Derecho financiero-tributario I Jesús Andreu Pérez-Cuadrado

Práctica nº1 Universidad Complutense de Madrid

Práctica sobre la STC 59/2017, de 11 de mayo

1. Comparativa de regulación

En este caso se va a realizar la comparativa entre el Real Decreto Legislativo 2/2004 (arts.100-
110) y la normativa municipal del ayuntamiento de Cartagena, la ORDENANZA REGULADORA
DEL IMPUESTO SOBRE EL INCREMENTO DE VALOR DE LOS TERRENOS DE NATURALEZA
URBANA.

El artículo 1 de la ordenanza se limita a designar la fuente de la que emana la potestad

regulativa de la que se hace uso en dicha ordenanza, es decir, las normas superiores en rango a
que esta está sujeta.

En los arts.2 y 3 de la ordenanza, relativos a la naturaleza del tributo y su hecho imponible, se

transcribe el art. 100 del Real Decreto.

En el art.4 de la ordenanza, sobre las exenciones, se desarrollan algunas directrices expuestas

en el Real Decreto.

En esencia, el texto de mayor rango impone un marco legislativo y la ordenanza municipal

regula y determina, con carácter potestativo, la concreción de las disposiciones generales
enunciadas en el Real Decreto.

Cabe destacar el desarrollo presentado en el art.7, de la ordenanza, del marco legal

establecido en el Real Decreto al respecto de la base imponible en el art. 107.

Asimismo, en la ordenanza municipal se opta por un sistema de autoliquidación, de entre los

dos propuestos en el Real Decreto.

2. Cálculo de ingresos

Según la página web del ayuntamiento de cartagena1, calculan para el año 2018 un
presupuesto de ingresos de 194.236.530 €, de los cuales, 100.562.540 € provienen de
impuestos directos; dentro de estos, la plusvalía municipal ingresa 5.231.000 €, lo que
representa un 5,2 % de lo recaudado por impuestos directos y un 2,69 % del total de lo
recaudado.

3. Análisis crítico

Resumen

Este caso nace de una operación de venta de inmuebles de naturaleza urbana, hecho que nos
sitúa ante la aplicación del impuesto sobre incremento del valor de los terrenos de naturaleza
urbana, en la medida en que pone de manifiesto el hecho imponible, a saber, el incremento
del valor de dichos terrenos.

La problemática nace del modo en que este incremento se calcula, puesto que, en la
transacción en disputa, el vendedor enajenó nos terrenos por un precio inferior del que pagó
por estos en su adquisición, resultando así en una decremento del valor de los mismos; no
obstante, a efectos del tributo, el valor de los terrenos se considera superior, puesto que se

1
https://hacienda.cartagena.es/ejercicios_OEP_2018_prorrogado_N_ayuntamiento.asp
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calcula en relación con el IBI, el cual está ligado al valor catastral de los terrenos, y no con
relación a su valor de mercado.2

Esta elección de los elementos del cálculo de la base imponible puede llegar a violar, según los
reclamantes y el Fiscal General del Estado, el principio de capacidad económica recogido en el
art. 31.1 CE. Esta posible violación se materializaría en el cobro de un impuesto sobre
incremento del valor a un sujeto que enajena su terreno con una efectiva pérdida de valor
(valor de mercado), gravándose así una circunstancia que no sería denotativa de capacidad
económica real ni potencial, sino, en todo caso, ficticia -por aparecer ligada a un valor que no
da cuenta del precio real del terreno-.

La disquisición acerca de la constitucionalidad de las disposiciones se remite, inicialmente, al

art.107.2 a) y no al Real Decreto en su conjunto. A pesar de ello, la argumentación del Fiscal
General del Estado lleva al tribunal a incluir al art. 110.4 en el fallo sobre la cuestión de
inconstitucionalidad, por versar sobre una situación análoga y conexa.

El tribunal viene a argumenta de forma favorable a los recurrentes, sobre la línea establecida
por el Fiscal General. Así el tribunal dirá que los preceptos cuestionados, para los supuestos de
no incremento ‘’(…) gravan una renta ficticia en la medida en que, al imponer a los sujetos
pasivos del impuesto la obligación de soportar la misma carga tributaria que corresponde a las
situaciones de incrementos derivados del paso del tiempo, está sometiendo a tributación
situaciones de hecho inexpresivas de capacidad económica, lo que contradice frontalmente el
principio de capacidad económica que garantiza el artículo 31.1 CE.’’

A pesar de esta inclinación del tribunal, habrá que poner especial atención al alcance de esta
inconstitucionalidad, pues se señala su existencia para los artículos en pugna «únicamente en
la medida en que someten a tributación situaciones inexpresivas de capacidad económica», es
decir, que no se declara inconstitucional a la norma sino a ciertas consecuencias derivadas de
la misma bajo situaciones concretas, que deben ser excluidas de su aplicación.

Cabe destacar que la argumentación del tribunal se funda en la jurisprudencia generada al hilo
de otras dos sentencias, sobre la misma situación, pero vinculadas con normativas forales y no
con el texto del Real Decreto. Estas sentencias son traídas a colación por el Fiscal General y el
TC argumenta en consecuencia y con coherencia respecto de las mismas.

Sobre las contrapretensiones alegadas por el Abogado del Estado sólo diremos que van en la
línea de asumir la vinculación con el valor catastral como una vinculación objetiva y general,
mitigable por la acción de los municipios en la aplicación de bonificaciones o determinación de
dichos valores (ámbito sobre el que gozan de cierta potestad, concretamente, la reducción de
hasta un 60 por 100 del valor del catastro). Frente a estas alegaciones el TC dirá que una
amortiguación del tributo concreto no supone un aplacamiento de la violación del principio de
capacidad económica presente en la situación tratada.3

2
Artículo 107.2. a) ‘’En las transmisiones de terrenos, el valor de éstos en el momento del devengo será
el que tengan determinado en dicho momento a efectos del Impuesto sobre Bienes Inmuebles’’
3
STC 59/2017. FJ4: ‘’Sin embargo, la reducción del incremento imputable al obligado tributario, en el
supuesto de no estimarse un incremento, nuevamente solo serviría para minorar su importe, pero no
para evitarlo, en abierta contradicción con el principio de capacidad económica del artículo 31.1 CE’’
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En suma, el TC estima las pretensiones de los reclamantes, declarando la inconstitucionalidad

de los preceptos señalados, así como de los introducidos por el Fiscal General, por
contraponerse al principio de capacidad económica. Asimismo, limita el alcance de esta
inconstitucionalidad a las situaciones en las que, de facto, se produce un gravamen sobre
incrementos del valor inexistentes o negativos.

Cuestiones relevantes

1. Los principios
a. Sobre la capacidad económica
El fondo material del caso versa sobre el concepto de capacidad económica y
su determinación práctica. Es tan fuerte la vinculación que este presenta con
el ordenamiento tributario, como fundamento de la existencia del tributo, que
su determinación respecto de un asunto concreto puede llevar a declarar la
inconstitucionalidad de una disposición normativa tributaria.
En este caso se presentan tres posiciones:
-El juzgado que eleva la cuestión: Sostiene la inconstitucionalidad del tributo,
en la medida en que puede grabar potencialmente incrementos de valor
fácticamente inexistentes, ligando así el hecho imponible a situaciones que no
demuestran capacidad económica.
-El abogado del estado: Defiende la constitucionalidad del precepto, alega que
la no utilización de lo que las partes litigantes han llamado valor real (el valor
de mercado) se funda en una pretensión de calcular el incremento del valor de
acuerdo con índices objetivos, no dependientes de las circunstancias
particulares. Así, para el abogado del estado, la vinculación al valor catastral
siempre permite detectar rentas potenciales y, en todo caso, el mero hecho de
la transmisión supone esa capacidad económica.
-El Fiscal General: Situándose entre las dos perspectivas, el Fiscal general no
defiende la inconstitucionalidad del tributo, ni si quiera de las disposiciones
concretas en pugna, sino la existencia de una situación de inconstitucionalidad
derivada de la aplicación de estas disposiciones a casos concretos. Desde la
perspectiva del fiscal la violación del principio no sería absoluta sino relativa y,
por lo tanto, habría que paliar sus posibles efectos inconstitucionales.
El TC se va a situar en la línea argumentativa del Fiscal General.
b. Sobre la extra-fiscalidad de los tributos
En esta sentencia se hace referencia a la estricta dependencia originaria a la
que están sujetos los demás principios informadores del derecho tributario. En
este caso, sobre la posibilidad de establecer tributos con fines no
recaudatorios sino de interés público, el TC se reafirma en su posición de que
todo tributo debe fundarse en la existencia de dicha capacidad económica,
aunque luego no deba desarrollarse paralelamente a esta. Lo que supone una
interdicción de los tributos que tengan a la base una presunción de capacidad
económica ficticia o inexistente.

2. El hecho imponible

Me parece interesante que, mientras que el abogado general defiende que

siempre existiría capacidad económica porque estamos ante un supuesto de
transmisión, el TC se atiene a una interpretación mas literal del Real Decreto;
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este establece en su art. 104.14 que el incremento de valor en que se funda la

capacidad económica habría de ponerse de manifiesto en la transmisión de
propiedad, pero esto no significa que la mera transmisión de propiedad
suponga la existencia de dicha capacidad económica. Que la vía de expresión o
condición necesaria de la capacidad económica, para este tributo, sea la
transmisión, no implica que esta sea condición suficiente para la apreciación
de dicho tributo, puesto que se precisa un incremento del valor real.

3. La interpretación constitucional de la norma, el alcance de la inconstitucionalidad y sus

consecuencias
Como ya hemos señalado en varias ocasiones, el TC no se va a limitar a
declarar nulos ciertos artículos en tanto que inconstitucionales.
La declaración de inconstitucionalidad de los artículos mencionados supondría
que el problema radica en el propio hecho imponible, como si el gobierno
hubiera elegido una circunstancia determinante de capacidad jurídica que
fuera contraria ala constitución. Esto no es así, el tribunal deja claro que no va
a entrar a valorar lo que es directamente materia del poder legislativo, es
decir, que la elección del valor catastral como índice de referencia para la
determinación del aumento del valor de los terrenos urbanos en el tiempo, no
es inconstitucional; lo que resulta inconstitucional es la aplicación a-crítica de
este criterio, de forma que pueden llegar a gravarse conductas que no
manifiestan capacidad económica alguna.5

Como lo que se declara inconstitucional son estas situaciones concretas al hilo

de la aplicación de las disposiciones en pugna, estas no precisan ser derogadas,
en todo caso, se deberá realizar una puntualización para que se exima del
cumplimiento del pago de este tributo a los sujetos que pretendan ser
gravados en situaciones de decremento del valor de sus terrenos.

Fuentes:

- ORDENANZA REGULADORA DEL IMPUESTO SOBRE EL INCREMENTO DE VALOR DE LOS

TERRENOS DE NATURALEZA URBANA:
https://www.cartagena.es/gestion/documentos/acuerdosynormativas/3242.PDF
- Real Decreto Legislativo 2/2004: https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2004-
4214
- Sentencia Tribunal Constitucional, 59/2017, de 11 de mayo de 2017.

4
RD 2/2004 Art. 104.1: ‘’(…) se ponga de manifiesto a consecuencia de la transmisión de
la propiedad de los terrenos.’’
5
STC 59/2017. FJ5: ‘’(…)debe indicarse que la forma de determinar la existencia o no de un incremento
susceptible de ser sometido a tributación es algo que solo corresponde al legislador, en su libertad de
configuración normativa, a partir de la publicación de esta Sentencia, llevando a cabo las modificaciones
o adaptaciones pertinentes en el régimen legal del impuesto que permitan arbitrar el modo de no
someter a tributación las situaciones de inexistencia de incremento de valor de los terrenos de
naturaleza urbana’’
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