XIX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Quito, Ecuador, 11 – 14 nov.

2014

La Iniciativa Yasuní-ITT y el cambio de política petrolera en el Ecuador

Guillaume Fontaine
La política petrolera ecuatoriana en una perspectiva histórica
La historia del petróleo en el Ecuador empieza en los años 1920 (Fontaine, 2007: 109). En esta época,
sin embargo, no existía una política petrolera, salvo que se considere como una política pública la
concesión a una empresa privada de un área para su exploración y su explotación, sin mayor control ni
seguimiento. El primer contrato de concesión se había firmado entre la familia Medina Pérez y M. G.
Mier, en 1878, para la exploración del litoral pacífico. En 1919 la filial de Royal Dutch Shell, Anglo
Ecuadorian Oil Fields, descubrió petróleo en la península de Santa Elena, que explotó sin revertir
regalías al Estado ecuatoriano. La primera ley de hidrocarburos fue adoptada en 1937 y permitió que
Shell procediera con la exploración de la región amazónica, aunque un año después esta última se
retirara del país por privilegiar sus inversiones en el Perú. La falta de descubrimiento de petróleo en la
Amazonía inspiró la famosa reflexión del Presidente Galo Plaza: “El Oriente es un mito”. No obstante,
en 1964, el gobierno militar otorgó una nueva concesión al consorcio Texaco-Gulf, que no demoró tres
años en encontrar el mayor yacimiento petrolífero del país, en el norte de la región amazónica, por la
zona fronteriza con Colombia. Este descubrimiento constituye el punto de partida de la historia
contemporánea del país, pues dio lugar a un nuevo marco jurídico y a la primera política pública
sectorial.

Los años 1970 constituyen una coyuntura crítica para el régimen político ecuatoriano, con lo que se
conoce como una “doble bonanza”, generada por el incremento rápido de la cantidad de petróleo
disponible y de su precio de venta en los mercados internacionales (Puyana y Thorp, 1998). En efecto,
el hallazgo de 1967 antecedió de poco el primer choque petrolero de 1973, cuando los precios del
petróleo fueron multiplicados por cuatro. Aprovechando esta coyuntura, el gobierno firmó unos treinta
contratos de concesión para explorar un área de 10 millones de hectáreas, reformó la ley de
hidrocarburos en 1971, creó la primer empresa petrolera pública, Corporación Estatal Petrolera del
Ecuador (CEPE) y ordenó la construcción del Sistema de Oleoductos Transecuatoriano (SOTE). Esta
infraestructura fue inaugurada en 1972, con una capacidad inicial de 250000 barriles diarios, y fue
progresivamente mejorada en los años siguientes, para transportar hasta 400000 barriles diarios.

Sin embargo, sería un error considerar a esta coyuntura como una variable exógena de la política
petrolera. En realidad, el efecto cumulado del auge de la producción y de los precios no hubiera
afectado el modelo de desarrollo ni la vida socio-política del Ecuador, sin la política nacionalista
llevada a cabo por el gobierno del General Rodríguez Lara, llegado al poder por un golpe de Estado en
1972 (Odell, 1970: 17; Philip, 1982: 282-283). Este último y su ministro de Recursos Naturales,
Gustavo Jarrín Ampudia, procedieron a revisar todos los contratos de concesión para la exploración y
explotación anteriores a 1971 mediante decreto y redujeron la concesión Texaco-Gulf de la mitad.
Conforme la nueva modalidad, el consorcio estadunidense siguió controlando las operaciones de
explotación y transporte hasta 1992, pero el Estado se volvió socio y no solamente cliente, a través de
CEPE, que comercializaba un 25% de la producción. Entre tanto, en 1973, el Ecuador había integrado
la OPEP (Organización de los Países Exportadores de Petróleo), creada en 1960 por Irak, Kuwait, Irán,
Arabia Saudita y Venezuela, y responsable del primer choque petrolero. Una política similar fue
asumida por la junta militar que tomó el poder en 1976, pues en ese entonces CEPE se volvió el primer
accionista del consorcio con un 62,5% del capital de la concesión, tras adquirir las participaciones de
Gulf.

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El auge de los precios no constituyó un factor suficiente para el mantenimiento de un regimen político
autoritario en el Ecuador. En efecto, a pesar del segundo choque petrolero, en 1979, cuando los precios
del petróleo duplicaron nuevamente por decisión de la OPEP, no se postergó la transición democrática,
que llevó ese mismo año a la elección de Jaime Roldós a la Presidencia de la República luego a la
sucesión del Vicepresidente Osvaldo Hurtado, tras el fallecimiento del Presidente Roldós en 1981.
Durante cinco años, la democracia pudo aprovechar de una producción petrolera que beneficiaba a la
economía nacional por la modalidad contractual y el precio elevado del crudo. El Plan Nacional de
Desarrollo 1979-1983 dio continuidad a la política de desarrollo auto-centrado y de industrialización
por sustitución de las importaciones, impulsado al nivel regional por la Comisión Económica Para
América Latina (CEPAL) (Vásconez et al., 2006).

Hasta el momento, el modelo desarrollista había sido financiado en parte por la renta petrolera y en
parte por el endeudamiento público. Sin embargo, a inicios de los años 1980, el reflujo de los precios
del crudo en los mercados internacionales coincidió con el vencimiento de las primeras letras de
cambio del Ecuador. El resultado fue un fuerte incremento de la deuda externa y de su peso en la
economía, hasta alcanzar un 40% en 1978 (en víspera de la transición democrática), luego 66% en 1983
(justo antes del decrecimiento de los precios del crudo) y 100% a inicios de los años 1990 (antes del
plan de ajuste estructural) (Fontaine, 2007: 100). En esta coyuntura, Ecuador se sumó a México y un
grupo de países latino-americanos que declararon una moratoria al pago del servicio de la deuda.

En este sentido, aunque no se observe un efecto de lock-in en el ámbito político, la doble bonanza
petrolera de los años 1970 sí generó una secuencia causal de acontecimientos en el ámbito económico.
Es el efecto conocido como la “maldición de la abundancia” (Auty, 1993), es decir una dependencia
hacia los ciclos de precios de materias primas que se suma con la poca elasticidad a la baja del
presupuesto del Estado. Desde el inicio, el Estado ecuatoriano presentó los rasgos de un “Estado
petrolero” (Karl, 1997), en la medida en que el ingreso de las empresas petroleras multinacionales
ocurrió en un contexto de debilidad institucional y los ingresos del petróleo se volvieron la principal
fuente de financiamiento de la modernización encabezada por el Estado. Además, el endeudamiento
público y la captación de la renta por el sector oligárquico minoritario de la sociedad lo convirtieron en
un “Estado depredador”, faccional y corporativista (Auty, 2001).

El efecto cumulado del declive de los precio y del incremento de la deuda externa conllevó al abandono
de la política nacionalista y a la liberalización del sector petrolero. El principal objetivo de esta política
era mantener el nivel de la renta y desarrollar la exploración de nuevos campos petrolíferos, mediante
la sustitución de la inversión pública por la inversión directa extranjera. El resultado fue una creciente
desregulación a beneficios del sector privado y la consiguiente baja de la participación del Estado en
los beneficios de estas actividades. La salida de la OPEP, en 1992, preparó esta reforma y anunció el
abandono de la política de cuotas que caracterizaba las políticas impulsadas por los “halcones”, los
países más conservadores de esta organización. En 1993 se reformó la ley de hidrocarburos para crear
un nuevo régimen de contratación, basado en lo esencial en contratos de participación y de prestación
de servicios. La empresa estatal fue reestructurada en tres filiales -de producción, transporte y
comercialización- administradas por la holding Petroecuador, controlada por el Ministerio de Finanzas
en desmedro del Fondo de inversiones petroleras. Simultáneamente, se redujo el impuesto a la renta, se
flexibilizó el control de cambio y se liberalizó parcialmente el precio de venta de los productos
derivados del petróleo, en el sentido de ser fijados por el Estado con base en los precios
internacionales. Por último se dio paso a la construcción de un nuevo oleoducto nacional de una
capacidad de transporte de 410000 barriles diarios, el Oleoducto de Crudos Pesados (OCP). Este
último, que se inauguró en 2003, era administrado por un consorcio privado en el cual el Estado
ecuatoriano no tenía participación.
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Más polémico aún, las ganancias que realizaba el Estado por su funcionamiento eran destinadas en
prioridad al pago de la deuda externa, en desmedro de inversiones productivas para la modernización
del sector petrolero.

La crisis de la deuda fue el primero de una serie de acontecimientos que llevaron a la dolarización de la
economía ecuatoriana, en el 2000. Simultáneamente, se desenvolvió una crisis política, que se
materializó con la interrupción de tres períodos presidenciales: en 1997 con el juicio político a Abdalá
Bucarám, en 2000 con el derrocamiento de Jamil Mahuad, y en 2005 con el derrocamiento de Lucio
Gutiérrez. Esta crisis de gobernabilidad conyugó varios aspectos estructurales, entre los cuales cabe
destacar las divisiones regionales -entre la Costa, la Sierra y la Selva-, la fragmentación del sistema de
partidos y la dificultad por el poder ejecutivo de contar con una mayoría estable en el Congreso, y el rol
de los militares en la vida política del país luego de la transición democrática. Pero más allá de estos
aspectos, en lo que ataña a la política petrolera, lo más significativo es la incapacidad de los gobiernos
de turno de revertir la tendencia a la dependencia por la inversión directa extranjera y el peso de la
deuda pública en la economía, que conllevaron a una pérdida de soberanía y al cuestionamiento del
régimen político por una parte creciente de la población. En particular, los años 1990 y 2000 fueron
marcados por una sucesión de levantamientos populares, encabezados por el movimiento indígena y
ocasionalmente apoyados por movimientos sindicales (petroleros, de transportes colectivos e
individuales) y por sectores urbanos de clases medias y populares. Esta “década de los levantamientos”
culminó con las elecciones presidenciales del 2006 y el triunfo de un movimiento político nuevo, que
anunciaba la refundación del Estado ecuatoriano bajo el lema de la “revolución ciudadana” (Fontaine,
2010a).

El cambio de política desde 2005

Una nueva coyuntura crítica surgió a inicios de los años 2000, con el nuevo incremento de los precios
petroleros. La tendencia a la baja se estabilizó desde el 1998 y, a partir del 2003 volvieron a
incrementar de manera tendencial. La mayoría de los contratos vigentes en el Ecuador se habían
negociado sobre la base de un precio del barril de crudo alrededor de 7 USD. Ahora bien, desde el
2003, este precio superaba los 40 USD. Esta diferencia alimentó el debate sobre la legitimidad de una
política petrolera neo-liberal que perjudicaba sobremanera las finanzas públicas. Puesto que las
condiciones que prevalecían desde dos décadas habían cambiado para dar lugar a una situación en la
cual las empresas multinacionales realizaban ganancias extraordinarias, se volvía necesario reformar el
régimen de contratación y volver a negociar los contratos de exploración y explotación. Sin embargo
esta reforma no se llevó a cabo en seguida y, en lugar de servir a una mejor distribución de la renta
petrolera, la parte de las ganancias extraordinarias percibida por el Estado fue destinada en prioridad al
pago de la deuda externa, mediante un Fondo de estabilización, inversión social y productiva y de
reducción de la deuda (Feirep).

Desde la caída del gobierno de Lucio Gutiérrez, en abril de 2005, la política petrolera sigue una nueva
orientación, que se puede calificar de “neo-nacionalista” (Fontaine, 2010b). Esta política se asemeja a
la de los años 1970 puesto que pretende asignar al Estado un papel central en la administración de la
industria petrolera, pero se diferencia de ella por las modalidades de asociación entre el Estado
ecuatoriano y el sector privado y las empresas petroleras públicas de otros países, como Venezuela,
Chile y la China. Desde la primera época nacionalista, han transcurrido más de cuatro décadas, en las
cuales la industria petrolera nacional ha aprendido de la geopolítica y se ha beneficiado de la
experiencia práctica, de las transferencias de tecnología del sector privado y del apoyo político del
principal productor de petróleo en América Latina, Venezuela. Pero más que todo, a diferencia de lo
que ocurrió en los años 1970, el nacionalismo petrolero de los años 2000 se arraiga en el proceso
democrático o, si se quiere, es una modalidad particular de un proceso democrático mayor.
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La primera decisión tomada en este sentido fue la anulación del contrato de asociación con una de las
mayores empresas multinacionales presentes en el Ecuador, Occidental. Aprovechando de una
irregularidad en la venta de participaciones a otra empresa privada, en 2006, la administración del
Presidente interinario Alfredo Palacio declaró la caducidad de este contrato y ordenó la devolución de
sus activos en el Ecuador al Estado. La segunda medida tomada por el mismo gobierno fue la
nacionalización del 50% de las ganancias extraordinarias realizadas por las empresas privadas, es decir
de la diferencia entre el precio de base de los contratos firmados inicialmente y el precio vigente en el
2006. En un primer momento, las interesadas reaccionaron con una serie de demandas ante el Centro
Internacional de Arbitraje de Diferentes de Inversiones (CIADI) (Fleischer, 2007). Ello no llevó sino a
una radicalización de la postura del nuevo gobierno, llegado al poder en 2007 tras la elección de Rafael
Correa a la Presidencia de la República.

A diferencia de todos sus antecesores desde la transición democrática, el Presidente Correa goza de una
mayoría en la Asamblea Nacional y de una fuerte legitimidad, conseguida mediante su elección en
primera vuelta y confirmada por dos reelecciones en condiciones similares (en 2009 y 2013), así como
por las elecciones ganadas al nivel nacional y local por su movimiento político, Alianza País, hasta el
2014. Esta legitimidad es un factor primordial para explicar la magnitud y el ritmo de las reformas
emprendidas por el gobierno ecuatoriano, no solo aquellas que atañen a la política petrolera. En este
sentido, el cambio de política se podría explicar por el triunfo de las ideas de un nuevo actor político
que cataliza muchas reivindicaciones expresadas de manera difusa en las décadas anteriores: la
oposición a las políticas neoliberales y a sus impulsores -sean las elites nacionales, el gobierno
estadunidense o los organismos financieros multilaterales-, el clamor por una mayor equidad social y el
reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas, la reivindicación de un Estado fuerte en
defensa de la soberanía, el desarrollo y la identidad nacional, etc.

La política petrolera ecuatoriana de hoy se debe analizar en la perspectiva más amplia de la reforma
constitucional y de la reforma del Estado, llevadas a cabo a partir de 2007. La convocación de una
Asamblea Constituyente era parte del programa del candidato Correa a la presidencial y se llevó a cabo
en 2007-2008. A diferencia de la reforma constitucional de 1998, que intervino luego de la destitución
de Abdalá Bucarám, ésta se basó a la vez en un proyecto político, cargado por la Secretaría Nacional de
Planificación y Desarrollo (SENPLADES), el brazo técnico del poder ejecutivo, y en un proceso
participativo que incluyó la elección de la Asamblea, propiamente dicho, y la preparación de los
debates por mesas temáticas a las cuales se invitaron a expertos y representantes de la sociedad civil.
La nueva Constitución política del país afirmó entre otras cosas el carácter primordial de la soberanía
nacional, el dominio imprescindible del Estado en la administración de los recursos no-renovables, y
otorgó un lugar privilegiado a la planificación plurianual. Así mismo, erigió en derechos una serie de
reivindicaciones en materia ambiental y cultural, que figuraban entre las prioridades de los
movimientos indígena y ecologista desde hace más de tres décadas (Narváez y Narváez, 2012).

Por otro lado, la reforma del Estado conllevó entre otras cosas a la reestructuración del Ministerio de
Energía y Minas. Este último constituía tradicionalmente un instrumento clave, no solo de la política
petrolera sino también de todas las políticas que afectaban a los recursos naturales no-renovables,
incluso en el amplio sistema de áreas protegidas (con más de 40 reservas, parques y zonas especiales).
En un primer momento, se escindió en dos ministerios: la Subsecretaría de Electricidad y la Dirección
de Energía Renovable y Eficiencia Energética se convirtieron en el Ministerio de Electricidad y
Energías Renovables, mientras que en Ministerio de Energía y Minas se volvía Ministerio de Minas y
Petróleos.

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Esta reestructuración tuvo como principal consecuencia un debilitamiento estructural y una

inestabilidad institucional, que se volvieron en factores de inconsistencia en el diseño de la política
energética, con dos agencias instrumentalizando de manera contradictoria la misma matriz energética
(Orozco, 2010). De hecho, entre 2007 y 2014 seis ministros fueron nombrados sucesivamente a esta
cartera (Alberto Acosta, Galo Chiriboga, Derlis Palacios, Germánico Pinto, Wilson Pastor y Pedro
Merizalde). En 2013, se intentó superar estas inconsistencias con la creación del Ministerio
Coordinador de Sectores Estratégicos, al cual se encargó la responsabilidad de vigilar por la coherencia
de los objetivos de políticas, entre el Ministerio de Recursos Naturales No-Renovables (el mismo
organizado en dos viceministerios, uno de Hidrocarburos y otro de Minas), el Ministerio de
Electricidad y Energía Renovable, el Ministerio del Ambiente, el Ministerio de Telecomunicaciones y
Sociedad de la Información y otras agencias como la Secretaría del Agua. Entre los mayores proyectos
involucrados están la construcción de la represa hidroeléctrica Coca-Codo Sinclair, la Refinería del
Pacífico, el Bloque 43-ITT.

La renegociación de los contratos petroleros fue aún más errática que la reforma administrativa
(Fuentes, 2014). La legitimidad de la cual gozaba Rafael Correa le permitió tomar medidas inmediatas
como la eliminación del FEIREP y la expulsión del representante del Banco Mundial en el Ecuador
(del cual depende el CIADI). Luego el Presidente de la República pretendió presionar a las empresas
multinacionales para obligarlas a renegociar sus contratos, mediante la nacionalización del 99% de las
ganancias extraordinarias. Por supuesto, esta medida unilateral ni hizo sino exacerbar y multiplicar los
conflictos ante el CIADI, mientras el sector privado revisaba a la baja sus expectativas de inversión e in
fine el nivel de su producción. Sin embargo, en un momento en que se preparaba el lanzamiento de la
11a ronda de licitaciones de bloques para la explotación petrolera, el gobierno difícilmente podía
alienarse la cooperación de todo un sector empresarial, pese a las alternativas que le ofrecía la
integración de las empresas nacionales de otros países al juego político. Entonces, se contempló la
posibilidad de firmar contratos transitorios por un año, en los cuales el reparto de las ganancias sería
del 70% o más para el Estado ecuatoriano. Tras un nuevo cambio de responsables en el entonces
Ministerio de Petróleo y Minas, se adecuó esta modalidad para tomar en cuenta las diferencias técnicas
y geológicas entre los campos. En 2008, una minoría de empresas multinacionales habían salido del
país (entre las cuales la filial ecuatoriana del grupo brasileño Petrobras) pero la mayoría habían suscrito
nuevos contratos provisionales con el Estado.

La negociación de los contratos petroleros se llevó a cabo a la par con la reforma legal del sector
petrolero. En más de veinte años, la ley de hidrocarburos de 1993 habían sido enmendada en numerosas
ocasiones, sin que ello significara más que medidas de calibración coyuntural o cambios de primer
orden para los gobiernos de turnos. Afianzado por su mayoría legislativa, en el 2010 el gobierno
consiguió la adopción de una nueva ley de hidrocarburos, que representa un cambio más profundo o de
segundo orden, por el cual se institucionaliza el neo-nacionalismo petrolero ecuatoriano. El artículo 1
es particularmente explícito al respecto, al plantear:
“El Estado explorará y explotará los yacimientos señalados en el artículo anterior en forma
directa a través de las Empresas Públicas de Hidrocarburos. De manera excepcional podrá
delegar el ejercicio de estas actividades a empresas nacionales o extranjeras, de probada
experiencia y capacidad técnica y económica, para lo cual la Secretaría de Hidrocarburos podrá
celebrar contratos de asociación, de participación, de prestación de servicios para exploración y
explotación de hidrocarburos o mediante otras formas contractuales de delegación vigentes en la
legislación ecuatoriana. También se podrá constituir compañías de economía mixta con
empresas nacionales y extranjeras de reconocida competencia legalmente establecidas en el
País”. (República del Ecuador, 2010a).

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Esta ley regula la organización administrativa del sector, con la sustitución de la Dirección Nacional de
Hidrocarburos por una Secretaría de Hidrocarburos y una Agencia de Regulación y Control de
Hidrocarburos (ARCH). La ley de hidrocarburos del 2010 resta a Petroecuador, la operadora estatal,
una parte de sus prerrogativas, en beneficio del Comité de licitaciones y de la Secretaría de
Hidrocarburos, en particular para la firma y administración de los contratos. Reforma los contratos de
prestación de servicios para reservar al Estado un “margen de soberanía” del 25% de los ingresos
brutos, a los cuales se suma una tarifa por servicios prestados (fijada por la ARCH) y un impuesto a la
renta del 25%. Reforma también los contratos de prestación de servicios al eliminar las regalías y
atribuir la totalidad de la producción bajo esta modalidad al Estado. Finalmente, la ley fija un plazo de
120 días a las empresas para renegociar sus contratos con el Estado ecuatoriano y adecuarlos al nuevo
marco regulatorio.

Por último, el gobierno procedió a reformar uno de los instrumentos clave de la política petrolera, la
empresa estatal Petroecuador. La salida de Occidental del Ecuador significó un reto para el Estado
ecuatoriano, puesto que esta empresa realizaba un 20% de la producción nacional y era un actor central
de la administración del OCP. Eso llevó a la conformación de una comisión interministerial de política
y control, que administró estos activos por un poco más de un año. A finales de 2007, el gobierno
Correa encargó a Petroamazonas, antigua filial de Petroecuador, la administración del bloque 15,
previamente operado por Occidental. Ello constituía una manera de contornar las dificultades
administrativas que enfrentaba Petroproducción, en particular para realizar las inversiones necesarias a
la optimización de la producción. La experiencia de Petroamazonas resultó tan satisfactoria que esta
última se convirtió en un referente para la reforma de la política petrolera, consiguiendo personería
jurídica propia en 2010 y volviéndose responsable de la exploración y explotación petrolera para
Petroecuador (República del Ecuador, 2010b y 2012). De esta manera, Petroamazonas EP se hizo cargo
progresivamente de todos los campos petrolíferos en actividad para el Estado ecuatoriano.

La “Iniciativa Yasuní-ITT”
En junio de 2007, el Presidente Correa sorprendió la comunidad internacional con el anuncio ante la
Asamblea Nacional de la ONU la decisión de su gobierno de no explotar un importante yacimiento
petrolífero ubicado en la Amazonía, debajo del parque nacional Yasuní. Para compensar el lucro
cesante generado por esta iniciativa, él pedía a dicha comunidad contribuir con la mitad de las
ganancias netas esperadas de la explotación de estos campos, conocidos por sus iniciales ITT (por
Ishpingo, Tiputini y Tambococha). Desde luego, la “Iniciativa Yasuní-ITT” se volvió emblemática de
la política exterior del país. (Fontaine, 2011)

El parque nacional Yasuní es un espacio protegido de 982000 hectáreas, ubicado entre los ríos Napo y
Curaray. Desde su creación, en 1979, sus límites fueron modificados en dos oportunidades, en función
de las rondas de licitaciones petroleras y de la legalización del territorio de los huaorani, pueblo
indígena de esta área. En 1989, este parque fue incorporado al programa “Man and Biosphere”, de la
UNESCO y se volvió de facto el núcleo de la Reserva de la biosfera Yasuní, que abarca unos tres
millones de hectáreas. Joya del sistema nacional de áreas protegidas, junto con el parque nacional de
las Galápagos y el parque del volcán Cotopaxi, es sin embargo el descuidado de la política ambiental
ecuatoriana. En efecto, su demarcación y la mera naturaleza de zona núcleo de una reserva de la
biosfera no impidieron la penetración de la industria petrolera ni la construcción de carreteras, a lo
largo de las cuales se multiplicaron los centros poblados, mercados y campamentos de cazadores de
animales de monte y demás traficantes de maderas preciosas.

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Tras las diez primeras rondas de licitaciones petroleras, cinco bloques petrolíferos en explotación se
superponen hoy con el parque Yasuní (14, 15, 16, 17 y 31), a los cuales se suman los campos ITT (el
bloque 43 en el catastro petrolero), ya explorados pero sin explotar. Estos últimos son conocidos desde
la segunda mitad de los años 1990, pero diez años fueron necesarios para que sus reservas probadas
fueran certificadas, es decir para conocer el volumen explotable y declararlas comercializables. Tenido
cuenta de la fragilidad del ecosistema, de la vulnerabilidad de las poblaciones locales y de la fuerte
presencia de la industria petrolera en la región, el parque Yasuní se volvió desde muy temprano una
mayor apuesta para el movimiento ecologista ecuatoriano, organizado alrededor de la defensa de la
biodiversidad y de los pueblos indígenas. Este último está encabezado principalmente por unos
activistas procedentes de las clases medias urbanas y titulares de diplomas universitarios, a los cuales
se sumaron dos tipos de actores: los campesinos blancos y mestizos afectados por la contaminación
petrolera, que iniciaron un juicio a Texaco en 1994 por el cual consiguieron un fallo favorable en 2012;
y los cuadros del movimiento indígena amazónico, que se han movilizado desde los años 1980
alrededor de un proyecto de Estado plurinacional y multiétnico.

Entre los múltiples conflictos ambientales generados desde finales de los años 1980 por la penetración
de la industria petrolera en la Amazonía, aquellos relacionados con el parque Yasuní son los más
mediatizados, como lo ilustra el éxito de los libros y documentales audiovisuales sobre la lucha de los
huaorani para su territorio, la deforestación y la biodiversidad. La moratoria a la explotación de los
campos ITT no constituye una excepción a esta regla, como lo atestigua su importancia en las redes
transnacionales de defensa del medio ambiente y en los medios europeos. Pese a todo, el éxito de esta
moratoria fue más simbólico que financiero.

En su discurso de junio de 2007 en la ONU, Rafael Correa pedía a la comunidad internacional aportar
con 3500 millones de USD para compensar en parte el lucro cesante debido a la no-explotación de las
reservas probadas de los campos ITT. Este monto se calculó con base en un precio del petróleo de unos
100 USD por barril, por unos 860 millones barriles. Esta contribución representaría a la vez una
compensación por la no-extracción y una retribución para dos tipos de servicios ambientales: los de la
diversidad biológica y cultural que caracteriza el parque nacional; y aquellos de la no-emisión de gases
a efecto invernadero, gracias al retiro de un volumen neto de petróleo crudo de los mercados
internacionales.

A pesar del eco favorable encontrado entre la opinión pública internacional, esta iniciativa no despertó
el entusiasmo financiero esperado por la coalición de causa que la promovía, integrada por los
responsables políticos y las asociaciones agrupadas alrededor de la campaña “El Yasuní depende de tí”.
Tras postergar en dos oportunidades la toma de decisión, el Presidente Correa declaró la prórroga
indefinita de esta moratoria, en febrero de 2009, invocando que, con la baja de los precios del petróleo
en 2008-2009, la explotación de crudo pesado de los campos ITT ya no era rentable. Los esfuerzos
diplomáticos de la coalición se enfocaron entonces en la creación de un fideicomiso denominado
“Fondo Yasuní”.

No obstante, cinco años después del discurso de Nueva York, el gobierno no había conseguido el
financiamiento esperado (350 millones de USD por año), pese a las declaraciones de intención
formuladas por varios países industrializados -en particular Alemania, primer emisor de CO2 de la
Unión Europea y, por lo tanto, muy motivada para participar en el programa. A finales del 2011, el
monto de los compromisos financiersos alcanzaba 2,24 millones de USD y tan solo 1,74 millón había
sido efectivamente depositado en la cuenta del Multi-partner Trust Fund del Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD).

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La contribución de España, principal donante, representaba el 80,2% de este monto, el resto se dividía
entre el Estado chileno, la fundación suisa Avina, la empresa brasileña Odebrecht y el sector privado.
Entre tanto, el objetivo de los 350 millones se había revisado a la baja y, oficialmente, la moratoria
podría extenderse siempre y cuando las contribuciones firmes alcanzaran 100 millones de USD en
diciembre de 2011.

Desde un enfoque técnico, la principal pregunta que plantea la idea de una moratoria sobre los campos
ITT era la siguiente: ¿Quién debía encargarse de la administración de los aportes y ganancias
procedentes de las contribuciones internacionales? Para la cooperación internacional, era inaceptable
que estas últimas fueran administradas por el Estado ecuatoriano, sin que el respeto de los
compromisos fuera garantizado por un organismo de control supranacional. Para el gobierno Correa era
inaceptable que fueran administrados por la comunidad internacional, pues ello pondría en peligro la
soberanía del Estado en la orientación de las políticas públicas y la explotación de los recursos
naturales nacionales. Esta cuestión explica el retraso en la ejecución de la moratoria en su forma inicial
y la ausencia de contribuciones financieras internacionales substanciales hasta el final del proceso.

Un primer proyecto de fideicomiso se había elaborado en 2009, que debía concretarse en diciembre del
mismo año, con oportunidad de la Cumbre de la Tierra en Copenhague sobre el cambio climático. No
obstante el Presidente Correa se negó firmarlo y criticó con dureza a sus autores, lo cual provocó la
renuncia del equipo ecuatoriano de negociadores y del canciller, en enero de 2010. Este rechazo se
explica en parte por el hecho que la administración del fideicomiso estaba bajo responsabilidad del
PNUD y no del gobierno ecuatoriano, y en parte por el hecho que el monto de las contribuciones era
muy inferior al monto esperado. Cierto es que, al decir del equipo de negociadores, estas últimas
alcanzaban 1500 millones de USD, pero el único compromiso firme, procedente de los ecologistas
alemanes, alcanzaba 50 millones de euros (unos 70 millones de USD). Este compromiso ni siquiera se
concretó, por falta de una mayoría en el Bundestag.

En agosto de 2010 el Fondo Yasuní fue finalmente creado bajo una modalidad distinta. Estaba
administrado por un directorio de seis miembros, integrados por los países donantes (dos escaños), el
Estado ecuatoriano (tres escaños) y la sociedad civil ecuatoriana (un escaño). El PNUD tenía tan solo
un papel administrativo, al servicio del directorio y del Ministerio Coordinador de Patrimonio, suerte
de ministerio de Estado, y el Ministerio de Cultura. Este fondo se componía de dos partes: un fondo de
capital y uno de renta. El primero estaba alimentado por las donaciones y la venta de certificados de
garantía Yasuní -equivalentes a unos bonos de la deuda que los donantes podrían cobrar en caso en que
el gobierno decidiera la explotación de los campos ITT, lo cual pondría fin a la moratoria. El segundo
estaba alimentado por los intereses generados por el fondo de capital a través de préstamos otorgados
por empresas privadas o públicas.

Los programas susceptibles de ser financiados por este fondo eran de tres tipos: la conservación del
medio ambiente, la transición energética y el desarrollo de las poblaciones ubicadas en el área de
incidencia de la moratoria. Los términos de referencia del fondo indicaban además que, sólo las
empresas nacionales eran elegibles a unos préstamos para este tipo de actividades. En total, el área
potencialmente beneficiada del Fondo Yasuní alcanzaría 110000 km2 (es decir casi la mitad del
territorio nacional), bajo la forma de espacios naturales protegidos (que representaban unos 4,8
millones de hectáreas), territorios indígenas y afro-ecuatorianos (5 millones de hectáreas) y espacios
privados de reforestación (1 millón de hectáreas). Por otro lado, el Fondo Yasuní tendría que financiar
el desarrollo de fuentes alternativas de energía renovable, como la biomasa, la energía solar y la eólica.
Los programas de desarrollo atañían a la salud, la educación y la creación de empleos en unas
actividades compatibles con el desarrollo sostenible.
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XIX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Quito, Ecuador, 11 – 14 nov. 2014

Por último, este fondo podría financiar la investigación y el desarrollo en el ámbito del conocimiento
biológico y de la gobernanza energética.

La particularidad de la “Iniciativa Yasuní-ITT” era que procedía de la ecología política y, por lo tanto,
obedecía a una lógica de movimiento social representada por algunas personalidades del gobierno y de
la sociedad civil. Independientemente de su éxito mediático, esta iniciativa descansaba en una serie de
premisas no-demostradas, y hasta no-demostrables, que atañen tanto del autoconvencimiento que de la
retórica activista. Así, el precio de referencia a partir del cual se calcularon las ganancias netas de la
explotación de los campos ITT estaba subevaluado. En cambio, el impacto real de la explotación de
estos campos en la conservación de la biodiversidad estaba sobrevaluado, puesto que no tomaba en
cuenta el área efectiva de explotación ni tampoco las tecnologías utilizables. En cuanto a la idea de
reducir las emisiones de CO2 mediante la reducción del volumen de petróleo disponible en los
mercados, denota de un desconocimiento del funcionamiento de estos últimos desde finales de los años
1990, en tanto la demanda orienta la oferta y no lo contrario.

A costa de una fuerte presión -tanto en el gobierno como en la sociedad civil- el movimiento ecologista
supo aprovecharse de la ventana de oportunidad abierta por la elección de Rafael Correa a la
Presidencia de la República, el proceso de reforma constitucional y las elecciones nacionales que
siguieron, la atribución del Premio Nobel de la Paz al Panel de Expertos Intergubernamentales sobre la
Evolución del Clima (GIEC) y Al Gore, así como de sus apoyos internacionales. Al proceder de esta
manera, los ecologistas lograron inscribir a la agenda política la “transición ecológica” hacia un modelo
de desarrollo centrado en el medio ambiente y el “buen vivir”, que contempla el fin de las actividades
petroleras en el parque Yasuní, de donde proviene un tercio de la producción nacional de crudo. ¡Un
reto para un país tan dependiente de la renta petrolera como es el Ecuador! El fracaso financiero de esta
iniciativa desembocó en la decisión de poner fin a la moratoria en febrero de 2013, dando paso al
desarrollo de la explotación de los campos ITT, mediante la licitación del bloque 43.

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Reseña biográfica
Guillaume Fontaine
Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO). Departamento de Asuntos Públicos.

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