de la Constitución Política de los Estados Unidos
de Viena, en 1961, no obstante ser obsoleta, ésta se mantuvo. Denza, Eileen, Di�
ploma tic Law, Commentary on the Vienna Convention on DiplomaRelati01JS,
tic
Oxford University Press, 2008, p. 1 12. X
71 Ibidem, p. !14.
72 Dentro de la rama diplomático-consular del SEM, ministro es el rango
más alto después de embajador; pero es sólo una categoría en el escalafón. No es
de suyo jefe de misión y no está sujeto a nombramiento presidencial. Por ello,
no se trata de la persona a la que se refieren los artículos 76, 78 y 89 constitucio�
nales.
73 Artículo 19 de la CVRD.
74 EL SENADO COMO CONTROL DE LA POLíTICA EXTERIOR
74 Para una análisis de esta problemática véase Cossío y Rodríguez, op. cit.,
V. CONCLUSIONES
l. INTRODUCCIÓN
79
80 SENADO DE LA REPÚBLICA. SU ENCAJE CONSTITUCIONAL
s Cfr. Carpizo, Jorge, "En búsqueda del ADN y las influencias de algurtps
sistemas presidenciales y parlamentarios", Boletín Mexicano de Derecha Ca/n
parado, núm. conmemorativo del sexagésimo aniversario, 1948-2008, p. 184.
6 Cfr. Valadés, Diego, "La formación del sistema presidencial latinoameri
cano. Un ensayo de cultura constitucional", en Zaldívar Lelo de Larrea, Arturo
y Ferrer MacGregor, Eduardo (coords.), La ciencia del derecho procesal constitu
cional. Estudios en homenaje a Héctor Fix-Zamudio en sus cincuenta años como
investigador del derecho, México, Mardal Pons�UNAM, Instituto de Investiga�
ciones Jurídicas, 2008, t. XI. pp. 856-861.
84 SENADO DE LA REPÚBLICA SU ENCAJE CONSTITUCIONAL
dos de éstos para evitar que las funciones que realizan sean con
taminadas por razones de intereses de partido. Estos nuevos ór
ganos autónomos contemplados en la Constitución y en normas
reglamentarias de la ley fundamental son el Instituto Federal
Electoral, el Banco de México, la Comisión Nacional de los De
rechos Humanos, el Instituto Federal de Acceso a la Informa
ción Pública y el Instituto Nacional de Estadística y Geografia.7
En este trabajo se les identifica convencionalmente como "órga
nos del Estado", para separarlos y diferenciarlos de los órganos
del gobierno, que son los tres poderes clásicos.
Ahora bien, de los tres poderes clásicos, el Poder Legislativo es
el primer poder público que la Constitución crea, organiza y al
que le atribuye competencias. La razón de ello es que el Poder
Legislativo es el único de los poderes públicos que tiene la llave
para condicionar los derechos fundamentales de los gobernados
a través de la ley. Esta reserva exclusiva a favor de los legisladores
es una técnica de seguridad del respeto a los derechos de los go
bernados desarrollada por el derecho constitucional, que en la
doctrina se identifica como "reserva de ley" o "autoridad formal
de la ley", y que se introdujo en México desde los albores de
nuestro constitucionalismo. Por virtud de la "reserva de ley'', es
el Poder Legislativo el que define la forma y extensión en que el
presidente de la República y los jueces del Poder Judicial pueden
afectar los derechos de los gobernados mediante actos concretos
de autoridad.
En cuanto a la potestad de legislar, y con solo un par de excep
ciones a favor de la Cámara de Diputados, la Constitución esta
blece como regla general la posibilidad de que las iniciativas de
ley puedan tener origen en cualquiera de las CámaraS:, por lo
que los senadores en todo momento pueden presentar una pro-
10
Cfr. Valls Hernández, Sergio, "Hacia la construcción de un nuevo federa
lismo judicial mexicano. El artículo 133 de la Constitución federal y la interven
ción estatal bloqueada de los derechos fundamentales", en Ferrer MacGregor,
Eduardo y Zaldívar Lelo de Larrea, Arturo (coords.), La ciencia del derecho pro
cesal constitucional. Estudios en homenaje a Héctor Fix-Zamudio en sus cincuen
ta años como investigador del derecho, cit., 2008, vol. XI, pp. 533 y ss.
88 SENADO DE LA REPÚBLICA. SU ENCAJE CONSTITUCIONAL
11
Del tema me he ocupado más ampliamente en otro trabajo que desarro
llé en colaboración con José María Serna de la Garza "Propuestas de evolución
constitucional del federalismo mexicano", en varios autores, Federalismo y des
centralización, México, Conago, 2008, pp. 215-255.
ORGANIZAC!ON Y FUNCIONES DEL SENADO 89
12
Los tres efectos que el diseño del Senado produce en la toma de las deci
siones políticas pueden identificarse con claridad en el debate que condujo a la
restauración del Senado en 1874. Cfr. Romerovargas Yturbide, Ignacio, La Cá
mara de Senadores de la República Mexicana, México, Senado de la República,
2006, pp. 171-206.
90 SENADO DE LA REPÚBLICA. SU ENCAJE CONSTITUCIONAL
13
Ibidem, p. 182.
14Cfr. Paoli Eolio, Francisco. "Principios constitucionales presupuestarios
y presupuesto", en Ríos Granados, Gabriela (coord.), Reforma hacendaria en la
reforma del Estado, México, UNAM, Instituto -de Investigaciones Jurídicas,
2009, pp. 125 y SS.
ORGANIZAC!ON Y FUNCIONES DEL SENADO 91
15
Constitución de 1917, artículos 56 y 72.
16
Cfr. Madrid Hurtado, Miguel de la, "División de poderes y forma de go
bierno en la Constitución de Apatzingán", en su compilación Estudios de dere
cho constitucional, México, Porrúa, 1986, pp. 171 y ss.
92 SENADO DE LA REPÚBLICA. SU ENCAJE CONSTITUCIONAL
37 Véase infra.
38 Cfr. Schwartz, Bernard, Los poderes del gobierno. Poderes del presidente,
trad. de Julieta Campos, México, UNAM, 1966, vol. Il, pp. 30-40. ¡.
39 Cfr. Córdova Vianello, Lorenzo, "Las relaciones Ejecutivo y Legislativo y
del derecho público europeo tras la Revolución Francesa, Madrid, AlianZa Edito
rial, 1995, pp. 22 y ss.
44 Cfr. Edwards, Goerge y Barret, Andrew, "Presidential Agenda Setting in
chael (ed.), The Presidency and the Political System, 7a. ed., Washington, CQ
Press, 2003, pp. 458 y ss.
ORGANIZACION Y FUNCIONES DEL SENADO !OS
s7 Cfr. Tena Ramírez, Felipe, Derecho constitucional mexicano, 25a. ed., MéM
"' Cfr. Finer, S. E., The History of Government, Paperback Edition, Oxfofd,
Oxford University Press, 1999. vol. !ll, pp. 1473-1566.
61 Cfr. Spiro, Herbert, Government by Cotl.stitution. The Political Systems of
Democracy, Nueva York, Random House, 1959, pp. 301�304.
62 Cfr. Gomá, Javier, Ejemplaridad pública, Madrid, Taurus, 2009, pp.
2 13-238.
63 Cfr. Hauriou, André, Derecho constitucional e instituciones políticas, 2a.
ed., trad. de José Antonio González Casanova, México, Ariel, 1980, pp. 57-59.
1 18 SENADO DE LA REPÚBLICA. SU ENCAJE CONSTITUCIONAL
64 Esta misma propuesta la había hecho también ya desde hace años el ju
rista Jesús Orozco Henríquez, en el trabajo que de él hemos citado antes, "El
Poder Legislativo en el Constituyente de Querétaro y su evolución posterior"
(segunda parte), p. 278.
65 Cfr. Valadés, Diego, El gobierno de gabinete, México, UNAM, Instituto
de Investigaciones Jurídicas, 2003, p. 33.
ORGANIZACJ6N Y FUNCIONES DEL SENADO 1 19
66
Cfr. Fisher, Louis, American Constitutional Law. Constitutional Structu�
res: Separated Powers and Federalism, 6a. ed., Durham, Carolina Academic
Press, 2005, pp. 162-166.
67 Cfr. Fernández Ruiz, Poder Legislativo, cit., pp. 263-268.
120 SENADO DE LA REPÚBLICA. SU ENCAJE CONSTITUCIONAL
68
Cfr. Fisher, Constítutional Conjlicts Between Congress and the President,
4a. ed. revisada, Kansas, University Press of Kansas, 1997, pp. 160�224.
ORGANJZACJON Y FUNCIONES DEL SENADO 121
nes formales, que son más o menos sencillas, pero los elementos de la cultura
evolucionan en términos sincrónicos o diacrónicos con relación a la norma. En
el caso de ser diacrónicos puede ocurrir que en el orden cultural se experimen �
re que para el caso de España, la práctica está muy alejada de la teoría pues un
presidente de gobierno -el gobierno en su conjunto- difícilmente puede ser
removido, por lo que a la oposición estratégicamente le resulta más conveniente
dirigir sus valoraciones críticas hacia los ministros individualmente considera
dos. Cfr. Responsabilidad política del gobierno: ¿realidad o ficción?, Madrid, Co
lex, 2001, pp. 62 y ss.
124 SENADO DE LA REPÚBLICA. SU ENCAJE CONSTITUCIONAL
75 Cfr. Schwartz, Bernard, Los poderes del gobierno. Poderes del presidente,
s2
Cfr. Arnold, Douglas R., The Logic oj Congressional Action, New Haven,
Yale University Press, 1990, pp. 32 y ss.
ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES DEL SENADO 129
83 Cfr. Schwartz, Bernard, Los poderes del gobierno. Poderes del presidente,
',',
Act, del Congreso estadounidense, donde éste establece la forma en que habrá
de medir la eficacia y eficiencia de los programas del Poder Ejecutivo, por sus
resultados. En la doctrina española, un estupendo trabajo sobre este tema es el
de Alberto Figueroa Laraudogoitia y Josú Osés Abando "La evaluación legislati
va como control parlamentario", en Pau i Vall, Francesc (coord.), Parlamento y
control del gobierno. V Jornadas de la Asociación Española de Letrados de Parla
mentos, Pamplona, Aranzadi, 1998, pp. 213�238.
ORGANIZAC!ON Y FUNCIONES DEL SENADO 131
lítico como una forma de control social", en Laporta, Francisco y Álvarez, Silvi
na (eds.), La corrupción política, Madrid, Alianza Editorial, 1997, p. 293.
132 SENADO DE LA REPÚBLICA, SU ENCAJE CONSTITUCIONAL
86
Cfr. Carpizo, Enrique, "Interpretación judicial de los derechos funda
mentales en México", en Carpizo, Jorge y Aniaga, Carol (coords.), Homenaje al
doctor Emilio O. Rabasa, cit. , p. 577.
ORGANIZAC!ON Y FUNCIONES DEL SENADO 133
88
Ibídem, p. 162.
" Ibidem, pp. l67-172.
90 Cfr. Hamilton, El Federalista, núm. LXV, cit., pp. 277-280.
ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES DEL SENADO 135
93 Cfr. Tarr, Alan G., Comprendiendo las constituciones estatales, trad. al es�
pañol de Daniel A. Barceló Rojas, México, UNAM, Instituto de Investigaciones
jurídicas, 2009, pp. 130-135.
!38 SENADO DE LA REPÚBLICA. SU ENCAJE CONSTITUCIONAL
" Cfr. Thach, Charles C., The Creation of the Presidency 1775-1789. A
Study in Constitutional History, 2a. ed., Baltimore, John Hopkins University
Press, 1969, pp. 25-75.
ORGANIZAC!ON Y FUNCIONES DEL SENADO 139
A. La guerra
10°
Cfr. Valadés, Diego, La parlamentarización de los sistemas presidenciales,
cit., pp. 222-225.
142 SENADO DE LA REPÚBLICA. SU ENCAJE CONSTITUCIONAL
101
Cfr. Wills, Gary, A Necessary Evil. A History of American Distrust of Go
vernment, Nueva York, Simon & Schuster, 1999, pp. 1 12-122.
102
Cfr. García Pelayo, Manuel, "El derecho constitucional de los Estados
Unidos", capítulo de su trabajo Derecho constitucional comparado, publicado en
Obras completas de Manuel García Pelayo, Madrid, CEC, 1991, t. !, pp. 528-536.
ORGANIZAC!ON Y FUNCIONES DEL SENADO 143
des de los mandos superiores del ejército, a quienes por la vía del
dinero puede persuadir a dar un golpe de Estado (CM artículo
73, fracción XI). El presidente tampoco puede nombrar a sus
amigos como jefes militares; el nombramiento de los altos man
dos de las fuerzas armadas de México es competencia del Senado,
a propuesta del presidente, pero la última palabra la tiene el Se
nado (CM, artículo 76, fracción II); el presidente, además, está
sujeto en esta materia al escalafón militar que viene establecido
por mandato de ley del Congreso de la Unión. El presidente tam
poco puede declarar la guerra a una potencia extranjera como un
acto administrativo unipersonal. La declaración de guerra habili
ta el uso del ejército, pero dicha declaración es competencia del
Congreso de la Unión (CM, artículo 73, fracción XII).
En adición a este conjunto de medidas de control interogánico
horizontal, la Constitución cuenta con un control vertical del po
der que provee el federalismo (CM, artículo 35, fracción IV; ar
tículo 36, fracción Ill; artículo 73, fracción XV; artículo 10), que
incluso configura una defensa militar del sistema democrático
desde los estados103 -que ya probó su eficacia con el levanta
miento armado del ejército constitucionalista comandado por el
gobernador de Coahuila, Venustiano Carranza; y aún antes bajo
la presidencia de Benito )uárez en la guerra civil de Reforma y
con ocasión de la invasión francesa-. La defensa militar del sis
tema democrático consiste en la organización de una guardia ci
vil en cada estado, compuesta de ciudadanos que se levantan en
armas cuando se interrumpe el orden constitucional nacional
por un golpe de Estado o en el caso de una invasión exterior104
103
Cfr. Amar, Akhil Reed, The Bill of Rights. Creation and Reconstructíon,
New Haven, Yale University Press, 1998, pp. 46-63.
104 Explica el profesor Amar de la Universidad de Yale, "en el caso que se
formara una tiranía central, los gobiernos de los estados podrían responder pre
cisamente como lo habían hecho los gobiernos coloniales en Lexington, Con
cord y Bunker Hill: organizar y movilizar a sus ciudadanos para conformar una
144 SENADO DE LA REPÚBLICA. SU ENCAJE CONSTJTUCIONAL
106
Cfr. Fernández Ruiz, Jorge, Poder Legislativo, cit., p. 330.
ORGANIZACION Y FUNCIONES DEL SENADO 147
107
Cfr. Méndez-Silva, Ricardo, "Bases constitucionales de la política exte
rior", en varios autores, Problemas actuales del derecho constitucional. Estudios
en homenaje a jorge Carpizo, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurí
dicas, 1994, p. 255.
148 SENADO DE LA REPÚBLICA. SU ENCAJE CONSTITUCIONAL
108
Cfr. Serna de la Garza, José María, El sistema federal mexicano, México,
UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2008, pp. 363 y ss.
109
Cfr. Carpizo, Jorge, "La globalización, y los principios de soberanía, auto
determinación y no intervención", en la compilación del mismo autor Algunas
reflexiones constitucionales, cit., pp. 141-159.
ORGANIZACIÚN Y FUNCIONES DEL SENADO 149
114
En los debates sobre las iniciativas para la reforma petrolera que el Seria�
do de la República organizó en los meses de junio y julio de 2008 para el análisis
de la iniciativa del presidente Felipe Calderón Hinojosa, el doctor Héctor Fix
Fierro presentó este planteamiento, en el marco de la mesa "Análisis constitu
cional de las iniciativas de reforma energética", celebrada el 20 de mayo de
2008. Cfr. Fix-Fierro; Héctor, "Análisis constitucional de las iniciativas de refor
ma en materia petrolera enviadas por el Ejecutivo Federal al Senado de la Repú
blica en abril de 2008", en biblioteca virtual www.senado.gob.mx.
152 SENADO DE LA REPÚBLICA. SU ENCAJE CONSTITUCIONAL
115
Cfr. Fix-Zamudio, Héctor, "Lineamientos esenciales de la interpretación
constitucional", cit., p. 3363 y ss.
!54 SENADO DELA REPÚBLICA. SU ENCAJE CONSTITUCIONAL
ll6
'"'
Sobre la construcción constitucional del Congreso mexicano sobre el
concepto de guerra, después del acto terrorista perpetrado contra las Torres Ge
melas de Nueva York, el l l de septiembre de 2001, resulta relevante para nues
tra propia doctrina el estudio de Giuseppe de Vergottini <'Nuevos aspectos de la
guerra y relaciones entre gobierno y Congreso", en Mora Donatto, Cecilia
(coord.), Relaciones entre gobierno y Congreso. Memoria del VII Congreso Ibe
roamericano de Derecho Constitucional, México, UNAM, Instituto de Investiga
ciones Jurídicas, 2002, pp. 687-691.
ORGANIZACION Y FUNCIONES DEL SENADO !55
117
La responsabilidad política es un principio constitucional elástico. Si�
guiendo a Herbert J. Spiro, podemos sugerir que la "responsabilidad políti�a"
tiene tres significados en el derecho constitucional, que si bien pueden distin
guirse uno del otro, están estrechamente vinculados entre sí: ( 1 ) Responsabili
dad como obligación; (2) responsabilidad como asunción de consecuencias por
el ejercicio del poder (accountability); (3) Responsabilidad como causa. Cfr. Spi
ro, Herbert J., Responsability in Government. Theory and Practice, Nueva York,
Van Rostrand Reinhold Company, !969, pp. 14-82.
us
Cfr. Fix-Fierro, Héctor, Los derechos políticos de los mexicanos, México,
UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2006, pp. 26-31.
!56 SENADO DE LA REPÚBLICA. SU ENCAJE CONSTITUCIONAL
119
Cfr. Carrillo Flores, Antonio, "La responsabilidad de los altos funciona
rios de la Federación", Memoria de El Colegio Nacional, t. X, núm. 1 , 1982, pp.
9 8 y 99.
12°
Cfr. Hauriou, André Derecho constitucional e instituciones políticas, cit.,
pp. 57-59. También, Atkins, E. M., "Cicero", en Rowe, Chistopher y Schofield,
Malcolm (ed.), Greek and Roman Political Thought, Cambridge, Cambridge
University Press, 2005, pp. 481-483.
121
Cfr. Hamilton, Alexander, El Federalista, núms. LXV y LXVI�:.trad. de
Gustavo R Velasco, México, Fondo de Cultura Económica, 1994, pp. 277-285.
122
Afirma el profesor De la Madrid Hurtado "Exigí tanto de mí como de
mis colaboradores una actitud de servicio... El pueblo estará más o menos dis�
puesto a obedecer al gobierno, a cumplir las leyes que éste dicta, en cuanto opi�
ne que es un poder moral, que sus titulares cumplen con sus responsabilidades
éticas fundamentales. Desde luego la moralidad de un gobierno y su prestigio
dependen, en forma primordial, de la fama pública del jefe del Estado y del jefe
del gobierno. En la medida en que la conducta de un jefe de Estado es ejemplar-
ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES DEL SENADO !57
125
Cfr. Fix-Fierro, Héctor, Los derechos políticos de los mexicanos, cit., p. 22.
ORGANIZAC!ON Y FUNCIONES DEL SENADO !59
126
Cfr. Carbonell, Miguel, Las derechos fundamentales en México, México,
Porrúa-CNDH-UNAM, 2009, pp. 127 y 128. También Diez Picazo, Luis María,
Sistema de derechos fundamentales, Madrid, Civitas-Thompson, 2003, pp.
39-49.
160 SENADO DE LA REPÚBLICA. SU ENCAJE CONSTITUCIONAL
127
Cfr. Dahl, Robert, "Decision Making in a Democracy", Journal of Public
Law, vol. 6, 1957.
128
Cfr. Ackerman, Bruce, "Transformative Appointments", Harvard Law
Review, vol. 101, 1988.
129
Para superar el problema que se ha venido dando en el sentido d� que los
senadores de la República y el presidente no han estado atentos a identificar la
sensibilidad territorial de los candidatos a Ministros de la Corte, Jorge Carpizo
ha propuesto que haya candidatos de los estados. Cfr. Carpizo, Jorge, "Propues
ta de modificaciones constitucionales en el marco de la denornibada reforma
del Estado", en su propia compilación Concepto de democracia y sistema de go
bierno en América Latina, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídi
cas, 2007, pp. 142 y 143.
ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES DEL SENADO I6I
132
Cfr. González Oropeza, Manuel, La intervención federal en la desapari
ción de poderes, México, UNAM, I983, pp. 41-85.
ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES DEL SENADO I65
135 Cfr. Brooker, Paul, Non-Democratic Regimes. Theory, Government & Po
litics, Nueva York, Saint Maryin Press, 2000, pp. 230-235.
136 Véase especialmente el capítulo "La batalla por la soberanía energética en
el Congreso, 2000-2006", en Bartlett Díaz, Manuel y Rodrígez Padilla, Víctor, El
petróleo y Pemex, el despojo a la Nación, México, Cosmos, 2008, pp. 7-31.
168 SENADO DE LA REPÚBLICA. SU ENCAJE CONSTITUCIONAL
1 37 José Ramón Cossío Díaz, apunta "Uno de los problemas sobre esta mate�
ria es, por cierto, el determinar cuáles sean las razones para otorgarle a ciertas
conductas el carácter de obligaciones o, si se quiere, de «ilícitos políticos>>". Cfr.
Los órganos del Senado de la República, cit., p. 135.
138
Cfr. Haberle, Peter, El Estado constitucional, estudio introductorio de
Diego Valadés, trad. del alemán de Héctor Fix-Fierro, México, UNAM, Institu
to de Investigaciones Jurídicas, 2003, pp. 162 y ss.
170 SENADO DE LA REPÚBLICA. SU ENCAJE CONSTITUCIONAL
139 Cfr. Gavison, Ruth, "Legislatures and the Phases and Components of
140
Esta modalidad de reformar la Constitución, puede ejemplificarse con la
iniciativa de reformas y adiciones a diversas leyes concernientes con la materia
petrolera promovida por el presidente Felipe Calderón Hinojosa, en abril de
2008, que tras un intenso debate, fue "corregida" en cuanto a sus vicios consti�
tucionales por el Congreso de la Unión. Estas leyes reinterpretaron el entendi�
miento constitucional sobre la industria petrolera.
172 SENADO DE LA REPÚBLICA. SU ENCAJE CONST!TUC!ONAL
141
Cfr. Valadés, Diego, "La evolución constitucional en el México revolucio
nario", Memoria del JI! Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional,
México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1987, t. I, pp. 5 1 1-513.
142
Cfr. Carpizo, "El tribunal constitucional y el control de la reforma consti
tucional", cit., p. 747.
ORGANIZACION Y FUNCIONES DEL SENADO 173
4
1 8 Cfr. Pitkin, Hanna Fenichel, The Concept of Representation, Berkeley,
151
Cfr. Labastida, Horado, "Historia política de la ConstitudÓI\; de 1857",
en Galeana, Patricia (coord.), México y sus Constituciones, México, Fondo de
Cultura Económica, 2003, pp. 243.
152
Cfr. Carrillo Flores, Antonio, "La responsabilidad de los altos funciona
rios de la Federación", Memoria de El Colegio Nacíona� t. X, núm. 1, 1982, pp.
100 y101.
153 Cfr. Cárdenas Gracia, Jaime, Poderes fácticos e incompatibilidades parla
mentarias, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2006, pp. 13
y ss.
ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES DEL SENADO !79
B. Autonomía de gobierno
C. Autonomía administrativa
D. Autonomía económica
A. La inviolabilidad
156
Cfr. Fix�Zamudio Héctor y Valencia Carmona, Salvador, Derecho constiM
tucional mexicano y comparado, cit., pp. 667 y 668.
184 SENADO DE LA REPÚBLICA. SU ENCAJE CONSTITUCIONAL
16°
Cfr. Pizzorusso, Alesandro, Lecciones de derecho constitucional, trad. de
Javier Jiménez Campo, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1984, t. I,
pp. 305 y 306.
161
Cfr. Fernández Ruiz, Jorge, Poder Legislativo, cit., pp. 395-417. También,
Fix-Zamudio, Héctor y Valencia Carmona, Salvador, Derecho constitucional
mexicano y comparado, cit., pp. 673-684.
190 SENADO DE LA REPÚBLICA. SU ENCAJE CONSTITUCIONAL
b) Mesa Directiva.
e) )unta de Coordinación Política
órganos de funcionamiento:
a) Pleno
b) Comisiones:
- Ordinarias
- Especiales
- Bicamarales
e) Grupos parlamentarios
órganos de apoyo al trabajo parlamentario:
- La Secretaría de Servicios Parlamentarios
- La Secretaría de Servicios Administrativos
La Tesorería
- La Contraloría
- La Dirección de Comunicación Social
- El Instituto Belisario Domínguez
- El Canal del Congreso
A. La Presidencia
B. La Mesa Directiva
162
Cfr. Creel Miranda, Santiago, "Cómo hacer que funcione el sistema pre
sidencial", en Zovatto Daniel et al. (coords.), Cómo hacer que funcione el siste
ma presidencial, cit., p. 422.
194 SENADO DE LA REPÚBLICA. SU ENCAJE CONSTITUCIONAL
A. El Pleno
B. Las Comisiones
163
Cfr. Fix-Zamudio, Héctor, Estudio de la defensa de la Constitución en el
ordenamiento mexicano, cit., pp. 24-33.
ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES DEL SENADO 195
164 Cfr. Serna de la Garza, José María, Panorama del derecho mexicano. De�
D. La Comisión Permanente
165
Cfr. Ortíz Arana, Fernando y Trejo Cerda, Onosandro, El procedimiento
legislativo mexicano, México, Sista, 2005, pp. 57-74.
198 SENADO DE LA REPÚBLICA. SU ENCAJE CONSTITUCIONAL
men a las comisiones de las Cámaras para las que vayan dirigi
das; la segunda competencia más importante de la Comisión
Permanente era convocar a las Cámaras del Congreso a sesiones
extraordinarias para atender algún asunto especialmente relevan
te de la República que no puede esperar para el siguiente periodo
de sesiones ordinario. La Comisión Permanente conserva a la
fecha ambas competencias.
Sin embargo, cabe señalar que la Comisión Permanente ha ve
nido absorbiendo competencias de las Cámaras, y particu
larmente de la Cámara de Senadores -algunas de ellas califica
das como "exclusivas" en la Constitución, tan delicadas según se
ha visto, como las relacionadas con nombramientos de mandos
superiores de las fuerzas armadas y del cuerpo diplomático de
relaciones exteriores-. La justificación han sido los prolonga
dos periodos de recesos parlamentarios. . Ante estos vados apa
rentemente indeseables, sucesivas reformas a la Constitución
trasladaron competencias de la Cámara de Senadores a la Comi
sión Permanente del Congreso de la Unión, lo que contribuyó al
debilitamiento del Senado y del propio Poder Legislativo, e in
versamente al fortalecimiento de los poderes del presidente.166
Resulta por tanto deseable para recuperar el sentido primigenio
de la Comisión Permanente, que las competencias que ha venido
concentrando a lo largo del tiempo, vuelvan al origen -como la
designación de los altos mandos de las fuerzas armadas, o de los
miembros del servicio diplomático del Estado mexicano y del
procurador general de la República-. También es deseable que
los periodos de recesos legislativos no sean tan prolongados pues
no tienen al día de hoy justificación teórica o práctica alguna, y sí
en cambio pueden llegar a obstruir de una parte el trabajo de
control del gobierno del Senado de la República -que debe ser
continuo-, y de otra la posibilidad de proteger la Constitu-
t66
Cfr. Orozco Henríquez, J. Jesús, "Organización y funciones del Congreso
de la Unión", Memoria del JI! Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucio
nal, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1987, p. 1017.
ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES DEL SENADO 199