¿Tiene la Transparencia una Recompensa para

la Gobernabilidad Democrática y el Desarrollo

Humano?
Explorando la Evidencia Inicial en el Caso
de América Latina y el Caribe

Documento de Trabajo
Centro Regional para América Latina y El Caribe, Panamá

Área de Gobernabilidad Local y Descentralización / Gobernabilidad Democrática

Proyecto Transparencia y Rendición de Cuentas en los Gobiernos Locales (TRAALOG)
Sitio en Internet: http://www.regionalcentrelac-
undp.org/index.php?option=com_content&view=article&id=66&Itemid=6&lang=es

Foto de Portada: Proyecto PROLOGO, PNUD – República Dominicana, El Salvador y

Colombia, y Gerardo Berthin
 ¿Tiene la Transparencia una Recompensa para la
Gobernabilidad Democrática y el Desarrollo Humano?
Explorando la Evidencia Inicial en el Caso de América
Latina y el Caribe

Documento de Trabajo

Por

Gerardo Berthin y Charlotta Sandin

PNUD Centro Regional para América Latina y el Caribe

Septiembre 2011
PROGRAMA DE NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO - PNUD

CENTRO REGIONAL PNUD - PANAMA

Freddy Justiniano
DIRECTOR a.i PNUD CENTRO REGIONAL PARA AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE

Gerardo Berthin
ASESOR DE POLITICAS DE GOBERNABILIDAD LOCAL Y DESCENTRALIZACIÓN

Maria Angelica Vásquez

CONSULTORA - DESCENTRALIZACIÓN Y GOBERNABILIDAD LOCAL

Charlotta Sandin
VOLUNTARIA/ASISTENTE DE INVESTIGACIÓN- ÁREA DE GOBERNABILIDA LOCAL Y
DESCENTRALIZACION

Mónica Fernandez Álvarez de Lugo

PASANTE - GOBERNABILIDAD LOCAL Y DESCENTRALIZACIÓN

DIRECCIÓN REGIONAL PARA AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE DEL PNUD – NUEVA YORK

Álvaro Pinto
COORDINADOR DEL AREA DE PRÁCTICA DE GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA

Versión Original en Inglés

Traducido al español por Mariela Lanzas Sánchez

Las opiniones y puntos de vista expresados en este documento de trabajo son de exclusiva
responsabilidad de los autores y no reflejan necesariamente los puntos de vista del Programa
de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).
Contenido

Introducción.................................................................................................................................................. 9
La Desigualdad y la Gobernabilidad Democrática en América Latina y el Caribe: Enmarcando el Problema
.................................................................................................................................................................... 13
¿Por Qué América Latina No lo está Haciendo mejor?.............................................................................. 17
¿Por Qué las Percepciones de Corrupción son Altas y la Demanda de Transparencia es Baja? ............... 21
¿Cómo Afectan las Sociedades Estratificadas a la Gobernabilidad Democrática? ..................................... 29
¿Existe Alguna Salida?................................................................................................................................. 31
¿Cómo Seguimos Hacia Adelante? ............................................................................................................. 35
Referencias..................................................................................................................................................39
Introducción

No se ha escrito mucho sobre la relación entre la transparencia, la desigualdad y el desarrollo humano

en la región de América Latina y el Caribe. La reciente crisis financiera global no sólo ha resaltado
consecuencias económicas sino que también ha vinculado el problema a un contexto más amplio de la
transparencia en la gobernabilidad democrática. Igualmente, a pesar del desarrollo económico positivo
que ha vivido la región recientemente y de que algunos indicadores reflejan una posible disminución de
desigualdad, América Latina aún tiene una de las mayores tendencias de desigualdad de ingresos en el
mundo. Dos informes regionales recientes del PNUD se enfocan en resaltar diversos factores que
pueden estar detrás de las persistentes desigualdades y del bajo rendimiento de la gobernabilidad
democrática (PNUD 2010; OEA/PNUD 2010). Ambos señalan que la transparencia y/o la falta de ella es
un factor clave para la desigualdad, y que es uno de los que afecta la calidad de la gobernabilidad
democrática.

Durante las tres últimas décadas una ola de democratización ha barrido a través de países en diferentes
continentes, incluyendo América Latina y el Caribe. Sin embargo, existe consenso de que la mayoría de
estas nuevas democracias tienen aún serios retos para la rendición de cuentas y la transparencia. A
pesar del hecho de que los líderes son electos democráticamente, todavía tienden a manejar los asuntos
públicos en secreto, sin informar a la población de sus acciones o decisiones y sin ser sujetos a sanciones
por sus faltas. El acceso a la información pública es un mecanismo crítico para incrementar la rendición
de cuentas y la transparencia. No es sorprendente que a lo largo de esta ola de democratización durante
los últimos veinte años también hayan surgido Leyes de Acceso a la Información Pública en lo global y
regional (LAIP). Durante las últimas dos décadas la mayoría de los países de América Latina y el Caribe
han adoptado Leyes de Acceso a la Información. Aunque estas varían considerablemente en términos de
profundidad, alcance, y del grado en que el acceso a la información es garantizado en la práctica, al
2011, 19 países en la región de American Latina y el Caribe han pasado Leyes de Acceso a la Información
Pública.

Hoy en día es generalmente aceptado que la transparencia en la gobernabilidad democrática es un

elemento esencial. Mientras más informados estén los ciudadanos sobre cómo toman y ejercen
decisiones sus gobiernos democráticos electos, más significativo será el papel que los ciudadanos
desempeñen en los diálogos políticos con sus gobiernos y sus representantes electos. Aunque en la
gobernabilidad democrática los ciudadanos no tienen que conocer absolutamente todo sobre el
funcionamiento interno de su gobierno, hay dos calificaciones clave e importantes que deben ser
consideradas. Primero, en la gobernabilidad democrática debe haber una clara definición y claros
parámetros establecidos sobre qué es y qué no es de dominio público. Segundo, y de igual importancia,
es que deben de haber razones claras y convincentes para justificar cualquier opacidad y secretismo. En
cualquiera de los dos casos la justificación siempre debe ser la búsqueda del más grande “interés
público” y no la de los intereses limitados e individuales de aquellos en el poder, incluyendo a los
partidos políticos. Esto sugiere una nueva y diferente agenda para la gobernabilidad democrática, en
donde la transparencia habilita al desarrollo humano.

9
Esencialmente, cuando la transparencia es vinculada a la gobernabilidad democrática y al desarrollo
humano, se puede argumentar que la transparencia es el factor habilitador que contribuye a engranar
dos motores poderosos que pueden ayudar a reducir la desigualdad y la pobreza. El gozar de mayor
apertura e información le facilita al público tomar decisiones políticas informadas, mejorar la rendición
de cuentas de parte de sus gobiernos, y reducir riesgos de corrupción. Es esencial también contar con
mayor transparencia para el desarrollo humano ya que puede mejorar la asignación presupuestaria y de
recursos, aumentar la eficiencia y el desempeño e incrementar las perspectivas de crecimiento para la
libertad política y la participación ciudadana. Las imperfecciones en la información incrementan los
costos de transacciones y dan lugar a relaciones asimétricas entre el gobierno y los gobernados,
afectando adversamente procesos democráticos clave tales como los de participación ciudadana.

Tal como el Informe de Desarrollo Humano Global del PNUD del 2002 argumentó que la participación
puede ser una agencia individual, también puede ser una agencia colectiva, esto es importante porque
la acción colectiva a través de movimientos sociales y políticos ha sido a menudo un motor de progreso
en temas centrales del desarrollo humano: por ejemplo, protección del medio ambiente, promoción de
la igualdad de género, y el fomento de derechos humanos. Adicionalmente, la participación y otros
beneficios en el desarrollo humano pueden reforzarse mutuamente. La libertad política empodera a la
gente a reclamar sus derechos económicos y sociales, mientras que la transparencia incrementa su
capacidad de participar de manera informada y por ende demandar políticas económicas y sociales que
sean más sensibles a sus prioridades y necesidades (PNUD, 2002).

En la reciente literatura sobre desigualdad, se hace referencia a que la “falta de transparencia” es uno
de los factores que causa o contribuye a este resultado. Este documento de trabajo parte de la premisa
que los esfuerzos realizados para que las políticas de desarrollo humano sean más transparentes pueden
generar ganancias tanto para la gobernabilidad democrática como para lograr una mayor reducción de
las desigualdades. Aunque estos beneficios no se puedan alcanzar automáticamente ya que los
mecanismos para la rendición de cuentas y anticorrupción deben estar funcionando. Al analizar a la
transparencia como un medio de desarrollo humano y de gobernabilidad democrática, requiere
apartarse de la forma tradicional de enmarcar o encasillar los asuntos de transparencia solo como parte
de la temática anticorrupción. Tradicionalmente, la única forma de controlar la corrupción en muchos
países ha sido a través de las instituciones encargadas de hacer cumplir la ley. Sin embargo, la
experiencia de la región de América Latina y el Caribe demuestra que las instituciones de orden público,
encargadas de hacer cumplir la ley, por sí solas no son suficientes para mantener una vigilancia
significativa y de largo plazo contra las prácticas corruptas en una sociedad.

Nos enfocamos y preocupa la transparencia porque ésta posibilita la interconexión de dos motores del
bienestar y libertad (tal como lo define Amartya Sen), como lo son la gobernabilidad democrática y el
desarrollo humano. Una mayor apertura y compartir información le permite a los gobiernos
democráticos más rendición de cuentas y a la población tomar decisiones más informadas, y hasta
puede ayudar a reducir oportunidades para prácticas corruptas. La transparencia también es esencial

10
para las políticas públicas, ya que puede mejorar la asignación de recursos y aumentar la eficiencia e
impacto presupuestario.

A pesar de la importancia percibida de la transparencia, ha habido poco esfuerzo teórico o empírico

para estudiarla a mayor profundidad – por ejemplo, su rol para mejorar el desarollo humano y reducir
la pobreza durante periodos largos de estímulo y crecimiento económico o en mejorar los sistemas de
rendición de cuentas. Uno de los avances más alentadores en América Latina y el Caribe ha sido el
surgimiento de la transparencia y la rendición de cuentas como una preocupación política para los
gobiernos nacionales. La mayoría de los países en América Latina y el Caribe han ratificado y están
implementando la Convención Interamericana Contra la Corrupción (CICC) y la Convención de las
Naciones Unidas Contra la Corrupción (CNUCC).

El propósito de este Documento de Trabajo es el de explorar algunos nuevos elementos y variables que
puede nutrir el debate de la transparencia y gobernabilidad democrática y el desarrollo humano, en
particular enfocándose en América Latina y el Caribe. La idea es la de poner a prueba nuevas hipótesis
que puedan brindar luces sobre el análisis de la transparencia y la gobernabilidad democrática. Este
Documento de Trabajo es un modesto intento para comenzar a entender la relación entre la
transparencia, la gobernabilidad democrática y el desarrollo humano. Comprender las condiciones bajos
las cuales la transparencia puede mejorar los resultados del desarrollo humano puede refinar el
conocimiento y ayudar a producir mejores políticas públicas.

11
La Desigualdad y la Gobernabilidad Democrática en América Latina y el
Caribe: Enmarcando el Problema

A pesar de que en las últimas dos décadas todos los países de la región han mostrado un progreso en el
desarrollo humano, reducir la pobreza y salir de la trampa persistente de la desigualdad sigue siendo un
desafío. Hay un sinnúmero de factores que parecen interactuar tanto con la desigualdad como con el
desempeño de la gobernabilidad democrática, los cuales al final generan un resultado poco deseado. Si
bien existe un amplio acuerdo sobre la importancia de la gobernabilidad democrática y la desigualdad,
el debate en términos de causa y efecto aún continúa. ¿El desarrollo humano y el progreso económico
fomentan mayor transparencia? ¿O la gobernabilidad democrática, transparente, y que rinde cuentas
promueve la expansión del desarrollo humano y del progreso económico? ¿Existen suficientes
mecanismos institucionales para traducir el crecimiento económico en la ampliación de oportunidades
para el desarrollo humano y la libertad política? Aunque es necesaria una mayor investigación empírica,
los datos disponibles confirman que el desarrollo humano, las condiciones económicas y las
instituciones de gobernabilidad democrática interactúan de forma tal que todas se influyen la una sobre
la otra, ya sea positiva o negativamente. Lo que significa que liderazgo, instituciones políticas, políticas
públicas, reformas estratégicas, participación ciudadana, normas y sociedades existen en una relación
interdependiente.

A pesar de las importantes tendencias de desarrollo humano y económico, de la serie de actores en el

ámbito anticorrupción, y de las herramientas y normativas legales; los indicadores de igualdad y
transparencia en América Latina y el Caribe permanecen relativamente bajos. La corrupción es percibida
en el día a día en la interacción con oficiales de gobierno (pequeña corrupción) y en grandes contratos
gubernamentales a nivel nacional (gran corrupción). En años recientes, los gobiernos y los donantes han
incrementado su presión para que exista una mayor transparencia que limite este comportamiento y se
cree un ambiente más favorable tanto para un uso más eficiente de los recursos públicos como para la
inversión doméstica y extranjera. La presión también ha surgido de parte de las organizaciones de la
sociedad civil. Aunque varios indicadores reflejen que la percepción pública de la corrupción ha
mejorado ligeramente en años recientes, las encuestas de opinión pública continúan mostrando que la
corrupción continúa siendo un gran riesgo. Muchos en la región aún toleran diferentes tipos de
corrupción, incorporándolos como una forma rutinaria de la vida y/o de hacer negocios

América Latina y el Caribe es una región en donde significativos derechos democráticos se han
desarrollado y son ejercidos. Pero al mismo tiempo, existe una extrema concentración de poder en el
Ejecutivo y en la figura personalista de los presidentes. Este patrón se mantiene a pesar de diversas
tendencias que conllevan a arreglos institucionales más descentralizados y/o pluralistas. Por otra parte,
un análisis extensivo de los arreglos legales e institucionales en América Latina y el Caribe, puede revelar
que actualmente existen muchas leyes e instituciones buenas. Sin embargo, en su mayoría estas
instituciones y legislaciones tienen serios vacíos y limitaciones que están fuertemente orientados a
conservar el poder del Ejecutivo, ofrecen poco control sobre los abusos de poder del Ejecutivo y tienen
pocas disposiciones para asegurar la autonomía de instituciones reguladoras y de control.

13
Adicionalmente, para muchos países el sector informal aún representa una fuente clave de empleos que
está fuera de cualquier control y regulación directa de parte de los gobiernos, y conducen a operaciones
a través de “agencias” semi-autónomas. La combinación de estas tendencias ha producido un ambiente
favorable para la no-transparencia y riesgos de corrupción. Por ejemplo, cuatro principales desafíos de
políticas que necesitan ser atendidas para mejorar significativamente la gobernabilidad democrática, la
reducción de la desigualdad y el aumento de la transparencia y la rendición de cuentas son:

1. Controles inadecuados sobre la toma de decisiones en el ejecutivo como resultado del patrón de
extrema concentración de poder en la presidencia (o de alcaldes en el caso de los gobiernos
locales).

2. La falta de transparencia en las operaciones gubernamentales y la falta de autonomía de

instituciones reguladoras y de control encargadas con la labor de monitorear el gasto público y
el presupuesto.

3. Falta de orientación en la entrega de servicios al público; y,

4. Una inadecuada e ineficiente oposición pública a la corrupción.

Dos reportes regionales recientes, el Segundo Informe sobre Democraciay el Primer Informe Regional
sobre Desarrollo Humano brindan cierta evidencia que ayuda a entender mejor los vínculos entre la
transparencia y la igualdad (OEA/PNUD, 2010; y PNUD, 2010). La desigualdad económica y la toma de
decisiones centralizada pueden proveer una tierra fértil para las prácticas corruptas y hasta pueden
justificar el comportamiento ilícito lo cual puede conllevar a mayor desigualdad. Como muchos estudios
han demostrado, así como la corrupción y la desigualdad pueden ser persistentes y contagiosas, la
desconfianza en las principales instituciones democráticas nacionales puede permanecer por mucho
tiempo, creando así un círculo vicioso que difícilmente se puede quebrar y que ayuda a justificar
comportamientos ilícitos. Por ejemplo, los datos recolectados reflejan que los ciudadanos no quieren
pagar impuestos porque desconfían de sus gobiernosy/o porque consideran que el acceso que brinda el
gobierno a los servicios públicos es inefectivo. Al mismo tiempo, las instituciones gubernamentales no
pueden desempeñarse de mejor forma, no solo hasta que los ciudadanos paguen sus impuestos, sino
hasta que demuestren su capacidad de manejar los recursos de manera más transparente y con mayor
rendición de cuentas (OEA/PNUD, 2010).

Existen fuertes correlaciones que pueden ser evidenciadas en los indicadores de transparencia y
corrupción, desarrollo económico y humano, y libertad política. Países con un alto índice de
transparencia e indicadores bajos en corrupción tienden a ser países que disfrutan de mayor
prosperidad, oportunidad y libertad individual. Las percepciones sobre la corrupción importan porque
los ciudadanos basan sus acciones en sus percepciones, impresiones, y puntos de vista.

Si los ciudadanos creen que los servicios públicos son ineficientes o que las principales instituciones
democráticas son corruptas, difícilmente estos van a valorar los beneficios obtenidos de los servicios
públicos o de la gobernabilidad democrática. De igual forma, el lugar donde se toman las decisiones
14
también es importante al determinar percepciones, impresiones y puntos de vista. Si los ciudadanos
consideran que el gobierno democráticamente electo más cercano a ellos no puede resolver sus
necesidades más básicas y brindarles oportunidades de sustento, entonces muy difícilmente valorarán el
desempeño de su gobierno y no participarán efectivamente, ni demandarán mejores políticas ni
rendición de cuentas. Si los mecanismos que crean y perpetúan la desigualdad no pueden ser
reformados, entonces las percepciones negativas y la desconfianza prevalecerán y en estos casos los
ciudadanos muchas veces renuncian a la esperanza y aceptan el status quo y/o si pueden, tienden a
emigrar a ambientes más favorables.

La transparencia no es una solución mágica para reducir la desigualdad. Tampoco lo es la

descentralización. Sin embargo, aunque aún no es definitivo, mucha de la literatura reciente argumenta
que la cercanía de la toma de decisiones puede potencialmente ofrecer una mayor rendición de cuentas
al mover los procesos de toma de decisiones más cerca de la gente. Esto, sin embargo, no se da
automáticamente sólo con descentralizar o devolver poder a los gobiernos sub nacionales o locales.
Esto depende en gran parte de un sinnúmero de factores, tales como el grado de descentralización
(delegación, desconcentración o devolución), la capacidad institucional de los gobiernos sub nacionales
o locales, los sistemas de comunicación y monitoreo, y de la participación y vigilancia ciudadana. La
rendición de cuentas entre diversos actores en la cadena de prestación de los servicios también hace la
diferencia. Moverse de un modelo de toma de decisiones centralizada a uno descentralizado introduce
una nueva relación en la rendición de cuentas – entre los encargados de diseñar las políticas públicas
nacionales y locales – y al mismo tiempo altera relaciones existentes entre los ciudadanos y los políticos
electos. Con el fin de influenciar los resultados favorablemente para la igualdad, el proceso para
implementar los procesos de descentralización puede ser tan importante como el diseño de la
transparencia y el sistema de prestación de servicios públicos.

Como señala el Primer Informe Regional sobre Desarrollo Humano, la “desigualdad tiende a generar
desigualdad,” a menudo como resultado de sistemas políticos opacos que ofrecen a diversos grupos en
diversos niveles de gobierno diferente acceso a información y a influir en las decisiones públicas y porque
estos sistemas responden de diferentes maneras a aquellos grupos de escasos recursos y menor capacidad
de incidencia. El acceso a información privilegiada puede ser importante ventaja. La información privilegiada
puede ser utilizada de numerosas formas para adquirir ventajas competitivas y/o privadas. Esto es quizás
más significativo en los niveles gubernamentales locales donde sus propios presupuestos son
extremadamente pequeños y los mismos ciudadanos tienen menos oportunidades. En este contexto, el
acceso privilegiado a la información pública puede ser una de las pocas fuentes valiosas que en el ámbito
local puede crear oportunidades para que se den prácticas corruptas.

Dos factores que pueden coadyuvar a la expansión del desarrollo humano son la democratización y
descentralización de las esferas de formulación de políticas públicas. Para lograr reducir desigualdades y
aumentar la gobernabilidad democrática se requiere una nueva distribución del poder de la toma de
decisiones. Aunque la evidencia también muestra que la gobernabilidad democrática descentralizada no
es inmune a las prácticas corruptas. Muchas de las instituciones democráticas y las estructuras de

15
administración pública pueden ser vistas como mecanismos para reducir los riesgos de las prácticas
corruptas, en particular si tienen adecuada capacidad y sistemas. Las elecciones periódicas, cabildos
públicos, leyes de acceso a la información pública, controles y contrapesos, procesos de transparencia
presupuestaria, sistemas de control, leyes de adquisición, sistemas integrados de administración
financiera, y evaluaciones de desempeño, son inversiones costosas (en términos de dinero y de
burocracia), pero su propósito es el de prevenir, controlar y sancionar las prácticas corruptas. Por lo
tanto, no sólo se trata del crecimiento económico, el incremento en los índices de desarrollo humano o
en los niveles de descentralización. También se trata de tener un aparato anticorrupción, que funcione
bien y que sea utilizado en función de la transparencia y de la igualdad.

Las prácticas corruptas -definidas como el abuso de la autoridad otorgada para propósitos privados-
ocurren en todos los países ricos y pobres, democráticos y autoritarios. Los países, particularmente
aquellos que se adhieren a prácticas democráticas, presentan diferentes grados en la capacidad para la
prevenir y sancionar las prácticas corruptas. Como tal, evidencia de prácticas corruptas recurrentes y la
alta percepción de corrupción pueden formar creencias de los grupos de élite y de otros, actitudes,
comportamientos y patrones de pensamiento, y la respuesta tanto individual como colectiva al
problema. Fuertes correlaciones son evidentes en los indicadores de transparencia y corrupción,
desarrollo económico y humano, y libertad política (Kolstad y Wiig 2009; Van, et al., 2009; PNUD 2008; y
Bellver y Kaufmann, 2005). Los países con un índice alto de transparencia e indicadores bajos en
corrupción tienden a ser países que disfrutan mayor prosperidad, oportunidad y libertad individual.

16
¿Por Qué América Latina No lo está Haciendo mejor?

De acuerdo a varios reportes, las economías de América Latina y el Caribe, han demostrado un fuerte y
más balanceado desempeño económico durante los últimos cinco años. Habiendo enfrentado la crisis
global financiera relativamente bien, la región de América Latina y el Caribe ha sido capaz de producir
números impresionantes de desarrollo económico (ECLAC, 2010; y Rojas-Suárez, 2008). En la última
década, la desigualdad (y la pobreza que la acompaña) ha estado disminuyendo en 13 de los países de la
región (de 17 para los cuales hay datos comparables y disponibles), incluyendo a todos los más grandes
(Birdsall, et. al., 2011; y López-Calva y Lustig, 2010). En algunos casos, este desempeño económico y el
impacto positivo posterior que ha tenido en la igualdad puede ser atribuido al mejoramiento de la
gobernabilidad democrática y de políticas de transparencia y de rendición de cuentas. Sin embargo, en
la mayoría de los casos, serios retos a la gobernabilidad democrática permanecen ya que toda esta
riqueza aparentemente está aún concentrada en las manos de pequeños grupos de élite. El Informe
Global de Desarrollo Humano del PNUD del1996 argumentó que el crecimiento económico por sí solo no
puede distribuir recursos equitativamente, al menos que se pongan en práctica políticas adecuadas para
incrementar la igualdad. Para obtener políticas públicas adecuadas, la maquinaria de la gobernabilidad
democrática debe tener cierta capacidad para diseñar e implementar políticas de desarrollo humano
transparente y con rendición de cuentas. Al analizar algunos indicadores de gobernabilidad democrática
para América Latina y al compararlos con los de otras regiones, surge un indicio del por qué la región es
aún considerada un lugar en el mundo en donde la desigualdad de ingresos está entre las más altas
(PNUD, 1996).

El Ingreso Nacional Bruto (INB) incluye el valor total de bienes y servicios producidos en actualidad por la
economía doméstica de un país dentro de un período determinado de tiempo. Como muestra la Gráfica
1, América Latina y el Caribe tienen un indicador INB per cápita decente, particularmente si es
comparado con Asia del Este o con la África Subsahariana (Banco Mundial, 2009). Aunque el INB per
cápita de América Latina y el Caribe es cinco veces menor al de los países que forman parte de la
Organización para la Cooperación Económica y el Desarrollo (OECD), es cinco veces mayor al del África
Subsahariana y dos veces mayor al de Asia del Este. Si el INB es articulado con indicadores de
gobernabilidad democrática, surgen algunos temas interesantes.

17
 Gráfica 1: INB Global per cápita 2009 (en US$)

Países OECD 34522

Europa del Este 10353

El Caribe 7658

América Latina 6243

Medio Oriente 3597

Antigua Unión Soviética 3557

Asia del Este 3163

Africa Subsahariana 1125

Asia del Sur 1107

Fuente: Datos del Banco Mundial. Números están en Dólares Estadounidenses. Método Atlas.

Los Indicadores Mundiales de Gobernabilidad (IMG), los cuales incluyen seis dimensiones de
gobernabilidad democrática,1 muestran que comparado con el de otras regiones, el desempeño de
América Latina es relativamente bajo (Gráfica 2). Aunque en general América Latina muestra mejores
indicadores de calidad en comparación al Medio Oriente, África del Norte y África Subsahariana. Cuando
los IMG son comparados con los de países del OECD, Europa del Este y/o hasta con los del Caribe, los
indicadores de América Latina muestran una baja calidad. Es importante notar que el Indicador de
Control de Corrupción de América Latina es comparativamente bajo y está más cerca del indicador del
África Subsahariana. Según los IMG, únicamente El Salvador y Guatemala han sido capaces de mostrar
mejoras sustanciales en el control de la corrupción entre los años 1996 y 2009. América Latina como
región obtuvo 39.9 en el rango percentil (0-100) en 1996; 43.7 en el 2003 y 43.5 en el 2009
respectivamente en el Indicador de Control de Corrupción. La corrupción en el Caribe también parece
ser persistente aunque la corrupción no es tan alta como lo es en América Latina. El Caribe obtuvo 66.1
en 1998 y 68.9 en el 2009.

1
Voz y Rendición de Cuentas, Estabilidad Política, Efectividad Gubernamental, Calidad de Entes Reguladores,
Estado de Derecho, y Control de Corrupción.
18
 Gráfica 2: Indicadores Mundiales de Gobernabilidad, IMG

OECD

Caribe

Europa Oriental y Balcánes Total

Control de la Corrupción
Asia Oriental
Imperio de la Ley
América Latina
Calidad Regulatoria
Oriente Medio y África del Norte Efectividad Gubernamental

África Subsahariana Estabilidad Política

Voz y Rendición de Cuentas
Antigua Unión Soviética

Asia Meridional

-2 -1.5 -1 -0.5 0 0.5 1 1.5 2

Fuente: Indicadores Mundiales de Gobernabilidad (World Governance Indicators) 2009, Banco Mundial. -2 es la calidad más
baja y +2 es la calidad más alta.

Esta tendencia es corroborada por Transparencia Internacional, que desde 1995 mide anualmente las
percepciones de corrupción a lo largo de una serie de países utilizando el Índice de Percepción de
Corrupción (IPC). Como se puede observar en la Gráfica 3, el puntaje de América Latina en una escala de
0 (alta percepción) a 10 (baja percepción) es tan sólo de 3.6. América Latina esta rezagada respecto a
otras regiones y tiene un gran reto por delante. Mientras que los puntajes del Caribe son ligeramente
más altos que los de América Latina, se asemejan más a los de Europa del Este y a los del África
Subsahariana. El IPC es también complementado por los datos obtenidos del Barómetro de las Américas,
el cual es producido por la Iniciativa del Proyecto Latinoamericano de Opinión Pública de la Universidad
de Vanderbilt (Iniciativa LAPOP). Ellos encontraron que en cada país de la región, las percepciones
ciudadanas de la corrupción pública son muy altas (Pérez y Seligson, 2010).

19
 Gráfica 3: Indice de Percepción de la Corrupción 2010 (IPC)

Países OECD 7

Europa del Este 4.3

El Caribe 4.1

Medio Oriente 3.9

Asia del Este 3.8

América Latina 3.6

Africa Subsahariana 2.9

Asia del Sur 2.85

Antigua Unión Soviética 2.4

Fuente: Índice de Percepción de la Corrupción (IPC), Transparencia Internacional (TI), 2010.

Si la gobernabilidad democrática es el proceso y las instituciones la vía a través de la cual la autoridad en

un país es ejercida, entonces los procesos por los cuales los gobiernos son seleccionados, obligados a
rendir cuentas, monitoreados, y reemplazados se vuelven importantes. De igual manera, la capacidad de
los gobiernos para gestionar sus recursos, brindar servicios públicos eficientemente, y formular e
implementar regulaciones y políticas públicas racionales son elementos importantes a ser considerados.
Además de esto, es crucial el respeto y la confianza en las instituciones que gobiernan las interacciones
económicas y sociales de un país. La gobernabilidad democrática entonces puede ser un medio no sólo
para fomentar patrones de crecimiento sino también para generar un ambiente favorable para la
creación de empleos, crecimiento de ingresos y el desarrollo humano. Obtener ingresos puede
ciertamente ser uno de los medios principales de expandir opciones y de desarrollo humano. Pero la
expansión de ingresos no se traduce automáticamente en capacidades humanas. La intervención
gubernamental puede ser necesaria, por ejemplo para rectificar inversiones en políticas de desarrollo
humano o para asegurar que los flujos de información no sean asimétricos.

La falta de transparencia puede reducir el incentivo y la posibilidad de un hogar de invertir en desarrollo

humano o reducir la conciencia de un individuo sobre el impacto que las políticas tienen en su vida. El
proceso presupuestario por ejemplo es un instrumento gubernamental clave para la transparencia y la
rendición de cuentas. Los presupuestos presentan un detallado estado de cuentas de los planes y las
decisiones tomadas por medio del cual los ciudadanos pueden hacer que sus gobiernos rindan cuentas.
Adicionalmente, una mayor transparencia puede fortalecer la capacidad de instituciones democráticas
clave tales como el congreso o legislatura, el poder judicial, y las instituciones supremas de auditoría.
También da rienda suelta al potencial para que los ciudadanos se asocien en organizaciones de la
sociedad civil u organizaciones no gubernamentales y que se alíen con los medios de comunicación para
fortalecer la veeduría ciudadana y la rendición de cuentas al escudriñar presupuestos, decisiones,
brindando insumos técnicos y abriendo las políticas a debate público.

20
¿Por Qué las Percepciones de Corrupción son Altas y la Demanda de
Transparencia es Baja?

Hay ciertas características en América Latina que difieren de otras regiones. Esto puede ayudar a
explicar las causas del por qué hay comparativamente altas percepciones de corrupción, indicadores que
señalan una baja calidad de gobernabilidad democrática, y una baja demanda de transparencia y
rendición de cuentas. Las sociedades Latinoamericanas generalmente son más estratificadas. Hay un
número de variables del nivel de estratificación en la región que muestran altos niveles de polarización
en todos los niveles.

La Desigualdad es la más Alta en el Mundo

La desigualdad económica en América Latina es la más alta en el mundo. El Informe Regional sobre
Desarrollo Humano para América Latina y El Caribe de 2010 argumenta que la región ha caído en una
trampa de desigualdad. La desigualdad es significante y persistente y la región muestra la mayor
distribución desigual de ingresos en el mundo. Durante la última década, el coeficiente de Gini 2 de
desigualdad de ingresos de 17 países en América Latina varía desde 43.4 (Venezuela) a 58.5 (Colombia).
En contraste, países en Europa del Norte y Europa Central tienen coeficientes más bajos entre 25 y 35, y
países de Europa del Este tienen coeficientes cercanos a 30. Es sólo en el Caribe y en algunos países de
África y Asia que se muestran coeficientes tan altos como los encontrados en América Latina. Una alta
desigualdad económica dentro de una nación puede afectar el crecimiento económico. En una
comparación global, la correlación entre crecimiento económico en los últimos diez años y los
resultados del Coeficiente de Gini de Desigualdad de Ingresos es 0.41, en una escala donde 0 indica que
no hay correlación alguna y 1 que hay una correlación perfecta. Como puede verse en la Gráfica 4, la
mayoría de los países Latinoamericanos estarían representados en la esquina superior izquierda de la
gráfica, en donde la desigualdad de ingresos es alta y el crecimiento económico es bajo.

2
El coeficiente Gini mide la inequidad en la distribución y se utiliza para describir la desigualdad en el ingreso de
los hogares.
21
 Gráfica 4: Correlación Entre Desarrollo Económico y
Desigualdad

Coeficiente de Gini de Desigualdad de

70
60
Ingresos 2000-2009 50
Subsahara
40 East Asia MENA South Asia

OECD
30
20
10
0
0 2 4 6 8 10 12 14 16 18
Crecimiento Económico Anual 2000-2009, promedio

Fuente: Cálculos propios basados en datos del 2009 del Banco Mundial y del Informe sobre Desarrollo Humano del 2010. Los puntos
rojos representan países Latinoamericanos, los puntos azules son países Europeos y Bálticos y los puntos verdes son regiones.

Hay diferentes tipos de recursos que pueden ser distribuidos de forma desigual. El Coeficiente de Gini
mide la distribución de ingresos en una población. El Índice de Desarrollo Humano ajustado a la
Desigualdad mide y resume la distribución desigual de la educación, los ingresos y la esperanza de vida
al nacer. En este índice, se hace evidente que la salud y la educación, dos componentes clave del
desarrollo humano, muestran también una distribución desigual en América Latina, pero la distribución
de ingresos es la que es excepcionalmente desigual. La investigación muestra que la desigualdad en
educación y salud puede tener implicaciones para el desarrollo humano de un país, pero la distribución
de ingresos es la que afecta significativamente los niveles de estratificación de una sociedad y es la que
ayuda a formar valores y características culturales que hacen “aceptable” el justificar conductas
irregulares, malos manejos, prácticas corruptas y capturas de estado.3

Por otra parte, donde existen persistentemente altas percepciones de corrupción, hay en general menos
probabilidades de apoyo a los sistemas políticos y/o sus políticas (Pérez y Seligson, 2010). Como tal, la
desigualdad también ayuda a perpetuar percepciones que alimentan aún más las nociones de
desigualdad. Los niveles de corrupción van a ser mayores cuando:

 Los ciudadanos no valoran la gobernabilidad democrática.

 El gobierno tiene un rol amplio y de intrusión.
 Hay alta incertidumbre acerca del futuro.
 Funcionarios públicos son pagados pobremente y no son altamente calificados.
 La sociedad civil es débil y pasiva y los medios de comunicación no tienen un rol independiente.
 El sector privado es limitado y poco competitivo, con reglas no claras y llenas de opacidad.

3
Entre otros, ver Eric M. Uslaner y Bo Rothstein (2006). "All for All; Equality, Corruption and Social Trust.” World
Politics, Volumen 58(3), 2006; y PNUD (2010) Informe sobre Desarrollo Humano de América Latina y El Caribe.
22
La desigualdad económica puede proveer una tierra fértil para las prácticas corruptas y hasta ayuda a
justificar el comportamiento corrupto, lo cual puede conllevar a una mayor desigualdad. Al igual que la
percepción de corrupción puede ser persistente y pegajosa, la desigualdad y la desconfianza no cambian
a través del tiempo de acuerdo a análisis comparados y agregados. Los altos y persistentes niveles de
desigualdad conllevan a la desconfianza y a más prácticas de corrupción y luego a más desigualdad,
creando así un círculo vicioso (Uslaner, 2010; PNUD, 2010b; y Rothstein y Uslaner, 2006). El vínculo de
la gobernabilidad democrática con la desigualdad es importante por sus implicaciones, que parcialmente
pueden explicar la prevalencia de la corrupción.

La Confianza Interpersonal en América Latina es Excepcionalmente Baja

La confianza interpersonal4 también es comparativamente baja en América Latina. El Latinobarómetro

del 2010 muestra que solo 20% de la población en América Latina confía “en la mayoría de las
personas”5 Esto es bajo comparado a otros países como los Estados Unidos, Canadá o Japón donde el
40% de la población confía “en la mayoría de las personas,” mientras que en países Nórdicos la
confianza interpersonal sube a un 70 u 80%.6 La confianza interpersonal es considerada como el
“pegamento” entre los grupos sociales y puede medir la forma de cómo está conectada la sociedad. La
confianza no parece ser un prerrequisito para la buena gobernabilidad pero si tiene correlación (el
coeficiente de correlación es de 0.51).7 Mientras más alta sea la confianza interpersonal en un país, más
altos serán los indicadores de calidad de gobernabilidad democrática. Una correlación más fuerte de 0.5
aparece cuando la desigualdad está relacionada con la confianza interpersonal (Gráfica 5). Mientras más
alta sea la desigualdad económica, más baja será la confianza interpersonal. Hay que notar que en la
Gráfica 5, los países Latinoamericanos representados con los puntos rojos, se encuentran en la esquina
inferior derecha.

Es posible tener alta confianza interpersonal y aun así mostrar bajos indicadores de gobernabilidad
democrática. Los casos de Iraq, Viet Nam, Indonesia, China y Tailandia ilustran esta situación en la
Gráfica 6. Chile muestra lo contrario. O sea, que es posible tener baja confianza interpersonal y aún así
obtener indicadores de gobernabilidad democrática altos (Gráfica 6). Aunque, la mayoría de los países
incluidos en la Encuesta Mundial de Valores (World Values Survey), demuestran que la confianza
interpersonal y la gobernabilidad democrática se relacionan la una con la otra. La correlación, sin

4
La confianza interpersonal es un concepto multidimensional, distinguido por varios autores en base a que si es
dirigida a familiares o amigos por un lado, o a extraños por el otro. Sus medidas deben reflejar esta
multidimensionalidad. La confianza aquí se define como “la expectativa que tiene una persona sobre las acciones de
otros, las cuales al final afectan la elección de esa persona” (Serageldin I., Dasgupta P., 2001).
5
La pregunta realizada fue: Hablando en general, ¿Diría Ud. que se puede confiar en la mayoría de las personas o
que uno nunca es lo suficientemente cuidadoso en el trato con los demás? *Aquí solo “Se puede confiar en la
mayoría de las personas.” Latinobarometro 2010.
6
La Encuesta Mundial de Valores (World Values Survey) ha elaborado una pregunta similar en 58 países del
mundo. Sólo 8 países de América Latina son medidos y sus resultados están entre los porcentajes más bajos.
(ww.worldvaluessurveys.org)
7
Los coeficientes de correlación miden el grado de correlación entre una escala de 0 (donde no hay correlación
alguna) y 1 o -1 (en donde hay una correlación perfecta). Aquí se utiliza el coeficiente de correlación de Pearson.
23
embargo, no necesariamente muestra la causalidad. Por lo tanto, una pregunta clave que ha quedado
sin contestar es que si baja confianza interpersonal crea baja calidad de gobernabilidad democrática o si
es a la inversa?

Gráfica 5: Correlación entre la Confianza y la Desigualdad

80
Confianza Interpersonal, WVS

70
60
50
40
30
20
10
0
0 10 20 30 40 50 60 70
Coeficiente de Gini de Desigualdad de Ingresos, 2000-2009

Fuente: Cálculos propios basados en la Encuesta Mundial de Valores (World Values Survey - WVS) y el Informe Global sobre
Desarrollo Humano de 2010. Los puntos rojos son los países Latinoamericanos en el WVS, los puntos verdes son los países de
Europa del Este y de la antigua Unión Soviética y los puntos azules representan otros países incluidos en el WVS.

La confianza interpersonal se correlaciona con un número de variables altamente deseadas.8 Esta

investigación muestra que a nivel individual, las personas que consideran que se puede confiar en otras
personas, se inclinan más en ver de manera positiva a sus instituciones democráticas, a participar más
en políticas y a ser más activos en organizaciones de la sociedad civil. Datos obtenidos del LAPOP
corroboran esto. Al medir los niveles de confianza en las instituciones sobre una escala del 0 al 100
(donde los niveles altos reflejan mayor confianza), siete de doce instituciones exceden la media de 50
sobre esta escala. De acuerdo al LAPOP, los encuestados de la región expresan que tienen mayor
confianza en la Iglesia Católica con un promedio de 63 y le sigue el ejército con un promedio de 62.

8
Ver Uslaner y Rothstein (2006) All for All; Equality, Corruption and Social Trust. World Politics. Vol 58.
24
 Gráfica 6: Correlación entre la Confianza y la Gobernabilidad
Democrática
Indicadores de Gobernabilidad 2.5
2
1.5 Chile
1
Mundial, WGI

0.5
Thailand
0
China
-0.5 0 10 20 30 40 Indonesia
50 Viet Nam
60 70 80
-1
Iraq
-1.5
-2
Confianza Interpersonal, WVS

9
Fuente: Cálculos propios basados en los Indicadores de Gobernabilidad del Banco Mundial - WGI y la Encuesta Mundial de
10
Valores - World Values Survey (WVS). Los puntos rojos representan países de la región de América Latina y el Caribe, los
puntos azules representan el resto del mundo medido en el World Values Survey.

En el rango de los 50, en orden de descenso se encuentran los medios de comunicación (59), las cortes
electorales (52), la presidencia (51) y el gobierno nacional (50). Las instituciones restantes fueron
clasificadas bajo el punto medio de la escala. En el rango de los 40 se encuentran la corte suprema, la
policía nacional, el sistema judicial y el congreso. Finalmente, la institucion que inspira el nivel más bajo
de confianza en la región son los partidos políticos con un promedio de 36 sobre la escala del 0 al 100
(Pérez y Seligson, 2010).

De la misma forma, las personas que consideran que pueden confiar en otras personas tienden a ser
más tolerantes con los demás y son más optimistas sobre sus posibilidades de vida. El razonamiento tras
de esto implicaría que un mayor nivel de confianza incrementa la posibilidad de sostener una
gobernabilidad democrática a lo largo del tiempo. Sin embargo, puede ser que también la dirección
contraria también funcione. Al reducir la desigualdad y al fortalecer la gobernabilidad democrática, la
confianza puede ser fortalecida. La confianza puede ser recuperada con instituciones sociales que
aseguren contra las arbitrariedades y el favoritismo, que respeten a los ciudadanos y la transparencia y
que traten a todos los ciudadanos de manera imparcial.

Interesantemente, como se puede ver en la Gráfica 7, una correlación más alta aparece entre la
confianza interpersonal y las percepciones de corrupción (0.567).11 Mientras más bajas sean las

9
La gobernabilidad es medida como el puntaje total de los indicadores de Efectividad Gubernamental, Calidad
Regulatoria, Estado de Derecho y Control de la Corrupción (Banco Mundial, Indicadores de Gobernabilidad
Mundial 2009). El puntaje de los indicadores es de -2.5 (baja calidad) hasta +2.5 (alta calidad).
10
La Confianza Interpersonal es medida por la Encuesta Mundial de Valores (World Values Survey – WVS –
www.worldvaluessurvey.org) en porcentajes (%) de los que respondieron que pueden confiar en la mayoría de las
otras personas.
25
percepciones de corrupción, más alta será la confianza interpersonal entre los ciudadanos. Pero esta
relación también implica otra correlación potencial; mientras más alta sea la confianza más baja es la
percepción de corrupción. Datos obtenidos del LAPOP corroboran esto. No sólo el Índice de Tolerancia
Política (medido sobre una escala del 0 al 100, donde los valores mayores representan niveles altos de
tolerancia política) se ha mantenido fijo en el punto medio (los 50) en 11 países de la región que han
formado parte del estudio desde el 2004, sino también el porcentaje de encuestados con actitudes
complementarias a la estabilidad democrática se ha mantenido consistente en 30% durante el mismo
periodo. La tolerancia y el apoyo al sistema político son pilares clave para una democracia estable.
Adicionalmente, cuando el LAPOP preguntó que quien es más probable en apoyar una democracia
estable, nuevamente las respuestas corroboran un vínculo con temas relacionados a la desigualdad. Por
ejemplo, el LAPOP resalta que aunque el interés político y la percepción de una situación económica
positiva pueden incrementar las probabilidades de una democracia estable, los encuestados que
perciben altos niveles de corrupción muestran menos probabilidades de tener actitudes que sean
favorables para una democracia estable. Finalmente, solo dos de las variables socioeconómicas, riqueza
y educación, tienen un efecto estadísticamente significativo sobre las probabilidades de apoyar una
democracia estable. Manteniendo estables otros factores, aquellos individuos que están en mejor
posición económica y que poseen un mayor grado educativo (más desarrollo humano), son más
probables a ser la base para una democracia estable (Pérez y Seligson, 2010). Así la confianza
interpersonal puede ser un factor que conecte a las sociedades y ayude a mejorar la gobernabilidad
democrática.

Gráfica 7: Correlación entre la Confianza y la Corrupción

10

6
CPI 2010

0
0 10 20 30 40 50 60 70 80
Confianza Interpersonal, WVS

Fuente: Cálculos propios basados en datos de la Encuesta Mundial de Valores (World Values Survey - WVS) y del Índice de
Percepción de la Corrupción (CPI) de Transparencia Internacional (TI). Los puntos rojos representan países de la región de
América Latina y el Caribe, los puntos azules representan todos los otros países encuestados en la Encuesta Mundial de Valores .

11
El Coeficiente de Correlación (Pearson mide el grado de correlación en una escala de 0 (donde no hay
correlación) al 1 o al -1 (donde hay una correlación perfecta).
26
La Movilidad Social en América Latina es Baja

La movilidad social intergeneracional es relativamente baja en América Latina y el Caribe. El Informe

Regional del PNUD sobre Desarrollo Humano de 2010 muestra que la correlación entre logros
educativos entre dos generaciones sucesivas varía desde 0.37 en Paraguay a 0.61 en El Salvador,
mientras que este mismo valor permanece en 0.21 en los Estados Unido.12 La elasticidad del ingreso
intergeneracional, es decir la correlación entre los niveles de desempeño económico entre dos
generaciones sucesivas, tampoco es óptimo en América Latina. Chile, Brasil y Perú tienen valores entre
0.52 y 0.60, mientras que el mismo valor en los países Nórdicos y Canadá es de 0.19 (0.32 en Alemania y
0.47 en los Estados Unidos).

El Informe del PNUD muestra que la persistencia de desigualdad en la región es el resultado de una
transmisión intergeneracional de los logros relativos obtenidos por los hogares. “Tales restricciones se
traducen en obstáculos que impiden expandir las capacidades de las personas en el paso de una
generación a la siguiente, lo cual limita los avances en materia de desarrollo humano” (PNUD, 2010:59).
No hay suficientes datos disponibles para comprobar la correlación entre la movilidad social y la
desigualdad. Sin embargo, el Informe del PNUD asume que no hay correlación alguna a nivel global; una
sociedad que es altamente desigual tiene una baja movilidad social intergeneracional.

Una Clase Media Pequeña

El tamaño y el poder de la clase media son considerados como el motor del crecimiento económico13 y
son asociados con mayor cohesión social y menor conflicto, así como también de tener un papel clave
en la protección y el mejoramiento de la gobernabilidad democrática.14 La clase media en América
Latina está creciendo lentamente pero aún es relativamente pequeña. En el 2009, Martin Ravallion
comparó los tamaños de las supuestas clases medias en el mundo.15 Para Ravillion, la clase media del
mundo en desarrollo se define como aquellos que no son considerados “pobres” de acuerdo a los
estándares de los países en desarrollo, pero que aún son considerados “pobres” por los estándares de
los países ricos. Como el significado de clase media difiere de región en región dependiendo de los
diferentes niveles económicos, Ravillion no incluyó en su comparación a los países que forman parte de
la OECD y estimó que la clase media se forma en los segmentos de la población en donde en los hogares
se vive con USD$ 2 a USD$13 por día per cápita. Ravallion también encontró que una de cada seis
personas en los países en desarrollo vive con USD $2 a USD$3 por día. Aunque los intervalos parezcan
grandes, los resultados encontrados por Ravillion brindan insumos que generan una fotografía del
tamaño y crecimiento de la clase media en las diferentes regiones (Tabla 1).

12
PNUD 2010. Tabla 1.1 p. 21.
13
PNUD 2010 p.44.
14
Ibid.
15
http://econ.worldbank.org/external/default/main?pagePK=64165259&piPK=64165421&theSitePK=469382&men
uPK=64166093&entityID=000158349_20090112143046
27
 Tabla 1: Fotografía del Tamaño y el Crecimiento de la Clase Media

% de cambio % de la población viviendo

Región con menos de $2 por día
total
1990 2005 2005 2005
Asia del Este y el Pacífico 19.8 59.3 65.9 38.7
Europa del Este y Asia Central 76.3 73.4 -7.5 8.9
América Latina y El Caribe 63.2 65.8 7.0 17.1
Medio Oriente y África del Norte 75.5 78.7 5.7 16.9
Asia del Sur 17.2 25.8 15.4 73.9
Africa Subsahariana 22.8 25.8 6.5 72.9
Fuente: Martin Ravallion, Documento de Trabajo de Investigaciones Políticas No. WPS 4816, 2009. Viviendo con USD$2 a
USD$13 por día.

La Tabla 1 confirma que el tamaño del grupo de personas que vive con USD$ 2 a USD$ 13 diarios es más
pequeño en América Latina que en otras dos regiones con similar desarrollo económico como lo son la
Región de Europa del Este y Asia Central y la Región del Medio Oriente y África del Norte. Hay que notar
que el grupo de personas que vive con más de USD$13 por día es del mismo tamaño en Europa del Este,
América Latina y el Caribe. Sin embargo, aún hay mucho trabajo por hacer en términos de mejorar el
bienestar económico y aumentar el segmento de la clase media que influencia la gobernabilidad, ya que
durante el período de 15 años comprendido entre 1990 – 2005, sólo ha habido un pequeño crecimiento
de la población de un 3%. Este puntaje cataloga a América Latina como una de las regiones que ha
alcanzado menos mejoras en el mundo.

28
¿Cómo Afectan las Sociedades Estrati�icadas a la Gobernabilidad
Democrática?

Las comparaciones globales sugieren que América Latina y hasta cierto punto el Caribe, tienen
indicadores bajos de calidad de gobernabilidad democrática. Una explicación puede ser el hecho de que
las sociedades Latinoamericanas son más estratificadas. Esta estratificación es impulsada por cuatro
mecanismos: una distribución desigual de ingresos, baja confianza interpersonal, baja movilidad social y
una pequeña clase media. Estos cuatro mecanismos se correlacionan y afectan tanto el desarrollo
económico como la calidad de gobernabilidad. La corrupción juega un papel crucial en el vínculo entre
sociedades estratificadas y la calidad de gobernabilidad. Países que son altamente estratificados no
generan una confianza que se extienda a través de todos esos estratos o niveles (confianza entre grupos
étnicos, clases sociales, familias extensas, y entre ciudadanos y gobiernos). Esta falta de confianza crea
un ambiente favorable para participar en y/o justificar actos de corrupción. Esto puede llegar a suceder
de dos maneras. Primero, que las oportunidades para comportamiento corrupto sean altas y prósperas
y segundo que las probabilidades de que los detengan sean pequeñas y que las consecuencias para el
comportamiento ilícito sean bajas (Klitgaard, 2004; Parker, et al. 2004; Kaufmann, Kraay y Mastruzzi,
2005; y Berthin, 2008).

Sin embargo, también en un contexto estratificado, no sólo el comportamiento racional o incentivos

prevalecen, sino también la creencia de cómo actúan los otros. En este ambiente estratificado, los actos
de corrupción se justifican al preguntarse “por qué no debo entrar en el mismo juego si todos los demás
lo hacen.” “Si no te adaptas, pereces”. “Los políticos se roban millones, yo sólo me voy a involucrar para
poder sobrevivir.” Como la noción de vivir en una sociedad con varios estratos es fuerte y las
perspectivas para mejorar el vivir es gris, los individuos justifican su comportamiento corrupto como una
manera de protegerse contra la injusticia y la desigualdad. Aquí hay un círculo vicioso, que algunos lo
han llamado una cultura del incumplimiento, donde el interés personal prevalece sobre sobre la noción
de que la creencia en valores universales (la igualdad, oportunidades, la libertad) pueden proporcionar
incentivos para el el incumplimiento de las normas establecidas (García Villegas, 2009). La corrupción
crea desigualdad, lo cual genera bajos indicadores de calidad de gobernabilidad, y lo cual ayuda a
justificar el comportamiento corrupto. Los académicos debaten sobre cuál es el punto de entrada. Si
bien es claro que las instituciones gubernamentales de baja calidad tienen un efecto negativo sobre la
salud y el bienestar de las sociedades, por dónde empezar, y qué hacer, aún no están definidos. Sin
embargo, en América Latina, el problema central parece ser el alto grado de desigualdad.

El caso de América Latina también demuestra que la gobernabilidad democrática, cuando es construida
sobre una plataforma estratificada, no es inmune a las prácticas corruptas. Muchas de las instituciones
democráticas y estructuras de administración pública que forman el “aparato anticorrupción.” pueden
ser vistas como mecanismos para la reducción del riesgo de prácticas corruptas. Las elecciones
periódicas, cabildos abiertos, acceso a leyes de información, procesos de transparencia presupuestaria,
sistemas de control, leyes de adquisición, sistemas de servicio civil, sistemas integrados de
administración financiera, sistemas judiciales y evaluaciones de desempeño son inversiones costosas

29
(tanto en términos de dinero y burocracia), pero su propósito es el de prevenir, controlar y sancionar las
prácticas corruptas. Casi todos los países de América Latina lo tienen. Así pues, parece que no se trata
sólo de tener un aparato anti-corrupción, pero a lo mejor los determinantes del nivel de las prácticas
corruptas en un país es lo bien que funciona el aparato o si se lo utiliza eficientemente.

Como señala el Informe Global sobre Desarrollo Humano del PNUD del 2002, la gobernabilidad
democrática también requiere de instituciones que funcionen. Requiere de una legislatura que
represente a la población, no una que sea controlada y acaparada por el presidente, burócratas o
partidos políticos. Requiere un sistema judicial independiente que pueda hacer cumplir el estado de
derecho con igual interés para toda la población. Requiere de partidos políticos que funcionen bien.
Requiere de medios de comunicación libres, independientes y no sesgados, no de aquellos controlados
por el Estado o por intereses corporativos. Por último requiere de una sociedad civil vibrante, que sirva
de vigilante sobre el gobierno y grupos de interés para que éstos rindan cuentas, y que esta sociedad
civil brinde alternativas para la participación política.

30
¿Existe Alguna Salida?

El Informe Regional sobre Desarrollo Humano para América Latina y el Caribe del 2010 indica que “la
redistribución del ingreso requiere dos elementos: la institucionalización de mecanismos eficaces de
rendición de cuentas y el ejercicio efectivo de la competencia política” (PNUD, 2010:96). Casi todos los
países en América Latina son considerados democracias electorales.16 Sin embargo, el nivel de rendición
de cuentas varía. Casi todos los países de la región han llevado a cabo algún tipo de reforma para
devolver el poder político, funciones administrativas, competencias y responsabilidades fiscales. Sin
embargo, el grado y el alcance de la descentralización (devolución, delegación y desconcentración) son
diversos. La rendición de cuentas y la descentralización pueden ofrecer una salida a esta problemática,
pero la evidencia de ello aún no está definida y está en constante evolución.

De acuerdo al estudio realizado por Mikel Barreda con datos disponibles para medir la rendición de
cuentas en América Latina de forma vertical y horizontal,17 se visibiliza que en América Latina hay
diferentes niveles de calidad de rendición de cuentas (Gráfica 8). La rendición de cuentas vertical se
define comúnmente como aquella rendición impuesta externamente sobre los gobiernos, formalmente
a través de un proceso electoral o indirectamente a través de veedurías y/o auditorías sociales llevadas
a cabo por ciudadanos y organizaciones de la sociedad civil, incluyendo los medios de comunicación.

Gráfica 8: Rendición de Cuentas Vertical y Horizontal

Rendición de cuentas horizontal

Rendición de cuentas horizontal

Rendición de cuentas vertical

Fuente: Mikel Barreda. (2010) Gráfica Uno.

16
Freedom House, http://www.freedomhouse.org/template.cfm?page=637
17
Mikel Barreda (2010).
31
La rendición de cuentas horizontal es conducida internamente por los gobiernos a través de mecanismos
institucionales para brindar vigilancia al igual que pesos y contrapesos.18 Aparentemente es posible
tener altos niveles de rendición de cuentas vertical y al mismo tiempo tener un pobre desempeño en la
rendición de cuentas horizontal y viceversa. Si la rendición de cuentas fuera un prerrequisito para la
reducción de la desigualdad, se podría asumir que los países con menor desigualdad desempeñan
mejores funciones de rendición de cuentas vertical. Los datos estadísticos disponibles no brindan
pruebas de esto. La desigualdad y la rendición de cuentas, ya sea vertical u horizontal, se correlacionan
en América Latina.

Por otro lado, hay una correlación muy clara entre la rendición de cuentas horizontal y las percepciones
de corrupción (Gráfica 9). El coeficiente de correlación entre la rendición de cuentas horizontal y las
percepciones de corrupción es de 0.76, lo cual está cerca de la perfección y no deja ninguna duda. Esto
implica que con restricciones políticas cualitativas, limitaciones ejecutivas y con un estado de derecho,
la corrupción puede ser frenada.

Gráfica 9: Rendición de Cuentas Horizontal y Corrupción

2
1.5
Rendición de Cuentas Horizontal

1
0.5
2006-2008

0
-0.5 0 1 2 3 4 5 6 7 8

-1
-1.5
-2
IPC 2010

Fuente: Cálculos propios basados en el Índice de Percepción de Corrupción (IPC) 2010 de Transparencia Internacional (TI) y en
los Indicadores para Rendición de Cuentas Horizontal en América Latina producidos por Mikel Barreda.

Interesantemente también hay una correlación entre la rendición de cuentas vertical y la corrupción
(Gráfica 10). La correlación entre la rendición de cuentas vertical y la corrupción es significante
(coeficiente de 0.54) pero no tan fuerte como la correlación entre la rendición de cuentas horizontal y la
corrupción. Claramente, la rendición de cuentas y la corrupción están asociadas. Mientras más fuerte
sea la rendición de cuentas, menor será el nivel de corrupción. Entonces podríamos deducir que al
aumentar la rendición de cuentas podríamos ayudar a frenar la corrupción. Sin embargo, la pregunta
permanece ¿cómo fortalecer la rendición de cuentas?. Aunque la rendición de cuentas no es una
panacea, puede ser un agente poderoso de cambio y mejorar el desempeño de la gobernabilidad

18
PNUD (2010) Fomentando la Rendición de Cuentas Social: Desde los Principios a la Práctica. Nota Guía. (Fostering
Social Accountability: From Principles to Practice. A Guidance Note.).
32
democrática. Por ejemplo, si uno observa los temas para mejorar la rendición de cuentas en la
prestación de servicios públicos, este necesita ser acompañado de otros elementos (tales como mayores
recursos, mejoramiento de la infraestructura mejorada y equipos, mejor capacidad técnica y reformas
internas), todos los cuales son complementarios a la creación de capacidades para generar mayor
rendición de cuentas (Tod, 2008). En general, la rendición de cuentas puede ser mejorada al empoderar
a los ciudadanos, facilitar procesos que involucren a todos los beneficiarios y partes interesadas y al
incrementar las capacidades para delegar, financiar, desempeñar, informar y hacer cumplir leyes y
normativas de los actores locales.

Recientemente se ha presentado evidencia que sugiere otro el punto de entrada para romper el círculo
vicioso de corrupción que fomenta la desigualdad. Por toda una década, se ha debatido si la
descentralización puede frenar o incrementar la corrupción. El Instituto del Banco Mundial ha realizado
un análisis cuantitativo riguroso sobre el impacto que tiene la descentralización sobre la incidencia de
corrupción en 182 países.19 Los resultados muestran que cuando la descentralización es medida en el
sentido de acercar el gobierno a la gente mediante un empoderamiento en los gobiernos locales, ésta
tiene un efecto negativo sobre la incidencia de corrupción o un efecto positivo sobre la gobernabilidad
democrática. Sin embargo, otro estudio realizado en 68 países no produjo evidencia concluyente.
(Avellaneda y Cheng, 2005).

Gráfica 10: Rendición de Cuentas Vertical y Corrupción

2
Rendición de Cuentas Vertical

1.5
1
2006-2008

0.5
0
-0.5 0 1 2 3 4 5 6 7 8
-1
-1.5
-2
IPC 2010

Fuente: Cálculos propios basados en el Índice de Percepción de Corrupción (CPI) de 2010 de Transparencia Internacional (TI) y
los indicadores para rendición de cuentas vertical en América Latina de Mikel Barreda.

Lo que la evidencia arroja es que el empoderamiento de los gobiernos locales puede reducir la
frecuencia de sobornos y los montos de sobornos pagados a oficiales gubernamentales por parte de
viviendas u hogares y de empresas corporativas (Ivanya y Shah, 2010:26). También se deriva que los

19
Ivanyna, Maksym y Shah, Anwar (2010). “Descentralización (Localización) y Corrupción. Nueva Evidencia en
Varios Países”. Documento de Trabajo sobre Investigaciones Políticos No. WPS 5299, Idioma: Inglés. Instituto del
Banco Mundial, División de Gobernabilidad.

33
gastos de descentralización generalmente no son lo suficientemente altos como para tener un efecto
significativo sobre la integridad de un gobierno, al menos que haya un incremento en los propios
ingresos del gobierno local y que haya autonomía fiscal. Sin embargo, todas estas medidas se basan en
la premisa de que los gobiernos locales tienen la capacidad para manejar sus propios recursos, planificar
y desarrollar un presupuesto, y disponer de sistemas integrados de administración financiera.

34
¿Cómo Seguimos Hacia Adelante?

El propósito de este documento de trabajo fue el de explorar alguno de los nuevos elementos y
variables que pueden ofrecer insumos al debate sobre la transparencia, la gobernabilidad democrática y
el desarrollo humano, enfocándose particularmente en América Latina y el Caribe. La idea era probar
nuevas hipótesis que puedan iluminar el análisis de la transparencia y la gobernabilidad democrática. La
desigualdad parece ser uno de los factores principales causantes de los bajos indicadores de
gobernabilidad democrática en América Latina. Aunque no es posible determinar la causalidad, datos
estadísticos pueden brindar algunas correlaciones significativas que pueden ayudar a comprender mejor
los mecanismos complejos detrás del desarrollo económico, humano y político. Por ejemplo, con alta
desigualdad los ciudadanos tienden a tener menor confianza en las otras personas y en las instituciones
democráticas. Cuando la confianza interpersonal es baja, la calidad de la gobernabilidad democrática
también es baja y la percepción de corrupción es alta.

Aunque una conclusión general puede ser que la transparencia es buena para la gobernabilidad
democrática y el desarrollo humano, se necesita más investigación y análisis para medir los costos y
beneficios. Muchas preguntas permanecen: ¿Puede la transparencia conducir a mayor gobernabilidad
democrática, y si es así bajo qué condiciones? ¿Ha aumentado la necesidad de tener mayor
transparencia con la globalización y la localización? ¿Podrá ayudar a reducir la desigualdad el conocer el
por qué los tomadores de decisiones toman ciertas posturas y/o dan prioridad a presupuestos? ¿Cómo
pueden ser más efectivos los mecanismos existentes e institucionalizados de transparencia y rendición
de cuentas? Un esfuerzo sistemático sobre estos temas puede ayudar a enmarcar mejor las políticas
públicas. Lo que este Documento de Trabajo ha tratado de hacer es proveer algunas pistas sobre dónde
empezar y qué trampas evitar. El mejorar la gobernabilidad democrática es mucho más complejo y difícil
en práctica de lo que sugiere la cadena lógica de correlaciones descrita. Pero, analizar datos y
tendencias nos ayuda a comprender de mejor manera que algunas nuevas hipótesis de causa y efecto
pueden ayudar a mejorar la calidad de la gobernabilidad democrática y a reducir desigualdades aún
más.

Muchas veces los tomadores de decisiones son instrumentales en la definición de parámetros de

tolerancia de prácticas corruptas que se dan desde el más alto nivel gubernamental al optar por
procesos de tomas de decisión más personalistas, al no implementar leyes, o generar políticas
nacionales e iniciativas para combatir la corrupción, o al no promover la transparencia y a permitir que
la impunidad florezca. Por otro lado, los ciudadanos también son una parte importante del juego ya que
ellos han notado este patrón y aunque han reconocido que está mal, en vez de combatirlo y demandar
mayor transparencia y rendición de cuentas, han optado más bien por unirse a los tomadores de
decisiones al mantener niveles altos de tolerancia al comportamiento corrupto. Como tal, grupos de
élites (empresarios y la clase política) y la sociedad en general llegan a ser guardianes de las prácticas
corruptas y ayudan a perpetuar la desigualdad. Mientras los grupos de élites que tienen poder político y
económico (controlando el Ejecutivo, la Asamblea Nacional, el Judicial y el sector empresarial) optan por
aceptar los actos de corrupción actuales, también utilizan una retórica de anticorrupción para ganarse el

35
apoyo popular (particularmente durante el tiempo de elecciones). Mientras tanto la sociedad adapta su
comportamiento a estos patrones y por sí sola decide participar en actos de corrupción como una
manera de defender sus aspiraciones personales de ser incluidos o tomados en cuenta y/o de ser como
la élite y/o a lo mínimo de alejarse de la trampa de la desigualdad. Los altos patrones de desigualdad
refuerzan y justifican entre los ciudadanos el comportamiento corrupto, mientras que entre la élite, la
justificación de la corrupción tiene más que ver con las ventajas personales que puedan obtener,
mayormente en términos económicos, a expensas del interés colectivo.

La región de América Latina y el Caribe sobresale a lo largo de la última década por haber promovido un
crecimiento económico estable, incrementado significativamente los niveles de desarrollo humano y
haber puesto en marcha un sofisticado aparato anticorrupción. Sin embargo, regionalmente y
globalmente, sigue obteniendo calificaciones bajas en las áreas de gobernabilidad democrática,
transparencia e integridad. El caso de América Latina sugiere que algunos cambios rápidos y simbólicos
en el área de transparencia y rendición de cuentas no son suficientes ya que en principio se necesita
lidiar con problemas más estructurales de alta estratificación y desigualdad. Similarmente, aunque
terminar con la impunidad y castigar a los corruptos son pasos importantes, esto será solo una señal o
consecuencia de algo que debe ocurrir. Para que los ciudadanos empiecen a confiar suficientemente en
la democracia y para que lleguen a ser guardianes de valores democráticos, necesitan sentir que serán
tratados de forma imparcial y que sucumbir a las justificaciones para la tolerancia de la corrupción y
participar en actos de corrupción no es necesario ni “rentable.” Al igual, las élites que son los tomadores
de decisiones necesitan tener la voluntad política para hacer cumplir las leyes existentes y fortalecer aún
más la transparencia, integridad y sistemas de rendición de cuentas y pensar un poco más en el
bienestar común y no sólo en función de sus intereses personales.

La lucha contra la corrupción es un esfuerzo complejo y multidimensional que involucra tanto al

gobierno como a los ciudadanos y requiere analizar el costo de oportunidad de medidas y políticas
(Berthin, 2008). Para luchar contra la corrupción, controlar y prevenir prácticas corruptas, primero tiene
que haber un entendimiento del por qué ocurre el problema y dónde es que es más prevalente. Una vez
que eso se sepa, la pregunta clave entonces es cómo se deben de priorizar diversas acciones. La tarea es
la de maximizar y optimizar la aplicación de medidas priorizadas, lo que dependerá no solo del tipo
particular de corrupción (ya sea gran corrupción o pequeña corrupción) pero también de ciertas
características del contexto del país y del aparato anticorrupción.

Como ha sido demostrado por el caso de América Latina, muchas veces este contexto refuerza creencias
compartidas, supuestos, tipos de comportamiento y en muchos casos se derivan de experiencias y
narrativas aceptadas. Esto forma la identidad colectiva y las relaciones con otros individuos o grupos y
puede determinar el no hacer algo para resolver un problema y el encontrar fines y medios apropiados
para promover mayor transparencia y rendición de cuentas. Hoy la prevalencia de actos de corrupción
es vista no sólo como una consecuencia de un gobierno débil sino también como causa de la pobreza y
desigualdad.

36
Como se mostró en este Documento de Trabajo, las percepciones de corrupción importan porque los
ciudadanos basan sus acciones, impresiones y puntos de vista en esas percepciones. Si los ciudadanos
creen que las cortes son ineficientes o que la policía es corrupta, muy difícilmente valorarán los
beneficios de los servicios públicos y/o si lo llegan a hacer bajo las condiciones actuales, estarán más
predispuestos a participar en actos de corrupción. De igual forma, los negocios basan sus decisiones de
inversión – y los ciudadanos sus decisiones de votación – en sus percepciones del clima de negocios y
del desempeño del gobierno. La percepción persistente de corrupción puede impedir inversiones,
crecimiento económico y reducir la calidad de la gobernabilidad democrática ya que las opciones que se
tomen serían de mantener el status quo o de no hacer nada al respecto. En algunas áreas de la
gobernabilidad hay pocas alternativas a los datos basados en percepción. Esto es particularmente cierto
en el caso de la corrupción en donde por definición no se deja ninguna “evidencia” que pueda ser
captada por medidas puramente objetivas. Como se ha demostrado en este Documento, aún cuando los
datos objetivos y basados en hechos están disponibles, muchas veces estos datos reflejan una noción de
leyes “de jure” (lo que está escrito) que difiere sustancialmente de la realidad “de facto” que existe en la
práctica (Kaufmann, Kraay and Mastruzzi, 2005).

En gran parte debido a esta brecha entre las realidades de jure y de facto, la lucha contra la corrupción
requiere un enfoque equilibrado; uno en donde sea posible tratar las causas de este problema y no sólo
los síntomas. La experiencia demuestra que los esfuerzos exitosos en el control y en la lucha contra la
corrupción requieren de un enfoque integrado que se concentre en prevención, detección,
procesamiento judicial, y la aplicación de la ley. Aunque sea imperativo el castigar a los corruptos para
aumentar las consecuencias del participar en actos de corrupción, es de igual importancia el reducir los
motivos y las oportunidades para generar la corrupción. De igual manera los esfuerzos anticorrupción
requieren de la participación del gobierno, organizaciones de la sociedad civil y de los medios de
comunicación.

Por un lado la gobernabilidad democrática puede ser un medio eficaz de disuasión de la corrupción, y
por el otro puede ser un medio importante para el desarrollo humano (Gráfica 11). Las instituciones de
gobierno que son efectivas, transparentes y que rinden cuentas incrementan significativamente los
costos de participar en actos de corrupción y al mismo tiempo incrementan sustancialmente las
recompensas de adherirse al estado de derecho. Cualquier estrategia debe incluir un componente de
aplicación de la ley y de orden público, pero también necesita incluir políticas que mejoren la calidad de
los servicios públicos, incrementen la transparencia y rendición de cuentas en los gobiernos, involucren
a la sociedad civil en veedurías ciudadanas y que restaure la dignidad de la fuerza policial dentro de la
comunidad.

El ir hacia adelante puede significar priorizar ciertas iniciativas políticas tales como:

 Utilizar las Convenciones Anticorrupción para promover el cumplimiento y ejercer presión para
aplicar la ley y ejercer orden público y control;
 Fortalecer el Órgano Judicial;

37
  Promover el acceso a la información pública para incrementar la transparencia y la rendición de
cuentas;
 Crear capacidades dentro de los entes gubernamentales tanto a nivel nacional como local para
incrementar la transparencia y la rendición de cuentas, y utilizar las veedurías o auditorías
sociales como una forma de control ciudadano; y
 Fortalecer controles internos para prevenir y reducir la corrupción.

Fuente: Instituto de Calidad de Gobierno, 2011.

Las opciones y estratégicas políticas no son un plano arquitectónico en donde todo se va a visualizar a la
perfección; son más como un conjunto de recomendaciones que reconocen que la corrupción es
compleja y multidimensional, que se manifiesta en una variedad de maneras en diferentes escenarios y
que cambia su intensidad y alcance a través del tiempo. Como tal, cualquier estrategia debe responder a
las condiciones siempre cambiantes y a las diversas oportunidades que se presentan. Como la
corrupción es el resultado de altas oportunidades para participar en comportamientos ilícitos en
combinación con poco riesgo, un enfoque anticorrupción efectivo debe de afectar tanto la prevención
(la reducción de estas oportunidades) y la aplicación de la ley (el incremento en el riesgo y la reducción
de la impunidad).

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