Dirección Técnico Normativa

Opinión

T.D.: 2409534

OPINIÓN Nº 109-2013/DTN

Entidad: Ministerio de Energía y Minas

Asunto: Ampliación del plazo en los contratos de supervisión de obra

Referencia: Comunicación recibida el 26.DIC.2012

1. ANTECEDENTES

Mediante el documento de la referencia, el Director General de la Dirección General

de Electrificación Rural formula varias consultas sobre la ampliación del plazo en los
contratos de supervisión de obra.

Antes de iniciar el desarrollo del presente análisis, es necesario precisar que las
consultas que absuelve este Organismo Supervisor son aquellas referidas al sentido y
alcance de la normativa de contrataciones del Estado, planteadas sobre temas
genéricos y vinculados entre sí, sin hacer alusión a asuntos concretos o específicos,
de conformidad con lo dispuesto por el literal j) del artículo 58 de la Ley de
Contrataciones del Estado, aprobada mediante Decreto Legislativo Nº 1017 (en
adelante, la “Ley”), y la Segunda Disposición Complementaria Final de su
reglamento, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 184-2008-EF (en adelante, el
“Reglamento”).

En ese sentido, las conclusiones de la presente opinión no se encuentran vinculadas

necesariamente a situación particular alguna.

2. CONSULTAS Y ANÁLISIS1

Las consultas formuladas son las siguientes:

2.1 “Ante un error material o aritmético incurrido en los Informes que

sustentan los cálculos para la determinación del monto a reconocerse por
mayores costos de la supervisión, documentos que sirvieron de sustento de la
Resolución que resolvió aprobar una solicitud de ampliación de plazo del
contrato de supervisión de obra y los mayores costos incurridos. Se consulta:
¿Es posible rectificar una Resolución Directoral que aprobó una solicitud de
ampliación de plazo a favor del Supervisor de Obra, en el extremo del monto
de los mayores costos incurridos, luego de transcurrido el plazo previsto en
1
La absolución de las siguientes consultas se realizarán de conformidad con las disposiciones de la
Ley de Contrataciones del Estado, aprobada mediante Decreto Legislativo Nº 1017 y su Reglamento,
aprobado mediante Decreto Supremo Nº 184-2008-EF, vigentes hasta el 19 de septiembre de 2012, de
conformidad con lo indicado en los antecedentes de las consultas presentadas.
 2

el artículo 201 del Reglamento a fin de someter cualquier controversia a los

mecanismos alternativos de resolución de conflictos allí previstos?” (sic).

De conformidad con el penúltimo párrafo del artículo 41 de la Ley2, el

contratista podía solicitar la ampliación del plazo pactado por atrasos y/o
paralizaciones ajenas a su voluntad, debidamente comprobados y que
modificaran el cronograma contractual. A su vez, el Reglamento detallaba las
causales3 que, de verificarse, autorizaban al contratista a solicitar la ampliación
del plazo de ejecución en los contratos de bienes, servicios y obras.

Por su parte, el artículo 175 del Reglamento establecía, además de las causales,
el procedimiento que el contratista debía observar para solicitar la ampliación
del plazo en los contratos de bienes y servicios4. Asimismo, en su último
párrafo se establecía que "Cualquier controversia relacionada con la
ampliación del plazo por parte de la Entidad podrá ser sometida a
conciliación y/o arbitraje dentro de los quince (15) días hábiles posteriores a
la comunicación de esta decisión."

Como se advierte, si bien la normativa de contrataciones del Estado

contemplaba un plazo para someter a conciliación y/o arbitraje las
controversias relacionadas con la ampliación del plazo, no preveía la
posibilidad de corregir errores materiales o aritméticos en los documentos que
sustentaban el cálculo de los mayores gastos generales a reconocerse a un
contratista como consecuencia de la ampliación del plazo.

Al respecto, es importante distinguir entre un error material o aritmético y una

controversia. La doctrina es unánime en sostener que el error material responde
a un “error de transcripción”, un “error de mecanografía”, un “error de
expresión”, en la “redacción del documento”; en otras palabras, un error
atribuible no a la manifestación de voluntad o razonamiento contenido en un
acto, sino al soporte material que lo contiene 5. Asimismo, MORÓN URBINA6
establece que el error aritmético se produce “(…) cuando la autoridad incurre
en una inexactitud o discordancia con la realidad al consignar una cifra en
una determinada resolución o en alguna operación aritmética contenida en
esta”.

2
Artículo vigente hasta el 19 de setiembre de 2012, pues el 20 de setiembre entró en vigencia la Ley
Nº 29873, que lo modificó.
3
Las causales de ampliación de plazo para los contratos de bienes y servicios se encontraban
indicadas en el artículo 175 del Reglamento. En el caso de los contratos de obra, se encontraban
señaladas en el artículo 200 del Reglamento.
4
El término “prestación de servicios” incluía tanto a la prestación de servicios en general, como a la
prestación de servicios de consultoría; esta última, a su vez, comprendía a la consultoría de obras,
encontrándose dentro de esta categoría a los contratos de supervisión de obra.
5
MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley de Procedimiento Administrativo General,
Lima: Gaceta Jurídica S.A., 2011, Novena Edición, pág. 572.
6
Ibíd. p. 574.
 3

En cambio, una controversia implica un desacuerdo entre las partes sobre algún
aspecto relacionado con la ejecución del contrato, la misma que podía surgir
por la diferente interpretación de las normas o cláusulas aplicables a este, o por
la distinta calificación de un determinado hecho, entre otras, las mismas que se
resolvían mediante conciliación y/o arbitraje, según lo indicado en el artículo
52 de la Ley7.

Como puede apreciarse, el error material o aritmético no puede asimilarse al

concepto de "controversia", ya que los primeros corresponden, básicamente, a
fallas en la escritura o en el cálculo (defectos de forma), que no modifican la
decisión expresada por la administración pública; en cambio, una controversia
surge por el desacuerdo entre las partes respecto de algún aspecto vinculado a
la ejecución del contrato celebrado entre estas.

En esa medida, le correspondía a cada Entidad, en coordinación con su asesoría

jurídica interna, corregir los errores materiales o aritméticos que presentaba el
acto administrativo que resolvía una ampliación del plazo en los contratos de
supervisión, debiendo aplicar para ello el orden de prelación establecido en el
artículo 142 del Reglamento; es decir, en lo no previsto por la normativa de
contrataciones del Estado se aplicaba supletoriamente las normas de Derecho
Público y, solo en ausencia de estas, las de Derecho Privado que fueran
compatibles.

Asimismo, es importante precisar que un error por sí mismo no genera una

controversia, a menos que su emisión o corrección generara un desacuerdo
entre las partes. En este supuesto, a lo mucho, podía generarse una relación de
causa efecto del primero respecto del segundo pero no una relación de
equivalencia; por lo que, no era posible aplicar a la rectificación del error
los procedimientos y plazos para resolver una controversia.

Finalmente, considerando que no era posible aplicar a la rectificación del error

los procedimientos y plazos para resolver una controversia, es importante
precisar que el artículo 201 del Reglamento8 establecía el plazo que tenía el
contratista –ejecutor de obra– para someter a conciliación y/o arbitraje las
controversias derivadas del procedimiento de ampliación de plazo en un
contrato de obra, pero no las derivadas del contrato de supervisión de obra, el
mismo que, como se detalló anteriormente, está señalado en el último párrafo
del artículo 175 del Reglamento.

2.2 “En el caso de una ampliación de plazo al contrato de supervisión que

implique la extensión o dilación de la ejecución de las prestaciones pactadas,
se consulta: ¿La formulación y pago de los gastos generales derivados de la
ejecución de las mayores prestaciones debe realizarse de conformidad con lo
establecido en el artículo 191º, es decir serán autorizadas bajo las mismas
7
Artículo vigente hasta el 19 de setiembre de 2012, pues el 20 de setiembre entró en vigencia la Ley
Nº 29873, que lo modificó.
8
Artículo vigente hasta el 19 de setiembre de 2012, pues el 20 de setiembre entró en vigencia el
Decreto Supremo Nº 138-2012-EF, que lo modificó.
 4

condiciones del contrato original; precisándose que de acuerdo con el

artículo 175º del Reglamento, previo al pago deberán ser acreditados? ¿Qué
se entiende por acreditados?” (sic).

2.2.1 De manera previa a la absolución de la presente consulta es importante resaltar

que las instituciones de la ampliación del plazo y las prestaciones adicionales
constituyen dos supuestos excepcionales y distintos de modificación
contractual, ya que, además de tener sus propios procedimientos y supuestos de
aplicación, responden a finalidades distintas.

Así, mientras la ampliación de plazo incrementa el plazo pactado para que el

contratista culmine la ejecución de las prestaciones inicialmente pactadas, sin
que se le aplique penalidad alguna; la prestación adicional implica la ejecución
de prestaciones adicionales distintas a las pactadas inicialmente que resultan
indispensables para alcanzar la finalidad del contrato, las que no
necesariamente requieren un plazo adicional para su ejecución.

2.2.2 Realizadas las precisiones anteriores, debe señalarse que el artículo 175 del
Reglamento9 establecía que las ampliaciones de plazo procedían únicamente
por causas no imputables al contratista. Así, el citado artículo indicaba como
causales de ampliación de plazo: i) la aprobación de un adicional que afecte el
plazo de ejecución del contrato; ii) los atrasos o paralizaciones no imputables al
contratista; iii) los atrasos o paralizaciones imputables a la Entidad; y iv) el
caso fortuito o la fuerza mayor.

Adicionalmente, el penúltimo párrafo del referido artículo precisaba que “Las

ampliaciones de plazo en contratos de bienes o para la prestación de servicios
darán lugar al pago de los gastos generales debidamente acreditados.” (El
resaltado es agregado).

En esa medida, al ampliarse el plazo de un contrato de supervisión de obra, por

causas no atribuibles al supervisor, resultaba razonable que, conforme lo
indicaba la norma antes citada, la Entidad pagara al contratista –el supervisor
de obra– los gastos generales que derivaban de la extensión o dilación de la
ejecución de las prestaciones inicialmente pactadas10. Y es que, la sola
ampliación del plazo no implica la ejecución de mayores prestaciones; al
contrario, otorgar dicha ampliación representa únicamente la ejecución de las
prestaciones inicialmente pactadas en un plazo mayor de tiempo; es por ello
que, en este supuesto, corresponde únicamente el pago de gastos generales
debidamente acreditados durante el periodo de atraso o paralización.

Al respecto, debe indicarse que los gastos generales se acreditaban con la

presentación de documentos que demostraran, fehacientemente, que el
contratista incurrió en estos, ya sea con comprobantes de pago, planillas, o

9
Artículo vigente hasta el 19 de setiembre de 2012, pues el 20 de setiembre entró en vigencia el
Decreto Supremo Nº 138-2012-EF, que lo modificó.
10
Ello a diferencia de los adicionales, en los cuales para alcanzar la finalidad del contrato es necesario
ejecutar mayores prestaciones a las inicialmente pactadas.
 5

cualquier otro documento que resultara pertinente, teniendo en consideración el

mayor costo incurrido producto de la ampliación.

2.2.3 En relación con lo anterior, cabe advertir que, en determinados supuestos, la

ampliación del plazo de un contrato de supervisión de obra no derivaba de la
extensión o dilación de las prestaciones inicialmente pactadas, sino que se
encontraba relacionada con la ejecución de prestaciones adicionales, en cuyo
caso, correspondía que la Entidad, además del pago de los gastos generales ya
mencionados, reconociera y pagara el costo de las prestaciones adicionales, las
cuales incluían el costo directo y utilidad.

Sobre el particular, debe tenerse presente que, al suscribir un contrato de

supervisión de obra, se establecía un vínculo contractual entre la Entidad y el
supervisor, por medio del cual ambas partes adquirían ciertos derechos y
obligaciones. En este sentido, uno de los principales derechos que adquiría el
supervisor era el de percibir el pago como contraprestación por el servicio
brindado, en tanto que la Entidad, una vez que recibía el servicio, en las
condiciones acordadas, se obligaba a pagar al supervisor por las prestaciones
ejecutadas, conforme a la oferta económica que aquel había presentado.

Ahora bien, no debe olvidarse que la oferta económica del supervisor se fijaba
en función de las prestaciones descritas en las Bases integradas de la
convocatoria, en virtud de las cuales aquel estableció un precio que incluía,
tanto los gastos generales como el costo directo y la utilidad correspondiente.

De esta manera, si la oferta económica era determinada en función de las

prestaciones pactadas previstas en las Bases, y éstas se veían incrementadas,
por causas ajenas al supervisor, resultaba razonable, en caso fuera el mismo
supervisor quien las realizara, que la Entidad retribuyera a este por la ejecución
de dichas prestaciones adicionales, conforme a la estructura de costos pactada
originalmente; es decir, incluyendo los gastos generales, el costo directo y la
utilidad correspondiente.

En este sentido, el artículo 191 del Reglamento 11 disponía que, cuando, en

casos distintos a los adicionales de obra, se produjeran variaciones en el plazo
de la obra o variaciones en el ritmo de trabajo en la obra, autorizadas por la
Entidad, y siempre que implicaran mayores prestaciones en la supervisión,
el Titular de la Entidad podía aprobar estas mayores prestaciones en la
supervisión, bajo las mismas condiciones del contrato original y hasta un
máximo del quince por ciento (15%) del monto del contrato de supervisión,
considerando para el cálculo todas las prestaciones adicionales previamente
aprobadas; precisándose además que, cuando dichas prestaciones superaran el
quince por ciento (15%) del monto del contrato, para proceder al pago se
requería la aprobación de la Contraloría General de la República.

De lo dispuesto por la norma citada, se aprecia que en los casos en que era
necesaria la ampliación del plazo de ejecución de la obra, por motivos
11
Artículo vigente hasta el 19 de setiembre de 2012, pues el 20 de setiembre entró en vigencia el
Decreto Supremo Nº 138-2012-EF, que lo modificó.
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diferentes a los adicionales de obra, y ello ocasionara la necesidad de ejecutar

mayores prestaciones en la supervisión de dicha obra, la Entidad podía aprobar
estas prestaciones adicionales, en las mismas condiciones del contrato original
de supervisión.

Por otro lado, el referido artículo 191, en su último párrafo, indicaba que en los
casos en que se generaran prestaciones adicionales en la ejecución de la obra,
se aplicaría para la supervisión lo dispuesto en los artículos 174 y 175 del
Reglamento12.

Cabe precisar que, el artículo 174 del Reglamento regulaba el procedimiento

para aprobar y ordenar la reducción de prestaciones o la ejecución de
prestaciones adicionales, y que el artículo 175 establecía las causales y
procedimiento para la aprobación de la ampliación del plazo contractual.

De lo dispuesto en las normas antes citadas, debemos inferir que el último

párrafo del artículo 191 del Reglamento disponía que en los casos en que se
generaran prestaciones adicionales en la ejecución de una obra y ello tuviera
como consecuencia la necesidad de ejecutar prestaciones adicionales en el
contrato de supervisión, la Entidad podía aprobar estas prestaciones, debiendo
sujetarse a lo dispuesto en los artículos 174 y 175 del Reglamento.

2.2.4 En consecuencia, cuando la ampliación del plazo de un contrato de supervisión

de obra no implicaba la ejecución de prestaciones adicionales de supervisión,
solo debía reconocerse el pago de los mayores gastos generales que acreditaba
el supervisor, de conformidad con el artículo 175 del Reglamento. Si por el
contrario, la ampliación del plazo de un contrato de supervisión de obra
implicaba la ejecución de prestaciones adicionales, fuera que éstas se
encontraran relacionadas con la ejecución de adicionales de obra o no, la
Entidad debía reconocer no solo los mayores gastos generales acreditados por
el supervisor, sino también el costo directo y la utilidad por las prestaciones
adicionales que aprobara y ordenara ejecutar.

2.3 “En el caso de una ampliación de plazo al contrato de supervisión que derive
en la ejecución de prestaciones adicionales, se consulta: ¿La formulación y
pago de dichas prestaciones debe realizarse de conformidad con lo
establecido en el artículo 174º, es decir el costo de dichos adicionales
(compuesto por mayores gastos generales, costos directos y utilidades) se
determinará sobre la base de los precios originalmente previstos en el
contrato y en defecto de estos se determinará por acuerdo de las partes? (sic).

De conformidad con lo expuesto al absolver la consulta 2.2, cuando la

ampliación del plazo de un contrato de supervisión de obra implicara la
ejecución de prestaciones adicionales, relacionadas con la ejecución de
adicionales de obra o no, la Entidad debía reconocer no solo los mayores gastos
generales debidamente acreditados por el supervisor, sino también el costo
directo y la utilidad por las prestaciones adicionales aprobadas, debiendo
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Artículos vigentes hasta el 19 de setiembre de 2012, pues el 20 de setiembre entró en vigencia el
Decreto Supremo Nº 138-2012-EF, que los modificó
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determinar estos últimos sobre la base de las especificaciones técnicas del

servicio de supervisión y de las condiciones y precios pactados en el contrato;
y, en defecto de estos, por acuerdo entre las partes.

3. CONCLUSIONES

3.1 La normativa de contrataciones del Estado no regulaba la posibilidad de

corregir errores materiales o aritméticos en los documentos que sustentaban el
cálculo de los mayores gastos generales a reconocerse a un contratista como
consecuencia de la ampliación del plazo; por lo que le correspondía a cada
Entidad corregir los errores materiales o aritméticos conforme al orden de
prelación establecido en el artículo 142 del Reglamento, no siendo posible
aplicar a la rectificación del error los procedimientos y plazos para resolver una
controversia.

3.2 La ampliación del plazo en los contratos de supervisión de obra que no

implicara la ejecución de mayores prestaciones de supervisión, generaba en la
Entidad la obligación de pagar los gastos generales debidamente acreditados
por el supervisor durante el periodo de paralización o atraso.

3.3 Los gastos generales se acreditaban con la presentación de documentos que

demostraran, fehacientemente, que el contratista incurrió en estos, ya sea con la
presentación de comprobantes de pago, planillas, recibos o cualquier otro
documento que resultara pertinente.

3.4 Cuando la ampliación del plazo de un contrato de supervisión de obra

implicaba la ejecución de prestaciones adicionales, la Entidad debía reconocer
los mayores gastos generales debidamente acreditados, el costo directo y la
utilidad por las prestaciones adicionales aprobadas, debiendo determinar estos
dos últimos sobre la base de las especificaciones técnicas del servicio de
supervisión y de las condiciones y precios pactados en el contrato; y, en defecto
de estos, por acuerdo entre las partes.

Jesús María, 16 de diciembre de 2013

MARY ANN ZAVALA POLO

Directora Técnico Normativa

CVP/.