UNIDAD CUATRO: ACTORES, MARCOS INSTITUCIONALES Y CONTEXTOS DE LA

ACCIÓN PÚBLICA

 Las políticas como producto de interacciones contextualizadas entre actores

 Problemas públicos y agendas de gobierno

1. LOS ACTORES EN LA CONSTRUCCIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS

Cuando hablamos de actores en políticas públicas estamos intentando definir quién hace
las políticas públicas, quién decide y quién tiene influencia en esa decisión.
En una perspectiva tradicional, gobernar es conducir, establecer objetivos colectivos por
parte de autoridades que desempeñan roles de toma de decisiones al interior del aparato
estatal. Por lo tanto, la acción de gobierno descansa en la legitimidad resultante de
procesos democráticos de selección de autoridades políticas.
Sin embargo, actualmente las nuevas perspectivas de análisis de políticas incluyen actores no
estatales dentro del proceso. La multiplicación de los actores involucrados hace más difícil el
análisis del proceso, en particular no es fácil identificar y aislar el impacto de cada uno de los
actores públicos y privados dentro del proceso. El análisis debe, por lo tanto, recurrir a
diferentes herramientas para comprender la participación de nuevos actores, la
transformación del rol de actores tradicionales, su impacto sobre las políticas públicas y la
democracia, así como las formas de legitimación de estas nuevas formas de acción.
A pesar de estas dificultades podemos definir al actor en el análisis de políticas públicas
entendiendo que con este término se designa “…a aquel que actúa, en tanto actor
individual o colectivo, en el proceso de toma de decisión1.
La noción tiene dos dimensiones:
1. La contribución del actor en un proceso político
2. El impacto o la influencia de esta contribución sobre el resultado.
En efecto, se considera que el actor debe ser capaz de actuar estratégicamente y su acción
debe tener repercusiones tangibles sobre una política pública determinada para ser
considerado como tal.
Los actores en políticas públicas pueden ser individuales o colectivos. Los actores se
consideran individuales cuando actúan por sí mismos en pos de su interés particular o en
virtud del cargo que ocupan (el presidente, un empresario, un vecino, etc.) Los actores
colectivos son más complejos ya que están conformados por una serie de individuos que
forman una organización formal o informal. El problema principal de los actores colectivos es
que presentan distintos grados de agregación y de homogeneidad interna. Compartir
intereses o condiciones de vida no alcanza para definir un actor colectivo. Lo que lo define
es su organización, sea en estructuras jerárquicas o voluntarias relativamente permanentes
(clubes, sindicatos, asociaciones, etc.)
Los actores también pueden clasificarse en actores formales y actores informales, en relación
con sus roles dentro del proceso de toma de decisiones. Los actores formales son aquellos
cuyas funciones en la formulación de políticas están asignadas formalmente por la
Constitución y las leyes (partidos políticos, presidentes, ministros, legisladores, jueces, etc.); los
1
Grossman, Emiliano. Acteur. En : Boussaguet et al. Dictionnaire des politiques publiques. Paris : Presses de
Sciences Po ; 2004.
actores informales, en cambio no tienen ninguna función formalmente definida por las
instituciones públicas, pero pueden en muchas ocasiones ser agentes poderosos
(movimientos, sindicatos, empresarios, medios de comunicación, ONG’s, etc.).

Individuales Colectivos

Formales
Presidente de la República o Congreso de la República o
el Director de Planeación la Corte Constitucional
Nacional

Informales
Empresario, periodista, Sindicatos, ONG’s,
vecino movimientos sociales, etc.

Todos estos actores se relacionan entre sí a partir de procedimientos jurídicos, políticos y

administrativos más o menos institucionalizados. Para los actores estatales, los actores civiles
(públicos y privados) son una fuente de insumos (apoyos y demandas) para la acción
pública.

En el análisis de políticas públicas se pueden encontrar cinco grupos de actores a los que
denomina agentes críticos2:
 “Patrocinadores, formuladores de políticas y responsables políticos.
 Directores de programas, gestores y profesionales
 Destinatarios directos e indirectos
 Otros que actúan como referentes: científicos sociales y expertos, profesionales y
responsables de políticas similares.
 Las instituciones internacionales y transnacionales que intervienen en el diseño y
aplicación de políticas nacionales”.

1.1 LA ACCIÓN PÚBLICA COMO CONSTRUCCIÓN COLECTIVA DE ACTORES EN

INTERACCIÓN

En resumen, el proceso de formulación de políticas es un juego dinámico entre actores que

interactúan en lo que podrían llamarse escenarios. Los escenarios en los que interactúan
están enmarcados institucionalmente y constriñen a los actores limitando sus posibles cauces
de acción individual y colectiva.
Por lo tanto, el alcance y la índole exacta de la función que desempeñan los actores —y sus
interacciones— están definidos por una serie de factores subyacentes (reglas formales e
informales, intereses, preferencias y capacidad) y por el comportamiento esperado de otros
actores y las características de los escenarios en los que se encuentran.
Algunos de los escenarios son formales o institucionalizados, como por ejemplo una comisión
legislativa. Otros no lo son tanto, como lo que llamamos la calle o espacio público, donde se
movilizan actores diversos como los movimientos sociales y los medios de comunicación. En

2
Cabrera, Gustavo y Molina, Gloria. Políticas públicas en salud: aproximación a un análisis. Medellín: Universidad
de Antioquia; 2008. p. 5
algunos casos los escenarios son transparentes (la sala de un tribunal) y en otros es
difícilmente visible quien participa y de qué modo (negociaciones a puertas cerradas).
“A menudo, los papeles que realmente desempeñan los actores se desvían de los que cabría
esperar con base en reglas formales y funciones adscritas formalmente”3.
Algunos analistas de políticas públicas consideran que los actores poseen cierta autonomía
relativa para efectuar elecciones estratégicas en un contexto dado que no termina de
constreñirlo completamente4. Es decir, si bien el contexto limita a los actores, éstos pueden
desarrollar estrategias para superar esas limitaciones a fin de alcanzar sus objetivos.
El análisis debe, en consecuencia, recurrir a diferentes herramientas para comprender la
participación de nuevos actores, su acción estratégica y su impacto sobre el gobierno y las
políticas públicas, así como las formas de legitimación de estas nuevas formas de acción.

1.2 LOS MASS MEDIA COMO ACTORES EN POLÍTICAS PÚBLICAS

Los medios masivos de comunicación no son un instrumento neutro en los procesos de política
pública, sino policy-makers –actores en política pública- cuya capacidad de acción radica
en la construcción, uso y recepción de la información.
En primer lugar, los medios tienen una posición política que en algunos casos puede resultar
de una vinculación directa con partidos políticos, el gobierno o grupos de interés, lo que
introduce un sesgo en la manera como realizan su función. En segundo lugar, como actores,
tienen la posibilidad de seleccionar e impulsar ciertos temas dentro del debate público, de
acuerdo con sus propias lógicas de funcionamiento, ya que ciertos temas o ciertos actores
tienen características que favorecen su visibilidad (rating, impacto en el público, relación con
la coyuntura política, etc.)
Además, construyen relatos de los problemas públicos que tienden a ser apropiados tanto
por políticos como por actores sociales de diversa índole. Incluso pueden movilizar a otros
actores en pro o en contra de los problemas que difunden como relevantes para ese
momento y contexto social.
Finalmente, porque los medios también pueden inhibir la emergencia de ciertas causas o
problemas, ligadas a ciertos fenómenos que tienen menos espectacularidad, relación con las
reglas de juego del medio y/o que son divergentes respecto de valores dominantes.

2. ANALIZAR LOS ACTORES EN POLÍTICAS PÚBLICAS: RECURSOS,

REPRESENTACIONES E INTERESES

Analizar los actores en políticas públicas implica prestar atención a cuatro dimensiones:
• El tipo de actor, así como su impacto sobre el proceso
• Las creencias que orientan su acción
• Los intereses que definen las motivaciones de la acción
• Los recursos y estrategias que desarrollan
En cuanto a la primera dimensión, podemos encontrar actores individuales o colectivos,
formales e informales como hemos visto previamente. Todos ellos movilizan recursos, y persiguen
intereses que están íntimamente ligados a la estructura de creencias que defienden. Como
menciona Hassenteufel, la toma de decisiones en políticas públicas puede entenderse como

3
Stein, Ernesto et al. La política de las políticas publicas. New York: Banco Interamericano de Desarrollo; 2006.
p. 25
4
Ver por ejemplo Hassenteufel, Patrick. Sociologie politique : L’Action Publique. Paris : Armand Colin; 2008.
el producto del conflicto entre sistemas de creencias defendidas por coaliciones de actores
diversos5.
Las creencias de los actores están compuestas por:
 Ciertos principios generales
 Una interpretación de la realidad
 Razonamientos y argumentaciones que legitiman la orientación deseada
Algunos enfoques recientes del análisis de políticas públicas comparten un interés por el peso
que el conocimiento, las ideas, representaciones, valores y creencias sociales tienen sobre la
construcción de políticas públicas. Más que una corriente homogénea – muchos de los
autores ni siquiera se reconocen como pertenecientes a una misma tendencia teórica –, son
una serie de trabajos recientes que criticaron a las corrientes de análisis existentes,
particularmente aquellas basadas en la noción de racionalidad 6.
En principio, los análisis que enfatizan en esta dimensión se enfrentan a la ausencia de una
sustancia fácil de aprehender empírica y teóricamente. Podría pensarse, en efecto, que las
ideas, son menos concretas e importantes que los intereses individuales, por ejemplo. Sin
embargo, los diversos trabajos realizados alrededor de estas dimensiones han permitido
delimitar y guiar el análisis.
Todo cambio significativo en las políticas públicas es asociado a una transformación de los
elementos cognitivos y normativos característicos de una política, un problema o un sector de
intervención pública dado. Para Peter Hall, quien analiza el giro en las políticas
macroeconómicas de Gran Bretaña, el origen de esta decisión se debe al paso de un
paradigma keynesiano a uno monetarista en la concepción dominante sobre las políticas
macroeconómicas en el contexto occidental.
La noción de interés, por otra parte, está generalmente ligada a intereses materiales (bienes
económicos cuantificables); de ahí la noción de racionalidad que constituye la base de
diversos enfoques de análisis de políticas públicas. Sin embargo podemos tener otros tipos
de interés en juego de acuerdo al tipo de actor y de política que estemos analizando.

Sistemas de representación compartidos:

 Los discursos no son considerados solamente como simples justificaciones posteriores a la
acción o como un instrumento retórico que esconde los conflictos de intereses. Al contrario,
son signos – expresiones – pertinentes del contenido de las políticas y como los marcos
garantes de las alianzas, colusiones y conflictos que se encuentran en el corazón de las
políticas públicas.
 Los conocimientos, principalmente científicos, alimentan diagnósticos variados sobre las
políticas públicas, cuando son asociadas a representaciones más o menos compartidas
sobre la sociedad y el Estado. Por ejemplo, las reformas neoliberales en América Latina se
apoyaron en grupos de economistas que compartían las mismas creencias en materia
económica.

En cuanto a la última dimensión de análisis, es posible distinguir diversos factores que facilitan
la influencia de los actores en la construcción de las políticas: los recursos y los repertorios de
acción de los actores involucrados en un proceso de toma de decisiones. Para Muller y Surel
los recursos pueden ser definidos como “las características que confieren a los actores una
capacidad de actuar, o más específicamente, que les aseguran la posibilidad de influir sobre

5
Ibid.
6
Surel, Yves. Approches Cognitives. En Boussaguet et al. Dictionnaire des politiques publiques. Paris: Presses de
Sciences Po; 2004
los comportamientos de los demás actores o sobre procesos colectivos como la toma de
decisiones en política pública7.
Podemos encontrar diversos tipos de recursos: jurídicos, materiales, cognoscitivos, políticos,
sociales o temporales. Cada uno de los actores puede hacer uso de una combinación
variable de estos tipos de recursos.
Los actores movilizan los recursos que tienen a su disposición con el objeto de reivindicar sus
intereses individuales, organizacionales o de constituirse como grupo en relación con otros
actores sociales y principalmente en su relación con el Estado.
¿Qué caracteriza a cada uno de estos tipos de recursos?
1. Recursos jurídicos: categoría que concierne primordialmente a actores políticos y
administrativos quienes producen normas jurídicas o cuyo rol esta enmarcado jurídicamente
(competencia para tomar decisiones).
2. Recursos materiales: categorías de recursos que hace referencia a medios financieros –
presupuestos, dinero-, la estructura del grupo y su capacidad de acción (número); medios
operacionales –herramientas técnicas-.
3. Conocimiento: hace referencia tanto a informaciones y conocimiento de los que dispone
un actor como a su capacidad –autoridad- para interpretarlas y movilizarlas.
4. Recursos políticos: posibilidad de hablar a nombre del interés general o de legitimidad
democrática es sobre todo propia de autoridades políticas electas. Puede ser igualmente
detentada por grupos de interés por su representatividad social y/o en la defensa de valores
socialmente compartidos.
5. Recursos temporales: referidos tanto al tiempo que un actor puede dedicarle a un proceso
como a su permanencia dentro de un sector dado.
Por su parte los repertorios de acción son un conjunto de medios de presión teóricamente
utilizables por una población movilizada para la defensa de intereses colectivos (Tilly) o para
ejercer cierto poder respecto de decisores públicos8.
Los medios de presión con los que puede contar un actor son:
 Lobby o cabildeo ante instancias de toma de decisión,
 Movilizaciones colectivas o marchas,
 Aportes de dinero para campañas políticas
 Informes académicos producidos por centros de investigación o think tanks
 El recurso a los medios masivos de comunicación
 Obtención de cargos de representación política
La utilización de repertorios de acción colectiva tiene entre otros propósitos ampliar el
público interesado por una reivindicación particular.

3. EL ANÁLISIS DE LOS FACTORES QUE LIMITAN A LOS ACTORES

3.1 LAS INSTITUCIONES

Dar cuenta de las instituciones implica prestar atención al tejido mas o menos antiguo y
estructurado de reglas y practicas enraizadas que pesan sobre el comportamiento de
actores públicos y privados9.
La perspectiva neo-institucionalista propone que la forma en que el poder político está
estructurado modela los resultados.

7
Muller, Pierre y Surel, Yves. L’analyse des politiques publiques. Paris : Montchrestien; 1998.
8
Ibid.
9
Surel, Yves. Idées, intérêts, institutions dans l’analyse des politiques publiques. En: Revue Pouvoirs, Paris, No. 87,
1998.
De acuerdo con este enfoque, puede entenderse a las instituciones como “las
configuraciones legales, procedimientos, convenciones, normas y estructuras organizativas que
dan forma a la interacción humana (...) que consisten en relaciones de autoridad que definen
cual actividad es o no permisible y especifican a quiénes se aplican y en qué situaciones10”.
En general suele plantearse una diferencia entre instituciones formales e informales. En las
primeras, que son el objeto del llamado viejo institucionalismo, suelen incluirse las estructuras
políticas, las normas legales y en general las prácticas políticas formalizadas. Por otra parte,
elementos como prácticas y normas sociales, discurso político e incluso cultura son
reconocidos como instituciones informales.
En suma, los planteamientos básicos de la perspectiva neo-institucional podrían retomarse
como sigue11:
 Los agentes individuales y los grupos persiguen sus respectivos proyectos en un contexto
que se encuentra colectivamente restringido. Esto es que las instituciones son rasgos
estructurales de la sociedad y/o la forma de gobierno.
 Las restricciones toman la forma de instituciones: patrones organizados de normas y
papeles socialmente construidos así como conductas socialmente prescritas que se esperan
de quienes desempeñan tales papeles, los cuales son creados y recreados con el correr del
tiempo.
 Las instituciones, aún producidas por los individuos, son elementos externos al conjunto de
los agentes que crearon, formularon e implementaron las políticas públicas.
 Tales restricciones (instituciones) tienen, distintivamente, raíces históricas, como artefactos
residuales de las acciones y elecciones del pasado
 Las instituciones facultan o dan posibilidades de acción a los actores involucrados o
pueden, al contrario, constreñir a los agentes para que actúen de una forma determinada –
constriñen su voluntad-. Tales restricciones encarnan, preservan e imparten recursos de poder
diferenciales con respecto a los distintos grupos e individuos.
 Las instituciones influyen en el proceso de construcción de las políticas públicas, pero
cada una de ellas lo hace en diverso grado.

3.2 LA CONTEXTUALIZACIÓN DE LA ACCIÓN

La expresión contexto se refiere a todo aquello que es exterior a las interacciones de los
actores en una política pública y que ellos no controlan plenamente.
Sin embargo, se considera que el contexto no es independiente de ellos debido a que es
construido política y socialmente. Los actores pueden llegar a modificar el contexto a través
de la producción de nuevos conocimientos, la elaboración de nuevas técnicas, la
modificación de reglas constitucionales o accediendo a la agenda política.
El contexto puede desagregarse analíticamente en siete dimensiones:
1. Contexto socio demográfico: se refiere a datos objetivos y mensurables como la pirámide
poblacional, estructura de ganancias, composición familiar, etc.
2. Contexto científico y técnico: está constituido por conocimientos disponibles y accesibles
sobre un problema dado y a los instrumentos de acción técnicamente factibles.
3. Contexto Estatal: reglas formales de juego e informaciones de las instituciones políticas y
administrativas (relación entre poderes, centralización de procesos, modos de reclutamiento
administrativo, perfil de autoridades políticas, etc.)
4. Contexto económico: tasa de crecimiento, inflación, déficit fiscal, etc.
10
Noogard, citado en Cavadias, Emis. El nuevo institucionalismo en América Latina. En: Revista Ciencias del
Gobierno Venezuela, IZEPES, Año 5 No. 10, 2001.
11
Goodin, Robert. Teoría del Diseño Institucional. España: Editorial Gedisa; 2003.
5. Contexto político: calendario electoral, composición de los gobiernos, relaciones
legislativo - ejecutivo, opinión pública.
6. Otras políticas públicas: el entramado de políticas en las que se inserta modifica también
las condiciones de la acción.
7. Contexto internacional: crisis económicas, compromisos internacionales

3.3 ACTORES CON PODER DE VETO (VETO PLAYERS)

Algunos trabajos contemporáneos se han ocupado del análisis del rol de un tipo particular
de actores: veto players o actores con poder de veto, quienes más que movilizarse en favor
de un problema o de una reivindicación particular, tienen la capacidad de rechazar un curso
de acción o una política.
Para George Tsebelis, los actores de veto son aquellos que tienen un poder particular por el
lugar que ocupan. Cualquier medida requiere de su aprobación o su inacción para que
pueda ser puesta en marcha. Puede hablarse de dos tipos de actores de veto: políticos o
institucionales.
Los primeros aparecen como resultado de las dinámicas políticas; un caso frecuente es el de
un presidente o un alcalde cuyo partido, movimiento o coalición no tiene las mayorías en el
Congreso o en el Concejo. De esta manera, es muy probable que no obtenga el apoyo
para la puesta en marcha de sus propuestas de política pública.
Por otra parte, los actores de veto institucionales lo son como resultado de las reglas de
juego existentes para la relación entre los órganos del poder público.

4. REDES
Los trabajos sobre redes de políticas se interesan en las relaciones institucionalizadas entre
grupos de interés en sentido amplio (asociaciones profesionales, empresas, gremios,
sindicatos) y el Estado.
El aporte fundamental de estos trabajos es mostrar que el proceso de construcción de
políticas es fragmentado y que los grupos de interés participan activamente de la toma de
decisiones e implementación de las políticas, entablando relaciones estrechas con los
decisores, organizaciones e individuos al interior del aparato político-administrativo.
Por otra parte, el análisis de las redes identifica que la construcción de políticas está
fragmentada en redes sobre asuntos (issue networks). Estas redes sobre asuntos se constituyen
por organizaciones diversas, alrededor de intereses compartidos y de conocimiento
especializado sobre ciertos asuntos públicos (como por ejemplo cuestiones ambientales). Por
lo tanto estas redes pueden estar compuestas por activistas, especialistas en asuntos
específicos de política pública, surgidos de grupos de interés, centros de investigación, del
aparato gubernamental o de grupos independientes.
Las redes no son estables, los actores cambian constantemente y ningún miembro tiene
control sobre la red, por lo que resulta difícil identificar los actores dominantes.
A partir de la introducción de la noción de redes aparecieron algunos trabajos en Estados
Unidos que enfatizan en los triángulos de hierro, compuestos de miembros del Congreso,
grupos de interés y responsables políticos y administrativos de un sector en particular.
4.1 LA VALORACIÓN POSITIVA DE LAS REDES

Ahora bien, ¿qué se gana con la participación de los actores privados en las políticas? A
continuación se presentan algunos argumentos al respecto basados en Donahue y
Zeckhauser12.

Por qué involucrar actores privados en la acción pública:

El motivo principal es que el involucramiento de actores no gubernamentales en tareas

públicas mejora la capacidad para la acción pública; así, entidades privadas pueden
ofrecer ventajas sobre organizaciones gubernamentales en varias –parcialmente
sobrepuestas- dimensiones:

Recursos: la principal razón invocada para la colaboración del sector privado en funciones
públicas es la falta de recursos del gobierno o de habilidad para movilizar los recursos
requeridos para cumplir sus objetivos. Para los autores, la expresión recursos gubernamentales
es imprecisa, puesto que en las democracias liberales los gobiernos sólo poseen los recursos
que les son permitidos por los ciudadanos, antes que poseerlos por su propia cuenta. Los
impuestos ejemplifican bien esta situación, pues idealmente dependen de de la tolerancia de
los ciudadanos para pagarlos.

Por lo tanto, la afirmación de que los recursos para desempeñar tareas públicas son
insuficientes significa que:
• Los ciudadanos no desean proveer a través de impuestos los ingresos para sostener una
tarea particular, situación que implicaría una discusión sobre la aceptación de esta tarea
como un objetivo público.
• Aunque los ciudadanos no son preguntados para proveer los recursos para una tarea
pública y no pueden por tanto manifestar su rechazo, su tolerancia hacia la imposición es
escasa. Probablemente se deba a que no quieren que el dinero se siga gastando de la
forma en que se ha hecho.
• Existen limitaciones procedimentales (reglas presupuestales, límites a la capacidad de
deuda) que dificultan la atribución de fondos extra para un objetivo público independiente
de sus méritos, o impiden que los recursos sean desviados de otros objetivos.
• Los ciudadanos podrían querer destinar recursos para una misión pública, pero estos no
serían suficientes para desarrollarla. De esta manera, los costos para los ciudadanos pueden
ser disminuidos si se involucran recursos no gubernamentales o mejorando la eficiencia a
través de la intervención de actores privados.
• Un proyecto público en particular provee beneficios que son ampliamente dirigidos o
recibidos por un grupo particular –un gremio o un sindicato, por ejemplo- y el electorado
podría creer que los beneficiarios primarios deben compartir los pagos.

Productividad: una segunda razón genérica para la participación de actores privados en la

acción pública puede ser que actores externos al gobierno pueden ofrecer una capacidad
productiva de la que éste carece. Colaborando, particularmente con empresas privadas, los
gobiernos pueden mejorar su eficiencia a través de incrementos en el desempeño o
disminución de costos o incluso de ambos; mejor que si actuara solo. Algunas actores
enfatizan en la eficiencia asociada a las formas privadas de organización: incentivos
12
Donahue, John y Zeckhauser, Richard J. Public-private colaboration. En: Moran, Michael et al. The Oxford
Handbook of public policy. Oxford: Oxford University Press, 2006
asociados a la obtención de ganancias, procedimientos flexibles –por oposición a la rigidez
jurídica de los gobiernos-, utilización de economías de escala, etc.

Información: incluso cuando no existe una limitación en los recursos financieros disponibles y la
productividad gubernamental no es baja, la participación de actores privados puede ser
deseable cuando es imposible o muy costoso para el gobierno la obtención de información
necesaria para sus objetivos. Por ejemplo, la forma más eficiente y económica de reducir la
polución de ciertos procesos industriales. En suma, en ocasiones, la mejor información no esta
disponible en manos del gobierno sino del sector privado.

Legitimidad: la participación privada puede fortalecer la legitimidad de ciertas acciones

gubernamentales o incluso de la acción del gobierno en general. La participación
ciudadana en las políticas mejora la legitimidad en la medida en que devuelve parte del
poder para su ejercicio directo por el ciudadano. En países donde el gobierno es visto como
corrupto o que las reglas legales no son seguidas como están previstas, la participación
privada puede servir para mejorar la legitimidad independiente de la actividad.

Como acabamos de observar, en la literatura sobre gobierno se reconocen algunas ventajas

asociadas a la participación de actores privados en las políticas que han servido como
fundamento para reformas del Estado que abren la opción a la delegación en actores
privados, asociaciones público-privado, políticas contractuales, etc. Esto no debe impedirnos
sin embargo de señalar que existen igualmente algunos riesgos asociados a su participación,
como se señala a continuación13.

4.2 RIESGOS DEL INVOLUCRAMIENTO PRIVADO EN LA ACCIÓN PÚBLICA

La participación de actores privados en la acción pública puede aumentar los recursos

disponibles, mejorar la eficiencia o potenciar la legitimidad de una actividad particular en
comparación con la acción exclusiva del gobierno. Sin embargo, puede generar también un
conjunto de potenciales problemas que algunos autores llaman costos de agencia.
Obviamente esto no significa que no existan costos de agencia asociados al gobierno
directo, puesto que muchos de quienes desempeñan funciones de gobierno pueden actuar
en defensa de sus propios intereses; sin embargo, la relación entre actores públicos y
privados puede generar otro tipo de costos:
Disminución del control: con la excepción de las más simples formas de contractualización, la
acción indirecta de gobierno disminuye el monopolio gubernamental de la autoridad para
definir los objetivos y medios de la acción pública.
Incremento de los gastos: que puede ser resultado de predicciones erróneas sobre la
productividad de los actores privados, sea porque la disminución del control sobre el
proceso puede conducir a definiciones más costosas sobre los objetivos y las acciones para
alcanzarlos, o porque actores privados logran extraer recursos del gobierno para su propio
beneficio. Igualmente, los costos de llegar a acuerdos se incrementan por la necesidad de
involucrar más actores: tiempo, recursos, etc.
Vulneración de la reputación gubernamental: la participación de actores privados, no
sometidos al ordenamiento jurídico público, puede afectar la legitimidad de las políticas. Esto
sucede sobre todo porque los actores privados, al contrario de los actores gubernamentales,
no están obligados a responder por sus decisiones ante los ciudadanos.
Pérdida de la visibilidad de los procesos: la negociación de los procesos puede ser difícil

13
Ibid.
de conocer por parte de los ciudadanos.
Disminución de la capacidad gubernamental: la negociación con actores privados vuelve a
los gobiernos más vulnerables y dependientes de recursos privados.

5. LAS AGENDAS Y LOS PROBLEMAS PÚBLICOS

Para completar esta presentación detallada sobre el concepto de política pública,

necesitamos referirnos a los conceptos de problema público y de agenda.
El primero de ellos, problema público, podría parecer evidente debido a la abundancia de
situaciones que afectan cotidianamente la vida de los ciudadanos: desempleo, inseguridad,
epidemias, contaminación ambiental, violaciones de derechos humanos, etc. Seguramente
hoy podríamos estar de acuerdo en que es necesario que los gobiernos hagan algo frente a
estas situaciones; en otras palabras, apoyaríamos su calificación como problemas públicos.
No obstante, no siempre ha sido así.
En nuestros días resulta normal encontrarnos con medidas de política que obligan a analizar
las emisiones de gas de los vehículos, imponer restricciones para la producción industrial,
establecer incentivos para cambiar los refrigeradores en nuestros hogares o ponen en marcha
programas de reciclaje, para solo citar algunos ejemplos. Sin embargo, muchos análisis
señalan que solamente en las últimas décadas se empezó a prestar atención a nivel mundial
a la contaminación producida por las emisiones industriales, y en general a los problemas
ambientales.
En igual sentido, hoy tendemos masivamente a reclamar de los gobiernos acciones para
impedir la violencia intrafamiliar, proteger a los niños del castigo físico o de abusos sexuales o
garantizar los derechos de las minorías (étnicas, sexuales y en menor medida políticas). Como
en el caso anterior seguramente estaremos de acuerdo en que las circunstancias –los hechos
objetivos- que invocamos para reclamar la acción gubernamental tampoco aparecieron
recientemente, ni siquiera cuatro o cinco decenios atrás. Por esta razón, en el análisis de
políticas públicas tiende hoy a considerarse que la existencia de hechos objetivos, aún si
afectan de manera grave a una población, no producen automáticamente su consideración
como problemas públicos.
En suma, en lugar de dar por sentada la existencia de problemas públicos, tenemos que
explicar por qué ciertos fenómenos sociales se reconocen como problemas públicos e
ingresan en el conjunto de prioridades de la acción gubernamental. Para ello los analistas
han propuesto el concepto de agenda, que para Padioleau puede ser entendido como el
conjunto de problemas que en un instante (t) llaman la atención y/o la intervención de uno o
mas actores públicos14.
Para abordar la discusión sobre problemas y agendas, partimos de reconocer la existencia
de dos procesos ideales: la problematización de fenómenos sociales con el objeto de atraer
la atención de los gobiernos y la inscripción formal en la agenda de gobierno que incluye las
prioridades para la acción gubernamental.

5.1 LA PROBLEMATIZACIÓN DE FENÓMENOS SOCIALES

Empecemos por señalar que de acuerdo con Muller15 la cuestión no es saber si un fenómeno
es en sí mismo un problema público, sino “demostrar los mecanismos concretos que determinan
la inscripción de este problema en la agenda del decisor”. En otras palabras, los analistas de
políticas tienden a considerar hoy que la calificación de un problema como público no
depende exclusivamente de sus características intrínsecas –por ejemplo, del porcentaje o del
14
Muller, Pierre y Surel, Yves. Op. Cit.
15
Muller, Pierre. Las políticas públicas. Bogota: Universidad Externado de Colombia; 2006. p. 31
tipo de población a la que afecta- sino además de otros factores: el rol de los actores que
buscan influir en su calificación y el contexto en el que se realiza el proceso. Por lo anterior,
señalemos que problematización hace referencia a que “un cierto número de actores va a ser
conducido a percibir una situación como ‘anormal’ y van a calificarla de una manera
particular, que puede ser susceptible de atraer y/o reclamar la atención de una autoridad
pública”16.
Veamos cada uno de los factores mencionados con más detalle:
Los analistas de políticas públicas reconocen la incidencia de ciertos factores que
podríamos considerar como objetivos, entre los que podríamos mencionar:
 La evolución de indicadores –como podrían ser un incremento en la tasa de inflación o en
el nivel de desempleo, por ejemplo-;
 El efecto de ciclos económicos –disminución del nivel de ahorro, incapacidad para cumplir
con las deudas adquiridas por las familias como en el caso de créditos hipotecarios-;
 Cambios tecnológicos –el impacto de nuevas tecnologías de la información sobre la
intimidad de los individuos, alimentos modificados genéticamente, etc.;
 Los resultados y efectos de políticas públicas anteriores –como se discute en el caso
colombiano respecto de las acciones en materia de seguridad nacional de gobiernos
anteriores-, etc.
 Crisis no anticipadas como guerras externas o catástrofes naturales.
Es necesario aclarar que raramente actúa uno solo de estos factores, exclusivamente, sobre
la problematización. Lo más frecuente es que varios de ellos incidan al mismo tiempo.
Ahora bien, es necesario que los factores objetivos a los que nos acabamos de referir sean
convertidos en problemas susceptibles de ser objeto de la acción humana, por ende, de ser
objeto de políticas públicas.
Es en este punto donde los actores implicados intervienen para influir en la definición de la
naturaleza, las causas y los efectos del problema: ¿Una inflación del 5% es buena o mala?,
¿qué efectos produce sobre las condiciones de vida de los ciudadanos?, ¿cuáles son las
causas de la inseguridad en las ciudades? El trasfondo de la discusión es la definición de los
problemas de los que debe ocuparse el gobierno, puesto que la problematización tiene por
propósito no sólo mostrar un fenómeno como problema público sino imputarle su resolución al
gobierno: ¿cuáles son los problemas de los que debe ocuparse el gobierno?, o igualmente,
¿cuáles son los problemas que deben resolver los actores privados por si mismos sin
participación de los gobiernos?
Debido a la extrema complejidad de los fenómenos sociales, es muy poco frecuente que se
logre un consenso sobre su definición. Al contrario, existe una “competición entre los actores
por asignar a un fenómeno una causalidad que parezca coherente con sus intereses, sus
valores, sus visiones del mundo…”17.
Dos ejemplos podrían ilustrar brevemente esta afirmación. En primer lugar, el debate sobre el
aborto enfrentó actores con posiciones antitéticas en torno a su naturaleza y sus causas:
¿debe considerarse el aborto como un asunto de naturaleza moral y/o religiosa, o es un
asunto médico?, o finalmente ¿es un asunto ligado a los derechos humanos de la mujer? En
segundo lugar, la definición de los problemas relacionados con la seguridad nacional en
Colombia ha sido objeto de un debate muy fuerte en torno a la definición del conflicto
interno, sus causas, su vinculación con fenómenos como el narcotráfico, entre otros aspectos.

16
Muller, Pierre y Surel, Yves, Op. Cit., p. 57
17
Ibid., p. 59
Por esta razón, los análisis sobre problemas públicos y agendas de gobiernos se interesan por
el rol de los actores. Cobb y Elder, en sus estudios para el caso norteamericano, introducen la
categoría de empresarios políticos para referirse a actores individuales o colectivos que
utilizan sus recursos para influir en la definición de los problemas públicos y para atraer la
atención de las autoridades públicas. Estos autores enfatizan en el rol de los actores en dos
aspectos esenciales:
• Los actores individuales o colectivos asumen fenómenos sociales, le otorgan una primera
definición y los hacen visibles.
• Los actores desarrollan estrategias de movilización en la lucha por captar la atención de
autoridades públicas.
La construcción de problemas, como la de las políticas públicas, en general, es un proceso
de argumentación y de persuasión política que involucra el uso de símbolos, imágenes y
figuras retóricas, con el propósito de generar emociones, dramatizar un contexto y generar
apoyos en torno a determinados problemas. En estos debates se utilizan con frecuencia
argumentos técnicos e información de carácter numérico –como las estadísticas- que permite
identificar, cuantificar y valorar un fenómeno. Los datos estadísticos funcionan además como
un mecanismo de alarma que atrae la atención cuando un indicador supera un nivel
considerado preocupante, como un nivel de desempleo superior al 20%, o un dólar a menos
de 1700 pesos, por ejemplo. Sin embargo, la veracidad y utilidad tanto de los argumentos
técnicos como de los datos estadísticos es discutida tanto por los actores políticos que las
utilizan como los académicos o centros de investigación que los producen. En efecto, aún se
discute cuales serían los indicadores más adecuados para medir la pobreza, puesto que
cada uno de los propuestos arroja evidentemente resultados diferentes. Estos resultados, así
como el procedimiento que los ha producido, van a ser un objeto de debate no sólo para
valorar la magnitud del problema, sino igualmente para debatir la efectividad de las políticas
puestas en marcha por los gobiernos.
Ahora bien, más que un proceso basado en la valoración racional de los argumentos
esgrimidos o la calidad de la información aportada, la problematización es influida por los
recursos y las asimetrías de poder de los actores implicados. Es en este sentido que autores
como Birkland proponen la noción de construcción social de problemas, que hace referencia
a las formas en las cuales “nosotros, como una sociedad y los diferentes intereses
contradictorios en su interior, estructuramos y producimos relatos acerca de cómo y por qué
aparecen los problemas. Un grupo que puede crear y promover la más efectiva descripción
de un asunto particular tiene una ventaja en la batalla sobre lo que se hará acerca de un
problema”18.
En otras palabras, la problematización es producto de luchas sociales entre actores sociales,
políticos, administrativos, que buscan imponer una particular definición del problema en
función de sus intereses particulares.
En este proceso, el acceso a los medios de comunicación es un recurso esencial para
amplificar los debates alrededor de los problemas públicos. Los medios de comunicación, sin
embargo, no se limitan a ser escenarios; desarrollan sus propias estrategias para defender sus
intereses y posiciones respecto de los problemas. Es decir, son actores que seleccionan la
información de acuerdo con diversos criterios como los intereses de propietarios o
anunciantes –la propaganda estatal puede ser un instrumento persuasivo-, la búsqueda del
rating, los valores sociales dominantes –la posición de los medios respecto de los gobiernos

18
Birkland, Thomas. An introduction to the policy process: theories, concepts and models of public policy change.
New York:, M. E. Sharpe; 2003. p. 125
suele definirse con mucha frecuencia en función del apoyo popular al gobierno de turno, por
ejemplo- y los propios intereses de los periodistas.

¿Qué significa que un problema sea público19?

A partir de lo que hemos mencionado, podemos proponer ciertos elementos para discutir
en qué sentido se puede considerar un problema como público:
 En el sentido de que implica la movilización de diversos públicos.
 Se convierte en público cuando penetra en la escena pública y es objeto de un
debate público (lo que implica, entre otras cosas, considerar el rol de los medios masivos
de comunicación y la existencia de una agenda mediática).
 El problema es público si es asumido por autoridades políticas o administrativas o si se
hace un llamamiento a su resolución por parte de estas autoridades.

5.2 LA INSCRIPCIÓN EN LA AGENDA

Como hemos visto, que un problema sea objeto de debate y que se señale al gobierno
como responsable para hacer algo al respecto no garantiza necesariamente que este último
va a comprometerse a atenderlo a través de una política pública. Para comprender este
proceso el análisis de políticas utiliza la noción de agenda, que de acuerdo con la
definición citada anteriormente constituye el conjunto de problemas que en un instante (t)
llaman la atención y/o la intervención de uno o más actores públicos.
La noción de agenda permite comprender los factores que permiten la transición entre lo que
Cobb y Elder denominan agenda sistémica –que reagrupa los problemas públicos que
apelan a la atención de los actores gubernamentales- y la agenda de gobierno –que se
refiere a los problemas que serán objeto de tratamiento por parte de los actores político-
administrativos-. Dicho de manera sencilla, se trata de conocer las razones por las cuales los
gobiernos finalmente se comprometen a atender unos problemas en lugar de otros.
Agenda
Problematización Sistémica A
G
E
N
Arena D
Relato Mediática A
Actores s Filtros
Institucio-
Problematización Partidos nales D
inicial Moviliz. políticos E
símbolo
Factores s Oportuni- G
desencadenante Responsa Arenas dades O
ss - académica políticas B
bilización s I
E
R
N
O

19
Sheppard, Elizabeth. Problème Public. En : Boussaguet, Laurie et al. Dictionnaire des politiques publiques. Paris:
Sciences Po; 2004.
Como puede verse en el cuadro anterior, la agenda de gobierno no es el producto
espontáneo de demandas sociales y menos aún la expresión de la libre competencia de los
grupos. La inscripción de un problema en la agenda necesita de recursos, movilizaciones,
coaliciones y relaciones de fuerza. No se desarrolla bajo principios equitativos, en los que la
capacidad para influir esté repartida igualmente entre todos los actores.
Los problemas y sus definiciones pueden entrar o salir de la agenda en un contexto particular.
Los actores gubernamentales tienen la posibilidad de desarrollar estrategias para evadir
aplazar o aceptar dar tratamiento al problema. En última instancia los actores
gubernamentales tienen la posibilidad de controlar la agenda.
En algunos temas, como los derechos humanos, el ingreso en la agenda depende de los
compromisos internacionales suscritos por los estados a través de tratados con otros países o
con organismos internacionales. En estos casos, la agenda no es solamente producto de la
política interna, sino también de las obligaciones que los estados asumen como parte de su
inserción internacional.
La inscripción de un problema en la agenda de gobierno es resultado también de la manera
como los diferentes actores utilizan las oportunidades políticas. Estas oportunidades están
definidas por lo que John Kingdon llamo policy window, ventanas de oportunidad.
La ventana constituye una metáfora que puede compararse a las limitaciones que tiene la
NASA para el lanzamiento de una misión espacial. El lanzamiento de un cohete al espacio no
puede hacerse en cualquier momento sino que es necesario esperar las condiciones
adecuadas (alineación de planetas, por ejemplo.) Si la misión no es lanzada en el momento
justo se debe esperar hasta que las condiciones se reúnan nuevamente.
De la misma manera en la política existen calendarios propios que tienen relación con los
calendarios electorales, los cambios de gobierno, los cambios de personal administrativo, etc.
En ciertos momentos, el contexto político se vuelve favorable para que un problema ingrese
en la agenda. Sin embargo, estas ventanas de oportunidad pueden cerrarse rápidamente si
los actores no logran pasar a la acción o si, al momento de abrirse la oportunidad, el
problema dejo de tener actualidad.
De acuerdo con la literatura, existen varios modelos de ingreso en la agenda de gobierno20.
Sin embargo, en la práctica suelen combinarse:
 Modelo de movilización externa, en el cual grupos organizados logran transformar un
fenómeno en un asunto de interés público, constituyendo una coalición y constriñendo a la
autoridad pública para inscribirlo en la agenda de gobierno y tomar decisiones al respecto.
En este caso, se trata de un proceso desde la sociedad hacia el Estado, como parece ser el
caso de los movimientos sociales de defensa de derechos de grupos étnicos, minorías
sexuales o del medio ambiente.
 Un modelo opuesto es el de anticipación, en el cual las autoridades políticas y
administrativas son quienes inician e impulsan el proceso; introduciendo el tema en la agenda
gubernamental antes que este ingrese en la agenda sistémica. La reducción de gasto
público o las reformas tributarias son un buen ejemplo de problemas que son impulsados por
los gobiernos, quienes luego deben justificar ante la sociedad los cursos de acción que han
decidido.
 El modelo de movilización interna parte del reconocimiento de la capacidad de ciertos
actores individuales o colectivos externos al Estado para influir directamente sobre la
composición de la agenda gubernamental sin que exista una problematización previa. Es el

20
Garraud, Philippe. Agenda/émergence. En Boussaguet et al. Dictionnaire des politiques publiques. Paris: Presses
de Sciences Po, 2004.
caso de los gremios, que suelen tener representantes en órganos colegiados –como el
congreso o los concejos- o influencia directa sobre los funcionarios, lo que les permite
defender sus intereses y presentarlos como problemas públicos.
 Otros autores enfatizan en el rol de los medios de de comunicación en la definición,
legitimación e ingreso en agenda de los problemas públicos, lo que se denomina modelo de
movilización.
El ingreso de los problemas en la agenda de gobierno va a ser afectado, entre otras, por las
siguientes consideraciones. En primer lugar, se requiere de una definición del problema que
pueda lograr un equilibrio entre apoyo político y eficacia. Como lo señala Luis Fernando
Aguilar:

El problema de la definición de los problemas públicos es entonces doble.

Por un lado enfrenta la dificultad de construir y estructurar una definición
aceptable que supere los escollos de la polémica y pueda alcanzar de
alguna manera consenso; por el otro, debe conducir a una definición
operativa que de pie y espacio a una intervención pública viable con los
instrumentos y recursos a disposición del gobierno21.

En segundo lugar, el ingreso en la agenda implica una institucionalización del problema. El

problema debe ser adaptado a las normas que definen el funcionamiento del aparato
político–administrativo: estructuras de competencias, funciones y responsabilidades de las
autoridades públicas. Por ejemplo, los gobiernos suelen estar organizados según una lógica
sectorial, por lo tanto es necesario que el problema sea reconocido en la agenda del sector
correspondiente (educación, salud, transporte, etc.) o que se logre su inserción dentro de
diversas agendas para problemas intersectoriales como el desempleo.
En tercer lugar, es evidente que como señalamos antes no todos los actores tienen la misma
capacidad para influir sobre el ingreso de un problema en la agenda. En la literatura
especializada se reconoce, por ejemplo, una categoría especial de actores denominada
guardianes de la agenda, que actúan como filtros que seleccionan los problemas que
ingresarán en la agenda de gobierno. En el caso colombiano, el Departamento Nacional de
Planeación cumple en parte esta función.
Finalmente, algunos estudios muestran que otro factor que influye en el ingreso de ciertos
problemas públicos en la agenda de gobierno es su conformidad con os valores sociales
predominantes22. Esto explica, por ejemplo, que en algunos países haya tardado la
adopción de programas de atención al SIDA hasta que el debate moral dio paso a un
tratamiento del problema en términos de salud pública. Los debates en torno al aborto o al
reconocimiento de derechos a parejas del mismo sexo muestran hasta qué punto es difícil
lograr que ciertos problemas sean reconocidos cuando no son necesariamente coincidentes
con algunos valores sociales. Ahora bien, los valores cambian y justamente las
transformaciones en la composición de las agendas son una buena expresión de ello, así
como de la pérdida del poder de ciertos actores que encarnaban esos valores.
Por otro lado, es necesario tener ciertas precauciones con la noción de agenda23. La noción
de ingreso en la agenda es más una imagen o metáfora general que un concepto riguroso. El
argumento central de Cobb y Elder es que la puesta en agenda implica la transición entre la
agenda sistémica y la agenda de gobierno. No obstante, este argumento debe ser

21
Aguilar, Luis Fernando. Problemas públicos y Agenda de Gobierno, Estudio Introductorio. México: Editorial
Porrúa; 1993. p. 57
22
Muller, Pierre y Surel, Yves, Op. Cit.
23
Ver Garraud, Op. Cit., y Sheppard, Op. Cit.
complementado con el reconocimiento de la existencia de que no existe una sola agenda
sistémica, sino varias relacionadas entre sí (mediáticas, académicas, políticas) con distintas
categorías de actores.
De la misma manera existen dentro del Estado diversas agendas; de un lado, diversas
agendas sectoriales dentro del Ejecutivo, la agenda legislativa y algunos autores señalan la
existencia de una agenda de la rama judicial, particularmente de la Corte, caso al que ya se
hizo alusión. Además, la mayor parte de los problemas están sujetos a procesos no lineales,
sino discontinuos con episodios de re-emergencia, re-definición y re-cualificaciones sucesivas.
El caso de las políticas de seguridad nacional en Colombia ilustra bien la situación de un
problema que no desaparece de las agendas sino que es continuamente redefinido, en
función de lo que en un momento particular se definen como amenazas a la seguridad.
Para una mejor comprensión de la forma en que se insertan los problemas en la agenda en el
caso de Colombia debe señalarse:
 En primer lugar, que es más adecuado reconocer que existen múltiples agendas sistémicas;
por ejemplo, una agenda de los medios de comunicación en los cuales existe una discusión
abierta sobre los problemas públicos –la inseguridad, los problemas del transporte urbano, el
precio de los alimentos, etc.-; igualmente, una agenda académica observable en los foros,
seminarios, congresos, investigaciones sobre fenómenos considerados como problemas
públicos –sobre las causas de la pobreza, los efectos de la revaluación, etc.-.
 En segundo lugar, la agenda sistémica es visible particularmente en las coyunturas
electorales (particularmente las presidenciales). Los programas de los candidatos se
estructuran alrededor de la valoración de las políticas del gobierno en funciones; de los
problemas públicos que han sido atendidos o de los que deberían serlo; de las definiciones
de estos problemas y sus propuestas acerca de cómo tratarlos, etc.
 Por último, en el caso colombiano el plan de desarrollo corresponde a la definición de
agenda de gobierno, por cuanto establece y prioriza los compromisos que un gobierno
asume para un período particular. Más que un conjunto de políticas, los planes de desarrollo
contienen los problemas priorizados a partir de los cuales se construirán las políticas públicas.

¿Qué factores inciden en el cambio de las políticas en Colombia?

Los análisis sobre la génesis de los problemas y las agendas se aplican igualmente
a los procesos de cambio en las políticas. El cambio en las políticas es, de hecho,
una redefinición de los problemas que motivan la acción pública. Entre los escasos
trabajos que analizan estos fenómenos en el caso colombiano, Roth en un estudio
de las políticas ambientales propone que existen varios factores que inciden en el
cambio de las políticas24:

En síntesis, se mostró la existencia de cinco factores de cambio en

las políticas públicas, que a su vez son las cinco condiciones
necesarias para la realización de un cambio, entendido en el
sentido que hemos definido anteriormente. En Colombia para que se
cambie una política es necesario que:
- El tema sea inscrito en la agenda de instancias internacionales, y
particularmente en las que otorgan financiamiento.
- La situación interna sea lo suficientemente crítica como para que el

24
Roth, André–Nöel. Políticas Públicas. Formulación, implementación y evaluación. Bogotá: Editorial Aurora; 2003.
p. 205
gobierno tenga la voluntad y la capacidad de realizar el cambio.
- El gobierno sea capaz de imponer el cambio Constitucional que
legitime los nuevos valores en los cuales se apoya el cambio.
- Un nuevo modelo institucional alternativo de gestión existente, es
decir, que exista una solución institucional al problema.
- Las anteriores condiciones estén presentes, o sea que la
posibilidad de que se efectúe un cambio aumenta cuando hay
concomitancia con las otras condiciones ya mencionadas.