DERECHO ADMINISTRATIVO

EL SERVICIO PÚBLICO

1. Concepto:

Se denomina servicio público al conjunto de prestaciones técnicas individualizadas en el usuario

que efectúa el Estado para satisfacer una necesidad pública. Es una forma clásica de
manifestación de la actividad administrativa del Estado.

Si entendemos al servicio público como una variable podemos descomponerla en los siguientes
indicadores:

La presencia de una prestación técnica, expresada en actividades diferentes del acto

administrativo, porque no son prestaciones de naturaleza jurídica sino que se manifiestan en
actividades de carácter técnico: agua potable, alumbrado público, limpieza de calles,
mantenimiento de parques, Etc. Queda así excluido lo que la doctrina italiana (ZANOBINI, ALESSI,
GIANNINI), por oposición al concepto de «servicio público», denomina «funciones públicas», esto
es, aquellas actividades desarrolladas por el poder público desde una posición de supremacía y
destinadas a beneficiar a la colectividad en su conjunto (uti universi), como, por ejemplo, el
mantenimiento de un ejército, el sistema judicial, la recaudación de tributos, etc.

Individualización, porque debe estar dirigido a una persona en particular o a un grupo de personas
tratándose de servicios potenciales, resultando indiferente si el administrado hace o no uso real del
servicio, basta que esté a su disposición para que pueda ser individualizado, como es el caso de
los parques y jardines, pues es opcional del administrado pasearse o no por ellos.

Actividad estatal: Puede ser una actividad directa del Estado o puede este efectuar la prestación
por medio de terceros o en forma asociativa con estos, en suyo caso actúa mediante las
denominadas entidades reguladoras. El servicio en cuestión ha de estar sometido en su
organización y funcionamiento a un régimen jurídico de Derecho Público, lo que supone, por
consiguiente, el establecimiento de diversas prerrogativas en favor de la Administración titular de
aquél. Lo anterior se explica en atención a la esencialidad de los intereses protegidos, cuya
satisfacción debe garantizarse en todo caso, debiendo prevalecer esta finalidad sobre los intereses
de sujetos particulares, incluido el propio gestor material del mismo.

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Necesidad pública: Es una de las peculiaridades de la actividad del Estado, se entiende por
necesidad pública al conjunto de requerimientos que nace de la vida colectiva, los cuales deben
ser satisfechos de muchas y variadas maneras, tratándose de los servicios públicos es que estos
son satisfechos por el Estado debido a que son indispensables para la vida en comunidad, y
porque su funcionamiento es costoso o talvez no resulte atractivo para los inversionistas. Las
prestaciones indicadas no tienen por objeto satisfacer cualquier tipo de necesidades públicas, sino
sólo aquéllas que puedan calificarse de esenciales; es decir, como ha señalado el Tribunal
Constitucional español, aquéllas vinculadas a la satisfacción de necesidades vinculadas con la
vigencia de los derechos esenciales.

La presencia de los servicios se encuentra en relación directa con la calidad de vida, pues a mayor
cantidad de servicios disponibles mejor es la calidad de vida de los administrados.

Las actuaciones de índole prestacional por parte del Estado no son un fenómeno nuevo en la
Historia de la Humanidad, estas manifestaciones se han dado prácticamente en todas las
épocas. Sin embargo la consagración del concepto de servicio público tiene un origen histórico
en la Francia de la transición del siglo XIX al XX, muy en particular de la mano de los autores de
la denominada Escuela Realista de Burdeos.

En la evolución de su elaboración doctrinal, pueden distinguirse dos etapas que, a su vez, han
influido en la doble conceptuación con la que principalmente se ha empleado el término con
posterioridad:

a) Por un lado, una concepción amplia, omnicomprensiva, manejada por el creador de la

Escuela aludida, LEÓN DUGUIT (1859-1928), quien desde una perspectiva social y finalista
defiende la noción de servicio público como justificación misma del poder del Estado. La
actuación de este último sólo se legitimaría en la medida en que satisficiera necesidades
públicas y pudiera ser calificada como «servicio público». Como se puede comprender, se trata
de una concepción más filosófica que jurídica que, hoy en día, entronca directamente con los
postulados del Estado Social, en cuanto subraya el deber de los poderes públicos de garantizar
la prestación de los servicios esenciales para la comunidad.

b) La noción más estricta toma como punto de partida las elaboraciones posteriores de los
discípulos de DUGUIT, como JÈZE, BONNARD o ROLLAND. Desde este punto de vista, el
servicio público se configura como una técnica concreta de gestión de aquellos servicios
esenciales a los que antes aludíamos. De este modo terminó por definirse como la actividad
desarrollada por el estado para atender necesidades de interés general que los individuos no
pueden satisfacer aisladamente y que, en su organización y funcionamiento, se encuentra

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sometida a un régimen jurídico especial de Derecho Público.

Características:

Continuidad: la prestación no puede interrumpirse ni paralizarse. Un servicio es continuo cuando

no se interrumpe.

Regularidad: Un servicio es regular cuando se presta en forma correcta y de acuerdo con la

reglamentación vigente.

Igualdad: el servicio debe prestarse en igualdad de condiciones, pero ello no impide que se
establezcan diversas categorías de usuarios manteniéndose en estricta igualdad a todos los que
están en la misma situación.

Generalidad: el servicio público es para todos y no para determinadas personas. No pueden

negarse las prestaciones a quienes las solicitan, si están en condiciones reglamentarias.

Tasa: La diferencia sustancial con el precio es que la tasa es el justiprecio del servicio recibido en
tanto que el precio es el justiprecio mas la utilidad, y en una relación pública el Estado no puede
perseguir lucro pues para suplir sus necesidades de financiamiento cuenta con el Impuesto.
Igualmente debe diferenciarse la Tasa de los precios públicos, porque la Tasa es un pago de
naturaleza tributaria, en tanto que el precio público es de naturaleza contractual, está conformada
por el justiprecio mas una utilidad regulada, además no puede exigirse coactivamente como si
ocurre con la Tasa.

Confusiones terminológicas.

- La confusión más extendida es la que toma como base la literalidad de la expresión. Desde esta
perspectiva totalmente ajena al concepto jurídico se confunde «servicio público» con todo
«servicio abierto o disponible al público en general» o de utilidad para el mismo. Con este sentido
se emplea la expresión para usos tan diversos como son desde la designación del «servicio
público de fax» que podemos encontrar en una papelería, hasta ciertos programas de televisión
de búsqueda de personas, o con información sobre consumo, salud, etc.

- La confusión entre servicio público y sector público. Este último concepto hace referencia a todo
aquello que pertenece o se encuentra bajo el control, tutela o dependencia de una Administración.
Con este sentido, muy popularizado en los medios de comunicación, es frecuente calificar de
«servicio público» a toda empresa pública. Ciertamente, las hay que gestionan servicios públicos,

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pero no todas ellas tienen este cometido.

- La confusión entre servicio público y función pública. Desde esta perspectiva se habla a menudo
de servicios públicos para referirse a lo que no son sino manifestaciones de típicas funciones
públicas, como ya hemos visto más arriba (Justicia, tributos, defensa, etc.). Dentro del mundo
jurídico destaca el hábito de emplear la expresión servicio público como sinónimo de «giro o
tráfico de la Administración en sentido amplio», a efectos de delimitación del régimen jurídico
(público o privado) aplicable, así como de las correspondientes competencias jurisdiccionales
(contencioso-administrativas o civiles).

- La confusión ente servicio público con servicios esenciales. Es muy habitual el uso que
confunde «servicios públicos» con «servicios esenciales», siendo aquel término en realidad
aplicable a una concreta técnica de gestión de estos últimos (que, desde luego, no es la única; ni
siquiera la más popular en la actualidad), como ya se ha dicho.

Modos de gestión de los servicios públicos en su acepción estricta.

Los servicios públicos definidos conforme a las notas examinadas más arriba (que, por tanto, son
siempre de titularidad administrativa) pueden ser, no obstante, gestionados materialmente de
forma directa por la propia Administración o indirectamente a través de un empresario particular:

Modos de gestión directa. Al quedar en manos públicas, no sólo la titularidad, sino también la
gestión del servicio, no hay plazo máximo de duración aplicable. A este respecto, las modalidades
de gestión posibles son las siguientes:

Por la propia Administración, bien creando en su seno un órgano específico al efecto (gestión
mediante establecimiento propio sin personalidad), bien encomendando dicha labor a un órgano
ordinario de la misma, que suma esta tarea al resto de las competencias que ya tuviera atribuidas
(gestión indiferenciada).

Por terceros, cuando la prestación no está a cargo del Estado directamente sino que se realiza por
medio de terceros, esta forma de prestación puede darse de diversas maneras:

Concesión, en la que el empresario gestiona el servicio a su propio riesgo y ventura. Es la figura

más habitual.

Concierto, en el que la Administración contrata con una persona física o jurídica que venga
realizando prestaciones análogas a las que constituyen el servicio público de que se trate. Es muy

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frecuente en el ámbito de la sanidad y la educación, en donde, además, existen normas

específicas al respecto.

Gestión interesada, conforme a la cual la Administración y el empresario gestor pactan que ambos
participarán en los resultados de la explotación en la proporción que se establezca en el contrato.
La sustantividad de esta fórmula ha sido muy discutida, de forma que para una gran parte de la
doctrina no hace referencia sino a un determinado tipo de cláusulas que puede adicionarse a
cualquiera de las otras formas de gestión indirecta que venimos citando.

Arrendamiento. Se trata de una forma de gestión de perfiles conceptuales muy confusos, con la
que a menudo se alude a hipótesis muy diversas: A veces se emplea para designar
simplemente aquellos supuestos en los que la Administración cede las instalaciones o bienes
precisos para la gestión del servicio al empresario encargado de ello. Desde esta perspectiva,
esta figura no sería sino una variedad de la concesión, caracterizada por el dato de que los
gastos de primer establecimiento del gestor serían nulos o mínimos. En otras ocasiones se
alude con ello a aquella fórmula en la que la retribución del contratista vendría dada por un
precio alzado que le abonaría la Administración titular del servicio. Con ello se diferenciaría de
la concesión en sentido estricto, pues en esta última figura el empresario gestor percibiría
directamente sus ingresos a partir de las tarifas que cobrara por el servicio, corriendo, por tanto,
con los riesgos económicos de la explotación. Finalmente, en ocasiones se emplea para aludir a
un tipo especial de arrendamiento de bienes destinados a la prestación de algún servicio. En
este caso, quien pagaría la remuneración es el empresario por el aprovechamiento de tales
instalaciones, que pertenecerían a la Administración.

En forma mixta, cuando el Estado realiza la prestación del servicio adoptando una forma de
sociedad mercantil en cuyo capital participa la Administración con personas naturales o jurídicas,
por sí o medio de una entidad pública, en concurrencia con otras personas físicas o jurídicas
(gestión mediante sociedad de economía mixta).