Comisión de Eliminación

de Barreras Burocráticas

0009-2020/CEB-INDECOPI

10 de enero de 2020

EXPEDIENTE N° 000242-2019/CEB
DENUNCIADO : REGISTRO NACIONAL DE IDENTIFICACIÓN Y ESTADO CIVIL
DENUNCIANTE : VIETTEL PERÚ S.A.C.
RESOLUCIÓN FINAL

SUMILLA: Se declara que el cobro de derechos de tramitación del cuadro «Servicio de

verificación Biométrica» del procedimiento «Verificación Biométrica de la Identidad de
las Personas», materializado en el Procedimiento N° 33 del Texto Único de
Procedimientos Administrativos del Registro Nacional de Identificación y Estado Civil,
aprobado por Resolución Jefatural N° 156-2017-JNAC/RENIEC, concordado con el
Anexo 9, no constituye una barrera burocrática ilegal.
La razón es que el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil ha exigido la
medida citada en el ejercicio de sus competencias legalmente otorgadas. Además, el
derecho de trámite evaluado ha sido determinado en función del importe del costo que
su ejecución genera para la entidad, de conformidad con lo dispuesto en los numerales
44.1) 44.2), 44.3) del artículo 44, en los numerales 53.1) 53.2), 53.6) del artículo 53 y en el
numeral 54.1) del artículo 54° del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444,
aplicándose la metodología establecida en los Decretos Supremos N° 007-2011-PCM y
N° 064-2010-PCM, de cumplimiento obligatorio para la determinación de su costo.
En la medida que Viettel Perú S.A.C. no presentó indicios sobre la carencia de
razonabilidad de la barrera burocrática denunciada, esta Comisión no realizó la
evaluación de su razonabilidad en el presente pronunciamiento, conforme a lo establecido
en el Decreto Legislativo N° 1256, que aprobó la Ley de Prevención y Eliminación de
Barreras Burocráticas. En consecuencia, se declara infundada la denuncia presentada
por Viettel Perú S.A.C. en contra del Registro Nacional de Identificación y Estado Civil.

La Comisión de Eliminación de Barreras Burocráticas:

I. ANTECEDENTES:

A. La denuncia:

1. Mediante el escrito presentado el 28 de agosto de 2019, Viettel Perú S.A.C. (en adelante,
la denunciante) interpuso denuncia en contra del Registro Nacional de Identificación y
Estado Civil (en adelante, el Reniec) por la imposición de una barrera burocrática
presuntamente ilegal y/o carente de razonabilidad originada en el cobro de derechos de
tramitación del cuadro «Servicio de verificación Biométrica» del procedimiento
«Verificación Biométrica de la Identidad de las Personas», materializado en el
Procedimiento N° 33 del Texto Único de Procedimientos Administrativos (en adelante, el

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TUPA) del Reniec, aprobado por Resolución Jefatural N° 156-2017-JNAC/RENIEC,

concordado con el Anexo 9.

2. Fundamentó su denuncia en los siguientes argumentos:

(i) El Decreto Legislativo N° 1338, que crea el Registro Nacional de Equipos
Terminales Móviles para la Seguridad, orientado a la prevención y combate del
comercio ilegal de equipos terminales, en su artículo 8, inciso 1, literal a),
establece como obligación de las operadoras de servicios públicos móviles de
telecomunicaciones, verificar plenamente la identidad de quien contrata el servicio
de servicios públicos móviles de telecomunicaciones mediante sistema de
verificación biométrica de huella dactilar.
(ii) El Reglamento del Decreto Legislativo N° 1338, no hace referencia alguna a que
las empresas operadoras deban asumir un costo por la verificación biométrica.
(iii) Con la finalidad de cumplir dicho mandato legal, las empresas operadoras han
suscrito convenio con el Reniec para realizar las consultas de verificación
biométrica a sus clientes en sus plataformas. Sin embargo, se han visto afectados
debido al cobro excesivo impuesto por el Reniec.
(iv) El cobro realizado a las empresas operadoras es de S/ 1.50 por consulta, el cual
resulta exorbitante frente a cualquier costo previsible del servicio involucrado.
(v) El Reniec al establecer la menor escala en S/. 0.14 (cuadro «Servicio de
verificación Biométrica»)1 reconoce implícitamente que su cobro de S/. 1.50 para
el primer tramo de 30,000 consultas, así como para el resto de los tramos, está
por encima de los costos reales de provisión del servicio, toda vez que si
estuviésemos ante un cobro de una tasa que refleje el costo real no deberíamos
estar ante una estructura escalonada, porque en principio el costo debería ser el
mismo, independiente del número de consultas por usuario.
(vi) El Reniec viene efectuando el cobro del servicio de verificación biométrica de
forma indiscriminada por cada consulta realizada, ya sea que esta concluya de
forma efectiva o fallida (Hit – no Hit), más aún si de acuerdo con la información
que poseen, para alcanzar un resultado favorable se realizan hasta tres consultas,
lo que en la práctica hace que se generen hasta tres cobros.

1
Anexo 9 del Texto Único de Procedimientos Administrativos del Reniec.
Servicio de Verificación Biométrica

TASA X
R A N GOS D E TASA X
C O N S U LT A
C ON S U LT A S C O N S U LT A (S / )
(% U I T )

0 – 30,000 0.04% 1.50

30,001 –120,000 0.02% 0.98

120,001 –390,000 0.01% 0.59

390,001 –1'200,000 0.01% 0.32

1'200,001 –A MÁS 0.00% 0.14

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(vii) No basta analizar el marco legal que regula las facultades y funciones del Reniec,
se deberá encontrar una norma específica que le permita la imposición de la
medida cuestionada.
(viii) El Reniec deberá acreditar que su TUPA, incluyendo el Anexo 9, ha sido emitido y
publicado de acuerdo con lo estipulado en el artículo 44 del Texto Único Ordenado
(en adelante, TUO) de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo
General.
(ix) La medida cuestionada no ha sido determinada en función al importe del costo
que su ejecución genera para la entidad por el servicio prestado durante toda su
tramitación, vulnerando lo dispuesto por los artículos 53 y 54 del TUO de la Ley N°
27444.
(x) El monto de derecho de tramitación denunciado incumple los lineamientos del
D.S. 064-2010-PCM, que aprueba la metodología de determinación de costos de
los procedimientos administrativos y servicios prestados en exclusividad en los
Textos Únicos de Procedimientos Administrativos de las Entidades Públicas.
(xi) Se ha vulnerado lo dispuesto en las Normas II y IV del Código Tributario.
(xii) Seguir la metodología que la ley demanda no es suficiente para acreditar que el
cobro del servicio es válido, pues deberá tenerse en cuenta que la tasa impuesta
corresponda al costo real del servicio, cualquier exceso habrá desnaturalizado el
tributo, convirtiéndolo en un impuesto.

B. Admisión a trámite:

3. Mediante la Resolución Nº 0542-2019/STCEB-INDECOPI del 14 de octubre de 2019,

entre otros aspectos2, se admitió a trámite la denuncia y se concedió al Reniec un plazo
de cinco (5) días hábiles para que formule sus descargos. Dicha resolución fue
notificada a la denunciante, al Reniec y a su Procuraduría Pública el 16 de octubre de
2019, tal como consta en los cargos de las cédulas de notificación que obran en el
expediente3.

C. Contestación de la denuncia:

4. El 8 de noviembre de 20194, el Reniec presentó sus descargos con base en los

siguientes argumentos:
(i) Con la Cláusula Sexta del Convenio del 11 de mayo de 2015 se prevé que el
usuario es quien ha requerido voluntariamente el servicio de verificación
biométrica de identidad de personas y el pago por este. En aplicación de la
Primacía de la Realidad, la denuncia afecta el convenio al margen de las

2
Se solicitó al Reniec presentar la información que sustente la estructura de costos del derecho de trámite del cuadro «Servicio de verificación
Biométrica» del procedimiento «Verificación Biométrica de la Identidad de las Personas», Procedimiento N° 33 de su TUPA, aprobado por
Resolución Jefatural N° 156-2017-JNAC/RENIEC, concordado con el Anexo 9.
3
Cédulas de Notificación N° 2531-2019/CEB (dirigida a la denunciante), N° 2532-2019/CEB (dirigida a la Procuraduría Pública del Reniec) y N°
2533-2019/CEB (dirigida al Reniec).
4
Mediante el escrito del 22 de octubre de 2019, el Reniec se apersonó al procedimiento y solicitó una prórroga de plazo para presentar sus
descargos, la cual fue otorgada mediante la Resolución Nº 0571-2019/STCEB-INDECOPI del 25 de octubre de 2019. Dicha resolución fue
notificada a la denunciante y a la Procuraduría del Reniec el 29 de octubre de 2019.

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precisiones de la denuncia, puesto que se procura no cumplir con una la

contraprestación y sin recurrir a los medios de solución de controversia pactados.
(ii) La Comisión de Eliminación de Barreras Burocráticas (en adelante, la Comisión)
carece de competencia en razón de la materia para conocer la denuncia, por
cuanto se ha suscrito un convenio denominado «Convenio de Consulta en Línea
de Verificación Biométrica», en el cual se acordó que cualquier controversia y/o
reclamación vinculada con la interpretación o ejecución del mismo, corresponde a
la jurisdicción de jueces y Cortes del Distrito de Judicial del Cercado de Lima con
base en el TUO del Código Procesal Civil.
(iii) El uso del servicio de verificación biométrica no constituye una barrera burocrática
al no ser obligatorio sino facultativo. De ahí que, no se evidencia que la prestación
de un servicio facultativo limite o afecte el desarrollo de las actividades de la
empresa.
(iv) El servicio aludido en la denuncia tiene base en el artículo 24° de su Ley Orgánica
que regula lo concerniente a los recursos del Reniec.
(v) El carácter facultativo se refuerza con lo previsto en la Resolución Jefatural N°
258-2001-JEF/RENIEC del 20 de julio de 2011, modificada por la Resolución
Jefatural N° 889-2007-JEF/RENIEC, sobre el acceso al servicio de consultas en
línea y que «podrán ser usuarios».
(vi) El titular de la entidad es competente para la aprobación del TUPA, en tanto son
un organismo constitucional autónomo.
(vii) El TUPA del Reniec se elaboró en estricto cumplimiento de la metodología
establecida por el Decreto Supremo N° 064-2010-PCM y comunicada a la
Presidencia del Consejo de Ministros, sin haber recibido a la fecha comunicación
alguna que observe la aplicación de dicha metodología.
(viii) La Comisión ya se ha pronunciado respecto a la legalidad y razonabilidad de los
costos determinados en su anterior TUPA, rechazando denuncias anteriores
sobre los mismos hechos, como, por ejemplo, las Resoluciones N° 0631-
2016/CEB-INDECOPI del 6 de diciembre de 20165 y N° 0577-2018/CEB-
INDECOPI del 23 de noviembre de 20186.
(ix) Los argumentos aportados por la denunciante como indicios de la carencia de
razonabilidad de la exigencia denunciada consisten en meras afirmaciones
genéricas, ya que alega como único argumento la generación de un costo.

D. Otros:

5. A través del escrito presentado el 28 de noviembre de 2019, el Reniec informó que el

sustento del costo de s/. 1.50 por consulta del Servicio de Verificación Biométrica de la
5
En dicha resolución se declaró que los derechos de tramitación de los procedimientos de «Consultas vía línea dedicada» y «Verificación
Biométrica de la Identidad de las Personas», contenidos en el Anexo N° 9 del Texto Único de Procedimientos Administrativos del Registro
Nacional de Identificación y Estado Civil, aprobado por Resolución Jefatural N° 0184-2013/JNAC/RENIEC, procedimientos N° 32 y N° 33; no
constituyen la imposición de barreras burocráticas ilegales.
6
En dicha resolución se declaró que el cobro de derechos de tramitación del procedimiento «Verificación Biométrica de la Identidad de las
Personas», materializado en el Procedimiento N° 33 del Texto Único de Procedimientos Administrativos del Registro Nacional de Identificación
y Estado Civil, aprobado por Resolución Jefatural N° 156-2017-JNAC/RENIEC, concordado con el Anexo 9, no constituye barrera burocrática
ilegal.

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Identidad de las Personas, fue remitido en el marco del procedimiento administrativo

tramitado en el Expediente N° 000173-2018/CEB.

6. Mediante Razón de Secretaría del 5 de diciembre de 2019, se incorporó al presente

expediente los siguientes documentos, los cuales serán tomados en cuenta para la
evaluación del presente procedimiento administrativo:
(i) El escrito7 presentado por el Reniec a la Comisión, en el marco del procedimiento
administrativo seguido por BBVA Banco Continental S.A. en su contra, tramitado
en el Expediente N° 000173-2018/CEB, en el cual se remitió en copia y archivo
CD el sustento del costo de s/. 1.50 del Procedimiento N° 33 del Texto Único de
Procedimientos Administrativos del Reniec (Servicio de Verificación
Biométrica de la entidad de las personas. Además, precisó que el resto de los
derechos de tramitación del Anexo 9, corresponden a la política de descuentos
que el Reniec mantiene vigente desde el TUPA de años anteriores para la
prestación de dicho servicio.
(ii) El Oficio N° 1050-2019/INDECOPI-CEB8, emitido en el marco de una investigación
de oficio tramitada en mérito de una denuncia informativa, en el cual se hizo
algunas observaciones a la estructura de costos del derecho de trámite del cuadro
«Servicio de verificación Biométrica» del procedimiento «Verificación Biométrica
de la Identidad de las Personas», Procedimiento N° 33 de su TUPA, aprobado por
Resolución Jefatural N° 156-2017-JNAC/RENIEC, concordado con el Anexo 9.
(iii) El Oficio N° 002491-2019/SG-RENIEC9, a través del cual el RENIEC dio respuesta
al requerimiento de información realizado a través del Oficio N° 1050-
2019/INDECOPI-CEB.

II. ANÁLISIS:

A. Competencia de la Comisión y metodología de análisis del caso:

7. El artículo 6 del Decreto Legislativo N° 1256, que aprueba la Ley de Prevención y

Eliminación de Barreras Burocráticas10, establece que la Comisión es competente para
conocer los actos administrativos, disposiciones administrativas y actuaciones
materiales, incluso del ámbito municipal o regional, que impongan barreras burocráticas
ilegales y/o carentes de razonabilidad11.

8. Al respecto, cabe indicar que de conformidad con el inciso 3) del artículo 3 del Decreto
Legislativo N° 1256, constituye una barrera burocrática toda exigencia, requisito,

7
De fecha 26 de julio de 2018.
8
De fecha 10 de julio de 2019.
9
Presentado el 12 de septiembre de 2019.
10
Publicado en el diario oficial «El Peruano» el 8 de diciembre de 2016.
11
Decreto Legislativo N° 1256, que aprueba la Ley de Prevención y Eliminación de Barreras Burocráticas.
Artículo 6. - Atribuciones de las autoridades en materia de eliminación de barreras burocráticas
6.1. De la Comisión y la Sala
La Comisión y la Sala en segunda instancia, son competentes para conocer los actos administrativos, disposiciones administrativas y
actuaciones materiales, incluso del ámbito municipal o regional, que impongan barreras burocráticas ilegales y/o carentes de razonabilidad.
Asimismo, son competentes para velar por el cumplimiento de las disposiciones sobre la materia establecidas en los Decretos Legislativos N°
283, 668, 757 y el artículo 61 del Texto Único Ordenado de la Ley de Tributación Municipal, así como las normas reglamentarias pertinentes, o
las normas que las sustituyan. Ninguna otra entidad podrá arrogarse estas facultades. Sus resoluciones son ejecutables cuando hayan
quedado consentidas o sean confirmadas por la Sala, según corresponda de conformidad con lo establecido en el artículo 32 de la presente
Ley.

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limitación, prohibición y/o cobro que imponga cualquier entidad, dirigido a condicionar,
restringir u obstaculizar el acceso y/o permanencia de los agentes económicos en el
mercado y/o que puedan afectar a administrados en la tramitación de procedimientos
administrativos sujetos a las normas y/o principios que garantizan la simplificación
administrativa.

9. Para efectuar la presente evaluación se toma en consideración lo dispuesto en los

artículos 14 al 18 del Decreto Legislativo N° 1256. En ese sentido, corresponde analizar
si la barrera burocrática cuestionada es legal o ilegal y, de ser el caso, si es razonable o
carente de razonabilidad12.

B. Cuestiones Previas:

B.1. De la excepción de incompetencia planteada por el Reniec:

10. El Reniec en sus descargos ha sostenido que la Comisión no contaría con atribuciones
para conocer la denuncia, más allá de las precisiones, en tanto involucraría que se
pronuncie sobre el «Convenio de Consulta en Línea de Verificación Biométrica» del 11
de mayo de 2015 que ha suscrito con la denunciante.

11. Al respecto, el inciso 3) del artículo 3° del Decreto Legislativo N° 1256 determina que no
constituyen barreras burocráticas que este colegiado se encuentre facultado de evaluar
las medidas contenidas en contratos suscritos por una entidad, procesos de subasta o
bases de algún tipo de concurso para contratar con el Estado13.

12. Sin embargo, el cobro objeto de cuestionamiento en el presente caso ha sido

materializado únicamente en el TUPA del Reniec, lo que guarda concordancia con los
términos de la denuncia («interponemos denuncia contra el Registro Nacional de
Identificación y Estado Civil por la imposición de la barrera burocrática contenida en el
anexo 9 del TUPA de la RENIEC, aprobado por Resolución Jefatural N° 156-2017-
JNAC/RENIEC, consistente al cobro de una tasa que no ha sido determinada en función
del costo real del servicio […]»14).

13. De esta manera, al considerar que la Comisión sí cuenta con facultades para conocer
denuncias por la imposición de barreras burocráticas presuntamente ilegales
materializadas en disposiciones administrativas, como resulta el TUPA del Reniec,
aprobado por Resolución Jefatural N° 156-2017-JNAC/RENIEC, esto es, un

12
De acuerdo con la metodología contenida en el Decreto Legislativo N° 1256, la Comisión analiza:
(i) La legalidad de la medida cuestionada, en atención a las atribuciones y competencias de la entidad que la impone, al marco jurídico
promotor de la libre iniciativa privada y la simplificación administrativa; y, a si se han observado las formalidades y procedimientos
establecidos por las normas aplicables al caso concreto para su imposición.
(ii) La razonabilidad de la referida medida, lo que implicar evaluar si se justifica en un interés público cuya tutela haya sido encargada a la
entidad que la impone y si es idónea para brindar para brindar solución al problema y/u objetivo considerado(s) para su aplicación, así
como si es proporcional respecto del interés público fijado y si es la opción menos gravosa que existe para tutelar el interés público.
13
Decreto Legislativo N° 1256, que aprueba la Ley de Prevención y Eliminación de Barreras Burocráticas.
Artículo 3°.- Definiciones.
Para efectos de la presente ley, debe tenerse en cuenta las siguientes definiciones: […].
3. Barrera burocrática: […].
Sin perjuicio de las responsabilidades que se deriven de la aplicación de la normativa correspondiente, no se consideran barreras burocráticas
dentro del ámbito de la presente ley:
[…].
b. Las exigencias, requisitos, limitaciones, prohibiciones y/o cobros contenidos en contratos suscritos por una entidad, procesos de subasta o
bases de algún tipo de concurso para contratar con el Estado.
14
Página 1 de la denuncia, escrito del 28 de agosto de 2019.

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dispositivo normativo de alcance general; corresponde desestimar lo solicitado por la

denunciada.

14. Sin perjuicio de ello, se precisa que solo se analizará la medida cuestionada aplicada a
la denunciante a través de los medios de materialización reconocidos por el Decreto
Legislativo N° 1256, sin que la Comisión resulte habilitada a verificar la legalidad y/o
razonabilidad del Convenio invocado en el presente expediente.

B.2. Sobre la naturaleza del servicio de verificación biométrica:

15. El Reniec señaló que el uso del servicio de verificación biométrica no constituye una
barrera burocrática al no ser obligatorio sino facultativo. De ahí que, no se evidencia que
la prestación de un servicio facultativo limite o afecte el desarrollo de las actividades de
la empresa.

16. Al respecto, el inciso a) del numeral 8.1) del artículo 8 del Decreto Legislativo N° 1338,
que crea el Registro Nacional de Equipos Terminales Móviles para la Seguridad,
orientado a la prevención y combate del comercio ilegal de equipos terminales móviles y
al fortalecimiento de la seguridad ciudadana, establece:
«Artículo 8. Empresas operadoras de servicios públicos móviles de telecomunicaciones
8.1 Las empresas operadoras de servicios públicos móviles de telecomunicaciones tienen las
siguientes obligaciones:

a) Verificar plenamente la identidad de quien contrata el servicio de servicios públicos móviles de

telecomunicaciones mediante el sistema de verificación biométrica de huella dactilar. Las
excepciones a dicha verificación son establecidas en el reglamento del presente decreto legislativo.
[…].».

17. En ese sentido, considerando que de conformidad con el artículo 2° de la Ley N° 26497,
Ley Orgánica del Reniec15, el Reniec es la entidad encargada de brindar el servicio de
verificación biométrica, y que las empresas operadoras se encuentran obligadas de
verificar (entiéndase, a través de dicho servicio) la identidad de sus clientes, resulta
obligatorio el acceder al servicio de verificación biométrica para que las empresas
operadoras de servicios públicos móviles de telecomunicaciones puedan operar en el
mercado.

18. Por lo tanto, corresponde desestimar el argumento del Reniec.

B.3. Sobre los pronunciamientos previos emitidos por la Comisión invocados por el Reniec:

19. El Reniec señaló que a través de las Resoluciones N° 0631-2016/CEB-INDECOPI del 6

de diciembre de 2016 y N° 0577-2018/CEB-INDECOPI del 23 de noviembre de 2018, la
Comisión ya se ha pronunciado respecto a la legalidad y razonabilidad de los costos
determinados en su anterior TUPA, rechazando denuncias anteriores sobre los mismos
hechos.

15
Ley Nº 26497, Ley Orgánica del Registro Nacional de Identificación y Estado Civil.
Artículo 2°.- El Registro Nacional de Identificación y Estado Civil es la entidad encargada de organizar y mantener el registro único de
identificación de las personas naturales e inscribir los hechos y actos relativos a su capacidad y estado civil. Con tal fin desarrollará técnicas y
procedimientos automatizados que permitan un manejo integrado y eficaz de la información.

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20. Al respecto, corresponde precisar que mediante la Resolución N° 0542-2019/STCEB-

INDECOPI del 14 de octubre del 2019, la Comisión dispuso, entre otros, admitir a
trámite la denuncia contra el Reniec, teniendo en cuenta la Resolución Jefatural N° 156-
2017-JNAC/RENIEC publicada en el diario oficial El Peruano el 22 de noviembre de
2017, tal como se muestra a continuación:
«RESUELVE:
Primero: admitir a trámite la denuncia presentada por Viettel Perú S.A.C. contra el Registro Nacional
de Identificación y Estado Civil por la imposición de una barrera burocrática presuntamente ilegal y/o
carente de razonabilidad originada en el cobro de derechos de tramitación del cuadro «Servicio de
verificación Biométrica» del procedimiento «Verificación Biométrica de la Identidad de las Personas»,
materializado en el Procedimiento N° 33 del Texto Único de Procedimientos Administrativos del
Reniec, aprobado por Resolución Jefatural N° 156-2017-JNAC/RENIEC, concordado con el
Anexo 9.
Segundo: conceder al Registro Nacional de Identificación y Estado Civil un plazo de cinco (5) días
hábiles, contado desde el día siguiente de notificada la presente resolución, para que formule los
descargos que estime conveniente. Al hacerlo, la referida entidad deberá incorporar información que
permita evaluar la legalidad y razonabilidad de la barrera burocrática admitida a trámite, tomando
como referencia lo establecido en los artículos 14 al 18 y 29 del Decreto Legislativo N° 1256.
[…]»
[Énfasis añadido].

21. En tal sentido, se aprecia que los derechos de trámite analizados en la Resolución N°
0631-2016/CEB-INDECOPI del 6 de diciembre de 2016, no involucran la barrera
burocrática admitida a trámite en el presente procedimiento, toda vez que aquellos
fueron dejados sin efecto a través de la Resolución Jefatural N° 156-2017-
JNAC/RENIEC.

22. Por otro lado, de la revisión de la Resolución N° 0577-2018/CEB-INDECOPI, se advierte

que en el referido procedimiento se cuestionó una medida distinta a la denunciada en el
presente caso, tal como fue precisado en el subtítulo de “Cuestiones previas”:
«B.1 Precisión de la barrera burocrática denunciada:
En tal sentido, pese a que se consideró la posibilidad de analizar la presunta ilegalidad del cobro
antes mencionado al amparo del artículo 51° del TUO de la Ley N° 27444 (reglas sobre
determinación de derechos de tramitación), de ahí que, se requirió al Reniec que presente su
estructura de costos correspondiente; se deja constancia que únicamente se analizará la «exigencia
del cobro» según la metodología del Decreto Legislativo N° 1256 y no la cuantía o suma calculada
por la entidad en su TUPA, de acuerdo a la pretensión planteada.
[…]».

23. En efecto, como se puede observar en la referida resolución se analizó la legalidad y/o
razonabilidad de la exigencia de que se exija al BBVA Banco Continental S.A. el pago
de derechos de tramitación por la prestación de un servicio que a su entender debía ser
gratuito de acuerdo con la Ley del Presupuesto 2018, a diferencia del presente caso,
cuyo análisis versa en verificar si el derecho de trámite cuestionado ha sido
determinado en función del costo derivado de la tramitación del procedimiento
habiéndose aplicado la metodología establecida en el Decreto Supremo N° 064-2010-
PCM. Por lo tanto, corresponde desestimar el argumento del Reniec.

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24. Sin perjuicio de lo señalado, cabe precisar que el artículo IV del TUO de la Ley N°
27444 establece lo siguiente:
«Artículo VI. - Precedentes administrativos
1. Los actos administrativos que al resolver casos particulares interpreten de modo expreso y con
carácter general el sentido de la legislación, constituirán precedentes administrativos de observancia
obligatoria por la entidad, mientras dicha interpretación no sea modificada. Dichos actos serán
publicados conforme a las reglas establecidas en la presente norma.
2. Los criterios interpretativos establecidos por las entidades, podrán ser modificados si se considera
que no es correcta la interpretación anterior o es contraria al interés general. La nueva interpretación
no podrá aplicarse a situaciones anteriores, salvo que fuere más favorable a los administrados.
3. En todo caso, la sola modificación de los criterios no faculta a la revisión de oficio en sede
administrativa de los actos firmes.».

25. Aplicando la norma citada al presente caso, se concluye que las resoluciones citadas
por el Reniec no tienen efectos vinculantes para esta Comisión, en tanto no constituyen
precedentes de observancia obligatoria.

26. Además, es menester señalar que la autoridad administrativa tiene la obligación de

evaluar íntegramente cada procedimiento tomando en consideración los actos y
disposiciones involucrados en cada caso concreto. Por tal razón, las conclusiones a las
que se arribe en cada procedimiento dependerán de la evaluación específica
realizada en cada expediente.

C. Cuestión controvertida:

27. Determinar si constituye una barrera burocrática ilegal y/o carente de razonabilidad el
cobro de derechos de tramitación del cuadro «Servicio de verificación Biométrica» del
procedimiento «Verificación Biométrica de la Identidad de las Personas», materializado
en el Procedimiento N° 33 del TUPA del Reniec, aprobado por Resolución Jefatural N°
156-2017-JNAC/RENIEC, concordado con el Anexo 9.

D. Evaluación de legalidad:

D.1. Competencias del Reniec:

28. El Reniec tiene a su cargo, entre otras funciones que la ley señale, la inscripción de los
nacimientos, matrimonios, divorcios, defunciones, y otros actos que modifican el estado
civil, así como mantiene el registro de identificación de los ciudadanos y emite los
documentos que acreditan su identidad, de acuerdo con el artículo 183° de la
Constitución Política del Perú16.

29. De acuerdo con el artículo 1 de la Ley N° 26497, Ley Orgánica del Reniec, dicha
entidad es un organismo constitucionalmente autónomo que cuenta con personería

16
Constitución Política del Perú.
Artículo 183°.- Registro Nacional de Identificación y Estado Civil.
El Jefe del Registro Nacional de Identificación y Estado Civil es nombrado por el Consejo Nacional de la Magistratura por un período renovable
de cuatro años. Puede ser removido por dicho Consejo por falta grave. Está afecto a las mismas incompatibilidades previstas para los
integrantes del Pleno del Jurado Nacional de Elecciones.
El Registro Nacional de Identificación y Estado Civil tiene a su cargo la inscripción de los nacimientos, matrimonios, divorcios, defunciones, y
otros actos que modifican el estado civil. Emite las constancias correspondientes. Prepara y mantiene actualizado el padrón electoral.
Proporciona al Jurado Nacional de Elecciones y a la Oficina Nacional de Procesos Electorales la información necesaria para el cumplimiento de
sus funciones. Mantiene el registro de identificación de los ciudadanos y emite los documentos que acreditan su identidad.
Ejerce las demás funciones que la ley señala.

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jurídica de derecho público interno y goza de atribuciones en materia registral, técnica,

administrativa, económica y financiera17.

30. Asimismo, según el artículo 2° de la ley en mención, la entidad es la encargada de

organizar y mantener el Registro Único de Identificación de las personas naturales e
inscribir los hechos y actos relativos a su capacidad y estado civil. Con tal fin
desarrollará técnicas y procedimientos automatizados que permitan un manejo
integrado y eficaz de la información18.

31. El artículo 7° de la Ley N° 26497 señala, además, que son funciones del Reniec
planear, organizar, dirigir, normar y racionalizar las inscripciones de su competencia y
emitir el documento que acredita la identidad de las personas, así como sus
duplicados19.

32. Ahora bien, conforme al artículo 24°20 de la referida norma, constituyen recursos del
Reniec los ingresos propios, en especial, los que se recaudan por conceptos de la
emisión de constancias de inscripción de los actos de su competencia y los que se
recaudan por concepto de los servicios que presta el registro; entre otras.

33. En concordancia con esto último, el literal a) del artículo 16° de la Ley N° 2653321, Ley
que regula aspectos presupuestales del Sistema Electoral, dispone que los derechos,
tasas y multas correspondientes a los actos registrales materia de competencia del
Reniec constituyen recursos propios de dicha entidad.

34. Por ende y de acuerdo con pronunciamientos previos de la Comisión22, el Reniec cuenta
con facultades legales para exigir el cobro de tasas por concepto de la tramitación de
procedimientos materia de su competencia, como resulta la prestación de servicios
concernientes a su ámbito, como es el caso del «Servicio de verificación Biométrica».

35. De ese modo, la Comisión advierte que el Reniec cuenta con competencias legales a fin
de administrar y mantener el registro de identificación de los ciudadanos, en tal marco

17
Ley Nº 26497, Ley Orgánica del Registro Nacional de Identificación y Estado Civil.
Artículo 1°.- Créase el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil, con arreglo al mandato de los Artículos 177 y 183 de la Constitución
Política del Perú. El registro es un organismo autónomo que cuenta con personería jurídica de derecho público interno y goza de atribuciones
en materia registral, técnica, administrativa, económica y financiera.
18
Ley Nº 26497, Ley Orgánica del Registro Nacional de Identificación y Estado Civil.
Artículo 2°.- El Registro Nacional de Identificación y Estado Civil es la entidad encargada de organizar y mantener el registro único de
identificación de las personas naturales e inscribir los hechos y actos relativos a su capacidad y estado civil. Con tal fin desarrollará técnicas y
procedimientos automatizados que permitan un manejo integrado y eficaz de la información.
19
Ley Nº 26497, Ley Orgánica del Registro Nacional de Identificación y Estado Civil.
Artículo 7°.- Son funciones del Registro Nacional de Identificación y Estado Civil:
a) Planear, organizar, dirigir, normar y racionalizar las inscripciones de su competencia;
[…].
f) Mantener el Registro de Identificación de las personas;
g) Emitir el documento único que acredita la identidad de las personas, así como sus duplicados;
[…].
20
Ley Nº 26497, Ley Orgánica del Registro Nacional de Identificación y Estado Civil.
Artículo 24°.- Los recursos del Registro Nacional de Identificación y Estado Civil están constituidos por:
a) Ingresos propios, en especial los que se recaudan por conceptos de la emisión de constancias de inscripción de los actos de su
competencia y los que se recaudan por concepto de los servicios que presta el Registro.
[…].
21 Ley N° 26533, Dictan normas presupuestales del Sistema Electoral y establecen casos en que el JNE resuelve en instancia final recursos
contra resoluciones del ONPE y el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil.
Artículo 16°.- Constituyen Recursos propios del Registro Nacional de Identificación y Estado Civil, entre otros:
a) Los derechos, tasas y multas correspondientes a los actos registrales materia de su competencia.
[…].
22 Resolución N° 0004-2005/CAM-INDECOPI del 13 de enero de 2005 y Resolución N° 0631-2016/CEB-INDECOPI del 6 de diciembre de
2016.

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se encuentra habilitado a desarrollar técnicas y procedimientos automatizados y, de

igual modo, la entidad se encuentra facultada para prestar servicios en esta materia,
obtener recursos propios y exigir el cobro de tasas por concepto de la tramitación
de procedimientos materia de su competencia.

36. En el presente caso, el derecho de tramite cuestionado se encuentra contenido en el

TUPA del Reniec. No obstante, se debe verificar que dicha entidad haya ejercido su
competencia de acuerdo con el Principio de Legalidad establecido en el artículo IV del
Título Preliminar del TUO de la Ley N° 2744423, el cual señala que las autoridades
administrativas deben actuar dentro de las facultades que les estén atribuidas y de
acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas. Asimismo, su actuación debe
de efectuarse con respeto a las demás normas del ordenamiento jurídico.

D.2. Regulación para la exigencia de derechos de tramitación:

37. De acuerdo con la Norma II del TUO del Código Tributario24, aprobado por el Decreto
Supremo N° 133-2013-EF, los derechos de tramitación son tributos que, a su vez,
forman parte del rubro tasas. Tales derechos tienen como hecho generador la
prestación efectiva por el Estado de un servicio público individualizado en un
administrado y su pago se sustenta en la prestación de un servicio administrativo
público, el uso o aprovechamiento de bienes públicos.

38. De acuerdo con lo dispuesto en los numerales 40.3) y 40.4) del artículo 4025, en el
numeral 43.1.5) del artículo 4326 y en los numerales 44.1) 44.2), 44.3) del artículo 4427

23
Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
Artículo IV. - Principios del Procedimiento Administrativo
1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios
generales del Derecho Administrativo:
1.1. Principio de legalidad. - Las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la Constitución, la ley y al derecho, dentro de las
facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas.
24
Código Tributario
Norma II: Ámbito De Aplicación
Este Código rige las relaciones jurídicas originadas por los tributos. Para estos efectos, el término genérico tributo comprende:
[...].
c) Tasa: Es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador la prestación efectiva por el Estado de un servicio público individualizado
en el contribuyente.
No es tasa el pago que se recibe por un servicio de origen contractual.
Las Tasas, entre otras, pueden ser:
[...].
2. Derechos: son tasas que se pagan por la prestación de un servicio administrativo público o el uso o aprovechamiento de bienes públicos.
[...].
25
Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
Artículo 40. - Legalidad del procedimiento
[…].
40.3 Los procedimientos administrativos deben ser compendiados y sistematizados en el Texto Único de Procedimientos Administrativos,
aprobados para cada entidad, en el cual no se pueden crear procedimientos ni establecer nuevos requisitos, salvo lo relativo a la determinación
de los derechos de tramitación que sean aplicables de acuerdo a la normatividad vigente.
40.4 Las entidades solamente exigen a los administrados el cumplimiento de procedimientos, la presentación de documentos, el suministro de
información o el pago por derechos de tramitación, siempre que cumplan con los requisitos previstos en el numeral anterior. Incurre en
responsabilidad la autoridad que procede de modo diferente, realizando exigencias a los administrados fuera de estos casos.
[…].
26
Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
Artículo 43. - Contenido del Texto Único de Procedimientos Administrativos.
43.1 Todas las entidades elaboran y aprueban o gestionan la aprobación, según el caso, de su Texto Único de Procedimientos Administrativos,
el cual comprende:
[…]
5. Los supuestos en que procede el pago de derechos de tramitación, con indicación de su monto y forma de pago. El monto de los derechos
se expresa publicándose en la entidad en moneda de curso legal.
[…]
La Presidencia del Consejo de Ministros, mediante Resolución de la Secretaría de Gestión Pública, aprueba el Formato del Texto Único de
Procedimientos Administrativos aplicable para las entidades previstas en los numerales 1 al 7 del artículo I del Título Preliminar de la presente
ley.
[…]

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del TUO de la Ley N° 27444, para que una entidad de la administración pueda exigir los
derechos de tramitación a los administrados, debe cumplir lo siguiente:

• Deberán ser aprobados de manera expresa por un decreto supremo o norma de

mayor jerarquía.

• Deberán estar consignados en el TUPA de la entidad, el cual deberá tener

respaldo legal.

• Deben implicar para la entidad la prestación de un servicio específico e

individualizable a favor del administrado, o en función del costo derivado de las
actividades dirigidas a analizar lo solicitado.

39. En el presente caso, a través de la Resolución Jefatural N° 156-2017-JNAC/RENIEC del

20 de noviembre de 2017 la Jefe Nacional (e) del Reniec28, de aquel periodo, suscribió
la aprobación del TUPA, el cual incluye el Procedimiento N° 33, «Verificación Biométrica
de la Identidad de las Personas», cuyo derecho de tramitación, materia de denuncia, se
ha previsto «según Anexo N° 09».

40. El 22 de noviembre de 2017, se publicó en el diario oficial El Peruano la Resolución

Jefatural N° 156-2017-JNAC/RENIEC del 20 de noviembre de 2017.

41. Por lo tanto, al haberse consignado el referido procedimiento y el derecho de tramitación

en el TUPA y su Anexo (que forma parte integrante), al haberse verificado que el
instrumento de gestión fue aprobado por decisión del titular (e) del Reniec como
organismo constitucionalmente autónomo y publicado en el diario oficial El Peruano, así
como en el respectivo Portal Institucional de la entidad, se atiende lo previsto en los
numerales 40.3) y 40.4) del artículo 40, en el numeral 43.1.5) del artículo 43 y en los
numerales 44.1) 44.2), 44.3) del artículo 44 del TUO de la Ley N° 27444.

42. Ahora bien, esta Comisión deberá verificar que la exigencia del derecho de tramitación
materia de análisis, corresponda a la prestación de un servicio específico e
individualizable en favor del administrado o en función del costo derivado de las
actividades dirigidas a analizar lo solicitado. Para tal efecto, se deberá tener en cuenta
las metodologías aplicables para la determinación de costos.

27
Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
«Artículo 44.- Aprobación y difusión del Texto Único de Procedimientos Administrativos
44.1 El Texto Único de Procedimientos Administrativos (TUPA) es aprobado por Decreto Supremo del sector, por Ordenanza Regional,
por Ordenanza Municipal, o por Resolución del Titular de organismo constitucionalmente autónomo, según el nivel de gobierno respectivo.
44.2. La norma que aprueba el TUPA se publica en el diario oficial El Peruano.
44.3 El TUPA y la disposición legal de aprobación o modificación se publica obligatoriamente en el portal del diario oficial El Peruano.
Adicionalmente se difunde a través de la Plataforma Digital Única para Orientación al Ciudadano del Estado Peruano y en el respectivo Portal
Institucional de la entidad. La publicación en los medios previstos en el presente numeral se realiza de forma gratuita.
44.4 Sin perjuicio de la indicada publicación, cada entidad realiza la difusión de su TUPA mediante su ubicación en lugar visible de la entidad.
44.5 Una vez aprobado el TUPA, toda modificación que no implique la creación de nuevos procedimientos, incremento de derechos de
tramitación o requisitos, se debe realizar por Resolución Ministerial del Sector, o por resolución del titular del Organismo Autónomo conforme a
la Constitución Política del Perú, o por Resolución de Consejo Directivo de los Organismos Reguladores, Resolución del órgano de dirección o
del titular de los organismos técnicos especializados, según corresponda, Decreto Regional o Decreto de Alcaldía, según el nivel de gobierno
respectivo. En caso contrario, su aprobación se realiza conforme al mecanismo establecido en el numeral 44.1. En ambos casos se
publicará la modificación según lo dispuesto por los numerales 44.2 y 44.3.
[…]»
[Énfasis añadido]
28
Tatiana Irene Mendieta Barrera.

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D.3. De la metodología de determinación de costos y la metodología de simplificación

administrativa en los procedimientos administrativos:

43. De acuerdo con lo establecido en los numerales 53.1), 53.2) y 53.6) del artículo 5329 y el
numeral 54.1) del artículo 5430 del TUO de la Ley N° 27444, para la determinación del
monto de los derechos de tramitación, se deberá tener en cuenta lo siguiente:
─ Se debe hacer en función del importe del costo que su ejecución genera para la
entidad por la tramitación del procedimiento y, de ser el caso, del costo real de
producción de documentos que expida la entidad.
─ Que hayan sido determinados conforme a la metodología vigente. Cabe precisar
que su monto es sustentado por el servidor a cargo de la oficina de administración
de cada entidad.
─ Mediante decreto supremo refrendado por el Presidente del Consejo de Ministros
(en adelante, PCM) y el Ministro de Economía y Finanzas se precisarán los
criterios, procedimientos y metodologías, los cuales serán de aplicación obligatoria
para todas las entidades públicas.

44. A través del artículo 1 del Decreto Supremo N° 064-2010-PCM31, se aprobó la

Metodología de costos de los procedimientos administrativos y servicios prestados en
exclusividad para las entidades públicas (en adelante, la Metodología), que será de uso
obligatorio en los procesos de elaboración y/o modificación de los
procedimientos administrativos y servicios prestados en exclusividad, contenidos
en los TUPA.

45. Asimismo, en el marco del Plan Nacional de Simplificación Administrativa32, se emitió el

Decreto Supremo N° 007-2011-PCM33, que aprueba la metodología de simplificación

29
Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
Artículo 53. - Derecho de tramitación
53.1 Procede establecer derechos de tramitación en los procedimientos administrativos, cuando su tramitación implique para la entidad la
prestación de un servicio específico e individualizable a favor del administrado, o en función del costo derivado de las actividades dirigidas a
analizar lo solicitado. Dicho costo incluye los gastos de operación y mantenimiento de la infraestructura asociada a cada procedimiento.
53.2 Son condiciones para la procedencia de este cobro que los derechos de tramitación hayan sido determinados conforme a la metodología
vigente, y que estén consignados en su vigente TUPA. Para el caso de las entidades del Poder Ejecutivo se debe contar, además, con el
refrendo del Ministerio de Economía y Finanzas.
[…]
53.6 Mediante decreto supremo refrendado por el Presidente del Consejo de Ministros y el Ministro de Economía y Finanzas se precisa los
criterios, procedimientos y metodologías para la determinación de los costos de los procedimientos, y servicios administrativos que brinda la
administración y para la fijación de los derechos de tramitación. La aplicación de dichos criterios, procedimientos y metodologías es obligatoria
para la determinación de costos de los procedimientos administrativos y servicios prestados en exclusividad para todas las entidades públicas
en los procesos de elaboración o modificación del Texto Único de Procedimientos Administrativos de cada entidad. La entidad puede aprobar
derechos de tramitación menores a los que resulten de la aplicación de los criterios, procedimientos y metodologías aprobados según el
presente artículo.
[…]
30
Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
Artículo 54.- Límite de los derechos de tramitación
54.1 El monto del derecho de tramitación es determinado en función al importe del costo que su ejecución genera para la entidad por el servicio
prestado durante toda su tramitación y, en su caso, por el costo real de producción de documentos que expida la entidad. Su monto es
sustentado por el servidor a cargo de la oficina de administración de cada entidad.
31
Decreto Supremo N° 064-2010-PCM que aprueba la metodología de determinación de costos de los procedimientos administrativos y
servicios prestados en exclusividad en los Textos Únicos de Procedimientos Administrativos de las Entidades Públicas, en
cumplimiento del numeral 44.6 del artículo 44 de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
Artículo 1.- Aprobación de la metodología
Apruébese la nueva metodología de determinación de costos de los procedimientos administrativos y servicios prestados en exclusividad para
las entidades públicas, que como Anexo forma parte integrante del presente Decreto Supremo, la que será de uso obligatorio en los procesos
de elaboración y/o modificación de los procedimientos administrativos y servicios prestados en exclusividad contenidos en los TUPA.
32
Aprobado por la Resolución Ministerial N° 228-2010-PCM (actualmente derogada por la Resolución Ministerial N° 048-2013-PCM que aprueba
el Plan de Simplificación Administrativa N° 2013-2016.

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administrativa y establece disposiciones para su implementación por parte de las

autoridades de la administración pública en concordancia con el artículo 1 del TUO de la
Ley N° 27444, para la mejora de los procedimientos administrativos y servicios
prestados en exclusividad.

46. La citada norma, en su Única Disposición Complementaria Transitoria34, señala que, en

forma previa a la implementación de la metodología de determinación de costos, se
deberá revisar y simplificar los procedimientos administrativos y servicios
prestados en exclusividad que se encuentran en el TUPA de las entidades
administrativas35.

47. La Segunda Disposición Complementaria Final del Decreto Supremo N° 064-2010-

PCM36 establece que la PCM aprobará, mediante resolución de Secretaria de Gestión
Pública, la guía metodológica de determinación de costos de los procedimientos
administrativos y servicios prestados en exclusividad.

48. Mediante la Resolución Nº 003-2010-PCM/SGP37, se aprobó la guía metodológica, cuyo

objetivo es presentar a los usuarios un documento orientado a desarrollar diversos
conceptos contenidos en la metodología de costos que permitan su aplicación38.
Asimismo, el artículo 2 de la citada resolución39 establece que será aplicable a las
entidades públicas comprendidas en los alcances del artículo I del Título Preliminar del
TUO de la Ley Nº 27444, que se encuentran obligadas a contar con TUPA.

33
Publicada en el diario oficial El Peruano el 28 de enero de 2011.
34
Decreto Supremo N° 007-2011-PCM, Decreto Supremo que aprueba la metodología de simplificación administrativa y establece
disposiciones para su implementación, para la mejora de los procedimientos administrativos y servicios prestados en exclusividad
Disposición Complementaria Transitoria
Única Disposición Complementaria Transitoria. - Uso de la Metodología de Simplificación Administrativa en concordancia con la
metodología de costos aprobada por el Decreto Supremo Nº 064-2010-PCM
Las entidades de la Administración Pública, en forma previa a la implementación de la metodología de determinación de costos aprobada
mediante el Decreto Supremo Nº 064-2010- PCM, deberán revisar y simplificar los procedimientos administrativos y servicios prestados en
exclusividad que se encuentran en sus Textos Únicos de Procedimientos Administrativos (TUPA) mediante la utilización de la Metodología de
Simplificación Administrativa, en los plazos señalados en el Anexo de la Resolución de Secretaría de Gestión Pública Nº 002-2010- PCM/SGP.
35
Cabe precisar que la metodología de simplificación constituye el documento orientador para todas las entidades de la administración pública
que se propongan a desarrollar procesos de simplificación administrativa, de acuerdo a lo establecido en el objetivo de la metodología de
suplicación administrativa y se da a través de las siguientes etapas:
- Etapa preparatoria.
- Etapa de diagnóstico.
- Etapa de rediseño.
- Etapa de implementación.
- Etapa de seguimiento y evaluación.
- Etapa de mejoramiento continuo y sostenibilidad
En la etapa de diagnóstico, se construye la tabla ASME, para luego registrar los recursos requeridos para cada una de estas actividades,
como, por ejemplo, personal directo, material fungible y servicios directos identificables, con la finalidad de que después se aplique la
metodología de determinación de costo
36
Decreto Supremo N° 064-2010-PCM que aprueba la metodología de determinación de costos de los procedimientos administrativos y
servicios prestados en exclusividad en los Textos Únicos de Procedimientos Administrativos de las Entidades Públicas, en
cumplimiento del numeral 44.6 del artículo 44 de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS FINALES
[…]
Segunda. - Disposición Complementaria Final. - Aprobación de la Guía Metodológica de Determinación de Costos de los
Procedimientos Administrativos y Servicios Prestados en Exclusividad
La Presidencia del Consejo de Ministros, dentro de los treinta (30) días siguientes a la publicación de la norma señalada en la Primera
Disposición Final, aprobará, mediante Resolución de Secretaría de Gestión Pública, la Guía Metodológica de Determinación de Costos de los
Procedimientos Administrativos y Servicios Prestados en Exclusividad.
37
Publicado en el diario oficial El Peruano el 9 de octubre de 2010.
38
Cabe precisar que el objetivo de la citada guía se encuentra en la presentación del Anexo de la Resolución N° 003-2010-PCM-SGP.
39
Resolución de Secretaria de Gestión Pública N° 003-2010-PCM-SGP que aprueba la guía metodológica de determinación de costos de
los procedimientos administrativos y servicios prestados en exclusividad, en cumplimiento de la Segunda Disposición
Complementaria Final del Decreto Supremo Nº 064-2010-PCM.
Artículo 2.- Ámbito de aplicación
Las presentes disposiciones resultan aplicables a las entidades públicas comprendidas en los alcances del artículo I del Título Preliminar de la
Ley Nº 27444- Ley del Procedimiento Administrativo General, que por mandato legal se encuentran obligadas a contar con Texto Único de
Procedimientos Administrativos (TUPA).

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49. En atención a lo expuesto, corresponde a esta Comisión analizar la información

proporcionada por el Reniec40, con el fin de verificar si el monto del derecho de trámite
cuestionado ha sido calculado conforme lo establece el marco regulatorio antes
señalado.

D.4. Aplicación al caso en concreto:

50. En el presente caso la denunciante cuestionó la medida consistente en el cobro de

derechos de tramitación del cuadro «Servicio de verificación Biométrica» del
procedimiento «Verificación Biométrica de la Identidad de las Personas», materializado
en el Procedimiento N° 33 del Texto Único de Procedimientos Administrativos del
Reniec, aprobado por Resolución Jefatural N° 156-2017-JNAC/RENIEC, concordado
con el Anexo 9.

51. Al respecto, el cobro del servicio de “Verificación Biométrica” se encuentra contenido en

el Anexo 9 del TUPA del Reniec, conforme se detalla a continuación:

Anexo 9 del Texto Único de Procedimientos Administrativos del Reniec

Servicio de Verificación Biométrica

TASA X CONSULTA TASA X CONSULTA

RANGOS DE CONSULTAS
(%UIT) (S/)

0 – 30,000 0.04% 1.50

30,001 –120,000 0.02% 0.98

120,001 –390,000 0.01% 0.59

390,001 –1'200,000 0.01% 0.32

1'200,001 –A MÁS 0.00% 0.14

En cada uno de los tres (03) servicios (Cotejo Masivo, Via Linea Dedicada y Verificación Biométrica), el
cobro se realiza aplicando la tasa por consulta (S/) correspondiente, para cada rango de consulta, hasta
llegar al total de consultas mensuales realizadas.
Fuente: https://sisweb.reniec.gob.pe/TupaReniec/html/anexo/anexo9.html

52. Sobre el particular, la denunciante señaló que el Reniec al establecer la menor escala
en S/ 0.14 (cuadro «Servicio de verificación Biométrica») reconoce implícitamente que
su cobro de S/ 1.50 para el primer tramo de 30,000 consultas, así como para el resto de
los tramos, está por encima de los costos reales de provisión del servicio, toda vez que
si estuviésemos ante un cobro de una tasa que refleje el costo real no deberíamos estar
ante una estructura escalonada, porque en principio el costo debería ser el mismo,
independiente del número de consultas por usuario.

40
A través del escrito del 26 de julio de 2018, el Reniec presentó la información que sustenta la estructura de costos del derecho de trámite
cuestionado. Dicha información fue incorporada al presente expediente mediante Razón de Secretaría del 5 de diciembre de 2019.

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53. Contrariamente a lo señalado por la denunciante, el Reniec manifestó que el derecho de

trámite para el «Servicio de verificación Biométrica de la Identidad de las personas» es
de S/ 1.50 por consulta, el cual fue determinado en estricto cumplimiento de la
metodología establecida por el Decreto Supremo N° 064-2010-PCM y el marco legal
vigente. Asimismo, precisó que el resto de los derechos de tramitación del Anexo 9,
corresponden a la política de descuentos que el Reniec mantiene vigente desde el
TUPA de años anteriores para la prestación de dicho servicio.

54. Al respecto, el numeral 53.6 del artículo 53° del TUO de la Ley N° 274441, establece que
la entidad puede aprobar derechos de tramitación menores a los que resulten de
la aplicación de los criterios, procedimientos y metodologías aprobados según el
artículo citado.

55. En tal sentido, toda vez que la escala de los montos establecidos en el Anexo 9 del
cuadro denominado “servicio de verificación biométrica”, hacen referencia a montos
menores al derecho de trámite del procedimiento cuestionado, que obedecen a una
política de descuentos y cuya aplicación no es desfavorable a los usuarios del servicio,
se desestima lo argumentado por la denunciante; y por lo tanto corresponde continuar
con el análisis de legalidad del derecho de trámite materia de análisis cuyo monto es de
S/ 1.50.

56. Mediante escrito del 26 de julio de 2018 (incorporado al presente expediente mediante
Razón de Secretaría, ver párrafo 6), el Reniec remitió en copia y archivo CD el sustento
del costo de s/. 1.50 del Procedimiento N° 33 del Texto Único de Procedimientos
Administrativos del Reniec (Servicio de Verificación Biométrica de la entidad de las
personas:
(i) Tablas ASME-VM
(ii) Anexo 5 - Costo de servicios de terceros y Anexo 6 - Costo de depreciación de
activos y amortización de intangibles.
(iii) Cuadros maestros: M5 - Costo de servicio de terceros y M6 - Costo de
depreciación de activos y amortización de intangibles.
(iv) Cuadro de resumen de costos

57. Sobre ello, cabe precisar que la metodología de determinación de costos, aprobada por
el Decreto Supremo Nº 064-2010-PCM, distingue 7 tipos de recursos y, para cada tipo
de recurso, establece un procedimiento distinto de cálculo de los costos que genera su
utilización. Los costos de los 7 tipos de recursos se presentan en 7 tablas denominadas:
Anexo 1- Costo de personal directo, Anexo 2- Costo de los materiales fungibles, Anexo
3- Costo de servicio directo identificable, Anexo 4- Costo de material no fungible, Anexo
5- Costo de servicios de terceros, Anexo 6- Costo de depreciación de activos y
amortización de intangibles y Anexo 7- Costo fijo.

41
Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
Artículo 53. - Derecho de tramitación
53.6. Mediante decreto supremo refrendado por el Presidente del Consejo de Ministros y el Ministro de Economía y Finanzas se precisa los
criterios, procedimientos y metodologías para la determinación de los costos de los procedimientos, y servicios administrativos que brinda la
administración y para la fijación de los derechos de tramitación. La aplicación de dichos criterios, procedimientos y metodologías es obligatoria
para la determinación de costos de los procedimientos administrativos y servicios prestados en exclusividad para todas las entidades públicas
en los procesos de elaboración o modificación del Texto Único de Procedimientos Administrativos de cada entidad. La entidad puede aprobar
derechos de tramitación menores a los que resulten de la aplicación de los criterios, procedimientos y metodologías aprobados
según el presente artículo.
(Énfasis añadido)

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58. No obstante, el Reniec señaló que el procedimiento de “Verificación Biométrica de la

Identidad de las personas” se realiza de forma virtual (automático), debido a ello, no
incurre en costos de personal ni de materiales, pero sí en la utilización de servicios de
terceros requeridos para el funcionamiento y acceso a bases de datos y la depreciación
de equipos y amortización de intangibles correspondientes. Debido a ello, únicamente
costea en su Tabla ASME lo correspondiente a los Anexos: 5- Costo de servicios de
terceros y 6- Costo de depreciación de activos y amortización de intangibles.

59. En ese sentido, de la revisión de los Anexos: 5 y 6 se verificó lo siguiente:

(I) El Reniec ha consignado 12 servicios que estaría utilizando para la prestación del
procedimiento «Verificación Biométrica de la Identidad de las personas» y para la
prestación de otros procedimientos que brinda la entidad. Estos servicios
principalmente están asociados a brindar soporte técnico de plataformas
informáticas o de softwares. El costo que se estaría asignando al procedimiento
de verificación biométrica, para 10 de los servicios contratados, es de
aproximadamente 3% de los costos unitarios. Sólo para el servicio denominado
Soporte Técnico del AFIS se le asigna al procedimiento de verificación biométrica
un costo equivalente al 50 % del costo unitario.
(II) El Reniec ha consignado la depreciación de 786 equipos de comunicaciones para
redes informáticas y la amortización de un AFIS (Sistema Automático de
Identificación de Impresiones Dactilares). Los equipos de comunicaciones que
estarían depreciándose por su utilización en el procedimiento son: 179 servidores,
464 switchs para red, 24 routers y 119 unidades de otros equipos de
comunicaciones para redes informáticas.
(III) El Reniec ha calculado el costo de servicios de terceros y el costo de depreciación
de activos y amortización de intangibles, según las fórmulas que establece la
Metodología del Decreto Supremo Nº 064-2010-PCM42.

60. De toda la información analizada se advierte que el Reniec acreditó que el derecho de
tramite cuestionado en el presente procedimiento, ha sido determinado en función del
costo derivado de la tramitación del procedimiento, aplicándose la metodología
establecida en los Decretos Supremos N° 007-2011-PCM y N° 064-2010-PCM; toda vez
que no se aprecian inconsistencias.

61. Asimismo, se verificó que el Reniec para la determinación del derecho de trámite del
procedimiento (S/. 1.50), utilizó el aplicativo informático web Módulo Integral de Costos
(MICosto)43.

42
El costo servicios de terceros (CECp) es determinado por la siguiente fórmula:

Donde: j = Servicio contratado y utilizado en el procedimiento.

J = Número total de servicio contratados y utilizados en el procedimiento.
El costo de depreciación de activos y amortización de intangibles (CDAp) es determinado por la siguiente fórmula:

Donde: j = Activo o intangible utilizado en el procedimiento.

J = Número total de Activos o intangibles utilizados en el procedimiento.

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de Barreras Burocráticas

62. En consecuencia, esta Comisión considera que el Reniec ha acreditado que el derecho
de trámite evaluado ha sido determinado en función del importe del costo que su
ejecución genera para la entidad, de conformidad con lo dispuesto en los numerales
44.1) 44.2), 44.3) del artículo 44, en los numerales 53.1) 53.2), 53.6) del artículo 53 y en
el numeral 54.1) del artículo 54° del TUO de la Ley N° 27444 del TUO de la Ley N°
27444.

63. Por lo tanto, el cobro de derechos de tramitación del cuadro «Servicio de verificación
Biométrica» del procedimiento «Verificación Biométrica de la Identidad de las
Personas», materializado en el Procedimiento N° 33 del Texto Único de Procedimientos
Administrativos del Reniec, aprobado por Resolución Jefatural N° 156-2017-
JNAC/RENIEC, concordado con el Anexo 9, no constituye una barrera
burocrática ilegal.

E. Evaluación de razonabilidad:

64. El Capítulo II del Decreto Legislativo N° 1256, establece la metodología de análisis de

barreras burocráticas, señalando en su artículo 14 que en caso la barrera burocrática
denunciada fuera declarada legal, se procede con el análisis de razonabilidad. Por lo
cual, habiendo identificado que la exigencia del derecho de trámite correspondiente al
procedimiento «Verificación Biométrica de la Identidad de las Personas», contenida en
el Texto Único de Procedimientos Administrativos del Reniec, aprobado mediante la
Resolución Jefatural N° 156-2017-JNAC/RENIEC, no constituye la imposición de una
barrera burocrática ilegal, corresponde efectuar el análisis de su razonabilidad.

65. La evaluación de razonabilidad y proporcionalidad de una disposición normativa que

restringe derechos a las personas no resulta exclusiva del ordenamiento jurídico
peruano, sino que es aplicada de modo similar por distintos tribunales en el mundo44 y
administraciones públicas45 que buscan una mejora regulatoria.

66. Con este tipo de análisis, lo que se pretende es que las exigencias y prohibiciones
impuestas a los particulares hayan sido producto de un proceso de examen por la
autoridad en el que se justifique la necesidad y la proporcionalidad en atención a un
interés público, de tal manera que sean más beneficiosas que los costos sociales que
generan.

67. En el Perú, conforme a lo dispuesto por el Decreto Legislativo N° 1256, se ha otorgado

facultades a la Comisión para verificar (además de la legalidad) la razonabilidad de las
barreras burocráticas que sean impuestas a los agentes económicos por parte de las

43
Dicho aplicativo es una herramienta implementada por la Presidencia de Consejo de Ministros (PCM) para la determinación de los derechos de
trámite de los procedimientos administrativos y que incorpora como base del cálculo del derecho de trámite el proceso específico de
determinación de costos, el cual fue aprobado mediante la Resolución de Secretaría de Gestión Pública N° 002-2012-PCM-SGP.
44
Sobre la evolución del análisis de proporcionalidad (Proportionality analysis – PA) en distintos países del mundo, ver: Stone Sweet, Alec y
Mathews, Jud. «Proportionality Balancing and Global Constitutionalism» (2008). Faculty Scholarship Series. Paper 14.
(http://digitalcommons.law.yale.edu/fss_papers/14). Asimismo, ver publicación de «El examen de proporcionalidad en el derecho
constitucional», elaborado por Laura Clérico (Editorial Universitaria de Buenos Aires - 2009). En dicha publicación se desarrolla el test de
proporcionalidad que emplea el Tribunal Constitucional Federal Alemán; esta metodología consiste de manera básica en desarrollar tres
principios: (i) el de idoneidad; (ii) el de necesidad; y, (iii) el de proporcionalidad.
45
En países como Estados Unidos de Norteamérica (EE.UU), México (MX), Reino Unido (RU), entre otros, existen agencias dependientes del
Gobierno, encargadas de revisar las regulaciones y trámites administrativos que impactan en las actividades económicas y en los ciudadanos,
de manera previa a su emisión. Se exige que las entidades públicas que imponen estas deposiciones remitan información y documentación
que sustente su necesidad y justificación económica en atención al interés público que se desea tutelar. Las agencias antes mencionadas son:
(i) en EE.UU, la Oficina de Información y Regulación para los negocios (Office of Information and Regulatory Affairs); (ii) en MX, la Comisión
Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER); y, (iii) en RU, el Comité de Política Regulatoria (Regulatory Policy Commitee).

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de Barreras Burocráticas

entidades de la Administración Pública y de disponer su inaplicación ya sea con efectos

generales o al caso concreto, dependiendo de cada evaluación realizada.

68. La función en comentario de modo alguno implica sustituir a la autoridad local o sectorial
en el ejercicio de sus atribuciones, sino únicamente verificar, por encargo legal, que las
regulaciones administrativas emitidas tengan una justificación razonable, tomando en
cuenta su impacto en el ejercicio del derecho a la libre iniciativa privada.

69. De conformidad con la metodología establecida en el Decreto Legislativo N° 1256, al

haber identificado que la medida cuestionada no constituye una barrera burocrática
ilegal, corresponde efectuar el análisis de su razonabilidad.

70. En referencia a ello, según el artículo 15 de la citada norma, la Comisión o la Sala

Especializada en Eliminación de Barreras Burocráticas del Indecopi, de ser el caso,
realiza el análisis de razonabilidad de una barrera burocrática en los procedimientos
iniciados a pedido de parte, siempre que el denunciante presente indicios
suficientes respecto a su carencia de razonabilidad en la denuncia y hasta antes de
que se emita la resolución que resuelve su admisión a trámite.

71. Por su parte, el artículo 16 del Decreto Legislativo N° 1256, establece que los citados
indicios, señalados en el párrafo anterior, deben estar dirigidos a sustentar que la
barrera burocrática califica como una medida arbitraria o como una medida
desproporcionada, considerándolas de la siguiente manera:

• Medida arbitraria: es una medida que carece de fundamentos y/o justificación o

que, teniendo una justificación, no resulta adecuada o idónea para alcanzar su
objetivo; y/o

• Medida desproporcionada: es una medida que resulta excesiva en relación con sus
fines y/o respecto de la cual existe otra u otras medidas alternativas que puedan
lograr el mismo objetivo de manera menos gravosa.

72. Es decir, la norma indica que cuando un denunciante haya calificado la barrera
burocrática cuestionada ya sea como medida arbitraria o desproporcionada, calificará
como un indicio de carencia de razonabilidad; sin embargo, la citada norma establece
que no serán indicios suficientes para realizar el análisis de razonabilidad aquellos
argumentos: (i) que no se encuentren referidos a la barrera burocrática cuestionada, (ii)
que tengan como finalidad cuestionar la pertinencia de una política pública, (iii) que
sean alegaciones o afirmaciones genéricas; o, (iv) Que aleguen como único argumento
que la medida genera costos.

73. Entendiéndose de esta forma que, según la referida norma, la denunciante debe
justificar y argumentar las razones por las cuales considera que la medida cuestionada
en el procedimiento es arbitraria y/o desproporcionada.

74. Sobre el particular, de la revisión de los argumentos expuestos por la denunciante, se

observa que no ha aportado indicios de carencia de razonabilidad de la medida admitida
a trámite, por lo cual no se efectuará el análisis de razonabilidad. En consecuencia, se
declara infundada la denuncia en dicho extremo.

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POR LO EXPUESTO:
En uso de sus atribuciones y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 6 del Decreto
Legislativo N° 1256:

RESUELVE:

Primero: desestimar la excepción de incompetencia y los cuestionamientos efectuados por el

Registro Nacional de Identificación y Estado Civil en el presente procedimiento, los cuales se
encuentran en las cuestiones previas de la presente resolución.

Segundo: declarar que el cobro de derechos de tramitación del cuadro «Servicio de

verificación Biométrica» del procedimiento «Verificación Biométrica de la Identidad de las
Personas», materializado en el Procedimiento N° 33 del Texto Único de Procedimientos
Administrativos del Reniec, aprobado por la Resolución Jefatural N° 156-2017-JNAC/RENIEC,
concordado con el Anexo 9, no constituye una barrera burocrática ilegal.

Tercero: declarar que Viettel Perú S.A.C. no ha aportado indicios sobre la carencia de
razonabilidad de la barrera burocrática indicada en el Resuelve anterior, por lo que no
corresponde analizar su razonabilidad y, en consecuencia, infundada la denuncia presentada
en contra del Registro Nacional de Identificación y Estado Civil.

Con la intervención y aprobación de los señores miembros de la Comisión: Luis

Ricardo Quesada Oré, Gonzalo Alonso Zegarra Mulanovich, José Carlos Velarde Sacio
y Carlos Enrique Mendoza Gutiérrez.

LUIS RICARDO QUESADA ORÉ

PRESIDENTE

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