PROPUESTA PARA UNA NUEVA POLÍTICA DE

INCENDIOS FORESTALES EN LA CORNISA

CANTABRICA

Documento redactado por:

PROFOR: Asociación de Profesionales Forestales de España
Sociedad Española de Ornitología SEO/BirdLife

Santander, abril 2012

1
 Adhesiones al Manifiesto:

Organizaciones conservacionistas:

SEO/BirdLife
Ecologistas en Acción
WWF
Greenpeace
Fundación Oso Pardo (FOP)
FAPAS
Fundación Naturaleza y Hombre (FNYH),
Asociación para la conservación del Urogallo (ACU)
Grupo para la Recuperación de Costa Quebrada,
Asociación de Ciencias Ambientales

Organizaciones ganaderas, forestales y de desarrollo rural sostenible:

Federación Estatal de Pastores

Foro Asturias Sostenible para el conocimiento y desarrollo del medio rural (FAS),
Asociación RedMontañas,
Ecoacsa Reserva de Biodiversidad,
Ascociación Concejo de la Mesta,
Asociación Trashumancia y Naturaleza
Asociación Concejo Tres Mares
Asociación Tudanca.
Observatorio para una Cultura del Territorio
Fundación EDE
Confederación de propietarios forestales,
Selvired (INIA)
PROFOR

2
3
 PROPUESTA PARA UNA NUEVA POLÍTICA DE INCENDIOS
FORESTALES EN LA CORNISA CANTÁBRICA

1.1.- Introducción
Los bosques cubren actualmente 4.000 millones de hectáreas, lo que equivale a un 31% de
la superficie total de la Tierra. El informe FAO1 sobre la situación de los bosques en el mundo
refleja que globalmente se pierden, en términos netos, 5,2 millones de hectáreas anuales,
especialmente en Latinoamérica y África. En España, conforme a los datos de la Sociedad
Española de Ciencias Forestales2, los bosques cubren el 36% del territorio y la superficie
considerada forestal (incluye matorrales, pastizales extensivos, roquedos, etc.) supone el 55% del
suelo total. Por ejemplo Cantabria posee un total de 539.139 hectáreas, de las cuales el 40%
están más o menos cubiertas de arbolado y otro 27% posee una clara vocación forestal3. De
acuerdo con los datos oficiales4, en Cantabria el 65% de los bosques están constituidos por
frondosas autóctonas y el 35% restante lo ocupan las plantaciones de especies exóticas.

La asamblea General de las Naciones Unidas ha declarado 2011 como “Año Internacional de
los Bosques” al objeto de concienciar a la opinión pública sobre su enorme valor, la obligación de
conservarlos, los riesgos que los amenazan y la necesidad de gestionarlos de forma sostenible. Y
es que, en efecto, los bosques son esenciales para la vida en el planeta y el desarrollo de las
comunidades humanas por cuanto cobijan la mayor parte de la biodiversidad terrestre;
proporcionan complejidad y estabilidad a los ecosistemas; ayudan a estabilizar el clima y, en
consecuencia, colaboran en la mitigación del cambio climático; contribuyen a la regulación, en
calidad y cantidad, del ciclo hidrológico; son fuente de alimentos de calidad; suministran
materias y energías naturales y renovables; contribuyen a la cohesión territorial; son importante
yacimiento de empleo y, finalmente, son un elemento estratégico para el bienestar y desarrollo
de las comunidades rurales. Paralelamente la ONU, alertando sobre los graves riesgos que
amenazan a los bosques del planeta, en especial incendios forestales, enfermedades, erosión y
plagas, propone el desarrollo de políticas activas de protección. Políticas urgentes por cuanto las
amenazas se prevén mayores como consecuencia del cambio climático que se alimenta –en parte
y en un irónico círculo vicioso- por la degradación o la desaparición de los propios bosques.

En ningún otro momento de la historia de la humanidad han sido los bosques tan necesarios
para nuestra supervivencia; nunca hasta ahora habíamos sido tan conscientes de que necesitan
que les prestemos la atención que de verdad se merecen. En la quinta Conferencia Ministerial
sobre Protección de los Bosques en Europa5 los ministros europeos de medio ambiente
reconocieron el papel que la gestión de los bosques juega en la cohesión de los territorios de
Europa y en el mantenimiento de altas cotas de bienestar de sus ciudadanos. La Unión Europea,
en su “Libro verde sobre la protección de los bosques e Información Forestal en la Unión
Europea6” reconoce y realza el papel de la gestión sostenible en la conservación de los bosques,
la biodiversidad y los paisajes, propone una reflexión sosegada y seria sobre las estrategias y
políticas de lucha contra los incendios forestales y, finalmente, invita a la Comisión a establecer

1
La situación de los bosques en el mundo: 2011.
www.fao.org/docrep/013/i2000s/i2000s00.htm
2
Sociedad Española de Ciencias Forestales, 2011. Situación de los bosques y del sector forestal en España.
Informe de 2010”
www.secforestales.org/web/images/infores2010.pdf
3
Gobierno de Cantabria, 2006. Plan Forestal de Cantabria.
4
Tercer Inventario Forestal Nacional, Ministerio de Medio Ambiente.
5
Varsovia, 5-7 de noviembre de 2007.
http://www.foresteurope.org/filestore/foresteurope/Conferences/Varsaw/Warsaw_Spanish_Declaration.pdf
6
Com (2010) 66 final.

4
líneas concretas de financiación para prevención de los incendios forestales. Además, el Comité
ENVI7 del Parlamento Europeo, al reconocer el papel de los bosques en el empleo, en la reducción
de emisiones y en la conformación de la Red Natura 2000, insta a la Comisión al establecimiento
de un marco normativo sobre prevención de incendios forestales, incluyendo financiación. Ya en
nuestro país resulta un muy buen precedente el apoyo de todos los grupos parlamentarios a la
moción aprobada en el Senado el pasado 3 de mayo de 2011 que instó al Gobierno a elaborar y
propiciar una estrategia de mejora de la competitividad del sector forestal y de la madera en la
que se propone, entre otras medidas, incentivar y apoyar planes de ordenación y
aprovechamiento de los montes y sus recursos forestales, la agrupación de propietarios, la
promoción del uso de la madera como material de origen sostenible y reciclable, el apoyo a la
certificación forestal como instrumento garante de la gestión sostenible de los montes, el
fomento de vertidos cero de madera a vertedero o la promoción, en los procedimientos públicos,
de compras verdes como mecanismo de activar el mercado de la madera y sus productos.

1.2.- Incendios Forestales y Cambio Climático en España

Como acabamos de apuntar, los bosques y montes tienen una importancia capital para la
viabilidad social, económica y ambiental del continente europeo, de manera que – al ser fuente
de materias primas renovables y alimentos de calidad- juegan un papel estratégico en la cohesión
entre las poblaciones urbanas y rurales. Montes y bosques que no sólo desempeñan importantes
funciones económicas sino que, además y simultáneamente, proporcionan complejidad,
estabilidad y diversidad a los ecosistemas terrestres.

Este enorme valor de los bosques, y consecuentemente la necesidad de conservarlos y

protegerlos, hace que, pese a que en algunos ecosistemas el fuego pueda entenderse como una
componente más de la dinámica natural, lo normal es que el incendio forestal se contemple -
tanto política como socialmente- como una amenaza seria; como un riesgo que hay que
gestionar.

Una mirada superficial al problema de los incendios forestales en España podría concluir
que nuestra situación actual es halagüeña. En efecto, gracias a los avances tecnológicos, a una
mayor coordinación administrativa y al creciente esfuerzo presupuestario e inversor, puede
hablarse de mejoras considerables en la detección de los incendios forestales, un acceso mucho
más rápido al foco del fuego y, en especial, de un aumento espectacular en la eficacia de las
tareas de extinción. Paralelamente, tras décadas de campañas públicas de concienciación
ciudadana, después de importantes cambios legislativos (tanto en vía administrativa como penal),
conseguida al fin la colaboración de las principales ONG de conservación en las tareas de
concienciación y comunicación y disponible ya información suficiente aportada por las nuevas
brigadas de investigación de causas, puede constatarse que existe una mayor sensibilidad
ciudadana en relación con los incendios, una mayor cultura de la seguridad en el trabajo forestal,
un adecuado desarrollo de protocolos de actuación y coordinación entre administraciones, un
mucho mejor conocimiento de las causas reales existentes tras los fuegos, un comportamiento
más responsable de aquellos grupos humanos tradicionalmente relacionados con el origen de los
incendios forestales y una importante fuerza disuasoria (tanto en los ámbitos administrativo como
en el penal). Todo ello queda reflejado en las estadísticas oficiales de incendios forestales de
nuestro país8: descenso paulatino en el número anual de incendios forestales (18.367
incendios/año); tendencia creciente del porcentaje de conatos (incendios menores de una
hectárea: el 70% del total) y claro descenso de la superficie total anual (127.209 hectáreas/año).

7
Comité de Medio Ambiente del Parlamento Europeo.
8
http://www.marm.es/es/biodiversidad/temas/defensa-contra-incendios-forestales/estadisticas-de-incendios-
forestales/

5
 Pero en países mediterráneos como el nuestro los incendios forestales deben contemplarse
como un riesgo complejo, en el que concurren causas muy diversas, influido por problemas del
mundo rural cuyo origen se remonta varias décadas y que requiere el análisis desde diferentes
ángulos o perspectivas.

Para empezar puede hablarse de la incidencia directa que, sobre los incendios forestales,
tiene la situación estructural del mundo rural, caracterizado por el abandono generalizado, la
escasez de gestión y el incremento de la carga de combustible. En primer lugar por cuanto el
abandono del mundo rural está condicionando, en gran medida, la estructura y composición de
los bosques, en especial mediante el aumento - a costa de los terrenos agrícolas marginales- de la
superficie forestal; crecimiento que se materializa mediante la implantación de masas jóvenes,
inestables y con poca o nula gestión. En segundo lugar por cuanto la merma de los
aprovechamientos (madera, pastoreo extensivo, leñas, carboneo, etc.) ha traído consigo un
aumento considerable del material vegetal combustible (matorral, piñas, árboles caídos o
enfermos, etc.) que hasta hace unas décadas poseía una alta demanda. En este sentido hay que
apuntar que la caída de los mercados de la madera y sus productos han contribuido al abandono
de muchos de los aprovechamientos de nuestros montes, lo que ha contribuido al incremento de
la biomasa y a un empeoramiento de su estructura desde el punto de vista de los incendios. En
tercer lugar por cuanto la mala prensa de las actividades forestales ocasionó el abandono de la
gestión de grandes superficies de bosque, con el consiguiente aumento de la biomasa y el
desarrollo de estructuras de alto riesgo de incendio forestal. En este sentido, hay que hacer
constar que actualmente sólo el 16%9 de los bosques españoles tienen vigente un plan o
instrumento de gestión. En cuarto y último lugar hay que traer a colación el que el abandono de
prácticas tradicionales de manejo, generalmente relacionadas con el uso del fuego, está dando
lugar a una matorralización importante de los terrenos rústicos y el consiguiente aumento del
riesgo de incendio.

Además, es necesario incidir sobre el creciente número de incendios de origen humano (¡el
95%!10), la mayoría de ellos intencionados. Todavía pervive en el mundo rural la costumbre de uso
del fuego como herramienta de manejo (quemas agrícolas, regeneración de pastos, limpieza de
fincas, eliminación de linderos, etc.); uso cultural del fuego que sigue siendo origen de la parte
más importante de los incendios forestales. El origen de otra parte importante de los fuegos hay
que buscarla en el aumento de las actividades de ocio y turismo en los montes; en su cada vez
más demandado uso terciario (áreas recreativas, senderismo, caza, pesca, deportes de aventura,
ciclismo de montaña, escalada, urbanización para segunda residencia, etc.). Por último, no se
pueden descartar los intereses económicos y posibles cambios de uso del suelo entre las causas
de origen humano para una pequeña parte de los incendios forestales.

Paralelamente, la eficacia en las tareas de extinción está generando paisajes con una cada
vez mayor carga de combustible y, en consecuencia, con un mayor riego de incendios de alta
intensidad (paradoja de la extinción). En efecto, nuestro país ha efectuado una labor
extraordinaria para mejorar la eficacia de la extinción de los incendios forestales. Tanto la
Administración General del Estado como las Comunidades Autónomas están haciendo esfuerzos
económicos sin precedentes en esta labor, dotando a los Servicios de extinción de una
importantísima disponibilidad de recursos humanos y materiales. Sin embargo, desde una
perspectiva de décadas o siglos, la superficie total quemada permanece constante, habiendo
variado, sin embargo, la intensidad con que ésta se ha quemado11. Dados los condicionantes de
nuestros montes y la casi total ausencia de gestión, puede afirmarse que se ha entrado en una
espiral en la que, como fruto del predominio de la extinción, se ha creado un paisaje con más

9
http://www.greenpeace.org/espana/es/reports/Incendios-forestales-2011/
10
http://www.marm.es/es/biodiversidad/temas/defensa-contra-incendios-forestales/estadisticas-de-incendios-
forestales/
11
Castellnou, M.; Nebot, E. y Miralles, M. 2007. El papel del fuego en la gestión del paisaje. 4ª Conferencia
Internacional sobre incendios forestales (Wildfire: 2007). Sevilla. España.

6
combustible, que contribuye al desarrollo de incendios cada vez más intensos. La paradoja de
extinción puede sintetizarse afirmando que el modelo de extinción total y el considerar al fuego
como algo absolutamente negativo nos ha llevado a que cuando éste se produce (cualquiera que
sea su origen) tiene un extraordinario poder de destrucción. Es decir: paradójicamente, la
reducción del número de incendios de baja y media intensidad y cierta frecuencia está
promoviendo la aparición de los de alta intensidad, de menor frecuencia pero mayor capacidad
destructiva.

Finalmente, la actual crisis económica global y los recortes en los presupuestos de las
administraciones públicas están afectando considerablemente a las partidas destinadas tanto a la
gestión de los montes como a la prevención y extinción de incendios, siendo previsibles aún
mayores recortes.

Los cambios sociales acaecidos en nuestro mundo rural, la mayor demanda de espacios
naturales para el turismo, el ocio y el recreo, las consecuencias de la paradoja de la extinción y
la situación de crisis económica actual, nos está conduciendo a un modelo en el que, con
inversiones cada vez mayores en extinción y una probada eficacia en la lucha contra los fuegos
(disminución de la superficie total quemada y del número anual de incendios), es de prever el
aumento de los grandes incendios (los de superficie mayor de 500 hectáreas), caracterizados por
una elevada intensidad, una alta virulencia y el originar grandes daños. En muchas ocasiones
estos grandes incendios son incontrolables, cualquiera que sea el tamaño y diseño del dispositivo
de extinción. En el caso de Europa12, en la que más de 50.000 fuegos mayores de una hectárea
arrasan cada año un promedio de 500.000 hectáreas de bosques, los grandes fuegos suponen el
75% del total de superficie quemada, si bien sólo representan el 2,7% del número total de
incendios. En España es paradigmática la situación ocurrida en Galicia del 4 al 16 de agosto de
2006, en la que, como consecuencia de 38 grandes incendios, se quemaron más de 80.000
hectáreas y se originó una importante alarma social13.

El cóctel se hace explosivo si a la ecuación de abandono, mayor riesgo de incendios por

causas humanas, acumulación y continuidad del combustible y falta de inversión, añadimos que la
actual situación de cambio climático global debe de entenderse como un factor más a incluir en
la evaluación del riesgo de incendios forestales. De hecho, se espera (Greenpeace, 200914) que la
temperatura media del sur de Europa y de la cuenca del Mediterráneo crezca a un ritmo mayor
que el de la media global, que las precipitaciones disminuyan, que incremente la variación
térmica y que crezcan considerablemente las olas de calor y sequedad ambiental. En
consecuencia no es descabellado prever incrementos en la extensión del periodo desfavorable, en
la existencia de condiciones extremas, en la superficie que debe declararse amenazada y en la
probabilidad de ocurrencia de grandes incendios. Cada vez más, los incendios forestales
superiores a 500 hectáreas supondrán un porcentaje importante de la superficie quemada
anualmente. En España, desde hace unas dos décadas, empieza a ser importante el peso de los
grandes incendios ocurridos en días con fenómenos meteorológicos extremos (en general alta
temperatura, baja humedad y fuertes vientos), lo que deriva en fuegos extremadamente dañinos,
peligrosos e inabordables cualquiera que sea la tipología de extinción (colapso del dispositivo de
lucha).

Pese a que los incendios forestales deben de entenderse como un problema global, diverso y
complejo, que puede agravarse como consecuencia del cambio climático, las soluciones y

12
San Miguel, J. and Camia, A. (2009). Forest fires at a glance: figures and trends in the EU. In Birot, Y. (Ed.)
2009: Living with wilfires: What Science can tell us? [11-18]. European Forest Institute Discussion Paper 15,
2009.
13
http://www.greenpeace.org/espana/es/reports/Incendios-forestales-2011/
14
Greenpeace España, 2009. El futuro en llamas: cambio climático y evolución de los incendios forestales en
España.

7
propuestas de resolución deben de plantearse desde un punto de vista local, contemplando
sectores y actividades múltiples y orientándose al medio y largo plazo.

1.3.- Propuesta para una nueva política de incendios en la cornisa

cantábrica.
Pese a la percepción general que tiene la sociedad, la cornisa cantábrica está señalada
como una zona muy vulnerable al riesgo de incendio. En el caso de la Comunidad Autónoma de
Cantabria, se encuentra entre las cinco regiones más vulnerables por riesgo de incendios
forestales, hasta tal punto que el INFOCANT califica la situación de “extrema gravedad”15. Las
cifras oficiales son escalofriantes: nuestros montes están sometidos a una media anual de 357
fuegos que calcinan un promedio de 4.122 hectáreas cada año, de los cuales el 95% son
intencionados16. Pese a que la superficie media quemada por incendio es cada vez menor, el
número de incendios y la superficie total arrasada por el fuego crecen en Cantabria de año en
año, originando importantes impactos en los ámbitos ecológico, económico y social. La sociedad
cántabra no es consciente de la destrucción irreversible que está sufriendo su patrimonio natural.
Las estadísticas oficiales del Ministerio de Medio Ambiente muestran que sólo en 2010 se
produjeron 764 incendios que destruyeron 7.927 hectáreas de suelo forestal. Pero la principal
amenaza en Cantabria no se deriva de las enormes superficies afectadas, sino la recurrencia con
que determinados ecosistemas se ven afectados por el fuego. Las consecuencias directas son bien
conocidas, pero los incendios forestales afectan también a la salud y bienestar humanos, a la
propiedad, a los patrimonios cultural, natural y paisajístico, al empleo, al ocio y al turismo, a las
infraestructuras y actividades sociales y económicas, a la calidad del aire, al balance de gases de
efecto invernadero y a la calidad y cantidad del agua disponible para consumo humano. Y, por
supuesto, pueden tener efectos negativos sobre los hábitats, las comunidades de seres vivos así
como sobre la biodiversidad en general.

Al contrario de lo que suele ocurrir con el resto de las catástrofes naturales (terremotos,
inundaciones, vendavales, etc.) los incendios forestales pueden calificarse –en cierta medida-
como eventos fácilmente predecibles. En consecuencia, no es descabellado pensar que, pese a
que indudablemente implican una situación de riesgo, la sociedad posee cierto grado de libertad
y un amplio margen de maniobra para el diseño y el desarrollo de políticas y acciones eficaces de
prevención contra este tipo de fuegos. Sin embargo, la realidad muestra que en la cornisa
cantábrica no estamos aprovechándonos adecuadamente de esta ventaja. En primer lugar por
cuanto de los datos oficiales se deduce que la administración responsable carece de una
estrategia eficaz de comunicación, lo que implica el desconocimiento de la sociedad sobre los
riesgos que amenazan nuestros montes. En segundo lugar por cuanto en un escenario en el que el
número de incendios y la superficie total arrasada por el fuego crecen de año en año y en el
que la crisis económica ha originado una muy limitada capacidad inversora, no parece que la
mejor política de gestión de los incendios forestales sea la del incremento continuo de fondos y
equipamientos para el dispositivo de extinción17. En consecuencia, si bien el dispositivo de
extinción es eficaz, existen una serie de condicionantes de tipo natural y social que hacen que la
política actual de las comunidades autónomas, centrada en la extinción, orientada hacia el
incremento constante en medios de extinción, no sea la más adecuada. Las evidencias muestran

15
Decreto 16/2007, de 15 de febrero, por el que se aprueba el Plan Especial de Protección Civil de la
Comunidad Autónoma de Cantabria sobre Incendios Forestales (INFOCANT): el 75% del total de la
superficie regional presenta un riesgo de incendio extremo o muy alto; menos del 10% del territorio presenta
un riesgo bajo o moderado.
16
http://www.marm.es/es/biodiversidad/temas/defensa-contra-incendios-forestales/estadisticas-de-incendios-
forestales/default.aspx
17
En Cantabria, según el Plan Forestal aprobado por Acuerdo del Consejo de Gobierno en 2005, el 60% de
las inversiones públicas en materia de incendios forestales se invierten en extinción.

8
la necesidad de una política de lucha contra los incendios forestales que ponga la máxima
atención en las tareas de prevención. Es hora ya de una gestión integral del riego de fuego
forestal que abarque no solo los fundamentales aspectos técnicos y ecológicos, sino, en especial,
los económicos y los sociales. Ha llegado el momento del diseño de estrategias que en lugar de
centrarse en los ecosistemas, ponga el acento en el interés de las comunidades humanas. Es
necesaria y urgente la redacción de un Plan de Gestión del Riesgo de Incendios Forestales que
migre desde el modelo actual18, centrado en la extinción y basado en la mejoría tecnológica del
dispositivo de lucha, a un modelo diferente orientado hacia la prevención, la reducción de
combustible en los montes, la educación, la divulgación y la disuasión, con un horizonte temporal
amplio y centrado en incidir en las causas estructurales de los incendios forestales; causas que
poco tienen que ver con las características naturales, mucho con las económicas y, sobre todo,
con las sociales. Plan que debe de incluir, entre otros, conceptos de integración relacionados con
el uso del fuego en selvicultura y en gestión del territorio (fuegos prescritos) y con el uso
cotidiano del fuego en las comunidades rurales, integrando las actividades y capacidades de la
población local. En consecuencia, el Plan de Gestión debe de estar impregnado de la filosofía de
integración del uso del fuego en las estrategias de prevención y extinción de los incendios
forestales; promoviendo sus efectos positivos (a través de las quemas prescritas y la convivencia
con las formas tradicionales de uso del fuego) y reduciendo sus impactos negativos (mediante el
empleo del fuego técnico en las tareas de extinción).

La gravedad de los daños causados por el fuego, la enorme superficie afectada por los
incendios en los montes, la impunidad (tanto administrativa como penal) con la que se sigue
usando el fuego de forma ilegal o la sinrazón de que se otorguen subvenciones europeas en
terrenos afectados por incendios son razones más que justificadas para demandar una revisión
profunda del actual sistema de gestión del riesgo de incendios forestales, buscando un nuevo
marco legal, administrativo e institucional capaces, en materia de prevención, de definir
estrategias innovadoras, de identificar las buenas prácticas existentes, de crear instrumentos
políticos y financieros eficientes y, finalmente, de desarrollar procedimientos de prevención en
los que se sientan identificadas e involucradas las comunidades locales. En resumen, una política
sobre incendios forestales en la que creamos todos los ciudadanos y en la que participen los
distintos agentes sociales; una política integral en la que, además de los esfuerzos orientados a la
prevención de los fuegos de origen humano, se diseñen acciones y se designen medios para la
extinción en caso de originarse el fuego, se establezcan objetivos de educación, se diseñen
campañas de información y concienciación, se mejoren los mecanismos para la investigación de
causas, se incremente la vigilancia y control y, en su caso, existan castigos ejemplares para los
incendiarios.

Se propone, en consecuencia, una política integral de incendios forestales en la que se

fomente la conservación, la restauración y la puesta en valor de los bosques, la biodiversidad
y los paisajes; una política integral y coordinada que asegure una mejor actuación de las
distintas administraciones públicas y una mejor y más eficaz colaboración ciudadana. Se propone
en definitiva la redacción y aprobación de un Plan de Gestión del Riesgo de Incendios que,
centrado en el conocimiento de las causas del fuego, orientado en la definición de medidas que
permitan su disminución, comprometido con el diseño de instrumentos que minimicen los
efectos negativos, garante en la protección de la vida y bienes humanos, así como de los bienes y
servicios que proporcionan los ecosistemas y preocupado en el diseño de un dispositivo de
detección y extinción eficiente, eficaz e ilusionado, permita el posterior desarrollo de las
herramientas siguientes:

1. Prevenir actuando sobre el territorio. Las actuaciones de prevención que se realicen sobre
el medio natural deben de encaminarse tanto a la reducción del número total de
incendios como a su intensidad y extensión, en especial actuando en la reducción y

18
Materializado en el vigente Plan de Defensa Contra Incendios Forestales de Cantabria.

9
 modificación del combustible vegetal. Dada la situación de crisis actual se propone migrar
del actual modelo de selvicultura preventiva (intervenciones financiadas por la
administración tendentes a la eliminación del matorral o al control de la densidad del
arbolado: podas, desbroces, etc.) hacia un modelo de fomento de medidas que
conduzcan a la disminución de la carga de combustible de los montes. Nuestros bosques
son consecuencia de una ancestral e intensa actividad que debe de mantenerse si de ellos
se desea la producción de bienes y servicios, la contribución al desarrollo rural o el
mantenimiento de estructuras capaces de mitigar los efectos de las perturbaciones
(incendios, plagas, cambio climático, etc.). En consecuencia, se hace necesario que la Ley
Regional de Montes recoja un reconocimiento explícito de la función productiva de los
bosques y del papel que desempeñan las prácticas tradicionales de manejo, uso y
aprovechamiento, instando a la redacción y aprobación de Pliegos de Condiciones
Técnicas (generales, especiales y particulares) correspondientes a los aprovechamientos
usuales en los montes de la cordillera cantábrica (madera, leña, frutos, hongos, colmenas,
corcho, pasto, etc.). Paralelamente, y en coordinación con las consejerías de Industria,
los Planes Regionales de Energías Renovables deberían de apostar claramente por el uso
térmico de la biomasa de origen forestal. Deberían de desarrollarse medidas
reglamentarias y una política de incentivos creando una adecuada demanda de los
combustibles forestales (pellet o astilla) a partir de instrumentos de fomento (Plan
Renove de Calderas, compromisos institucionales a que todas las calderas públicas de
nueva adquisición sean de biomasa, etc.). Los planes de Energías Renovables de las
comunidades autónomas deberían de ser, sin duda, el primer instrumento de lucha
contra los incendios forestales.

2. La disminución más rápida y evidente en la carga de combustible tendrá lugar con la

recuperación del pastoreo extensivo, promoviendo un modelo de pastoreo respetuoso
con el arbolado. En este sentido, es importante la identificación y fomento de las buenas
prácticas y la elaboración de manuales de buenas prácticas de manejo de los bosques, los
paisajes y la biodiversidad. Se hace imprescindible que los Planes de Desarrollo Rural de
las CCAA (PDRs) contemple como prioritario el fomento de las buenas prácticas agrícolas y
ganaderas que contribuyan a la disminución de la carga de combustible y, en
consecuencia, del riesgo de incendios forestales. La colaboración con los ganaderos y la
generación de renta contribuirá a reducir sustancialmente el número de incendios
forestales ya que cuando los montes generan riqueza son apreciados por la población
local, aumentando la presión sobre quienes hacen uso irresponsable del fuego.

3. Paralelamente, es necesario desarrollar, para cada una de nuestras comarcas, el

correspondiente Plan de Quemas Controladas y de Desbroces. En las zonas de montaña,
con alta tradición ganadera y gran número de incendios provocados, las quemas
controladas y los desbroces mecánicos deben de sustituir a los fuegos como herramienta
para la generación de pastos o para eliminación del avance del matorral. En este sentido,
el PDR se constituye como el marco básico con el que encauzar unas prácticas que,
promovidas por los titulares de las explotaciones ganaderas, contribuyen así a la
disminución de la carga de combustible de los ecosistemas.

4. En el contexto de prevenir actuando sobre el territorio, es necesario asegurar una gestión

técnica que de lugar a bosques con un bajo grado de vulnerabilidad. Para ello es
necesario crear estructuras forestales heterogéneas, diversas, estables, maduras y con
escasa carga de combustible. En consecuencia, los Planes Forestales de las CCAA (PF)
deben fijar los escenarios en los que serán prioritarias estructuras de bosque mixto e
irregular, creándose un marco normativo que contemple medidas de fomento que
prioricen la selvicultura próxima a la naturaleza. En masas productivas en las que exista
un alto riesgo de incendio forestal, el PF y el marco normativo desarrollado deben de

10
 asegurar que la selvicultura practicada conduce a estructuras menos combustibles que las
actuales (reducción del número de árboles, incremento de su tamaño medio, control
natural del sotobosque, tendencia a mayor diversidad de especies, etc.).

5. Fomento de los instrumentos de planificación y gestión de bosques, paisajes y

biodiversidad, para lo que se hace necesario el desarrollo reglamentario (Decreto sobre la
necesaria planificación y gestión de montes) en el que se contemple su necesidad, los
instrumentos a desarrollar, su contenido mínimo y los correspondientes mecanismos de
elaboración y aprobación. En cualquier caso, los instrumentos de gestión de bosques,
paisajes y biodiversidad deben de integrar la prevención de incendios forestales.

6. Inclusión del cambio climático como variable de gestión. Dado que el cambio climático
está variando las condiciones de riesgo, todo instrumento técnico de gestión de bosques,
paisajes o biodiversidad debe de incluir el cambio climático y su relación con el riesgo de
incendios como indicador que condiciona las directrices de uso y propuestas de gestión.

7. Desarrollo reglamentario sobre elección y procedencia de especies vegetales. La

elección de especies para planes y programas de restauración o para los proyectos de
repoblación forestal debe considerar el riesgo de incendios forestales en la zona en
cuestión. Además, al objeto de una mejor adaptación al cambio climático y mayor
resistencia a enfermedades y plagas, en la elección de las especies a emplear se tendrá
también en cuenta procedencias y variabilidad genética.

8. Dado que la mayoría de nuestros incendios tiene como origen la actividad humana, la
prevención que se propugna, al objeto de evitar el inicio del fuego, debe de centrarse en
acciones encaminadas a incidir en el comportamiento de las personas, incentivando
ciertas conductas y disuadiendo otras. Esta modificación del comportamiento debe de
alcanzarse a través de tres vías complementarias. La intensidad de actuación en cada una
de estas vías debe de fijarse en base a un análisis previo de las causas y las
motivaciones que dan origen a los fuegos. En consecuencia y dado que el conocimiento
de la causalidad es clave para una política eficaz de prevención, antes que nada se hace
necesario que todas las CCAA cuenten con brigadas de investigación de causas.

9. La primera de las vías propuestas es la de la persuasión, la educación y la formación,

de manera que los ciudadanos tomen conciencia de los riesgos que implica el uso del
fuego en el monte, asumiendo su responsabilidad en la protección de los bosques, los
paisajes y la biodiversidad. Ello conlleva, en primer lugar, la inclusión del riesgo de
incendios como elemento clave en los planes de comunicación y de educación.
Comunicación y educación que deben de dirigirse a inculcar cultura sobre el valor del
monte, la necesidad de conservarlo y los riesgos que lo amenazan.

10. En este contexto, se propone también el diseño de una Campaña de concienciación

ciudadana, orientada a que los ciudadanos extremen las precauciones cuando hacen uso
del medio natural, respetando las prohibiciones existentes en cuanto al uso del fuego,
evitando las imprudencias y no abandonando basura. Como herramientas concretas se
considera interesante no sólo las campañas en radio, prensa o vallas informativas, sino
acudir a medios alternativos de comunicación (redes sociales), crear un teléfono y página
Web de información y atención al ciudadano, el diseño de visitas informativas o la
elaboración de una orden anual sobre uso del fuego en la que, entre otros aspectos, se
apele a la colaboración ciudadana para la identificación de los incendiarios.

11
11. Los medios de comunicación y otros agentes generadores de opinión y de amplia
proyección social (en especial ONGs de conservación) pueden desarrollar una función
pedagógica y divulgativa estratégica, que debe de asegurarse y fortalecerse a través de
alianzas de comunicación.

12. La gestión de la información debe de considerar los requisitos y características de los

propios medios de comunicación (temporalidad, inmediatez, especialización, etc.) por lo
que es necesario el establecimiento, por escrito, de protocolos de comunicación que
tiendan tanto a potenciar la componente pedagógica y de prevención social del contenido
informativo como a la credibilidad y coherencia institucional.

13. En cuanto a la formación y capacitación es necesaria la profesionalización de las tareas de

prevención, detección y extinción, mediante el fomento de la seguridad y salud en los
trabajos forestales, la apuesta por la creación de empleo estable y, en colaboración con la
Consejería de Educación, el diseño de programas actualizados de formación profesional.

14. La segunda vía es la de la conciliación de intereses a través de una legislación y una

política de montes que elimine los conflictos que se manifiestan a través de los
incendios. Es necesario, por tanto, la creación de un nuevo marco normativo e
institucional, que implique la promoción de medidas (legislativas, urbanísticas, laborales,
etc.) que eviten efectos perversos como la economía del fuego o los posibles intereses
económicos tras los incendios forestales. Es importante evitar la depreciación y
especulación de precios de la madera quemada, evitar la temporalidad de los
trabajadores en extinción y asegurar el cumplimiento de la legislación administrativa y
penal que prohíbe el cambio de uso tras los incendios forestales. En consecuencia, bien
mediante un Título específico en las Leyes Regionales de Montes, bien mediante un
Decreto que desarrolle y reglamente lo contemplado en la Ley Básica, es necesario un
nuevo marco normativo sobre gestión Integral del riesgo de incendios forestales en en el
que se fijen las normas del uso del fuego, las condiciones y limitaciones al empleo del
fuego como herramienta de gestión y las características generales de la extinción. Marco
normativo que debe de establecer, también, las condiciones y procedimientos para la
restauración post incendio. Se requiere un cambio estructural de la RPT del Servicio de
Montes, de manera que se asuman como prioritarias las funciones de extensificación y
educación en general, en materia de incendios en particular. Se requiere también un
mayor desarrollo reglamentario con la aprobación de varios Decretos que regulen aspectos
tales como el nuevo operativo de lucha o una revisión de los Planes de Defensa contra
incendios de las CCAA, adaptándolo a la nueva realidad.

15. En un contexto de emergencia civil, los Planes de Defensa contra incendios de las CCAA
deben de organizar la participación de la sociedad, creando mecanismos eficientes de
formación permanente.

16. Para la eficaz conciliación de intereses que se propugna, y dado que la nueva política
contra incendios debe de basarse en el principio de la participación, se propone la
creación, de Comités Regionales de Incendios Forestales, en el que estén representados
los propietarios, la administración local, los sindicatos, los empresarios, las ONG de
conservación, la Universidad, los grupos de acción local y cuantos interesados tengan
relación con los incendios forestales.

17. La tercera y última de las vías propuestas es la de la persecución y sanción de los

infractores de la ley, tanto los negligentes como los incendiarios. Es urgente la creación
de una mesa permanente Administración-Fiscalía para el seguimiento y coordinación entre

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 ambas administraciones. Se propone la aprobación de dos nuevos Decretos que permitan,
por un lado, definir el procedimiento para el acotado al pastoreo por razones de incendios
forestales y, por otro la prohibición, procedimiento y plazos (no menos de cinco años)
para excluir de las ayudas de la PAC aquellos terrenos afectados por los fuegos.

18. En este sentido, es necesaria una mayor publicidad de las acciones punitivas. Es
importante que las CCAA se personen como parte interesada en los procedimientos
penales abiertos por incendio, dando la máxima publicidad tanto a las detenciones
conseguidas como a las sentencias condenatorias o a las sanciones impuestas.

19. Creación de un nuevo marco instrumental. Teniendo en cuenta que en el índice de riesgo
tiene un peso primordial la cantidad y tipo de combustibles vegetales existente, y dada la
velocidad con que éstos evolucionan en nuestro territorio, es necesario disponer de Mapas
Regionales de Combustibles fiable y periódicamente actualizado. La realidad del
problema sólo será visible si, además, se dispone de cartografía anual de zonas
incendiadas y las estadísticas regionales sobre bosques, paisajes y biodiversidad recogen
información veraz sobre incendios forestales. Para ello se propone el desarrollo
reglamentario mediante la aprobación de dos Decretos, el primero referente a las
Cartografías Regionales sobre Incendios (mapa de combustibles y zonas quemadas) y el
segundo sobre las estadísticas regionales de bosques, paisajes y biodiversidad. Para poder
optimizar la gestión de los recursos y asegurar una adecuada anticipación al problema, se
propone la elección de un índice de riesgos comarcal que sea significativo, fiable y
adaptado a las características de cada comunidad autónoma.

Todas estas propuestas deberían considerarse dentro de una política integral sobre bosques,
paisajes y biodiversidad que haga de los montes un sector estratégico dentro del nuevo modelo
económico, contribuyendo a la creación de empleo, la cohesión territorial y la conservación de la
biodiversidad y de los paisajes.

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