CLAUDIA VICTORIA VALDERRAMA BEJARANO

(Coautora)

IMPUESTOS TERRITORIALES EN
COLOMBIA: ACTUALIDAD,
PERSPECTIVAS, DERECHOS
FUNDAMENTALES E IMPACTO EN LAS
PYMES

0
 A nuestros hijos y nietos

La escuela enseña la ubicación de los ríos, pero jamás explica la

importancia del agua. Somos un baúl repleto de contenidos, pero
vacío de contexto. De ahí nuestra dificultad para aplicar el
conocimiento a la realidad.
Rodolfo Llinás

La inteligencia es la capacidad de adaptarse al cambio.

Stephen Hawking

1
 CAPÍTULO II

DERECHOS FUNDAMENTALES DE
LOS CONTRIBUYENTES

Claudia Victoria Valderrama Bejarano*

Resumen: Las dificultades del contribuyente persona natural y/o jurídica en el pago
de las rentas municipales, así como su recaudo por parte de la administración
pública, hace que se tomen medidas tendientes a garantizar el pago de las mismas,
utilizando como medida represiva, el reporte de los deudores morosos en las
Centrales de Riesgos, bases de datos utilizadas por el sistema bancario
colombiano.

Palabras clave: Calificación crediticia, derechos fundamentales, habeas data,

rentas municipales.

Abstract. The difficulties of the natural and / or legal taxpayer in the payment of
municipal revenues, as well as its collection by the public administration, mean that
measures are taken to guarantee their payment, using as a repressive measure, the

*
Alumna del Doctorado en Derecho de la Universidad de Buenos Aires, Abogada y Especialista en
Derecho Tributario de la Universidad Católica de Colombia, Administradora de Empresas de la
Escuela de Administración de Negocios –EAN-, con experiencia de 25 años en el Sector
Financiero. Catedrática en la Corporación Universitaria Republicana. Correo electrónico
solucionescvb@gmail.com

2
report of the debtors in the Risk Centers, databases used by the Colombian banking
system.

Keywords: Credit rating, fundamental rights, habeas data, municipal income.

INTRODUCCIÓN

El objetivo de este trabajo es analizar el tratamiento actual que el Estado

Colombiano concede a los contribuyentes morosos de las rentas tributarias, y que
acompañado con amnistías tributarias, refleja un alarmante crecimiento de la cartera
vencida, y un interés latente de la administración, por aplicar el sistema coercitivo
utilizado por la banca tradicional colombiana para el cobro de su cartera morosa,
cual es el reporte negativo en las centrales de riesgos.

Un sistema, como el hasta ahora utilizado por el sistema bancario colombiano,

servirá de soporte a la administración departamental, municipal y local, para
garantizar, mediante esta medida coercitiva, el pago de sus rentas, necesarias para
atender y desarrollar, entre otros, sus sistemas de movilidad, los planes de
seguridad, el desarrollo económico, la educación, la salud, la vivienda, cuyo fin es
que los ciudadanos disfruten su ciudad (Alcaldia Mayor de Bogotá, 2016)

El desarrollo de la investigación1 versa, en un primer capítulo, sobre el

tratamiento jurídico que se aplica a los contribuyentes morosos de las rentas
tributarias en Colombia. En un segundo capítulo se ilustrará el crecimiento de la
cartera vencida de las rentas tributarias, lo cual es motivo para que la administración
plantee la implementación de los resportes negativos en centrales de riesgos, como
mecanismo para controlar la cartera. En un siguiente capítulo, la exposición del
marco jurídico de la calificación del Riesgo Crediticio (R.C.), cuyo origen es
deseable conocer, en caso de implementarlo como medida coercitiva para el
recaudo de las finanzas públicas vencidas. En un siguiente capítulo, el impacto de
los reportes negativos en las centrales de riesgos, frente a la vulneración y amenaza
de los derechos fundamentales. Finalmente, una aproximación a los alcances del
poder, sirviéndose de la Constitución, para la utilización de los reportes negativos

1
Esta investigación tiene sus orígenes en el marco del curso de Derecho Constitucional
dictado por el Profesor Doctor Gustavo Ferreyra, del 03 al 07 de julio de 2017, en la Universidad de
Buenos Aires, con ocasión de los cursos intensivos del programa de Doctorado en Derecho que
adelanta la autora.

3
en las centrales de riesgos, como mecanismo para el cobro de la cartera vencida.
Por ultimo, unas breves conclusiones.

1. TRATAMIENTO A LOS CONTRIBUYENTES MOROSOS DE LAS RENTAS

TRIBUTARIAS EN COLOMBIA.

El legislador mediante la Ley 863 de 2003, en su artículo 31, determinó que los
contribuyentes que tuviesen sus obligaciones en mora serían reportados a las
centrales de riesgos,

Texto original de la Ley 863 de 2003:

ARTÍCULO 31. Adiciónase el Estatuto Tributario con el siguiente artículo:

Artículo 799-1. Información a las centrales de riesgo. La información relativa al

cumplimiento o mora de las obligaciones de impuestos, anticipos, retenciones,
tributos y gravámenes aduaneros, sanciones e intereses, podrá ser reportada
a las centrales de riesgo por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.
Tratándose de contribuyentes morosos, se reportará su cuantía a partir del
sexto (6) mes de mora.
Una vez cancelada la obligación por todo concepto, esta entidad deberá
ordenar la eliminación inmediata y definitiva del registro en la respectiva central
de riesgo (p. 14).

Sin embargo, la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-993 de 2004,

Magistrado Ponente Dr. Jaime Araujo Rentería, declaró INEXEQUIBLE el artículo
31, al considerar que el núcleo esencial de un Derecho Fundamental, como no
puede ser afectado por el Legislador. Manifestó que el dato recolectado, al no indicar
el uso que las centrales de riesgo pueden hacer de la información, vulnera el principio
de finalidad del dato2.

2
Estos sus comentarios,

HABEAS DATA-Objeto
El objetivo principal de establecer el habeas data, fue evitar que el individuo perdiera la posibilidad
de controlar su propia información y no saber quien pudiera hacer uso de ella. De esta manera, se
encontró que la forma de subsanar esto era otorgarle la posibilidad a la persona natural o jurídica
de rectificar, actualizar o corregir los datos que sobre ella existan. Esto a través del habeas data.

4
LEY ESTATUTARIA-Materias que regula

LEY ESTATUTARIA-Trámite

LEY ESTATUTARIA-En determinados eventos hace parte del bloque de constitucionalidad

LEY ESTATUTARIA EN MATERIA DE DERECHOS FUNDAMENTALES-Deben seguir su trámite

las normas que pretenden regular los aspectos principales e importantes de un derecho
fundamental

DERECHOS FUNDAMENTALES-Núcleo esencial no puede ser afectado por el Legislador ni

siquiera por ley estatutaria
No le es dable al legislador en ningún caso, sea por intermedio de una ley estatutaria que regule
los aspectos principales e importantes de un derecho fundamental o sea a través de una ley
ordinaria que regule aspectos no principales y menos importantes de un derecho fundamental;
vulnerar la esencia de este tipo de derechos. El núcleo esencial de un Derecho Fundamental no
puede ser afectado por el Legislador.

RESERVA DE LEY ESTATUTARIA SOBRE HABEAS DATA - Procedencia por regulación del
núcleo esencial

Cuando una ley regule aspectos principales e importantes del núcleo esencial de un derecho
fundamental, en este caso del habeas data, el proceso de formación de esta ley debe haber sido el
de una ley estatutaria so pena de ser expulsada del ordenamiento jurídico por vicios de forma.

DERECHOS FUNDAMENTALES - Definición del núcleo esencial

Debe entenderse el núcleo esencial de un derecho fundamental como aquel sin el cual un derecho
deja de ser lo que es o lo convierte en otro derecho diferente o lo que caracteriza o tipifica al
derecho fundamental y sin lo cual se le quita su esencia fundamental.

HABEAS DATA - Término de caducidad debe ser determinado a través de una ley estatutaria
El término de caducidad del dato almacenado, debe ser una determinación que tome el legislador a
través de una ley estatutaria, por cuanto dicha regulación, es principal e importante para el derecho
fundamental.

RESERVA DE LEY ESTATUTARIA SOBRE HABEAS DATA - Recolección, tratamiento y

circulación de datos sobre obligaciones tributarias y aduaneras

HABEAS DATA-Excepción a su núcleo esencial al establecer el reporte del dato a partir del sexto
mes de mora
La administración no puede arrogarse la facultad de recolectar, tratar y circular datos, si esta no
proviene de una ley estatutaria; garantía constitucional suprema para el respecto de la libertad de
los ciudadanos en materia de habeas data. Igualmente, el inciso segundo del artículo 31 de la ley
referida, efectúa una excepción al núcleo esencial del derecho fundamental de habeas data.
Excepción esta consistente en establecer el reporte del dato a partir del sexto mes de mora, lo que
sitúa en posición diferente a aquellos deudores de obligaciones no tributarias, quienes pueden ser
reportados desde el momento del incumplimiento. En igual manera, la irrelevancia y
desproporcionalidad de la trasmisión del dato hacen que se presente una afectación al derecho
fundamental ya referido.

HABEAS DATA EN MATERIA TRIBUTARIA Y ADUANERA - Vulneración de los principios de

5
 En contraste con la decisión de la Corte Constitucional de amparar el derecho
fundamental al Habeas Data de los contribuyentes, el Estado crea el Boletín para
reportar a los Deudores Morosos del Estado –BDME–3, relacionando a las personas
naturales y jurídicas, que a cualquier título, a una fecha de corte, tienen contraída
una obligación con una entidad pública de cualquier orden o nivel, y que cumplen
los requisitos establecidos en la Ley 901 de 2004, cuya cuantía supera los cinco
salarios mínimos mensuales legales vigentes (SMMLV) y más de seis (6) meses de
mora, o que habiendo suscrito un acuerdo de pago, lo haya incumplido.

En la referida Sentencia C-993 de 2004, y ante la falta de legislación sobre la

protección del derecho fundamental al Habeas data, cuyo rango constitucional se
ecuentra contenido en el Artículo 15 de la Carta Política, la Corte Constitucional
exortó al Congreso de la República a regular el derecho fundamental al Habeas
Data, quien lo hizo con la expedición de las siguientes leyes,

• Ley Estatutaria 1266, del 31 de diciembre de 2008, mediante la cual dictó

disposiciones generales del hábeas data y regula el manejo de la información
contenida en bases de datos personales, en especial la financiera, crediticia,
comercial, de servicios y la proveniente de terceros países y se dictan otras
disposiciones.
• Ley Estatutaria 1581, del 17 de octubre de 2012, mediante la cual decretó
disposiciones generales para la protección de datos personales,

finalidad y divulgación restringida del dato al reportar a las centrales de riesgo sobre la mora en
obligaciones sin el consentimiento del contribuyente
Con la norma acusada se violan los principios de finalidad y divulgación restringida del dato, los
cuales prohíben circular el dato hacia fines diferentes de los previstos al momento de la
recolección. La norma demandada, permite que los datos obtenidos por la DIAN sean divulgados
a terceros sin el consentimiento del contribuyente, lo que vulnera la confianza depositada por este
en la administración pública. El consentimiento del particular debe ser previo, expreso e informado.
Así las cosas, como lo indica la demandante, las centrales de riesgo tienen una naturaleza privada,
de carácter financiero y cuyo fin es el análisis del riesgo del crédito; lo que denota a todas luces
una finalidad completamente ajena a los objetivos tributarios. Por consiguiente, al determinar la
norma demandada un objetivo diferente para el dato recolectado y al no indicar el uso que las
centrales de riesgo pueden hacer de la información, se vulnera el principio de finalidad del dato
(pp. 1-2)
3
Se entiende por Deudor Moroso del Estado, a la persona natural o jurídica que, a
cualquier título, a una fecha de corte, tiene contraída una obligación con una entidad pública de
cualquier orden o nivel, cuya cuantía supera los cinco (5) Salarios Mínimos Mensuales Legales
Vigentes (SMMLV) y una mora superior a seis (6) meses, o que, habiendo suscrito un acuerdo de
pago, lo haya incumplido. Puede el lector obtener dicho concepto en la página de Internet
http://www.chip.gov.co/descarga/GUIA_PARA_LA_ELABORACION_DE_FORMULARIOS_BDME_
CHIP.pdf

6
 • Decreto 1377, del año 2013, mediante el cual reglamentó parcialmente la
Ley estatutaria 1581 de 2012.

Estableció también el Legislador en la Ley 1607 de 2012, los derechos de los

contribuyentes en el Artículo 193:

CONTRIBUYENTES. Son contribuyentes o responsables directos del pago del

tributo los sujetos respecto de quienes se realiza el hecho generador de la
obligación sustancial.
Las autoridades tributarias deberán brindar a las personas plena protección de
los derechos consagrados en el Código de Procedimiento Administrativo y
Contencioso Administrativo.

Adicionalmente, en sus relaciones con las autoridades, toda persona tiene

derecho:

1. A un trato cordial, considerado, justo y respetuoso.

2. A tener acceso a los expedientes que cursen frente a sus actuaciones y
que a sus solicitudes, trámites y peticiones sean resueltas por los
empleados públicos, a la luz de los procedimientos previstos en las normas
vigentes y aplicables y los principios consagrados en la Constitución
Política y en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo.
3. A ser fiscalizado conforme con los procedimientos previstos para el control
de las obligaciones sustanciales y formales.
4. Al carácter reservado de la información, salvo en los casos previstos en la
Constitución y la ley.
5. A representarse a sí mismo, o a ser representado a través de apoderado
especial o general.
6. A que se observe el debido proceso en todas las actuaciones de la
autoridad.
7. A recibir orientación efectiva e información actualizada sobre las normas
sustanciales, los procedimientos, la doctrina vigente y las instrucciones de
la autoridad.
8. A obtener en cualquier momento, información confiable y clara sobre el
estado de su situación tributaria por parte de la autoridad.
9. A obtener respuesta escrita, clara, oportuna y eficaz a las consultas
técnico-jurídicas formuladas por el contribuyente y el usuario aduanero y

7
 cambiario, así como a que se le brinde ayuda con los problemas tributarios
no resueltos.
10. A ejercer el derecho de defensa presentando los recursos contra las
actuaciones que le sean desfavorables, así como acudir ante las
autoridades judiciales.
11. A la eliminación de las sanciones e intereses que la ley autorice bajo la
modalidad de terminación y conciliación, así como el alivio de los intereses
de mora debido a circunstancias extraordinarias cuando la ley así lo
disponga.
12. A no pagar impuestos en discusión antes de haber obtenido una decisión
definitiva en la vía administrativa o judicial salvo los casos de terminación
y conciliación autorizados por la ley.
13. A que las actuaciones se lleven a cabo en la forma menos onerosa y a no
aportar documentos que ya se encuentran en poder de la autoridad
tributaria respectiva.
14. A conocer la identidad de los funcionarios encargados de la atención al
público.
15. A consultar a la administración tributaria sobre el alcance y aplicación de
las normas tributarias, a situaciones de hecho concretas y actuales (pp.
107-108).

La administración complementa la gestión de cobro, realizando amnistías

tributarias para quienes se encuentran en mora por obligaciones de sanciones
tributarias, aduaneras o cambiarias, por parte de entidades del nivel nacional, lo que
confirma un trato proteccionista al contribuyente, deudor moroso de las rentas de
impuestos.

La más reciente aministía tributaria, venció el pasado 31 de diciembre de 2017,

plazo máximo otorgado a aquellos contribuyentes que registraran activos omitidos
y/o pasivos inexistentes en sus declaraciones tributarias.

Adicionalmente, ha dejado claro la Corte Constitucional en Sentencia T-725/144,

que los honorarios, cuando son única fuente de ingresos, son inembargables, aún
cuando reconoce que las medidas cautelares están admitidas

4
El texto completo de la sentencia puede obtenerse en
http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2014/T-725-14.htm

8
 EMBARGO DEL SALARIO-Descuentos realizados con ocasión de una orden
judicial
Si bien las medidas cautelares son admisibles desde una óptica constitucional
para asegurar el pago de una obligación, su decreto y ejecución por parte de
las autoridades públicas debe conciliarse con el respeto a los derechos
fundamentales. En ese sentido, el embargo del salario o los honorarios que
percibe una persona no puede vulnerar las prerrogativas fundamentales
mínimas de cada ciudadano, como lo son, entre otras, la vida digna y el mínimo
vital (p. 1).

2. LA CARTERA VENCIDA DE LAS RENTAS TRIBUTARIAS.

Para el año 2016, se registraron las siguientes deudas por cuenta del Sector
Público Colombiano (SPC), por la suma de $487 billones (55,5% del PIB), de los
cuales $41,52 billones (4,8% del PIB) corresponde a entidades del nivel territorial.
(Gráfica No. 01). A los municipios, no capitales, corresponden $2,58 billones (4.5%
del PIB). (Contraloría General de la República, 2016, pp. 27, 60)

Gráfica 2.1 Deuda del sector público colombiano 2016

Fuente: Contraloría General de la República * Incluye Establecimientos Públicos y EICE

Si bien es cierto que una de las razones del aumento fue la revaluación de la
tasa de cambio, también lo es, el mayor déficit primario, equivalente a la diferencia
entre los gastos y el recaudo de impuestos.

9
 Luego la labor de los municipios por hacer sostenible sus finanzas públicas va
a depender de la buena gestión de cobro de cartera que implemente para ello.

Por lo tanto, mantener actualizados los estatutos tributarios a la luz de la reciente

Ley 1819 de 20165, mediante la cual se adopta una reforma tributaria estructural, se
fortalecen los mecanismos para la lucha contra la evasión y la elusión fiscal, es un
objetivo a corto plazo, ya que esta herramienta contribuye con la buena gestión de
recaudo de las rentas, que realizan las administraciones departamentales,
municipales y locales.

La Comisión de Expertos (2015) informó, que, a pesar del elevado número de

tributos municipales, es un problema el elevado nivel de desactualización de
muchos de estos tributos, cuya consecuencia es la pobre gestión de recaudo,
impidiendo que la administración municipal garantice el desarrollo del programa de
gobierno. Y una de las formas para atender la problemática es la revisión y
actualización, del sistema tributario territorial, el cual no se hace desde 1983, es
decir, hace más de 30 años.

Y aunque el desconocimiento de la norma, no es eximente de responsabilidad,

como lo indica la Ley 4 de 1913, sobre el régimen político y municipal, en su Artículo
56, que los contribuyentes personas naturales y jurídicas reconozcan sus
responsabilidades, redundará en beneficio del recaudo de las rentas, por lo que día
por día, se convierte en una necesidad de la administración departamental,
municipal o local, la actualización y socialización del estatuto tributario para
procurarse un recaudo y una cartera sana.

No podrá alegarse ignorancia de la ley para excusarse de cumplirla, después

de que esté en observancia (…) (p. 7).

Este artículo mencionado es concordante con el artículo 9º del Código Civil

Colombiano6 y ante la demanda de constitucionalidad presentada, se pronunció la
Corte Constitucional en Sentencia C-651 de 1997, así,

5
La Ley 1819 de 2016 puede consultarse en la página de Internet
http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_1819_2016.html
6
Esta norma es concordante con el artí culo 9º del Código Civil: “Artículo 9. La ignorancia
de las leyes no sirve de excusa”. Sobre la imposibilidad de alegar ignorancia de la ley como excusa
para su inobservancia, pueden verse, entre otras, las Sentencias C-544 de 1994, C-651 de 1997 y
C-319 de 2002. La consulta de la norma citada puede realizarla el lector en la página de inInternet

10
 No puede desprenderse de lo anterior que la educación juegue un papel
insignificante en el conocimiento del derecho y en el cumplimiento de los
deberes que de él se desprenden (aunque a menudo se utiliza para evadirlos
sin dejar rastro). Por esa razón, entre otras, el derecho a acceder a ella ocupa
un lugar importante en la Carta. Pero no puede argüirse razonablemente que
quienes carecen de educación o tienen dificultades para conocer la ley, se
encuentran imposibilitados para conocer sus deberes esenciales y que por
tanto deban ser relevados de cumplirlos (p. 13).

Los actores demandantes, fundamentaron la inconstitucionalidad de la norma,

en que,

¿Cómo se puede entender la existencia de este fin del Estado, en un país

como el nuestro, en donde el acceso al conocimiento de la ley se da por
medios restringidos? Con esto queremos decir que aunque existen los medios
idóneos, estos son limitados para un grupo de la población, así, no es igual el
acceso que tiene un habitante de la capital (con cultura promedio) al que tiene
uno de las zonas marginadas de Colombia. Por lo tanto no se puede juzgar
sobre los mismos parámetros a uno y otro, pues estaría alterando el orden
social justo, y de paso, volveríamos al establecimiento de una responsabilidad
objetiva (p. 4).

Es de resaltar que, una consecuencia evidente de la falta de gestión de cobro,

es el incremento de la cartera vencida.

Según el Boletín de deudores morosos del estado – BDME7 No. 28 de la

Contaduría General de la Nación (2017), 2.131 entidades contables públicas
reportaron a noviembre de 2017, 920.205 deudores por valor de $ 63.630,3 MM. El
incremento respecto al periodo de mayo de 2017, durante el semestre, fue de
136.309 deudores, equivalente a $9.143,1 MM.

http://www.consejodeestado.gov.co/documentos/biblioteca/libros/2013l4/libro/libro.pdf
7
El informe completo puede consultarlo el lector en la página de Internet
https://eris.contaduria.gov.co/BDME/files/INFORME_BDME_28.pdf

11
 Cuadro 2.1. Comparativo Reporte Semestral

Fuente: Contaduría General de la Nación – CGN. Boletín No. 28

Gráfica 2.2. Comparativo de Entidades Reportantes

Fuente: Contaduría General de la Nación – CGN. Boletín No. 28

El valor de las deudas en mora alcanza la suma de $63.630,3 MM y

representado en 920.205 personas, entre naturales y jurídicas, que respecto al mes

12
de mayo del año anterior, presenta un incremento de 136.309 deudores, cerca de
$9.143.1 MM, representando un incremento del 16,7%.

Gráfica 2.3 Comparativo de deudores

Fuente: Contaduría General de la Nación – CGN. Boletín No. 28

Gráfica 2.4. Comparativo valor reportantes

Fuente: Contaduría General de la Nación – CGN. Boletín No. 28

A nivel de las entidades territoriales, 1.888 entidades reportaron la información

del BDME, de las cuales 1.370 lo hicieron con deudores principales, para un valor
de acreencias por la suma de $15.180,9 MM correspondiente a 583.023 deudores,
entre personas naturales y jurídicas.

13
 Respecto al reporte realizado en el semestre anterior, 98 entidades no
reportaron, y aún así, se incrementaron las deudas $2.144,0 MM, al pasar de
$13.036,9 MM a $15.180,9 MM, correspondientes a 64.861 deudores más.
Cuadro 2.2. Comparativo reporte de entidades – Nivel territorial

Fuente: Contaduría General de la Nación – CGN. Boletín No. 28

Gráfica 2.5 Comparativo entidades reportantes – Nivel territorial

Fuente: Contaduría General de la Nación – CGN. Boletín No. 28

A continuación, un comparativo por tipo deudores a nivel territorial

14
 Cuadro 2.3. Comparativo tipo deudores – Nivel territorial

Fuente: Contaduría General de la Nación – CGN. Boletín No. 28

Llama la atención en la siguiente gráfica, que el volumen de deudores morosos

en el nivel territorial, supera el total de los deudores morosos a nivel nacional. Luego
urge una implementación de cobro más rigurosa, acompañada de una socialización
del estatuto tributario como lo vienen proponiendo los autores en esta investigación.

Gráfica 2.6 Comparativo por niveles – Número de deudores

Fuente: Contaduría General de la Nación – CGN. Boletín No. 28

Históricamente el comportamiento de los deudores ha sido variable.

Incrementándose para el año 2017,

15
 Gráfica 2.7 Histórico Deudores (personas)
Fuente: Contaduría General de la Nación – CGN. Boletín No. 28

Representados en valores como puede apreciarse en la Gráfica 2.8., así,

Gráfica 2.8 Histórico Acreencias (valor)

Fuente: Contaduría General de la Nación – CGN. Boletín No. 28

En estas gráficas se observan los históricos de las deudas morosas, cuyo valor
más reciente a noviembre de 2017, y como lo mencionamos en líneas anteriores,
asciende a $63.630,3 MM, representado en un número de 920.205 deudores, entre
personas naturales y jurídicas.

16
 Como gestión de la administración, los acuerdos de pago son un mecanismo
para motivar el recaudo de las acreencias, sin embargo, los mismos, son
incumplidos, como puede evidenciarse en los informes que a nivel territorial
presenta la CGN, como puede observarse en el cuadro y gráfica siguientes,

Cuadro 2.4. Comparativo Incumplimiento de Acuerdos de Pago – Nivel Territorial

Fuente: Contaduría General de la Nación – CGN. Boletín No. 28

Gráfica 2.9. Comparativo Incumplimiento de Acuerdos de Pago – Nivel Territorial

Fuente: Contaduría General de la Nación – CGN. Boletín No. 28

17
 El déficit que origina la cartera vencida en los ingresos, es atendido con recursos
que la administración departamental, municipal y local obtiene a través del
endeudamiento, y fondear así su operación.

La situación del manejo de la cartera vencida es insostenible para las

administraciones, por lo que comienzan a verse las decisiones tomadas al respecto.
Por ejemplo, la actuación de la administración de Bogotá ha sido, y a pesar de lo
indicado por la Corte Constitucional en el 2004, disponer en su Proyecto de Acuerdo
de 2016, por el cual se adopta el Plan de Desarrollo económico, social, ambiental y
de obras públicas para Bogotá D.C. 2016 - 2020 “Bogotá Mejor para Todos”, el
reporte de los deudores del Distrito, en las centrales de riesgos,

Artículo 96. Reporte de deudores del Distrito Capital. La administración

tributaria podrá reportar a los operadores de información o a las centrales de
riesgo crediticio, de naturaleza pública o privada, las obligaciones dinerarias
exigibles a favor de Bogotá, Distrito Capital, que se encuentren en firme y que
no hayan sido demandadas en los plazos previstos en la Ley (p. 543)

3. UNA MIRADA AL SISTEMA BANCARIO COLOMBIANO, USUARIO DE LAS

CENTRALES DE RIESGOS EN COLOMBIA.

Ahora bien. La decisión de implementar el reporte de los deudores morosos de

las rentas tibutarias, en las centrales de riesgos, como un mecanismo coercitivo en
la gestión de recaudo, merece una mirada histórica, a los avances que sobre la
materia, ha adelantado la banca tradicional colombiana.

Para antes de 1923 las entidades bancarias en Colombia funcionaban a sin

muchos controles e igual suerte corrían los ahorradores, cuyas garantías no eran
suficientes para respaldar sus dineros. Para 1923 y debido a la precaria situación
económica en Colombia, el Presidente Pedro Nel Ospina contrató a Edwin Walter
Kemmerer, economista estadounidense, a quien le encomendó la misión de
estructurar el sistema monetario, bancario y fiscal del país. (Gozzi & Tappatá, 2010,
p. 4)

Kemmerer quien asesoró a varios países latinoamericanos en misiones que

tomaron su nombre (Misión Kemmerer) presentó sus recomendaciones las cuales

18
fueron acogidas e implementadas para desarrollar el marco institucional que forjaría
el control y desarrollo económico de Colombia.

Una de las leyes que surgió fue la Ley 45 de 1923, sobre establecimientos
bancarios, mediante la cual se crearon estructuras de ahorro y fiducia, siguiendo los
estándares internacionales. También se creó la Superintendencia Bancaria (SB)
para controlar las entidades del sector. Se establecieron responsabilidades de
vigilancia al Estado, a los propietarios de las entidades bancarias, a los ahorradores
e inversionistas.

Se establecieron las condiciones de operación, entre otras, que quien realizaba

la actividad bancaria, solo se dedicaría a ella, y no a la compra-venta de mercancías,
o al almacenamiento y bodegaje de mercancías, entre otros. Las personas que
ejercían en la banca debían demostrar disposición, profesionalismo y experticia.
Muchos bancos ubicados en las regiones fueron absorbidos por aquellos más
grandes, lo cual permitió que el sector se consolidara para enfrentar la Gran
depresión de 1929.

Así fue creciendo y fortaleciéndose la Superintendencia y posteriormente

fusionada con la Superintendencia de Valores, la cual regulaba el mercado de
valores en Colombia, creada en 1979, dieron origen a la actual Superintendencia
Financiera de Colombia. Normas como la Ley 45 de 1990 y el Decreto Ley 663 de
1993 (Estatuto Orgánico del Sistema financiero), fueron fundamentales para el
robustecimiento del sector financiero.

Para 1991 se proclamó la nueva Constitución Política Colombiana, la cual en su

Artículo 15 expresamente garantizó los derechos fundamentales de las personas a
su intimidad, al buen nombre, así como también al conocimiento, actualización y
rectificación de sus datos personales recolectados en bancos de datos y en otros
archivos de entidades públicas y privadas.

La Superintendencia Financiera expidió la Circular Básica Contable y Financiera

(Circular Externa 100 de 1995) y en el Capítulo II, ordenó que todas las entidades
financieras vigiladas debieran gestionar obligatoriamente el riesgo de su cartera,
entre otras muchas actividades, calificándola conforme al número de días que el
deudor se demoraba en pagar su cuota del crédito.

19
 Posteriormente reportaría esa información clasificada a la Superintendencia
Financiera y es así como surge una base de datos con la información de la cartera
vencida, llamada Central de Riesgos, que se volvió de obligatoria consulta para las
entidades del sistema bancario.

4. MARCO JURÍDICO DE LA CALIFICACIÓN DEL RIESGO CREDITICIO (R.C.)

EN COLOMBIA.

La Superintendencia Financiera expidió la Circular Básica Contable y Financiera

(Circular Externa 100 de 1995), cuyo Capítulo II: Gestión del riesgo de crédito, será
objeto de referencia en el presente trabajo, cuyos ajustes a su contenido, obedecen
al mandato constitucional otorgado al Presidente de la República, cual es velar por
la seguridad del ahorro del público.

Algunas de las modificaciones que surtidas al Capítulo II en mención, dejan ver

la preocupación del Estado por el incremento de la cartera vencida, y tienen que ver
con la inclusión al texto de la norma, de expresiones como que serán de estudio
exhaustivo los datos financieros del deudor y especialmente, de la consulta de las
centrales de riesgos, no solo de los créditos otorgados por la entidad prestadora,
sino por el sector bancario en general.

La banca estaba enfrentando el resultado de una agresiva gestión comercial

cuya estrategia utilizada para superar a la competencia, era suavizar las garantías
solicitadas a los deudores para respaldar los créditos, así como incrementar los
cupos de crédito aprobados, los cuales superaban la capacidad de pago del deudor.
Lo que trajo como consecuencia el impago del crédito y por consiguiente el
incremento de la cartera vencida.

Mediante Circular Externa 011 de 2002, la Superintendencia Financiera

estableció que la medición del riesgo crediticio (RC) deberán realizarlo las entidades
vigiladas a través de la aplicación de un sistema de administración de riesgo
crediticio (SARC) que estableciera dentro de los criterios, la evaluación de las
obligaciones presentes y pasadas del deudor, a través de la consulta de su historia
financiera, de centrales de riesgos y calificadoras de riesgos, entre otras.
(Superintendencia Bancaria, 2002. p: 3)

20
 La calificación del riesgo crediticio que se estableció fue, Categoría A o “riesgo
normal”, para el pago durante los 30 días del mes; Categoría B o “riesgo aceptable,
superior al normal”, para el pago entre el día 30 y antes de los 60 días; Categoría
C o “riesgo apreciable”, para el pago entre 60 y 120 días; Categoría D o “riesgo
significativo”, para el pago entre 120 y 180 días; y, Categoría E o “riesgo de
incobrabilidad”, para el pago después de los 180 días (Superintendencia Bancaria
de Colombia, 2002, p: 9).

Para el año 2008 mediante Circular Externa 010 la Superintendencia Financiera

de Colombia en de 2008, modifica el numeral 1.3.2.3.2., del Capítulo II, referente al
monitoreo que deben seguir las entidades vigiladas al momento de otorgar
microcréditos8, sin embargo, fue adicionado el texto revisarse el historial crediticio
del deudor, así como su comportamiento de pago reportado por otras entidades en
las bases de datos o centrales de riesgos 9

8
2. Se adicional al numeral 1.3.2.3.2. del Capítulo II la siguiente instrucción: “En el caso
de microcréditos, el continuo monitoreo y calificación de las operaciones crediticias se debe realizar
considerando como mínimo los aspectos evaluados en el proceso de otorgamiento, perfil del
deudor, plazo de la operación y frecuencia de los pagos.” La consulta de la norma completa puede
realizarse en la página de Internet
http://www.axacolpatria.co/arpc/docs/circular_superbancaria_csb10095.htm#1.3.1.8-CIl
9
Para mayor ilustración del lector, se trae el texto completo referido:
1.3.2.3.2. Etapa de Seguimiento Y Control.
La etapa de seguimiento y control supone un continuo monitoreo y calificación de las operaciones
crediticias acorde con el proceso de otorgamiento.

<Inciso modificado por la Circular 22 de 2008. El nuevo texto es el siguiente:> Los procesos que se
adopten deben contener metodologías y técnicas analíticas que permitan medir el RC inherente a
una operación crediticia y los futuros cambios potenciales en las condiciones del servicio de la
misma. Tales metodologías y técnicas se deben fundamentar, entre otros criterios, en la
información relacionada con el comportamiento histórico de los portafolios y los créditos; las
características particulares de los deudores, sus créditos y las garantías que los respalden; el
comportamiento crediticio del deudor en otras entidades y la información financiera de éste
o información alternativa que permita conocer adecuadamente su situación financiera; y las
variables sectoriales y macroeconómicas que afecten el normal desarrollo de los mismos.

Notas de Vigencia
- Inciso modificado por la Circular 22 de 2008, publicada en el Boletín Ministerio de Hacienda,
Capítulo Superintendencia Financiera de Colombia, No. 100 de 18 de junio de 2008. Texto en
negrillo resaltado en la original.

Legislación Anterior
Texto anterior a la modificación introducida por la Circular 22 de 2008:

<INCISO> Los procesos que se adopten deben contener metodologías y técnicas analíticas que
permitan medir el RC inherente a una operación crediticia y los futuros cambios potenciales en las

21
 El mismo subnumeral fue modificado recientemente por la Superintendencia
Financiera de Colombia mediante la Circular Externa 26 del 29 de septiembre de
2017 y con el fin de “Estandarizar las políticas para la adecuada gestión de los
créditos que presentan modificaciones en sus condiciones por presentar potencial
o real deterioro de la capacidad de pago de sus deudores” (p. 1).

5. LOS REPORTES NEGATIVOS EN CENTRALES DE RIESGOS, ¿UNA

VULNERACIÓN A LOS DERECHOS FUNDAMENTALES A LA INTIMIDAD, AL
BUEN NOMBRE Y AL BUEN USO DE LOS DATOS PERSONALES?

Llama excesivamente la atención, ver cómo el Legislador autoriza al sistema

bancario para que desarrolle y utilice toda una estructura de reportes en las
centrales de riesgos, para que aquellos ciudadanos que se encuentran reportados
negativamente sean excluidos, mientras que la Corte Constitucional protege el
derecho fundamental al Habeas Data de los contribuyentes, en un momento en el
cual no existía legislación sobre este amparo fundamental.

La rigurosidad con la que el Estado monitoreaba la calidad de la cartera del

sistema bancario, no se compadeció del Artículo 1510 de la Carta Política, en el cual

condiciones del servicio de la misma. Tales metodologías y técnicas se deben fundamentar, entre
otros criterios, en la información relacionada con el comportamiento histórico de los portafolios y los
créditos, las características particulares de los deudores y sus créditos, las variables sectoriales y
macroeconómicas que afecten el normal desarrollo de los mismos y las garantías con las cuales se
respalden.
<Inciso adicionado por la Circular 10 de 4 de abril de 2008. El nuevo texto es el siguiente:> En el
caso de microcréditos, el continuo monitoreo y calificación de las operaciones crediticias se debe
realizar considerando como mínimo los aspectos evaluados en el proceso de otorgamiento, perfil
del deudor, plazo de la operación y frecuencia de los pagos.
10
Para mayor ilustración del lector, aquí el texto completo del artículo 15 de la Constitución
Política de Colombia que dice Todas las personas tienen derecho a su intimidad personal y familiar
y a su buen nombre, y el Estado debe respetarlos y hacerlos respetar. De igual modo, tienen
derecho a conocer, actualizar y rectificar las informaciones que se hayan recogido sobre ellas en
bancos de datos y en archivos de entidades públicas y privadas.
En la recolección, tratamiento y circulación de datos se respetarán la libertad y demás garantías
consagradas en la Constitución.
La correspondencia y demás formas de comunicación privada son inviolables. Sólo pueden ser
interceptadas o registradas mediante orden judicial, en los casos y con las formalidades que
establezca la ley.
Para efectos tributarios o judiciales y para los casos de inspección, vigilancia e intervención del
Estado podrá exigirse la presentación de libros de contabilidad y demás documentos privados, en
los términos que señale la ley.
NOTA: El artículo 15 fue modificado por el Acto Legislativo 02 de 2003, el cual fue declarado

22
se tutelaban los derechos de las personas a la intimidad, al buen nombre y a
conocer, actualizar y rectificar la información que sobre ellas repose en bases de
datos y en archivos de entidades públicas y privadas.

Sin embargo el legislador salvaguardando los derechos del deudor, presenta el

Proyectos de Ley 046 de 2010 Cámara de Representantes, 184 de 2010 Senado,
por medio del cual se dictan disposiciones generales para la protección de datos
personales, creando la ley de Ley Estatutaria 1581 de 2012 (Octubre 17),
Reglamentada parcialmente por el Decreto Nacional 1377 de 2013, mediante la cual
se dictan disposiciones generales para la protección de datos personales.

Uno de los Principios Rectores de la referida Ley de Habeas Data (Gaceta del
Congreso, 2010, p: 3) contenido en el Artículo 4º, es el de Confidencialidad,

h) Principio de confidencialidad: Todas las personas que intervengan en el

Tratamiento de datos personales que no tengan la naturaleza de públicos
están obligadas a garantizar la reserva de la información, inclusive después
de finalizada su relación con alguna de las labores que comprende el
Tratamiento, pudiendo sólo realizar suministro o comunicación de datos
personales cuando ello corresponda al desarrollo de las actividades
autorizadas en la presente ley y en los términos de la misma. (Ley Estatutaria
1581 de 2012, p. 3).

Devolvámonos al concepto de TRATAMIENTO, definido en la ley en cuestión

así: “Artículo 3°. Definiciones. (…) g) Tratamiento: Cualquier operación o conjunto
de operaciones sobre datos personales, tales como la recolección,
almacenamiento, uso, circulación o supresión (p. 2).

En la reglamentación de la ley estatutaria, el Presidente de la República,

dispuso en el Artículo 2º, la clasificación del TRATAMIENTO de los datos, así,

Artículo 2°. Tratamiento de datos en el ámbito personal o doméstico. De

conformidad con lo dispuesto en el literal a) del artículo 2° de la Ley 1581 de

INEXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-816 de 2004, por el vicio de
procedimiento ocurrido en el sexto debate de la segunda vuelta.
Obtenido de la página de Internet.
http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125

23
 2012, se exceptúan de la aplicación de dicha ley y del presente decreto, las
bases de datos mantenidas en un ámbito exclusivamente personal o
doméstico. El ámbito personal o doméstico comprende aquellas actividades
que se inscriben en el marco de la vida privada o familiar de las personas
naturales (p. 1).

El Boletín Jurídico de la Superintendencia de Industria y Comercio (2016)

publicó lo que al respecto del concepto ámbito exclusivamente personal o doméstico
había señalado la Corte Constitucional en la Sentencia de análisis de
constitucionalidad de la Ley 1581 de 2012,

Son tres elementos a tener en cuenta: i) que se haga referencia a datos

personales, ii) que estén contenidos en bases de datos y que iii) se mantengan
en un ámbito exclusivamente personal o doméstico, elemento que implica que
esa información sea mantenida en el ámbito de intimidad de las personas
naturales. Adicionalmente, indicó la Corte que si "los datos mantenidos en
esas esferas no están destinados a la circulación ni a la divulgación y su
tratamiento no da lugar a consecuencias adversas para el titular, tiene sentido
que su tratamiento este exceptuado de algunas disposiciones del proyecto
(Superintendencia de Industria y Comercio, 2016. p. 1).

Luego entonces, antes de la ley de Habeas Data, año 2012, no pudo haberse
autorizado el tratamiento de los datos personales, lo que sí pudo realizarse con
posterioridad a la misma, pues todas las entidades, iniciaron una campaña de
recolección de cartas de autorización de utilización de datos.

Surgen entonces varios interrogantes para el tratamiento que se les viene dando
a los deudores morosos de esa anualidad y anteriores, cuya cartera vencida superó
los 180 días de mora, y que se encuentran actualmente en un cobro jurídico,
• ¿Por qué le es dable al sector bancario sin la autorización previa del uso de
los datos del deudor, actualizar y compartir periódicamente con las entidades
vigiladas estas bases de datos?

• ¿Por qué le es dable al operador judicial el cobro con medidas ejecutivas a

los deudores reportados negativamente, vulnerando su derecho al buen
nombre, a la intimidad, al trabajo, y en consecuencia a sus derechos al
estudio, a la salud, a la alimentación, a la vivienda, bien llamados derechos
económicos y sociales?

24
 • ¿Por qué el legislador en su interés de tutelar los derechos de los deudores
en cuestión intercede proponiendo una Amnistía Financiera?

Y la respuesta a todos los interrogantes, es, que no es fácil iniciar una batalla
cuando adversario es el poderoso sistema bancario.

Entre tanto, el establecimiento bancario utiliza para la cobranza de su cartera

vencida, sin costo alguno, el ordenamiento jurídico, presentando una demanda de
proceso ejecutivo. Más allá de la calificación de la mora del crédito, que reposa en
las diferentes bases de datos, la misma se hace extensiva al deudor, quien recibe
desproporcionadamente del sistema bancario, una implacable valoración a su
PERSONA.

Ahora bien, si se encuentra gestionando un portafolio bancario es rechazado y

excluido del sistema, y si es un usuario de la entidad en su condición de deudor
moroso, es sometido a una gestión perversa de cobro en el ordenamiento jurídico
colombiano que para Valderrama y Fino (2016) es la violación los derechos
fundamentales a la dignidad, al trabajo, al buen nombre.

Este proceso de cobro dada la paquidermia del sistema, puede durar hasta más
de 10 años, sometiendo al deudor a una cobranza desmedida que incluye desde el
embargo de cuentas, de sus muebles y enseres, hasta el remate de sus
pertenencias. Inclusive las mascotas han sido parte del mobiliario embargado, lo
que no se compadece con el sufrimiento de los menores de edad, esto con el fin de
ejercer una presión psicológica tal, que lleve al deudor a buscar la manera de
atender su obligación.

Para resolver el conflicto de si se está o no violando el derecho al buen nombre

del deudor cuando se reporta la morosidad en el pago de un crédito, la Corte
Constitucional, ha dicho que depende de si la calificación es cierta o no. De serla,
no se está vulnerando el derecho al buen nombre pues no goza de él. Así lo
manifestó en la Sentencia No. SU-082/9511,

DERECHO A LA INFORMACION/DERECHO AL BUEN

NOMBRE/VERACIDAD DE LA INFORMACION

11
Para la lectura total de la sentencia página de internet
http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/1995/SU082-95.htm

25
 El conflicto entre el derecho al buen nombre y el derecho a la información, se
presenta cuando aquél se vulnera por la divulgación de ésta. Hay que partir de
la base de que la información debe corresponder a la verdad, ser veraz, pues
no existe derecho a divulgar información que no sea cierta. Además la
información para ser veraz debe ser completa. Mientras la información sobre
un deudor sea veraz, es decir, verdadera y completa, no se puede afirmar
que el suministrarla a quienes tienen un interés legítimo en conocerla,
vulnera el buen nombre del deudor. Si realmente éste tiene ese buen
nombre, la información no hará sino reafirmarlo; y si no lo tiene, no podrá
alegar que se le vulnera. (Negrillas y subrayas fuera de texto). (p. 1).

6. LA CONSTITUCIÓN AL SERVICIO DEL PODER, UNA APROXIMACIÓN.

Del interés del Estado Colombiano por garantizar el mandato constitucional de

velar por el ahorro del público y responder simultáneamente a la tutela de los
derechos fundamentales de sus ciudadanos, se precipita una confusa amalgama,
como si la Constitución flotara, para este caso en particular, entre el Poder y el
Estado, quienes la toman por fragmentos, contrariando evidentemente la
fundamentación constitucional que el Maestro Ferreyra desarrolla en cuatro
principios o reglas Ferreyra (2016), a saber

Primera regla: sobre la subordinación

(…) persigue establecer la certeza, es decir, el «conocimiento seguro» por
parte de la ciudadanía y los servidores públicos sobre la determinación del
campo dominado por el Derecho y del otro campo libre, un mundo sin reglas
jurídicas. Los ciudadanos y los servidores públicos deben realizar el Derecho
de la constitución.

Segunda regla: sobre la variación

(…) al proceso real que cada orden jurídico regula y establece con sus propios
matices, pero que en todos ellos participan los ciudadanos al elegir sus
representantes y, en modo eventual, aprobar las normas elaboradas por el
órgano constituyente, como así también la determinación de los órganos
constitucionales y constituyentes determinados, de manera respectiva, para
proceder a la variación normativa.

26
 Tercera regla: sobre la distinción de funciones
(…) tiene por inocultable finalidad contribuir a la consecución de lo que
cotidianamente parece imposible, o digno de una de las más fantásticas de las
utopías: someter el poder al cumplimiento de reglas de juego jurídicas
preestablecidas.

Cuarta regla: sobre la acción. Derechos fundamentales

Hay constituciones que, (…) aceptando que ellas no son fines sino medios,
reputan que los derechos fundamentales en ellas insertados realizan una
reglamentación que se considera el ámbito básico de la vida comunitaria en
libertad, donde se les concibe no sólo como derechos subjetivos, sino también
como reglas objetivas del sistema y, como tales, formal y no materialmente,
líneas de acción que deben asegurar un uso correcto de la fuerza estatal (p.
255).

Luego el haber desarrollado una política que ordena a las entidades vigiladas a
tener el control del riesgo de los créditos otorgados, a través de su calificación y
reporte, promoviendo la consulta obligatoria en unas centrales de información
comercial y financiera cuya organización y funcionamiento no se encuentra regulada
como tal en una ley, el Estado atenta contra los derechos fundamentales de sus
ciudadanos. (Superintendencia de Sociedades, 2009).

Aunado a ello, ratifica cuáles serán las entidades que se dedicarán a ofrecer la
información de los reportes positivos y negativos de las calificaciones de los
créditos,

Reporte de datos a las Centrales de Riesgo

Las bases de datos o centrales de información (Central de Información de la
Asociación Bancaria y de Entidades Financieras de Colombia -CIFIN-,
Datacrédito, Covinoc, Computec, Inconcrédito, Credicheque, Fenalcheque,
etc.) son sociedades o agremiaciones de carácter privado en las cuales se
registra el comportamiento crediticio, financiero y comercial de las personas
que celebran operaciones con entidades financieras, cooperativas y empresas
de sector real. (Negrillas y subrayas fuera de texto) (Superintendencia de
Sociedades, 2009, p. 1).

De ninguna manera, puede permitirse que el Estado esquive la protección de

los derechos fundamentales del deudor moroso. Todo lo contrario, quien si no él,

27
podrá devolverle su dignidad. Sin embargo y mientras ello sucede, el ciudadano
tutela sus derechos ante la Corte Constitucional, quien se ha pronunciado en varias
ocasiones, y expresamente ha dicho en sentencia C-1011 de 2008,

El derecho al hábeas data es definido por la jurisprudencia constitucional como

aquel que otorga la facultad al Titulas de datos personales de exigir de las
administradoras de esos datos el acceso, inclusión, exclusión, corrección,
adición, actualización y certificación de los datos, así como la limitación en las
posibilidades de divulgación, publicación o cesión de los mismos, de
conformidad con los principios que regulan el proceso de administración de
datos personales. Este derecho tiene naturaleza autónoma y notas
características que lo diferencian de otras garantías con las que, empero, está
en permanente relación, como los derechos a la intimidad y a la información
(p.6).

Las pretensiones del legislador han quedado consignadas en la exposición de

motivos del Proyecto de Ley estatutaria No. 046 de 2010 Cámara, por el cual se
dictan disposiciones generales para la protección de datos personales (Anexo No.
01), en donde deja ver, plasmando en su ideario, cómo se congracia y manifiesta,
que difícilmente someterá al poderoso sistema bancario.

A pesar que en Colombia existen algunas disposiciones normativas sobre

protección de datos, desarrolladas en el ámbito de diferentes normas
sectoriales, las mismas nunca han tenido la pretensión de desarrollar
integralmente el derecho al habeas data y por tanto carecen de conexidad
entre ellas. (Negrillas y subrayas fuera de texto) (p. 13).

A continuación algunos de los artículos que, o bien no fueron ratificados dentro

del texto de la Ley definitiva o, si lo fueron, no se ha procurado tramitar el derecho
contenido en esta. Veamos, en el ámbito de aplicación, Artículo 2º, excluye de la
aplicación de la ley, a las personas jurídicas, bancos inclusive,

Artículo 2º Ámbito de aplicación.

(…)
Las disposiciones contenidas en la presente ley no serán aplicables al
Tratamiento de datos personales:
a) Realizado por una persona natural, en un ámbito exclusivamente
personal o doméstico. (Negrillas y subrayas fuera de texto) (p. 1).

28
 En el Artículo 8º, el cual queda ratificado en la publicación de la Ley, detalla
claramente que los datos pueden ser suprimidos si el Tratamiento no ha sido
autorizado, luego para los deudores referidos en el presente estudio, cabe
perfectamente una tutela de sus derechos fundamentales,

Artículo 8°. Derechos de los titulares. El Titular de los datos personales

tendrá los siguientes derechos:
a) Conocer, actualizar, rectificar y supri sus datos personales frente a los
Responsables del Tratamiento o Encargados del Tratamiento. Este
tratamiento se podrá ejercer (…) o aquellos cuyo Tratamiento esté
expresamente prohibido o no haya sido autorizado. (Negrillas y subrayas
fuera de texto (p. 4).

El siguiente artículo fue modificado e indicaba los casos en los cuales no se

requería autorización del Titular de los datos,

Artículo 10º. Casos en que no es necesaria la autorización.

(…)
b) Cuando se trate de datos recogidos de fuentes de acceso irrestricto al
público (p. 4).

Dispuso en el Artículo 25, que la consulta será de libre consulta para los
ciudadanos, sin embargo la consulta con cualquiera de las Centrales de Riesgo
autorizadas, tienen un costo.

El Artículo 25. Definición. El Registro Nacional de Bases de Datos es el

directorio público de las bases de datos sujetas a Tratamiento que operan en
el país.
El registro será administrado por la Superintendencia de Industria y Comercio
y será de libre consulta para los ciudadanos (p. 10).

En la exposición de motivos se preveía la inclusión del artículo de sanciones a

las entidades que manejan los datos, cuya competencia recaía en la
Superintendencia de Industria y Comercio, y ya en el articulado, se disponía hacer
extensivo el poder sancionatorio a la Superintendencia Financiera. Finalmente el
Artículo 27 fue definido inicialmente en los siguientes términos, los cuales mucho
cambiaron en la Ley sancionada,

29
 Artículo 27. Sanciones. El artículo 18 de la Ley 1266 de 2008 quedará así:
“La Superintendencia de Industria y Comercio y la Superintendencia
Financiera podrán imponer a los operadores, fuentes o usuarios de
información financiera, crediticia, comercial, de servicios y la
proveniente de terceros países previas explicaciones de acuerdo con el
procedimiento aplicable, las siguientes sanciones:
Multas de carácter personal e institucional, a favor de la respectiva
Superintendencia, hasta por el equivalente de dos mil (2000) salarios mínimos
mensuales legales vigentes al momento de la imposición de la sanción, por
violación a la presente ley, normas que la reglamenten, así como por la
inobservancia de las órdenes e instrucciones impartidas por dicha
Superintendencia. Las multas aquí previstas podrán ser sucesivas mientras
subsista el incumplimiento que las originó.
Suspensión de las actividades del banco de datos, hasta por un mínimo de
seis (6) meses, cuando se estuviere llevando a cabo la administración de la
información en violación grave de las condiciones y requisitos previstos en la
presente ley, así como por la inobservancia de las órdenes e instrucciones
impartidas por las Superintendencias mencionadas para corregir tales
violaciones.
Cierre o clausura de operaciones del banco de datos cuando, una vez
transcurrido el término de suspensión, no hubiere adecuado su operación
técnica y logística, y sus normas y procedimientos a los requisitos de ley, de
conformidad con lo dispuesto en la resolución que ordenó la suspensión.
Cierre inmediato y definitivo de la operación de bancos de datos que
administren datos prohibidos (p. 11).

Llama la atención la exclusión de este artículo en los términos descritos, ya que

hacía referencia a las entidades que prestan sus servicios al sistema bancario, y a
las que por obligación les deben reportar la información de la calificación de cartera,
las entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera. De las mismas se
mencionó con anterioridad, que no han sido reguladas por la ley.

Es una clara manifestación de la protección con la que el legislador cubre al

poderoso sistema bancario.

30
Conclusiones

Propender por la utilización del sistema coercitivo del reporte en centrales de

riesgos, utilizado por la banca tradicional colombiana, es una actividad que han
iniciado los administradores departamentales, municipales, y locales, cuyo objetivo
es poner al día la cartera, por cuenta de las obligaciones tributarias vencidas.

Esta investigación pretende sensibilizar a la administración departamental,

municipal y local, en que la actualización y socialización de los impuestos, tasas,
contribuciones y demás cargas impositivas vigentes en la jurisdicción, además de
las normas para su administración, fiscalización, determinación, discusión, control,
recaudo, devolución y cobro, al igual que la regulación del régimen sancionatorio,
es fundamental para crear una cultura de pago.

No se recauda más, constriñendo al deudor mediante el uso de un mecanismo

coercitivo, como lo es el reporte en las centrales de riesgos. Al contrario, enseñar y
educar, no solo al hombre, sino también al niño, siempre será más amable, sensato
y razonable.

La figura de la “muerte comercial” a través de los reportes negativos en las

centrales de riesgos, deteriorando la vida personal, el entorno familiar, social y
laboral, entre otros, de los ciudadanos colombianos.

Es fácil visualizar, la permanente vulneración de los derechos fundamentales a

la intimidad, al buen nombre, a la dignidad, a los derechos económicos y sociales,
de los deudores reportados negativamente en las centrales de riesgos.

Como consecuencia de ello, es imposible el acceso, entre otros, al servicio

público esencial del crédito, fundamental para desarrollar una actividad que permita
el empoderamiento económico.

El legislador prefiere concentrar a los deudores morosos en un mismo modelo

de cobro coactivo, para atender a una banca tradicional cuyo poder se antepone a
la Constitución Política de Colombia.

Concentrar bajo el rasero de las centrales de riesgos, a nuevos actores como lo

son los deudores morosos de las rentas tributarias, va en contravía del deber del
Legislador de contribuir con la construcción de un nuevo tejido social para la

31
comunidad, a través de un mejor trato, más igualitario, menos opresor, con más
oportunidades, requerido para acoger los acuerdos de paz, en procura de un futuro
promisorio para el pueblo colombiano.

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33
Normatividad.

Ley 4 de 1913 (agosto 20). Sobre régimen político y municipal. Bogotá: Congreso
de Colombia. Diario Oficial 15.012. del 6 de octubre de 1913

Ley 45 de 1923 (Julio 19). Sobre establecimientos bancarios. Bogotá D.C.:

Congreso de Colombia. Diario Oficial 19.139 del 6 de agosto de 1923

Ley 863 de 2003(diciembre 29). Por la cual se establecen normas tributarias,

aduaneras, fiscales y de control para estimular el crecimiento económico y el
saneamiento de las finanzas públicas. Bogotá D.C.: Congreso de Colombia.
Diario Oficial 45.415 del 29 de diciembre de 2003

Ley Estatutaria 1581 de 2012 (octubre 17). Por la cual se dictan disposiciones
generales para la protección de datos personales. Bogotá D.C.: Congreso de
Colombia Diario Oficial 48587 del 18 de octubre de 2012

Ley 1607 de 2012 (Diciembre 26). Por la cual se expiden normas en materia
tributaria y se dictan otras disposiciones. Bogotá D.C: Congreso de Colombia.
Diario Oficial 48.655 del 26 de diciembre de 2012

Ley 1819 de 2016. (Diciembre 29). Por medio de la cual se adopta una Reforma
Tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la
evasión y la elusión fiscal, y se dictan otras disposiciones. Bogotá D.C:
Congreso de Colombia. Diario Oficial 50.101 del 29 de diciembre de 2016.

Jurisprudencia

Corte Constitucional de Colombia. (1 marzo de 1995). Sentencia SU-082/95.

Ref: Proceso T- 40.966. Magistrado Ponente: Jorge Arango Mejia.Santafé de
Bogotá

Corte Constitucional. (3 diciembre de 1997).Sentencia C-651/97. Referencia:

Expediente D-1698. Magistrado Ponente: Dr. Carlos Gaviria Díaz. Santafé de
Bogotá

Corte Constitucional. (12 octubre, 2004) Sentencia C-993/04. Referencia:

expediente D-5134. Magistrado Ponente: Dr. Jaime Araújo Rentería. Bogotá
D.C.

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Corte Constitucional. (16 octubre, 2008). Sentencia C-1011/08, Referencia:
expediente PE-029. Magistrado Ponente: Dr. Jaime Córdoba Triviño. Bogotá
D.C.

Corte Constitucional. (16, septiembre, 2014). Sentencia T-725/14. Referencia:

Expediente T-4364481. Magistrada ponente: María Victoria Calle Correa.
Bogotá D.C.

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