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JEFE
Mónica Villavicencio Rivera
EDICIÓN
Yimy Reynaga Alvarado
SUPERVISIÓN DE REDACCIÓN
Groffer Joy Rengifo Arévalo
Jefe del Área de Redacción de Actas
REVISIÓN
Adán Efrey Becerra Garay
TRANSCRIPCIÓN
Santa Juliana Quispe Ramos
Roxana Fabiola Hoyos Salinas
DIAGRAMACIÓN E IMPRESIÓN
Imprenta del Congreso de la República
CENTRO DE CAPACITACIÓN Y
ESTUDIOS PARLAMENTARIOS
Centro de
E Capacitación y Edificio Complejo Legislativo
P Estudios Av. Abancay 251, oficina 204, Lima - Perú
Parlamentarios Telf. 311-7777, anexo 7688
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Centro de Capacitación y Estudios Parlamentarios
PRESENTACIÓN
Hemos llegado al término del último trimestre del año 2013 y la revista Cuadernos
Parlamentarios, editada por el Centro de Capacitación y Estudios Parlamentarios del
Congreso de la República, alcanza a sus lectores una edición especial que recoge una
selección de artículos publicados originalmente en formato digital, con la expectativa
de que llegue a ser una fuente importante y permanente de información y opinión
sobre el Parlamento y para el Parlamento.
En este sentido, hemos escogido cinco artículos, cuatro de ellos elaborados por
trabajadores del servicio parlamentario y el último, por un colaborador externo. Así, la
magíster María Elena Bendezú Echevarría, especialista parlamentaria, nos presenta
el artículo titulado «La regulación procesal de la infracción constitucional», que se
refiere al tratamiento constitucional y reglamentario de esa figura parlamentaria, así
como al procedimiento contemplado para su desarrollo. De igual modo la magíster
Patricia Robinson Urtecho, especialista parlamentaria, nos alcanza también el artículo
«La agenda legislativa, una herramienta pendiente de consolidación» en el que nos
propone una interesante mirada de este instrumento como medio para organizar la
consecución de las políticas de Estado.
5
Revista Cuadernos Parlamentarios
6
Centro de Capacitación y Estudios Parlamentarios
CONTENIDO
SECCIÓN I. ARTÍCULOS
- LA REGULACIÓN PROCESAL DE LA 11
INFRACCIÓN CONSTITUCIONAL
María Elena Bendezú Echevarría
Especialista Parlamentaria
7
Revista Cuadernos Parlamentarios
8
SECCIÓN I
ARTÍCULOS
La regulación
procesal de la
infracción
constitucional
María Elena Bendezú Echevarría1
Especialista Parlamentaria
SUMARIO
I. INTRODUCCIÓN.- II. CONCEPTO DE INFRACCIÓN
CONSTITUCIONAL.- III. NORMAS SOBRE INFRACCIÓN
CONSTITUCIONAL.- IV. TIPOLOGÍA DE INFRACCIONES
CONSTITUCIONALES.- V. ANTECEDENTE NORMATIVO DE LA
INFRACCIÓN CONSTITUCIONAL.- VI. EL PROCESO DE ACUSACIÓN
CONSTITUCIONAL POR INFRACCIÓN CONSTITUCIONAL.- VII.
ANÁLISIS DE LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
( JUICIO POLÍTICO POR INFRACCIÓN CONSTITUCIONAL).- VIII.
CONCLUSIONES
I. INTRODUCCIÓN
1
Abogada. Magister en derecho civil y comercial. Fedatario informático. Especialista parlamentaria de
la Dirección General Parlamentaria del Congreso de la República.
11
Revista Cuadernos Parlamentarios
Un Estado de derecho presupone la limitación del Estado por acción de las leyes, es
decir, la concepción del Estado no puede concebirse sin reglas preestablecidas. Por
consiguiente, una acción del Estado, a través de diversos órganos, debe encauzarse
en función de dichas reglas y un exceso implicaría una transgresión a la Norma
Fundamental.
Por otro lado, Eduardo Luna Cervantes señala que la infracción constitucional es
«la violación de la norma constitucional que no ha sido tipificada como delito. En
sentido lato, puede configurar como infracción a la Constitución a toda vulneración
a las disposiciones que contiene la misma».4
2
Cabanellas, Guillermo. Diccionario enciclopédico de derecho usual, volumen IV, Buenos Aires: Heliasta,
2006, pág. 412.
3
Oré Chávez, Iván. «La relación jurídica material constitucional», Derecho y Cambio Social, Facultad de
Derecho y Ciencia Política de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos, en categoría tesistas
(2004). <http://www.bahaidream.com/lapluma/derecho/revista003/relacion.htm>.
4
Luna Cervantes, Eduardo.«Responsabilidad ministerial y Constitución: evitando la impunidad». En
Diálogo con la jurisprudencia, año 9, Nº 56, Lima: Gaceta Jurídica, mayo de 1996, pág. 44.
12
Centro de Capacitación y Estudios Parlamentarios
5
Santistevan de Noriega, Jorge. “Acusación constitucional y juicio constitucional político”. Gaceta
Constitucional 52, Doctrina Constitucional, pág. 315 y en «Comentarios al artículo 100 de la
Constitución Política del Perú». Tomo 2, Gaceta Jurídica, pág. 131.
13
Revista Cuadernos Parlamentarios
Las normas antes referidas establecen los mecanismos de control político del Congreso
frente a los actos realizados por altos funcionarios del Estado por violación de la
Constitución Política, que dan lugar a una falta política y a un proceso sancionatorio,
el cual puede concretarse en la suspensión del funcionario público, su destitución o su
inhabilitación hasta por diez años para el ejercicio de la función pública.
6
En el sistema cerrado se puede dejar a la discrecionalidad del órgano competente tipificar, según las
circunstancias, el hecho objeto de la infracción.
14
Centro de Capacitación y Estudios Parlamentarios
Infracción grave.- Cuando se viola un mandato claro y vinculante. Por ejemplo: «El
mandato presidencial es de cinco años, no hay reelección inmediata […]» (parte
pertinente del artículo 112 de la Constitución).
7
STC 0020-2005-PI/TC y 0021-2005-PI/TC (acumulados).
8
García Chávarri, Abraham. «Juicio político, antejuicio y acusación constitucional en el sistema de
gobierno peruano». Revista Jurídica Cajamarca. Véase en <http://www.derechoycambiosocial.com/
rjc/Revista14/juicio.htm>
15
Revista Cuadernos Parlamentarios
1) Etapa postulatoria
Etapa postulatoria:
9
Elice Navarro, José. El procedimiento de acusación constitucional o antejuicio político en el Perú, Lima.
Congreso de la República, 2004, pág.1.
16
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enumerar, registrar y, con decreto suscrito por el Oficial Mayor del Congreso,
remitir dicho documento a la Subcomisión de Acusaciones Constitucionales para su
calificación, en diez días hábiles, teniendo en cuenta, entre otros criterios, la vigencia
de la prerrogativa del antejuicio hasta cinco años después de que los funcionarios
hayan cesado en su cargo.
El denunciante tiene tres días hábiles para subsanar las omisiones en denuncias
declaradas inadmisibles.
10
La Subcomisión de Acusaciones Constitucionales es el órgano encargado de calificar la admisibilidad
y procedencia de las denuncias constitucionales, realizar la investigación y emitir el informe final
correspondiente.
11
Integrada por uno o más miembros de la Subcomisión de Acusaciones Constitucionales, propuestos
por su Presidente al momento de presentar el informe final (inciso g del artículo 89 del Reglamento
del Congreso).
17
Revista Cuadernos Parlamentarios
Es preciso señalar que durante las diferentes etapas del procedimiento de acusación
constitucional, el denunciado puede ser asistido o representado por abogado. El
debate de la acusación constitucional ante el Pleno no se suspende por la inasistencia
injustificada, calificada por la Mesa Directiva, del acusado o su defensor. En esta
eventualidad y previa verificación de los actos procesales que acrediten la debida
notificación al acusado y su defensor, se debate y vota la acusación constitucional por
infracción constitucional.
Por otro lado, el quinto y sexto párrafo del inciso i) del artículo 89 del Reglamento
del Congreso establece que «si un Congresista solicitara, como consecuencia
de la pluralidad de denunciados, que una acusación sea votada por separado, el
Presidente accederá a su petición, sin debate. Los acuerdos del Pleno, que ponen fin
al procedimiento, sobre acusación constitucional o juicio político, deben constar en
Resolución del Congreso».
12
STC 3593-2006-AA/TC, fundamento 8, primer párrafo, pág. 3.
18
Centro de Capacitación y Estudios Parlamentarios
19
Revista Cuadernos Parlamentarios
13
STC 3593-2006-AA/TC, fundamento 8, pág. 4.
20
Centro de Capacitación y Estudios Parlamentarios
Este listado constituye una referencia para calificar en cada ámbito las conductas
generadoras de infracción constitucional en el juicio político que lleva a cabo el
Congreso de la República.
Por ello, este Colegiado ha sostenido lo siguiente: «[...] la inhabilitación política es una
sanción política discrecional pero sujeta a criterios de razonabilidad constitucional, que
impone el Congreso de la República». El Tribunal Constitucional afirma además que:
14
STC 3593-2006-AA/TC, fundamento 9, págs. 4 y 5.
15
STC 3593-2006-AA/TC, fundamento 10, pág. 5.
16
STC. 3760-2004-AI, fundamentos 17 y 18.
21
Revista Cuadernos Parlamentarios
VIII. CONCLUSIONES
17
STC. 3593-2006-AA, fundamento 13.
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Centro de Capacitación y Estudios Parlamentarios
La Agenda
Legislativa, una
herramienta
pendiente de
consolidación
Patricia Robinson Urtecho1
Especialista Parlamentaria
SUMARIO
I. ORIGEN DE LA AGENDA LEGISLATIVA.- II. PROCESO
DE ELABORACIÓN Y APROBACIÓN.- III. PROCESO DE
INSTITUCIONALIZACIÓN.- IV. CONTRIBUCIÓN EN LA
CONSECUCIÓN DE LAS POLÍTICAS DE ESTADO.- V. CONCLUSIONES
1
Máster en Comunicación Política y Marketing Electoral, por el Instituto Universitario de
Investigación Ortega y Gasset, adscrito a la Universidad Complutense de Madrid. Diplomada del
Posgrado en Ciencia Política con mención en Estudios Parlamentarios, por la Pontificia Universidad
Católica del Perú. Licenciada en Traducción e Interpretación por la Universidad Ricardo Palma. Con
estudios de Maestría en Ciencia Política y Gobierno, en la Pontificia Universidad Católica del Perú.
Ha seguido especializaciones en la Organización del Trabajo Parlamentario y en Políticas Públicas,
en la Escuela Nacional de Administración (ENA) de Francia, en derechos humanos en el Instituto
Internacional de Derechos Humanos (IIDH) en Estrasburgo. Ha participado en seminarios sobre
prospectiva en el Centro Independiente de Estudio y de Reflexión Prospectiva Futuribles; así como
en planificación, comunicación política, procesos parlamentarios y técnica legislativa.
Autora de escritos relacionados con los procedimientos legislativos peruanos. Actualmente desempeña
el cargo de especialista parlamentaria de la Dirección General Parlamentaria del Congreso de la
República del Perú.
23
Revista Cuadernos Parlamentarios
Si bien existe una disposición en el Reglamento del Congreso (artículo 29) que
establece que son los grupos parlamentarios y el Consejo de Ministros los que
proponen los temas o proyectos de ley que consideran necesario debatir durante el
período anual de sesiones, se observa que la participación de los actores varía. Según
las investigaciones previas realizadas, ello se ha debido a dos situaciones particulares:
a) a que el Presidente del Congreso los convoque o, b) a que las diversas entidades u
organismos tomen la iniciativa y hagan llegar sus propuestas legislativas al Parlamento.
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Centro de Capacitación y Estudios Parlamentarios
Esquema 1
NOTA: Las líneas continuas se refieren a los actores de instancias participantes contemplados
en el Reglamento del Congreso. Las líneas punteadas indican los diversos actores e instancias
que han participado en los procesos de elaboración y aprobación, según la práctica. Las flechas
indican los niveles de comunicación y coordinación. Fuente: Elaboración propia a partir de
datos obtenidos en ROBINSON URTECHO, Patricia (2006) Cuadernos para el diálogo N°
11- «Agenda Legislativa, Espacio de Concertación», pp. 12-13.
25
Revista Cuadernos Parlamentarios
Cabe señalar que si bien la Tabla 1 muestra que el formato de la Agenda Legislativa
del período anual de sesiones 2005-2006 no contempló las políticas de Estado del
Acuerdo Nacional, la Resolución Legislativa del Congreso mediante la cual se aprobó
sí lo hizo; en su artículo tercero estableció lo siguiente: «La prioridad del debate de los
asuntos incluidos en la Agenda Legislativa del Periodo Anual de Sesiones 2005-2006, así
como la orientación y el contenido de las decisiones que se adopten, deben procurar tomar
en consideración, en cuanto sea posible, los objetivos y las políticas de Estado del Acuerdo
Nacional del 22 de julio de 2002.»
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Centro de Capacitación y Estudios Parlamentarios
Tabla 1
AGENDA FECHA DE
LEGISLATIVA Nº DE TEMAS APROBACIÓN
VOTACIÓN
DEL PERÍODO O PROYECTOS POR EL MATERIALIZACIÓN FORMATO
OBTENIDA
ANUAL DE INCLUÍDOS PLENO DEL
SESIONES CONGRESO
79 votos No
8 de Sin Resolución a favor, considera
2001 – 2002 53 noviembre de ninguno en
2001 Legislativa contra y una el Acuerdo
abstención Nacional
77 votos
Sí
a favor,
4 de setiembre Sin Resolución considera
2002 – 2003 101 ninguno en
de 2002 Legislativa el Acuerdo
contra y una
Nacional
abstención
Con Resolución Sí
16 de octubre Legislativa del Aprobada a considera
2003 – 2004 48
de 2003 Congreso Nº 009- mano alzada. el Acuerdo
2003-CR Nacional
Con Resolución Aprobada Sí
16 de
Legislativa del a mano considera
2004 – 2005 34 setiembre de
Congreso Nº 005- alzada por el Acuerdo
2004
2004-CR unanimidad Nacional
Aprobada
Con Resolución No
por 56 votos
8 de setiembre Legislativa del considera
2005 – 2006 24 a favor, 02 en
de 2005 Congreso Nº 005- el Acuerdo
contra y 10
2005-CR Nacional
abstenciones
Aprobada
Con Resolución Sí
20 de por 90 votos
Legislativa del considera
2012 – 2013 41 setiembre de a favor, 0 en
Congreso Nº 001- el Acuerdo
2012 contra y 1
2012-2013-CR Nacional
abstención
Fuente: ROBINSON URTECHO, Patricia (2006) Op cit, pp. 12-13. Se incluye la información
correspondiente al período anual de sesiones 2012-2013.
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AGENDA
LEGISLATIVA
POLÍTICAS DE ESTADO DEL LEYES
DEL PERÍODO
ACUERDO NACIONAL PROMULGADAS
ANUAL DE
SESIONES
2º Democratización de la vida
política y fortalecimiento del 2003-2004 28094
sistema de partidos
3º Afirmación de la identidad
2003-2004 28106
nacional
4º Institucionalización del 2001-2002
27520, 28421
diálogo y la concertación 2003-2004
5º Gobierno en función de
objetivos con planeamiento
2004-2005 28522
estratégico, prospectiva nacional
DEMOCRACIA y procedimientos transparentes
Y ESTADO DE
DERECHO
7º Erradicación de la violencia y
fortalecimiento del civismo y de 2002-2003 27933
la seguridad ciudadana
8º Descentralización política,
2001-2002 27783; 27867,
económica y administrativa
2002-2003 27972; 28273,
para propiciar el desarrollo
2003-2004 28274; 28572, 28440
integral, armónico y sostenido
2004-2005 y 28458
del Perú
9º Política de seguridad
2004-2005 28455
nacional
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AGENDA
LEGISLATIVA
POLÍTICAS DE ESTADO DEL LEYES
DEL PERÍODO
ACUERDO NACIONAL PROMULGADAS
ANUAL DE
SESIONES
16º Fortalecimiento de la
familia, protección y promoción
2004-2005 28542
de la niñez, la adolescencia y la
juventud
18º Búsqueda de la
competitividad, productividad
2003-2004 28183
y formalización de la actividad
económica
COMPETITI-
VIDAD DEL 20º Desarrollo de la ciencia y la
2002-2003 27890
PAÍS tecnología
21º Desarrollo en
2002-2003 27829
infraestructura y vivienda
28029, 27887;
2002-2003
23º Política de desarrollo 28211, 28298;
2003-2004
agrario y rural 28574, 28585,
2004-2005
28590, 28591, 28600
29
Revista Cuadernos Parlamentarios
AGENDA
LEGISLATIVA
POLÍTICAS DE ESTADO DEL LEYES
DEL PERÍODO
ACUERDO NACIONAL PROMULGADAS
ANUAL DE
SESIONES
2002-2003
24º Afirmación de un Estado
2003-2004 28024; 28175; 28389
eficiente y transparente
2004-2005
Sin embargo, a pesar de ser una herramienta que contribuye con la ejecución de
políticas de largo plazo, el cumplimiento de la Agenda Legislativa no ha sido cabal,
como se muestra en el Gráfico 1 siguiente.
Gráfico 1
FUENTE: ROBINSON URTECHO, Patricia (2006) Op. Cit, página 63. Nota: Los datos evaluados
de la Agenda Legislativa 2005-2006 corresponden a la Primera Legislatura Ordinaria.
30
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V. CONCLUSIONES
31
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Textos únicos
ordenados
(TUO)
Indira Gutiérrez Mendivil1
Especialista Parlamentaria.
SUMARIO
1
Egresada de la maestria de Derecho Constitucional y Derechos Humanos de la Universidad
Nacional Mayor de San Marcos (UNMSM), diplomada en Derecho Parlamentario por el Instituto
de Gobierno de la Universidad San Martín de Porres, y en Derecho Procesal Constitucional por el
Postítulo de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP), con estudios de especialización
sobre Técnica Legislativa por el Centro de Educación a Distancia para el Desarrollo Económico
y Tecnológico (CEDDET) y la Agencia Española de Cooperación Internacional. Abogada por la
Universidad Nacional Federico Villareal.
33
Revista Cuadernos Parlamentarios
I. ANTECEDENTES
Posteriormente, la palabra codex pasó a ser utilizada por las compilaciones públicas,
como el Codex Theodosianus (del 438 d. C.) y el Codex lustinianus (del 529 d.C.).
2
Vincenzo Piano Mortari: Codice (storia), en EdD. t VII, p. 228 y ss
3
Pareja, José, Las Constituciones del Perú. (Madrid: Ediciones Cultura Hispánica, 1954).
34
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Por otro lado, su artículo 121 confirmó la vigencia del antiguo derecho:
II. TERMINOLOGÍA
La Real Academia Española denomina compilación a una obra que reúne informaciones,
preceptos o doctrinas aparecidas antes por separado o en otras obras; mientras que
por compilar entiende allegar o reunir, en un solo cuerpo de obra, partes, extractos o
materias de otros varios libros o documentos.
Por otra parte, recopilación es la colección u ordenamiento oficial de leyes; mientras que
recopilar es juntar en compendio, recoger o unir diversas cosas. A su vez, ordenamiento
es el conjunto de normas referentes a cada uno de los sectores del Derecho.
Todos estos vocablos se refieren a la acción de juntar o unir en un solo cuerpo las
partes o extractos de diversos textos. Por ejemplo, los códigos, a los que nos hemos
4
Basadre, Jorge, Antecedentes del Código Civil de 1852. Los primeros intentos de codificación. Revista de
Derecho y Ciencias Políticas. Órgano de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de Universidad Nacional
de San Marcos, Lima 1939.
5
Basadre, Jorge, Historia del Derecho Peruano, (2º ed. Lima, Editorial 1997).
35
Revista Cuadernos Parlamentarios
Los códigos constituyen compilaciones de normas del mismo rango y rama jurídica;
los textos compilados suelen incluir normas de diverso rango normativo.
6
Señala Zanobini que habitualmente tales actos no tienen valor legislativo, pues sus disposiciones
extraen eficacia de las fuentes preexistentes, de las cuales fueron tomadas y, si son distintas de estas, no
pueden tener aplicación. (Guido Zanobini: Curso de Derecho administrativo, Buenos Aires, Arayú,
1950, t. 1, p. 97-98).
7
Etimológicamente el vocablo código significa tronco, árbol; y evoca al primitivo libro manuscrito, para
distinguirlo del impreso. Antiguamente, los códigos se realizaban en tablillas de madera; luego fueron
tablillas enceradas. El significado de colección legislativa que los juristas atribuyeron al vocablo
código proviene del Bajo Imperio y se vinculaba a la idea de libro único y compacto (Vincenzo Piano
Mortari: Codice (storia) en EdD, t. VII).
36
Centro de Capacitación y Estudios Parlamentarios
Los textos unificados son las compilaciones normativas que implican la modificación
de textos anteriores, referidos a cierta materia, en un solo y nuevo cuerpo normativo,
sustitutivo de los textos originarios, que implican cambios de redacción, a efectos de
evitar repeticiones o incongruencias. La eficacia de tales compilaciones depende de
las potestades del órgano del que emanan, así como del valor y fuerza de las normas
compiladas.
El texto ordenado supone poner las normas en orden, armonía y buena disposición. El
carácter ordenado de este tipo de texto se da cuando, respecto de un grupo de normas
preexistentes sobre determinada materia, se introduce cierta racionalidad y sistematización,
sin realizar cambios de redacción ni proceder al agregado de nuevos textos.
37
Revista Cuadernos Parlamentarios
Con las expresiones genéricas texto único, texto ordenado, texto refundido, y otras de
similar tenor, se suelen denominar ciertas compilaciones que recogen y ordenan
normas emitidas con anterioridad y que se encuentran conectadas entre sí, sobre la
base de la homogeneidad de la materia que regulan.8
Se trata de la reedición de las leyes recopilando los diversos textos normativos que de
cada una se hayan producido y estén vigentes. Se trata, en definitiva, de hacer textos
legales revisados, corregidos y, sobre todo, actualizados.9
Los textos únicos ordenados tienen el objetivo de identificar las disposiciones de una
ley madre que están vigentes, cuáles no lo están y cuáles han tenido modificaciones
desde su versión original, de modo tal que, cuando se lean, se tenga la seguridad de
que todo lo que está contenido en ellos, está vigente.
8
Señala Paolo Biscaretti que los textos únicos son «actos del Poder Ejecutivo encaminados a recoger
y ordenar las diversas normas legislativas —y, a veces, también reglamentarias— que se han ido
dando en orden a una materia determinada, eliminando aquellas que son abrogadas o se han hecho
superfluas merced a la situación cambiada del derecho positivo vigente (Paolo Biscaretti di Ruffìa;
Derecho Constitucional). Tecnos, Editorial S.A., 1987.
9
Jiménez Aparicio, Emilio, Actualización de Textos, en «La calidad de las leyes». Parlamento Vasco.
Ed. Victoria-Gasteiz, 1989).
10
Messineo los denomina «pequeños códigos» (Franceso Mesineo: Manual de Derecho Civil y
Comercial. Ediciones Jurídicas Europa-América. Buenos Aires, 1971).
38
Centro de Capacitación y Estudios Parlamentarios
Los textos únicos ordenados pueden abarcar varias materias porque recogen textos
dispersos y efectúan su ordenamiento sistemático, eliminando contradicciones
y completando vacíos, e incluso podrían armonizar los textos para eliminar
contradicciones.
La razón de los textos únicos ordenados consiste en unir en un solo cuerpo homogéneo
y actualizado un conjunto normativo emitido sucesivamente en el tiempo, con
la finalidad de lograr su simplificación, para la mejor comprensión y aplicación
práctica; asimismo, la necesidad de su existencia se debe al crecimiento acelerado
del ordenamiento jurídico, donde las leyes suelen ser profusas y hasta confusas,
a la legislación excesiva sobre una misma materia o a la existencia de legislación
modificatoria de un texto primigenio.
El texto único ordenado debe contar con un valor jurídico normativo, que en principio
debe darse por la propia norma jurídica del texto o de los textos que se ordenan.
Desde el punto de vista práctico el texto compilado pretende ofrecer una simplificación de
numerosos textos normativos dispersos, proporcionando al operador jurídico —de todo
nivel— una innegable comodidad para la interpretación y aplicación del derecho objetivo.
En este sentido, el texto único ordenado en nuestra legislación aparece como una
forma práctica de ahorrar esfuerzos de búsqueda, interpretación y ejecución de las
normas aplicables a cierta materia, en donde se consignan las disposiciones de leyes
madres o matrices, reglamentos u ordenanzas que emanan de órganos distintos.
El texto único ordenado solo comprende la totalidad de las normas existentes y se
caracteriza por lo siguiente:
39
Revista Cuadernos Parlamentarios
Los textos únicos ordenados constituyen actividad típica del Poder Ejecutivo. En
general, la ordenación de las normas son actos emanados de este poder, por propia
iniciativa o por encargo del Poder Legislativo, para recoger y ordenar las diversas
disposiciones legales y reglamentarias que han ido surgiendo respecto de determinadas
materias, sin considerar las que fueron expresamente derogadas.
- LEY 29809
[…]
40
Centro de Capacitación y Estudios Parlamentarios
[…]
[…]
41
Revista Cuadernos Parlamentarios
CONSIDERANDO:
Que, de acuerdo a lo establecido en el artículo 5 del Decreto Ley 25993, Ley Orgánica
del Sector Justicia (Ley derogada, actualmente está vigente la Ley 29809), corresponde
al Ministerio de Justicia sistematizar, difundir y coordinar el ordenamiento jurídico;
Que, para una mejor aplicación del ordenamiento jurídico por parte de los operadores
del Derecho, es necesario revisar los Códigos vigentes a fin de determinar la
necesidad de expedir textos únicos ordenados o reordenar los ya existentes, a través
de la conformación de una comisión sectorial de carácter temporal;
De conformidad con lo dispuesto en la Ley 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo,
y el Decreto Ley 25993, Ley Orgánica del Sector Justicia (Ley derogada, actualmente
está vigente la Ley 29809);
SE RESUELVE:
Artículo 1. De la Comisión
42
Centro de Capacitación y Estudios Parlamentarios
Del marco legal establecido, específicamente del artículo 11 del Decreto Supremo
008-2006-JUS, Reglamento de la Ley Marco para la Producción y Sistematización
Legislativa, podemos ver que la ordenación y la unificación de los textos legislativos
deben ser autorizadas por norma, es decir, es necesario que exista una norma
habilitante que origine el trabajo de recopilación, depuración y ordenamiento para
finalmente elaborar un texto único ordenado.
Sin embargo, no podemos dejar de citar a Pizzorusso, que señala que, aunque en
teoría no pueden innovar el ordenamiento vigente,
no puede negarse que el mero hecho de la colocación de una disposición junto a otra (o su
no reproducción) incorporará ya una propuesta de interpretación, dotada de una cierta
influencia persuasiva —mayor o menor, según los casos— sobre los operadores jurídicos.
11
Así, en Italia, se aprobó el texto refundido de las leyes constitucionales relativas al Estatuto
especial para el Trentino-Alto Adigio, adoptado de acuerdo con la habilitación establecida en el
art 66 de la ley Constitucional. Alessandro Pizzorusso: Lecciones de Derecho constitucional. Alessandro
Pizzorusso: Lecciones de Derecho Constitucional. Colección "Estudios Constitucionales". Centro de Estudios
Constitucionales, 1984.
43
Revista Cuadernos Parlamentarios
DISPOSICION TRANSITORIA
La Ley de Fomento del Empleo será separada en dos textos normativos, denominados Ley
de Formación y Promoción Laboral y Ley de Productividad y Competitividad Laboral.
El Ministerio de Trabajo y Promoción Social queda facultado a distribuir y reordenar el
articulado vigente, incorporando las modificaciones que introduce el presente dispositivo
y modificar las remisiones a la Constitución de 1979, que deberán adecuarse a la Carta
vigente, textos que serán aprobados por sendos Decretos Supremos.
X. CONCLUSIONES
44
Centro de Capacitación y Estudios Parlamentarios
7. En caso de que haya algún contraste entre el texto único ordenado y la norma
madre o matriz, esta última es la que prevalece, pues se autorizó la ordenación y
no la innovación.
8. El texto único ordenado no puede alterar en nada los textos que ordena, salvo las
modificaciones gramaticales indispensables. Si el TUO modifica alguna norma
es invalida; estrictamente es inconstitucional por violar la jerarquía piramidal
de las normas. Si, por el contrario, esta modificación es dispuesta por la propia
autoridad, es decir, por quien dictó la ley, el TUO no es inválido, pues el mismo
mandato utilizado para ordenar los textos puede ser utilizado para modificarlos.
45
Centro de Capacitación y Estudios Parlamentarios
Las fuentes
del Derecho
Parlamentario
el precedente y la costumbre
parlamentaria
Marco Antonio Villota Cerna1
Secretario Técnico
SUMARIO
I. INTRODUCCIÓN.- II. LAS FUENTES DEL DERECHO
PARLAMENTARIO.- III. EL PRECEDENTE Y LA COSTUMBRE
PARLAMENTARIA
1
Abogado por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos (1999), magíster en Derecho de la
Empresa por la Pontificia Universidad Católica (2004), con estudios concluidos de doctorado en la
Pontificia Universidad Católica (2007-2008) y estudios de especialización en derecho parlamentario,
libre competencia, protección al consumidor, derecho tributario, etc. Secretario de Confianza de la
Corte Suprema de Justicia (1999-2007).
47
Revista Cuadernos Parlamentarios
I. INTRODUCCIÓN
El estudio de las fuentes del derecho parlamentario genera una serie de temas
de interés para el funcionamiento del Parlamento y suscitan preguntas como las
siguientes: ¿qué norma es la que resulta aplicable?, ¿cuál es el órgano encargado de
la interpretación de las normas?, ¿qué fuerza vinculante tienen la interpretación y la
costumbre?, y ¿qué hacer en los casos de vacíos o defectos en la legislación?
Las preguntas que se presentan en el tema de las fuentes del derecho parlamentario
son las siguientes: ¿cuál es la relación o jerarquía entre las diversas fuentes?, ¿qué
norma es la que prevalece?, ¿puede la costumbre parlamentaria prevalecer sobre las
normas escritas? Existen otras interrogantes relacionadas con el tema, tales como:
¿cuál es el órgano encargado de interpretar las normas y de llenar los vacíos o defectos
en la legislación?, ¿cuál es la fuerza vinculante de estos pronunciamientos para futuros
casos o situaciones similares?, ¿cuál es la naturaleza del precedente parlamentario y
sus alcances? y ¿cuál es el contorno de la costumbre parlamentaria?
48
Centro de Capacitación y Estudios Parlamentarios
ellos; entre otras. De manera general podemos señalar como fuentes de derecho
parlamentario las siguientes: i) la Constitución; ii) el Reglamento del Congreso o de
las cámaras; iii) las normas intraparlamentarias; iv) la jurisprudencia parlamentaria;
y v) la costumbre parlamentaria. Existen otras subespecies que se recogen en la
doctrina, tales como la legislación, cuando previamente al Reglamento del Congreso
o de las cámaras hay una ley orgánica que fija el marco general del Parlamento; los
precedentes, que se suelen clasificar dentro de la jurisprudencia parlamentaria; y la
práctica y los usos parlamentarios, que se suelen analizar dentro de la costumbre
parlamentaria (Ibídem. pp. 278-280).
49
Revista Cuadernos Parlamentarios
En relación con los efectos del Reglamento del Congreso o de las cámaras, se ha
considerado que tienen efectos internos a los congresistas o al personal parlamentario;
sin embargo, el Reglamento puede también tener efectos externos, hacia terceros
ajenos al Parlamento, por ejemplo cuando los jueces deben respetar las prerrogativas
parlamentarias (inmunidad, inviolabilidad), cuando los ciudadanos o las diversas
entidades del Estado presentan proyectos de ley, cuando los ciudadanos son citados a
las comisiones investigadoras, entre otros. En cuanto a la naturaleza de las normas del
Reglamento, tienen el carácter de ley orgánica, según pronunciamiento del Tribunal
Constitucional y de la Comisión de Constitución y Reglamento de nuestro Congreso.
En cualquier caso debe considerarse que las normas del Reglamento del Congreso
forman un bloque de constitucionalidad junto a las normas de la Constitución; y
cualquier otra norma de inferior jerarquía o criterio de interpretación deben sujetarse
a los principios y valores establecidos en ellos.
Debajo de las normas del Reglamento y en algunos por expresa delegación de este,
existen una serie de normas intraparlamentarias como las dictadas por el propio
Pleno del Congreso, el Consejo Directivo, la Junta de Portavoces, la Mesa Directiva
o la Presidencia. Así, por ejemplo, es costumbre que la Mesa Directiva tenga las
funciones de organización del trabajo y el régimen de gobierno al interior de las
cámaras (Artículo 31, apartado 1, del Reglamento del Congreso de los Diputados de
España); o de la dirección administrativa del Congreso y de los debates que se realizan
a nivel del Pleno, de la Comisión Permanente o del Consejo Directivo (Artículo 33
del Reglamento del Congreso del Perú). En el caso de España, el artículo 32 del
Reglamento del Congreso de los Diputados faculta al Presidente del Congreso a
interpretar las normas del reglamento y a suplirlo en caso de omisión, y a ejercer esta
última función con un carácter general, con el parecer favorable de la Mesa y de la
Junta de Portavoces. En el caso del Perú, el literal a) del artículo 30 del Reglamento del
Congreso establece como facultad del Consejo Directivo (conformado por directivos
que representan proporcionalmente a los grupos parlamentarios) adoptar acuerdos y
realizar coordinaciones para el adecuado desarrollo de las actividades del Congreso;
entendiéndose la norma en el sentido de que goza de la facultad normativa para
interpretar las normas y para suplir los vacíos en ellas, teniendo dichos criterios fuerza
incluso en el Pleno, porque estas decisiones están respaldadas por los representantes
de los grupos parlamentarios.
La jurisprudencia parlamentaria tiene que ver con la solución de los casos de duda en
la interpretación de las normas parlamentarias o cuando se suple un vacío o defecto en
ellas. Está enfocada sobre todo en el estudio de los precedentes y de los antecedentes
parlamentarios. El problema que se presenta en el estudio de los precedentes
parlamentarios es su fuerza vinculante o no, sobre todo si son aprobados por órganos
de inferior jerarquía y deben regir para situaciones futuras en un contexto económico
o político diferente. Sin embargo, como veremos más adelante, el haber fijado un
precedente no impide que este pueda ser cambiado en un momento posterior, solo
que en este caso se requiere que ello obedezca a una decisión motivada, sea jurídica o
política, de las razones que expliquen este cambio de decisión.
50
Centro de Capacitación y Estudios Parlamentarios
Las fuentes del derecho parlamentario están regidas no solamente por el principio de
jerarquía normativa (normas de mayor jerarquía prevalecen sobre las inferiores), sino
también por el principio de la temporalidad (norma posterior deroga a la anterior) y
por el principio de competencia (Francisco Zúñiga Urbina, op.cit., pp. 277-278). Es
decir, debe analizarse también la sucesión cronológica de las normas y el hecho que,
en algunos casos y a pesar de la jerarquía normativa, rige el principio de competencia,
cuando, por ejemplo, la propia norma del Reglamento le ha otorgado a un órgano
inferior la facultad de interpretar o de completar ciertas normas. Un ejemplo del
principio de competencia es la atribución que el Reglamento le otorga a la Mesa
Directiva para manejar la administración del Congreso; o cuando el propio Reglamento
otorga a cierto órgano del Parlamento, por ejemplo, al Consejo Directivo, la facultad
de dictar ciertas normas o criterios de interpretación. La duda que se plantea es si el
Pleno puede revisar esa decisión. Consideramos que sí porque, al menos si se trata de
un tema de carácter parlamentario, es el Pleno el que puede revisar el asunto por ser la
máxima autoridad dentro del Parlamento; aunque cuando se trate de modificaciones
al Reglamento debe seguirse el procedimiento reglado por este.
51
Revista Cuadernos Parlamentarios
52
Centro de Capacitación y Estudios Parlamentarios
esa facultad a otro órgano, sino en la predictibilidad que debe tener toda decisión,
porque no resulta viable que existan pronunciamientos contradictorios dentro de un
mismo órgano, pues ello afecta la seguridad jurídica y el principio de igualdad en la
aplicación de la ley.
53
Centro de Capacitación y Estudios Parlamentarios
El Derecho
fundamental al
debido proceso en
sede administrativa
Reconocimiento y contenido
Edson Berrios Llanco1
Máster en Derechos Humanos
Abogado
SUMARIO
I. INTRODUCCIÓN.- II. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.-
2.1. EL CONCEPTO Y LOS FINES DEL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO.- 2.2. LAS CARACTERÍSTICAS Y LA
IMPORTANCIA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.- III. EL
RECONOCIMIENTO DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO EN SEDE
ADMINISTRATIVA.- 3.1. EL RECONOCIMIENTO CONSTITUCIONAL
DEL DERECHO FUNDAMENTAL AL DEBIDO PROCESO EN SEDE
ADMINISTRATIVA.- 3.2. EL RECONOCIMIENTO LEGAL DEL
DERECHO AL DEBIDO PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.- IV. EL
CONTENIDO DEL DERECHO FUNDAMENTAL AL DEBIDO PROCESO
EN SEDE ADMINISTRATIVA.- 4.1. LOS PRONUNCIAMIENTOS DE
LA CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS.- 4.2.
LA JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL.- V.
COMENTARIOS FINALES
1
Máster en Derechos Humanos por la Universidad Alcalá de Henares de España egresado de la
Maestría en Derecho Constitucional por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos (UNMSM),
abogado por la UNMSM, con estudios de especialización en el Instituto de Asuntos Públicos de la
Universidad de Chile, en la Agencia de Protección de Datos de España y en la Escuela del Programa
de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).
55
Revista Cuadernos Parlamentarios
I. INTRODUCCIÓN
Hoy en día nadie pone en duda que para que exista un verdadero Estado Constitucional
se debe garantizar el pleno ejercicio de los derechos fundamentales. De ahí que todo
Estado debe asumir el compromiso y la obligación de adoptar todas las medidas
necesarias para respetar y promover los derechos de las personas.
Con la finalidad de tener una mejor comprensión de los alcances y el contenido del
derecho al debido proceso en sede administrativa, es conveniente detenernos y empezar
56
Centro de Capacitación y Estudios Parlamentarios
2
Un recuento breve sobre las diversas definiciones y concepciones sobre el procedimiento administrativo
que se han dado en los últimos años puede revisarse en el libro de Jean Claude Tron Petit y Gabriel
Ortiz Reyes, titulado La nulidad de los actos administrativos. TRON PETIT, Jean Claude y Gabriel
ORTIZ REYES, La nulidad de los actos administrativos, México, Editorial Porrúa, 2005.
3
TARDÍO PATO, José Antonio, “Procedimiento Administrativo”. En: Diccionario de Derecho
Administrativo, Tomo II, Madrid, Editorial Iustel, 2005, p. 1975.
4
DROMI, Roberto, Derecho Administrativo, 10ª edición, Buenos Aires – Madrid, Editorial Ciudad
Argentina, 2004.
5
GUZMÁN NAPURI, Christian, El procedimiento administrativo, Lima, Ara Editores, 2007.
57
Revista Cuadernos Parlamentarios
Ahora bien, en cuanto a sus fines, podemos indicar que casi unánimemente6 se
sostiene que el procedimiento administrativo comporta una doble finalidad, a saber:
Así, por ejemplo, a través de esta garantía se posibilita que los administrados puedan
ser oídos mediante el trámite de alegaciones, el de audiencia o el de información
pública. Asimismo, se genera la obligación legal de comunicar a los titulares de
derechos e intereses legítimos y directos que se identifiquen en la tramitación de un
procedimiento.
6
Para un cierto sector de la doctrina española, a partir de lo indicado expresamente en el literal c) del
artículo 105 de su Constitución Política, el procedimiento administrativo, entre otras características,
es fundamentalmente un requisito formal de los actos administrativos, en tanto que constituye una
verdadera condición de la validez de los mismos.
TARDÍO PATO, José Antonio, “Procedimiento Administrativo”. En: Diccionario de Derecho
Administrativo, Tomo II, Madrid, Editorial Iustel, 2005.
7
Zubiaur, Carlos A., “Los procedimientos administrativos especiales”, En: VV. AA. Procedimiento y
Proceso Administrativo, 1ª edición, Editorial Abeledo Perrot, Buenos Aires, 2005, p. 29.
8
García Enterría, Eduardo y Tomás R. FERNÁNDEZ, Curso de Derecho Administrativo, Tomo II,
Madrid, Editorial Civitas, 1997.
58
Centro de Capacitación y Estudios Parlamentarios
9
Zubiaur, Carlos A., Ob. Cit, p. 31.
10
Huapaya Tapia, Ramón, ¿Cuáles son los alcances del derecho al debido procedimiento administrativo
en la Ley del Procedimiento Administrativo General?”. En: Revista Actualidad Jurídica, (Lima),
Tomo 141, Editorial Gaceta Jurídica, agosto de 2005, p. 180.
11
Ibidem, p. 181.
12
Ponce Solé, Juli, Deber de buena administración y derecho al procedimiento debido, Valladolid, Editorial
Lex Nova, 1ª edición, 2001, pp. 109 y ss.
13
Entre los autores italianos citados por Ponce Solé, tenemos: BENVENUTI, Feliciano, “Funzione
administrativa, procedimento, processo”, RTDP, 1952; MASSUCI, A, “Apuntes reconstructivos
de la Ley sobre el Procedimiento Administrativo en Italia”, DA, núm. 248 – 249; y PALACI DI
SUNI PRAT, Elisabetta, “I Diritti al procedimento”, Turín, Giappichelli, 1994.
59
Revista Cuadernos Parlamentarios
14
Huapaya Tapia, Ramón, “¿Cuáles son los alcances del derecho al debido procedimiento
administrativo en la Ley del Procedimiento Administrativo General?”. En: Revista Actualidad
Jurídica, Tomo 141, Editorial Gaceta Jurídica, agosto de 2005, p. 181.
60
Centro de Capacitación y Estudios Parlamentarios
15
J. I. Rincón Cordova, Las generaciones de los derechos fundamentales y la acción de la Administración
Pública, Bogotá, 2004, p. 267.
16
El artículo 29 de la Constitución colombiana de 1991 señala que “el debido proceso se aplicará
a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas”, con lo cual se reconoce expresamente lo
que la doctrina jurídica colombiana denomina como “el derecho al debido proceso administrativo”.
Gonzáles Rey, Sergio, La Constitucionalización del procedimiento administrativo en Colombia y su
incidencia en el control de la Administración, p. 12.
17
Cabe señalar que el inciso 25) del artículo 2 del Proyecto de Ley de Reforma Constitucional
elaborado por la Comisión de Constitución, Reglamento y Acusaciones Constitucionales del
Congreso de la República en el período legislativo 2001-2002, contemplaba “el derecho de toda
persona al debido proceso”, indicándose en el segundo párrafo de este inciso que “estas disposiciones
se extienden al procedimiento administrativo en cuanto le sean aplicables”. COMISIÓN DE
CONSTITUCIÓN, REGLAMENTO Y ACUSACIONES CONSTITUCIONALES. Proyecto
de Ley de Reforma de la Constitución, Congreso de la República, 2002, p. 27.
18
A modo de ejemplo, podemos citar las sentencias del Tribunal Constitucional Peruano recaídas en
los expedientes 2050-2002-AA (F.J. 12); 2659-2003-AA (F.J. 3); 0091-2005-AA (F.J. 9); 1966-
2005-PHC (F.J. 9); y 8865-2006-PA (F.J. 5).
61
Revista Cuadernos Parlamentarios
de la Constitución no solo tiene una dimensión judicial, sino que también comporta
el cumplimiento de todas las garantías, requisitos y normas de orden público que
deben observarse en las instancias procesales de todos los procedimientos, incluidos
los administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones de defender
adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos.19
De manera más precisa y con relación a la materia de estudio del presente trabajo, el
Tribunal Constitucional ha indicado que el derecho al debido proceso, reconocido en
la Constitución Política, es una garantía que, si bien tiene su ámbito natural en sede
judicial, también es aplicable en el ámbito de los procedimientos administrativos, en
tanto que la administración como la jurisdicción están indiscutiblemente vinculadas
a la Carta Magna.20
19
De acuerdo con Ramón Huapaya, existen hasta tres campos o escenarios de aplicación del derecho
constitucional al debido proceso:
a) El debido proceso en sede jurisdiccional (o el derecho a un proceso justo).
b) El debido proceso en sede administrativa (tanto en el ámbito de los procedimientos administrativos,
como en los procedimientos administrativos sancionadores y los demás procedimientos especiales).
c) El debido proceso en las relaciones entre particulares (en el ámbito de las corporaciones).
Ver: Huapaya Tapia, Ramón, Ob. Cit”, p. 182
20
Tribunal Constitucional, Sentencia recaída en el expediente 8957-2006-PA (Caso Orlando
Alburqueque). F.J. 9
21
A modo de ejemplo, podemos citar las sentencias del Tribunal Constitucional recaídas en los
expedientes 2050-2002-AA y 8957-2006-PA (F.J. 8).
22
Al respecto, podemos citar los Casos Baena Ricardo del 2 de febrero de 2001 (párrafos 124-
127), Ivcher Bronstein del 6 de febrero de 2001 (párrafo 105) y Tribunal Constitucional del Perú
(párrafos 70-71).
23
Corte Interamericana De Derechos Humanos. Sentencia de fondo recaída en el caso Baena
Ricardo y otros contra Panamá, fundamentos 124 y 125.
62
Centro de Capacitación y Estudios Parlamentarios
i) El derecho a exponer sus argumentos, también denominado como el derecho a ser oído,
el cual consiste en el derecho que tiene todo administrado a exponer las razones
24
Remotti Carbonell, José Carlos, La Corte Interamericana de Derechos Humanos. Lima, Editorial
IDEMSA, 2004, p. 372.
25
Dos trabajos interesantes que estudian la evolución del reconocimiento jurisprudencial del
Tribunal Constitucional Peruano con relación al derecho al debido proceso en sede administrativa
son las que han realizado Eloy Espinosa-Saldaña Barrera y Javier Jiménez Vivas. Ver: Espinosa-
Saldaña Barrera, Eloy, “Debido proceso en procedimientos administrativos. Su viabilidad y las
experiencias peruana y mundial sobre el particular”, En: Revista Jurídica del Perú, Año LI, N°
18, Editora Normas Legales, enero de 2001, pp. 1 y ss; y Jiménez Vivas, Javier, “¿Qué es el debido
procedimiento administrativo?”, En: Revista Actualidad Jurídica, Lima, Tomo 167, Editorial Gaceta
Jurídica, octubre de 2007, pp. 166 y ss.
26
El legislador peruano, al momento de regular los alcances del derecho al “debido procedimiento
administrativo” se inspiró en la redacción del literal f ) del artículo 1 del Decreto Ley N 19.549 de
la República Argentina (Ley de Procedimiento Administrativo). Ver: Huapaya Tapia, Ramón, Ob.
Cit, p. 183.
63
Revista Cuadernos Parlamentarios
de sus pretensiones y defensas antes de la emisión de los actos que se refieran a sus
intereses y derechos,27 así como a interponer recursos y reclamaciones, además de
hacerse patrocinar en la forma que considere más conveniente a sus intereses.28
Para Ramón Huapaya29 este primer contenido implica la aplicación de la garantía
de la defensa procesal en el ámbito del procedimiento administrativo y a su vez
implica las siguientes garantías:
ii) El derecho a ofrecer y producir pruebas, a través del cual se reconoce la posibilidad de
que el administrado pruebe los hechos que sustenten fácticamente su pretensión
27
Canosa, Armando, “El Debido proceso adjetivo en el procedimiento administrativo”, En: VV. AA.
“Procedimiento y Proceso Administrativo” 1ª edición, Editorial Abeledo Perrot, Buenos Aires, 2005,
p. 58.
28
Morón Urbina, Juan Carlos, Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General, Cuarta
Edición, Editorial Gaceta Jurídica, Lima, 2005, p. 66.
29
Huapaya Tapia, Ramón, Ob. Cit, pp. 184 y 185.
64
Centro de Capacitación y Estudios Parlamentarios
Para Agustín Gordillo,31 este derecho implica a su vez los siguientes contenidos:
iii) El derecho a obtener una decisión motivada y fundada en derecho, mediante el cual
los administrados tienen el derecho a que las decisiones de las autoridades
respecto a sus intereses y derechos hagan expresa consideración de los principales
argumentos jurídicos y de hecho, así como de las cuestiones propuestas por ellos
en tanto que hubieran sido pertinentes a la solución del caso.
Cabe precisar que esto último no significa que la administración quede obligada
a considerar en sus decisiones todos los argumentos expuestos o desarrollados
por los administrados, sino solo aquellos cuya importancia y congruencia con la
causa tengan relación de causalidad con el asunto y la decisión a emitirse.32
30
Canosa, Armando, Ob. Cit., p. 62.
31
Gordillo, Agustín, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo II, 5ª edición. Lima, Fundación de
Derecho Administrativo. ARA Editores, 2003, pp. IX-20
32
Morón Urbina, Juan Carlos, Ob. Cit., p. 67.
33
Citado por Ramón Huapaya. Ver: Huapaya Tapia, Ramón, Ob. Cit., p. 186.
65
Revista Cuadernos Parlamentarios
34
Canosa, Armando, Ob. Cit., pp. 48 y 49.
35
Para Juan Carlos Morón Urbina existen tres niveles de contenido del debido procedimiento
administrativo. Estos son:
a) Como derecho al procedimiento administrativo, esto es, afirmar que todos los administrados
tienen el derecho a la existencia de un procedimiento administrativo previo a la producción de las
decisiones administrativas que les conciernan.
b) Como derecho a la no desviación de los fines del procedimiento administrativo, esto es, el
derecho a que la administración procedimentalice sus decisiones y aplique un procedimiento
administrativo con el objetivo de producir los resultados esperados y no otros.
c) Como derecho a las garantías del procedimiento administrativo, el cual comprende una serie
de derechos que forman parte de un estándar mínimo de garantía para los administrados, que a
grandes rasgos y mutatis mutandi implican la aplicación a la sede administrativa de los derechos
concebidos originariamente en la sede de los procesos jurisdiccionales. Ver: Morón Urbina, Juan
Carlos, Ob. Cit., pp. 65 y 66.
36
Corte Constitucional Colombiana. Sentencias recaídas en las siguientes causas: Tutelas 653-2006
y 796-2006.
66
Centro de Capacitación y Estudios Parlamentarios
67
Revista Cuadernos Parlamentarios
37
CORTE IDH. Opinión Consultiva OC 11/90 sobre excepciones al agotamiento de los recursos internos,
1990, párr. 28.
38
CORTE IDH. Caso Paniagua Morales y otros contra Guatemala. Fondo, Sentencia del 8 de marzo
de 1998, párr. 149.
68
Centro de Capacitación y Estudios Parlamentarios
En cuanto al ejercicio de las atribuciones del Congreso para llevar a cabo un juicio
político, del que derivará la responsabilidad de un funcionario público, la Corte estima
necesario recordar que toda persona sujeta a juicio de cualquier naturaleza ante un
órgano del Estado deberá contar con la garantía de que dicho órgano sea competente,
independiente imparcial y actúe en los términos del procedimiento legalmente previsto
para el conocimiento y la resolución del caso que se le somete. 39
De este modo, la Corte IDH señalaba que cualquier órgano del Estado cuando ejerce
funciones sancionatorias o de carácter materialmente jurisdiccional que pueda afectar
los derechos de las personas tiene la obligación de observar y respetar las garantías
del debido proceso legal reconocido en el artículo 8 de la Convención Americana de
Derechos Humanos (CADH).
Asimismo, reafirmó que es un derecho humano obtener todas las garantías que
permitan alcanzar decisiones justas, no estando la administración excluida de
cumplir con este deber. En ese sentido, las garantías mínimas deben respetarse en el
procedimiento administrativo y en cualquier otro procedimiento cuya decisión pueda
afectar los derechos de las personas. Así, la Corte IDH señaló:
La justicia, realizada a través del debido proceso legal, como verdadero valor
jurídicamente protegido, se debe garantizar en todo proceso disciplinario, y los
Estados no pueden sustraerse de esta obligación argumentando que no se aplican las
debidas garantías del artículo 8 de la Convención Americana en el caso de sanciones
disciplinarias y no penales. Permitirles a los Estados dicha interpretación equivaldría
a dejar a su libre voluntad la aplicación o no del derecho de toda persona a un debido
proceso.
Pese a que el Estado alegó que en Panamá no existía carrera administrativa al momento
de los hechos del caso (diciembre de 1990) y que, en consecuencia, regía la discrecionalidad
administrativa con base en la cual se permitía el libre nombramiento y remoción de los
funcionarios públicos, este Tribunal considera que en cualquier circunstancia en que
se imponga una sanción administrativa a un trabajador debe resguardarse el debido
39
Corte IDH. Caso Tribunal Constitucional contra Perú. Fondo, Reparaciones y Costas, Sentencia de
31 de enero de 2001, párrs. 68, 69 y 77. El resaltado en negrita no es original.
69
Revista Cuadernos Parlamentarios
No escapa a la Corte que los despidos, efectuados sin las garantías del artículo 8 de la
Convención, tuvieron graves consecuencias socioeconómicas para las personas despedidas
y sus familiares y dependientes, tales como la pérdida de ingresos y la disminución del
patrón de vida. No cabe duda que, al aplicar una sanción con tan graves consecuencias, el
Estado debió garantizar al trabajador un debido proceso con las garantías contempladas
en la Convención Americana.40
En el caso Claude Reyes y otros contra Chile, referido a la vulneración del derecho
de acceso a la información pública, la Corte IDH puntualizó:
40
Corte IDH. Caso Baena Ricardo y otros contra Panamá. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia del
02 de febrero de 2001, párrs. 129, 133 y 134. El resaltado en negrita no es original.
41
Corte IDH. Caso Claude Reyes y otros contra Chile. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia del 19
de setiembre de 2006, párr. 118.
70
Centro de Capacitación y Estudios Parlamentarios
A partir de ello, la Corte IDH afirmó que no puede la Administración dictar actos
administrativos sancionatorios sin otorgar también a las personas sometidas a dichos
procesos las garantías mínimas de un debido proceso legal. Asimismo, precisó que
el debido proceso legal es un derecho que debe ser garantizado a toda persona,
independientemente de su estatus migratorio. El Estado debe garantizar que toda
persona extranjera, aun cuando fuera un migrante en situación irregular, tenga la
posibilidad de hacer valer sus derechos y defender sus intereses en forma efectiva y en
condiciones de igualdad procesal con otros justiciables.43
42
Corte IDH. Caso Vélez Loor contra Panamá. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y
Costas. Sentencia del 23 de noviembre de 2010, párr. 142.
43
Idem., párr. 143.
44
Corte IDH. Caso Chocrón Chocrón contra Venezuela. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones
y Costas. Sentencia del 1 de julio de 2011, párr. 115.
45
Corte IDH. Caso López Mendoza contra Venezuela. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia del 1
de setiembre de 2011, párr. 111.
46
Corte IDH, Caso Barbani Duarte y otros contra Uruguay. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia
del 13 de octubre de 2011, párr. 60.
71
Revista Cuadernos Parlamentarios
«[…] el respeto de las garantías del debido proceso, no puede soslayarse, de modo que
también son de aplicación en cualquier clase de proceso o procedimiento privado».47
En otra sentencia, el Tribunal indicó que los derechos de los justiciables que en
conjunto forman lo que se conoce como debido proceso poseen un radio de aplicación
que está por encima del funcionamiento y actuación del órgano estrictamente judicial,
pues de otro modo ninguna entidad o corporación privada y ni siquiera la propia
administración cuando conoce del llamado procedimiento administrativo tendría por
qué respetar los derechos del justiciable, lo que sería absurdo e inconstitucional.48
Que, siendo ello así, la destitución de la que ha sido objeto la autora no puede considerarse
como un acto arbitrario y conculcatorio de sus derechos constitucionales realizado por el
Presidente de la entidad demandada, pues tan drástica medida fue tomada tras seguirse
un procedimiento administrativo, en el que se respetó el contenido esencial de su
derecho al debido proceso en sede administrativa.49
47
Tribunal Constitucional peruano. Sentencia recaída en el expediente 067-93-AA, Caso Pedro
Arnillas Gamio, Fundamento Jurídico único.
48
Tribunal Constitucional peruano. Sentencia recaída en el expediente 461-96-AA, Caso Constructora
Inmobiliaria Valle del Sur S. R. Ltda., Fundamento Jurídico 08.
49
Tribunal Constitucional peruano. Sentencia recaída en el expediente 594-96-AA, Caso María
Quiroz Blas, Fundamento Jurídico único. El resaltado en negrita es nuestro.
72
Centro de Capacitación y Estudios Parlamentarios
(…) Que el debido proceso administrativo supone en toda circunstancia el respeto por
parte de la administración pública de todos aquellos principios y derechos normalmente
invocables en el ámbito de la jurisdicción común o especializada y a los que se refiere
el artículo 139 de la Constitución (verbigracia: jurisdicción predeterminada por la
ley, derecho de defensa, pluralidad de instancias, cosa juzgada, etc.). Tales directrices o
atributos en el ámbito administrativo general normalmente se encuentran reconocidos por
conducto de la ley a través de los diversos pronunciamientos de defensa o reconocimiento
de derechos y situaciones jurídicas, por lo que su transgresión impone como correlato su
defensa constitucional por conducto de acciones constitucionales como la presente.50
Y es que, sostiene la Corte Interamericana, en doctrina que hace suya este Tribunal
Constitucional, “si bien el artículo 8 de la Convención Americana se titula ´Garantías
Judiciales´, su aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, sino
al conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a efectos de
que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado
50
Tribunal Constitucional peruano. Sentencia recaída en el expediente 026-97-AA, Caso Empresa de
Transportes Andrés Avelino Cáceres, Fundamento Jurídico 4. El resaltado en negrita no es original.
51
Cfr. E. Espinoza- Saldaña, “Debido proceso en procedimientos administrativos”, En Revista
Jurídica del Perú, (Lima) Año LI, N° 18 (2001), 1-10, pp. 6 y 7.
73
Revista Cuadernos Parlamentarios
del Estado que pueda afectar sus derechos. (párrafo 69). (...) Cuando la Convención se
refiere al derecho de toda persona a ser oída por un “juez o tribunal competente” para la
“determinación de sus derechos”, esta expresión se refiere a cualquier autoridad pública,
sea administrativa, legislativa o judicial, que a través de sus resoluciones determine
derechos y obligaciones de las personas.” (Párrafo 71) [La Corte ha insistido en estos
postulados en los Casos Baena Ricardo, del 2 de febrero de 2001 (Párrafos 124-127), e
Ivcher Bronstein, del 6 de febrero de 2001 (Párrafo 105)].
Entre estos derechos constitucionales, especial relevancia tienen los derechos de defensa y
de prohibición de ser sancionado dos veces por el mismo hecho.52
52
Tribunal Constitucional peruano. Sentencia recaída en el expediente 2050-2002-AA, Caso Carlos
Israel Ramos Colque, Fundamento Jurídico 12. El resaltado en negrita es nuestro.
53
Tribunal Constitucional peruano. Sentencia recaída en el expediente 4289-2004-AA, Caso Blethyn
Oliver Pinto, Fundamento Jurídico 4.
54
Tribunal Constitucional peruano. Sentencia recaída en el expediente 01412-2007-PA, Caso Juan
De Dios Lara Contreras, Fundamento Jurídico 9.
55
Tribunal Constitucional peruano. Sentencias recaídas en los expedientes 4602-2006-PA, Caso
Manuel Quintanilla Chacón, Fundamento Jurídico 38, y 4596-2006-PA, Caso José Vicente Loza Zea,
Fundamento Jurídico 38.
74
Centro de Capacitación y Estudios Parlamentarios
del derecho fundamental para el caso de las personas jurídicas de derecho público, pues
una interpretación contraria concluiría con la incoherencia de, por un lado, habilitar el
ejercicio de facultades a las municipalidades consagradas en la Constitución y, por otro,
negar las garantías necesarias para que las mismas se ejerzan y, sobre todo, puedan ser
susceptibles de protección.
Según doctrina atinente, dicho principio tiene tres niveles concurrentes de aplicación,
el primero de los cuales se refiere al debido proceso como derecho al procedimiento
administrativo y supone que: “(...) todos los administrados tienen el derecho a la
existencia de un procedimiento administrativo previo a la producción de las decisiones
administrativas que les conciernan. Correlativamente, la Administración tiene el deber
de producir sus decisiones mediante el cumplimiento de las reglas que conforman el
procedimiento, de modo que es flagrantemente violatorio de este principio la producción
de actos administrativos de plano o sin escuchar a los administrados. No es válido afirmar
que con la concurrencia del administrado luego del acto recién se iniciará el procedimiento,
sino que –por el contrario– desde su origen mismo debe dar la oportunidad para su
participación útil”.57
56
Tribunal Constitucional peruano. Sentencia recaída en el expediente 2939-2004-AA, Caso
Municipalidad Provincial de Coronel Portillo, Fundamento Jurídico 6. El resaltado en negrita no es
original.
57
Tribunal Constitucional peruano. Sentencia recaída en el expediente 1628-2003-AA, Caso
Fundación Ignacia R. Vda. De Canevaro. Fundamento Jurídico N° 6. El resaltado en negrita no es
original.
75
Revista Cuadernos Parlamentarios
Sobre la base de la Constitución que señala, en su artículo 139, inciso 3, como principio
de todo proceso la observancia del debido proceso, en las normas de procedimiento
administrativo (artículo IV punto 1.2, de la Ley del Procedimiento Administrativo
General) se ha venido a entender el principio del debido procedimiento, el mismo que
significa que los administrados gozan de todos los derechos y garantías inherentes al
debido procedimiento, que comprende el derecho a exponer sus argumentos, a ofrecer y
producir pruebas y a obtener una decisión motivada y fundada en derecho.58
Posteriormente, y tratando de abordar los aspectos que forman parte del contenido
del debido proceso en sede administrativa, el Tribunal Constitucional peruano se ha
pronunciado sobre la existencia de «un haz de derechos que forman parte de su estándar
mínimo». Entre dichos derechos ha mencionado a la razonabilidad, la proporcionalidad,
la interdicción de la arbitrariedad y la motivación de las resoluciones.
Así, en el caso Juan Carlos Callegari Herazo, relacionado con la evaluación del
procedimiento seguido para dar de baja a miembros de la Policía Nacional del Perú
y de las Fuerzas Armadas, el Tribunal sostuvo que el debido proceso es un derecho
fundamental de carácter instrumental que se encuentra conformado por un conjunto
de derechos esenciales (como el derecho de defensa, el derecho a probar, entre otros)
que impiden que la libertad y los derechos individuales sucumban ante la ausencia o
insuficiencia de un proceso o procedimiento, o se vean afectados por cualquier sujeto
de derecho (incluyendo al Estado) que pretenda hacer uso abusivo de estos. Así, el
Tribunal peruano indicó lo siguiente:
(…) el debido proceso está concebido como el cumplimiento de todas las garantías,
requisitos y normas de orden público que deben observarse en las instancias procesales de
todos los procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén en
condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que
pueda afectarlos. Vale decir que cualquier actuación u omisión de los órganos estatales
dentro de un proceso, sea éste administrativo –como en el caso de autos–, o jurisdiccional,
debe respetar el debido proceso legal.
58
Tribunal Constitucional peruano. Sentencia recaída en el expediente 3330-2004-AA, Caso
Ludesminio Loja Mori. Fundamento Jurídico 24. El resaltado en negrita no es original.
59
Tribunal Constitucional peruano. Sentencia recaída en el expediente 0090-2005-AA, Caso Juan
Carlos Callegari Herazo, Fundamentos Jurídicos 22, 24 y 25. El resaltado en negrita es nuestro.
76
Centro de Capacitación y Estudios Parlamentarios
También es importante señalar que si bien las garantías del debido proceso se aplican
a los procedimientos administrativos, el Tribunal Constitucional ha destacado que
no en todos los procedimientos administrativos se titulariza el derecho al debido
proceso, tal como ocurriría en los procedimientos administrativos internos, a través
de los cuales se forma la voluntad de los órganos de la Administración en materias
relacionadas con su gestión ordinaria.61
60
Tribunal Constitucional peruano. Sentencia recaída en el expediente 3741-2004-AA, Caso Ramón
Hernando Salazar Yarlenque, Fundamento Jurídico 21.
61
Tribunal Constitucional peruano. Sentencia recaída en el expediente 1994-2004-AA, Caso Edwin
Elías Vásquez Puris, Fundamentos Jurídicos 8 y 9.
77
Revista Cuadernos Parlamentarios
De este modo, si bien el debido proceso tiene una vocación expansiva más allá del
terreno exclusivamente judicial, ello no quiere decir que todos los derechos que lo
conforman pueden ser susceptibles de ser titularizados, sin más, en cada uno de esos
ámbitos ajenos al estrictamente judicial como lo es el procedimiento administrativo.
(el debido proceso) comprende, a su vez, diversos derechos fundamentales de orden procesal
y que, en ese sentido, se trata de un derecho, por así decirlo, «continente». En efecto, su
contenido constitucionalmente protegido comprende una serie de garantías, formales y
materiales, de muy distinta naturaleza, que en conjunto garantizan que el procedimiento
o proceso en el cual se encuentre inmerso una persona se realice y concluya con el necesario
respeto y protección de todos los derechos que en él puedan encontrarse comprendidos.
Sin embargo, esta vocación expansiva del derecho al debido proceso no significa que
todos los derechos que lo conforman se extiendan, tout court, a todos los procesos o
procedimientos a los que antes se ha hecho referencia.
Existen determinados derechos que pertenecen el debido proceso, por ejemplo, que no
necesariamente forman parte del debido proceso en los procedimientos ante personas
jurídicas de derecho privado, como puede ser el caso de la pluralidad de la instancia.
Incluso en un mismo ámbito, como puede ser el debido proceso judicial, los derechos que
lo conforman varían, según se trate de un proceso penal o de uno civil. Si en el primero,
un derecho que integra el debido proceso es el derecho a que no se aplique la ley penal
por analogía; en cambio, no sucede lo mismo en el proceso civil, donde el juez no puede
excusarse de poner fin a la controversia so pretexto de la inexistencia de una norma
jurídica positiva.
En definitiva, que el debido proceso tenga una vocación expansiva más allá del terreno
exclusivamente judicial no quiere decir que todos los derechos que lo conforman
62
Tribunal Constitucional peruano. Sentencia recaída en el expediente 1690-2005-PA, Caso Sixto
Muñoz Sarmiento, Fundamento Jurídico 9. El resaltado en negrita no es original.
78
Centro de Capacitación y Estudios Parlamentarios
puedan ser susceptibles de ser titularizados, sin más, en cada uno de esos ámbitos
ajenos al estrictamente judicial.63
63
Tribunal Constitucional peruano. Sentencia recaída en el expediente 7289-2005-PA, Caso Princeton
Dover Corporation Sucursal Lima-Perú, Fundamentos Jurídicos 4 y 5. El resaltado en negrita es
nuestro.
64
Tribunal Constitucional peruano. Sentencia recaída en el expediente 3075-2006-AA, Caso Escuela
Internacional de Gerencia High School of Management - EIGER, Fundamento Jurídico 4. El resaltado
en negrita no es original.
65
Tribunal Constitucional peruano. Sentencia recaída en el expediente 2868-2004-AA, Caso José
Antonio Álvarez Rojas, Fundamento Jurídico 26.
79
Revista Cuadernos Parlamentarios
V. COMENTARIOS FINALES
66
Tribunal Constitucional peruano. Sentencia recaída en el expediente 0351-2000-AA, Caso Jaime
Cresencio Chava Quispe, Fundamento Jurídico 3.
67
Tribunal Constitucional peruano. Sentencia recaída en el expediente 05104-2008-PA, Caso
Sindicato Unificado de Trabajadores de Southern Perú Copper Corporation (SPCC) – Ilo, Fundamento
Jurídico N° 13.
68
Un mayor desarrollo de esta propuesta de contenido del derecho fundamental al debido proceso
en sede administrativa puede revisarse en: Berríos Llanco, Edson, “El debido proceso en sede
administrativa en Perú a la luz de la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos y del Tribunal Constitucional”, Tesis para optar el grado de Magíster en Derechos
Humanos en la Universidad Alcalá de Henares de España, Madrid, 2012.
80
Centro de Capacitación y Estudios Parlamentarios
69
Al respecto, Ramón Huapaya señala que: “pese a la importante línea trazada por el Tribunal
Constitucional, encontramos que actualmente se vienen sucediendo sentencias en las que el TC
viene reduciendo el ámbito de protección del debido procedimiento administrativo, específicamente
en el campo de la ratificación de magistrados y jueces”. Ver: Huapaya Tapia, Ramón, “Ob. Cit.”, p.
188.
70
Un recuento de las sentencias emitidas por el Tribunal Constitucional con anterioridad a la puesta
en vigencia de la Ley del Procedimiento Administrativo General puede revisarse en un estudio de
César Ochoa Cárdich. Ver: Ochoa Cardich, César, Ob. Cit., pp. 68 y ss.
71
Así por ejemplo, el Tribunal Constitucional ha afirmado la aplicación del derecho al debido proceso
en sede administrativa, para casos tales como nulidades de oficio, procedimientos sancionadores,
procedimientos disciplinarios, procedimientos de ejecución coactiva, procedimientos de pase al
retiro por “renovación” de oficiales de las Fuerzas Armadas y Policiales, otorgamiento de licencias
de funcionamiento y autorizaciones, concursos públicos para contrataciones, entre otros. Ver:
Huapaya Tapia, Ramón, Ob. at., p. 188; y Jiménez Vivas, Javier, Ob. at., pp. 169 y 170.
81
SECCIÓN II
PARLAMENTO:
Camino al Bicentenario
Centro de Capacitación y Estudios Parlamentarios
José Faustino
Sánchez Carrión, el
ideólogo y el político
de la Independencia
del Perú
Manuel Benza Pflücker1
Sociólogo, Máster en Desarrollo Económico y
Ciencias Políticas y exdiputado
SUMARIO
I. INTRODUCCIÓN.- II. ROL DEL NORTE CHICO EN LA
INDEPENDENCIA.- III. JOSÉ FAUSTINO SÁNCHEZ CARRIÓN Y
BERNARDO DE MONTEAGUDO.- IV.EL CONGRESO CONSTITUYENTE
Y APORTES IDEOLÓGICOS Y POLÍTICOS DE SÁNCHEZ CARRIÓN.-
V. RELACIÓN ENTRE EL LIBERTADOR SIMÓN BOLÍVAR Y JOSÉ
FAUSTINO SÁNCHEZ CARRIÓN.- VI. SÁNCHEZ CARRIÓN,
IDEÓLOGO DE LA INTEGRACIÓN LATINOAMERICANA.- VII. LOS
ÚLTIMOS APORTES DE SÁNCHEZ CARRIÓN.- VIII. MUERTE DE JOSÉ
FAUSTINO SÁNCHEZ CARRIÓN.- IX. ALGUNAS CONCLUSIONES: LOS
PRINCIPALES LOGROS DE JOSÉ FAUSTINO SÁNCHEZ CARRIÓN
1
Licenciado en Sociología en la Pontificia Universidad Católica del Perú, Magister en Desarrollo
Económico y Ciencias Políticas por la Universidad de Bielefeld, Alemania. Ex-Diputado Nacional
del Perú. Profesor principal de la Universidad Nacional José Faustino Sánchez Carrión.
Por la valía y trascendencia de este personaje el autor del artículo menciona lo siguiente: «Don
Fernando León de Vivero fue dos veces Presidente de la Cámara de Diputados en el período 1985-90:
en 1986 y en 1989.Tuve por él especial cariño y admiración. Ello se enriqueció en nuestras tertulias
sobre temas histórico-culturales. Entre nuestras mayores coincidencias estuvo el rol de José Faustino
Sánchez Carrión para la historia peruana y el injusto desconocimiento de su obra. De aquellas charlas
y de las convicciones de Don Fernando surgió la idea de nominar José Faustino Sánchez Carrión al
edificio para los Diputados en el Jr. Azángaro así como al Auditorio, en 1986. Posteriormente, hizo
construir la Plaza J.F. Sánchez Carrión en la parte posterior del Palacio Legislativo. Manuel Benza
Pflücker»
85
Revista Cuadernos Parlamentarios
I. INTRODUCCIÓN
El peruano más ilustre en las luchas por la independencia del Perú y en la creación de
la República fue José Faustino Sánchez Carrión. Su ilustración ideológica y política
se arraigaba no solo en convicciones que partían de los conceptos de Soberanía
Nacional y Popular, tomadas en gran medida de la Declaración de los Derechos del
Hombre y del Ciudadano y de las Constituciones francesas de 1789 y 1792, sino
fundamentalmente de una férrea correspondencia de la Ética con la Ideología y la
Política. Nacido el 13 de febrero de 1787 en Huamachuco, ciudad serrana dependiente
de Trujillo, Sánchez Carrión perteneció a una familia medianamente acomodada. Su
padre, Agustín Sánchez Carrión fue propietario de pequeñas minas y haciendas y
Alcalde de Huamachuco. Su madre de Cajabamba (hoy en Cajamarca), fue doña
Teresa Rodríguez y Lezama, quien falleció cuando José Faustino tenía menos de
7 años. «Una familia española burguesa, de vivir hidalgo, en un pueblo andino
principalmente de indios»2, pero desvinculada de un entorno realista-aristocrático
como las familias vinculadas al poder español y a la ideología virreinal de los grupos
dominantes de Lima, Trujillo, Arequipa y, en menor medida, de otras ciudades del
Perú. A los 15 años de edad acepta ser enviado por su padre al Seminario de San
Carlos y San Marcelo de Trujillo. Allí recibió una sólida formación humanista y
consolidó valores cristianos que lo condujeron, por el resto de su vida, a preferir una
vida ascética. Al respecto, Raúl Porras Barrenechea señala: «El Seminario le dio a
Sánchez Carrión el tesoro de su fe religiosa y esa pureza de seminarista que conservaría
toda su vida»3. Su formación explica en gran medida sus convicciones democráticas,
así como su intransigente línea ética y moral en la construcción de un pensamiento
político. Ello explica sus expresiones: «Sin el influjo de la moral, no puede haber
República»4. «Se hace indigno de ser peruano el que no sea justo y benéfico»5. Casi
tres años después viaja a Lima. No pasa mucho tiempo y se matricula para estudiar
Derecho en el Convictorio de San Carlos, en la casona de la Universidad Mayor de
San Marcos. Allí bullen las ideas independentistas, republicanas y jacobinas derivadas
de la Ilustración francesa. Sánchez Carrión brilla inmediatamente como orador y
se coloca al frente de la difusión de las ideas independentistas, otorgándoles una
dimensión republicana y democrática. Siendo alumno, se convirtió en catedrático de
Leyes y Cánones así como del curso de Digesto Viejo. A la vez que en elocuencia,
destaca en la poesía. Sánchez Carrión pronunció una famosa arenga en nombre del
Convictorio en el aniversario del día en que se publicó la Constitución española en
Lima. Ello ocurrió en 1813. La Constitución de Cádiz, aprobada en marzo de 1812, es
la primera Constitución propiamente española, ya que el estatuto de Bayona de 1808
fue una Carta otorgada, con sello napoleónico. Fue la respuesta del pueblo español a
2
Porras Barrenechea, Raúl; «José Sánchez Carrión, El Tribuno de la República peruana» Separata
del Mercurio Peruano, Lima, 1953, Nº 320, página 9.
3
Ibidem, página12.
4
José Faustino Sánchez Carrión, citado por Porras Barrenechea, R. en Op. Cit., página 24.
5
José Faustino Sánchez Carrión en el Proyecto de Constitución, Art.14, citado por Porras
Barrenechea, R. en Op.Cit., página 24.
86
Centro de Capacitación y Estudios Parlamentarios
las intenciones invasoras de Napoleón Bonaparte. Dicha obra recogió ideas políticas
liberales de la ilustración francesa, como la Soberanía Nacional y la separación de
poderes. La Soberanía, poder pleno supremo del Estado, que hasta entonces había
correspondido al rey, pasó entonces a la Nación, como ente supremo y distinto a
los individuos que la integran, representada por los Diputados, sin estamentos ni
mandato imperativo. La Constitución española de 1812 tuvo una vigencia efímera
pues Fernando VII la derogó en 1814 implantando el absolutismo. La Constitución
de Cádiz influenció mucho en las de las colonias que se independizaron, entre ellas,
la del Perú de 18236. En su arenga, dirigida al Virrey Abascal que había gobernado el
Virreinato del Perú seis años bajo un régimen absolutista, autoritario e inquisitorial, se
nota que conoce los aspectos progresistas de dicha Constitución. «Esa arenga es una
luminosa síntesis de libertades. No parece que el orador fuera un colegial de la colonia
ni que se dirigiera al más autoritario de los Virreyes, sino que hablara un defensor de
los Derechos del Hombre en una República libre [...] la arenga descubre de cuerpo
entero al futuro revolucionario»7. El Virrey Pezuela sucedió a Abascal. Harto de la
actividad revolucionaria que se tramaba en el Convictorio, decide clausurarlo en mayo
de 1817. Lo reabre en noviembre del mismo año expulsando a Sánchez Carrión a «no
menos de 50 leguas de Lima […] maestro adolescente, es expulsado de San Marcos
por la audacia de su liberalismo»8. Pezuela conocía bien las ideas de Sánchez Carrión:
«Si ese mocito sigue en el Convictorio, hasta los ladrillos van a volverse patriotas»9.A
pesar de su expulsión, Sánchez Carrión tuvo el coraje para continuar y recibirse de
Abogado en la Real Audiencia de Lima el 6 de agosto de 1818. Pudo haberlo hecho
antes, pero su abnegación lo condujo a dejar los estudios por más de un año, para
enseñar gratuitamente a alumnos del mismo Convictorio. Carlos Pedemonte dijo en
agosto de 1818: «el Doctor Sánchez Carrión Maestro en Filosofía, Leyes y Cánones
y Regente de Digesto Viejo se ha ejercitado […] con distinguido aprovechamiento
de sus discípulos debido a la constante y ejemplar dedicación que ha puesto en
la enseñanza y a la exquisita doctrina que les ha ministrado […] igualmente se
ha hecho muy recomendable no sólo por sus extraordinarios talentos sino por su
delicado gusto en la literatura […] y su vehementísimo amor al orden, exactitud y
formalidad de este establecimiento, al que ha edificado en todo este año con una vida
verdaderamente filosófica, cristiana, irreprensible»10. En noviembre de 1819 cuelga
los hábitos para casarse con María Josefa Antonia Dueñas. En diciembre de 1820
nació su primera hija, Juana Rosa. Muere Doña Josefa y J.F.S.C. se casa entonces
con su hermana, Mercedes Dueñas, con la que tuvo tres hijos: Tomás (1822), Juana
María de la Espiración (1823) y la póstuma, María Matea (1825). Estando confinado
en Sayán, ciudad cercana a Huacho, Huaura y Pativilca —que escogió, supongo,
por su tranquilidad y su cercanía a Lima— partió a Huamachuco en junio de 1821
6
Constituciones Españolas 1812-1978; Congreso de los Diputados, Madrid, 1998, páginas15-16.
7
Porras. Separata, Op.Cit., página16.
8
Porras Barrenechea, Raúl, José Sánchez Carrión, El Tribuno de la Republica.
9
Eguiguren, Luis Antonio, Sánchez Carrión, Ministro General de los Negocios del Perú, Tomo I,
Lima, 1954, página 24.
10
Ibidem, página 28.
87
Revista Cuadernos Parlamentarios
11
Pisco queda a 250 Kilómetros al sur de Lima. La casa en que se alojó San Martín fue destruida por
el terremoto del 15 de agosto del 2007.
12
Paz Soldán, Mariano. Historia del Perú independiente, página 38, citado por Centro Social
Provincia de Chancay. Antecedentes Históricos de la Provincia de Chancay, su participación en la gesta
Emancipadora de nuestra Independencia, Lima, 1970, página 7.
13
Ibidem, página 8.
88
Centro de Capacitación y Estudios Parlamentarios
del General San Martín: el 5 de abril de 1819 los vecinos de Supe se juntaron en
Cabildo, depusieron al Alcalde, y proclamaron la Independencia del Perú. Sobre este
asunto, el Virrey Pezuela dice: «en el Pueblo de Supe, tuvieron cabildo abierto donde
juraron las banderas de ellos y su causa independiente de una manera escandalosa casi
todos los vecinos abandonaron la causa del Rey prestándoles toda clase de auxilios
resultando los principales delincuentes los siguientes: sentenciados a ser pasados por
las armas (todos estos huyeron y se embarcaron con los enemigos) Andrés Reyes
Oficial Alférez; Cayetano Requena, Presbítero y Capitán; Juan Franco; Doroteo de los
Santos; Juan Fonseca, Alférez; Manuel Fonseca (este se perdió); Manuel Villanueva
y el zambo Luis Risco».14 De los citados, el sacerdote Cayetano Requena regresó
luego como Vicario General del Ejército Libertador. Todos los demás mencionados
regresaron y se sumaron a las fuerzas de Francisco Vidal Laos, nacido en Supe, quien
había peleado por la independencia de Chile (donde hasta hoy un fuerte, en Valdivia,
lleva su nombre en honor a sus acciones militares) y que años después se presentó
en Huaura ante San Martín, quien le entregó despacho de Capitán del Ejército del
Perú, diciéndole: «Camarada, es Usted el primer militar peruano».15 En Barranca se
formó el Primer Batallón de Infantería Patriota con voluntarios de Huacho, Végueta,
Carquín, Pativilca, Sayán, Hualmay, etc., siendo designado con el Nº 6, con 800
efectivos íntegramente peruanos.16 En Chancay tienen lugar las primeras acciones de
armas de la Expedición Libertadora el 9 de noviembre de 1820. Las tropas patriotas
al mando de Andrés Reyes derrotan a los realistas en los combates de Torre Blanca y
de Pescadores para facilitar el desembarco de San Martín al día siguiente en Huacho.
El Virrey Pezuela dice en sus Memorias: «Si se hubiese escudriñado la conducta de
los vecinos y habitantes de Huaura, Huacho, Supe y La Barranca, no hubiera haber
quedado [sic] sino uno que otro sin castigo, estos pueblos han manifestado su maldad
en el más alto grado».17 En Huaura creó el Boletín El Peruano, hoy nombre del
órgano oficial del Estado peruano por Decreto de Simón Bolívar. «Necesario es
observar que antes de la proclamación de Huaura los documentos oficiales del
General San Martín se refieren únicamente al Cuartel General de las Fuerzas
Expedicionarias en Huaura y que, luego de la proclamación del 27 de noviembre,
la documentación anota un resello: “Estado Peruano Independiente”.18 El
Libertador San Martín sabía de la escasa conciencia independentista y nacional de
buena parte de los limeños. Por ello afirmó: «La gente pregunta por qué no marcho
sobre Lima al momento. Lo podría hacer si así conviniese a mis designios: pero
no conviene. No busco gloria militar, no ambiciono el título de conquistador
del Perú, quiero solamente librarlo de la opresión ¿De qué me serviría Lima, si
sus habitantes fueran hostiles en la opinión política? ¿Cómo podría progresar la
causa de la independencia si yo tomase Lima militarmente y aún el país entero?
14
Ibidem, página 74.
15
Ibidem, página 97.
16
Ibidem, página 2.
17
Ibidem, página 3.
18
Ibidem, página 7.
89
Revista Cuadernos Parlamentarios
Muy diferentes son mis designios. Quiero que todos los hombres piensen como yo,
y no dar un solo paso más allá de la marcha progresiva de la opinión pública»19.
La percepción de San Martín era correcta. Su posición revela que los peruanos le
debemos un reconocimiento por su formación humanista, por haber percibido con
claridad sociológica el nivel de conciencia —de falsa conciencia, mejor dicho— que
la población limeña de entonces exhibía: significativa influencia ideológica pro-
española. Es obvio que las acciones insurreccionales indígenas de Francisco Inga
en Huarochirí (1750), Juan Santos Atahuallpa poco después en la selva central,
José Gabriel Condorcanqui Tupac Amaru II y Micaela Bastidas, en el sur, con
repercusiones en casi todo Sudamérica (1780), Julián Apaza Tupac Katari y Bartolina
Sisa en el Alto Perú (1781) y otros, así como la de criollos y mestizos como las
rebeliones de Aguilar y Ubalde en 1805 en Cuzco, que terminó con ambos en la
horca, la de Pedro Murillo en La Paz en 1810, que pidió la independencia del Perú
y culminó con su asesinato por los españoles, la rebelión de Francisco Pardo de Zela
en Tacna en 1811, la de Matías Cabrera y Ruiz de la Vega en Huamanga, también
en 1811, la sublevación de Crespo de Castillo y Durán Martel en Huánuco, de 1812,
quienes sufrieron la última pena, la revuelta que dirigieron Paillardelli y Gómez en
Tacna en 1813, la que dirigieron José Rivera y Ferrandiz en Arequipa en ese mismo
año, el levantamiento de Pumacahua, los Angulo, Melgar, Béjar y otros sofocada en
1815 y que culminó en la batalla de Humachiri, la declaración de la Independencia
del Perú en Supe, que ya fue citada, en 1819, etc., fueron tejiendo una urdimbre
de rebelión independentista antes de la llegada de San Martín. Dichas rebeliones
se dieron, todas, en lugares distintos a Lima, la capital virreinal, que en aquel
momento albergaba la población más conservadora y realista. Como resultado del
Armisticio de Punchauca (hoy en el Distrito de Carabayllo, N. de R.), el Virrey la
Serna acepta retirarse de Lima sin combate llevándose sus tropas: los realistas se
retiraron de la Capital entre el 26 de junio y el 6 de julio de 1821. A esta decisión
también aportó significativamente el cerco de Lima, ejercido por Francisco Vidal y sus
guerrilleros venidos predominantemente de las alturas de Huaura, Oyón, Cajatambo,
Huarochirí, Canta y alturas de Huaral. El Libertador, General José de San Martín,
ingresó a Lima el 12 de Julio de 1821 y el 28 de Julio proclamó solemnemente en la
Plaza de Armas la Independencia del Perú. Ponderando la lucha de los guerrilleros
que apoyaron incesantemente al Ejército Libertador, concretamente, en relación a su
accionar para que La Serna abandone Lima dijo La Gaceta de Lima Independiente del
1 de agosto de 1821: «Los guerrilleros de Vidal, Quiroz, Quispe Ninavilca, Alejandro
Huavique, Ayulo, Cordero y otros avanzaron sobre Lima, ocupada todavía por La
Serna y cercaron la ciudad casi por completo, cortándole sus comunicaciones, de
manera que los realistas no tuvieron manera de recibir víveres. Luego, con un cuerpo
de caballería de 600 hombres persiguen al Virrey La Serna y protegen la espantosa
deserción que va sufriendo».20 «El Cacique Ninavilca hacía jurar la independencia
19
San Martín, citado por Basil Hall en Colección, Op.Cit., Tomo XXVII, página 223, citado por
diario La República, 28 de junio de 2006, página 4.
20
San Martín, citado por Centro Social, Op. Cit., página 28.
90
Centro de Capacitación y Estudios Parlamentarios
21
«Reseña que hace ante sus contemporáneos el General Francisco Vidal Laos», citada por Centro
Social, Op.Cit., página 37.
22
Basadre. Jorge, Historia de la República del Perú, Lima, Universitaria, 1983, páginas 1-2.
23
Ibidem, Op.Cit., página 6.
24
Ibidem, Op.Cit., página 6.
91
Revista Cuadernos Parlamentarios
25
Ortemberg, Pablo, Celebración y Guerra: la política simbólica independentista del General San
Martín en el Perú, E.H.S.S., París, 2006, páginas 7 y 8.
26
Ibidem, página 4.
92
Centro de Capacitación y Estudios Parlamentarios
27
Eguiguren,Luis Antonio, Op.Cit., página 153.
28
Ibidem, Op.Cit., página 153.
29
Simón Bolívar citado por Basadre, Op.Cit, página 62.
30
J.A. Ribeyro, citado por Porras, Op.Cit., página 23.
93
Revista Cuadernos Parlamentarios
31
José Faustino Sánchez Carrión en la primera carta del Solitario de Sayán, citado por Porras,
Op.Cit., página 23.
32
Ibidem, página 21.
33
Ibidem, página 2.
34
Antonio A. J. de Sucre, en carta a Bolívar, citado por Porras, Op. Cit., página 23.
94
Centro de Capacitación y Estudios Parlamentarios
35
Ibidem, página.19.
36
Ibidem, página.19.
37
Ibidem, página.28.
38
Basadre, Op.Cit., página 28.
39
Riva Agüero planteó a La Serna entronizar un príncipe español. Véase Basadre, Op.Cit., página 36.
40
Ibidem, página 52.
41
Ibidem, página 52.
95
Revista Cuadernos Parlamentarios
42
José Faustino Sánchez Carrión en su carta-ensayo La inacdaptabilidad del sistema monárquico
para el Perú, Sayán,1º de marzo de 1822, publicada en “La Abeja republicana” de Lima en agosto
de 1822, citada en Colección Documental de la Independencia del Perú, Tomo I, Los Ideólogos,
dedicado íntegramente a José Faustino Sánchez Carrión, editada por la Comisión Nacional del
Sesquicentenario, Lima 1970, página 351.
43
José Faustino Sánchez Carrión, citado por Porras en Op. Cit., página 29.
44
Ibidem, página 30.
96
Centro de Capacitación y Estudios Parlamentarios
45
José Faustino Sánchez Carrión en su carta “Sobre la forma de gobierno conveniente al Perú”, publicada
por El Correo Mercantil y Político el 17 de agosto de 1822, citada en “Colección, Op.Cit., páginas
368 y 369.
46
Porras, en Separata, Op.Cit., página 20.
47
Mariano José de Arce, el sacerdote Javier Luna Pizarro, el también sacerdote Toribio Rodríguez
de Mendoza y Francisco J. Mariátegui tuvieron el mismo temple revolucionario y principista que
Sánchez Carrión.
97
Revista Cuadernos Parlamentarios
única que puede llamarse esencialmente libre. Pero ocurriendo embarazos difíciles
de vencer […] ha parecido no convenir que se ejerza esta manera el poder electoral».48
Defendió el derecho a «la igual repartición de contribuciones en proporción a las
facultades de cada uno».49 Ese derecho no es enarbolado hoy. Más bien se otorga
libertad al capital y se han otorgado tratamientos impositivos diferenciados anulando
el rol tuitivo del Estado. La Constitución fue promulgada el 12 de noviembre de
1823. Su texto final fue elaborado por una comisión integrada por ocho constituyentes:
José Faustino Sánchez Carrión, Francisco Javier Mariátegui, Toribio Rodríguez de
Mendoza, Carlos Pedemonte, José Gregorio Paredes, Justo Figuerola —todos ellos
habían sido maestros universitarios en el Convictorio Carolino— además del médico
Hipólito Unanue y de José Pezet. La Constitución de 1823 se basa en la Soberanía
Popular. «Si la Nación no conserva o protege los derechos legítimos de todos los
individuos que la componen, ataca el Pacto Social».50 Como se dijo, Monteagudo
había sido desterrado del Perú luego de un motín popular que tuvo lugar el 25 de
julio de 1822. Antes de eso, Monteagudo «amordazó la prensa, fusiló dos extranjeros
propagandistas de las ideas republicanas y despachó para Calcuta a algunos de los que
se atrevieron a protestar de dichas medidas».51 El Congreso Constituyente, que ya
había rendido homenaje a San Martín el mismo día de su instalación —20 de
septiembre de 1822— nominándolo «Fundador de la Libertad del Perú», decide
otros homenajes el 4 de noviembre: a Lord Cochrane, a Colombia, al Ejército
Libertador, a Chile, a los guerrilleros, otorgando amnistía a los americanos desterrados
y hasta a los españoles al terminar la guerra. «El único exceptuado fue el ex ministro
Monteagudo, en quien recayó una tremenda orden legislativa de proscripción
declarándolo fuera de la protección de la ley en el momento en que pisara el territorio
nacional».52 Tal resolución se toma, pero luego —como ya se dijo— Bolívar lo hizo
traer en decisión aberrante. Estando ya en pleno funcionamiento el Congreso
Constituyente, publica Sánchez Carrión en «La Abeja Republicana» (27 de octubre)
su artículo «Nobleza», que es un alegato contra este estamento social. «Sobre sus
cabezas se acumula todo el poder, la riqueza del Estado, todas las prerrogativas. Los
otros hombres que forman la masa del pueblo no han nacido sino para servir a los
placeres de estos mortales dichosos. De allí su imbecilidad, su insolencia, su
desprecio por los que llaman plebeyos, las afrentas con que los abruman, las
iniquidades de todo género de que los hacen víctimas. Donde hay nobleza el estado
está dividido en dos porciones, hecha la una para mandar y la otra para ser esclava.
¡Qué extravagante, que injuriosa institución!» […] «La nobleza ataca, pues, desde
sus cimientos la base del contrato social. Es una institución muy contraria a la
igualdad para soportarse en un país libre».53 Hasta diciembre de ese año logra
48
Colección Documental de la Independencia del Perú, página 540.
49
Colección Documental de la Independencia del Perú, página 112.
50
Basadre, Op. Cit., página 41.
51
Porras, en Separata, Op. Cit., página 20.
52
Basadre, Op. Cit., página 11.
53
José Faustino Sánchez Carrión en su artículo Nobleza, publicada en La Abeja republicana de Lima
el 27 de octubre de 1822, citado en Colección Documental de la Independencia del Perú, Tomo I, Op.
Cit., página 379.
98
Centro de Capacitación y Estudios Parlamentarios
54
José Faustino Sánchez Carrión en su artículo Consideraciones sobre la Dignidad republicana,
publicado en El Tribuno el 5 hasta el 8 de diciembre de 1822, citado en Colección Op. Cit., páginas
393, 394 y 395.
55
José Faustino Sánchez Carrión, citado por Porras Barrenechea, R., Fondo Editorial, Op. Cit.,
páginas 108 y 109.
56
Ibidem, carta remitida el 10 de octubre de 1822, página 37.
99
Revista Cuadernos Parlamentarios
Como ya se dijo, habiéndose alejado San Martín y su ejército, los españoles y pro
españoles inician su retorno paulatino al poder, haciéndose fuertes en zonas
importantes del centro-sur de los Andes peruanos. Incluso, tomaron Lima entre el 13
de junio y el 16 de julio de 1823. En esos días, precisamente, el Congreso sesiona en
el Real Felipe y el 19 de junio Sánchez Carrión prepara un decreto para establecer
«un poder militar con las facultades necesarias, a efecto de que haga cuanto convenga
para salvar la República»57 y el diputado Manuel Antonio Colmenares presentó una
adición —que fue aprobada— en virtud de la cual se entregaba ese poder militar al
General en Jefe del Ejército Unido, o sea, a Sucre. Al mismo tiempo solicitó que
Bolívar fuese llamado para «salvar al Perú»,58 lo que también fue aprobado. Se decidió
nombrar una comisión integrada por Sánchez Carrión y Olmedo (Constituyente por
Guayaquil) para que viajara a invitar al Libertador. Anteriormente, el 15 de mayo,
Sucre observaba in situ la situación del Perú y había escrito a Bolívar: «El ejército no
tiene jefes; el país está dividido en partidos como están las tropas de los diferentes
Estados que las forman; el Congreso y el Ejecutivo están discordes y esto no puede
tener un buen resultado; yo he tratado de que, sea como sea, haya un decreto del
cuerpo legislativo solicitando la venida de Ud.».59 En julio de 1823 arriba Sánchez
Carrión a Guayaquil en la goleta Constanza acompañado por el también Diputado y
poeta José Joaquín Olmedo, cumpliendo con el encargo del Congreso. El 1º de
septiembre de 1823 llegó Simón Bolívar al Callao en el bergantín Chimborazo. «Fue
recibido entre aclamaciones en el puerto. La noticia de su llegada hizo que afluyeran
a la capital numerosos forasteros y que los comestibles llegaran hasta el doble del
precio […]. Calles, plazas y casas fueron adornadas […]. El 2 de setiembre el
Congreso autorizó a Bolívar para que terminase las ocurrencias provenientes de la
continuación de Riva Agüero después de su destitución».60 Banquetes solemnizaron
el acontecimiento. El 12 de noviembre de 1823 se promulga la Constitución. En
enero de 1824 estableció Bolívar su cuartel general en Pativilca —cerca de Huaura,
pueblo escogido por San Martín— en un valle ubérrimo que podía sustentar a la
tropa. El 27 de enero de 1824 Bolívar, desde Pativilca, nombra a Sánchez Carrión
Ministro de Gobierno y Relaciones Exteriores. Quien desde ese momento, lo
acompaña en varios y penosos viajes por el territorio patrio, siempre portando una
pequeña imprenta en la cual se emitían los decretos y, escribía poemas, artículos y
volantes de agitación política. Recorrieron, en un esforzado viaje, ciudades como
Huamachuco, Huaraz, Caraz, Huánuco, Cerro de Pasco, Huancayo, Jauja, Tarma,
Huamanga, Huancavelica, etc. además de Trujillo y Pativilca en la costa, en donde
distribuyó volantes denominados El Centinela y El Contraste en marcha, editados en
57
Basadre, Op.Cit., página 24.
58
Ibidem, pág. 24.
59
Ibidem, pág. 23.
60
Ibidem, páginas 31-32.
100
Centro de Capacitación y Estudios Parlamentarios
61
Simón Bolívar, citado por Basadre, Op. Cit., página.65.
62
Ibidem, página 65.
63
Eguiguren, Op. Cit., página 64.
64
Ibidem, página 53.
101
Revista Cuadernos Parlamentarios
Cerro de Pasco, Sánchez Carrión recibió a los primeros prisioneros españoles que
eran siete, entre los que se hallaba un teniente. Ordenó que fueran depositados en los
subterráneos de la mina Rey. Sobre los prisioneros manifiesta: «He prevenido que se
les dé dos comidas al día con abundancia y que estas sean guisadas por algunas
mujeres de las que son conocidas aquí por godas (españolas, N. de R.), que así serán
bien atendidos. Sentimiento caballeresco; en la época en que la norma era matar sin
piedad, Sánchez Carrión no pierde sus virtudes de cristiano». En Huánuco hizo lo
mismo con dos oficiales y seis soldados.65 El 22 de octubre del mismo año, Sánchez
Carrión, como Ministro General, decreta que «No conservarán sus puestos los
empleados civiles que no emigraron [es decir, que no renunciaron a dichos puestos.
N. de R.] cuando los españoles retomaron el poder», en una drástica disposición
que castigaba la lealtad cuestionable, o la común pero detestable práctica de
preferir la mensualidad a la dignidad.66 Desde Huacho donde llegó en noviembre
de 1824, actúa a favor de los emigrados que eran hostilizados: «Debe recibirse
fraternalmente a los que huyen de los enemigos y buscan asilo entre los que se
consideran sus hermanos».67 A la Municipalidad de Huacho, que había prestado asilo
a los patriotas que migraron de Lima, Bolívar y su Ministro le dieron las gracias «por
esta muestra de verdadero patriotismo, digno de los generosos y fieles huachanos».
Entre los emigrados de Lima estaba don Hipólito Unanue. Sánchez Carrión, en
nombre del Libertador lo invitó a pasar a Huacho desde Pativilca, donde se
encontraba. La provincia de Cajatambo se encontraba en dificultades, por lo que «se
le rebajó el cupo a que estaba obligada». El 20 de noviembre ordenó al Comandante
de resguardo de Chancay que permitiera el desembarque de «165 piezas de brin de
Rusia; 160 de angora; 45 resmas de papel; 200 barriles de harina y 50 barriles de arroz
adquiridos de los buques norteamericanos anclados en el Puerto de Chancay».
«Recibió donativos de los curas de Huarochirí de 160 onzas de oro. Desde Huacho
el 26 de noviembre, se dirige por primera vez al ministro de Hacienda Hipólito
Unanue para remitirle papeles relativos a la hacienda del valle del Santa y de Pativilca.
Abandonó Huacho el 4 de diciembre. Antes de partir dispuso que se investigara a
Baltazar de la Rosa, quien coadyuvó en tiempo del Virrey Pezuela a fusilar a los
patriotas huachanos que auxiliaban a la escuadras de Lord Cochrane».68 Estuvo en
Huacho hasta el 5 de diciembre. El 7 de diciembre redacta y acompaña con su firma
a Bolívar en la Carta que convocó, desde Lima, al Congreso Anfictiónico de Panamá,
el primer y más grande esfuerzo por la integración de América Latina. El 9 de
diciembre de 1824 se obtiene la derrota definitiva de España en Sudamérica en las
pampas de La Quinua, cerca de Huamanga, capital de Ayacucho, en una dura
batalla en la que Sucre derrota las tropas realistas dirigidas por Canterac. A raíz de
65
Ibidem, página 33.
66
José Faustino Sánchez Carrión, en Colección Documental, Op. Cit, página 136.
67
Ibidem, página 36.
68
Eguiguren, Op.Cit., páginas 132 a 142. He trascrito algunas de las acciones de Sánchez Carrión
consignadas por Eguiguren en Huacho omitiendo la mayoría por razones de espacio. Mi intención
obedece al afán de mostrar que eran acciones de gobierno del más distinto tipo. Lo mismo hizo en
las otras ciudades ya mencionadas en donde estableció provisionalmente.
102
Centro de Capacitación y Estudios Parlamentarios
este triunfo, Bolívar declara: «Peruanos: es tiempo de que os cumpla ya la palabra que
os di de arrojar la palma de la dictadura el mismo día en que la victoria decidiese
vuestro destino. El Congreso del Perú, será, pues, reunido el 10 de febrero, próximo
aniversario del decreto en que se confió esta suprema autoridad, que devolveré al
cuerpo legislativo que me honró con su confianza. Peruanos: el día en que se reúna
vuestro Congreso será el día de mi gloria, el día en que se colmarán los más vehementes
deseos de mi ambición: no mandar más».69 «En la sesión pública del 14 de febrero de
1825 el Diputado Paredes propuso que el Congreso declarara a Sánchez Carrión
Benemérito de la Patria. La moción fue aprobada».70 Sánchez Carrión tuvo fe en la
habilidad militar de Bolívar y fue leal. Los hechos demostraron que había valido la
pena arriesgar la pérdida de soberanía del Congreso por el triunfo de la guerra de la
independencia. Pero Sánchez Carrión nunca perdió su vocación republicana y
democrática. Al respecto, señala Eguiguren: «Sabido es que estaba unido al Libertador
por una gran lealtad; pero ese afecto y lealtad tenía un límite: los intereses de la Patria.
En el Congreso, en la sesión que trató de la nacionalidad de las provincias sobre
las que Colombia demostraba interés, Sánchez Carrión solicitó que fuera
designado un ministro peruano que fuera a Colombia a observar las miras
ambiciosas de Bolívar “y sin perderlo de vista”.71 Sánchez Carrión fue siempre el
Tribuno de la República peruana, título que precisamente ostentó un periódico por
él redactado en 1822».72 Porras, a su vez, dice al respecto: «Sólo tras el umbral de la
humildad y la paciencia de la terca sumisión a un ideal obsesivo, que caracteriza a los
noviciados cristianos, se pudo preparar providencialmente a los colaboradores
peruanos de Bolívar, incomparablemente dotados de abnegación y de fe ante los
caprichos desbordantes del Héroe».73 El año 1824 es, acaso, el período en que el
frenesí de poder y de mando del caudillo de Pativilca llega a su clímax. Bolívar estalla
en befas y sarcasmos para quienes no sean colombianos. Descarga su ira contra
Buenos Aires, «republiqueta que no sabe sino maldecir e insultar», y dice de Chile
«que no ha hecho sino engañarnos sin servirnos un clavo.» Del Perú afirma que se
halla bajo la influencia de un «astro intrigador», y añade, inaceptablemente, «no
hay un hombre bueno, si no es inútil para todo y el que vale algo es como una
legión de diablos […]» «estos señores (los peruanos que están a su servicio, N. de
R.) no son del temple de los colombianos». A Sucre le escribía el 8 de febrero de
1824, desde Pativilca: «La guerra es alimento del despotismo y no se hace por el
amor de Dios. No ahorre Usted nada por hacer: muestre Usted un carácter terrible,
inexorable».74 Dice Porras: «Fueron muy pocos los estoicos que padecieron y se
gloriaron de la amistad de Bolívar. Él mismo lo dice en carta a Santander: “pues como
aquí ni se ha visto milagros sino desastres, pocos creen en nuestros portentos. Entre
69
Ibidem, páginas 142-143.
70
Ibidem, página 158.
71
Ibidem, página 3.
72
Basadre, Op. Cit., página 57.
73
Porras, Separata, Op.Cit., página 12.
74
Ibidem, páginas 28-29.
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75
Ibidem, página 31.
76
Eguiguren, Op. Cit., página 158.
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Centro de Capacitación y Estudios Parlamentarios
Luis Antonio Eguiguren comienza su obra Sánchez Carrión, Ministro de los Negocios
del Perú con la siguiente frase: «En la Hacienda Grande, de propiedad de la
Congregación de los Padres del Oratorio de San Felipe de Neri, en San Pedro de
Lurín, anexo de la Doctrina de San Salvador de Pachacamac, abandonó la vida en
forma repentina, el 2 de junio de 1825, el doctor José Faustino Sánchez Carrión,
Vocal Decano de la Corte Suprema de Justicia y Ministro de Gobierno y Relaciones
Exteriores».80 El General Heres, en carta dirigida a Bolívar cuatro días después de su
muerte, le dijo: «Después de hallarse aparentemente bueno y en estado de venirse de
un día a otro a desempeñar su destino, ha muerto repentinamente en Lurín, el dos
del corriente, por la tarde. Había estado aquel mismo día a caballo y con muy buen
humor; concluyó su paseo, se puso en cama a reposar, y habiendo entrado su cuñado
a verlo, lo encontró espirando. Inquieto yo con esta muerte, con muchos deseos de
saber la causa de su mal, convine con el señor Unanue en mandar un cirujano que
abriese el cadáver y observase […] Fue efectivamente el doctor Cayetano Heredia y
ha resuelto que tenía en el hígado una aneurisma reventada; y de aquí se ha creído que
sus paseos fueron dilatando los vasos hasta reventarlos. Así se dio la muerte por los
mismos medios que buscaban la salud».81 No se hizo un análisis químico del hígado
o de algún otro órgano. Ello generó un rumor muy frecuentado en aquella época:
que Sánchez Carrión había sido envenenado. Lo cierto es que nunca se encontró
su cadáver y que hoy, en el Panteón de los Próceres, su tumba guarda un ataúd
vacío. Al respecto, dice Porras: «Sánchez Carrión muere en el pobre pueblo de
Lurín, según el rumor público envenenado por un satélite de Bolívar».82 Simón
Bolívar envió condolencias a su viuda, Mercedes Dueñas, En la carta mencionada,
77
Gamio Palacio, Fernando, El Repúblico y El Libertador, José Faustino Sánchez Carrión, Lima, 1988,
página 114.
78
Eguiguren, Op. Cit., página 152.
79
Ibidem, Op. Cit., página 115.
80
Eguiguren, Op.Cit. página 1.
81
Ibidem, página 27.
82
Porras, en Separata, Op. Cit., página 42.
105
Revista Cuadernos Parlamentarios
dice Bolívar: «Yo me consuelo al considerar que él fue virtuoso como nadie, y que
ha sacrificado su vida por su país».83 Anteriormente, el mismo Bolívar, que solía
dispensar su confianza exclusivamente a un reducido núcleo de colombianos, se había
referido a Sánchez Carrión —en carta a Sucre— en términos muy elocuentes: «El
Sr. Carrión tiene talento, probidad y un patriotismo sin límites».84 Raúl Porras
Barrenechea se refiere a él como «El primer peruano de la República».85 «Un
peruano auténtico, con instinto generoso y civilizador, el tribuno que proclama
para orgullo nuestro “que nadie nace esclavo en el Perú”. Exalta la dignidad de
la ciudadanía, fundándola a la vez que en la libertad, en la obediencia y el bien
común».86 Añade nuestro ilustre historiador: «precursor y vocero de la unidad
americana cuando suscribe desde Lima y junto con Bolívar la invitación al Congreso
Anfictiónico de Panamá».87 Sánchez Carrión murió pobre. Por sus manos habían
pasado ingentes recursos para la guerra de Independencia. Luego de su muerte, el
Congreso y el Consejo de Gobierno deciden otorgar a su viuda una pensión. Sin ella,
«la familia de Sánchez Carrión habría carecido de medios de subsistencia. Así viven
y mueren los peruanos que aman a su Patria».88
Sánchez Carrión fue, a la vez, principal ideólogo defensor de las ideas republicanas
y democráticas, uno de los principales autores de la primera Constitución y autor
de su exposición de motivos, infatigable trabajador desde su cargo de Ministro
General de Bolívar, compañero del Libertador en la campaña de agitación y
reclutamiento por muchos pueblos de la sierra, además de coautor y convocador,
con Bolívar, de la Carta de invitación al Congreso Anfictiónico de Panamá, primer
ensayo de integración de los latinoamericanos, carta fechada el 7 de diciembre de
1824. Pocos días después de dicha histórica convocatoria, Sánchez Carrión redacta y
firma sólo una extensión de dicha invitación a «las Provincias Unidas del Centro», es
decir, a los países centroamericanos, que no habían sido incluidos en la primera carta.
El 19 de diciembre de 1824 firmó Bolívar el decreto que crea la Corte Suprema
de Justicia, que se instaló el 8 de febrero de 1825, y de la cual Sánchez Carrión fue
inspirador y luego Vocal, hasta su muerte. En febrero de 1825 creó la Corte Superior
de Arequipa y la de Lima. En abril de 1824 había creado la Corte Superior de
Trujillo y la Universidad Nacional de Trujillo. Por sobre todo lo dicho, cabe destacar
que José Faustino Sánchez Carrión, sin alardes, fue el peruano que supo enfrentar a
83
Gamio Palacio, Op. Cit., página 115.
84
Porras, en Separata, Op. Cit., página 31.
85
Porras Barrenechea, José Sánchez Carrión, Fondo Editorial, Op. Cit., página 60.
86
Porras,en Separata, página 36.
87
Porras, José Sánchez Carrión, Fondo editorial, página 113.
88
Eguiguren, Op. Cit., página 26.
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Centro de Capacitación y Estudios Parlamentarios
Por toda su vida y obra ejemplar, el eminente historiador Raúl Porras Barrenechea
lo denominó El primer peruano de la República y solicitó que sea recordado por las
futuras generaciones con el nombre de uno de los periódicos que fundó: El Tribuno
de la República peruana.90
89
La ceremonia central de conmemoración de los 180 años de su fallecimiento fue el 4 de junio del
2005 en la Universidad Nacional José Faustino Sánchez Carrión de Huacho.
90
Porras, en Separata, Op.Cit., página 37.
107
Impreso en la Imprenta del Congreso de la República
Enero de 2014