Desiguald Urbana, segregacLIMA

Desigualdad urbana en Lima Metropolitana
Claudia Wiese / Jaime Miyahiro T. /

Rebeca Marcés E.
Las ciudades son construcciones humanas,
tal como se propone una forma, puede proponerse otra.
David Harvey
Introducción
En julio de este año el diario La República presentaba las
declaraciones del actual jefe del gabinete, Fernando Zavala, con
el título: «Un Perú con más igualdad y competitividad1». Según
el diario, Zavala informaba al país que, al iniciar su función, el
gobierno se centraría en «cerrar brechas económicas y disminuir
la informalidad». Como sabemos bien, en el Perú, disminuir las
desigualdades económicas es un enorme desafío político y social
porque se trata de un problema que se ha arraigado profundamente
a lo largo de un prolongado proceso histórico.
Desde la colonización española, el sistema nacional del poder
se basó en claras pautas de diferenciación y discriminación,
provocando segregación y exclusión social, incluyendo por
cierto su dimensión espacial, fortaleciendo las brechas e inclusive
acrecentándolas al promover la concentración de estratos
socioeconómicos del mismo nivel en el mismo lugar, en lugar de
1
Rojas, Liliana y Perea, David. «Fernando Zavala empieza hoy buscando el
consenso en temas prioritarios». La República, Lima, 11 de julio del 2016.
336 Desigualdad urbana en Lima Metropolitana
permitir la diversidad y la coexistencia diversa en el territorio. Así

se han creado espacios de reproducción social poco permeables
que favorecen la emergencia de estructuras de exclusión social.
En el Perú se puede observar nítidamente la expresión de estos
procesos de segregación espacial tanto en la relación existente
entre los centros urbanos y el espacio rural, como también dentro
de una misma ciudad, al evidenciarse con facilidad las diferencias
marcadas que aparecen entre uno y otro distrito. Lo más obvio
desde esta perspectiva es la concentración del poder en Lima,
expresada además por la concentración de un tercio de la población
peruana viviendo en la capital, haciendo de esta ciudad la quinta
más poblada de América Latina2. Es así que Lima continúa
creciendo siguiendo estos patrones de exclusión y diferenciación.
Según las proyecciones urbanas mundiales de la Organización
de las Naciones Unidas (ONU) del 2014, esta capital sobrepasará
pronto los 10 millones de habitantes, incorporándose al grupo de
las cuatro megaciudades latinoamericanas actuales: Buenos Aires,
Ciudad de México, Río de Janeiro y Sao Paulo3.
Esta alta concentración de recursos económicos, políticos y
humanos, en una sociedad tan marcada por la exclusión y segrega-
ción, da lugar a significativas fricciones alrededor de la ocupación
del espacio urbano, que se reflejan en los procesos de habilitación
urbana. Estos se entienden conceptual y normativamente como:
«El proceso de convertir un terreno rústico o eriazo en urbano,
mediante la ejecución de obras de accesibilidad, de distribución
de agua y recolección de desagüe, de distribución de energía e
iluminación pública, pistas y veredas»4. En el caso peruano, y por
las evidencias que se recogen en Lima, podemos dar cuenta de la
prevalencia de una diferencia marcada entre dos formas de plasmar
2
Ver: goo.gl/lFwD3s
3
Ver: goo.gl/mgfzKe
4
Ley n° 29090. Ley de regulación de habilitaciones urbanas y de edificaciones.
Claudia Wiese / Jaime Miyahiro T. / Rebeca Marcés E. 337
nuevas habilitaciones urbanas: la habilitación urbana convencional

y la habilitación urbana progresiva autoproducida.
La habilitación urbana convencional es aquella promovida
por grupos de promotores inmobiliarios, estatales o privados,
con significativos recursos financieros, cuya característica básica
es la gestión previa al acto de ocupación del terreno mediante
la planificación e intervención ante las autoridades para ofertar
los terrenos a quienes denominan «clientes». Por otra parte, la
habilitación urbana progresiva autoproducida se caracteriza por
la toma de terrenos de manera informal e ilegal por parte de un
grupo de personas de escasos recursos y con necesidad de contar
con un lugar para vivir, quienes crean una comunidad, en busca de
un reconocimiento ex post, paralelo a la gestión de regularización de
su situación ante las autoridades. En este último caso, la ocupación
del terreno por parte de las poblaciones es previa a contar con las
bondades que puede ofrecer una habilitación urbana de acuerdo
a lo conceptualizado en el párrafo anterior.
Al ocurrir simultáneamente ambos procesos, es de sumo interés
tratar de descifrar y entender la conexión existente entre el poder
político y económico con el crecimiento urbano en el que se enmarca
el llamado «desarrollo urbano» de Lima. Nuestra hipótesis de
partida es que las desigualdades socioeconómicas que se expresan
en el espacio urbano se relacionan de manera directa con la forma
como se ordenan y producen los procesos de habilitación urbana
en desmedro de la búsqueda de un hábitat adecuado para todos.
Para ello, entendemos como hábitat al conjunto de condiciones
ambientales y materiales que permiten la satisfacción de las
necesidades vitales y la supervivencia de una especie, incluyéndose
también, en el caso del hábitat humano, factores económicos,
sociales, culturales y políticos que facilitan o limitan el acceso de
todos a los bienes y servicios que la sociedad produce5. Asumimos,
5
Ver: www.hic-al.org/psh.cfm
además, que el hábitat significa el lugar espacial en que habita el

ser humano, incluyendo la vivienda, la ciudad y los territorios, y
que incluye también lo que este lugar «representa» como parte de
reconocimiento e identidad individual y colectiva6. En ambos casos
el enfoque holístico y casi idílico del concepto basa su referencia
en el bienestar del ser humano en un determinado ambiente, de
manera homogénea, sabiendo que la realidad de cómo se han dado
los procesos de crecimiento y desarrollo urbano son otros.
Ante este desafío, el presente estudio exploratorio ha buscado
encontrar indicios que nos permitan responder preguntas referidas
a: ¿cómo se materializan las desigualdades en el espacio urbano?
o ¿cómo los procesos de habilitación urbana promovidos por
el Estado, las empresas privadas y la comunidad, en general,
han afectado el desarrollo de la ciudad y han fortalecido las
desigualdades socioeconómicas? Y, finalmente, nos preguntamos si
es posible modificar las tendencias actuales y mitigar la segregación
espacial para crear un espacio urbano sostenible.
En nuestro intento de dar respuesta a estas inquietudes,
hacemos un breve repaso histórico de los procesos de crecimiento
urbano de Lima enfocado en las relaciones e intereses de quienes
promovieron este «desarrollo», habilitando en distintos momentos
la tierra para su uso urbano de acuerdo a quien sería el beneficiario
de la misma. En un segundo momento identificamos para su análisis
los intereses y motivaciones de los promotores inmobiliarios y
cómo su accionar influye, o no, para ubicar posibles soluciones
a los problemas de planificación urbana y capacidad de gestión
urbana con miras a responder de mejor manera a las demandas
de todos los ciudadanos. Finalmente, nuestro trabajo exploratorio
presenta un estudio comparativo de dos distritos colindantes de
Lima, Santiago de Surco y San Juan de Miraflores, los que más allá
de ser limítrofes, muestran importantes diferencias con respecto a
6
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Cuadernos PNUD
- UN hábitat. Investigaciones sobre desarrollo humano. New York: PNUD, 2004.
las formas como se han producido sus habilitaciones urbanas, así

como también las capacidades de las que disponen sus autoridades
municipales para responder a los desafíos de planificación urbana.
Los procesos de crecimiento urbano en Lima:

por dónde y para quiénes crece la ciudad
Del Virreinato a la República: poder, exclusiones raciales y
sociales plasmadas en el territorio
Desde hace más de 4000 años sucesivas culturas han ocupado el

territorio de lo que actualmente es la metrópoli de Lima, que recién
a partir de 1535, tras la caída del Imperio incaico y la conquista
española liderada por Francisco Pizarro, fue fundada como ciudad
en el espacio de lo que hoy conocemos como el centro histórico
de Lima. Se conoce bien cómo la estructura de la ciudad y su
evolución durante el período virreinal fueron impuestas por los
conquistadores, colonos y las instituciones religiosas, reflejando
el vínculo estrecho entre poder político y planificación urbana
que también regula la ciudad moderna de hoy. El arquitecto
Isaac D. Sáenz explica que mientras que las élites ocuparon el
llamado Damero de Pizarro alrededor de la Plaza de Armas, «la
plebe, los esclavos e indios a plebe, los esclavos e indios mitayos
se establecían en las propiedades de los vecinos u ocupaban
ranchos y chacras en el entorno rural»7. Complementariamente,
las instituciones religiosas cumplieron un rol importante en el
proceso de organización territorial de la ciudad, que resultó en una
expansión urbana alrededor de iglesias, parroquias y hospitales
que aparecieron en las siguientes décadas.
El cambio y el mejoramiento del espacio urbano continuó
después de la Independencia política del Perú en 1821, con la
incorporación de varias obras públicas tales como el alumbrado
7
Ver: goo.gl/rc5ntj
público de gas, la instalación de cañerías en fierro para el agua

potable y la construcción del ferrocarril Lima-Callao 8. Este
patrón creó las condiciones favorables para el rápido crecimiento
expansivo de la ciudad desde los inicios del siglo XX, el cual generó
nuevos problemas de orden espacial y de exclusión social, siempre
referidos al poder de unos pocos sobre otros mayoritarios pero
marginados.
Crecimiento expansivo y explosivo de Lima: generando

distintos procesos de habilitación urbana de unos y otros
Durante el siglo XX, particularmente durante el último tercio, la

población de Lima creció de manera exponencial. Así, la ciudad
aumentó de 111 000 habitantes en 1876 a 926 400 en 19529, para
luego alcanzar los más de nueve millones de personas en pleno
siglo XXI10. Este crecimiento ha significado una multiplicación
de 8.25 veces de la población limeña entre 1876 y 1952, y de 10
veces entre los años 1952 y 2016. Según el Instituto Metropolitano
de Planificación, este proceso de alto crecimiento poblacional
y de capital reforzó «un gran nivel de centralismo espacial
concentrando las decisiones políticas, servicios urbanos de calidad,
producción industrial y mayor cantidad de empleos»11.
Estos procesos de crecimiento se plasmaron en incontenibles
oleadas migratorias de población del interior del país llegadas a
Lima con el propósito de encontrar mejores condiciones de vida y
empleo en las fábricas y servicios urbanos de la ciudad. Con este
movimiento poblacional se formaron las primeras «barriadas
8
Ver: goo.gl/wzwNbr
9
Cole, J.P. «Some Town Planning Problems of Greater Lima». The Town Planning
Review, vol. 26, n.° 4. Liverpool: Liverpool University Press, 1956, pp. 242-251.
10
Ver: goo.gl/UyWFAS
11
Instituto Metropolitano de Planificación. Ordenanza que reglamenta el proceso
de planificación del desarrollo territorial-urbano del área Metropolitana de Lima - Exposición
de motivos. Lima: Municipalidad Metropolitana de Lima, 2014.
clandestinas», a las que nos referimos como habilitaciones urbanas

progresivas autoproducidas. En 1956, J. P. Cole publicó un artículo
sobre los problemas en la planificación urbana de Lima en el que
explicaba que debido a la aumento de los precios de los alquileres
para vivienda y la demolición de algunas barriadas en el centro de
la ciudad, muchos trabajadores se trasladaron hacia la periferia12.
Esta población, sin consideración ni conocimiento de planificación
urbana, tomaron la tierra disponible mediante invasiones
colectivas y construyeron sus casas en terrenos desérticos de
poco valor agrícola y en las colinas alrededor del centro de Lima.
La construcción de estas casas ocurrió de manera progresiva:
al inicio de madera, caña y cajas, luego de ladrillo, cemento y
piedras. En 1949 la población de las barriadas clandestinas fue
estimada por Cole en 25 000 habitantes, para en 1955 aumentar a
aproximadamente 100 000 personas, lo que representaba, entonces,
un 10% de la población limeña, dándose un aumento de cuatro
veces en solo seis años13.
La descripción de Cole es impresionante porque desde los
años 50 se puede demostrar que estos patrones de ocupación y
crecimiento no han cambiado mucho y que gran parte de lo que
manifiesta puede aplicarse en la actualidad, principalmente cuando
indica que las causas de la segregación urbana ya no son el poder
religioso o político, sino el poder económico.
Durante la segunda mitad del siglo XX, Lima siguió creciendo
de esta manera, contando con el respaldo explícito del Estado a las
tomas de tierras promovidas por iniciativas populares14. Según el
12
13
14
García Q., Ramiro; Miyashiro T., Jaime; Santa Cruz, Patt; Rubio B., Dora y
Marcés, Rebeca. «Desarrollo o crecimiento urbano en Lima: el caso de los distritos del
Sur». desco - Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo, ed. Perú Hoy. Hacia
otro desarrollo. Lima: desco, 2015.
Instituto Metropolitano de Planificación, fueron cuatro tipos de

áreas distintas las urbanizadas en este período: de suelo agrícola,
de suelo eriazo, las quebradas y las laderas15. La ocupación de
los suelos agrícolas «fueron promovidas, por lo general, por los
propietarios del suelo quienes optaban por la venta de lotes para
viviendas unifamiliares de baja densidad»16. Por ejemplo, los
terrenos de los actuales distritos de San Borja, Surco, Los Olivos
y urbanizaciones como Pro (Comas) fueron habilitados de esta
manera. En el caso de la ocupación de suelo eriazo, esta ocurrió «a
partir de invasiones que dieron origen a nuevos barrios y distritos
como Villa El Salvador, Zapallal o Puente Piedra»17 . Generalmente
estas zonas eriazas en los valles de la provincia de Lima eran
de propiedad pública, siendo ocupadas «a través de procesos
de autogestión comunitaria»18. Finalmente, la ocupación de las
zonas de quebradas y laderas en las estribaciones andinas fueron
urbanizadas de manera informal, constituyéndose ahí mayormente
habilitaciones precarias, con altos niveles de vulnerabilidad, en
las cuales las condiciones para acceder a un hábitat adecuado se
reducen enormemente.
Es importante destacar que de manera simultánea al interés de
promover las habilitaciones urbanas convencionales o la ocurrencia
de las habilitaciones progresivas autoproducidas, se constata la
falta de capacidades técnicas, administrativas y financieras de las
municipalidades para responder adecuadamente a las expectativas
15
16
17
18
de la población, lo que finalmente devino en el mayor incremento

de las desigualdades en la calidad de ocupación del suelo. Según
reporta el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), el
2013, en su texto: «Una mirada a Lima Metropolitana», la ciudad
tuvo entonces un ingreso total de 5 mil 730 millones de nuevos
soles, de los cuales solo el 42% correspondió a un ingreso municipal
de Cercado de Lima, siguiéndole los distritos de San Isidro,
Santiago de Surco y Miraflores, los cuales sumados significan
el 53% del ingreso total. Estas pocas referencias porcentuales
sobre ingreso de recursos evidencian que más de la mitad de lo
recaudado se generan en solo cuatro distritos de la ciudad, de un
total de 43 distritos, expresando la necesidad de crear mecanismos
de redistribución más justos para apuntar a una gestión más
equilibrada del conjunto de la ciudad, particularmente para atender
a los distritos más precarios.
El problema de las desigualdades en la asignación de recursos
que afectan el desarrollo urbano es analizado más adelante
al tratar el caso de los procesos de desarrollo urbano en dos
distritos vecinos: Santiago de Surco (un distrito conformado
principalmente por población de clase media/alta que pertenece al
área denominada como Lima centro y que forma parte del territorio
urbano más consolidado de la ciudad) y San Juan de Miraflores
(un distrito de clase media/baja integrado en la denominada Lima
del Sur, zona considerada como periferia marginal y en proceso de
consolidación). El valor del ejercicio radica en mostrar una notable
diferenciación entre distritos ubicados en territorios colindantes,
pero pertenecientes a distintos universos sociales y económicos.
El boom de la habilitación urbana en Lima:

la mirada empresarial del desarrollo inmobiliario
Para los grandes grupos empresariales que promueven el negocio
inmobiliario, los años entre el 2004 y el 2012 significaron en Lima
una época de bonanza o boom inmobiliario. A diferencia de lo

ocurrido en siglos anteriores en los que dicho negocio se expresó en
habilitaciones urbanas de nuevas urbanizaciones destinadas a las
clases medias y altas para que construyeran independientemente
sus viviendas, en el periodo referido se puso el acento en la
reutilización de terrenos ya habilitados para la construcción
de edificios y solo complementariamente se habilitaron nuevas
urbanizaciones.
Así se tiene que, hasta agosto del 2016, la oferta de viviendas
ascendió a 24 519 unidades, de las cuales 24 116 (el 98.36%) son
departamentos en edificios, mientras que las restantes, unas 403
(el 1.64%), son casas en terrenos nuevos19. El rango de precios
de estas unidades inmobiliarias fluctúa en su mayoría entre los
80 000 y los 400 000 soles20, lo que muestra una oferta inmobiliaria
orientada a sectores sociales solventes, con capacidad de acceso
al sistema crediticio formal. En el caso peruano este se coloca a
espaldas a la realidad socioeconómica de las mayorías, por lo que
resulta ilustrativo para entender mejor por qué al menos un 70%
de las viviendas que se producen son informales21 y están fuera
del sistema financiero.
Ilustra lo mencionado en el párrafo anterior la lectura y clasi-
ficación de zonas que hace la Cámara Peruana de la Construcción
(Capeco) para identificar la construcción de viviendas en Lima:
Lima Top, conformada por los distritos de Miraflores, San Isidro,
La Molina, Santiago de Surco, San Borja y Barranco; Lima Moderna,
conformada por los distritos de Jesús María, Lince, Magdalena del
Mar, San Miguel, Pueblo Libre y Surquillo; para luego continuar
con el resto de distritos de la ciudad de acuerdo a su ubicación
geográfica, esto quiere decir, Lima Centro, Lima Este, Lima Norte
19
Ver: goo.gl/sSUkHX
20
Ver: goo.gl/sSUkHX
21
Ver: goo.gl/LjHDX0
y Lima Sur22. Esta clasificación atiende a un ranking de producción

de viviendas levantadas por empresarios del sector constructivo e
inmobiliario. Al respecto, es significativo anotar que tan solo tres
distritos limeños (Jesús María, San Miguel y Santiago de Surco)
concentran el 25% de la oferta inmobiliaria empresarial para Lima
y Callao23.
Tras el boom inmobiliario, y con el propósito de mantener el
ritmo constructivo de años anteriores, se ha intentado que el sector
inmobiliario empresarial se recupere. En ese marco se estima que
las variables que han intervenido para que esto ocurra son el
cambio de gobierno y/o de políticas referidas al leasing inmobiliario
(una suerte de alquiler venta), y la autorización para el retiro de
fondos de las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP)
para la adquisición o pago de parte de una primera vivienda. Si
bien estas medidas inciden en el mercado formal, también es cierto
que estas no aseguran el acceso a viviendas adecuadas para todos
los sectores poblacionales de la ciudad, dejando nuevamente de
lado a las familias comprometidas con los procesos de habilitación
progresiva autoproducida, a las que simplemente se ignora. O como
lo expresa Rodolfo Bragagnini, director de la Feria Inmobiliaria del
Perú: «Vemos que los distritos con más ventas comparten algunas
características. Tienen una ubicación céntrica dentro de la ciudad y
acceso a varios servicios como colegios, universidades, institutos,
centros comerciales, entre otros»24, evidenciando que el negocio
inmobiliario solamente se instala donde se ofrecen condiciones
para construir sin mayores sobrecostos, en zonas en las que existan
clientes que valoren atractivo el lugar y, por cierto, que tengan
capacidad de pago.
Lamentablemente las familias ubicadas en distritos poco o nada
atractivos para el negocio inmobiliario, son las que demandan
22
Ver: goo.gl/sSUkHX
23
Ver: goo.gl/sSUkHX
24
Ver: goo.gl/bt2S3O
hasta el 60% del consumo de acero y de cemento a nivel nacional,

mientras el restante 40% del consumo es el que corresponde al
Estado y las grandes compañías constructoras25. Esta información
nos reafirma en el señalamiento de que el Estado y los promotores
inmobiliarios no hacen una lectura completa de la realidad,
planteando salidas al problema que no permitirán su solución
progresiva. Así, estiman que el problema de acceso a un hábitat
adecuado se debe abordar por el lado de cambios de zonificación y
de normativa, para lograr mayores alturas o apuntar a la reducción
de área útil por departamento de vivienda, que siendo factores
técnicos no tienen relación directa con el desarrollo y crecimiento
de la ciudad. Su enfoque se arraiga en buscar soluciones para las
viviendas en los distritos de Lima Top, sin interesarles, por ejemplo,
cómo ofrecer asesoría técnica adecuada a los que más construyen
en la ciudad, los pobres (según lo que muestran las estadísticas de
consumo de acero y cemento).
Como se puede apreciar, la lógica de producción de viviendas
para el sector inmobiliario se sustenta exclusivamente en una
relación costo beneficio, en donde el interés económico del
inversionista inmobiliario aparece como el motor del crecimiento
urbano que se protege y promueve al margen de lo que sería
indispensable para beneficiarnos con políticas que apunten más
bien a contar con una ciudad planificada y sostenible para todos.
Estudios de caso: Santiago de Surco y San Juan de

Miraflores, dos procesos de habilitación urbana con
resultados diferentes
Para el ejercicio de comparar los procesos de habilitación
urbana que se producen de manera diferenciada en la ciudad
de Lima, buscamos información sobre los orígenes y la situación
25
Ver: goo.gl/LjHDX0
socioeconómica actual de los distritos urbanos de Santiago de

Surco y San Juan de Miraflores. Si bien no constituyen una muestra
representativa de las dinámicas de toda la urbe, sí son casos que
consideramos válidos para el análisis, reflexión y, en cierta medida,
como explicación de los factores que se movilizan en otras zonas
y distritos de la ciudad.
Con esta información como base, se procedió a la realización
de un total de ocho entrevistas para entender cómo las
municipalidades manejan su territorio y cuáles son los desafíos.
Estas se hicieron tanto a funcionarios municipales de Santiago
de Surco (4) y San Juan de Miraflores (4). Asimismo, se llevaron
a cabo seis entrevistas a vecinos implicados en procesos de
habilitación urbana en cada distrito. De este modo, y con una
metodología exploratoria, se ha alcanzado a tener una idea más
definida de las semejanzas y diferencias que se dan en términos
de las características de las habilitaciones urbanas y los procesos
de urbanización y consolidación de las viviendas.
Datos de los dos distritos

a. Caracterización de Santiago de Surco
El territorio de lo que constituye el actual distrito de Santiago de
Surco fue poblado en la época preinca, sirviendo de residencia
temporal de familias de la nobleza española durante el Virreinato.
La antigüedad de la iglesia Santiago Apóstol, ubicada en la Plaza
Mayor del distrito, que data de 1571, da cuenta de su importancia
como emplazamiento urbano desde varios siglos atrás. Hasta
inicios del siglo XX fue principalmente un asentamiento
predominantemente campestre reservado a las élites del país,
adquiriendo en 1929, un siglo después de la independencia de
España, su estado de distrito26.
26
Ver: goo.gl/wfGxIE
En la actualidad es un distrito altamente consolidado constituido

por 344 242 habitantes, con presencia de familias de diversos
estratos socioeconómicos. Según cifras de la Encuesta Nacional de
Hogares (Enaho) del año 2014, el ingreso promedio de Santiago de
Surco fue de 2576 soles mensuales, atendiendo a los 179 hogares
estudiados. La realidad indica que los ingresos en promedio son
mayores a lo informado por la Enaho, sin embargo, nos da una idea
de la dinámica económica del distrito. En Surco, la municipalidad
recauda significativos ingresos por tasas e impuestos que le
permiten administrar el distrito de manera ordenada y asegurar
que todos sus habitantes accedan a los servicios e infraestructuras
básicas. Los altos ingresos de su población, comparada con otras
zonas en Lima, han atraído el interés de empresas inmobiliarias
y constructoras que constituyen un elemento importante para la
dinámica y gestión del espacio urbano.
Así pues, los habitantes de Santiago de Surco estuvieron o
están vinculados a alguna empresa inmobiliaria para acceder a su
vivienda. Esto significa también que para la gran mayoría de las
familias todos los trámites vinculados a la formalización de una
vivienda, tales como la solicitud de una licencia de construcción,
se hacen antes de habitar la misma. Adicionalmente, es importante
indicar que la presencia de empresas y negocios inmobiliarios han
llevado a un costo promedio del metro cuadrado de 2035.7$/m2 27,
lo que es bastante caro comparado con otros distritos de Lima.
A pesar del costo, adquirir una vivienda en Santiago de Surco
ofrece la ventaja de vivir en un distrito relativamente seguro, bien
conectado a todos los servicios necesarios, incluyendo prestigiosas
universidades tales como la Universidad de Lima, la Universidad
Ricardo Palma, la Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas y
la Universidad ESAN.
27
Ver: goo.gl/HQ6R9D
b. Caracterización de San Juan de Miraflores

El distrito de San Juan de Miraflores, o su capital Ciudad de Dios,
se creó a partir de la invasión de miles de familias provenientes
de diversos distritos de Lima en 1954, siendo instituido como
distrito en 1965. Este distrito fue gestado y organizado por
personas que vieron en las pampas de San Juan de Miraflores una
posibilidad adecuada para acceder a un terreno para la edificación
de sus viviendas28. San Juan de Miraflores es un distrito muy
fragmentado, donde hay tanto zonas consolidadas como muy
precarias. Según las estimaciones de la municipalidad, un poco
más del 50% de los 404 001 habitantes vive en condición de pobreza
o extrema pobreza. Según la Enaho del 2014, el ingreso promedio
de los 129 hogares preguntados fue de 930 soles mensuales: casi
tres veces menos que el de Santiago de Surco.
En el mapa de la población en proceso de desarrollo e inclusión
social de 2013, publicado por el Ministerio de Desarrollo e Inclusión
Social (Midis), se indica que 19.7% de la población de San Juan
de Miraflores vive en pobreza (a diferencia del 3.3% en Surco)
y 0.7% en situación de extrema pobreza29. Debido a los ingresos
bajos de la población y su desconfianza en el sistema de gestión
municipal, muchos habitantes no pueden o no quieren pagar los
impuestos y las tasas por servicios, lo que genera una carencia
de recursos municipales para una gestión adecuada del territorio
urbano. En consecuencia, la tasa de informalidad es muy alta en
la municipalidad y el distrito sigue creciendo en sus márgenes
por invasiones humanas desordenadas (sobre todo en la zona 1,
Pamplona Alta).
La autoproducción del hábitat, sin título de propiedad del suelo
ni autorización de construcción formal o asistencia técnica, sigue
siendo un problema grave porque la municipalidad no posee la
28
Ver: www.munisjm.gob.pe/historia
29
Ver: goo.gl/oUCmtY
capacidad, por falta de recursos y organización, para ejercer un

control continuo del distrito. Además, debido a la informalidad
de estos asentamientos humanos, el acceso a los servicios e
infraestructura básicos resulta difícil de resolver. Sin embargo, el
distrito dispone también de otras zonas más consolidadas como
las zonas 2, 4, 5 y 6 que se encuentran formalizadas o en procesos
de formalizarse. Originalmente las viviendas de estas zonas se
construyeron en la informalidad pero progresivamente avanzaron
hacia la regularización de su situación30. Así, la zona 3, que es
la más consolidada, resulta ya atractiva para algunas empresas
inmobiliarias que empiezan a interesarse por ingresar al mercado
de la vivienda. Sin embargo, pese a esta evolución positiva, el
proceso de habitar antes de habilitar terrenos continúa siendo un
gran problema no resuelto, además de que el mercado inmobiliario,
con precios locales promedio de 532.1 $/m2 31, no encuentra aún
atractivo el mercado actual.
La capacidad de las autoridades locales para gestionar sus

respectivos distritos
Análisis del presupuesto

a. El presupuesto por habitante
La población, según datos del INEI, arroja para el año 2015
un total de 344 242 habitantes en Santiago de Surco y 404 001
habitantes en San Juan de Miraflores, lo que los hace bastante
similares demográficamente. Lo que es notoriamente distinto
son las diferencias de ingreso y de recursos municipales entre
ambos. En Santiago de Surco el presupuesto por habitante el 2015
fue de 639 soles/per cápita, a diferencia de los 172 soles/per cápita
30
La información proviene de la entrevista con el funcionario municipal
encargado de obras privadas y licencias de construcciones.
31
Ver: goo.gl/HQ6R9D
en San Juan de Miraflores. Esto significa que Santiago de Surco

tiene casi 3.5 veces más de recursos por habitante que San Juan
de Miraflores. Naturalmente, esta diferencia de recursos influye
sobre las posibilidades que tienen las municipalidades para
ofrecer un servicio adecuado a los ciudadanos. En este sentido, la
municipalidad de San Juan de Miraflores reconoce en su Plan de
Desarrollo Concertado del 2012 que los planes anteriores nunca
dieron los resultados esperados por falta de capacidad técnica32
para ejecutarlos, lo que se puede explicar en parte por la falta de
personal municipal para atender sus necesidades. A diferencia
de San Juan de Miraflores, el distrito de Santiago de Surco ha
elaborado un estudio junto con Ernst & Young, una de las mayores
empresas de servicios profesionales a nivel mundial (y también
una de las más caras), para la gestión de sus gastos. Este estudio
sobre la performance de la municipalidad de Santiago de Surco les
permite desarrollar una gestión de los recursos que resulta mucho
más eficaz que en San Juan de Miraflores, además de servir como
marco para la promoción de proyectos públicos-privados33.
b. Las fuentes de ingreso34

Con respecto a las fuentes de ingreso del presupuesto, que
finalmente corresponde a una normativa nacional, encontramos
que lo más interesante a destacar es que Santiago de Surco obtiene
la mayoría de sus ingresos por recaudaciones de impuestos y
contribuciones obligatorias (53%), mientras que en San Juan de
Miraflores se obtiene la mayoría de sus ingresos de una fuente
diferente que da cuenta de la realidad socioeconómica de su
población: donaciones (35%). Esta información muestra claramente
32
Ver: goo.gl/y5KD5I
33
Gerencia de Planeamiento y presupuesto de la Municipalidad de Santiago de
Surco. Una gestión al servicio de los ciudadanos - Municipalidad de Surco. Cartera de proyectos
2016-2018. Municipalidad de Santiago de Surco, Informe interno.
34
Ver: goo.gl/yTwVjI y goo.gl/UyWFAS
que sin las transferencias y donaciones que recibe de varias

instituciones nacionales y extranjeras, el municipio de San Juan
de Miraflores sería incapaz de asegurar la ejecución de sus gastos.
En el caso de Santiago de Surco, las transferencias y donaciones
representan solamente el 3% de sus ingresos totales.
Uno de los problemas de esta dependencia de transferencias
y donaciones que se vive en San Juan de Miraflores es que genera
también vulnerabilidad y la reducción de la capacidad fiscal efectiva
pues a menudo este tipo de ingresos no constituye una fuente de
ingreso estable y menos sostenible para emprender determinadas
tareas en el distrito. Más aún si se tiene en cuenta que por lo general
las donaciones tienen un carácter puntual y a veces sirven solo para
el financiamiento de un proyecto muy específico. Otra problema
que se afronta es que los impuestos y contribuciones obligatorias
representan tan solo el 29% del presupuesto, es decir, menos de
la tercera parte de los ingresos totales, lo que muestra la debilidad
financiera de la población de San Juan de Miraflores y su particular
cultura tributaria que se autoalimenta perversamente: la población
no aporta con sus tributos porque no recibe servicios o son de mala
calidad, y el municipio no puede mejorarlos significativamente por
falta de presupuesto.
Considerando la información de la Enaho 2014, el ingreso
promedio por familia en San Juan de Miraflores es de alrededor de
930 soles por mes (aproximadamente tres veces menos que el de
Santiago de Surco), por lo que encontramos no solo una población
considerablemente más pobre sino que, en consecuencia (no debe
sorprender), con recaudaciones mínimas35. Es por ello que la
municipalidad tiene menos recursos para administrar su distrito,
lo que se refleja en la distribución de los gastos y en su menor
capacidad de inversión.
35
Los ingresos promedios se han calculado a partir de los datos de le Enaho 2014
que tiene una muestra de solamente 129 hogares observados en San Juan de Miraflores
y 179 hogares observados en Santiago de Surco.
Según el Presupuesto Institucional Modificado (PIM) del

2016, la Municipalidad de San Juan de Miraflores ha previsto
significativamente menos transferencias y donaciones: solo
alrededor de 14 millones de soles, en lugar de los 23 millones
recaudados en el 2015. En el mismo año, Santiago de Surco proyectó
recibir la mayoría de sus ingresos por impuestos y contribuciones
obligatorias (51%).
Estos otros datos nos muestran nuevamente que la Municipa-
lidad de San Juan de Miraflores estima y muestra anticipadamente
una gran debilidad de ingresos de aportes de sus habitantes. Por
eso, en la exposición de motivos de su Presupuesto de Institucional
de Apertura (PIA) del año fiscal 2016, señala que:
El esfuerzo que realiza la Gestión Municipal, para mejorar los servicios
públicos resulta insuficiente, principalmente por al alto porcentaje de
morosidad en el pago de los tributos de Limpieza Pública, Parques y
Jardines y Serenazgo, para poder consolidar el mantenimiento de los
servicios públicos al 100%.
Un análisis de los gastos presupuestales del 2015 confirma que

San Juan de Miraflores dispone de pocos ingresos para asegurar
la atención de los mismos servicios que Santiago de Surco cubre
sin dificultad.
c. Los gastos presupuestales36
Resulta interesante constatar que Santiago de Surco gastó 3.11 veces

más que San Juan de Miraflores en el 2015 (cálculo basado sobre
la ejecución total de los gastos de los cuatro trimestres del 2015).
Dicho gasto fue destinado en un 64.1% para bienes y servicios,
mientras que en San Juan de Miraflores solo destinó el 50.5% de
su presupuesto por el mismo concepto. Igualmente, San Juan de
Miraflores usa otra parte importante de su presupuesto (22.6%)
36
Ver: goo.gl/yTwVjI y goo.gl/UyWFAS
para la adquisición de activos no financieros (gastos generados

por la compra/mantenimiento de instalaciones y equipos), lo
que se podría entender como la necesidad de modernizar sus
instalaciones y equipos debido a que no tiene las herramientas
necesarias para asegurar servicios municipales satisfactorios. Otra
observación interesante es el gasto dedicado al personal municipal,
el cual representa el 27% de los gastos totales de Santiago de Surco,
mientras que en San Juan de Miraflores solo representa el 11.8%.
Este último rubro, lejos de significar un ahorro en burocracia, debe
leerse en términos de menos personal para las tareas de limpieza,
parques, jardines y/o serenazgo, por ejemplo.
En algunas áreas claves, la Municipalidad de Santiago de Surco
gastó hasta 18 veces más que la de San Juan de Miraflores, lo que
en contraste evidencia las diferencias en cuanto a los servicios que
presta y la calidad y cantidad de personal para atender tareas de
carácter técnico y profesional. Así tenemos, por ejemplo:
• Asesoramiento técnico y jurídico, 18 veces más.
• Mantenimiento de parques y jardines, 17 veces más.
• Acción de planeamiento y presupuesto, 13 veces más.
• Mantenimiento vial local, 10 veces más.
• Gestión administrativa, 7 veces más.
• Reducción de delitos y faltas que afectan la seguridad
ciudadana, 6 veces más.
• Planeamiento urbano, 6 veces más.
• Reducción de vulnerabilidad y atención de emergencias por
desastres, 5 veces más.
Por otro lado, la Municipalidad de Santiago de Surco parece
tener un enfoque institucionalizado sobre el tema de desarrollo
medioambiental, con tres asignaciones presupuestales para: i) el
mantenimiento de parques y jardines, ii) la rehabilitación de los
parques y iii) el control, aprovechamiento y calidad ambiental.
Según el estudio de Ernst & Young, antes mencionado, Santiago

de Surco es el distrito limeño que más gasta en seguridad, limpieza
y áreas verdes después de Lima Centro, además de ubicarse en
cuarto lugar con respecto al transporte37. San Juan de Miraflores,
por su parte, solo tiene una asignación para el mantenimiento de
parques y jardines.
También puede mencionarse que más del 50% de los gastos
por programas, acciones y asignaciones de Santiago de Surco es
destinado a la gestión administrativa (30%), el mantenimiento de
parques y jardines (25%), y al programa de reducción de delitos y
faltas que afectan la seguridad ciudadana (alrededor del 12%). En
consecuencia, se puede considerar que los temas de medioambiente
y de seguridad son priorizados por esta municipalidad, lo que
puede tener un correlato con el alto nivel de consolidación que ha
alcanzado el distrito.
Al momento de comparar estas cifras con los datos en San
Juan de Miraflores, encontramos que, más allá de las buenas
intenciones y deseos en este distrito, el tema del medioambiente
casi no tiene importancia en el presupuesto. De hecho, el
funcionario municipal del presupuesto participativo con quien
hablamos afirmó que solo en la zona 3 (la más consolidada de
San Juan de Miraflores) los vecinos muestran un interés real por
el tema del medioambiente.
Sin embargo, una de las dimensiones básicas del tema
ambiental, como es el manejo de los residuos sólidos, absorbe gran
parte del presupuesto en San Juan de Miraflores, ya que del 50%
de los gastos por programas, acciones y asignaciones se destina a
la gestión integral de residuos sólidos (18%), la gestión de recursos
humanos (17%) y la gestión administrativa (15%). Solo el 7% es
37
Gerencia de Planeamiento y presupuesto de la Municipalidad de Santiago de
Surco. Una gestión al servicio de los ciudadanos - Municipalidad de Surco. Cartera de proyectos
2016-2018. Municipalidad de Santiago de Surco, Informe interno.
destinado al programa de reducción de delitos y faltas que afectan

a la seguridad ciudadana.
Finalmente, resulta interesante observar que en ambos distritos
se destinan muy pocos recursos al planeamiento urbano (3% en
Santiago de Surco y 2% San Juan de Miraflores) y a la reducción
de vulnerabilidad y atención de emergencias por desastres (menos
del 1%, en ambos casos).
d. El presupuesto participativo
Mientras que el análisis del presupuesto municipal nos da una idea
de las prioridades de inversión de las municipalidades, el estudio
del presupuesto participativo, que constituye una parte del mismo
que se procesa con la participación de los vecinos, nos brinda una
visión más ajustada de las demandas reales de los habitantes,
o por lo menos de quienes se incorporan a estos procesos
participativos para la asignación de recursos. Como bien se sabe,
la elaboración del presupuesto participativo se hace a partir de
ideas y proyectos promovidos por diversas organizaciones de la
sociedad civil con el apoyo (en algunos casos) de Organizaciones
No Gubernamentales (ONG) locales que se inscriben anualmente
como agentes participantes en estos procesos.
En Santiago de Surco, el año 2015, participaron 178 asociaciones
y organizaciones en la elaboración del presupuesto participativo
del distrito. Como resultado de ese proceso se da cuenta de la
presentación de 135 fichas de proyectos. Los temas que fueron
presentados por los vecinos dieron mayor importancia a lo referido
a pistas y veredas (56 proyectos), a los llamados bolsones de
seguridad (15) y a la instalación de contenedores de basura (7). Al
final del proceso se aprobaron y fueron priorizados seis proyectos,
asignándose 6 millones de soles al mejoramiento de la seguridad
ciudadana, S/. 1 200 000 a la recolección de residuos sólidos
domiciliarios, S/. 800 000 al mejoramiento de la infraestructura
vial, tres proyectos por un total de S/. 2 900 000 y S/. 1 100 000 a
la rehabilitación de las pistas (de los cuales tres proyectos han sido
de mejoramiento de la infraestructura vial)38.
Según información recibida del funcionario municipal
encargado del Presupuesto Participativo en Santiago de Surco,
recientemente la municipalidad intenta que con estos recursos se
puedan priorizar proyectos de gran escala que sean emblemáticos,
considerando que Santiago de Surco es un distrito bien equipado
para satisfacer las necesidades de infraestructura básica de sus
habitantes. Haciendo una lectura más fina puede notarse que
existe una diferencia entre los proyectos propuestos en las zonas
las más ricas de Santiago de Surco (las zonas 4, 5, 6 y 7) y las
zonas más populares (1 y 2). Por ejemplo, como caso extremo, en
la zona 5 nadie ha presentado ningún proyecto a ser financiado
por el presupuesto participativo, lo que significaría, según
opinión del funcionario municipal responsable, que en esta zona
el mantenimiento de infraestructura es impecable y que ocurre de
manera casi automática por lo que los vecinos no requieren acudir
a demandar recursos municipales en este rubro. Son vecinos que
consideran que la municipalidad tiene la obligación de prestar
estos servicios a cambio de los impuestos que pagan anualmente y
como clientes o vecinos satisfechos no demandan esos mecanismos
de participación.
En el distrito de San Juan de Miraflores el tema de la partici-
pación y el presupuesto participativo se asume de una manera
mucho más activa y tiene otras dimensiones. Según informa el
municipio distrital, han participado 130 organizaciones en el pro-
ceso de elaboración del presupuesto participativo del año 2015.
Como resultado de ello fueron priorizados 12 proyectos para ser
financiados y ejecutados por la municipalidad. Estos se tratan
principalmente de pistas, muros de contención y parques. Según
información proporcionada por el funcionario responsable de
38
Ver: goo.gl/BuQBCb
las obras públicas, se han construido nueve muros de contención

durante el año 2015.
Como ocurre en todas las municipalidades, y más en aquellas
con mucha población, necesidades y demandas, los recursos que
se puedan destinar a estos rubros siempre son muy limitados. En
este caso, los fondos para la realización de proyectos incluidos
en el presupuesto participativo han sido (según información
proporcionada por la oficina responsable del presupuesto
participativo): medio millón de soles asignados a cada una de
las seis zonas en las que está dividido internamente para la
gestión municipal del territorio de San Juan. Según se informó,
generalmente el municipio aprueba dos proyectos para cada zona
y los que se ejecutan son principalmente pequeños proyectos.39
Por otro lado, en la entrevista sostenida con el funcionario
municipal responsable de las obras públicas distritales en San Juan
de Miraflores, se explicó que frecuentemente los proyectos que se
aprueban por el presupuesto participativo se construyen por etapas
a lo largo de varios años. Por ejemplo, se solicita la construcción de
una cuarta parte de un parque en el año 2016, luego se avanzará
en la construcción del segundo cuarto del parque en el 2017, el del
tercer cuarto del proyecto del parque en el 2018 y tal vez también
finalizar las obras en el año 2019. Como se puede apreciar entonces,
la construcción de un parque puede durar hasta 4 años.
Los proyectos que se presentan son variados y dependen en
gran medida de las urgencias y demandas de los vecinos que
corresponden al grado de consolidación que se haya alcanzado
en cada zona40. Así se tiene que en las zonas no consolidadas del
distrito (zona 1), lo primero que se piden son muros de contención,
que como bien se sabe son para afirmar las terrazas en los cerros
39
Todos los datos vienen de las entrevistas con el funcionario responsable del
presupuesto participativo y el funcionario a cargo de las obras públicas distritales.
40
Entrevista con el ingeniero civil encargado la Unidad de obras públicas de San
Juan de Miraflores.
donde se han asentado los pobladores más recientes y que es un

prerrequisito solicitado por Defensa Civil para otorgar certificados
de habitabilidad, que a su vez son un requisito indispensable
para poder tramitar la regularización de los terrenos, aprobar
la habilitación urbana y, más adelante, otorgar los títulos de
propiedad a las familias ocupantes de tales lotes.
Más adelante, y esto puede apreciarse en zonas más consolida-
das en el mismo distrito, la prioridad de la demanda de los vecinos
se traslada (una vez que cuentan con todos los muros de contención
construidos) a la construcción de pistas y calles (como ocurre en las
zonas 2, 4 y 5) y, finalmente, una vez que una zona ha logrado su
consolidación básica de infraestructura (en este caso en la zona 3)
el interés de los vecinos apunta a mejorar el medioambiente con
la construcción parques. Esto fue explicado por el funcionario
municipal encargado del presupuesto participativo de una manera
bastante clara y sintética:
Cada zona tiene distintas prioridades y sus propias necesidades,
dependientes del estado de consolidación barrial. En las zonas no
consolidadas, a veces no tienen pistas y agua, pero para construir estas
infraestructuras necesitan antes construir un muro de contención y
entonces lo piden en el Presupuesto Participativo. En las zonas más
consolidadas lo que ahora se pide mayormente es una renovación de
parques, una remodelación, o el mejoramiento de calles que ya están
asfaltadas41.
Como puede apreciarse, los vecinos, al solicitar determinado

tipo de obras, no expresan solamente demandas que se relacionan
con el grado de consolidación urbana de las distintas zonas,
sino también, y de manera importante, apoyos para el proceso
de habilitación urbana. Esta es una realidad que diferencia
sustancialmente la población de San Juan de Miraflores a la de
41
Entrevista al funcionario encargado del presupuesto participativo de San Juan
de Miraflores.
los vecinos del contiguo distrito de Santiago de Surco, donde el

tema de la habilitación urbana no aparece en su agenda familiar,
siendo asumida por el municipio o los agentes urbanizadores
e inmobiliarios. Notable diferencia que evidencia el grado de
segregación social que se expresa en Lima en zonas muy cercanas
entre sí.
Desigualdades en viviendas y procesos de habilitación
A continuación nos detendremos a analizar brevemente cómo

los procesos de consolidación se manifiestan en la calidad de
vida de los vecinos. Para ello realizamos seis entrevistas: a tres
vecinos de Santiago de Surco y a tres de San Juan de Miraflores, en
zonas geográficamente distintas, para tener un espectro mayor de
análisis. Lo encontrado en la exploración comparada se manifiesta
en las experiencias vividas por cientos de miles de peruanos.
En el distrito de Santiago de Surco se escogieron las zonas de
Valle Hermoso, Vista Alegre y La Cruceta. En el aledaño distrito
de San Juan de Miraflores, seleccionamos para el análisis las zonas
de la Nueva Rinconada, Pamplona Baja y Valle Sharon. Todos los
entrevistados en estos territorios, excepto uno, son propietarios
y de la misma manera todos, excepto uno, estuvieron presentes
en el proceso de construcción de las viviendas. Asimismo, cabe
recalcar que la mayoría de habitantes viven en sus distritos entre
dieciséis y cuarenta años.
Las tres entrevistas realizadas en Santiago de Surco nos
confirman la tendencia general en ese distrito, cuya forma principal
de acceso a la vivienda ha sido mediante la compra a proyectos
inmobiliarios promovidos por terceros y no producido por las
propias familias. De los tres casos encontramos que uno de ellos
fue un proyecto del Estado, otro fue un proyecto de una empresa
inmobiliaria y el tercero fue un proyecto de una asociación de la
policía nacional.
Mapa de Santiago de Surco
* Límites referenciales. Google Maps 2016.

Mapa de San Juan de Miraflores
* Límites referenciales. Google Maps 2016.
Las familias entrevistadas lograron adquirir su vivienda progre-

sivamente mediante préstamos a los que pudieron acceder, en un
caso, del Estado (mediante el Banco de Materiales) y, los otros,
a través de préstamos bancarios. La construcción de sus viviendas

contó con la participación activa y asistencia técnica de arquitectos
e ingenieros. Se les mostró modelos de vivienda para que escojan
el más adecuado para su proyección familiar y económica. Estos
trabajos de construcción fueron ejecutados por profesionales y
las obras se ajustaron a los procedimientos técnicos y legales de
los reglamentos de construcción, es decir, posteriormente fueron
inspeccionados y aprobados por la fiscalización distrital. En
cuanto a las gestiones y trámites formales ante la municipalidad,
nuestros entrevistados informaron que fueron realizados por los
promotores inmobiliarios, por lo que las gestiones de habilitación
urbana, referidos al acceso a los servicios básicos como a pistas,
veredas y parques, nunca formaron parte de su preocupación.
En relación al estado actual de las viviendas y la zona donde
viven, los vecinos desearían la mejora de aspectos muy puntuales,
como ampliaciones o remodelaciones, aunque se encuentran
bastante satisfechos en cuanto a los equipamientos urbanos
existentes. Alrededor se encuentran mercados, escuelas, centros
médicos y parques («Los parques estaban, pero no tan remozados
como ahora»), señalando a pesar de ello que hay cosas por mejorar,
como por ejemplo la implementación de una posta de salud más
cercana a la residencia de uno de los entrevistados. Consideran
que viven en un lugar seguro ya que tanto la municipalidad
como los vecinos han podido enfrentar la inseguridad ciudadana:
«Tenemos un buen servicio de serenazgo, y seguridad también del
barrio», dice una entrevistada. Frente a fenómenos naturales, como
riesgos sísmicos, también se sienten seguros, aunque una de las
entrevistadas, cuyo segundo piso fue autoconstruido, señala que
solo el primer piso lo considera seguro.
En el caso de los tres hogares entrevistados en San Juan de Mi-
raflores, una respuesta común fue sobre cómo se produjo el proceso
de asentamiento, ya que en los tres casos se expresó que se hizo
sin contar con un proceso previo de habilitación urbana, es decir,
no se tuvo como marco un proyecto formal y acorde a algún proceso

de planificación urbana. Lo que ocurrió más bien fue que llegaron
en grupo con otros pobladores con miras a constituir asociaciones
o cooperativas, uno sin ninguna asistencia técnica, el segundo con
el apoyo parcial de arquitectos e ingenieros amigos y el tercero con
una asistencia técnica dudosa: «Después nos hemos enterado que
ahí, en esa zona (de su vivienda), faltaba una columna», señala un
vecino. Así, el proceso de construcción de las viviendas fue distinto
y siempre de acuerdo a sus posibilidades materiales. En dos de los
casos llegaron a habitar la vivienda luego de un largo proceso de
construcción, teniendo la posibilidad de vivir en otro lugar durante
este transcurso. Sin embargo, una vecina expresó que estuvo vi-
viendo en el terreno durante el proceso de «consolidación» de su
hogar desde cuando llegó, refugiada en una estera doblada, hasta
pasar a la casa de triplay con la que cuenta ahora. En la actualidad,
más de la mitad del distrito cuenta con servicios básicos, y dos de
los vecinos señalaron que contaban con equipamientos urbanos
cercanos, como centros educativos, posta de salud y mercado. Sin
embargo, no todo el distrito ha logrado esta consolidación: en la
zona de la Nueva Rinconada, aunque se encuentran terrenos para
el equipamiento urbano, no se ha desarrollado la infraestructura.
Encontramos que en los seis casos el recorrido para acceder a una
vivienda y a servicios próximos ha sido distinto. Si bien en San Juan
de Miraflores los servicios fueron gestionados por representantes
de las asociaciones o cooperativas de las que formaban parte, cada
uno de los entrevistados contó haber participado directamente en
algún momento del proceso de habilitación, aportando su tiempo y
dinero para realizar algunos de los trámites, permisos y acumulación
de documentos solicitados, sin dejar de lado también las faenas
comunales que algunos tuvieron que realizar para la implementación
de los diversos equipamientos requeridos por el barrio.
Así tenemos que hay claras diferencias en el proceso de
habilitación urbana que observamos entre Santiago de Surco y
San Juan de Miraflores. En el primero de ellos, el proceso de

compra de una vivienda incluye la dotación de servicios básicos y
una planificación urbana que brinda espacios para equipamientos
tales como centros educativos, comerciales y de recreación. Sin
embargo, estas facilidades reflejan un costo económico adicional,
que los vecinos con menos capacidad adquisitiva deben pagar en
tiempo o en una disminuida calidad de vida.
Tabla n° 1
Resumen de características urbanas entre los distritos
de San Juan de Miraflores y Santiago de Surco
Condiciones Integración
Promotor
Caso de habilitación normativa a la
urbano
urbana ciudad
Santiago de Surco La municipalidad y Accesibilidad a todos los La solicitud de reconoci-
empresas inmobilia- servicios e infraestructu- miento y las licencias de
rias, habilitación por ra básica construcción necesarias
inversión inmobiliaria se hacen previas a la ha-
(habilitación urbana bilitación
convencional)
San Juan de Miraflores Zona 1 Zona 1 Según la municipalidad

(según la zona del dis- Los pobladores a través Accesibilidad difícil: de San Juan de Miraflores,
trito se encuentran dife- de invasiones vienen carencia de servicios e generalmente se solicita el
rentes dinámicas) realizando habilitación infraestructura básica reconocimiento y regula-
progresiva autopro- rización de la habilitación
ducida ex post a la creación de esta
Zona 2, 4, 5 y 6 Zonas 2, 4 y 5 última
En proceso de formali- Accesibilidad mixta
zarse, entre habilitación
progresiva autopro-
ducida y habilitación
urbana convencional,
ordenada por la muni-
cipalidad
Zona 3 Zona 3
Zona consolidada a tra- Alto grado de accesibi-
vés de la habilitación lidad a todos los servi-
progresiva autoprodu- cios e infraestructuras
cida. Creciente interés básicas
de parte de las empresas
inmobiliarias
Tabla elaborada a partir del texto de: Cabrera E., Teresa; García Q., Ramiro; Miyashiro T., Jaime y
Pizarro A., Fidel. «La ciudad neoliberal. Nuevas urbanizaciones en Lima Sur. En: desco - Centro
de Estudios y Promoción del Desarrollo, ed. Perú Hoy. Ajustes al modelo económico. La promesa de la
inclusión. Lima: desco, 2011.
Conclusiones
Para los casos explorados en Lima, el problema central de
los procesos de habilitación urbana y sus consecuencias en la
segregación espacial radica en que este supuesto «desarrollo», que
en la realidad representa un crecimiento urbano, es desordenado, o
en todo caso, está «dirigido» por intereses específicos de inversores
inmobiliarios quienes tienen el poder de decidir y seleccionar los
lugares con mayores posibilidades para promover su negocio.
La consecuencia principal del tipo de intervención del Estado
y de los inversores inmobiliarios en estos procesos de habilitación
urbana es que dejan para las familias de menores recursos, las más
pobres en las zonas urbanas, los espacios con mayor vulnerabilidad
en los cuales el negocio no sería rentable. Esto se produce sin un
marco político regulatorio que debiera darse por entendido a través
de los procesos de planificación de la ciudad, sumado a una gestión
inadecuada de los municipios, atendiendo a criterios en el sentido
más operativo de la administración territorial.
De esta manera se crean y profundizan fuertes desigualdades
espaciales entre la llamada «Lima Top» y las periferias, o entre
los espacios urbanos consolidados y aquellos en proceso de
consolidación. Estas diferencias son persistentes y se pueden
ubicar fácilmente si se hace una revisión del proceso histórico de
habilitación urbana de Lima. En ese proceso se puede identificar
cómo se han impuesto las relaciones de poder y cómo hubo, y
hay, una notoria ausencia de políticas proactivas. Así es como
los procesos de planificación urbana de Lima han generado a
través del tiempo siete planes urbanos en casi cinco siglos desde
su fundación española como centro político administrativo del
Virreinato del Perú, ninguno de los cuales se ha respetado o ha
servido efectivamente para guiar un desarrollo urbano armónico.
Todo esto no hace más que corroborar ciertas percepciones
sobre el rol que han cumplido y cumplen la casi totalidad de los
promotores inmobiliarios, quienes solo ven estos procesos como

una oportunidad para negocios. La resultante es su intervención
exclusiva en aquellos distritos con mayores ventajas comparativas
(accesibilidad a servicios básicos y equipamiento urbano
adecuado). Esto significa en la práctica un abandono del interés
común en desmedro de la calidad integral de la ciudad al reforzar
procesos segmentados de intervención en lugares con un alto grado
de consolidación, dejando de lado, y sin ningún tipo de atención,
ni siquiera subsidiaria de parte del Estado, donde el negocio de
la habilitación urbana aparezca como más desafiante o complejo.
Si en el pasado se buscaban los terrenos con mayor facilidad
para habilitar, esto quiere decir que sean planos y que tengan
facilidad de acceso al agua, hoy en día se buscan terrenos en los
cuales las posibilidades de conexión con lo ya consolidado sean
lo más fáciles posibles.
La utopía de que los procesos de titulación per se lograrían
que las poblaciones vulnerables y de escasos recursos pudieran
acceder a un hábitat adecuado se derrumban cuando vemos que
los terrenos que han aumentado su plusvalía urbana son aquellos
en los que los promotores urbanos invierten construyendo o en
los distritos con recursos propios resultantes de los tributos que
pagan sus clientes o nuevos vecinos, según sea el caso. Todo esto
no hace más que ampliar las brechas de desigualdad y hacer más
compleja la formulación de las posibles soluciones para plantear
un hábitat adecuado y, sobre todo, sostenible de una ciudad que
bordea los 10 millones de habitantes, y que sin embargo, profundiza
su segregación social y económica en el territorio de la metrópoli.
Esta exploración urbana comparada sobre el contexto y las
formas de habilitación urbana en dos distritos contiguos (Santiago
de Surco y San Juan de Miraflores) plantea la urgente necesidad
de priorizar los temas del mejoramiento de la calidad del hábitat
con políticas fuertes que sean promovidas por el Estado. Esto
debe asumirse de una manera integral con planes y proyectos en
el marco de un decidido Plan de Desarrollo Metropolitano (ahora

inexistente) y no tan solo sectorialmente por programas como los
de abastecimiento de agua o construcción de vías, autopistas y
pasos a desnivel, como ocurre en el presente.
La lógica del mercado inmobiliario y las demandas de los
agentes inmobiliarios para construir ciudad, desde grandes
proyectos inmobiliarios de vivienda, centros comerciales y
servicios, requiere urgentemente ser integrada a las demandas y
necesidades planteadas por millones de personas y cientos de miles
de familias que esforzadamente autoproducen no solo sus barrios
sino la gran metrópoli que es Lima, y que no son adecuadamente
atendidas ni priorizadas. De lo contrario las tensiones urbanas
y el riesgo de un colapso generalizado se yergue como un grave
peligro futuro, siendo la posibilidad de un colapso urbano una
probabilidad que nadie desea que ocurra.

Desiguald Urbana, segregacLIMA

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Desigualdad urbana en Lima Metropolitana

Claudia Wiese / Jaime Miyahiro T. /

permitir la diversidad y la coexistencia diversa en el territorio. Así

nuevas habilitaciones urbanas: la habilitación urbana convencional

además, que el hábitat significa el lugar espacial en que habita el

las formas como se han producido sus habilitaciones urbanas, así

Los procesos de crecimiento urbano en Lima:

Desde hace más de 4000 años sucesivas culturas han ocupado el

público de gas, la instalación de cañerías en fierro para el agua

Crecimiento expansivo y explosivo de Lima: generando

Durante el siglo XX, particularmente durante el último tercio, la

clandestinas», a las que nos referimos como habilitaciones urbanas

Instituto Metropolitano de Planificación, fueron cuatro tipos de

de la población, lo que finalmente devino en el mayor incremento

El boom de la habilitación urbana en Lima:

una época de bonanza o boom inmobiliario. A diferencia de lo

y Lima Sur22. Esta clasificación atiende a un ranking de producción

hasta el 60% del consumo de acero y de cemento a nivel nacional,

Estudios de caso: Santiago de Surco y San Juan de

socioeconómica actual de los distritos urbanos de Santiago de

Datos de los dos distritos

En la actualidad es un distrito altamente consolidado constituido

b. Caracterización de San Juan de Miraflores

capacidad, por falta de recursos y organización, para ejercer un

La capacidad de las autoridades locales para gestionar sus

Análisis del presupuesto

en San Juan de Miraflores. Esto significa que Santiago de Surco

b. Las fuentes de ingreso34

que sin las transferencias y donaciones que recibe de varias

Según el Presupuesto Institucional Modificado (PIM) del

Un análisis de los gastos presupuestales del 2015 confirma que

c. Los gastos presupuestales36

Resulta interesante constatar que Santiago de Surco gastó 3.11 veces

para la adquisición de activos no financieros (gastos generados

Según el estudio de Ernst & Young, antes mencionado, Santiago

destinado al programa de reducción de delitos y faltas que afectan

las obras públicas, se han construido nueve muros de contención

donde se han asentado los pobladores más recientes y que es un

Como puede apreciarse, los vecinos, al solicitar determinado

los vecinos del contiguo distrito de Santiago de Surco, donde el

Desigualdades en viviendas y procesos de habilitación

A continuación nos detendremos a analizar brevemente cómo

Mapa de Santiago de Surco

* Límites referenciales. Google Maps 2016.

Mapa de San Juan de Miraflores

* Límites referenciales. Google Maps 2016.

Las familias entrevistadas lograron adquirir su vivienda progre-

a través de préstamos bancarios. La construcción de sus viviendas

no se tuvo como marco un proyecto formal y acorde a algún proceso

San Juan de Miraflores. En el primero de ellos, el proceso de

San Juan de Miraflores Zona 1 Zona 1 Según la municipalidad

promotores inmobiliarios, quienes solo ven estos procesos como

el marco de un decidido Plan de Desarrollo Metropolitano (ahora

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