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Revista Internacional de Ciencias Políticas
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Presidencialización, Pluralización, y el desmantelamiento de Itamaraty: explicar el cambio

en la política exterior brasileña decisiones en el Cardoso-Lula Época
Jeffrey W. Cason y Timothy J. Potencia
Revista Internacional de Ciencias Políticas 2009 30: 117
DOI: 10.1177 / 0192512109102432
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Revista Internacional de Ciencias Políticas ( 2009), vol. 30, No. 2, 117-140
Presidencialización, Pluralización, y el desmantelamiento

de Itamaraty: explicar el cambio en la política exterior
brasileña decisiones en el
Cardoso-Lula Época
Jeffrey W. Cason y Timothy J. Potencia
Resumen. Desde la década de 1990 la política exterior brasileña se ha convertido cada vez más
importante para la integración de América Latina, a las relaciones Sur-Sur, y para la gobernabilidad
global, especialmente bajo el liderazgo de presidentes Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) y Luiz
Inacio Lula da Silva (2003 a la presente). En este artículo se argumenta que la elaboración de la
política exterior de Brasil desde mediados de la década de 1990 ha estado marcada por dos tendencias
principales: la pluralización de los actores y el surgimiento de la diplomacia por el Presidente llevado.
Estas dos tendencias han promovido una erosión gradual de la influencia del Ministerio de Asuntos
Exteriores altamente profesionalizado y tradicionalmente autónoma (Itamaraty). El artículo analiza el
papel de los factores políticos globales, regionales y nacionales en la promoción de esta
transformación, y examina las consecuencias para las salidas de la política exterior de Brasil.
palabras clave: • Brasil • Relaciones internacionales • Comercio • • Lula Cardoso

• instituciones politicas
Siento que la política exterior está dejando de ser un monopolio de un pequeño grupo de personas, un
grupo del que he formado parte.
(Canciller de Brasil, Celso Amorim, 11 de febrero de 2007) 1
El campo de las relaciones internacionales en Brasil se ha expandido rápidamente en los últimos años, el mayor
número de estudiantes y académicos brasileños se han interesado más en el mundo exterior. Esta expansión del
interés ha coincidido con una mayor importancia de los asuntos mundiales en la política interna después de la
transición de Brasil a la democracia. El aumento del interés en las relaciones internacionales no se ha traducido
necesariamente en el análisis de cómo la política exterior está hecho en Brasil; más bien, la mayor parte de la beca
existente se centra en el lugar de Brasil en el sistema internacional y las estrategias que ha utilizado o podría
utilizar para cambiar su lugar. 2
DOI: 10.1177 / 0192512109102432 © 2009 Asociación Internacional de Ciencia Política

Sabio Publicaciones (Los Ángeles, Londres, Nueva Delhi, Singapur y Washington DC)

118 Revista Internacional de Ciencias Políticas 30 (2)
En este artículo se intenta corregir ese desequilibrio. En lugar de privilegio las dimensiones estraté- gica
de la política brasileña, que se centran en el determinantes de la política exterior de Brasil, específicamente
mediante el análisis de las administraciones visibles y activistas de Fernando Henrique Cardoso
(1995-2002) y Luiz Inacio Lula da Silva (2003 hasta la actualidad). Demostramos que estas
administraciones tanto basan en tradiciones anteriores en la política exterior brasileña y producen
respuestas innovadoras a cambio de lugar de Brasil en el sistema internacional. Se argumenta que en el
transcurso de las últimas dos décadas el dominio tradicional de la Secretaría de Relaciones Exteriores
(MRE) o Itamaraty 3 en la política exterior decisiones ha disminuido. Esto se debió tanto a un aumento en el
número de actores que están en uir fl o tratar de influir en la política exterior (en parte como consecuencia
de la democratización) y un aumento de la diplomacia presidencial. Esto no quiere decir que Itamaraty ha
vuelto impotente, pero sí significa que Itamaraty ha tenido que adaptarse a estas nuevas dinámicas y ha
visto su relativo en decadencia influencia.
Para hacer este argumento general, el artículo se desarrolla en cinco secciones. Primero se discuten
nuestro enfoque teórico general, que está situado dentro de una larga tradición de análisis de la política
exterior (pero que no se suele aplicar al caso de Brasil). La segunda sección examina cómo la política exterior
de Brasil ha cambiado en las últimas dos décadas, con un enfoque en dos tendencias: la participación de un
mayor número de actores en el proceso de formulación de políticas y un énfasis en la diplomacia por el
Presidente llevado durante el Cardoso y Lula administraciones. La tercera sección es explicativo, centrándose
en los factores a nivel nacional e internacional, que opera en el supuesto de que sólo mediante la adopción de
un marco multicausal que podemos entender los cambios. En la cuarta sección, nos movemos de entradas a
las salidas de política exterior, brevemente considerar varios casos para ilustrar nuestros argumentos
generales. Estos casos, invertir la lente analítica, lo que plantea la formulación de políticas como independiente
en lugar de una variable dependiente, con el fin de investigar si presidencialización y pluralización están
empezando a afectar a las líneas generales de la política exterior brasileña. La última sección reúne las
principales conclusiones.
Explicar la política Elección de Asuntos Exteriores
¿Cómo ha cambiado la política exterior brasileña, y por qué ha cambiado? En estas preguntas, nos alejamos
de gran parte del trabajo en la política exterior brasileña, que tiende a centrarse en los objetivos estratégicos
de la política brasileña o la inserción de Brasil en el orden global (Campos de Mello, 2002; Hirst, 2005; Hurrell,
2005) . Estas dimensiones son, por supuesto, crucial, pero nuestra atención se centra en cómo la política
exterior está hecho en Brasil.
La formulación clásica proporcionada por Vals (1959) afirma que las fuentes de la política exterior
se pueden localizar en el plano internacional (cambios sistémicos), nacional (grupos de interés
nacionales u organizaciones estatales), o el nivel individual (líderes o responsables políticos
particulares) . Nuestro trabajo parte de una perspectiva de la causalidad múltiple: reivindicamos que
los tres niveles de análisis pueden ayudar a comprender la forma brasileña de la política exterior ha
cambiado, y que ninguno de los niveles realmente prevalece sobre los otros. Nuestro enfoque pone
de relieve la reciente sentencia de Valerie Hudson (2005: 5) que “la parsimonia por sí misma no es
venerado” en el campo de análisis de la política exterior. Esto no quiere decir que estamos abogando
complejidad por sí misma,

Cason y energía: Presidencialización, Pluralización, y el desmantelamiento de Itamaraty 119
Nuestro análisis del caso brasileño ilustra la forma en que los diferentes niveles de aumento de
análisis y caída en importancia con el tiempo, todo el tiempo que quedan interconectados. Por
ejemplo, el nivel internacional ofrece signi fi cativas elementos condicionantes: el final de la Guerra
Fría obligó a las autoridades a revisar el lugar de Brasil en el mundo. En el nivel nacional, la
democratización jugó un papel importante en el aumento del número de voces que clamaban por
influencia sobre el proceso de toma de decisiones. La democratización también proporcionó algunos
actores (tanto dentro como fuera del estado) la oportunidad de movilizar a la opinión pública y
organizar esfuerzos de presión para empujar la política en su dirección preferida. Por último, en el
nivel de liderazgo,
En general, el análisis que aquí se presenta se basa en una larga tradición de estudios de política exterior
comparativa que intenta comprender cómo la formulación de políticas varía, dependiendo de los contextos
nacionales e internacionales. En este caso particular, la atención se centra en Brasil, pero que comparten las
preocupaciones de los estudiosos que tratan de sistematizar nuestra comprensión de la política exterior
(Kegley, 1987; Neack, 2003). El centro de atención aquí es la política interna y la dirección política, temas
recurrentes en la literatura política exterior comparada. 4 En las secciones que siguen, carne brasileña cómo la
política exterior se ha transformado debido a los cambios en los niveles nacional e individuales de los análisis,
y cómo estos cambios se con- condicionadas por un contexto internacional y regional.
Presidencialización y pluralización de Cardoso y Lula

La política exterior de decisiones en la era Cardoso-Lula ha estado marcada por dos tendencias principales, la pluralización
de actores y el advenimiento de la diplomacia por el Presidente llevado. La tendencia anterior es más secular y ya
estaba en marcha bien antes de la administración Cardoso, mientras que la última tendencia está relacionada
abrumadoramente a los dos presidentes más recientes. A pesar de que no son perfectamente colindantes, está claro
que estas dos tendencias (1) constituyen una importante ruptura con los patrones históricos de la política exterior
brasileña, y (2) se han acelerado considerablemente en el período posterior a 1995.
En su conjunto, las dos tendencias plantean un rompecabezas analítica, ya que en la superficie que son
contradictorias entre sí. ¿Cómo puede haber tanto pluralización y personalización al mismo tiempo? Parte de la
respuesta a este enigma se encuentra en la situación anterior, la autonomía histórica del Ministerio de Relaciones
Exteriores. Las dos tendencias se vuelven comprensibles (aunque complementarios) cuando se ve como
respuestas divergentes al aislamiento burocrático tradicional de Itamaraty. Sin embargo, citando la tradición no es
satisfactoria, ya que no podemos explicar el cambio con una constante. El simple hecho de monopolio histórico
de Itamaraty sobre la política exterior y el comercio (una política “dado” en Brasil desde hace más de un siglo)
puede explicar ni el causal directa factores ni el sincronización de estos importantes cambios a lo largo de la última
década. Los factores desencadenantes del cambio se analizan en una sección posterior del artículo. Por ahora,
nos limitamos a una breve y necesariamente selectiva documentación de las dos nuevas tendencias, pluralización
y personalización.
Pluralización de los actores. Los académicos son prácticamente unánimes en su evaluación de la función
histórica única de Itamaraty. 5 Tres características del MRE son usualmente citados. En primer lugar, el ministerio
es admirado dentro y fuera de Brasil por el alto nivel de profesionalización de sus diplomáticos. En segundo
lugar, aunque incrustado dentro de un aparato de estado fragmentado y penetrable (Weyland, 1996), Itamaraty
tiene

mantenido un impresionante grado de autonomía y aislamiento burocrático. Se bene fi cios de los límites
formales e informales que lo separan de otros ministerios y organismos, y posee una cultura de organización
distinta. En tercer lugar, hasta hace poco eran sus responsabilidades de política monopolista. Aunque hubo
pequeñas variaciones a través del tiempo, es justo decir que en la posguerra de Brasil Itamaraty tenía un
control prácticamente total sobre el diseño y ejecución de la política exterior, incluida la política comercial.
A pesar de esta situación comenzó a cambiar con claridad en los últimos años, gran parte de la imagen
convencional de Itamaraty permanece intacta. En 2001, como ción del Cardoso GOBIERNOS estaba llegando a su
fin, Amaury de Souza inspeccionó 149 miembros de la brasileña “comunidad política exterior”. Estos incluyen los
funcionarios de la rama ejecutiva (la Presidencia, los ministerios clave, el cuerpo diplomático, el fuerzas armadas, y
el Banco central), el Congreso Nacional (diputados y senadores involucrados en las relaciones exteriores y la
política de defensa), líderes empresariales, representantes de los sindicatos y las organizaciones no
gubernamentales, periodistas y especialistas académicos clave en las relaciones internacionales. Cuando se le
preguntó acerca de la cantidad de atención del MRE da a diversos actores de la sociedad política y civil, la
comunidad política exterior esencialmente suya la idea de un Itamaraty autónoma (Tabla 1).
entrevistas abiertas de Souza fueron aún más revelador. Uno de los encuestados se quejaron de
que “Brasil tiene una gran burocracia y hay poca o ninguna supervisión democrática ... No hay una
agenda negociada con la sociedad”. Otro señaló que: “Cuando llega el momento de negociar, no se
invita a la comunidad empresarial para participar. Pero más tarde, nosotros somos los que tienen
que vivir con lo que se ha negociado “Otro participante fue más allá:“. Itamaraty no sabe Brasil.
Tenemos que romper estos nichos amuralladas-off en la política exterior. El aislamiento burocrático
de Itamaraty, que una vez le permitió mantener su calidad, es hoy un obstáculo”(Souza, 2001:
87-90). Las implicaciones de esta valiosa encuesta de élite son dos. En primer lugar,
independientemente de si el modelo de autonomía MRE férreo es exagerada, las elites brasileñas
tienden a suscribirse a él. relativo en lugar de términos absolutos. Pluralización se aparta de una línea
de base única: la reputación de casi monopolio de Itamaraty.
tabla 1. Las percepciones de la élite de la ERM de aislamiento, 2001
P. ¿Cuánto cree usted que la atención de Itamaraty da a las opiniones y propuestas de los siguientes actores en materia de política
exterior y de comercio exterior?
Poca o ninguna
Grupos de interes Mucha atención atención NS / NC
Otros ministerios 57 36 7
Asociaciones empresariales 49 45 6
Medios de comunicación 46 50 4
Congreso 30 62 8
Opinión pública 28 67 5
ONG 18 76 6
Universidades y centros de investigación 14 81 5
Sindicatos 6 88 6
N = 149.
Fuente: Souza (2001: 87).

Sin embargo, incluso cuando se está llevando a cabo el estudio de Souza, había indicios de que Itamaraty ya estaba entregando
algo de espacio a otros actores. Algunos de los encuestados hablaron positivamente de los esfuerzos realizados por el gobierno de
Cardoso para incluir nuevas voces en los consejos consultivos. Otros elogiaron la decisión de Cardoso para fortalecer la Cámara de
Comercio Exterior (CAMEX), una unidad vinculada no a la ERM, sino al Ministerio de Desarrollo, Industria y Comercio Exterior (MDIC),
y que algunos de los encuestados vistos como un proto-USTR (Estados Unidos Representante comercial). Como señala Carlos
Eduardo Lins da Silva, estos cambios en la segunda mitad de la década de 1990 se estaban produciendo en el contexto de un “boom”
en el conocimiento de las relaciones internacionales en Brasil. Algunos de los indicadores de la creciente concienciación incluyó un
aumento en la cobertura de los medios de comunicación (incluyendo la publicación de los corresponsales extranjeros a ciudades no
tradicionales); un mejor análisis de la política del Mercosur, especialmente con respecto a la política macroeconómica argentina; y una
multiplicación de los programas de pre y post grado en los asuntos internacionales (Lins da Silva, 2002: 302-3). A medida que la
atención nacional a las relaciones exteriores montado en la década de 1990, Itamaraty respondió con una serie de iniciativas
destinadas a mejorar la comunicación y el diálogo con la sociedad. Estos incluyen tres nuevos A medida que la atención nacional a las
relaciones exteriores montado en la década de 1990, Itamaraty respondió con una serie de iniciativas destinadas a mejorar la
comunicación y el diálogo con la sociedad. Estos incluyen tres nuevos A medida que la atención nacional a las relaciones exteriores
montado en la década de 1990, Itamaraty respondió con una serie de iniciativas destinadas a mejorar la comunicación y el diálogo con
la sociedad. Estos incluyen tres nuevos Seções Nacionais de Coordenação ( Los foros de coordinación) para el debate del estado de la
sociedad en el Mercosur, ALCA, y las relaciones de la UE, así como un mecanismo de consulta con líderes empresariales para
cuestiones de la OMC. Itamaraty también ha aumentado considerablemente sus propios esfuerzos de difusión, la creación de un
departamento de derechos humanos y una unidad de asuntos de medios dentro de la Secretaría General del Ministerio.
A pesar de que Itamaraty comenzó a buscar verticalmente en la sociedad (y viceversa), el ministerio también
se vio obligado a compartir el poder horizontalmente con otras unidades del estado brasileño. El fortalecimiento de
la CAMEX en el período de Cardoso, posteriormente reforzado por el gobierno de Lula en 2003, es un excelente
ejemplo de la tendencia hacia la descentralización de los insumos de política comercial. La junta ejecutiva de la
CAMEX se compone de seis ministros (MDIC, ERM, la agricultura, la reforma agraria, planificación, y el jefe de
Gabinete), pero sobre todo es MDIC (no ERM) que sujeta la silla. En ausencia del ministro MDIC, las reuniones no
son presididas por ERM, sino por un miembro externo (el ministro de Economía), lo que refuerza el hecho de que
la política comercial no auto- máticamente delegar a Itamaraty como en el pasado. En cuanto a la participación
social, el aspecto más democrática de la CAMEX es su segundo mayor órgano, CONEX (Consejo Consultivo del
Sector Privado). CONEX se compone de 20 miembros procedentes directamente del sector privado, de acuerdo
con el Decreto Presidencial 2003 que reestructuró CAMEX. Una encuesta reciente de Marques (2008) sugiere que
las élites del sector privado apoyan fuertemente la separación de las negociaciones comerciales de la diplomacia
tradicional, y preferirían que la política comercial futura será manejado por MDIC, no MRE.
diplomacia presidencial. lenta evolución de Itamaraty desde mediados de la década de 1990 ha abierto el ministerio a
las nuevas aportaciones de la sociedad, incluidas las ONG, la opinión pública, y especialmente el sector privado. Sin
embargo, el indicador más dramático de “fl potencia debido al exterior” de Itamaraty ha sido el papel cada vez más directa
de la presidencia en los asuntos exteriores. Esto no es enfáticamente una tradición brasileña. Antes de 1994, los
presidentes de Brasil dependían de la ERM y altamente concede la gran autonomía ministerio en la formulación de
políticas. 6 Más importantes negociaciones internacionales fueron manejadas directamente por el Ministro de Relaciones
Exteriores y / o la parte superior de funcionarios de la ERM y sus principales embajadas en todo el mundo. Presidentes
viajaron poco, y en la medida en que estaban involucrados en la diplomacia en general, fue en el contexto de las cumbres
cuidadosamente etapa- gestionados y visitas de Estado donde los resultados fueron generalmente negociado con
anterioridad. Esta tradición se ha puesto patas arriba a fondo desde mediados de la década de 1990, y rutinario

diplomacia presidencial es una característica de sólo dos administraciones: Cardoso (1995-2002) y Lula
(2003 hasta la actualidad).
Debido a que los presidentes brasileños deben entregar el poder a un ejecutivo interino al salir del territorio
nacional, es relativamente fácil reconstruir o fi cial viaja al extranjero simplemente contando las adhesiones
temporales al poder por el vicepresidente y otros en la línea de sucesión constitucional. 7 La figura 1 muestra la
tendencia en los viajes presidenciales al exterior durante las últimas tres décadas. Ernesto Geisel, el más
influyente presidente del régimen militar desde 1964 hasta 1985, dejó Brasil sólo diez veces en su cinco años en
el cargo. Los primeros dos presidentes democráticos, José Sarney y Fernando Collor, viajaron al exterior
alrededor de 7 a 8 veces al año. Sin embargo, Fernando Henrique Cardoso dejó Brasil 92 veces en sus ocho
años en el cargo, una tasa mucho más alta que cualquier predecesor. En ese momento, esto fue satirizado en los
medios de comunicación como absurdamente alta incidencia de los viajes al extranjero. 8 Sin embargo, en su
primer término, Luiz Inacio Lula da Silva Cardoso fácilmente superado, la entrega de la presidencia más de 60
veces en sólo cuatro años.
Los patrones de compromiso personal de Cardoso y Lula diferían de manera significativas.

Cardoso dio más atención a los países desarrollados, especialmente Estados Unidos y Europa,
donde ya era conocido como un intelectual. Uno de sus principales objetivos de la política exterior era
alejarse de la Terceiro-mundista
orientación de presidentes anteriores (Almeida, 2004a; Lins da Silva, 2002), y esto se refleja en la atención
que dio a las relaciones bilaterales con los EE.UU. y el diálogo situ ir con las instituciones financieras
internacionales. 9 Lula, por su parte, ha hecho hincapié en las relaciones Sur-Sur, así como la herramienta
de la diplomacia presidencial para llegar a las regiones anteriormente subestimada como Asia, África y el
Oriente Medio. No hay una relación uno-a-uno entre diplomacia presidencial y la orientación de la política
exterior (véase la Figura 2). Las políticas exteriores de Castello Branco ( “alineamiento automático” con los
EE.UU., 1964-7) y (Geisel Terceiro-mundismo,
1974-9) eran ambos realizados en niveles relativamente bajos de engage- ción directa del presidente, mientras
que las diferentes prioridades de Cardoso y Lula fueron perseguidos con altos niveles de intervención personal.
De acuerdo con un recuento periodístico reciente, entre enero de 2003 y diciembre de 2005 Lula visitó
no menos de 48 países, el gasto de 159 días en el extranjero (aproximadamente el 14 por ciento de su
tiempo en su primeros tres años como presidente). Durante este período, Lula visitó 18 países en África,
consolidando su reputación como un defensor de los países en desarrollo, sino que también mantiene un
pie en el primer mundo; él era el único jefe de Estado invitado a dirigirse tanto en el Foro Económico
Mundial de Davos y el Foro Social Mundial de Porto Alegre (Scolese y Nossa, 2006: 74-7). entrecruzaban
sin descanso el ecuador en su flamante Airbus A-319 (apodado
AeroLula por la prensa), Lula se reunió cinco veces cada uno con presidentes George W. Bush y Néstor
Kirchner, y visitó Suiza y Venezuela cuatro veces cada uno.
Viajar al extranjero por Lula y Cardoso en realidad subestima el grado de con- tacto con el exterior de funcionarios,
ya que también comenzaron a contener un número sin precedentes de las visitas de Estado y cumbres internacionales
sobre el territorio brasileño. Parte de esto, por supuesto, es simplemente un reflejo de las tendencias regionales, por
ejemplo, las iniciativas de integración como el Mercosur y América del Sur y las cumbres Iberoamericana, que se han
desplazado los loci física de la diplomacia hacia el sur (Burges, 2006; Malamud, 2005). Un estudio minucioso de Paulo
Roberto de Almeida (2006b) de todos los viajes al exterior de Lula, reuniones con los funcionarios extranjeros, y la
participación de alto rango en las actividades multilaterales mostró un total de 263 participaciones en la diplomacia
presidencial directa entre enero de 2003

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en Istanbul Universitesi el 5 de noviembre 2,014 mil
Cason y energía: Presidencialización, Pluralización, y el desmantelamiento de Itamaraty
fi gura 1. Las ausencias de Brasil por presidentes, 1974-2006
notas: Dos de las ausencias de Figueiredo eran para recibir tratamiento médico en los EE.UU.. Los datos de Lula se actualizan al final de su primer término fi en el cargo el 31 de diciembre de 2006.
Fuente: Compilado por los autores a partir de www.presidencia.gov.br/info_historicas/galeria_pres.
123
fi gura 2. Presidencialización y Priorización en la política exterior de Brasil, 1965-2005
y septiembre de 2006. No menos de 90 de estos eventos vio Lula recibe sentado jefes de estado o de
gobierno en Brasilia o en otras ciudades de todo Brasil.
Estas tendencias son importantes. Sin embargo, la diplomacia presidencial tiene que significar algo
más que medidas cuantitativas de viajes y reuniones; sino que también debe tener una dimensión
cualitativa. Debe quedar claro que la presidencia de la oficina se está utilizando de una manera que
realmente alteran los resultados diplomáticos de lo que habrían estado bajo el modelo tradicional de la
delegación a Itamaraty. Los observadores de la política exterior de Brasil tienen pocas dudas de que
presidencialización de resultados es de hecho ocurre. Cardoso se describe a menudo como su
ministro de Asuntos Exteriores, de haber corrido MRE a sí mismo entre octubre de 1992 y mayo de
1993; Lula claramente usa la diplomacia personal para manejar las relaciones bilaterales con algunos
países, lo más importante que los vecinos de América del Sur que han dejado de tendencia ejecutivos
como él. En las siguientes dos secciones del artículo,
Los cambios explican en la política exterior

Presidencialización y pluralización han sido más pronunciada desde mediados de la década de 1990 en adelante,
aunque es también el caso de que algunos de los fenómenos que se discuten se prefiguró por las administraciones
anteriores. 10 Pero ya que tanto el cambio ha ocurrido recientemente, nos preguntamos: ¿por qué el cambio de fecha de
mediados de 1990 y no antes? Como la mayoría de las cuestiones de política complejas, tales fenómenos sólo pueden
explicarse en múltiples niveles. Aquí nos ocupamos de los cambios tanto a nivel internacional (incluyendo

la economía política regional) y en la política nacional en Brasil a entender tanto los cambios y la
continuidad de la política exterior brasileña.
Factores internacionales y regionales
El cambio más importante que afecta a la política exterior de Brasil - citado con tanta frecuencia que se ha
convertido en un cliché - fue el final de la Guerra Fría. Sin embargo, el contexto internacional cambiante
tuvo un impacto importante en Brasil incluso antes, especialmente durante la crisis de la deuda
latinoamericana, que precedió a la desaparición de la Unión Soviética por casi una década. Durante la
década de 1980 hubo una notable erosión del apoyo a la industrialización por sustitución de importaciones
(ISI), la base del modelo de desarrollo de Brasil para los 50 años anteriores. El abandono gradual de este
modelo tuvo efectos inmediatos en la política comercial brasileña. Ronald Reagan y Margaret Thatcher
representan un compromiso renovado para el mercado, y las instituciones financieras como el Banco
Mundial y el Fondo Monetario Internacional se hizo eco de tono cuando se trataba de la política de
desarrollo. 11 Los cambios en el contexto internacional de desarrollo de Brasil no cambiaron durante la noche
- fue uno de los últimos países de América Latina a adoptar reformas significativas libre mercado -, pero sí
tienen un impacto en cómo Brasil considera las negociaciones comerciales internacionales y la política
exterior. 12 Durante la Ronda Uruguay de negociaciones comerciales (que culminaron en la creación de la
Organización Mundial del Comercio), Brasil jugó un papel cada vez más firme y comenzó a peinar como
líder del mundo en desarrollo, luchando contra el proteccionismo agrícola de los países desarrollados.
El abandono de la ISI era crítica. Anteriores líderes políticos como Getúlio Vargas y Juscelino
Kubitschek habían sido instrumentales en ver esta política implementada. 13
En la era de la ISI, sin embargo, no había una gran necesidad funcional de la diplomacia por el Presidente
llevado; más bien, la necesidad política era para la elaboración de nuevas coaliciones políticas nacionales para
hacer desenvolvimentismo posible en casa. Esto no quiere decir que no era una dimensión internacional a la
gestión de la política de ISI - claramente no había, sobre todo respecto a las relaciones con las empresas
transnacionales. Pero dada la prioridad asignada a la política nacional, los líderes de Brasil se basó en
Itamaraty profesionales para gestionar las relaciones internacionales de Brasil.
El contexto global cambiante altera la naturaleza de la política de delegación de Itamaraty. Una de las principales
consecuencias de la crisis de la deuda y del cambio de clima ideológico global en la década de 1980 fue que los
países en desarrollo necesitan para participar en el mundo fuera mucho más regular. Constantemente estaban siendo
empujados a cambiar la orientación del desarrollo interior a hacia fuera. La implicación era que los presidentes
brasileños ahora tenían que calcular sus movimientos en toda una gama de políticas (por ejemplo, industriales,
comerciales y macroeconómicas) con la vista puesta repercusiones internacionales. El presidente Fernando Collor de
Mello (1990-2) fue el primero en darse cuenta de esto, aunque sus iniciativas en este sentido fueron interrumpidos por
el escándalo. Ambos presidentes Cardoso y Lula vieron la necesidad de involucrar a la comunidad internacional
directamente a la hora de com- carse el cambio de estrategia de desarrollo de Brasil, e hicieron repetidos esfuerzos
para demostrar el compromiso de Brasil con el resto del mundo. A medida que la política económica se convirtió en
un elemento más importante de la política exterior, el liderazgo presidencial llegó a la vanguardia.
Uno de los principales ámbitos políticos en los que este nuevo liderazgo presidencial jugó hacia fuera era
en la integración regional. Brasil había centrado tradicionalmente en su propia estrategia de desarrollo sin
mucho interés en el resto de América Latina. El fin

de la Guerra Fría, sin embargo, se centró la mente de Collor y presidente argentino Carlos Menem cuando llegó
al lugar de América del Sur en el mundo. Construyeron en los esfuerzos preliminares de sus predecesores y
terminaron con uno de los más ambiciosos programas de integración económica siempre que contempla entre
países en desarrollo: Mercosur. diplomáticos profesionales en Itamaraty, entrenados para buscar nuevas
opciones estratégicas para Brasil, sin duda, tuvieron un papel en este avance. Pero una de las principales
razones por las que el Mercosur fue elevada estratégicamente era porque los presidentes querían que fuera una
pieza central de su agenda de política exterior. Críticamente, los presidentes de Collor a Lula vistos integración
regional como un objetivo valioso, incluso cuando el progreso fue lento en llegar.
El Tratado de Asunción que creó el Mercosur en 1991 era bastante detallada sobre el futuro proceso de integración,
pero su firma fue recibida inicialmente por una falta de entusiasmo en Brasil (Tachinardi, 1995). En ese momento, un
movimiento hacia un mercado común en América del Sur estaba muy por delante de los puntos de vista de los negocios
o de la sociedad civil y el Mercosur era claramente una iniciativa de arriba hacia abajo desde el principio (Cason y
Burrell,
2002). Por otra parte, el tratado era claramente uno de los primeros pasos hacia una política exterior mucho más
presidencialista, aunque la intervención directa del presidente fue rápidamente rutinaria en la diplomacia del Mercosur
(Malamud, 2005).
El entorno internacional cambiante también fomentó la pluralización de los actores en la política exterior. A
medida que la sociedad civil global se hizo más activa en una amplia variedad de temas, Brasil se dedica cada vez
más por las organizaciones no gubernamentales externas sobre estos temas. 14 organizaciones de la sociedad civil
(OSC) en Brasil también establecerán los vínculos a las OSC en otros países, lo que aumenta inevitablemente el
“ruido” y la presión multilateral sobre las políticas. Patrones similares han surgido en el ámbito regional. El nuevo
contexto regional de América del Sur de la década de 1990 era colindante con la aceleración de la democratización
en todos los países, incluyendo Brasil. Aunque la integración se inició desde arriba hacia abajo, provocó
rápidamente la demanda de partici- pación de la sociedad civil. élites políticas se vieron obligados a tener en cuenta
estos nuevos actores (Zylberstajn et al., 1996).
No pretendemos aquí que esto ha tenido un impacto directo en los resultados de la política, sin embargo, al igual que
respondieron a la encuesta de Souza (2001) no creen que Itamaraty ha acomodado con éxito todas las nuevas voces.
Pero nosotros argumentamos que estas conexiones internacionales - la globalización de la sociedad civil, por así decirlo -
han tenido un impacto en el medio ambiente en el que se hace la política exterior. Una vez se le preguntó por su opinión,
los actores de la sociedad civil va a querer mantener un lugar en la mesa a la hora de formular la política exterior. En las
condiciones de la democracia política, que por la década de 1990 había vuelto extraordinariamente robusta en Brasil,
esta tendencia no es fácil de revertir.
Politícas domésticas
La política nacional también tienen un papel en la explicación de los cambios producidos por Cardoso y Lula en la
elaboración de la política exterior brasileña. Aquí hablamos de tres variables políticas nacionales que vemos como
factores causales: el partidismo y la ideología, los factores de personalidad y de proceso, y la política burocrática.
Inusualmente para los presidentes de Brasil, tanto Cardoso y Lula fueron los arquitectos y los
constructores de los partidos políticos, el Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB) y el Partido de los
Trabajadores (PT), respectivamente. Estos han sido los dos más in fl uyentes partes del experimento moderno
de Brasil con la democracia, después de haber combatido las últimas cuatro elecciones presidenciales entre
ellos, y ambos han notablemente bien desarrollado vínculos transnacionales con partidos afines en

América Latina y Europa. El PT, fundado en 1980, comenzó su vida como un partido socialista independiente con
fuertes lazos con los movimientos antiimperialistas de todo el mundo, y dentro de una década se había convertido
en partido de izquierda más célebre de América Latina. El PSDB, fundada en 1988, labró después de su mismo
nombre de Europa occidental, con una fuerte preferencia por el parlamentarismo y un estado de bienestar favorable
al mercado. El PT y el PSDB colaboraron de forma esporádica a finales de 1980 y principios de 1990. Sin embargo,
la cooperación dio paso a la rivalidad cuando el PSDB optó por unirse al gobierno de Itamar Franco en 1992-4, un
período en el que Cardoso primer ministro sirvió como extraño, y luego como ministro de finanzas, y fi nalmente
derrotado Lula en la primera de dos contiendas presidenciales luchado directamente entre ellos.
Es común observar que tanto el PSDB y el PT fueron sometidos a golpear ideo- cambios lógicos cuando
llegaron a poder nacional en 1994 y 2002, respectivamente (Hunter, 2007; Potencia, 2002; Samuels, 2004).
Lo que no se ha señalado es la forma en que las partes lograron preservar los vínculos transnacionales que
habían construido anterior para sus desplazamientos hacia la derecha sorprendentes, y cómo estos vínculos
continuaron sirviendo a ellos, mientras que en el cargo. Aunque visto en Brasil como “neoliberal” aliado con
la derecha política, Cardoso mantuvo fuertes lazos con los partidos socialistas y socialdemócratas en
Europa. En la década de 1990 el ascenso a la prominencia de Clinton y Blair, junto con los escritos del
sociólogo Anthony Giddens (el arquitecto intelectual del New Labour), condujo a la creación del movimiento
de corta duración “tercera vía” en la que Cardoso era la voz principal del mundo en desarrollo. La inclusión
de Cardoso en los altos pro-fi l progresivos cumbres de gobierno tanto subrayó su propio énfasis en las
relaciones Norte-Sur y mejorado su creciente reputación como estadista de América Latina, acelerando aún
más la presidencialización de la política exterior.
Del mismo modo, Lula se basó en años de vínculos transnacionales forjadas en la política de trabajo y el
creciente reconocimiento mundial del PT. En la década de 1980 el PT era un firme defensor de Nicaragua y
especialmente de Cuba, donde varias figuras clave fi PT habían pasado tiempo en el exilio. En la década de 1990
el PT desarrollado fuertes lazos fraternales con la Alianza en la Argentina y el Frente Amplio en Uruguay, y
después de 1998 con el presidente de Venezuela, Hugo Chávez. El PT también desarrolló fuertes conexiones con
las ONG, los movimientos de solidaridad, y partidos de izquierda en el Norte. Además, el momento del ascenso
de Lula al poder coincidió con un aumento en el número de interlocutores políticos simpático en América Latina. 15
políticas económicas ortodoxas de Lula desde 2003 no le han impedido explotar el valor de credenciales
progresistas acumulado dos décadas en el extranjero. Es de suponer que lo ha hecho en parte para
compensar la disminución de entials cred- progresivos en casa. políticas macroeconómicas de Lula derivan
en parte de un acuerdo con el FMI heredada, en parte por el cambio ideológico auténtica dentro del PT, y en
parte por la necesidad política de reparto de poder con los socios de la coalición de centro-derecha. Pero la
política exterior ha sido diferente; se ha constituido el dominio principal de la política en la que Lula y el PT
han tenido rienda relativamente libres de perseguir objetivos ideológicos de larga data. Como Almeida pone
concisa, “es en las relaciones exteriores y la política internacionales que el gobierno de Lula más se parece
el discurso del PT” (Almeida, 2004b: 162).
Debido a Cardoso y Lula vínculos efectivamente explotadas construidos a principios de su carrera, la

presidencialización de la política exterior era legitimado externamente
durante sus años en el cargo. La pluralización de los actores de la política exterior se faci- que pudieran producirse por las bases
sociales del PSDB y el PT, respectivamente. En la década de 1990 el PSDB

se convirtió en la opción partidario de “modernos”, los intereses comerciales orientadas hacia el exterior, sobre todo
en el estado de Sao Paulo, donde el partido ha controlado la gobernación desde 1994 (Marques, 2008). También en
la década de 1990, el PT se convirtió en una fiesta de paraguas para muchos sectores de la sociedad civil
progresiva en Brasil (movimientos sociales, ONG, raza y grupos de presión basadas en el género). Mientras que
muchos de estos grupos estaban decepcionados con el gobierno de Lula después de 2003 (Hochstetler, 2008), que
han sido en gran parte satisfecho con las relaciones exteriores, y se han dedicado a la política hacia Cuba,
Venezuela y África subsahariana.
Aparte de partidismo y la ideología, de la personalidad y de proceso factores también han dado

forma a nuevas entradas en la política exterior. La presidencialización de la política exterior, sin duda,
fue facilitado por breve período de Cardoso como ministro de Exteriores en 1992-3. Siete meses en
MRE tuvieron un impacto importante en el futuro presidente (Dimenstein y de Souza, 1994; Lins da
Silva, 2002). Cardoso comenzó a ver Itamaraty como una isla de excelencia en el gobierno federal,
integrada por personas con talento, e invitó a una serie de diplomáticos de carrera en el palacio
presidencial en 1995. La familiaridad con las costumbres de Itamaraty hecho más fácil para Cardoso
para tomar una fuerte papel personal en la diplomacia. En cuanto a Lula, sus credenciales
establecidas desde hace tiempo como un portavoz de la izquierda latinoamericana se dispararon en
Bono-como estado de “súper estrella”, después de su toma de posesión en 2003, dieciséis
Por otra parte, desde que Lula siguió Cardoso en el cargo, no pudo haber reducido la visibilidad fácilmente presidencial
en la diplomacia sin ser acusado de restar importancia a las relaciones exteriores escribe en mayúsculas.
política burocrática también contribuyen a la comprensión de la pluralización y entialization presid-,

especialmente con Lula. El resentimiento por otros ministerios de papel monopolista de Itamaraty en la política
exterior ya se ha discutido, aunque la situación comenzó a cambiar con la potenciación de MDIC de Cardoso.
Antes de que Lula ganó las elecciones de 2002, muchos observadores asumieron que un gobierno del
PT-conducido podría revertir la incorporación gradual de las élites empresariales en las discusiones de política
exterior y comercial. Al final de su primer término fi en 2006, estaba claro que se había producido una
tendencia opuesta. ¿Por qué? En pocas palabras, Lula legitimación muy necesario por el sector privado en su
candidatura presidencial, dejó claro por su selección de su compañero de fórmula: José Alencar, un senador
multimillonario y dueño de una de las mayores fi rms textiles de Brasil. Esto fue seguido por la designación de
Henrique Meirelles, ex ejecutivo de FleetBoston Financial, al Banco Central. El nombramiento de Luiz
Fernando Furlan a MDIC y Roberto Rodrigues al Ministerio de Agricultura - dos del gabinete “estrellas” en
primer término de Lula - redondearon un equipo que era extraordinariamente amable a lo que Lula utiliza para
llamar a la burguesia. Tanto Furlan y Rodrigues sirvieron como canales de comunicación directa a los intereses
agrícolas y exportadores (aunque este último renunció en 2006 por diferencias políticas). Ellos usaron su
influencia para ver que MDIC y Agricultura tenía un asiento en la mesa de política en Brasilia y para asegurar
que los representantes del sector privado eran in- EXCLUYEN en muchos de los viajes clave de Lula en el
extranjero.
Por supuesto, es irónico que un gabinete encabezado por PT tenía las mejores conexiones a la élite ing la exportación de
cualquier gobierno brasileño reciente - pero argumentan que es, precisamente, porque
un presidente de izquierda elegido que se pluralized poder burocrático. La troika de la política exterior del
ministro Celso Amorim, MRE secretario general Samuel Pinheiro Guimarães, y desde hace mucho tiempo
asesor presidencial Marco Aurelio García coexistieron en un gobierno que también contó con pesos pesados
como Meirelles, Furlan, y Rodrigues.

Este último grupo no vio ninguna razón para obstruir la progresiva agenda Sur-Sur del primer grupo,
siempre que coincidió con los intereses de las empresas orientadas al exterior que representaban. El
auge de las exportaciones bajo Lula, combinado con el patrocinio agresiva del presidente de misiones
comerciales a Asia, África y Oriente Medio, hizo más fácil que nunca para unificar las dos facciones. En
suma, una constelación única de factores bajo Lula llevó a la combinación de un histórico
petista estrategia de política exterior con una política comercial de negocios. Mantener todo unido fue Lula:
presidencialización promover la pluralización.
¿Importa? Los cambios y la continuidad en la política exterior brasileña

Las tendencias descritas anteriormente son interesantes para los observadores de la política interna de Brasil. ¿Estas
entradas cambiantes, sin embargo, tienen algún impacto en los resultados de la política exterior brasileña? O son
simplemente “hace que en busca de un efecto”? Argumentamos aquí que - a pesar de nuestro tema es un objetivo en
movimiento y la evidencia aún incompleto - los cambios que describen anteriormente hacer parecen tener algunos efectos
concretos sobre la inserción de Brasil en la economía política global. Nos brevemente tratan tres casos para ilustrar
nuestras demandas de cambio (y continuidad), con especial énfasis en el gobierno Lula: negociaciones comerciales
globales y liderazgo de Brasil entre los países en desarrollo, Mercosur y la brasileña afirmación del liderazgo regional, y
la reciente de polvo a lo largo de nacionalización de Bolivia de sus reservas de gas natural.
Las negociaciones de comercio global
Como Hirst (2005) y Hurrell (2005) han señalado, Brasil fue un firme partidario de la creación de la Organización
Mundial del Comercio, especialmente debido a que la OMC permite a los países estructuralmente más débiles en
la economía política internacional para cuestionar las políticas de los países más poderosos en un entorno
relativamente neutral, basado en reglas. Esto fue consistente con los objetivos de larga data de Brasil en las
negociaciones comerciales multilaterales, que eran para abrir los mercados agrícolas en los Estados Unidos y
Europa y reducir el número de restricciones comerciales unilaterales impuestas por los Estados Unidos en
particular (Ríos, 2003). 17
La posición de Brasil en las negociaciones comerciales globales dio un giro a la más agresiva cuando el
gobierno de Lula llegó al poder en enero de 2003, y argumentan que esto se debió a la vez una mayor
presidencialización en la política exterior y la pluralización de los actores en la formulación de políticas
proceso. Lula entró en la o fi cina prometiendo una “solidaridad” mucho más -basado política exterior,
reflectante de larga data posiciones PT sobre cómo Brasil debe relacionarse con el resto del mundo, y cómo
no debe ser más “participación” de la sociedad civil en el gobierno general . Mientras tanto, con más actores
de la sociedad civil afectada por el comercio internacional, dada la mayor apertura de Brasil, hay más partes
interesadas cuando se trata de comercio para- eign. A este punto, sin embargo, los efectos de
presidencialización se pueden observar más fácilmente.
A modo de ilustración, que era sólo un mes después de que Lula asumió la o fi cina que Brasil solicitó el
establecimiento de un panel de solución de diferencias de la OMC para investigar los subsidios estadounidenses de
algodón. 18 Brasil posteriormente ganó su caso en la OMC, lo que le daba el derecho de aumentar las cuotas sobre una
amplia gama de importaciones de Estados Unidos en Brasil. Como sucedió, Brasil se negó a promulgar estas tareas
(Ribeiro, 2005). La razón probable es que las autoridades brasileñas vistos como represalia como una medida
contraproducente que aumentar innecesariamente las tensiones bilaterales. Mientras tanto, el Congreso de EE.UU.

intentado rediseñar las políticas agrícolas a fin de no contravenir las normas de la OMC. Esta era una táctica dilatoria, la
intención de poner fuera de un cambio fi nal en la política de Estados Unidos hasta que se hubiera alcanzado algún acuerdo
más amplio en las negociaciones de la OMC más amplios que también obligarían a Europa para reducir sus propios subsidios
agrícolas.
Brasil también llegó a ser más asertivo en el escenario mundial a través de sus actividades para impulsar una
agenda de “país en desarrollo” en las negociaciones comerciales multilaterales. Esto se ha perseguido a través de
liderazgo del G-20, que Brasil fundó junto con otros países en desarrollo antes de las reuniones ministeriales de la
OMC en septiembre de 2003 (Narlikar y Tussie, 2004). Esta coalición dentro de la OMC ha tratado de avanzar en lo
que ve como los intereses comunes de los países del Sur, sobre todo porque la queja más común entre los países
más pobres con respecto al GATT fue que excluye prácticamente todos los temas de importancia para ellos. Lula,
en un discurso a los ministros del G-20 en diciembre de 2003 en Brasilia, presentó la visión de Brasil para el G-20
de la siguiente manera:
Dotado de legitimidad y representatividad, el G-20 está cambiando la dinámica de la diplomacia

comercial multilateral. En vista de la la firmeza de las acciones de sus miembros y su visión
colectiva, el G-20 ayuda a evitar que los parámetros del debate la agricultura en la OMC de ser
impuesta por los intereses proteccionistas de algunos miembros. ...
El G-20 posiciones tienen como objetivo poner fin a las actuales distorsiones del comercio agrícola y, como
consecuencia, traerá mejores condiciones de vida a los mil millones de agricultores en el mundo. Nos luchar por la
eliminación de todas las formas de subvenciones a la exportación, así como recortes sustanciales a la ayuda interna
que distorsiona el comercio. ... Nos sentimos orgullosos y satisfecha por el G-20 la participación en las negociaciones
de la Ronda de Doha. Por supuesto, este es el sentimiento predominante en mi país. Estamos con fi anza que nuestra
articulación inspirará acciones similares no se limita a la defensa de nuestros intereses comunes en los foros
internacionales, sino también con respecto a nuestros intercambios recíprocos con el fin de intensificar el comercio
Sur-Sur. ...
Creo, sin embargo, que podemos ser más audaz y considerar la puesta en marcha de una zona de libre
comercio entre los miembros del G-20, también está abierto a otros países en desarrollo. Como cuestión de
hecho, muchos de nuestros países ya están participando de forma individual o colectivamente en procesos
similares en América del Sur, África y Asia. (Da Silva, 2003)
Es seguro decir que mucho de esto es la retórica que nunca se dio cuenta, pero las ambiciones detrás de él son
reveladores. Lula se ha posicionado a sí mismo como un campeón mundial de los pobres del mundo, y ha sido
capaz de levantar su per fi l de forma significativa. 19 Y si bien es cierto que Lula no ha sido “firme” a lo largo de las
líneas de un Hugo Chávez, esta diferencia estilística no significa que es menos efectiva que alguien como
Chávez, que se ve con frecuencia como un demagogo y visto con recelo por muchos. Lula, a diferencia de
Chávez, hace que la mayoría de las posiciones de su gobierno conocidos a través de instituciones
internacionales y regionales existentes, y no es visto como alguien que está tratando de deslegitimar el sistema
internacional.
Esta toma de posiciones en el comercio y la globalización es notable: las relaciones internacionales es la única
área donde la política de Lula ha sido capaz de mantener la fidelidad a la visión del mundo histórico del PT (Almeida,
2003, 2004b, 2006a). El PT ha abandonado claramente las demandas de políticas anteriores (por ejemplo, una
suspensión de la amortización de la deuda exterior de Brasil, o una ruptura con el FMI) que habría aislado a partir de
centros

internacional del capital financiero, pero la administración del G-20 de Lula muestra que se ha tratado de compensar esto de otras
maneras. En este sentido, el gobier- Lula ernment se parece dominada por el PRI México: mientras que el PRI lleva a cabo políticas
relativamente ortodoxos y pro-empresariales en el ámbito interno, se hizo un esfuerzo especial para mostrar sus credenciales
progresistas en la política exterior. El PRI hizo esto en una variedad de maneras, lo más particularmente por el mantenimiento de
relaciones normales con Cuba en un momento en que Estados Unidos está haciendo todo lo posible para aislar al régimen de Castro
(Hey y Kuzma, 1993). El contexto internacional es diferente ahora, como la lucha de la Guerra Fría ha sido reemplazado por los
debates sobre la globalización. A medida que su anterior participación en los espectáculos del Foro Social Mundial, Lula ha
encontrado que es políticamente beneficioso ponerse del lado de los que han “perdido” a causa de la globalización. Como presidente,
Lula se ha animado a seguir esta dirección por ERM secretario general Guimarães, entre otros (ver Guimarães, 2002). En general, en
el caso de Lula, hay una clara interacción entre la política a nivel nacional - la necesidad del PT por algo progresivo de aferrarse a - y
un contexto regional en el que Brasil compite con una Venezuela liderada por Chávez por el liderazgo regional. El resultado aquí es
una política exterior más firme. hay una clara interacción entre la política a nivel nacional - la necesidad del PT por algo progresivo de
aferrarse a - y un contexto regional en el que Brasil compite con una Venezuela liderada por Chávez por el liderazgo regional. El
resultado aquí es una política exterior más firme. hay una clara interacción entre la política a nivel nacional - la necesidad del PT por
algo progresivo de aferrarse a - y un contexto regional en el que Brasil compite con una Venezuela liderada por Chávez por el
liderazgo regional. El resultado aquí es una política exterior más firme.
Mercosur e Integración Regional
Mercosul proporciona uno de los primeros dominios de la diplomacia intensamente presidencialista en el

período post-autoritario. Mercosur fue cumbre impulsada desde el principio - incluso antes de que fuera
conocido como Mercosur - como presidente José Sarney y su colega argentino Raúl Alfonsín tomaron las
medidas de primeros para llevar el tradicional sudamericano rivales juntos (Manzetti, 1990). El
presidencialismo es aún más importante cuando el Tratado de Asunción real se firmó en marzo de 1991.
Tanto Collor de Mello y Menem firmó el acuerdo con un calendario acelerado, que estaba destinado a
obligar a sus economías para ajustar en un período muy corto de tiempo, y ( crucialmente) para hacerlo
antes de que cualquiera de sus términos presidenciales había terminado. El objetivo de la misma era
Tratado para bloquear en su lugar las reformas de libre mercado que cada presidente empujaba, 20 El
propio Tratado estableció un cronograma de reducción de los aranceles, que se adhirieron a, con
retrocesos ocasionales. Además, sus primeros años coincidieron con el fi gran estallido primera del
crecimiento en toda la región después de la “década perdida” de América Latina en la década de 1980. El
Tratado rápidamente recibió apoyo político en Brasil, ya que el pastel, en general, estaba creciendo.
El proyecto del Mercosur también era algo que estaba interesado en Itamaraty, pero es sólo a causa de
las cumbres presidenciales que Mercosur tuvo la oportunidad de conseguir de la tierra. Dicho esto, el proyecto
en sí entró en una crisis a cámara lenta a partir de la devaluación brasileña de la real a principios de 1999, y
que aún tiene que recuperarse por completo de esta crisis. Figura 3 traza el arco de apogeo y la crisis del
Mercosur, y pone de manifiesto tanto por qué había tanto entusiasmo por el proyecto a mediados de la
década de 1990 y por qué había tal pesimismo después de Brasil y Argentina experimentaron crisis
monetarias.
Lo más interesante para nuestro análisis es que ni Cardoso ni Lula llegó a la conclusión de que el Mercosur
debe ser desechado después de estas crisis agudas. Más bien, su respuesta fue justo lo contrario, y la
diplomacia presidencial demostró ser crucial en múltiples intentos de “relanzamiento” el proceso de integración
del Mercosur (Gómez Mera, 2005; Malamud, 2005).

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Revista Internacional de Ciencias Políticas 30 (2)
en Istanbul Universitesi el 5 de noviembre 2,014 mil

fi gura 3. Las exportaciones de Argentina y Brasil al principal socio del Mercosur (expresadas como porcentaje de las exportaciones totales de cada país)
Fuentes: Ministério de Desenvolvimento, Industria, e Comercio Internacional (Brasil), “Alice Web,” URL: http://aliceweb.desenvolvimento.gov.br/default. asp y Instituto Nacional de Estadística y
Censos de la República Argentina, URL: http://www.indec.gov.ar/.
Por lo tanto, cuando Lula asumió la presidencia en enero de 2003, dejó en claro que la integración
sería una piedra angular de su administración:
La principal prioridad de la política exterior durante mi gobierno será la construcción de una América
del Sur que es políticamente estable, próspera y unida, basado en las ideas democráticas y la justicia
social. Para lograr esto, es esencial que haya un fuerte movimiento para revitalizar Mercosul, que ha
sido debilitado por las crisis en cada estado miembro y por visiones de integración que son estrechas
y sel sh fi.
Por encima de todo, Mercosur, así como la integración de América del Sur en general, es un proyecto
político. Pero este proyecto se basa en un fundamento económico y comercial que necesita urgentemente ser
restaurado y reforzado. (Agencia Brasil, 2003) La retórica en este discurso re fl eja una preocupación
ideológica con el Sur y América del Sur en particular. A pesar de repetidos reveses, la integración regional se
ha mantenido entre las prioridades de la política exterior de Brasil. Si bien es cierto que Itamaraty ha visto
Mercosur - desde un punto de vista estratégico - como una manera de afirmar el liderazgo de Brasil en
América Latina, eventos desde finales de 1990 proporcionan poca evidencia de tal efecto. Por el contrario, el
Mercosur se ha mantenido en la agenda de política exterior porque los presidentes han mantenido allí. Y han
guardado allí no sólo por convicción personal y política, sino también porque el éxito relativo de Mercosur se
ha multiplicado el número de actores con un interés en el proceso de integración (Hirst, 1996; Portella de
Castro, 1996). En Brasil, Mercosur inte- gración fue quizás el tema primero en la política exterior brasileña que
una gran franja de actores fuera del estado le importaba, y en torno al cual estos actores - de los negocios, el
trabajo y otras organizaciones de la sociedad civil - organizado y presionó. Incluso si se di fi culto a establecer
conexiones causales sin ambigüedades entre esta organización y los resultados de política exterior - en parte
debido a la inestabilidad política y económica en la década de 1990 y principios de 2000 a finales de la región -
hay una clara pluralización de los actores en este proceso.
La política interna y el gas de Bolivia
El episodio reciente nacionalización del gas boliviano es otro caso de estudio que demuestra que el cambio
en la política exterior de manera que “las cosas.” Una característica distintiva de la diplomacia presidencial
de Lula ha sido dada la íntima relación que ha forjado con presidentes apoyados izquierdas en América
Latina. Estos incluyen relaciones menos controvertidos con Néstor Kirchner (Argentina) y Tabaré Vázquez
(Uruguay), así como las amistades más controvertidos con Hugo Chávez (Venezuela) y Evo Morales
(Bolivia). El 1 de mayo de 2006 Morales hizo pública su decisión de nacionalizar la industria del gas natural
en Bolivia. Por decreto presidencial, todos los campos de gas de propiedad extranjera y re fi nerías se
colocaron bajo el control de la YPFB firme estado. Los inversores extranjeros se les dio seis meses para
negociar nuevos contratos con YPFB y sus bene fi cios estaban a un tope de 18 por ciento (Sousa, 2006). compañero
de Lula, Morales eligió provocativamente una instalación Petrobrás para hacer su anuncio y se mostró en la
televisión rodeada por las tropas del ejército boliviano en un campo de gas de propiedad brasileña.
La crisis del gas provocó el desafío más serio hasta la fecha para la diplomacia presidencial en Brasil. La
prensa brasileña interpretó a Lula como débil, que representa el episodio de Bolivia como un desastre de
política exterior que sólo podría haber surgido como

consecuencia de la “personalización” y “ideologización” de la política de América del Sur. Los rivales de Lula en
la campaña presidencial de 2006 criticaron su tratamiento con guantes de seda de Morales. diplomáticos
Itamaraty retirados pesaron en a través de las páginas de opinión de los periódicos, lo que sugiere que MRE
fue tomada por sorpresa porque estaba siendo marginado progresivamente por diplomacia presidencial.
Fuentes dentro de ERM filtraron sus sospechas de que la crisis del gas de Bolivia se conecta a otro compañero, Hugo
Chávez - la hipótesis es que Chávez había “incitado” Morales, con la esperanza de que más tarde mediar en la
disputa inevitable Bolivia-Brasil. Por lo tanto, el episodio se enmarca en contra de un cambio percibido en la
relación de fuerzas en América Latina, con un ambicioso Venezuela suplantando gradualmente a Brasil como
el nuevo líder de la región. Brasil, después de muchos años en la ofensiva diplomática, se había colocado a la
defensiva ante Bolivia - cuya población y el PIB representan menos del 5% y el 2% de Brasil, respectivamente -
que ahora se ve en algunos círculos como un agente mal disimulada de Caracas. La reacción de los medios y
las recriminaciones políticas mostraron que, para las elites brasileñas, el eclipsar fue claramente difícil de
tragar.
Llamamos la atención sobre este episodio no a causa de la decisión de Morales, que es exo genous a
nuestro modelo y debe ser explicado en un boliviano (no un brasileño) contexto. Por el contrario,
destacamos la nacionalización del gas debido a la reacción brasileña interno a la misma. En fi luchando
sobre la política exterior - algo casi insólito en la política brasileña - salió a la luz pública como
consecuencia del episodio de Bolivia en 2006. La sensación era que la personalización de la política
exterior había permitido a Brasil para ser cegado. La interesante cuestión de si Morales habría tomado la
misma decisión polémica vis-à-vis a presidente brasileño diferente es menos importante que la
interpretación subjetiva del episodio en Brasil, donde presidencialización fue asignado rápidamente la culpa
de la crisis, lo que lleva a un SIG - cantidad fi cante ni de las consecuencias políticas. 21
conclusiones
En este artículo se ha argumentado que dos tendencias recientes, presidencialización y pluralización, han dado
lugar a cambios significativos en la política exterior brasileña. En particular, estos procesos se han combinado
para rebajar la importancia histórica y la autonomía de la cancillería brasileña. De las dos tendencias,
consideramos que el liderazgo personal como el más avanzado en la actualidad, aunque sospechamos que la
tendencia pluralización puede “ponerse al día” con presidencialización en el futuro.
El análisis aquí conduce a una pregunta provocadora: ¿es el caso de que ización presidential- ha
hecho de la política exterior brasileña menos consistente y “estratégica”? Se argumenta que la
respuesta es un sí cualificada. Las relaciones personales entre abolladuras presidencias brasileños y
sus homólogos extranjeros se han vuelto mucho más importante que en el pasado. El diálogo
Sarney-Alfonsín fue crucial para sentar las bases para la integración regional y la asociación
Collor-Menem fue fundamental en la toma de Mercosur en una realidad. El hecho de que Lula
reconoció el derecho de Bolivia de nacionalizar sus recursos naturales inmediatamente después de
que Morales había actuado en contra de los intereses económicos de Brasil habla claramente a una
simpatía personal y el parentesco ideológico. Y, curiosamente, la fuerte relación de trabajo que Lula
estableció con George W.

Al final, presidencialización ha tenido varios efectos palpables en la política exterior brasileña. En

primer lugar, se ha hecho política exterior más sujetos a los caprichos de los presidentes, mientras
que en el pasado la política exterior podría ser llevada a cabo de manera consistente y puertas
cerradas por Itamaraty. En segundo lugar, ha supuesto presidencialización que la política exterior es
mucho más “a toda prisa.” Los presidentes quieren hacer un chapoteo cuando se trata de sus
objetivos de política exterior, sino que también están interesados en la e fi ciencia y plazos. La lógica
del presidencialismo es uno de los calendarios electorales y los términos fijos en el cargo, lo que
significa que los horizontes temporales de los presidentes no siempre coinciden con los de los
diplomáticos profesionales de MRE, que están capacitados para pensar en términos de intereses y
estrategias nacionales a largo plazo . Tercero, 22 Lula no ha comprometido a sí mismo en la campaña
abierta a favor o en contra de los candidatos presidenciales en otros países de América Latina, pero
ha mantenido al margen mientras que otros (en particular, Hugo Chávez) tienen. Bajo gobiernos
anteriores, Itamaraty habría vocalmente mantenido una línea de estricta neutralidad en los asuntos
internos de los vecinos.
Por último, cuando se trata de la otra tendencia importante que hemos identi fi cado - ización del pluralismo y la
diferenciación de los actores de la política exterior - nuestras conclusiones son necesariamente más medido. Se
argumenta que si bien ha habido un cambio notable en este sentido, este proceso es todavía nuevo, y en la
actualidad sus causas son más claras que sus efectos. Nosotros sospechamos que la participación de nuevos
actores en la toma de la política exterior generará un efecto de bola de nieve. Si más actores participan en los
debates políticos, más va a querer participar, sobre todo si los que ya están “en la mesa” están teniendo un efecto
demostrable en las salidas políticas. Es muy posible que ahora que el sector privado tiene un punto de apoyo dentro
del estado, como en CONEX, podría haber una erosión secular del papel de la ERM. Uno se podría preguntar: ¿sería
posible ahora para cualquier presidente de ERM “re-aislar” y poner las cosas vuelvan a ser como eran en el pasado?
Pensamos que tal resultado sería muy poco probable, por dos razones. En primer lugar, las negociaciones
comerciales están asumiendo una proporción cada vez mayor de la actividad total de la política exterior. Debido a que
las negociaciones comerciales son tan complejos - y tienen tantas posibles ganadores y perdedores - no hay manera
de que el negocio (o de trabajo, en la medida en que desempeña un papel en estos procesos) será pasiva en la cara
de tales negociaciones. La centralidad de las negociaciones multilaterales hace que la formación tradicional de
Itamaraty como un viejo estilo, intelectualizado “cuerpo diplomático” menos relevantes a las condiciones cambiantes.
En segundo lugar, los exportadores de todo tipo son cada vez más política interna influencia en Brasil. En esta
década, la mayor parte del crecimiento total del PIB nueva ha sido generada por este grupo. Son los gansos, que
sientan los huevos de oro para Brasil, y es probable que insistir en que Itamaraty tener en cuenta sus puntos de vista
cuando se trata de hacer política de comercio exterior. Al final, se argumenta que tanto presidencialización y
pluralización serán las tendencias que fortalecerán en los próximos años.
notas
1. “Nossa atitude é pragmática e não há antiamericanismo.” Entrevista publicada en O
Estado de S. Paulo, 11 de febrero de de 2007.
2. Para algunas excepciones recientes, véase Malamud (2005), Farías (2006), y Marques (2008).
3. MRE se refiere a la Ministério das Relações Exteriores. El ministerio toma su apodo desde el Palácio do Itamaraty,
el edificio en Río de Janeiro, que anteriormente se desempeñó como su casa.

4. Para un análisis exhaustivo de la evolución de la política exterior de análisis de subcampo (hasta principios de
1990), que se centra en las preguntas perdurables en el subcampo, ver Gerner (1991).
5. Esta es la sabiduría convencional, y casi todos los tratamientos académicos de la política exterior brasileña citar
estas propiedades conocidas de Itamaraty. Para ejemplos recientes en Inglés ver Lafer (2000) y Lima y Hirst
(2006).
6. En 1990 el comportamiento de Fernando Collor de Mello como presidente electo (cuando, irónicamente, su equipo de
transición se basa en el MRE) y durante su período de luna de miel fue tal vez un presagio de un mayor papel
presidencial, pero esto nunca llegó a despegar; su presidencia fue abortado por el juicio político en 1992. Su
sucesor, Itamar Franco, mostró poco interés en los asuntos exteriores.
7. El vicepresidencia estaba vacante 1985-1990, y luego de nuevo desde finales de 1992 a 1994. La línea de
sucesión a continuación, se extiende a los presidentes de la Cámara, el Senado, y el Tribunal Supremo, en
ese orden. Presidentes y vicepresidentes son de vez en cuando en el extranjero al mismo tiempo.
8. A finales de 1990 programas de televisión satírica más popular de Brasil, Casseta e Planeta,
contó con un imitador de Cardoso cuyo carácter era conocido como Viajando Henrique Cardoso ( Viajar Henrique
Cardoso). En sus recientes memorias, Cardoso escribe: “Independientemente de la cantidad de 'diplomacia
presidencial,' con sus viajes internacionales consecuentes y frecuentes por parte del presidente, es criticado por
aquellos que no entienden la web de la toma de decisiones contemporánea, es indispensable” (Cardoso , 2006:
602).
9. iniciativas de Cardoso no implica un abandono del Sur - ni mucho menos - sino que simplemente representan un nuevo
equilibrio de prioridades en la política exterior con respecto a una línea de base de larga data de 1970. Para un estudio
de los esfuerzos continuos de Cardoso para promover el liderazgo de Brasil en América del Sur, ver Burges (2006).
10. Para una discusión a fondo de la política exterior brasileña y la participación presidencial, ver Danese (1999). Para
un excelente tratamiento de la evolución de la orientación de la política exterior de Brasil en los años 1980 y 1990,
ver Alburquerque (1999).
11. Un resumen lúcido de estos cambios ideológicos generales puede encontrarse en Biersteker (1995).
12. El Brasil era considerado algo así como un rezagado cuando se trataba de las reformas económicas en América Latina,
ya que nunca se compró en la receta neoliberal de todo corazón. Ver Edwards (1995) y Hurrell (2005) para contrastar
puntos de vista sobre esta tardanza.
13. Para más información sobre las políticas de ISI adoptadas por Brasil, y el papel de liderazgo, instituciones e ideas, ver
Sikkink (1991).
14. Para una perspectiva general sobre la sociedad civil global (con alguna aplicación al Brasil), ver Anheier et al. (2004).
15. Después de la victoria de la Frente Amplio en 2004, Brasil y todo el Cono Sur fue
gobernados por presidentes de izquierda de centro para la primera vez en la historia. En otras partes de América
Latina, Evo Morales fue elegido presidente de Bolivia en 2005, y en 2006 Daniel Ortega ganó una elección en
Nicaragua y Rafael Correa en Ecuador.
16. El retiro del viejo avión presidencial, un Boeing 707 de 1.968 oxidado conocido a una generación de thrillseekers como el Sucatão
( gran pedazo de basura), ha mejorado en gran medida las posibilidades de Lula supervivientes tales viajes. La entrega a
principios de 2005 de un personalizado Airbus A-319 (formalmente la Santos Dumont pero conocido universalmente como AeroLula)
tiene viajes al extranjero hecho más fácil y más cómodo.
17. Varios sectores se han visto afectados por las restricciones unilaterales impuestas por los Estados Unidos, con la industria del acero en
una víctima frecuente (y reciente) de los movimientos unilaterales de los Estados Unidos.
18. En los meses fi nales del gobierno de Cardoso que Brasil primera inició conversaciones con Estados Unidos sobre sus
subsidios al algodón, pero fue sólo en febrero de 2003 que Brasil pidió formalmente a la OMC para establecer un
panel de solución de diferencias formales. Para más detalles y antecedentes en el caso del algodón, ver Schnepf
(2005).
19. Para un argumento que el presidente no entiende las limitaciones sistémicas en Brasil, ver Alburquerque
(2006).

20. En caso de Collor, por supuesto, un escándalo de corrupción acortar su período presidencial, pero su sucesor (Itamar
Franco) sigue comprometido con el calendario de reducciones arancelarias establecidas en el Tratado.
21. Un postscript notable fue la entrevista explosivo dado al semanario Veja por
Roberto Abdenur, ex embajador en Estados Unidos, luego de su retiro en febrero de 2007. Abdenur afirmó que
nombrados altos de Lula en la ERM estaban introduciendo un nivel inaceptable de “ideología” y
“anti-americanismo” en la política exterior de Brasil, por lo que es difícil que las el país para perseguir sus
intereses en forma efectiva. Condenó la asociación de Brasil con Venezuela, llamando al régimen de Chávez
una “dictadura”.
22. Santiso (2003) ofrece una buena visión general del compromiso histórico de Brasil a la autodeterminación y la
soberanía y la forma en que estos principios a veces en conflicto con la promoción de la democracia regional.
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Notas biograficas
J effrey BAÑO un hijo es Decano de Programas Internacionales y profesor Edward C. Knox de Estudios Internacionales y
Ciencias Políticas en la universidad de Middlebury. Su investigación se centra en la economía política de América
Latina y la integración. Algunas de sus publicaciones más recientes incluyen Desarrollo y la Democracia: nuevas
perspectivas en un debate antiguo
(Prensa de la Universidad de Nueva Inglaterra, 2003) y los artículos sobre la política brasileña y en la economía
política Current History y América American Research Review. Su libro sobre la economía política del Mercosur
será publicado por Routledge próximo año.
habla a: Sunderland Language Centre 125, Middlebury College, Middlebury VT 05753, EE.UU. [email:
cason@middlebury.edu ].

T imothy J. P ower es Director del Centro Latinoamericano de la Universidad de Oxford. Él es un ex presidente

de la Asociación de Estudios Brasileños (BRASA); Sus intereses de investigación incluyen la
democratización y las instituciones políticas en América Latina. Su más reciente libro, coeditado con Peter
R. Kingstone, es Brasil Revisited Democrática ( Universidad de Pittsburgh Press, 2008). habla a: Centro de
Estudios Latinoamericanos, Universidad de San Antonio, Oxford OX2 6JF, Reino Unido [email:
timothy.power@brazil.ox.ac.uk ].
Expresiones de gratitud: Los autores desean agradecer a Oswaldo Dehon, Rogério de Souza Farías,
Alexandre Nina, Matias Spektor, João Vargas, y tres revisores anónimos en IPSR por sus comentarios sobre
versiones anteriores de este artículo. El proyecto original fue presentado en una conferencia sobre
“potencias regionales en Asia, África, América Latina, el Cercano y Medio Oriente”, organizado por el
Instituto Alemán de Estudios Globales y de Área (GIGA) de Hamburgo en diciembre de 2006, en el que
bene fi ciado a partir de observaciones interesantes de Barbara Fritz y Andrew Hurrell. Los autores
recibieron asistencia en la investigación valiosa de Mateal Lovaas.

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Revista Internacional de Ciencias Políticas

Presidencialización, Pluralización, y el desmantelamiento de Itamaraty: explicar el cambio

La versión en línea de este artículo se puede encontrar en:

Asociación Internacional de Ciencia Política (IPSA)

> > Versión de Registro - 20 Abr, 2009

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Presidencialización, Pluralización, y el desmantelamiento

Jeffrey W. Cason y Timothy J. Potencia

palabras clave: • Brasil • Relaciones internacionales • Comercio • • Lula Cardoso

DOI: 10.1177 / 0192512109102432 © 2009 Asociación Internacional de Ciencia Política

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Explicar la política Elección de Asuntos Exteriores

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Presidencialización y pluralización de Cardoso y Lula

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tabla 1. Las percepciones de la élite de la ERM de aislamiento, 2001

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Los patrones de compromiso personal de Cardoso y Lula diferían de manera significativas.

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fi gura 1. Las ausencias de Brasil por presidentes, 1974-2006

fi gura 2. Presidencialización y Priorización en la política exterior de Brasil, 1965-2005

Los cambios explican en la política exterior

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Factores internacionales y regionales

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Debido a Cardoso y Lula vínculos efectivamente explotadas construidos a principios de su carrera, la

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Aparte de partidismo y la ideología, de la personalidad y de proceso factores también han dado

política burocrática también contribuyen a la comprensión de la pluralización y entialization presid-,

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¿Importa? Los cambios y la continuidad en la política exterior brasileña

Las negociaciones de comercio global

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Dotado de legitimidad y representatividad, el G-20 está cambiando la dinámica de la diplomacia

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Mercosur e Integración Regional

Mercosul proporciona uno de los primeros dominios de la diplomacia intensamente presidencialista en el

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en Istanbul Universitesi el 5 de noviembre 2,014 mil

La política interna y el gas de Bolivia

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Al final, presidencialización ha tenido varios efectos palpables en la política exterior brasileña. En

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Malamud, Andrés (2005). “Diplomacia Presidencial y la base institucional de

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Samuels, David (2004). “Desde el socialismo a la socialdemocracia: Organización del Partido y

Ithaca, NY: Cornell University Press.

Universidad de Pittsburgh Press.

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T imothy J. P ower es Director del Centro Latinoamericano de la Universidad de Oxford. Él es un ex presidente

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