Introducción

Virginia Cabrera Becerra Juan

Manuel Guerrero Bazán

Las reflexiones que a continuación se presentan acerca de la política pública, en la entidad

poblana, el caso de la reserva territorial Quetzalcóatl-Atlixcáyotl, constituyen los primeros
resultados de la investigación que sobre política pública se desarrolla en la Facultad de
Arquitectura de la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla. La investigación se ha
diseñado como una actividad de largo aliento con la pretensión de abarcar en diferentes
momentos el estudio de la política pública en los niveles territoriales: regional, urbano y centro
histórico.
La actividad investigativa que al respecto se desarrolla se ha visto particularmente
enriquecida con el conocimiento adquirido en la práctica misma de la planificación y gestión
urbano-regional, lo que permitió confrontar las bases teóricas, conceptos, creencias y
prejuicios formados en el ámbito académico permitiendo su ratificación, precisión, abandono y
transformación, en un movimiento de superación; por lo menos ésa es nuestra creencia.
El punto de partida de las reflexiones desarrolladas en torno a los problemas urbanos y
regionales en el estado de Puebla y su entrelazamiento con la política pública es su
visualización como unidad compleja, conformada por una trama intensa de interrelaciones
internas y externas y por un proceso permanente de cambio.
La evolución de los hechos urbano-regionales se perciben como producto de la
confluencia, pocas veces esclarecida, de las acciones de diversos agentes y actores, que en
su práctica cotidiana tocan ciertas fibras del fenómeno y desencadenan una gama infinita de
situaciones, muchas de ellas imprevistas. Tal perspectiva se traduce en un primer momento
en un proceso metodológico cuyo signo central es su carácter estratégico y aproximativo, pues
la viabilidad de aprehensión de dicho entramado implica desgranar, de acuerdo a los objetivos
trazados, los hechos y procesos centra-

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 fe. jgQún ei momento de desarrollo en que se estud.a el problema urbano regional etilos
diversos procesos que convergen en la generación, control, regulación y •ransformaaón
de ios problemas urbano-regionales se encuentran la configuración espacia as políticas,
¡a voluntad política, las bases teóricas y la v.s.on que sustentan ¿agentes públicos en la
materia, los problemas de fmanciamiento. las condiciones de gestión y administrativas, el
modelo económico, las condiciones ambientales, s-t^acio^es de carácter cultural.
Cada uno de los procesos señalados guarda una peculiar mterrelación con el conjunto,
incidiendo en la conformación de una abundante y compleja trama de interacciones, cuya
aprehensión impone una visión metodológica clara. Atender de manera ntegral el ámbito
urbano-regional requiere por lo tanto de un análisis particular de cada proceso y de su
relación con los otros, lo que debiera implicar la
cesencia de especialistas de las distintas disciplinas.
De a diversidad de procesos enunciados interesa en este espacio hacei un breve
anales ce a gunos momentos significativos de la política de suelo que se concreta en a
creación y desarrollo de la reserva territorial Quetzalcóatl-Atlixcáyotl.
Tradiconalmente se ha señalado como rasgo central de la política publica su carácter
ideológico y su divorcio respecto a la practica. Esta afirmación si bien tiene un conten.do de
verdad, requiere de análisis más profundos e integrales que permitan aproximarse a la
complejidad de la relación entre la política publica y la organiza- c on de la realidad a nivel
territorial, regional y urbano. La constitución de la reserva territorial Quetzalcoatl-Atlixcayotl
y su ocupación a partir de 1995, en que se inicia su construcción, es una muestra clara de
la forma en que las políticas públicas transforman ia realidad, impactando de múltiples
formas a los procesos sociales, económicos, políticos, ambientales y espaciales que
configuran el transcurrir cotidiano de

la sociedad.
El punto de partida que estructura la investigación, es la afirmación de que el papel de la
planificación como instrumento para alcanzar altos beneficios económicos tiene en la ciudad
de Puebla como ejemplo representativo la creación y ocupación de la llamada reserva
territorial Quetzalcóatl-Atlixcáyotl. La construcción de una reserva territorial de gran
dimensión (1081 hectáreas) al occ,dente de la ciudad de Puebla ha constituido una fuente de
rentaba,dad de larga duración, pues creada en

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1995 continúa hasta nuestros días derramando beneficios de forma selectiva, a la par que impacta
negativamente el ambiente y la calidad de vida.
La investigación se orientó también a mostrar otros dos rasgos centrales de la política pública
que en materia de suelo en Puebla se concreta con la creación y paulatina ocupación de la reserva
territorial Quetzalcóatl-Atlixcáyotl: su orientación a coadyuvar al objetivo global de incorporación de
la ciudad de Puebla a los circuitos internacionales del capital y su integración como uno de los
instrumentos de envergadura para la materialización de la visión de ciudad que en ese momento
sustentaba el gobierno.
En síntesis consideramos que tales rasgos constituyen formas diversas en que se expresa y
viabiliza el carácter selectivo de la política pública en materia de suelo en Puebla.
Proyectada para contener aproximadamente unas 21 mil viviendas representa una obra cuya
envergadura y localización impactará durante muchos años a la ciudad de Puebla y a su propio
centro histórico coadyuvando, en este último caso, al proceso de expulsión de habitantes y
actividades que empieza ya a ser preocupante por la pérdida de complejidad que ello implica.
Su impacto en la dinámica metropolitana y específicamente en el centro histórico emergen como
dos importantes filones de investigación que serán retomados en otro momento.
Las condiciones internas, objeto de este estudio, muestran entre sus rasgos más álgidos una
segregación socioespacial, como consecuencia de la búsqueda de com- petitividad que condujo al
máximo aprovechamiento de las posibilidades de acumulación que brinda el manejo selectivo del
suelo. La política de suelo ha jugado un papel crucial en este sentido, entrelazándose históricamente
a procesos desatados por las fuerzas del mercado inmobiliario.
La segregación socioespacial, en el caso de estudio que nos ocupa, se expresa por la confrontación
entre una esfera urbana y social, en la que la modernidad y el progreso son los mensajes de mayor
inmediatez que se desprenden de la imagen urbana y arquitectónica construida; y una esfera
conformada por condiciones de pobreza, insuficiencia de servicios, inseguridad en la propiedad, que
prevalecen en diversas áreas de la reserva, las cuales son opacadas por la gran imagen de moder-
 mdad que se obtiene del recorrido obligado, por la misma disposición urbana«. las
vialidades de mayor importancia.

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Los resultados de la investigación se exponen siguiendo una línea de argJmen^ ción que
parte de planteamientos de carácter general referidos al proceso de lización, no por motivos
de moda o actualidad forzada, sino porque esta s * .V <y se encuentra directamente vinculada
con el contenido de la política púc ca a.- ^ desplegó en Puebla y que constituyó la base para la
creación de la reser/a terr-v-- - Quetzalcóatl-Atlixcáyotl, que conforma el objeto central del
análisis.
En una línea argumentativa que va de lo general a lo particular, en el segunde capítulo se
despliegan algunas reflexiones acerca de las repercusiones de ios croce- sos históricos,
nacionales y locales, en la orientación y dinámica de as pe t eas , el territorio poblano.
Amalgamando así, en un bloque, los factores que mteractúa^ con la dinámica del territorio
poblano y específicamente con la orientación de a política en materia de suelo.
De acuerdo con este planteamiento, como segundo nivel de interacción y cond - cionamiento,
se desarrolla la incidencia de procesos nacionales y locales en la formación de las tendencias de
urbanización, cuyo avance se traduce en un cercamiento amenazante para el área poniente,
localizada entre la mancha urbana de la ciudad de Puebla y la de la ciudad de Cholula, donde se
levantará a partir de 1995 la reserva territorial Quetzalcóatl-Atlixcáyotl.
Cabe aclarar que este análisis se despliega desde una perspectiva histórica cuyo punto de
partida es 1970, en función del proceso de industrialización y la consiguiente urbanización que se
produce en dicha década y que afectan al área. El análisis desde esta perspectiva se detiene en la
década de los noventa, justamente con la conclusión del periodo gubernamental de Mariano Pina
Olaya, cuyas acciones constituyeron la plataforma de despegue de la política de suelo que se
concretará durante la administración de Manuel Bartlett Díaz. Se destacan en este capítulo las
contradicciones que históricamente se van dando al interior de la política urbana, entre los
planteamientos contenidos en los programas de desarrollo urbano y las acciones efectivamente
aplicadas en la ciudad capital, con clara incidencia en nuestro objeto de estudio. Se muestra también
el punto de disolución de dicha contradicción por el camino de la sumisión de la planeación a las
exigencias planteadas por el poder político.

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 En el tercer capítulo se aborda el rumbo que ha mantenido la política regional en la
entidad y su entrelazamiento con la política de suelo, haciéndose una breve
caracterización de este rumbo y de su influencia en el tema que nos ocupa. El análisis
que se desarrolla, en este nivel, es por demás pertinente, ya que justamente la
creación y desarrollo de la reserva territorial Quetzalcóatl-Atlixcáyotl constituye un
eslabón importante de la política de gobierno y específicamente de la política urbano-
regional de la administración de Manuel Bartlett. Por ello el punto de partida en este
capítulo es el sexenio que transcurre entre 1993-1999, ya que es en este período
cuando se concreta la realización de la reserva territorial Quetzalcóatl- Atlixcáyotl,
como uno de los puntales que sostienen la visión del desarrollo regional centrado en
la metrópoli.
En dicho capítulo se analiza también la incidencia de la política urbano regional
de la administración gubernamental de Melquíades Morales, mostrando la continui-
dad de acciones que apoyan la concreción de la obra del sexenio gubernamental
antecedente. Cierra el capítulo la referencia, a nivel hipotético, de la orientación de la
actual administración de Mario Marín, en materia de reserva territorial, mostrándola
como una acción impactada por el modelo de depredación, insustentabilidad, y alto
rendimiento inmobiliario implantado por la experiencia de la reserva territorial
Quetzalcóatl-Atlixcáyotl. Todo esto, tomando como base algunos hechos ocurridos
en los primeros años de dicha gestión gubernamental.
En el capítulo cuatro se explicitan los objetivos y bases conceptuales del
Programa de Desarrollo Angelópolis, realizándose una abreve referencia a los
proyectos detonadores que lo integran, ya que la comprensión de este programa
es sustancial para entender el proyecto de ciudad y territorio del gobierno de
Manuel Bartlett y por ende para aprehender la función de la política de suelo
implementada.
En el capítulo quinto se reflexiona respecto al proceso mismo de planeación, sus
constantes modificaciones, justamente para adecuarse a la perspectiva del
gobierno. La integración de un sistema de planeación "tipo cascada" es un aspecto
central en las disquisiciones.
En el capítulo sexto se reflexiona respecto a procesos relevantes que tomamos
como indicadores, para adquirir un conocimiento de la orientación inmobiliaria en
detrimento de intereses de ordenamiento. En este sentido se analizan los cambios
de uso de suelo que en cada proceso de planeación se sustentan como necesarios,

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 los cuales se legalizan a través de modificaciones a la versión original del Programa Subregional de
Desarrollo Urbano de los Municipios de Cuautlancingo, Puebla, San Andrés Cholula y San Pedro Cholula.
En el capítulo séptimo se integra el trabajo de Juan Manuel Bautista que se deriva de la investigación
que sobre calidad de vida desarrolló en la maestría en ordenamiento del territorio con el objeto de obtener
el grado correspondiente.
La incorporación de este trabajo es producto de la idea que ha sustentado la dinámica del taller
de investigación que ambos impartimos, de integrar a estudiantes de la maestría en la investigación de la
reserva territorial, con objeto de construir un conocimiento del proceso de creación y desarrollo desde múltiples
perspectivas. Se encuentran en proceso otras tesis de maestría cuyas aportaciones esperamos poder integrar
en otro texto.