Córdova - Ensayo-Sobre-Presidencialismo-Mexicano PDF

LORENW CÓROOVA VIANELLO (MÉXICO, D. F.
, 1972)
Estudió Derecho en la Facultad de Derecho de la Universidad
Nacional Autónoma de México. Miembro del Instituto de
Investigaciones Jurídicas de la misma Universidad.
Actualmente es asesor del Consejero Ciudadano José
Woldenberg en el Instituto Federal Electoral.
MIGUEL CARBONELL y SÁNCHEZ (BARCELONA, ESPAÑA, 1971)

Lincenciado en Derecho por la Universidad Autónoma de
México. Miembro del Instituto de Investigaciones Jurídicas
de la UNAM. Becario Internacional para estudios de
doctorado en la Universidad Complutense de Madrid por la
DGAPAde la propia Universidad.
ALBERTO SILVA RAMOS (TUXPAN, VERACRUZ, 1967)

Estudió Ciencia Política en la Facultad de Ciencias Políticas
de laUniversidad Nacional Autónoma de México. Es autor
del libro "José Aguilar yMaya Semblanza de un Procurador",
Becario para el curso de "Integración Latinoamericana Retos
yPerspectivas" por la Universidad Complutense de Madrid,
1992. Actualmente es el Director Adjunto del Diario Oficial
de laFederación.
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ENSAYOS SOBRE
PRESIDENCIALISMO
MEXICANO
ENSAYOS SOBRE
PRESIDENCIALISMO
MEXICANO
CÓRDOVA'GUTIÉRREZ'BOLAÑos'
CARBONELL'PELÁEZ'SILVA'
M~xICO
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Director de la colección
MIGUEL CARBONELL y SÁNCHEZ
Primera edición, 1994

D.R. © EDlTORlM ALDUS, S. A.
González de Cossío 612, Col. del Valle
03100 México, D. F.
ISBN: 968-6830-31-6
Impreso y hecho en México
Printed and made in Mexico
Prólogo
E
1 lector tiene en sus manos un libro importante. Los
autores del mismo, todos ellos jóvenes investigadores,
realizan en él sustanciales contribuciones para el en-
tendimiento de uno de los aspectos fundamentales de
• • • • •• nuestro sistema político: el presidencialismo. Del
presidencialismo se ha hablado y escrito en México
como en pocos países del mundo. Las razones de ello
tienen que ver, indudablemente, con el peso que tiene
esta institución y su encarnación en la figura del Pre-
sidente de la República, en la vida política nacional. Se ha dicho
del presidencialismo que es un obstáculo al cambio democrático,
pero también se ha señalado que es un factor de estabilidad y
gobernabilidad que permitió al país realizar sus procesos de mo-
dernización económica y social. Los autores de este libro son
conscientes de las oscilaciones del pensamiento teórico y político,
pero sin duda, apuestan más por la democracia que por la
gobernabilidad, sin que ello implique ninguna irresponsabilidad
en sus planteamientos, en tanto que son sabedores de que la de-
mocracia para plasmarse requiere de niveles de estabilidad y de
condiciones más que mínimas de gobernabilidad.
El libro analiza la institución presidencial desde distintas
vertientes: histórica, política, filosófica y estrictamente jurídica. La
visión histórica se preocupa por entender cómo la institución fue
copiada del modelo norteamericano, pero también cómo fue adqui-
riendo sus actuales características, las que tienen su origen en los
acontecimientos político-históricos del siglo pasado y del presente.
El abordamiento político explica las razones por las cuales los
distintos constituyentes han preferido un Ejecutivo fuerte sobre
uno débil o controlado por el Legislativo, y cómo ha sido posible que
el Presidente de la República controle los amplios espacios de la
vida política y social que actualmente domina. El análisis filosófico
y metodológico sitúa el problema del presidencialismoen el contexto
del paradigma mecanicista de las ciencias, y cómo tal paradigma al
hacer crisis en el reto de las ciencias, aun en las sociales, deriva en
VIII EL PRESIDENCIALISMO MEXICANO
una crisis de la concepción tradicional de la división de poderes y

de la visión igualmente mecanicista de gobemabilidad-poder pre-
sidencial como consecuencia inevitable. Finalmente, las reflexio-
nes jurídicas de la cuestión. que se encuentran a lo largo de todos
los trabajos, explotan las atribuciones constitucionales y meta-
constitucionales del Presidente, la manera de limitar tales atribu-
ciones. sus facultades en la creación legislativa, la necesidad de
que los administrados reciban más garantías que las actuales
para protegerse de los actos del Ejecutivo federal, y las atribucio-
nes del Ejecutivo en materia de gasto público.
El trabajo de Lorenzo Córdova Vianello de carácter histórico-
jurídico explora los principales acontecimientos que tejieron la
institución presidencial a lo largo del siglo XIX y principios de
éste. Córdova explica que el poder presidencial durante la prime-
ra mitad del siglo XIX no fue un factor de cohesión ni de estabili-
dad. El poder presidencial, como hoy lo conocemos en México,
es consecuencia de la manera en que luárez administró el poder y
que Porfirio Díaz llevó a su culminación. Ambos presidentes, a
pesar de la Constitución de 1857 que contenía importantes ele-
mentos de control y predominio del Legislativo sobre el Ejecuti-
vo, se situaron por encima del texto constitucional para
estabilizar el poder. A partir de ese momento, y después de la
corta y frustrada experiencia democrática del presidente Madero,
ha existido la convicción entre la clase política y los intelectuales
mexicanos que el predomonio del poder ejecutivo sobre el resto
de los poderes es condición indispensable para la gobemabilidad.
Córdova llega a una conclusión aún más radical. pero que no
deja de ser otra lectura de la Revolución mexicana, tan requerida
de desmitificaciones, que la Revolución fue realmente la sepultu-
rera de la democracia, pues desde el golpe de Estado de 1913, la
democracia ha sido considerada como causa de la perdición del
régimen de Madero y como una utopía ajena a la historia política
de México. La democracia ha sido para Córdova una opción po-
lítica que en nuestro país nunca se ha dejado madurar, y que por
lo tanto no se sabe a ciencia cierta que frutos puede dar.
El trabajo de Córdova considera entonces el predominio del
Ejecutivo mexicano como factor de estabilidad, pero también
como causa de que la democracia mexicana no haya prosperado.
La hipótesis histórica de Córdova y la manera en la que a lo lar-
PRÓLOGO IX
go de su ensayo la va corroborando creo que no está sujeta a dis-

cusión. El sabor que perdura después del ensayo de Córdova exi-
ge la respuesta de algunas interrogantes: ¿Qué posibilidades exis-
ten en México para un presidencialismo democrático? ¿Cómo
construirlo? ¿Tenemos otras alternativas institucionales diferen-
tes al presidencialismo, que hagan compatibles por una parte la
necesidad de gobernabilidad, y por otra la de democracia? ¿Pue-
de perdurar indefinidamente en la estabilidad un régimen presi-
dencial como en el que en México hemos tenido, con un sistema
de partidos cada vez más competitivo? Algunas de las respuestas
a estas preguntas creo que están en el ensayo, y las otras solamente
surgirán de la discusión y de la voluntad de ciudadanos y actores
políticos de finales del siglo xx, que indudablemente están apos-
tando por instituciones y formas de convivencia más democráticas.
Otro de los trabajos de carácter histórico es el de Rodrigo
Gutiérrez Rivas. Si el de Córdova explica el origen y desarrollo
de la figura presidencial en el siglo XIX y principios del XX, el de
Rodrigo explica las razones históricas que conforman el
presidencialismo contemporáneo, principalmente a partir de la
creación del Partido Nacional Revolucionario, que dotó de un
amplio poder político al Presidente de la República. Rodrigo ex-
plica además, como causa principalísima de las enormes atribu-
ciones que los presidentes de la República tienen en nuestro
país, al incidente político que enfrentó a Calles con Cárdenas, y
que al romper con la diarquía imperante a partir de la muerte
de Obregón, dio al presidente Cárdenas, con el apoyo popular de
campesinos y obreros, un poder indiscutible sobre cualquier otro
caudillo y sobre cualquier otra institución. Los historiadores han
considerado a Lázaro Cárdenas como el presidente del México
pos revolucionario que lleva el poder presidencial a su consolida-
ción y a la definición de sus características modernas, que sólo a
finales de los años sesenta comienzan a entrar en crisis. También
el incidente o incidentes entre Calles y Cárdenas explican el ac-
tual modelo semi-autoritario en México: social, corporativo,
inclusivo, y que utiliza la represión violenta sólo en circunstan-
cias excepcionales. Al igual que Córdova, Rodrigo Gutiérrez no
niega identificación alguna entre la naturaleza no democrática del
régimen y los excesivos poderes presidenciales. Adicionalmente,
y esa es una virtud de la contribución de Gutiérrez, el presiden-
x EL PRESIDENCIALISMO MEXICANO
cialismo posrevolucionario es superior en su refinamiento y po-

deres al presidencialismo personificado y no perfectamente
institucionalizado de la época de Juárez o de Porfirio Díaz. El
presidencialismo posrevolucionario está institucionalizado, ha
obedecido a ciertas reglas no formales de conducción política y
de transmisión del poder, y ha estado apoyado hasta fechas re-
cientes en la capacidad organizativa del partido dominante en la
escena política nacional.
El estudio de Bernardo Bolaños Guerra es epistemológico y
filosófico. El autor inscribe el tema del presidencialismo en la
teoría de los paradigmas científicos. La teoría de la división de
poderes y el predominio del poder ejecutivo son derivaciones de la ló-
gica mecanicista de origen newtoneano, es decir, propias de la edad
moderna, por eso Bernardo considera que a pesar de su aura de
primitivismo, la única institución que ha sujetado con éxito el
poder en México es el presidencialismo, y en ese sentido es la
única institución política moderna. Bernardo opina queel poder
presidencial como se ha conocido ha llegado a su fin, por varias
razones: entre las epistemológicas destaca el fin del paradigma
mecanicista y su sustitución por paradigmas más complejos en
las ciencias sociales; entre las culturales señala el tránsito de la
modernidad a la posmodernidad, consecuencia de las modifica-
ciones que la sociedad mundial y mexicana han realizado; y res-
pecto a las políticas insiste en la necesidad de una estructuración
política distinta a la dominante durante la modernidad, a otra que
se ajuste a la posmodernidad y que sepa dar respuesta a los nue-
vos y más que modernos desafíos de la sociedad mexicana. La
concreción jurídica y política de la posmodernidad en México
para Bernardo debe significar el replanteamiento en el funciona-
miento del derecho y de su control, de tal manera que se prescin-
da de los dogmas políticos más simplistas para desarrollar for-
mas más acabadas de control político. Opina nuestro autor que el
mejor modelo posmoderno pasa por una división de funciones en-
tre sociedad civil, autoridades políticamente legitimadas y buro-
cracia experta. Es decir, es conveniente abandonar el tripartismo
clásico (Ejecutivo, Legislativo y Judicial), para sustituirlo o com-
plementarlo con el principio federal, e incluir los nuevos sujetos
estatales autónomos como el Banco de México, las autoridades
electorales o el Ombudsman.
PRÓLOGO XI
El trabajo de Bernardo Bolaños, que mezcla distintos méto-

dos y perspectivas, resulta ser estimulante en la proposición de
las nuevas instituciones que la posmodernidad exige. El
presidencialismo, evidentemente, por las modificaciones ocurri-
das en las sociedad mexicana en los últimos decenios es una ins-
titución insostenible. Lo trascendente para nuestra generación
consistirá en evaluar los nuevos mecanismos institucionales para
la vida política del futuro. Dicha evaluación será más fructífera
en la medida que más puntos de vista accedan al debate, y el de
Bernardo además de sumarse polemiza con la fuerte herencia for-
malista que hemos desarrollado los juristas nacionales, lo que
hace que su trabajo además de novedoso invite al análisis
interdisciplinario de corte más propositivo.
El ensayo de Miguel Carbonell y Sánchez es un brillante en-
sayo jurídico sobre las facultades presidenciales en y durante el
procedimiento legislativo. El autor explica cómo en México ha
existido una tendencia a la concentración real de facultades legis-
lativas en el Presidente, en detrimento del resto de los otros dos
poderes. Establece su contribución que el Presidente tiene cons-
titucionalmente atribuciones para intervenir en el proceso legisla-
tivo, y que también el Ejecutivo dicta leyes desde el punto de vis-
ta material por su intervención en la elaboración de los reglamen-
tos, en los tratados internacionales, en los acuerdos administrati-
vos, etcétera. Más adelante nuestro autor hace un estudio dogmá-
tico de la intervención del Presidente en el procedimiento legisla-
tivo en sentido estricto, la que se da en tres actos: la iniciativa, la
sanción (o el veto, en su caso) y la publicación. La iniciativa es
importante debido a que el Ejecutivo, al aplicar cotidianamente
un gran número de disposiciones legales, percibe la necesidad de
cambiar, reformar o proponer nuevas leyes. El derecho de veto
del Ejecutivo es importantísimo, porque a través de este derecho
el Presidente se puede oponer a la aprobación de alguna ley que
puede ser inconstitucional, o que políticamente es inconveniente.
Carbonell explica que este derecho de veto no es ilimitado, y que
puede ser superado por el Congreso si se reúne el voto de las dos
terceras partes de los miembros de ambas Cámaras. La publica-
ción es otra de las etapas de la creación legislativa en donde el
Presidente tiene un destacado papel: la publicación de las leyes es
indispensable para su obligatoriedad.
xn EL PRESIDENCIALISMO MEXICANO
El ensayo de Carbonell también analiza la participación del

Ejecutivo en la creación legislativa material, es decir, en la elabo-
ración principalmente de tratados internacionales y reglamentos.
Alude también a las facultades extraordinarias de creación legis-
lativa, las que se dan a favor del Ejecutivo en los supuestos de
suspensión de garantías individuales, según el artículo 29 de la
Constitución y en la hipótesis del segundo párrafo del artículo
131 de la norma fundamental sobre regulación del comercio ex-
terior. El autor hace una aguda crítica a la vaguedad con que la
Constitución, enuncia las causas que llevan a la suspensión de
garantías, por lo que establece que faltan por determinar varias
cuestiones de la suspensión como son entre otras, la
judiciabilidad de la declaración suspensiva, la de las leyes que se
pueden emitir, su validez temporal y material.
Carbonell se detiene en el estudio de la facultad reglamentaria
del Presidente, y hecha de menos que en México no haya estudios
teóricos sobre el problema de la reserva de ley que en el derecho
comparado ha suscitado tan profundas y consistentes polémicas.
Las razones de ausencia al estudio de la reserva de ley vienen
dadas, entre otros factores, por no existir la delegación legislativa
del Congreso hacia el Presidente, salvo la aparente delegación del
artículo 131 párrafo segundo. Nuestro autor como caso especial
estudia las atribuciones legislativas que tiene el Presidente en
materia de salubridad general, y las derivadas de la regulación
económica de las importaciones y exportaciones. Finalmente, el
autor señala que cada una de las facultades que en materia legis-
lativa tiene el Presidente, requieren de una revisión, para evitar
los peligros de concentración excesiva de poder en el Presidente,
y para que en una reelectora de la teoría de la división de poderes
se cree institucional y jurídicamente una suma de pesos y contra-
pesos que limiten el predominio del Ejecutivo.
Mercedes Peláez Ferrusca en una contribución exhaustiva
analiza la protección de los administrados frente a los actos del
Ejecutivo federal. Se trata de un estudio de derecho procesal
constitucional y procesal administrativo de indudable valor. La
autora precisa la importancia que tiene la protección de los admi-
nistrados frente a los actos del EJecutivo federal para apuntalar el
Estado de Derecho en México. Si los ciudadanos no tienen sufi-
cientes garantías y mecanismos de protección de sus derechos
PRÓLOGO XIII
frente a los actos del más importante de los poderes en México

como es el Ejecutivo, el Estado de Derecho siempre será endeble.
Mercedes, a partir de esta premisa y con otras como la necesidad
de fortalecer al poder Legislativo y Judicial, desmenuza cada uno
de los mecanismos o medios de protección que los administrados
tienen para hacer frente a los posibles abusos del poder Ejecutivo
federal. Tales mecanismos están tanto en el ámbito del poder
Judicial como del propio poder Ejecutivo. Respecto a la justicia
administrativa que es identificada como aquélla que está integra-
da por distintos instrumentos, destinados a la tutela y protección
de los derechos de los administrados frente a la autoridad admi-
nistrativa, la autora sigue a la doctrina más representativa y distin-
gue entre mecanismos que la propia administración establece, para
depurar los posibles abusos de la justicia administrativa que se
encomienda a tribunales de plena jurisdicción, y que se refiere a
la resolución de las controversias que con motivo de la actuación
de la administración se suscitan entre ésta y los particulares.
Peláez Ferrusca apunta la necesidad de replantear el papel que
los tribunales administrativos han tenido en nuestro país, al igual
que otras instituciones como el Ministerio Público. La intención
es que se transformen en auténticas institucionesde protección de los
administrados, pues aun el amparo administrativo con todas sus bon-
dades no es capaz de brindar protección a la totalidad de la activi-
dad administrativa, tal como es el caso de la administración pú-
blica descentralizada contra la cual en general no es procedente.
Finalmente, el trabajo de Alberto Silva Ramos analiza el
marco jurídico del gasto público en el régimen presidencial mexi-
cano. El autor comienza su estudio exponiendo el marco jurídico
de la intervención del Estado en la economía, y advierte que ese
marco jurídico no se ubica en un capítulo o título específico de la
Constitución, sino que se encuentra contenido en diversos artícu-
los constitucionales que aluden, tanto al sistema de economía mixta,
rectoría estatal a través de la planeación democrática, a las diver-
sas garantías sociales e individuales, a los preceptos constitucio-
nales que desarrollan las atribuciones del Poder Legislativo y del
Ejecutivo, así como a los relativos a la administración pública.
Una vez realizado el estudio constitucional sobre la actividad
económico-financiera del Estado, Alberto se detiene en el gasto
público como parte de la actividad económica del Estado. Sobre
XIV EL PRESIDENCIALISMO MEXICANO
el gasto público destaca la nonnatividad constitucional y secun-

daria que regula su naturaleza, las atribuciones del Ejecutivo so-
bre esta materia, así como respecto al presupuesto y la contabili-
dad, y en cuanto a los mecanismos de control para un ejercicio
eficiente y apegado a derecho del gasto.
El ensayo de Alberto aunque es descriptivo posee valores
muy relevantes, como son: la enumeración exhaustiva de las dis-
tintas disposiciones legales secundarias que regulan el gasto pú-
blico; su análisis riguroso del marco constitucional de la interven-
ción del Estado en la economía; y principalmente, la ubicación
del tema del gasto como parte del Derecho financiero, lo que si no
es nuevo es trascendental, porque relaciona el Derecho constitu-
cional con una de las ramas jurídicas menos exploradas en Méxi-
co. En efecto, el Derecho financiero exige de mayores estudios y
más atención por parte de los profesores e investigadores nacio-
nales. Es una especialidad poco cultivada que creo tendrá en un
futuro una destacada función, puesto que si México se encamina
a la democracia, es indispensable que sobre los recursos que in-
gresa y gasta el Estado existan mayores controles de carácter de-
mocrático. En un Estado democrático son destacables al menos
tres tipos de controles: internos, que realice la propia administra-
ción; externos, a cargo del Poder Legislativo vía principalmente
de las comisiones de investigación de las Cámaras; yel control
jurisdiccional, que en los países de la tradición romano-continen-
tal está destinado a los Tribunales de Cuentas.
Los breves comentarios y apuntes que con anterioridad he re-
ferido sobre los brillantes trabajos que componen este libro, tie-
nen como intención destacar básicamente dos cuestiones: 1) El
lector tendrá una visión integral sobre el presidencialismo, pues
los ensayos cubren distintos aspectos, desde los políticos a los ad-
ministrativos, que envuelven y acompañan al poder presidencial,
y 2) se trata de aportaciones de gran calidad que constituyen
nuevos y diferentes enfoques a los trillados y desgastados de la
dogmática nacional, que con algunas excepciones es prolija en
cultivar. Mi enhorabuena a los lectores por lo que aprenderán
con este libro, y a los autores por su excelente iniciación al ensa-
yo político y jurídico.
JAIME F. CÁRDENAS GRACIA

El Sistema Presidencial en México.
Orígenes y Razones
LORENZO CÓRDOVA VIANELLO
"En España, señores, a pesar de que hay un rey, yo

creo sinceramente que aquel rey de España había de
querer ser presidente de la RepúblicaMexicana, por-
que aquí tiene más poder el presidente que un rey, que
un emperador."
Pastrana Jaimes 1
I. INTRODUCCIÓN
n tema que a raíz de la crisis de los sistemas parla-
U mentarios europeos se ha despertado con cada vez

mayor relevancia es el de la gobemabilidad y su relación
con la democracia. El tema es añejo, pero el contexto
• • • • •• en el que se está presentando ahora es muy distinto al
de la segunda mitad del siglo pasado y la primera de
éste, cuando se dieron las primeras grandes discusio-
nes en torno al mismo. En efecto, el parlamentarismo,
que había sido considerado por muchos como el
paradigma de la democracia en contraposición del
sistema presidencial, el cual tiende fácilmente al auto-
ritarismo, está entrando en una etapa de evidente ingober-
nabilidad. La idea de la democracia ingobernable se está plan-
teando como una realidad al hablar de sistemas políticos como el
italiano, por ejemplo.
Revisar el papel que el sistema presidencial tiene en las cir-
cunstancias políticas actuales es, así, cada vez más indispensa-
ble, ya que la opción natural a las estructuras parlamentarias lo
es aquél, sin duda. No obstante, es dificil, aunque no imposible,
I Diario de los debates del Congreso Constituyente. 1916-1917, Impren-
ta de la Cámara de Diputados, México, 1922 (2 tomos), tomo Il, pág. 438.

2 LORENZO CÓRDOVA VIANELLO
pensar que los regímenes parlamentarios del viejo continente

muten sus sistemas políticos actuales hacia formas de gobierno
presidenciales, pero, a pesar de ello, una revisión del presi-
dencialismo desde el punto de vista de la gobernabilidad es, a
todas luces, necesaria.
El sistema político norteamericano, pionero y modelo de los
gobiernos presidenciales en el mundo, encontró en la figura del
jefe del Ejecutivo un instrumento ideal de gobernabilidad, y desde
su conceptualización en la Asamblea Constituyente de Filadelfia
fue pensado como tal, es decir como la pieza de la estructura
política que pudiera ejercer una acción gubernamental pronta y
eficiente ante cualquier situación, incluso de crisis. El
presidencialismo norteamericano, a pesar de lo que podría pen-
sarse a raíz de lo dicho, está fundado en una base democrática
como pocas en el mundo. La diferencia que esta forma de gobier-
no tiene frente a los sistemas parlamentarios es que en éstos el
Poder Legislativo, que teóricamente representa y encama el espí-
ritu del pueblo, es quien ejerce un control absoluto en la esfera
administrativa del gobierno, teniendo como única limitación
institucional la actuación del Poder Judicial.
Por otro lado, enfocar el tema de la gobernabilidad del siste-
ma presidencial en México implica hacer una remisión obligada
a nuestra historia constitucional y a la génesis y evolución que
tuvo dicha forma de gobierno a lo largo del tiempo.
En nuestro país desde el primer documento constitucional
vigente de nuestra vida independiente, la Carta Magna de 1824,
se estableció el sistema presidencial bajo la influencia innegable
de nuestros vecinos del norte, no obstante, a lo largo de lo que los
teóricos porfiristas llamaron, con bastante justificación, "periodo
de la anarquía", permaneció velado el sentido que los norteame-
ricanos quisieron imprimir (y de hecho imprimieron) a la figura
de su presidente, vale decir el carácter de gobernabilidad pro-
pio de la misma. En México, en efecto, la institución presidencial, al
no garantizar, durante la primera mitad del siglo pasado,
gobernabilidad alguna, no logró ser el factor cohesionador de una
nación en formación que, por ese mismo hecho, a lo largo de más
de cincuenta años se encontró sumida en una profunda y conti-
nuada crisis política. No es sino hasta el régimen de Juárez
-quien gobernó casi siempre con facultades de excepción para
EL SISTEMA PRESIDENCIl\L EN MI~XICO
afrontar las difíciles circunstancias históricas-e- que la figura

presidencial empezó a cubrirse con el halo de gobernabilidad,
que durante la dictadura de Díaz se vio definitivamente con-
solidada.
De este modo, el carácter de gobernabilidad que encarnó a
partir de entonces la institución presidencial en nuestro país no
fue algo que se generara, como en Estados Unidos, como un pro-
ducto querido por un régimen democrático, sino que, al contrario,
su establecimiento en México fue a pesar y en contra de los regí-
menes democráticos. En efecto, la etapa de gobernabilidad que
representó el porfiriato, misma que empezó a gestarse con
Juárez, como ya anotamos, fue una consecuencia o una respuesta
a la estructura democrática, e ingobernable -diría Rabasa-
que había impuesto la Constitución de 1857 en su texto original.
Del mismo modo, el régimen presidencial instituido por la
Constitución de 1917, vigente todavía, es, en última Instancia, la
respuesta a la situación de ingobernabilidad y al fracaso político
del democrático régimen que implantó Francisco I. Madero durante
su gobierno.
II. EL SISTEMA PRESIDENCIAL
1. La división de poderes
La idea de la división de poderes es, sin lugar a dudas, fruto del

pensamiento político moderno. Si bien la existencia de diversos
tipos de funciones en el ejercicio del poder político de una socie-
dad ya había sido advertida por Aristóteles y secundado en ese
sentido por muchos otros teóricos," el plantear la división del
2 Al respecto Felipe Tena Ramírez señala: ee••• De la comparación entre
varias constituciones de su época, y teniendo en cuenta el Estado-ciudad rea-

lizado en Grecia, Aristóteles diferenció la asamblea deliberante, el grupo de
magistrados y el cuerpo judicial. De las varias formas combinada'> que descu-
brió en la Constitución romana, Polibio dedujo la forma mixta de gobiemo.
En presencia de la realidad francesa de su época, Bodino afirmó la existencia
de cinco clases de soberanía, que por ser ésta indivisible incluyó en el órgano
Legislativo. En presencia del Estado alemán después de la paz de Westfalia,
Puffendorf distinguió siete potencias summi imperii. Y por último, infiriendo
ejercicio del poder no como una circunstancia meramente empí-

rica, sino como una necesidad o una manera de limitar al Estado
en relación con el poder que concentra, es una construcción
teórica que al igual que la idea misma de Estado se debe a la
modernidad.'
La primera expresión del Estado como un fenómeno moderno
son las monarquías absolutistas europeas. Las monarquías abso-
lutas son las que rompen con las ideas localistas que el medioevo
y el régimen feudal habían consagrado; en efecto, es gracias al
hecho de que la figura del monarca concentra el poder, y por ello
constituye el factor de unidad nacional, que la constitución de los
Estados nacionales -es decir, el Estado en su acepción moder-
na- es posible. Este hecho es, por demás, reconocido unánime-
mente por la teoría política.
La monarquía absoluta es, en ese sentido, " ...una autocracia,
el gobierno está sujeto al solo arbitrio del rey o emperador, sin
supeditarse a ningún orden jurídico preestablecido que no pueda
modificar, reemplazar o suprimir. Las tres funciones del Estado,
es decir, la legislativa, ejecutiva y judicial, se centralizan en el
monarca, quien las ejerce por conducto de órganos que él mismo
designa o estructura normativamente. En dicho tipo de monar-
quía impera el principio quod principii placuit, legis vigorem y
el de legibus solutus ..." 4
El sistema monárquico absoluto entró, luego de cerca de dos
siglos de haberse instaurado en algunos países europeos," en una
sus principios de la organización constitucional inglesa, Locke y Montes-

quieu formularon la teoría moderna de la división de poderes" (Tena
Ramírez, Felipe, Derecho constitucional mexicano, Ed. Porrúa, México,
1963, págs. 191-192).
3 Concibiendo a la modernidad como la etapa del pensamiento que, pos-
terior al Renacirriiento, funda sus postulados en el desarrollo científico y en

principios racionales. En ese sentido Antonio Labriola señala (en El socialis-
mo) que la diosa del mundo moderno es la razón.
4 Burgoa, Ignacio, Derecho constitucional mexicano, Ed. POITÚa, México,
1985 (sexta edición), pág. 467.

5 El nacimiento de los primeros Estados nacionales se debió, fundamen-
talmente, a las guerras; este hecho generó, a su vez, la consolidación de la

figura del monarca como detentador exclusivo del poder político y militar. De
este modo el surgimiento de Francia como Estado moderno fue determinado
por la "guerra de los cien años" en contra de Inglaterra, la cual se sostuvo
EL SISTEMA PRESIDENCIAL EN MÉXICO 5
profunda crisis que desencadenaría, tarde o temprano, en todos

los países que lo encamaron, una revisión a fondo o, en algunos
casos -como en Francia-, una erradicación del mismo. Dicha
crisis se manifestó primero en Inglaterra durante el siglo XVII.
Así las dos revoluciones, la primera, la de Cromwell, de 1645-49 que
terminó con la decapitación de Carlos I, y la segunda de 1688 luego
de la cual Jacobo II fue expulsado del trono, representaron en los
hechos el que la limitación al poder absoluto de los reyes se convir-
tiera en una exigencia cada vez menos evadible.
Los primeros pensadores políticos modernos centraron todos
sus análisis en justificar al Estado como la figura que concentra
el poder 6 y que por ese hecho gobierna a la sociedad. De este
modo desde Maquiavelo hasta Hobbes argumentar que el Estado
todo lo puede y consecuentemente es depositario de una multipli-
cidad de facultades (por no decir de todas), o, en otras palabras,
que el mismo es un poder soberano (como lo llamarla Badina en
sus Seis libros de la República) al cual ningún otro poder puede
desde mediados del siglo XlV hasta la segunda mitad del siglo xv; la propia
Inglaterra se gestó, de acuerdo con lo señalado, merced a la "guerra de las
dos rosas", guerra intestina entre las casas de York y Lancaster que produjo
el ascenso al poder de la dinastía Tudor, acaecida en los 80 del siglo xv; Es-
paña, a su vez, debió su consolidación a los siete siglos de la guerra de recon-
quista, con la peculiaridad de que el matrimonio de los reyes católicos vino a
ser el instrumento con el cual se concluyó su constitución. Es, por ello, que el
nacimiento de los Estados nacionales y de las primeras monarquías absolutas
(que son, por otro lado, las monarquías absolutas características: Francia,
Inglaterra y España) puede ubicarse a partir de la segunda mitad del siglo
XlV y la primera mitad del siglo xv (véanse al respecto, en particular,
Holmes, George, Europa: jerarquía y revuelta. 1320-1450, Siglo XXI Edito-
res, México, I978 (Colección "Historia de Europa/Siglo XXl"), Hale, J R.,
La Europa del renacimiento. 1480-1520, Siglo XXI Editores, México, 1973
(Colección "Historia de Europa/Siglo XXI"), Romano, Ruggiero y Alberto
Tenenti, Los fundamentos del mundo moderno, Siglo XXI Editores, México,
1974 (Colección "Historia Universal Siglo XXI", volumen 12).
6 No se pensaba en el poder en su calidad de político (poder político)
como lo definiría magistralmente Max Weber en su Economía y sociedad, es

decir, "la probabilidad de imponer la propia voluntad, dentro de una relación
social, aún contra toda resistencia y cualquiera sea el fundamento de esa pro-
babilidad" (Weber, Max, Economía y sociedad, Fondo de Cultura Económi-
ca, México, 1984, pág. 43), sino en la acepción de poder como fuerza (Macht,
señalaría el mismo Weber).
oponerse, es una afirmación constante de los teóricos políticos de

entonces. La fase inicial de la ciencia política es, consecuente-
mente, la postulación del Estado y su institucionalización como el
centro de la vida política y jurídica de las naciones.
Hobbes, quien junto con Bodino fue el gran teórico de la
monarquía absoluta, escribe su obra central El Leviatán, justo
cuando Cromwell asesta el primer gran golpe al sistema monár-
quico con la revolución de 1645-49. "Los escritos políticos de
Hobbes fueron motivados por las guerras civiles y con la inten-
ción de ejercer influencia del lado del rey. Estaban destinados a
apoyar el gobierno absoluto y a juicio de Hobbes esto significaba
monarquía absoluta..." 7
Si la primera etapa del pensamiento político, como hemos
expuesto, se puede definir por la preocupación de sus expositores
por consolidar al Estado, la segunda, que podríamos calificar de
"burguesa", se caracterizó por su tendencia a limitar, a través
de diversos instrumentos, el extraordinario poder que dicha figura
había logrado concentrar por virtud de las monarquías absolutas
con el fin de proteger a quien a partir de entoncesoéuparía el
centro de la atención política y jurídica: el individuo. La causa
era lógica: el ilimitado ejercicio del poder de los monarcas abso-
lutos había desencadenado el que se viera no ya por la
instauración de la figura estatal soberana, situación que además
ya se había dado, sino por aquellos a quienes ese Estado gobier-
na. Ese es el fundamento de la ideología burguesa liberal.
Varios, decíamos, fueron los instrumentos con los cuales se
pretendió limitar, no anular, el poder público; las ideas de la di-
visión de poderes y de los derechos inherentes al hombre que
debe reconocer el Estado (los cuales son el fundamento de la De-
claración Universal de los Derechos del Hombre y del Ciudadano
francesa del 26 de agosto de 1789), son, sin lugar a dudas, los
fundamentales.
La división de poderes 8 así entendida es pues, no un simple
reconocimiento de las actividades que el Estado ejerce, como
7 Sabine, George H., Historia de la teoría política, Fondo de Cultura
Económica, México, 1965, pág. 337.

8 En relación con el término de "división de poderes" Segundo V.
Linares Quintana señala que "cabe advertir que estamos utilizando la termi-
nología tradicional sobre el tema, aun cuando la misma puede ser objeto de
Aristóteles había anotado veinte siglos atrás, sino una verdadera

creación teórica, un instrumento que la entidad estatal asume
como un medio de autocontrol. Es, en última instancia, el sistema
que protege a la sociedad misma frente a los posibles abusos de
poder por parte del Estado." Los primeros en postular a la divi-
sión de los poderes del Estado como un instrumento de limitación
del mismo fueron Locke y después Montesquieu. En este sentido
Tena Ramírez señala que " ...si es verdad que estos dos últimos
doctrinarios adoptaron el método de sus predecesores, deducien-
do una doctrina general de las realidades observadas, sin embargo,
hay en su teoría un elemento nuevo. Hasta entonces la diversidad
de órganos y la clasificación de funciones parecían obedecer ex-
clusivamente a la necesidad de especializar las actividades, esto
es, a una mera división del trabajo. A partir de Locke, este mo-
tivo para fraccionar el poder público, aunque no desaparece,
pasa a ocupar un lugar secundario. Y entonces surge como razón
superior de dividir el poder, la necesidad de limitarlo, a fin de
impedir su abuso. De este modo la división de poderes llegó a
ser, y continúa siéndolo hasta la fecha, la principal limitación in-
terna del poder público, que halla su complemento en la limita-
ción externa de las garantías individuales"."
fundada crítica. En verdad, Montesquieu, al exponer su doctrina famosa, lo

mismo que quienes han aludido a ésta, bajo el vocablo genérico poder, con-
funden el poder del Estado propiamente dicho con lasfunciones del Estado y,
en algunos casos, también con los órganos del Estado, y adoptan, por regla
general el término poder con \ID sentido amplísimo, ajeno a la estricta técnica
jurídico-política, comprensivo de los conceptos de poder en sentido estncto,
de órgano y defunción... "(Linares Quintana, Segundo V., Tratado de la
ciencia del derecho constitucional, Plus Ultra, Buenos Aires, 1985, tomo 7,
pág. 206). Ignacio Burgoa apunta por su parte, siguiendo a Mario de la Cue-
va, que " ... el principio de división o separación de poderes no debe
interpretarse en el sentido de que postule a tres poderes' soberanos', sino a
tres funciones o actividades en que se manifiesta el poder público del Estado,
que es uno e indivisible..." (Burgoa, Ignacio, op. cit., pág. 580).
9 Cfr. García-Pelayo, Manuel, Derecho constitucional comparado, Alianza
Editorial, Madrid, 1984, pág. 154. También véase, Fix Zamudio, Héctor, "Va-
lor actual del principio de la división de poderes y su consagración en las Cons-
tituciones de 1857Y1917",en Boletin del Instituto de Derecho Comparado de
México, UNAM, México, afio xx, núms. 5&-59, enero-agosto de 1967,pág. 32.
10 TenaRamírez, Felipe,op. cit, pág. 192. Al margen de la veracidad de la
afirmación citada de Tena en cuanto a la finalidad perseguida pocla teoría de

Locke, quien, como se dijo, introdujo por primera vez la idea

de la división de poderes en su acepción moderna (es decir como
instrumento de limitación de poder), partió de la realidad inglesa
como modelo empírico de sus observaciones, JI de la que concluyó
que el poder estatal se dividía en Ejecutivo, en Legislativo y en
Federativo; así, el primero se encargaba de ejecutar las leyes, el
segundo de crearlas y el tercero de las relaciones internacionales
del Estado, poder que, decía Locke, estaba en manos del Ejecuti-
vo. De este modo, con Locke puede señalarse que hay una divi-
... de los poderes del Estado en dos, el Ejecutivo y
sión fundamental
el Legislativo; esta distinción se funda en el principio de que
quien hace las leyes no debe aplicarlas (fenómeno que ocurría en
la monarquía absoluta). Debe quedar claro, por otro lado, que la
división que Locke plantea no pretende, de ninguna manera, divi-
dir el poder público en dos departamentos independientes que no
tengan ninguna relación entre sí, por el contrario, esa división
debe fundarse sobre todo en la interrelación de los órganos, fenó-
meno que produce, con base en la idea de pesos y contrapesos, un
equilibrio entre los mismos."
Montesquieu es quien prolonga y perfecciona las observacio-
nes que Locke realizó, partiendo, al igual que éste, de la realidad
política inglesa. Así, el autor del Espíritu de las leyes, señala que
la única forma de gobierno en la que se garantiza la "libertad
política" es aquélla que se estructura bajo un sistema de división
la división del poder, es interesante observar, como lo hace Carl Schmitt,

que la idea de dividir y contrapesar el poder del Estado es, además, sugerida
por el mecanicismo teórico que imperaba en Europa. Así, Schmitt señala que
"La idea de un equilibrio, de un contrapeso de fuerzas opuestas, domina al
pensamiento europeo desde el siglo.xvi; se manifiesta en la teoría del equi-
librio internacional (primero, de los cinco Estados italianos entre sí, después
del equilibrio europeo); del equilibrio de importación y exportación en la
balanza del comercio; en la teoría del equilibrio de afectos egoístas y
altruistas en la filosofía moral de Shaftesbury; en la teoría del equilibrio de
atracción y repulsión; en la teoría de la gravitación de Newton, etc."
(Schmitt, Carl, Teoría de la constitución, Editora Nacional, S. A., México,
1952, pág. 213).
11 Es interesante señalar que la primera edición de los Dos ensayos del
gobierno civil de Locke, fue publicada en 1688, es decir el año en el cual se
produce la segunda revolución inglesa.
12 Cfr. Schmitt, Carl, op. cit., pág. 213.
de poderes, apuntando también que el ejemplo de la misma es

Inglaterra.!" Tena Ramírez señala que "El nuevo destino que se
le dio a la separación de poderes, al ponerla al servicio de la li-
bertad, fue inspirado a Locke y Montesquieu por la dramática
conquista de las libertades públicas, en que empeñó su historia
entera el pueblo inglés". 14 Este hecho aunado a la estancia de
Montesquieu en Inglaterra (de 1729 a 1731), fueron los alicien-
tes fundamentales para que este autor "retratara" en su obra
(publicada en 1748) el sistema emergido de las convulsiones so-
ciales del siglo anterior (XVII). No obstante, las circunstancias
histórico-políticas que presentaba entonces Inglaterra y que sir-
vieron de laboratorio empírico a Locke primero y a Montesquieu
después, no echaron raíces en el sistema político británico, como
lo anota acertadamente Alberto de Micheli al señalar que " ...en
la historia inglesa, el equilibrio de poderes resultó un hecho fu-
gaz, ya que el Parlamento que lo había obtenido lo desplazó de
inmediato al afirmar su propio predominio ... Cuando
Montesquieu estudió las instituciones inglesas, esta transforma-
ción se estaba operando; pero Montesquieu, alucinado por
Locke, se limitó a glosar el régimen de equilibrada igualdad de
1688 ..." 15
Montesquieu, al igual que Locke divide el poder estatal en
tres, pero, a diferencia de éste, las funciones (siguiendo la men-
cionada idea de que debe hablarse de funciones y no de poderes)
en las que lo divide son la ejecutiva, que está representada por el
monarca, la legislativa, en manos del parlamento, y la judicial.
En su obra Montesquieu señala que "En cada Estado hay tres
clases de poderes (entendamos funciones de acuerdo con lo di-
cho): el Poder Legislativo, el Poder Ejecutivo de las cosas relati-
vas al derecho de gentes y el Poder Ejecutivo de las cosas que de-
penden del derecho civil... En virtud del primero, el príncipe o
jefe de Estado hace leyes transitorias o definitivas, o deroga las
existentes. Por el segundo, hace la paz o la guerra, envía y reci-
13 Véase el renombrado capítulo VI del libro XI del Espíritu de las leyes
de Montesquieu.
14 Tena Ramírez, Felipe, op. cit., pág. 193.
15 De Micheli, Alberto, El Poder Ejecutivo. Génesis y transformaciones,
Editorial Depalma, Buenos Aires, 1950, págs. 26-27.

10 LORENZO CÓRDOVA VlANELLO
be embajadas [con lo cual Montesquieu está encuadrando en un

sólo Poder al Ejecutivo y al Federativo que Locke distinguía], es-
tablece la seguridad pública y precavé las invasiones. Por el ter-
cero, castiga los delitos y juzga las diferencias entre particulares.
Se llama a este último Poder Judicial, y al otro Poder Ejecutivo
del Estado"."
El hecho de que la autoridad tienda a excederse en el ejercicio
de sus facultades es, según Montcsquieu, un fenómeno natural;
del mismo modo, señala, la extralimitación y el abuso son inhe-
rentes al mismo concepto de poder. Por ello, y "Para que no se
abuse del poder, es necesario que le ponga límites la naturaleza
misma de las cosas ..." 17 Esto es, en otras palabras, afirmar que
el poder detiene el poder," principio que es, sin duda, el funda-
mento de la doctrina de Montesquieu.
2. Lospoderes Ejecutivo y Legislativo en la teoría

de la división de poderes
Según lo dicho en el capítulo anterior, plantear la idea de la divi-

sión de poderes separando los órganos del Estado de un modo
definitivo e irreconciliable, es algo completamente alejado de la
realidad histórica y de la misma doctrina política. Nadie, desde
que Locke y Montesquieu introdujeron la idea, se ha atrevido a
señalar tal cosa. Afirmar que, en aras de preservar y garantizar
las libertades públicas de los individuos, el poder debe dividirse
en estructuras separadas e inconexas no tiene\ nada que ver con
limitar el poder. Al contrario. Postular eso implicaría ir en contra
del Estado, no para frenarlo en sus excesos, sino para destruirlo.
La evolución del pensamiento político moderno, como ya se
ha apuntado, en su primera etapa busca consolidar al Estado
como el único poder soberano de la sociedad; la fase siguiente de
dicha evolución busca, por su lado, encontrar el modo de contro-
lar al ente estatal, ya conformado y bien estructurado, para evitar
16 Montesquieu, El espíritu de las leyes, Ed. Porrúa, S. A., México, 1971,
pág. 104.
17 Ibídem, pág. 103.
18 Duverger, Maurice, Instituciones políticas y derecho constitucional,
Ediciones Ariel, Barcelona, 1962, pág. 186., también, Garcia-Pelayo, Ma-

nuel,op. cit., pág. 155.
EL SISTEMA PRESIDENCIAL EN M¡~XICO 11
que haya un abuso del poder del cual es depositario y que lo

haga, por ello, arbitrario e injusto. La frontera de esa limitación
fueron los derechos a partir de entonces l1amados "individuales"
(los derechos de que goza todo individuo). La división de poderes
fue uno de los instrumentos fundamentales para evitar dicho
abuso, pero con ello no se pretende de ninguna manera negar el
que el Estado sea la figura que concentra el poder político. Al
contrario, se sigue entendiendo así, pero se quiere limitar su ac-
tuación frente a la SOCIedad (compuesta, claro está, por indivi-
duos), ya que es por y para ella que actúa; por eso, se piensa, que
hay que restringirlo; lo que se intenta evitar, en consecuencia, no
es el que aquél detente el poder, sino que abuse autoritariamente
del mismo.
Montcsquieu. al hacer sus reflexiones en torno al gobierno
inglés (en el farnosísirno libro Xl, capítulo VI, del Esplritu de las
leyes), señala: "de los tres poderes que hemos hecho mención el
de juzgar es easi nulo ..." 19 Esto representa, claramente, una ca-
racterística del propio Poder Judicial, ya que es el único de los
poderes que componen al Estado que depende de que se actuali-
cenciertas circunstancias determinadas para poder ejercer sus
funciones. Intentaré explicarme: para que este Poder pueda ac-
tuar se requiere de una situación previa, de un conflicto. que pon-
ga en movimiento al aparato judicial. Si no se presenta dicha cir-
cunstancia, este Poder se mantendrá inactivo. Los poderes Ejecu-
tivo y Legislativo, por el contrario, además de poder actuar sin
depender de situaciones determinadas que motiven dicha actua-
ción, concentran facultades (tales como las de disponer de las
fuerzas armadas o de determinar los impuestos) que tienden, por
su propia naturaleza, al abuso. Por otro lado, las actuaciones del
Poder Judicial generalmente implican sólo a las partes del con-
flicto del que aquél conoce, mientras que las de los otros dos po-
deres comúnmente afectan a la sociedad entera.
Montesquieu sigue señalando que " ...quedan dos [poderes]:
el Legislativo y el Ejecutivo. Y como los dos tienen necesidad de
un fuerte poder moderador, servirá para este efecto la parte del
Poder Legislativo compuesta de aristócratas"." Esta es una afir-
\9 Montesquieu, op. cit., pág. 108.

20 Ibidem, pág. 106.
mación de suma importancia, ya que concluye que son aquellos

dos órganos los capaces de concentrar el poder y abusar del mis-
mo; por ello, es ahí en donde el juego de pesos y contrapesos debe
aplicarse ineludiblemente, ya que la estabilidad de la balanza de
los poderes del Estado depende, en última instancia, del equilibrio
entre el Legislativo y el Ejecutivo. Además se toca un tema de
una trascendencia importantísima en el desarrollo del Poder Le-
gislativo que es el del bicamarismo como elemento de control del
mismo Legislativo, ya que, " ...compuesto de dos partes el Poder
Legislativo, la una encadenará a la otra por la mutua facultad de
veto. Ambas estarán ligadas por el Poder Ejecutivo, como éste
por el Legislativo... [así]. Estos tres poderes (puesto que hay dos
en el Legislativo) se neutralizarán produciendo la inacción. Pero
impulsados por el movimiento necesario de las cosas, han de ver-
se forzados a ir de concierto"."
No obstante lo dicho en relación con el equilibrio de los po-
deres, el mismo autor señala, en favor del Ejecutivo, que si éste
" ...no tiene el derecho de contener los intentos del Legislativo,
éste será un Poder despótico, porque pudiendo arribuirse
toda facultad que se le antoje, anulará todos los demás
poderes ... Pero no conviene la recíproca; el Poder Legislativo
no debe tener la facultad de poner trabas al Ejecutivo, porque
la ejecución tiene sus límites en su naturaleza y es inútil
limitarla; por otra parte, el poder ejecutor se ejerce siempre en
cosas momentáneas ".22
A estas alturas, ahondar en tomo al Poder Ejecutivo es indis-
pensable. Dicho Poder, como se ha señalado, es aquél al que se
encomienda la ejecución de las leyes; esto es, a fin de cuentas,
ejercer las funciones administrativas del Estado, razón por la
cual se le ha denominado también "poder administrativo" o "po-
der administrador". 23 Burgoa apunta, para distinguirlo, que "el
Poder Ejecutivo... implica la función pública que se traduce en
múltiples y diversos actos de autoridad de carácter concreto, par-
ticular e individualizado, sin que su motivación y finalidad estri-
ben, respectivamente, en la preexistencia de un conflicto, contro-

23 Cfr. Linares Quintana, Segundo v., op. cit., tomo 9, pág. 543.
versia o cuestión contenciosa de índole jurídica, ni en la solución

correspondiente. Esta idea ... indica los rasgos elementales del
concepto respectivo que permiten diferenciarlo de los de 'Poder
Legislativo' y 'Poder Judicial' ".24 "La función primordial del
Poder Ejecutivo -señala por su parte Linares Quintana, citando
a Juan B. Alberdi- consiste en hacer que las decisiones legisla-
tivas y judiciales se conviertan en hechos reales, por medio de
órdenes y mandatos; sueltos o colectivos, que se llaman regla-
mentos, ordenanzas, decretos o mandatos ... Hacer cumplir los
mandatos de las autoridades constituidas y las disposiciones de
las leyes, es vigilar y guardar el orden público, que consiste jus-
tamente en la observancia de esas leyes y mandatos. Mantener y
defender ese orden es, pues, el primer atributo del Poder Ejecuti-
vo. Para hacer ejecutar [las leyes] son necesarios los medios de
ejecución"."
24 Burgoa, Ignacio, op. cit., pág. 723. En base a dicha idea que, de acuerdo
con el mismo Burgoa, no es más que meramente descriptiva, y que no preten-

de ser una definición en forma, el rasgo que diferencia al Poder en cuestión
del Poder Legislativo es que los actos que este último realiza son abstractos,
generales e impersonales, esto es leyes, mientras que los del primero son,
como se señala, concretos, particulares e individualizados. Por otro lado, la
distinción del Ejecutivo con el Poder Judicial es que éste juzga o interpreta
la ley en relación con conflictos que serán resueltos por el mismo. Debemos
apuntar que la distinción que se menciona se funda en los ámbitos formales
de competencia. El ejercicio del gobierno ha impuesto que los llamados ám-
bitos materiales de competencia rompan con el principio formal de división
de poderes. Así tenemos que el Ejecutivo ejerce siempre funciones formal-
mente ejecutivas, en tanto es el órgano estatal encargado de la ejecución de
las leyes, pero materialmente sus funciones pueden ser, además de las propia-
mente ejecutivas, legislativas si hace uso de su facultad reglamentaria, o ju-
risdiccionales como, por ejemplo, las ejercidas por los tribunales administrati-
vos;del mismo modo, el Poder Legislativo que siempre, formalrnente, realiza actos
legislativos, desde el punto de vista material puede también ejercer facultades
ejecutivas, como determinar su administración interna, o jurisdiccionales, de las
cuales el ejemplo clásico es eljuicio político o empeachment, el Poder Judicial,
por su parte, si bien desde un punto de vista formal siempre ejerce facultades
judiciales, materialmente puede realizar actos, además de los propiamente ju-
risdiccionales, ejecutivos, como su propia administración, o legislativos, como
los que implican la actuación jurisprudencial que tiene fuerza de ley. Al res-
pecto, véase Duverger, Maurice, op. cit., págs. 184-185.
25 Linares Quintana, Segundo, op. cit., tomo 9, pág, 542.
La concepción inicial de que el Ejecutivo es aquél que se en-

carga de ejecutar las leyes, si no se tiene una idea clara de lo que
significa el Estado de Derecho, puede, por su ambigüedad, hacer-
nos caer en graves concepciones te-óricas, por lo que es indispen-
sable ahondar al respecto. La facultad de ejecutar las leyes debe
ser entendida, en consecuencia, no en su estricto sentido, sino en
un sentido amplio, de modo que pueda concebirse como la entera
gestión y administración de los asuntos públicos. Incluso de la
obra de Montesquieu puede desprenderse, con un espíritu sim-
plista, el hecho de que el mencionado Poder no tiene más que una
mera función aplicativa de las leyes; por el contrario, dicha atri-
bución necesita, para su ejercicio, de un estructurado y complejo
conjunto de atribuciones. Todas estas facultades representan, en
última instancia, los instrumentos de administración o de gobier-
no de un Estado. "La misión del Poder Ejecutivo -dice Linares
Quintana- es, pues, mucho más vasta e importante que una
mera ejecución de las leyes, por más amplias que fueran las re-
glas que rijan dicha ejecución. Podría decirse, en general, que
aquélla consiste en la gestión y administración de l<is asuntos pú-
blicos. La función legislativa y la función jurisdiccional no reve-
lan sino la vida abstracta del Estado, cuya vida concreta es la
gestión de los asuntos públicos, o sea, la administración en un
significado amplio. De dicha administración -atributo por exce-
lencia del órgano Ejecutivo, por lo que usualmente se lo designa
poder administrador, aunque con alusión solamente a un aspecto
de su acti vidad-, surge como función característica del Poder
Ejecutivo la de asegurar, mediante una intervención espontánea y
continuada, la vida misma del Estado..." 26 No obstante, el con-
junto de facultades que permiten gobernar al Ejecutivo está
siempre establecido en la ley (esa es la característica esencial del
Estado de derecho), por ello, puede llegar a afirmarse, correcta-
mente, que la actuación del Ejecutivo sí se concreta a ejecutar las
leyes (lo que, aparentemente, podría contrariar lo antes dicho),
pero sólo si se entiende en un sentido genérico, es decir, no alu-
diendo a la mera ejecución de las normas legislativas, sino al
ejercicio de las atribuciones que la ley establece en su favor.
26 Ibidem, págs. 542-543.

Ese conjunto de facultades y el hecho de que el Ejecutivo es

generalmente unipersonal, son las causas para que un gran nú-
mero de autores haya coincidido en señalar que dicho Poder, por
su propia naturaleza, tiende a concentrar y, consecuentemente, a
abusar del poder. Así Bidart Campos llega al extremo de señalar
que ce ... EI liderazgo del Ejecutivo es más una ley biológica del
poder, que un hecho propio de una forma determinada de organi-
zación del poder. "27 El poder, desde siempre, ha ejercido una te-
rrible atracción sobre los hombres y los ha orillado-a los peores
excesos no sólo hablando en términos de acceder al poder, es de-
cir, la lucha por el poder, sino, lo que es peor, en relación con
aquellos que ya lo detentan y que abusan del mismo. De este
modo podemos afirmar que la disyuntiva fundamental con la que
ineludiblemente se han topado las naciones modernas en relación
con la forma de establecer su gobierno, se ha fmcado en estable-
cer un Ejecutivo con mayores o menores sujeciones y atribucio-
nes frente a los demás poderes -en particular frente al Legislati-
vo que, como se señaló antes y de acuerdo con Montesquieu, es el
verdadero contrapeso del Ejecutivo--. En consecuencia, de la
actitud de confianza o temor de los pueblos ante un Ejecutivo
fuerte ha dependido el que se hayan establecido dos sistemas
principales de gobierno que, con sus distintos matices, han sido
una constante en el mundo liberal: el presidencialismo y el par-
lamentarismo; el primero, a grandes rasgos, se caracteriza por la pro-
eminencia del Poder Ejecutivo, mientras que en el segundo del Legis-
lativo es del que depende, incluso, la vida misma del Estado."
27 Bidart Campos, Germán L, El derecho constitucional del poder, EDIAR,

Buenos Aires, 1967, tomo I, pág. 116.
28 Jorge Carpizo hace una clara y puntual definición distinguiendo el sis-
tema presidencial del parlamentario en base a sus características, misma que

conviene recoger. Dicho jurista mexicano señala: "Las características del
sistema parlamentario -siguiendo a Loewenstein- son las siguientes: a) Los
miembros del gabinete (gobierno, Poder Ejecutivo) son también miembros del
parlamento (Poder Legislativo). b) El gabinete está integrado por los jefes
del partido mayoritario o por los jefes de los partidos que por coalición for-
man la mayoría parlamentaria. e) El Poder Ejecutivo es doble: existe un jefe
de Estado que tiene principalmente funciones de representación y protocolo,
y un jefe de gobierno que es quien lleva la administración y el gobierno mismo.
d) En el gabinete existe una persona que tiene supremacía y a quien se suele
3. El presidencialismo norteamericano
Es en Inglaterra en donde se gestan, en sus inicios, los dos siste-

mas de gobierno mencionados y, contra lo que podría pensarse, el
origen de ambos se encuentra indiscutiblemente vinculado. Nin-
guna de las dos revoluciones del siglo XV1l tuvo como consecuen-
cia la destrucción de la clase gobernante; la razón es sencilla: el
pueblo inglés nunca buscó desaparecer a la monarquía (meta
que, por el contrario, sí se fijó el pueblo francés en el siglo si-
guiente). Tocqueville plasma magistralmente ese fenómeno al
señalar, en su Democracia en América, que "Cuando una mo-
narquía se transforma poco a poco en república, el Poder Ejecu-
tivo conserva en ella títulos, honores, respeto y aun dinero, largo
tiempo después de que ha perdido en realidad el poder. Los ingle-
ses, después de haberle cortado la cabeza a uno de sus reyes
[Carlos 1, con la primera Revolución] y haber arrojado a otro del
trono [Jacobo JI, con la "gloriosa revolución" d~1688], se ponían
denominar primer ministro. e) El gabinete subsistirá siempre y cuando cuente

con el apoyo de la mayoría parlamentaria.}) La administración pública está
encomendada al gabinete, pero éste se encuentra sometido a la constante
supervisión del parlamento. g) Existe entre el parlamento y el gobierno un
mutuo control. El parlamento puede exigir responsabilidad política al gobier-
no, ya sea a uno de sus miembros o al gabinete como unidad. Además el par-
lamento puede negar un voto de confianza u otorgar un voto de censura al
gabinete, con lo cual éste se ve obligado a dimitir; pero el gobierno no se en-
cuentra desarmado frente al parlamento, pues tiene la atribución de pedirle al
jefe de Estado, quien generalmente accederá, que disuelva el parlamento. Y en
las nuevas elecciones el pueblo decidirá quién poseía la razón: si el parla-
mento o el gobierno.
Las características del sistema presidencial son las siguientes: a) El Po-
der Ejecutivo es unitario. Está depositado en un presidente que es, al mismo
tiempo, jefe de Estado y jefe de gobierno. b) El presidente es electo por el
pueblo y no por el Poder Legislativo, lo que le da independencia frente a éste.
e) El presidente nombra y remueve libremente a sus secretarios de Estado. d)
Ni el presidente ni los secretarios de estado son políticamente responsables
ante el Congreso. e) Ni el presidente ni los secretarios de Estado pueden ser
miembros del Congreso.}) El presidente puede estar afiliado a un partido po-
lítico diferente al de la mayoría del Congreso. g) El presidente no puede
disolver al Congreso, pero el Congreso no puede darle un voto de censura."
(Carpizo, Jorge, El presidencialismo mexicano, Siglo XXI Editores, México,
1991 (décima edición), págs. 13-14).
aun de rodillas para hablar a los sucesores de los príncipes." 29

Los británicos nunca buscaron un gobierno popular; los hacedo-
res de la revolución fueron los terratenientes squires, quienes
representaban la clase propietaria relegada en sus derechos polí-
ticos por la nobleza, en contra de la monarquía, el pueblo nunca
participó directamente y sus intereses no fueron la causa de las
revueltas. Las revoluciones inglesas son, así, no un instrumento
de ruptura con el antiguo régimen sino un verdadero acuerdo
entre clases; ese acuerdo impuesto por los squires al monarca se
plasmó en la preeminencia de la cámara baja (de los comunes)
dentro de la conformación bicameral del parlamento yen la limi-
tación, nunca sujeción, del monarca por el Legislativo. 30 Esta de-
pendencia del rey frente al parlamento, en sus orígenes muy ma-
tizada, fue derivando, con el tiempo, en un continuo
acrecentamiento de los controles del Legislativo en relación con el
Ejecutivo, al grado de que éste no encamaría ya en el monarca,
sino en un gabinete extraído del parlamento y responsable direc-
tamente ante éste; el sistema de gobierno inglés derivó, en otras
palabras, en un sistema parlamentario clásico, en el que se distin-
gue entre las jefaturas de Estado, cuya " ... autoridad se torna
nominal, sin ninguna de las potestades propias del Ejecutivo..." 31
(encarnada en Inglaterra precisamente por el rey), y de gobierno
que es quien detenta efectivamente las facultades ejecutivas (ejer-
cida por el primer ministro).
La forma de gobierno presidencial nace, strictu sensu, en Es-
tados Unidos, pero el origen remoto del mismo se encuentra en
Inglaterra. Demicheli apunta que los sistemas, presidencial y
parlamentario, " ... reconocen su respectivo origen el uno en la
Constitución norteamericana de 1787, y el otro en el parlamenta-
rismo británico del siglo XVIII. Pero en el fondo de los hechos,
ambos provienen por igual de la evolución política de Inglaterra,
y de la lucha sin tregua del Parlamento con la Corona que ocupa
29 Tocqueville, Alexis de, La democracia en América, Fondo de Cultura
Económica, México, 1963, pág. 125.

30 Para profundizar en tomo a la revolución y la situación política del si-
glo XVII inglés, véase Crossman, R. H. S., Biografla del Estado moderno,
Fondo de Cultura Económica, México, 1941, en particular, el capítulo m: "La
revolución inglesa", págs. 51-84.
31 Demicheli, Alberto, op. cit., pág. 18.
casi toda su historia... Cuando el Parlamento inglés logró 'igua-

lar' los poderes del rey a raíz de las diversas revoluciones y cam-
bios dinásticos de fines del siglo XVIT, fue tomado de modelo por
Montesquieu para fundar su teoría de la división de poderes, en
contrabalanceado equilibrio político. La Carta norteamericana,por
su lado, siguió fielmente esas enseñanzas, organizando un gobierno
de estricta separación entre el Ejecutivo y [el] Legislativo, armonio-
samente compensados en sus prerrogativas... Pero Inglaterra, luego
de inspirar a Montesquieu, continuó evolucionando, y poco después
su Parlamento superaba y dominaba a la monarquía, privando al
rey de la materialidad misma del gobierno para entregarlo a minis-
tros de su confianza. Surge entonces el sistema parlamentario." 32
La independencia norteamericana de Inglaterra no representa
(como tampoco lo fue la revolución inglesa), una ruptura termi-
nante con el pasado. Al contrario. Podemos afirmar, sin temor a
equivocamos, que la vida postrevolucionaria de los Estados Uni-
dos es la constitución de un sistema de gobierno cUY98 fundamen-
tos principales habían sido previamente establecidos. De este'
modo, la idea de los derechos de los individuos (conocida en el
sistema anglosajón como el Bill al Rights), no es una creación de
los norteamericanos, ellos sólo recogieron el fruto de una larga evo-
lucióngestada en Inglaterra, que iniciadesde que los señores feudales
arrancaron al rey Juan sin Tierra la Carta Magna en 1215. Del mis-
mo modo el sistema político estadounidense fue inspirado indi-
rectamente por la historia inglesa; en ese sentido la obra de
Montesquieu jugó, como ya señalamos, un papel trascendental.
La Constitución norteamericana elaborada por el Congreso
de Filadelfia en 1787, primer documento constituyente en la his-
toria, es la continuación lógica de un sistema de organización
política que, sin embargo, en virtud de las innovaciones introdu-
cidas, dista enormem.ente del sistema inglés y del colonial. La
introducción, así, de un sistema federal y de un aparato judicial
que ejerce un poder desconocido para los ingleses por su magni-
tud, la elección indirecta del Ejecutivo -presidente- por parte
del pueblo, y la idea de la soberanía popular como fuente de la
Constitución y consecuentemente del Estado," son sólo algunas
32lbidem, pág. 21.
33 La Constitución de los Estados Unidos inicia su texto diciendo: "Nos,
el pueblo de los Estados Unidos ..." (La Constitución de los Estados Unidos
de las novedosas características de la Ley Fundamental norte-

americana. Decir, por ende, que el presidencialismo norteameri-
cano es una creación del Constituyente de Filadelfia que no tiene
ninguna raíz histórica previa, es tan erróneo como pensar que la
única razón de ser del mismo es la figura del monarca británico ~
que el presidente no es sino una mero retrato, sin distinciones, de
aquél, situación ésta que analizaremos más adelante.
El sistema presidencial, creación teórica de los norteamerica-
nos, se caracteriza por mantener un firme equilibrio entre los ór-
ganos del Estado ya que todos se encuentran interrelacionados,
no en cuanto a sus funciones, ya que cada uno las tiene específi-
ca y claramente establecidas, sino en virtud de frenos y controles
mutuos. La soberanía se distribuye, además, entre todos los po-
deres. En el otro sistema, el parlamentario, la soberanía reside
exclusivamente en el órgano Legislativo del cual emana, depende
y ante el que responde el Ejecutivo compuesto generalmente por
un gabinete de gobierno. 34
La Constitución norteamericana encuentra en la historia y en
el sistema político inglés, como hemos dicho, un innegable ante-
cedente. Al pensar en su régimen de gobierno, el Congreso de
Filadelfia mantuvo la vista puesta en las instituciones de la me-
trópoli abrevando de éstas en lo posible. La figura presidencial
no fue la excepción a esa tendencia; la figura del monarca inspiró
de América, Editorial Guillermo Kraft Ltd., Buenos Aires, 1949, tomo 1,
pág. 23), palabras simples pero que condensan toda la teoría de la soberanía
popular de Rousseau.
34 Cfr. Demicheli, Alberto, op. cit., pág. 17. Si bien la idea de Dernicheli
no carece de veracidad, no podemos aceptar la distinción que hace como una

verdad dogmática, ya que si el sistema parlamentario rompe, en principio,
con una idea de estricta división de poderes confiriendo al parlamento un
control de derecho sobre el Ejecutivo, no debemos dejar de contemplar la
existencia de mecanismos por los cuales el Ejecutivo, si bien depende del
Legislativo, tiende a frenar a éste en sus excesos. Probablemente el más im-
portante y característico de esos instrumentos lo sea la facultad conferida al
jefe de Estado de disolver el parlamento o de convocar a elecciones anticipa-
das, no pocas veces ejercidas, y que constituyen, en última instancia, una ma-
nera de solicitar el apoyo popular a las políticas del gobierno que sean
desaprobadas por el Legislativo. No obstante, señalar que el exacto equilibrio
de poderes es nota caracteristica del sistema parlamentario es un error proba-
blemente más grave que la mala interpretación de la afirmación de
Dem.icheli que se comenta.
innegablemente a los constituyentes estadounidenses, quienes

" ...trataron de imitar, aunque deformándolo, el sistema monár-
quico de Inglaterra, pero en lugar de un jefe de Estado heredita-
rio, querían uno de elección popular, con funciones limitadas en
el tiempo"." No obstante, inferir por ello que la idea de la figura
presidencial es equiparable a la del monarca británico, es, de
acuerdo con Hamilton (coautor de El Federalista), una afirma-
ción que transgrede el sentido de la Carta Magna de 1787. Dicho
autor señala, rebatiendo esa idea falsa, que "El presidente de los
Estados Unidos sería un funcionario elegido por el pueblo por un
período de cuatro años; el rey de la Gran Bretaña es un príncipe
perpetuo y hereditario. El primero está expuesto a ser castigado
en su persona y destituido con ignominia; la persona del segund5V~
es sagrada e inviolable. Aquél tendrá un derecho limitado de veto
frente a los actos del cuerpo Legislativo; éste posee un veto abso-
luto. Uno está autorizado para mandar a las fuerzas militares y
navales de la nación; el otro, además de este derecho, dispone el
de declarar la guerra y de reclutar y organizar ejércitos y flotas
de propia autoridad. Uno gozará de facultades concurrentes con
una rama de la legislatura para la negociación de tratados; el otro
es el poseedor exclusivo de la potestad de celebrarlos. De modo
semejante, uno tendrá facultad concurrente para nombrar las ~,
personas que deban ocupar empleos públicos; el otro es el único

autor de todos los nombramientos. A uno le está prohibido confe-
rir toda clase de pivilegios; el otro puede convertir a los extranje-
ros en ciudadanos, a los plebeyos en nobles ... Uno de ellos no
puede prescribir regla alguna referente al comercio o a la moneda
de curso legal en la nación; el otro resulta, desde diversos puntos
de vista, árbitro del comercio y con ese carácter puede establecer
mercados y ferias, regular pesas y medidas, imponer embargos
por tiempo limitado, acuñar moneda, autorizar o prohibir la cir-
culación de la moneda extranjera. Uno carece de la menor par-
tícula de jurisdicción espiritual; ¡el otro es jefe supremo y gober-
nador de la iglesia nacional! ..." 36 En efecto, equiparar al presi-
Carpizo, Jorge, op. cit., pág. 15.

3S
Hamilton, A., J. Madison y J. Jay, E/federalista, Fondo de Cultura

36
Económica, México, 1987, págs. 296-297. A diferencia de quienes sefialaban

que la figura presidencial es una reminiscencia de la monarquía absoluta, y a
quienes responde Hamilton en el pasaje citado, Hans Kelsen la compara con
dente con la figura del monarca inglés es desproporcionado, a

pesar de que, como vimos, encuentra en este último su fuente de
inspiración directa.
El presidente, aunque no llega a concentrar igual poder que
un monarca absoluto, no es una institución limitada en sus facul-
tades ni se encuentra subyugado de un modo arbitrario a los de-
signios de los demás órganos estatales; en efecto, concentra, den-
tro de su esfera de facultades, los elementos necesarios para la
conducción pronta y efectiva del gobiernojhecho que, podría
decirse, es, precisamente, la característica'~sencial del sistema
presidencial. En los Estados Unidos la figura del presidente no es
la excepción a lo planteado, al contrario. El mismo Hamilton lo
confirma al apuntar que: "Al definir un buen gobierno, uno de
los elementos salientes debe ser la energía por parte del Ejecutivo.'
Es esencial para proteger a la comunidad contra los ataques del
exterior; es no menos esencial para la firme administración de las
leyes; para la protección de la propiedad contra esas combinacio-
nes irregulares y arbitrarias que a veces interrumpen el curso nor- ~ji
mal de la justicia; para la seguridad de la libertad en contra de

las empresas y los ataques de la ambición, del espíritu faccioso y
de la anarquía. El hombre más ignorante de la historia de Roma
sabe cuán a menudo se vio obligada esa república a buscar refu-
gio en el poder absoluto de un solo hombre, amparado por el títu-
lo formidable de Dictador... Un Ejecutivo débil significa una eje- ., ,
cución débil del gobierno. Una ejecución débil no es sino otra

manera de designar una ejecución mala; y un gobierno que ejecu-
ta mal, sea lo que fuere en teoría, en la práctica tiene que resultar
un mal gobierno."?" Lo que Hamilton señala es importantísimo
la monarquía constitucional al señalar que "La república presidencial, en la

que el jefe del Ejecutivo es electo por el pueblo, sigue el modelo de la monar-
quía constitucional. El poder del presidente es el mismo o mayor que el de un
monarca constitucional. Solamente en el dominio Legislativo el presidente es
menos poderoso que el monarca constitucional. El presidente tiene derecho de
veto, mientras que el consentimiento del monarca es necesario para que un
proyecto de ley aprobado por el parlamento adquiera fuerza obligatoria... La
monarquía constitucional y la república presidencial son democracias en las
que el elemento autocrático es relativamente fuerte ..." (Kelsen, Hans, Teorla
general del derecho y del Estado, UNAM, México, 1988, pág. 358).
37 Ibidem. pág. 297.
para el fin de este trabajo; en otras palabras el coautor de El

federalista está afirmando que de la fortaleza del gobierno de-
pende que éste sea bueno o malo; así, de acuerdo con esta aseve-
ración, la eficacia en la conducción de un país se debe, en última
instancia, a que el Poder Ejecutivo, esto es, el encomendado cons-
titucionalmente para ejercer la conducción del gobierno, esté do-
tado de los instrumentos necesarios para lograrlo; de otro modo
la gobernabilidad de un país será imposible. La disyuntiva está
entonces en acoplar o hacer compatibles, por un lado, la
gobernabilidad del sistema político y, por el otro, la democracia
que es el elemento característico de la constitución del Estado
norteamericano." /
De este modo, "los legisladores de la Unión -señala
Tocqueville- reconocieron que el Poder Ejecutivo no podría
desempeñar digna y útilmente su tarea, si no le daban más estabi-
lidad y más fuerza que las que le habían concedido los Estados
38 En relación con lo dicho, Duverger escribe: "En occidente, la idea de
democracia está ligada, por tradición, a la de Ejecutivo débil. Esta unión está
más o menos desarrollada según los países. Parece menos acentuada en
América que en Europa; más fuerte en Francia que en otras naciones del vie-
jo mundo, por más que la persistencia de un sentimiento jacobino la haya
debilitado un poco. En nuestro país un republicano tiene, naturalmente, la
tendencia a sostener el Parlamento contra el Gobierno ... " (Duverger,
Maurice, Francia. Parlamento o presidencia, Tauros Ediciones, S. A., Ma-
drid, 1962, pág. 15). La idea de democracia, de acuerdo con lo planteado por
Duverger, es distinta en Europa que en Estados Unidos, pero no en cuanto a
su significado, la diferencia entre ambas concepciones radica en la confianza
o no que el pueblo deposita en el gobierno. En ninguna de dichas acepciones
se plantea la constitución de un poder público despótico, pero en la de unos,
los norteamericanos, esa confianza en el Ejecutivo se funda en que no tienen
en la memoria histórica un recuerdo sangriento como el que incide en la de
los otros, en donde "Esa tendencia al debilitamiento del gobierno tiene, sin
duda, dos fuentes principales. Primero, las formas del desarrollo histórico de
la democracia. En Europa, se ha establecido contra un régimen autocrático
preexistente, al que la democracia progresivamente ha suplantado. Las asam-
bleas han sido las primeras instituciones democráticas, nacidas en el seno de
las monarquías con la fmalidad de limitarlas. Por otra parte, acrecer los pode-
res de los diputados, era aumentar la influencia dentro del Estado del elemen-
to democrático... Sin embargo, el fenómeno es propio sólo de Europa: los
Estados Unidos no lo han conocido. Esto puede explicar que el temor a un
gobierno fuerte sea allí mucho menor." (op. cit., pág. 15).
EL SISTEMA PRESIDENCw., EN MÉXICO 23
particulares ... [pero, por otro lado] querían crear un poder Ejecu-
tivo que dependiese de la mayoría y que, sin embargo, fuera bas-
tante fuerte por sí mismo para obrar con libertad en su esfera." 39
Un sistema político en el que se establezcan facultades en
favor del Ejecutivo, que le faciliten el ejercicio del gobierno, sin
que se le establezcan límites y controles por parte de los otros
órganos es, ni duda cabe, un acercamiento a una estructura de
gobierno autocrática que se asemeja enormemente a la monar-
quía absoluta. Hamilton, no obstante lo antes dicho en relación
con la necesidad de fortificar al Ejecutivo, nunca deja de contem-
plar esto último, por ello señala que si bien "los ingredientes que
dan por resultado la energía del Ejecutivo son: primero, la uni-
dad; segundo, la permanencia; tercero, el proveer adecuadamente
a su sostenimiento; cuarto, poderes suficientes... Los ingredientes
que nos proporcionan seguridad en un sentido republicano son:
primero, la dependencia que es debida respecto del pueblo; se-
gundo, la responsabilidadnecesaria... [Por ello son necesarios]
un Ejecutivo único y... una legislatura numerosa... la energía
constituye la cualidad más necesaria del primero... la segunda es
la que más se adapta a la deliberación y la prudencia y la que
más posibilidades ofrece de granjearse la confianza del pueblo y
de garantizar sus privilegios e intereses." 40 Dos son los puntos
de los señalados por Hamilton en los que hay que detenemos: po-
deres suficientes (plasmados en las facultades constitucionales
del presidente) y la dependencia que es debida respecto del pue-
blo (que en el sistema político estadounidense se establece a tra-
vés de las elecciones).
El hecho de que la Constitución de los Estados Unidos enu-
mere las facultades expresas del presidente (artículo TI, secciones
2 y 3) implica, sin lugar a dudas un freno o una limitación en el
ejercicio del gobierno; es ahí, precisamente, al establecer cuáles
son las facultades que se confieren a cada órgano, en donde se
instrumenta jurídicamente la idea de la división del poder con fi-
nes limitativos. No obstante, la idea de un Ejecutivo fuerte ema-
na, en buena medida, de las atribuciones constitucionales del pre-
sidente suficientemente amplias para permitirle una actuación
39 Tocqueville, Alexis, op. cit., pág. 123.

40 Halminton, A., J. Madison y 1. Jay, op. cit., pág. 298.
pronta y efectiva como jefe de gobierno. De acuerdo con García-

Pelayo " ...tal enumeración expresa... [ha] planteado el problema
de si los poderes presidenciales son una simple masa compuesta
de las facultades, es decir, un mero conjunto cuantitativo, o si,
por el contrario, el poder presidencial constituye una entidad cua-
litativa capaz de desplegarse en cualquier dirección que esté den-
tro de la función ejecutiva y siempre que no sea competencia con-
creta de otro órgano ... tal enumeración -dice el autor ante la
disyuntiva planteada- no se puede considerar como restrictiva o
derogatoria de la concesión general de poder, sino sola-
mente, o como una indicación de las atribuciones que correspon-
den a otros órganos en las funciones ejecutivas (por ejemplo, al
Senado en lo referente a tratados), o como una especificación
concreta de ciertas facultades típicas del Ejecutivo. Así, pues ...
todo el Poder Ejecutivo está investido en el Presidente, y las enu-
meraciones concretas no son más que excepciones y
cualificaciones." 41 De este modo, las atribuciones que se enlistan
en la Carta Fundamental norteamericana para el titular del Ejecu-
tivo son, por un lado, una de las fuentes primordiales del poder
presidencial, pero, a la vez, representan la frontera infranqueable
en la conducción del gobierno, el límite del ejercicio del poder.
"El Poder Ejecutivo residirá en un Presidente de los Estados
Unidos de América, quien desempeñará su cargo durante el tér-
mino de cuatro años y que... será elegido..." instituye la Consti-
tución norteamericana en el primer párrafo, sección primera de
su artículo segundo. En relación con la restricción temporal (a
cuatro años) del titular del Ejecutivo es, junto con la figura de la
reelección, la manera de hacer de la elección un instrumento
a través del cual el pueblo manifiesta su aprobación o no en rela-
ción con la política seguida por el presidente en el periodo ante-
rior; así, si aquél está de acuerdo con ésta seguramente lo reelegirá
para un nuevo período, pero si desaprueba el anterior manejo del
gobierno no lo votará, eligiendo a otro.
La elección del presidente es, aparentemente, un modo de res-
tringir el poder del mismo, ya que con ello se implica una depen-
dencia de éste frente al pueblo que, directa o indirectamente (en
los Estados Unidos la elección presidencial es indirecta en primer
41 García-Pelayo, Manuel, op. cit., págs. 373-374.

grado, ya que se eligen electores), lo designa a través del voto.

Ese hecho, en lugar de significar una limitación a la figura del
presidente, es la causa probablemente más importante del poder
del mismo, puesto que si bien " ...el Congreso 'representa' al pue-
blo, el Presidente lo 'encama' (embodyed), ya que mientras que
el primero es elegido por fracciones electorales, el segundo lo es
por la totalidad del pueblo..." 42 En los sistemas parlamentarios el
Poder Ejecutivo depende del Legislativo por ser éste quien lo de-
signa; en esa medida aquél responde frente al parlamento de su
actividad; no así en los sistemas presidenciales, y en el norteame-
ricano en particular, en el que la responsabilidad del titular del
Ejecutivo existe en relación con el pueblo, quien lo instituye por
medio de la elección y lo convierte, en consecuencia, en su con-
ductor político.
De este modo la idea de elegir al presidente que en principio
surge como limitación del poder, en última instancia, es la fuente
del poder moral y político que reviste la figura del presidente es-
tadounidense. García-Pelayo concluye así que" ...el presidente de
los Estados Unidos es una figura cuya plenitud escapa al esque-
ma racionalista de la Constitución. Es mucho más que el centro
de un haz de poderes o que un mecanismo en la máquina consti-
tucional, y en consecuencia su función jurídico-política rebasa
ampliamente la mera titularidad y ejercicio de unas competencias
políticas. Como dijo F. D. Roosevelt, 'la Presidencia no es mera-
mente un cargo administrativo. Tal cosa es lo menos importante
de ella. Es preeminentemente un caudillaje moral (a place of
moralleadership)'. Y, en efecto, el Presidente tiene posibilidades
de ser, y lo es ordinariamente, el líder del pueblo norteamericano,
su conductor en los esfuerzos hacia las empresas por él descu-
biertas o hacia la realización de las tareas que plantea la historia
o la situación"."
La idea que la Constitución norteamericana plasma y que sus
doctrinarios defienden es, en fin, además de una balanceada divi-
sión de poderes fundada en un control mutuo, la de un equilibrio
que se da entre la posibilidad de gobernar efectivamente, gracias
al establecimiento de un sistema presidencial unipersonal que

dota al titular del Ejecutivo de facultades suficientemente am-

plias, y un respeto al principio democrático o republicano (usan-
do la terminología de Hamilton) que impida que ese poder bien
dotado se convierta en una autocracia. Así el presidente, que en
principio podría abusar del poder, se encuentra eficazmente con-
trolado sin que, por otro lado, ese control se convierta en el impe-
dimento para ejercer un gobierno ágil y eficaz.
III. EL SISTEMA PRESIDENCIAL EN MÉXICO
1. Antecedentes
Luego de la independencia de España, México vivió un período

de turbulencia e inestabilidad política que se prolongó durante
casi cincuenta años. "En los veinticinco años que corren de 1822
en adelante -apunta Rabasa al inicio de La Constitución y la
dtctadura-i-, la nación mexicana tuvo siete Congresos Constitu-
yentes, que produjeron, como obra, una Acta Constitutiva [la de
1822], tres Constituciones [la federal de 1824 y las centralistas
de 1836 y de 1843] y una Acta de Reformas [que reintroduce el
federalismo al restablecer, en 1847, la Constitución de 1824 re-
formada], y como consecuencias dos golpes de Estado, varios
cuartelazos en nombre de la soberanía popular, muchos planes
revolucionarios, multitud de asonadas, e infinitud de protestas,
peticiones, manifiestos, declaraciones y de cuanto el ingenio
descontentadizo ha podido inventar para mover al desorden y en-
cender los ánimos ... "44 Las luchas por el poder entre liberales y
conservadores fueron la causa fundamental de esa inestabilidad,
misma que se acentuaba por las situaciones de hecho en las que
vivía el país. En efecto, siendo enorme, incomunicado, pobre,
carente de factores de cohesión del pueblo y, en consecuencia,
sin la existencia de una identidad nacional, México era terreno
fecundo para el desorden, en el que, en virtud de los resabios de
once años de guerra de independencia, la inseguridad estaba ga-
rantizada.
44 Rabasa, Emilio, La Constitución y la dictadura, Ed. Poma, S. A.,

México, 1982 (sexta edición), pág. 3.
Si se busca la definición del "caos" en materia política, la

primera mitad del siglo XIX en México puede ser un ejemplo cla-
rísimo. Ese "caos" permeó, consecuentemente, la vida jurídica
de nuestro país; las asambleas constituyentes abundaron, y la
idea de nación que en cada una de ellas imperaba, generalmente
se oponía diametralmente a la de la anterior. Las primeras cons-
tituciones del siglo pasado fueron el espejo de la situación políti-
ca imperante; cada una reflejaba e imponía, en un país completa-
mente desarticulado, las tendencias del grupo en el poder. Las
causas generadoras de una constitución son siempre políticas,
pero con el establecimiento de un régimen constitucional lo que se
busca es, precisamente, que la política se someta al mismo. En
esa etapa de nuestra historia, la política nunca pudo ser sometida
al imperio de ninguna constitución, en gran medida debido a que,
en los hechos, no había política. 45
La idea de la soberanía del Estado, como apuntaba al inicio
de este trabajo, parte del principio de que ningún otro poder
puede oponérsele eficazmente," por ello podría llegar a señalar-
se, incluso, que el Estado mexicano de principios del siglo XIX, si
45 Aquí debemos entender a la política como la actuación y conformación
del Estado y de sus relaciones con la sociedad -mismas que siempre,

invitablemente, serán políticas-o En el inicio de nuestra vida independiente
simplemente no existían relaciones políticas; el ejemplo es que nunca la fuer-
za armada pudo estar subordinada a un poder político -en la acepción de
Weber- que se ejerciera de modo soberano. Por otro lado el país era todo
menos eso. Había una total carencia de indentidad nacional. El que no hubie-
ra una verdadera comunidad política y de que no existieran, en lo hechos,
relaciones de tipo político, imposibilitaba que esos mismos hechos se subor-
dinaran, consecuentemente, a la ley.
46 En estricto sentido el Estado no es el depositario de la soberanía. El
concepto de soberanía, creación de Badina, tiene como titular, en sus inicios,

al monarca (con Badina y Hobbes principalmente); después Rousseau postu-
la al pueblo como el verdadero depositario de la misma, principio que ha
retomado el constitucionalismo moderno como fundamento del orden consti-
tucional y, en consecuencia del Estado. Kant es el primer teórico que plantea
que dentro de los sistemas constitucionales la soberanía reside en la ley.
Desde este punto de vista, el Estado es el representante de la soberanía, no es
el soberano en sí, ya que la titularidad de la misma reside -de acuerdo con
Kant- en la Constitución. Véase en relación con la génesis del titular de la
soberanía a Sabine, George H., op. cit. y Kant, Emanuel, Principios metafi-
sicos de la doctrina del derecho.
bien independiente, no era soberano o, más bien, que la soberanía

del Estado establecido dependía de que no se presentara un poder
más fuerte que se le opusiera; no encontramos así que ese Estado se
fundara en un poder político (en el sentido de la acepción de Weber),
sino en un poder basado en la mera fuerza y, por ello, la subsistencia
del mismo dependía exclusivamente de que no se le enfrentara l193-
fuerza, armada o no, mayor de la que aquél concentraba. / /
A pesar de las diferencias ideológicas de los principales gru-
pos en disputa por el poder (liberales y conservadores), una
constante indudable en los textos constitucionales que ambos ela-
boraron fue la adopción del sistema presidencial. Desde la
Constitución de Apatzingán de 1814 (en la que la presidencia era
colegiada de acuerdo con el artículo 132), la cual tuvo vigencia
esporádica y sólo en algunos territorios del país, se instituyó la fi-
gura del presidente como cabeza del Poder Ejecutivo. Todas las
constituciones que sucedieron a aquélla, hasta hoy, sin excepción
mantuvieron la institución presidencial;" algunas, como la liberal
de 1857, tendieron a fortalecer al Legislativo frente al Ejecutivo,
pero de eso a que se haya establecido un sistema parlamentario
hay, sin duda, mucha diferencia.
Hay quienes señalan que' el sistema presidencial en México
tiene sus orígenes en las figuras del Tlatoani entre los aztecas
primero, y en el Virrey después, y que el presidencialismo no es
sino un resabio de esa idea autocrática que ha hecho mella en
nuestra historia." El afirmar eso es abordar la historia mexicana
47 Cfr. Orozco Henríquez, J. Jesús, "El sistema presidencial en el consti-
tuyente de Querétaro y su evolución posterior", en El sistema presidencial

mexicano (algunas reflexiones), Instituto de Investigaciones Juridicas-UNAM,
México, 1988, pág. 3.
48 Octavio Paz, en el capítulo "Critica de la pirámide" de su obra Posda-
ta, escribe: "La fascinación que han ejercido los aztecas ha sido tal que ni
siquiera sus vencedores, los españoles, escaparon de ella: cuando Cortés de-
cidió que la capital del nuevo reino se edificarla sobre las ruinas de México-
Tenochtitlán, se convirtió en heredero y sucesor de los aztecas. A pesar de
que la conquista española destruyó el mundo indígena y construyó sobre sus
restos otro distinto, entre la antigua sociedad y el nuevo orden hispánico se
tendió un hilo invisible de continuidad: el hilo de la dominación. Ese hilo no
se ha roto: los virreyes españoles y los presidentes mexicanos son los suceso-
res de los tIatoanis aztecas" (paz, Octavio, Posdata, Siglo XXI Editores, S. A.,
México, 1970).
'E~'~lrii$ i'jif 11U¡;t::J:'~;"i ~ ,"'-~Jq
r .....JUi.tl .
desde un punto de vista meramente empírico, lo cual, aunado a

una pretensión generalizante y omnicomprensiva, provoca que
esa aseveración raye en lo superficial. Si bien es cierto que tanto
el Tlatoani, como el Virrey y el presidente (en México) son figu-
ras autoritarias, cada una de ellas responde a situaciones socia-
les, económicas e históricas distintas que no deben, si se pretende
un análisis sólido, dejar de tomarse en cuenta.
No obstante, Miguel de la Madrid apunta, siguiendo esa ten-
dencia, que "la rama ejecutiva ha sido, tradicionalmente, la más
poderosa del gobierno mexicano. Esta situación obedece a razo-
nes históricas y sociales profundas y no puede explicarse de ma-
nera simplista ... Desde los tiempos precortesianos y del
virreinato, los mexicanos han estado acostumbrados a ver en el
jefe del gobierno al hombre más poderoso del país. En los prime-
ros años de nuestra vida independiente, la presidencia estuvo
ocupada, habitualmente, por caudillos militares, que ejercieron el
poder arbitraria y dictatorialmente; ello no dignificó la presiden-
cia, pero continuó la tendencia precortesiana y virreinal en el
Poder Ejecutivo." 49
La idea que retoma el jurista mexicano, podría tener visos de
veracidad, en tanto que, en general, nuestra historia ha sido, con
sus excepciones, un continuo sometimiento del pueblo a gobier-
nos autoritarios. Pero ello es, más que otra cosa una desventurada
realidad histórica. Afirmar que el mexicano tiende por su natura-
leza al sometimiento y al servilismo y que por ello ha necesitado
históricamente de la figura del gran líder que lo guíe, podría pa-
recer coherente desde el punto de vista de una supuesta
idiosincrasia nacional, pero si esa premisa se ve desde el aspecto
histórico y político, es completamente irreal, una fantasía litera-
ria. En efecto, el presidencialismo adquiere coherencia, histórica,
jurídica y política, si y sólo si se analizan las situaciones sociales,
económicas e históricas que lo generaron. Identificar, de acuerdo
con lo dicho, las figuras del Tlatoani y del Virreyes pasar por
alto dos etapas históricas completamente distintas la una de la
otra: la prehispánica y la colonial, motivadas cada una por.situa-
ciones diferentes y en las que privaban sociedades y economías
49 De La Madrid Hurtado, Miguel, Estudios de derecho constitucional,

Ed. POITÚa, S. A., México, 1980, pág. 248.
que no tienen nada en común; la figura autocrática existió en

ambas, sí, pero fundada en motivos históricos distintos. Lo mis-
mo sucede si se piensa en la figura presidencial, institución que
busca la estabilidad y el ágil gobierno del país (como se le conci-
bió por el Constituyente de 1916-1917), y el Virrey, quien repre-
senta la imagen autoritaria en una etapa histórica en laque la
idea de gobernabilidad no significa nada. De este modo, pensar
que el autoritarismo es una constante en la mentalidad del pueblo
mexicano, es una errónea concepción que pretende pasar, inmu-
table, por encima de la historia.
El sistema presidencial, si bien fue acogido desde nuestras
primeras constituciones, responde, a lo largo de su evolución his-
tórica a dos causas distintas, lo que puede hacemos llegar a con-
cluir que en México hemos tenido dos etapas de dicha figura. De
este modo, desde que se introduce este sistema en México, con la
Constitución de 1824, hasta la Constitución de 1857, podemos
hablar de una primera etapa en la que la institución no tiene una
razón de ser particular; es más una copia del sistema político nor-
teamericano que una creación motivada por situaciones históricas
o idiosincrasia propias. La segunda etapa comienza a partir del
régimen de Juárez hasta nuestros días y se funda en el principio
de gobemabilidad, mismo que es retomado por el Constituyen-
te de 1916-17 y que es, en última instancia, la razón de ser del
presidencialismo mexicano contemporáneo.
2. La figura presidencial en las primeras

constituciones del siglo XIX
En la Constitución de 1814 los ideales de democracia y libertad

privan a lo largo de todo el texto. Empapada de un puro espíritu
russoniano, la Carta Fundamental de Apatzingán constituye un
sistema político en el que la voluntad del pueblo se impone sobre
los órganos del gobierno con una evidente claridad. La causa es
obvia; el fantasma de la revolución francesa y de las ideas que la
inspiraron, se esparcía por todo el mundo con un arrastre formi-
dable, las mentes de los independentistas mexicanos no fueron
ajenas a esas influencias. De este modo, Fix Zamudio señala que
el "Decreto Constitucional para la Libertad de la América Mexi-
cana" de octubre de 1814, conocida como "Constitución de

Apatzingán" recibe tres marcadas influencias: la de la Constitu-
ción norteamericana de 1787, la de las constituciones francesas,
particularmente de 1793 y 1795, Y la de la Carta española de
Cádiz de 1812 (vigente temporalmente en la Nueva España), esta
última profundamente influenciada por las ideas revolucionarias
francesas, pero atenuada por la tradición hispánica. 50 "A través
de esta triple corriente... -continúa Fix- penetró en nuestro
derecho público la idea de la división de poderes, que fue consa-
grada dogmáticamente y con una influencia russoniana muy
marcada en la... Constitución de 1814..." 51
La Carta de Apatzingán estableció en su artículo 20. que "la
facultad de dictar leyes y establecer la forma de gobierno, que
más convenga a los intereses de la sociedad, constituye la sobera-
nía", concepto que reafirma en el artículo 11 al instituir "Tres
son las atribuciones de la soberanía: la facultad de dictar leyes, la
facultad de hacerlas ejecutar y la facultad de aplicarlas a casos
particulares" o, en otras palabras, tres son los poderes: Legisla-
tivo Ejecutivo y Judicial, con lo cual la doctrina de Montesquieu,
a través de la influencia de la Constitución de los Estados Unidos
de América se hace notoria.
La soberania, de acuerdo con la Constitución de 1814, reside
originariamente en el pueblo, siendo por su propia naturaleza
imprescindible, inenajenable e indivisible (artículos 30. y 50.).
Este concepto, que es, indudablemente, el ejemplo más claro de
la influencia que el pensamiento de Rousseau ejerció sobre los le-
gisladores constituyentes de entonces, y que fue introducido por
primera vez en nuestro país por los mismos, representa una de las
herencias que recibieron todas, sin excepción, nuestras constitu-
ciones posteriores. La soberanía popular es uno de los principios
del Texto de Apatzingán que llegó para quedarse. 52
50 Cfr., Fix Zamudio, Héctor, op. cit., pág. 34.

52 Si bien es cierto que la idea de la soberanía popular fue tomada de
Rousseau, el principio de la democracia directa, esto es la toma de las deci-
¡'
siones políticas de la sociedad por el "pueblo reunido", y que es parte esen-
cial de la teoría que el ginebrino establece en su Contrato social,
:\1
fue desechado por la Constitución de 1814 para acogerse a las ideas que
En los capítulos IV y V del ordenamiento constitucional a que

nos referimos, se establece la elección indirecta en primer grado
(elección de electores) para los integrantes del "Supremo Congre-
so", mientras que los capítulos XI y XIV (artículo 186) instituyen
que la designación de los integrantes del "Supremo Gobierno" y del
"Supremo Tribunal de Justicia", respectivamente, será hecha por los
miembros del "Supremo Congreso", con lo cual se somete al EjCCtf::
y
tivo yal Judicial a los designios de la "voluntad general" expresada

en el Legislativo. La influencia del pensamiento revolucionario fran-
cés y de Rousseau (al cual ya nos hemos referido), en particular se
hace presente, ni duda cabe, en dichas disposiciones.
El afán por restringir al máximo las posibilidades de abuso
del poder por el gobierno, lo cual fue indudablemente generado
por el repudio de los tres siglos de sujeción a la corona española,
además del peso que para entonces ejercían las ideas democráti-
cas francesas, llevó a los autores de la Constitución de
Apatzingán a dividir el gobierno entre tres personas. De este
modo, el artículo 132 establece: "Compondrán el Supremo Go-
bierno tres individuos, ... serán iguales en autoridad, alternando
por cuatrimestres en la presidencia... " El texto constitucional,
además, señala cuáles serán las secretarías que tendrá el supremo
gobierno (Guerra, Hacienda y Gobierno [artículo 134]), y confiere al
Poder Legislativo, a propuesta del Ejecutivo, la facultad de nom-
bramiento de los titulares de las mismas (artículo 158), quienes se-
rán responsables ante el "Supremo Congreso" (artículos 145 y 146).
El sometimiento del gobierno frente a los "representantes del
pueblo" no podía haberse concretado de un modo más efectivo.
La semejanza del sistema de esta Constitución con un régi-
men parlamentario es asombrosa; son sólo el hecho de que el
Ejecutivo gobierna por un período establecido y de que el Ejecu-
tivo aparece en el texto de la misma como un poder separado
(aunque dependiente) del Legislativo, las notas que lo hacen dis-
tinto del parlamentarismo. El predominio del Legislativo es, así,
a todas luces, absoluto." No es posible buscar, en consecuencia,
Montesquieu primero, pero fundamentalmente Kant, después, formularon en

tomo a la democracia representativa.
S3 Jesús Orozco señala: "Es indudable... aqui la influencia de la Consti-
tución francesa de 1795 con un Ejecutivo pluripersonal y con elementos de

indicios de un sistema presidencial -aunque existiera la figura

de la presidencia- en la Carta Fundamental de 1814.
La Constitución de 1824 es la primera carta constitucional
que tuvo vigencia y aplicación en toda la república y que estable-
ce el sistema federal. Este documento, que se caracterizaría por
consagrar los principios que la corriente liberal esgrimió como
bandera durante la primera mitad del siglo pasado, tiene como
antecedentes indiscutibles la Constitución norteamericana por un
lado y la Constitución de Cádiz por el otro;" disertar en el senti-
do de cuál la influye de un modo predominante seria inocuo dada
la claridad con la que el texto recoge ideas tanto de una como de
la otra. La relevancia de la Carta de 1824 para este trabajo es
notoria ya que estableció, a pesar de los temores con que los
constituyentes de entonces veían la fortificación del Poder Ejecu-
tivo." al sistema presidencial como forma de gobierno, el cual
nunca sería abandonado por las constituciones posteriores.
El texto constitucional de 1824 establece; "Se divide el supre-
mo poder de la federación para su ejercicio, en Legislativo, Eje-
cutivo y Judicial" (artículo 6), con lo que recoge la división clá-
sica de poderes. El Poder Ejecutivo se deposita en un sólo indivi-
duo denominado presidente quien, en caso de "imposibilidad",
será substituido por un vicepresidente (artículos 74 y 75). Ambos
serán electos por las legislaturas de los Estados, alcanzando la
presidencia quien reciba el apoyo de un mayor número de con-
gresos locales, mientras que la vicepresidencia será ocupada por
el que le siga en número de votos en la misma elección (artículos
79 a 94). La institución de la vicepresidencia está inspirada, a
todas luces, en la Constitución norteamericana, ya que no se te-
distinción entre la función gubernamental o política, propiamente dicha, y la

función administrativa..." (Orozco Henríquez, Jesús, op. cit., pág. 5).
54 Cfr. Carpizo, Jorge, "Notas sobre el presidencialismo mexicano", en
Kaplan, Marcos (comp.), Estado, derecho y sociedad, Instituto de Investiga-

ciones Jurídicas-UNAM, México, 1981, pág. 69; De la Cueva, Mario, "La
Constitución de 5 de febrero de 1857", en, El constitucionalismo a mediados
del siglo XIX, Facultad de Derecho-UNAM, México, 1957, tomo 1I,págs. 1245-
1246, Ytambién Orozco Henríquez, 1. Jesús, op. cit., pág. 6.
ssAl respecto véanse los debates en Crónicas del Acta Constitutiva de la
Federación, Comisión para la Conmemoración del Sesquicentenario de
la República Federal y el Centenario de la Restauración del Senado-Cámara
de Diputados, México, 1974, págs. 437 y ss.
nía conocimiento en nuestra historia de alguna figura que se le

asemejase; la misma tuvo un efecto sumamente positivo entre
nuestros vecinos del norte;" mientras que, entre nosotros, fue una
de las causas fundamentales de la constante inestabilidad políti-
ca de entonces. La razón es obvia: al colocar en ese puesto al
principal oponente electoral de quien obtiene la presidencia, y al
hacer del vicepresidente el sustituto de aquél, se está garantizan-
do, por parte del segundo, una constante búsqueda por derrocar
al primero, inspirado por la idea de asumir el primer cargo de go-
bierno del país. Al respecto Jorge Carpizo señala: "Este sistema
resultó funesto en México. El vicepresidente se dedicó a ver
cómo podía conseguir la presidencia. El primer presidente de
México fue Guadalupe Victoria y el primer vicepresidente Nico-
lás Bravo. Bravo se rebeló en contra de Victoria adhiriéndose al
plan de Montaño que había sido proclamado en Otumba el 23 de
diciembre de 1827. El 7 de enero de 1828 Bravo fue derrotado
por don Vicente Guerrero en Tulancingo y desterrado por decreto
del Congreso... El segundo presidente fue Vicente Guerrero y el
vicepresidente fue Anastasio Bustamante, quien aceptó la invita-
ción que le hizo el ejército de reserva para que encabezara la re-
belión contra Guerrero, 'quien al final de cuentas rehusó la lucha,
El Congreso resolvió destituirlo alegando que tenía imposibilidad
para gobernar, y otorgándole el cargo a Bustamante." 57
La Carta de 1824, siguiendo el modelo norteamericano, esta-
blece la esfera de competencia del presidente al conferirle facul-
tades explícitas (artículo 110), de entre las cuales debemos desta-
56 Los norteamericanos establecieron en el texto de su Constitución el
mismo mecanismo que, después, los constituyentes mexicanos de 1824 adop-

taron, pero conscientes de la inconveniencia modificaron el método de elec-
ción en 1804. Lord Bryce plasmó lo dicho al señalar: "Originalmente la per-
sona que recibía más votos era quien había sido elegida presidente, y la
persona que resultaba segunda, vicepresidente. Esto generó confusión, y fue
alterada definitivamente por la duodécima emnienda constitucional, adoptada
en 1804, la cual prevé que el presidente y el vicepresidente deberán ser vota-
dos por separado". (Bryce, James, The American Commonwealth, The
Macmillan Company, New York, 1915, tomo 1, pág. 40).
57 Carpizo, Jorge, "El poder Ejecutivo en el sistema de gobierno de la
Constitución Mexicana de 1824", en El predom inio del poder Ejecutivo en

Latinoamérica, Instituto de Investigaciones Jurídicas-uNAM, México, 1977,
pág. 146.
car aquélla de nombrar y remover libremente a los secretarios del

despacho (fracción IV) la que, aunada al hecho de que los mis-
mos serán responsables ante el presidente, confiere al jefe del
Ejecutivo amplia libertad en el manejo de los asuntos de Estado.
El presidente goza, además, de prerrogativas que lo hacen
fuerte frente al Poder Legislativo, como el hecho de que el Con-
greso se divida en dos cámaras, una de diputados y otra de sena-
dores (artículo 7), el cual ha sido considerado como uno de los
medios más eficaces de autocontrol de este Poder en sus "exce-
sos" y que, históricamente, ha representado en México el símbolo
mismo de la superioridad del Ejecutivo frente al Congreso. El he-
cho de que los diputados sean electos por un periodo de dos años
(artículo 8), mientras que el presidente lo es por cuatro (artículo
95); que el período ordinario de sesiones del Congreso vaya del
lo. de enero al 15 de abril de cada año (artículos 67 y 71), con lo
que se limita la actuación temporal del Legislativo, liberando
considerablemente el camino para la acción gubernamental; y la
institución del "veto suspensivo" de las leyes, otorgado al titular
del Ejecutivo (artículo 55), son los elementos que fortifican a la
figura del Ejecutivo frente a los demás poderes, en particular en
relación con el Legislativo."
Como puede fácilmente observarse de las anotaciones ante-
riores, la Constitución norteamericana fue una constante fuente
de inspiración para los edificadores de nuestra estructura consti-
tucional de 1824, en particular en lo que se refiere a la fórmula
federal de organización y el sistema presidencial. Las razones de
esa influencia tan marcada y tan constante son obvias si se toma
en cuenta, de acuerdo con Mario de la Cueva, que " ...Europa
vivía las décadas de Mettermich, que es tanto como decir absolu-
tismo y nada tenía que enseñarnos. Los absolutismos español y
virreinal no podían ser nuestro modelo, porque la guerra de inde-
pendencia no solamente buscó la liberación de España, sino tam-
bién la destrucción del absolutismo de Madrid y porque la caída
de Iturbide estuvo dentro de la segunda línea de aquella lucha.
Los pueblos que en aquel entonces marchaban por el sendero de
la libertad, eran Inglaterra y los Estados Unidos; pero la primera
era una monarquía parlamentaria y únicamente pudo ser parcial-
ss Véase al respecto, op. cit., págs. 152-153.

mente imitada en Brasil, que era un imperio. El centralismo era

absolutismo, en tanto que el federalismo se presentó a los hom-
bres de América como el camino de un pueblo que había alcanza-
do la prosperidad en la libertad"." Con el sistema presidencial
sucedió otro tanto; los norteamericanos, si bien pensaban en el
poder del monarca al constituir al presidente, siempre repudiaron
la idea de crear un rey; además los postulados de la revolución
francesa que en México se adoptaron a partir de 1814 (como la
idea de la soberanía popular), habían sido recogidos en el texto
constitucional de los Estados Unidos, por lo que tomarla como
modelo (si seguimos la idea de Mario de la Cueva), era algo, no
sólo lógico, sino más bien obligado.
En 1936 nuestro país sufrió un cambio radical en cuanto a su
estructuración política, ya que las Siete Leyes Constitucionales
establecieron un sistema centralista que rompió con el federal que
había impuesto la Constitución de 1824. No obstante, este
ordenamiento continuó consagrando varias de las instituciones
que la constitución anterior había ya establecido.
Las Bases Constitucionales expedidas por el Congreso
Constituyente el 15 de diciembre de 1835 señalan los
lineamientos fundamentales que las Siete Leyes Constitucionales
(la primera de las cuales fue expedida en la misma fecha que las
Bases) van a recoger. Aquél documento (las Bases) sigue a la
Carta de 1824 al dividir el poder nacional en Legislativo, Ejecu-
tivo y Judicial (artículo 4), conformándose el primero por dos
cámaras (de diputados y de senadores, de acuerdo con el artícu-
lo 5), mientras que el segundo es encomendado a un presidente
electo popular y periódicamente (artículo 6).
La nota característica del documento constitucional de 1836
se la da la segunda de las leyes que lo integran. En el artículo 10
de la mencionada ley se establece: "Habrá un Supremo Poder
Conservador que se depositará en cinco individuos, de los que se
renovará uno cada dos años ..." Los cuales no serán responsables
más que ante Dios y la opinión pública (artículo 17). Esta figura,
que se inspiró en el constitucionalismo francés, en particular en la
innegable influencia del pensamiento de Benjamín Constant,
" ...tomó como paradigma al Senado Conservador Francés esta-
59 De la Cueva, Mario, op. cit., pág. 1241.

blecido de acuerdo con las ideas del Abate Sieyés en la Carta de

22 Frimario del año VIII (13 de diciembre de 1799) ..." 60 La ins-
titución a que nos referimos representa, para algunos, un autén-
tico cuarto poder dentro de la estructura estatal ya que, en virtud
de sus funciones, aparece como mediador entre los tres órganos
que las Bases Constitucionales instituyen en su artículo 4, y que
ya hemos anotado. Es, en otras palabras, un "poder moderador"
(para usar la expresión del propio Constant).
Las facultades principales del Supremo Poder Conservador
(establecidas en el artículo 12) son las de declarar la nulidad de
los actos del Legislativo, del Ejecutivo o del Judicial cuando con-
traríen los postulados de la Constitución o las leyes y sea excita-
do, en ese sentido, por los titulares de alguno de los otros dos
poderes o de ambos, no pudiendo actuar, para declarar dicha nu-
lidad, por iniciativa propia. Con dichas atribuciones, esta figura
se constituye en el verdadero garante de la constitucionalidad y
de la legalidad, y en un freno para los arbitrios de los demás ór-
ganos del Estado, pero a la vez se rompe con la idea de que la di-
visión de poderes es un instrumento suficiente para que, con base
en la distribución de facultades específicas, se logre un equilibrio
y, consecuentemente, un no abuso del poder público.
La figura del Supremo Poder Conservador, merced a sus ex-
traordinarias facultades, se encontraba en notoria ventaja frente
a los órganos del Estado; no obstante, de acuerdo con Fix
Zamudio, eso era sólo de modo aparente, ya que es precisamente
por virtud de esas atribuciones desorbitadas (e mgenuas) que se
determinó su fracaso." En efecto, su capacidad para juzgar los
actos de los poderes sin tener los elementos coactivos necesarios
para hacer cumplir sus resoluciones y la imposibilidad para ac-
tuar sin necesidad de ser incitado a ello, son las causas funda-
mentales de la ineficacia, en la práctica, de esta institución.
A pesar de la existencia del Supremo Poder Conservador, que
por el hecho de controlar los actos de los órganos del Estado po-
dría aparecer como el verdadero detentador del poder político,
60 Fix Zamudio, Héctor, "La Suprema Corte de Justicia y el juicio de
amparo", en, Ensayos sobre el derecho de amparo, Instituto de Investigacio-

nes Juridicas-UNAM, México, 1993, pág. 391.
61 Cfr. Fix Zamudio, Héctor, "Breve introducción al juicio de amparo",
en,op. cit., pág. 25.

afirmar que de la Constitución de 1836 consagra un sistema pre-

sidencial clásico no es, de ninguna manera, errado. Las Bases
Constitucionales al determinar que el poder del Estado se divide
en los tres departamentos clásicos (Legislativo, Ejecutivo y Judi-
cial [artículo 4]), excluye, de entrada, la idea del "cuarto poder"
dentro de la esfera de equilibrio de poderes, planteándo así al
Supremo Poder Conservador como un mero defensor de laCons-
titución y no como uno de los depositarios de la autoridad estatal.
Por ello es lícito hablar de la existencia de un sistema presidencial
partiendo de la idea de que éste se da en tanto los poderes del Es-
tado sean independientes entre sí. Además, el hecho de que el
Congreso se divida en dos cámaras (artículo 10 de la tercera ley);
que la permanencia máxima de los diputados en su puesto sea de
cuatro años (articulo 3 de la tercera ley), la de los senadores de seis
(artículo 9 de la misma ley), mientras que el presidente dura en
su encargo ocho años (artículo 10 de la ley cuarta); la existencia
de dos periodos ordinarios de sesiones del Congreso (del 10 de
enero al 31 de marzo, el primero, y el segundo a partir del
10 de julio hasta terminar sus asuntos [artículo 14 de la segunda
ley]), con lo cual se asegura que el Legislativo no se encontrará
pennanentemente reunido, lo que dificultaría la acción ejecutiva;
la facultad de veto de las leyes conferida al presidente (artículos
35 a 37); y la posibilidad de nombrar y remover libremente a los
secretarios del despacho (cuarta ley, artículo 15, fracción VI),
son elementos que permiten un ejercicio ágil y efectivo del go-
bierno, pero todos ellos, más que innovaciones de esta Constitu-
ción, son la recolección de principios postulados con anterioridad.
Ninguna de las características que revisten los poderes fede-
rales en la Carta Magna de 1836, excepción hecha del Supremo
Poder Conservador y de la organización centralizada del país,
plantea un cambio radical frente a las que instituía la Constitu-
ción federal de 1824 (excluyendo además, claro está, la figura de
la vicepresidencia que en la Constitución de 36 desaparece), con
lo cual podríamos pensar que los instrumentos que permiten una
efectiva gobemabilidad, es decir, la posibilidad de actuar pronta,
efectiva y eficazmente en todo momento y frente a cualquier cir-
cunstancia, no fue una idea que los legisladores de 1836 hayan
consagrado en el texto constitucional como un medio para resol-
ver los problemas que las necesidades de la realidad histórica
EL SISTEMAPRESIDENCIAL EN MÉXICO 39
imponían, sino, más bien, fue la adopción de la influencia que

ejercían los teóricos constitucionales norteamericanos. Por ello,
podemos decir que la instauración de un régimen presidencial en
el que el Ejecutivo, además de no depender de ningún otro poder,
cuenta con un amplio margen de acción, responde más al peso
que tenía la Constitución norteamericana y sus teóricos entre los
políticos y juristas mexicanos de entonces, que a las necesidades
que nuestro momento histórico demandaba.
La vigencia de las Siete Leyes Constitucionales se prolongó
hasta la caída del gobierno de Bustamante en 1841, año en el
que, por decisión del general Santa Anna, a través de las Bases
de Tacubaya, fueron cesados los Poderes Supremos (con excep-
ción del Judicial). Los años posteriores a 1836 son, a decir de
Mario de la Cueva, la más grande tragedia de América. En ellos
" ...Santa Anna no hizo la historia..., pero sí supo aprovechar,
para capturar, recapturar o mantenerse en el poder, las debilida-
des de la historia. Personaje carente de ética política (sic), se in-
clinó a una u otra de las fuerzas en pugna, según su cálculo de las
probabilidades del triunfo; caudillo del federalismo a la caída del
imperio de Iturbide -a quien sirvió, y en contra de quien se su-
blevó- contribuyó a su entierro en el año de 1835, para hacer
que se le restableciera en 1846 y enterrarle nuevamente en 1853,
a la vez que creaba la última dictadura personalista. Pero la his-
toria de México en ese período no es la historia de la actuación de
Santa Anna..., es la historia interna y profunda de las fuerzas so-
ciales, económicas y políticas..." 62
Ese período de nuestra historia se caracterizó por una profun-
da inestabilidad política generada no sólo por las luchas intesti-
nas que estaban lejos de llegar a su fín y que, siendo verdaderas
confrontaciones armadas, se daban al margen de toda
nonnatividad jurídica, sino además, porque fue entonces cuando
padecimos con mayor reiteración el intervencionismo extranjero,
lo cual desembocó en una ingobemabilidad absoluta. Los instru-
mentos jurídicos constitucionales que en el papel consagraban los
medios para lograr esa tan necesitada gobemabilidad, en los he-
chos demostraban una ineficacia absoluta al verse rebasados, con
mucho, por los acontecimientos. Felipe Tena Ramírez señala:
62 De la Cueva, Mario, en op. cit., pág. 1251.

"La penuria del fisco, los trastornos de Texas y la guerra con

Francia ayudaban a fermentar la inquietud. Lejos de vigorizar la
conciencia nacional que se disolvía, los peligros exteriores pa-
recían acentuar las divisiones internas, empeñadas en atribuir a
los instrumentos constitucionales la causa del malestar o la espe-
ranza de mejoría".'?
Tras el desconocimiento de poderes que establecieron las
Bases de Tacubaya, la convocatoria para una nueva as~blea
constituyente no se hizo esperar. El 10 de abril de 1942 se efec-
tuaron las elecciones para la misma, en las cuales los liberales
obtuvieron la mayoría, de éstos la mayor parte fueron "modera-
dos" y los menos "puros". Dicho Congreso, adoptó, en su pri-
mer proyecto de constitución, la forma federal de organización lo
cual provocó las primeras fricciones entre la asamblea y el go-
bierno encarnado en la figura de Santa Anna, las cuales, a
la larga, acabarían con el desconocimiento de aquélla por parte
de Nicolás Bravo (quien había asumido la jefatura del Ejecutivo
luego de que Santa Anna abandonó la misma).
En diciembre de ese mismo año, Nicolás Bravo designó a
ochenta notables que integraron la nueva asamblea que elaboró
las Bases Orgánicas de la República Mexicana de 1843, la cual
fue la segunda constitución centralista que tuvo el país.
Dicha Constitución, mantuvo el establecido sistema unitario
o centralizado de gobierno, siguió claramente los lineamientos de
las Siete Leyes Constitucionales de 1936, excepción hecha, claro
está, de la figura del Supremo Poder Conservador que, como
mencionamos, había manifestado con creces su ineficacia.
Los principios que fortalecen la figura presidencial dentro de
la balanza de poderes pueden resumirse a grandes rasgos en los
siguientes: En el artículo 5 se establece la separación del poder
público, para su ejercicio, en Legislativo, Ejecutivo y Judicial; el
primero se divide en dos cámaras (artículo 25), la de diputados
cuyos miembros, de acuerdo con el artículo 30, se renovarán por
mitad cada dos años (con lo que la permanencia máxima de un
diputado en su encargo será de cuatro años), y la de senadores,
los que cada dos años se renovarán por tercios (resultando así
63 Tena Ramírez, Felipe, Leyes fundamentales de México 1808-1982, Ed.
POITÚa, S. A., México, 1982 (décimo primera edición), pág. 249.

EL SISlEMA PRESIDENCIAL EN MÉXICO 41
una permanencia máxima de seis años), según se establece en el

artículo 43. El Presidente de la República permanece en el ejerci-
cio de sus funciones por cinco años (artículo 8); así, si bien per-
manece en su puesto un año más que los diputados, lo hace uno
menos que los senadores, con lo que la duración de su encargo no
juega un papel decisivo en cuanto a su fortalecimiento frente al
órgano Legislativo. El Congreso tiene dos períodos de sesiones
(uno del lo. de enero hasta el 31 de marzo, yel otro del lo. de ju-
lio a13ü de septiembre) que juntos suman seis meses. Se estable-
ce además la figura del veto suspensivo de leyes en favor del jefe
. del Ejecutivo (artículo 87, fracción XX), con lo que se asegura un
eficaz controlexterno a las actuaciones del Legislativo (el control
interno o autocontrol es el que se da en virtud del citado
bicamarismo). Además, el presidente está facultado para nom-
brar y remover libremente a los secretarios del despacho (artículo
87, fracción 1. Las secretarías, de acuerdo con el artículo 93, se-
rían: relaciones exteriores, gobernación y policía; justicia, nego-
cios eclesiásticos, instrucción pública e industria; de hacienda; y
de guerra y marina), facilitándose la administración de los asun-
tos del Estado.
Las disposiciones constitucionales enunciadas representan
una clara tendencia hacia el fortalecimiento del Ejecutivo, lo que
nos lleva ineludiblemente a concluir que la Norma Fundamental
centralista de 1843 establece un sistema presidencial.
Tena apunta con claridad: "Durante poco más de tres años,
las Bases Orgánicas presidieron con nominal vigencia el período
más turbulento de la historia de México. Lejos de atajar las dis-
cordias internas parecía avivarlas la guerra con Norteamérica, y
las facciones siguieron luchando entre sí por la forma de gobier-
no"." En efecto, la vigencia de la Constitución de 1843 terminó
cuando, en 1846, Mariano Salas, en virtud del golpe militar de la
Ciudadela de agosto de ese año, pidió el regreso de Santa Anna,
quien se hallaba desterrado en Cuba, y restableció temporalmente
la Constitución de 1824 convocando a la vez a una nueva asam-
blea constituyente." La situación en esos momentos era apre-
miante, ya que el ejército norteamericano ocupaba, pára enton-

65 Cfr. De la Cueva, Mario, op. cit., pág. 1260.
42 LORENZO'CÓRDOVA VIANELLO
ces, una buena parte de nuestro territorio. Además, si se toma en

cuenta que la organización centralizada del país resultó contra-
producente, puesto que, en lugar de agilizar la defensa en contra
de los invasores, la entorpecía, y se suma a ello la negligencia de
nuestro jefes militares, incluyendo al mismo Santa Anna, las cau-
sas del desastre aparecen claras.
Dentro de este espectro, la vuelta al sistema federal aparece
lógica, sobre todo si se toma en cuenta que los liberales apare-
cían en esos momentos como la fuerza política predominante.
Santa Anna, camaleóntico y sagaz como siempre, se convirtió
entonces en el líder de estas fuerzas y en el más acérrimo defen-
sor del federalismo como denota la proclama que lanzó al arribar
a territorio nacional.
Con un notorio dominio de los liberales moderados (de entre
quienes destacaban José María Lafragua, Muñoz Ledo, Espinosa
de los Monteros, Mariano Otero, Mariano Riva Palacio y
Comonfort) sobre los puros (figurando entre éstos Gómez Farías,
Manuel Crescencio Rejón y Benito Juárez), el nuevo Congreso
Constituyente comenzó a sesionar el 6 de diciembre de 1946, ante
la cada vez más apremiante amenaza de las fuerzas invasoras.
Fue justamente la presión de la guerra que se perdía la que llevó
a la mayoría de la Comisión de Constitución, formada por Rejón,
Cardoso y Zubieta, a plantear el reestablecimiento liso y llano de
la Constitución federal de 1824, dejando para una ocasión poste-
rior las reformas necesarias a la misma, ya que "así se logrará
que en el evento desgraciado de que el presente Congreso no pue-
da cumplir con la parte más importante de su misión, no quede la
República inconstitutida; y se dejará por otro lado expedito para
hacer las importantes reformas que la experiencia ha manifestado
deben hacerse en la referida Constitución"."
El dictamen de la mayoría de dicha comisión fue acompaña-
do del famoso "voto particular" de Mariano Otero en el que se
declaraba en favor de la restauración de la Constitución de 1824
pero con varias reformas que no podían esperar. En la exposición
de motivos de su "voto" Otero reconoce lo inoportuno del mo-
mento en que debió ejercer su tarea ese constituyente. "Que la
66 "Dictamen de la mayoría de la comisión de constitución", en Tena
Ramirez, Felipe, op. cit., pág. 442.

EL SISTEMA PRESIDENCl'\L EN MÉXICO 43
situación actual de la República -señala- demanda con urgen-

cia el establecimiento definitivo del orden constitucional, es una
verdad que se palpa con sólo contemplar esa misma situación.
Comprometida en una guerra, en la que México lucha nada me-
nos que por su existencia; ocupada la mitad de su territorio por
su enemigo, que tiene ya siete Estados en su poder..., ninguna
cosa sería mejor que la existencia de alguna organización políti-
ca, que evitando las dificultades interiores, dejase para después el
debate de los principios fundamentales ... Nada hay sólido y orga-
nizado. Todo lo que tenemos es de ayer; fue obra de un movi-
miento, que por nacional que haya sido no pudo dar a las cosas la
seguridad que producen el tiempo y el arreglo ..." 67 No obstante,
a pesar de la situación nacional y de la premura por dotar al país
de un ordenamiento constitucional, Otero nunca pensó adecuado
el que se reinstaurara la Constitución de 1824 sin reformarse, ya
que si bien reconocía que era un documento que superaba con
mucho a los que lo sucedieron, nunca dejó de observar que la
ruina de aquél se debía, en última instancia, a errores que el mis-
mo contenía. "¿Quién -decía- al recordar que bajo esa Cons-
titución comenzaron nuestras discordias civiles, y que ella fue tan
impotente contra el desorden, que en vez de dominarlo y dirigir la
sociedad, tuvo que sucumbir ante él, podrá dudar que ella misma
contenía dentro de sí las causas de su debilidad y los elementos de
disolución que minaban su existencia? .." 68 El Congreso rechazó
el dictamen de la mayoría y aprobó, con algunas modificaciones
que fueron aceptadas por Otero, el voto particular que éste habia
formulado, convirtiéndose, así, en el Acta Constitutiva y de Re-
formas que reinstauró, con las modificaciones que la misma esta-
blecía, la vigencia definitiva de la Constitución de 1824.
Las modificaciones más relevantes que sufrió el Texto de
1824 por el Acta Constitutiva y de Reformas de 1847 son las
siguientes: Se modificó la integracióndel Senado, ya que, de acuerdo
Con el artículo 8, además de los senadores electos por los Esta-
dos, un número igual se elegiría por el propio Senado, la Supre-
ma Corte y la Cámara de Diputados. La figura de la vicepresi-
67 Otero, Mariano, "Exposición de motivos del voto particular de la Co-

misión de Constitución", en op. cit., pág. 444.
dencia, que tan funesta fue entre nosotros, se suprimió del texto
constitucional (artículo 15). Se estableció un sistema de control
de la constitucionalidad de las leyes tanto federales como locales;
la de las primeras se encomendó a las legislaturas locales a través
de la Suprema Corte, mientras que la de las segundas se estable-
ció como facultad del Congreso federal (artículos 22, 23 y24).
La adición más importante del Acta fue, sin duda alguna, le,: crea-
ción de la figura del juicio de amparo como medio de protección
de los individuos frente a los actos de autoridad considerados
inconstitucionales, que aunque ya se había establecido a nivel 10-
cal en la Constitución de Yucatán de 1941 (de cuyo proyecto fue
autor Manuel Crescencio Rejón), y se había planteado por el pro-
yecto de la minoría (que nunca tuvo vigencia) en el Constituyente
de 1842, desde entonces, sin excepción, se mantuvo prácticamen-
te en los mismos términos en los textos constitucionales que le si-
guieron.
Terminada la guerra, y perdida, en consecuencia, más de la
mitad del territorio nacional, los moderados llegaron al poder a
través de la figura del general José Joaquín Herrera, quien gober-
nó, al igual que sus inestables sucesores (como Juan B. Ceballos,
que escasamente duró un mes en su mandato), una etapa en
la que la anarquía que desde tiempo atrás se había generado se
prolongó inevitablemente; sin recursos, con una guerra de castas
que se expandía a lo largo del país, los continuos levantamientos
y rebeliones así como las fricciones cada vez más frecuentes entre
los Estados y el centro hacían de la nuestra una nación difícilmen-
te gobernable.
Muchos de los conservadores expresaron la necesidad de que
se implantara en nuestra nación una dictadura que acabara con el
caos que prevalecía. Ante tal situación, en 1853, Santa Anna fue
vuelto a llamar de su nuevo destierro en Turbaco, Colombia,
para que gobernara el país sin Constitución hasta que se convo-
cara un constituyente extraordinario. Esta vez Santa Anna optó
por el bando conservador que sustentó la expedición, en abril de
1853, de las Bases para la Organización de la República hasta
la Promulgación de la Constitución, las que, de acuerdo con las
ideas que para entonces privaban en el bando conservador, sir-
vieron de sustento para el establecimiento de la dictadura perso-
nal de Santa Anna, la cual se prolongó hasta 1855, año en el que
"Su Alteza Serenísima" (como el propio dictador se hizo llamar)

abandonó el poder y partió hacia el exilio definitivo a causa del
triunfo de la Revolución de Ayutla. Mientras duró la dictadura
de Santa Anna, como es lógico suponer, todo el poder se concen-
tró en la figura del déspota con lo que se rompió, incluso, el equi-
librio mismo de la balanza de poderes.
La Revolución de Ayutla, que se fundaba en el Plan del mis-
mo nombre, tuvo en Juan Alvarez e Ignacio Comonfort a sus lí-
deres principales. Fue al triunfo de la misma que se desencadenó
un enfrentamiento, para entonces inevitable, entre las dos faccio-
nes del grupo liberal, los "moderados" y los "puros", mismos
que diferían, más que en principios, en los medios para concretar-
los. El esporádico interinato presidencial de Juan Alvarez, gene-
rado por la victoria de los revolucionarios, formó un gobierno
mixto en el que miembros de ambos bandos liberales estuvieran
representados. Así, debido a la presión de los puros, figuraron
Me1chor Ocampo en Relaciones y en Gobernación, Juárez en Jus-
ticia, Prieto en Hacienda y Comonfort en Guerra (siendo este úl-
timo el único moderado).
Escasos tres meses duró Alvarez en el poder. Comonfort lo
sustituyó conformando entonces un gobierno clara y decidida-
mente moderado. El nuevo presidente expidió el 15 de mayo de
1856 el Estatuto Orgánico Provisional de la República Mexica-
na, en tanto se promulgaba una nueva Constitución; en dicho do-
cumento, al igual que en las Bases de Santa Anna, no se com-
prendía el establecimiento de un Poder Legislativo separado del
Ejecutivo, estableciendo así un sistema de gobierno que, si bien
provisional, concentraba todas las facultades para que arbitraria-
mente se ejerciera el gobierno por el presidente, lo que le valió el
ser repudiado por el Congreso Constituyente que para entonces
ya sesionaba.
3. La consolidación del sistema presidencial
La Constitución de 1857 marca el final de la primera etapa de la

evolución del sistema presidencial. Con ella se inicia la segunda
fase de dicho desarrollo en la cual se integran progresiva y defi-
nitivamente las características con que se reviste a la figura eje-
cutiva en nuestro país.
Las constituciones que se elaboraron en la primera mitad del

siglo pasado consagraron principios que sus creadores adoptaron
considerándolos mejores desde el punto de vista de sus distintas
posiciones políticas. Los liberales, fervientes creyentes de la idea
federal, inventada por los norteamericanos, sostenían un proyecto
federalista en todas las asambleas constituyentes en las que par-
ticiparon. Los conservadores por su lado, inspirados por la/figura
siempre presente entre ellos de la monarquía francesa, pensa-
ban siempre en el centralismo como la mejor forma de gobierno
para el país. No obstante, a pesar de las posiciones encontradas,
casi todos tenían en mente la idea de la democracia como instru-
mento rector de un sistema político. Este principio, que fue gene-
rado por el pensamiento francés precursor de la Revolución de
1789, y fue adoptado por los ordenamientos constitucionales
pos revolucionarios de ese país y que, además, recogieron los nor-
teamericanos, convirtiéndola en el paradigma político del mundo
moderno, tuvo sus orígenes entre nosotros también por la impor-
tación que de ella hicieron nuestros primeros constituyentes. Del
mismo modo, el establecimiento del sistema presidencial, mismo
que adoptaron todas las distintas tendencias que accedieron al
poder, en nuestro país, se debió, en la etapa referida, a la imita-
ción de una institución que se consideró fundamental en el siste-
ma político del país que era visto por todos como el paradig-ma
de la democracia: Estados Unidos; esa, más que el verdadero sen-
tido de dicha figura, es la razón por la que desde 1824 se ha
instaurado en México un sistema presidencial.
La fortaleza de la institución presidencial depende de las fa-
cultades de las que esté dotada, es cierto, pero la verdadera esen-
cia de la misma está directamente relacionada con la conciencia
y la voluntad de hacerlo fuerte. Si sólo se le otorgan facultades
sin la pretensión de fortificarlo con ello, tendremos un Ejecutivo
bien dotado en los hechos, pero sin el respaldo y la justificación
de su actuación que representa el que, a priori, se le considere
poderoso, esto es, en otras palabras, quererlo poderoso. En nues-
tras primeras constituciones tuvimos un presidente relativamente
bien dotado, pero nunca con el respaldo que implica el querer
hacerlo poderoso. Temerosos de crear un nuevo monarca, durante
la primera mitad del siglo XIX, los distintos contituyentes no qui-
sieron instituir un Ejecutivo poderoso, por ello no se le dotó del
EL SISTEMA PRESIDENCWJ EN MÉXICO 47
verdadero peso jurídico y político que como instrumento de

gobemabilidad requiere esa figura; aunque aparentemente el pre-
sidente fue suficientemente dotado de facultades, las mismas se le
otorgaron siempre con recelo, temor y pensando siempre en que
fueran las meramente indispensables para su actuación, nunca
más; esa es, muy probablemente, la causa de que la eficacia de la
figura ejecutiva fuera, en ese período, sumamente limitada.
La consecuencia que la carencia de un Ejecutivo que llevara
realmente las riendas del país fue, como ya hemos señalado, la
dispersión de los factores políticos y económicos; en ese sentido
Arnaldo Córdova afirma que " ...la causa fundamental de que en
buena parte del siglo XIX privara la anarquía en las actividades
productivas y en las relaciones políticas residió en la falta de un
poder político suficientemente fuerte como para imponerse en
todos los niveles de la vida social, dentro de una economia como
la nuestra en la que, por su falta de desarrollo, estaban ausentes
todos los elementos que dieran al país otra unificación nacional
que no fuera, en primer lugar, la unificación política." 69
A pesar de que la figura presidencial se retomó, durante esta
primera etapa de nuestra historia independiente, de la Constitu-
ción norteamericana, el sentido que inspiró a nuestros vecinos del
norte al crear dicha institución, permaneció velado para nuestros
diversos constituyentes debido a que las obras teóricas en las que
se desentraña y explica el referido sentido de la Carta Magna de
los Estados Unidos, que son la Democracia en América de
Tocqueville.y E/federalista de Hamilton, Madison y Jay, no vie-
ron la luz en español sino hasta los años treinta del siglo pasado,
con lo que la presunción de que los autores de nuestras pnmeras
constituciones ignoraban otra cosa que no fuera el texto literal de
la Carta de 1787, cobra importante relevancia.
En febrero de 1856 inició sus sesiones el nuevo Constituyente
que, sin lugar a dudas, fue el de mayor importancia, por su lega-
do teórico y técnico, del siglo pasado. La herencia que dicha
Asamblea nos dejó fue, a la larga, una etapa en la que, si bien
padecimos la más terrible dictadura de nuestra historia, tuvimos
la mayor estabilidad política hasta entonces, generada, sin duda,
69 Córdova, Arnaldo, La formación del poderpolítico en México, Edicio-
nes Era, México, 1982 (décima edición), pág. 10.

por la efectiva concentración del poder en el Estado. La Consti-

tución de 1857 contribuyó, por otro lado, a unificar definitiva-
mente a la nación; dicha Carta fue enarbolada como bandera por
los liberales frente a los conservadores en la fraticida Guerra de
Reforma y contra las fuerzas intervencionistas durante la lucha
por derrocar al emperador Maximiliano de Habsburgo, convir-
tiéndose, por ese hecho, no sólo en el símbolo de la vencedora
nación mexicana, sino en el verdadero coagulante de la misma,
obra que fue culminada con sangre durante el porfirismo.
La Constitución de 57 recogió muchos de los principios que
sus antecesoras habían ya consagrado, lo cual es lógico. La crea-
ción de una constitución no es algo que parta de la nada, ningu-
na lo ha sido así ni lo será, es siempre una consecuencia de las
circunstancias históricas y sociales; incluso las constituciones
que son producto de movimientos revolucionarios en los cuales se
da una ruptura tajante con el pasado, no pueden analizarse obje-
tivamente sin tomar en cuenta las causas que la generaron y, por
ello, la remisión a las instituciones anteriores es forzada. El docu-
mento constitucional de 1857 no es una excepción a esta regla;
las causas que la motivaron son muchas y variadas, así como las
influencias internas que la inspiraron.
Las instituciones sobre las cuales se construyó el nuevo Esta-
do ya habían sido planteadas. La soberanía popular como funda-
mento originario del sistema político, el federalismo como forma
de gobierno y la división de poderes concebida, siguiendo a
Montesquieu, como instrumento de limitación a los abusos del
poder, eran ya patrimonio doctrinal de los liberales mexicanos.
No obstante, a pesar de seguir los lineamientos que esa herencia
liberal le imponía, la asamblea constituyente que sesionó desde
inicios de 1856 reconcibió a dicho bagaje ideológico a partir de
una nueva perspectiva: el principio democrático. Este hecho es,
sin duda, el resultado de la huella irreversible que la dictadura de
Santa Auna dejó en el pensamiento político de puros y modera-
dos. Arnaldo Córdova señala en ese sentido que: "Lo novedoso
en el 57 era la idea democrática. Federalismo, división de pode-
res y soberanía popular, empero, cambiaron súbitamente de sen-
tido y se preñaron de nuevos significados al influjo de la idea de-
mocrática; dejaron de ser, por decirlo así, viejas demandas, para
convertirse en coadyuvantes de la organización constitucional de-
mocrática. Federalismo como soporte del Estado nacional demo-

crático; división de poderes como estructura del nuevo Estado
democrático; soberanía popular como fundamento último del ré-
gimen político democrático. El verdadero desiderátum del pueblo
en armas era la democracia, el punto extremo opuesto a la dicta-
dura que había asolado al país." 70
La pugna de varias décadas entre las dos corrientes liberales,
puros y moderados, terminó en el Constituyente de 1856 con la
victoria de los primeros y la derrota y, en consecuencia, la virtual
desaparición de los segundos, debido a que, no obstante éstos
eran mayoría en la asamblea, aquéllos ganaron desde el principio
las posiciones más importantes, como la presidencia del Congre-
so, misma que fue ocupada por Ponciano Arriaga primero, y por
Melchor Ocampo después. Aunque las diferencias entre ambos
grupos radicaban más en los métodos que en los principios," las
posiciones habían llegado a ser, para entonces, más que irrecon-
ciliables. A pesar de que el Constituyente se hubiese convertido
en un virtual campo de batalla y que las posturas de los conten-
dientes fueran cada vez más antagónicas, la idea de democracia a
la que nos referíamos fue algo que reunió a todos los
asambleistas. Como puede constatarse en la Historia del Con-
greso Extraordinario Constituyente de Francisco Zarco, la dis-
cusión del artículo 46 del proyecto de constitución (que sería cl
40 del texto definitivo), que instituía: "Es voluntad del pueblo
mexicano constituirse en una república representativa, democrá-
tica, federativa...", no tuvo prácticamente discusión alguna y fue
aprobado por unanimidad de los diputados presentes." con lo que
70 Córdova, Amaldo, "La Constitución liberal de 1857", en La nación y
la Constitución, Claves Latinoamericanas, México, 1989, pág. 32.

71 Es interesante notar que las diferencias y el rencor mutuo entre puros
y moderados, mismo que se acrecentó con el transcurso del tiempo', se centra-

ba en las estrategias, no en la ideología política. Mientras que los primeros
tendían a plantear una ruptura definitiva y el sometimiento a ultranza de los
conservadores y sus principios, los segundos postulaban la conciliación de
las conciencias ideológocas nacionales pensaban hacer confluir las tendencias
antagónicas en un cauce intermedio. La historia, como sabemos, dio la razón
a los primeros.
72 Véase, Zarco, Francisco, Historia del Congreso Extraordinario Cons-
tituyente [1856-1857), El Colegio de México, México, 1956, págs. 833-834.

se confirma que el espíritu y el afán democrático no fue exclusi-

vo de una de las fracciones sino del Congreso entero.
En la Constitución de 1857 se estableció, por unanimidad de
votos de los legisladores constituyentes, la división del poder del
Estado, en los tres departamentos clásicos: Legislativo, Ejecutivo
y Judicial (artículo 50). No obstante, el nuevo espíritu democrá-
tico tuvo como centro de sus críticas toda posible concentración
de poder en tomo a la figura ejecutiva, cuya más reciente expe-
riencia había sido la dictadura de Santa Anna. Por ello, es lógico
que en el Constituyente de 57 se diera un replanteamiento del
equilibrio de poderes respecto a cómo se había venido instituyen-
do en los ordenamientos constitucionales anteriores. De este
modo las facultades del Ejecutivo fueron restringidas al máximo,
además de hacerlo sujeto a un control permanente por parte de
los otros dos poderes, en particular del Legislativo, al cual se le
suprimió la Cámara de Senadores deviniendo así unicameral. 73 El
principio de la soberanía popular, fundamento último de la idea
democrática del Estado, se convertía así en la base del nuevo
equilibrio de poderes. El reforzamiento del Poder Legislativo,
mismo que, de acuerdo con el influyente pesamiento de
Rousseau, es el verdadero depositario de la soberanía popular, no
fue otra cosa que intentar someter a los designios del pueblo la
organización y la dirección del mismo sistema político.
Emilio Rabasa anotó con claridad las causas de esa descon-
fianza en relación con el Ejecutivo y del consecuente fortaleci-
miento del Legislativo al señalar que" ...los hombres que tenían
injerencia en la vida pública, y que fueron testigos de los aconte-
cimientos que la formaron, habían llegado a ser suspicaces y
asustadizos en lo que se refería al poder. La historia de los go-
biernos de Santa Anna, con su último capítulo de dictadura cruel
y sin freno, había dejado en todos los espíritus la obsesión de la
tiranía y del abuso, de tal suerte que el Ejecutivo no era para ellos
una entidad impersonal de gobierno, sino la representación en-
mascarada del dictador... en todos predominaba como elemento
superior del criterio la desconfianza del Poder Ejecutivo y la fe
ciega en una representación nacional pura, sabia y patriota." 74
73 Cfr. Córdova, Amaldo, op. cit., pág. 36.

74 Rabasa, Emilio, op. cit., pág. 58.
En esta Constitución se establece una duración del encargo de

los diputados de dos años (artículo 52), mientras que el presidente
sería elegido por cuatro años (artículo 78); se instituyen además
dos periodos de sesiones del Congreso, los cuales sumados alcan-
zan cinco meses (artículo 62), pero de acuerdo con el artículo 72,
fracción XXII, el primero de ellos puede prorrogarse hasta por
treinta días más, con lo cual el tiempo máximo que podía estar
reunido el Legislativo en sus períodos ordinarios de sesiones era
de seis meses. No obstante, aunque aparentemente el presidente
podía gobernar durante la mitad del año sin tener a los miembros
de la Cámara de Diputados reunidos, lo dispuesto por la fracción TI
del artículo 74, según el cual la diputación permanente podía con-
vocar por sí sola a sesiones extraordinarias, sin la existencia de
un control externo para ello, ponía en franca desventaja en este
punto al Ejecutivo ya que, aunque su mandato fuera por el doble
de tiempo de aquel de los diputados, era posible llegar al extremo
de tener que gobernar con un Congreso reunido todo el tiempo.
El texto de 1857 suprimió una figura que todas las constitu-
ciones anteriores, desde la de 1824, habían consagrado y que re-
presentaba probablemente uno de los controles interorgánicos
más importantes entre los departamentos Ejecutivo y Legislativo
del Estado: el veto suspensivo de las leyes en favor del presidente.
En efecto, el artículo 70, que determina cuáles serían los pasos
para la aprobación de una ley, señala (en sus fracciones IV, V y
VI) que luego de la discusión en la Cámara se pasará el proyecto
de ley al Ejecutivo para que manifieste o no su opinión, pero ello
no sería, de ningún modo limitante para que, si el Congreso lo
decidiera, sin necesidad de mayoría calificada alguna, la ley en-
trara en vigor. Además el artículo 71 permitía suprimir dicha
consulta al Ejecutivo en casos de urgencia notoria.
No obstante, de todas estas disposiciones que evidentemente
reestructuran el equilibrio de poderes en favor del Legislativo, la
que establece que este Poder sería unicameral es la que con ma-
yor claridad influye en ese sentido. Como hemos señalado varias
veces a lo largo de este trabajo, todo ordenamiento constitucional
encuentra sus causas en la historia, principalmente en la inmedia-
ta anterior. La Constitución de 1857 es fiel a esta idea, incluso en
el aspecto relativo al Legislativo unicameral. Ponciano Arriaga,
presidente del Congreso y miembro de la Comisión de Constitu-
ción presentó el 16 de junio de 1856 al pleno de la Asamblea

Constituyente el proyecto de Constitución, y en la exposición de
motivos apuntaba, refiriéndose al Senado, los argumentos que
habían llevado a la Comisión a deshechar la instauración de una
Cámara Alta, mismos que fueron, a la larga, los que prevalecie-
ron en la discusión y votación del precepto respectivo en el pleno
del Congreso. A decir de Arriaga "no se puede concebir la exis-
tencia de una segunda cámara, sino con diferentes condiciones de
edad, de censo o base para la elección, y de formas electorales.
Basta cualquiera de estas diferencias entre la organización de la
Cámara popular (sic) y la segunda Cámara para que ésta sea
precisamente el refugio y el punto de apoyo de todos los intereses
que quieren prevalecer con perjuicio del interés general..." 75
Arnaldo Córdova apunta, refiriéndose a dicha exposición de
motivos, que: "El odio por el Senado no era más que una forma
en que se manifestaba el odio por la dictadura, pues a lo largo de
la historia había sido, por lo regular, el órgano de representación
de castas privilegiadas, fueros y cacicazgos." 76
A pesar de las brillantes intervenciones de Francisco Zarco y
de Isidoro Olvera, quienes defendieron la idea de que el Senado
no era otra cosa más que la representación misma de los Estados
75 Arriaga al rendir el dictamen de la Comisión de Constitución, en Zar-
co, Francisco, op. cit., pág. 32.2. En la misma exposición de motivos del pro-
yecto, Arriaga ahondaba en relación con ese punto señalando: "¿Qué ha sido
el Senado en nuestro régimen político, especialmente en sus últimos días ...?
No por su existencia se mejoraron nuestras leyes, ni se perfeccionaron las ins-
tituciones. En lugar de poner racionales y justos diques a la facultad legisla-
tiva de las asambleas populares, era la oposición ciega y sistemática, la rémo-
ra incontrastable a todo progreso y a toda reforma. En vez de representar la
igualdad de derechos y el interés legítimo de los Estados, se olvidaba de los
débiles, cuando no los tiranizaba y oprimía. Lejos de hacer escuchar la voz
pacífica de todas las opiniones, era el inexpugnable baluarte de la conspira-
ción. Distante del generoso pensamiento de dar treguas para que la reflexión
y la calma corrigiesen los errores, quería ejercer un veto terrible, que tenía
pretensiones a una superioridad exclusiva..." (Ibidem, pág. 321).
76 Córdova, Amaldo, op. cit., pág. 36. Emilio Rabasa señala irónicamente
las ideas que inspiraron al Constituyente cuando apunta: " ...El Ejecutivo es
el propietario de la acción y de la fuerza, que se emplean para el despotismo;
pues hay que extinguir su fuerza y su acción y subordinarlo al poder superior
del Legislativo, que no tiene más norma que la salud pública. y si una Cáma-
ra de Representantes tiene los poderes de la nación, si lleva la voz de la na-
dentro del pacto federal y que, al ser el factor de equihbrio entre

las entidades populosas y las que no lo eran, su inexistencia ha-
cía que el federalismo careciera de una de sus piezas fundamen-
tales," en una de las más apretadas votaciones de la historia del
Congreso, fue aprobado el artículo 51 de la Constitución que ins-
tituía un Poder Legislativo unicarneral con 44 votos a favor y 38
en contra.
Esos factores a que hemos aludido y que representan un for-
talecimiento del poder Legislativo en detrimento del Ejecutivo,
son los que han llevado a algunos autores a señalar que lo que
hace la Constitución de 1857 es establecer un sistema parlamen-
tario. Al respecto, Fix Zamudio apunta que: "Así, no obstante
que continuaban con la tradición firmemente establecida en la
Carta Fundamental de 1824, que introdujo el sistema
presidencialista imperante en los Estados Unidos, prefiriéndolo al
parlamentario de los países europeos, los ... constituyentes de
1856-1857, consagraron algunos aspectos de tipo parlamentario,
creando un sistema híbrido, que utilizando una afortunada clasi-
ficación del constitucionalista alemán Karl Loewenstein, podría
denominarse 'parlamentarismo aproximado' ".78 La posición de
Fix matiza la anteriormente planteada, estableciendo así un plan-
teamiento que, intermedio, es mucho más claro en torno al pro-
blema.
El documentoconstitucional surgido de la Asamblea de 57, aun-
que vigente durante más de 50 años, fue objeto de duras y severas
críticas que, generalmente, tuvieron por objeto descalificar el
fortalecimiento que aquél hacía del Poder Legislativo. Emilio
Rabasa, quien es, sin duda, el detractor más agudo y demoledor
ción y traduce con fidelidad la voluntad del pueblo, que con ella se gobierna
por sí mismo, ¿para qué un Senado, residuo de instituciones aristocráticas,
sino para embarazar la revelación del espíritu público y entorpecer la acción
libre de la verdadera representación nacional? Se proscribe el Senado."
(Rabasa, Emilio, op. cit., pág. 65).
77 Véase el debate del día 10 de septiembre de 1856, en Zarco, Francis-
co, op. cit., págs. 834-843.

78 Fix Zamudio, Héctor, "Valor actual del principio de la división de
poderes y su consagración en las Constituciones de 1857 y 1917", en Boletín

del Instituto de Derecho Comparado de México, UNAM, México, Año XX,
núms, 58-59, enero-agosto de 1967, pág. 37. .
de las instituciones que establece la Constitución de 57, funda sus

alegatos en la ineficacia para gobernar que resulta de dicha Car-
ta, es decir, en el estado de ingobernabilidad que la misma genera.
" ...Medio siglo de historia -apunta Rabasa- nos demuestra
que no acertaron sus autores con una organización política ade-
cuada a nuestras condiciones peculiares... La leyes uno de los
elementos que contribuyen poderosamente no sólo a la organiza-
ción, sino al mejoramiento de las sociedades, con tal de que se
funde en las condiciones del estado social y en vez de
contrariarlas las utilice y casi las obedezca... Por haberl[as]
desconocido, quedó nula la Constitución mexicana, en todo lo que
se refiere a la organización de los poderes públicos... La Consti-
tución de 57 no se ha cumplido nunca en la organización de los
poderes públicos, porque de cumplirse, se haría imposible la es-
tabilidad del Gobierno, y el Gobierno, bueno o malo, es una con-
dición primera para la vida de un pueblo. Siendo incompatibles
la existencia del Gobierno y la observancia de la Constitución, la
ley superior prevaleció y la Constitución fue subordinada a la ne-
cesidad suprema de existir." 79
Esa situación de ingobernabilidad a la que acabamos de refe-
rirnos es, para Rabasa, motivo suficiente para justificar la dicta-
dura que, para dicho autor, es forzada inevitablemente por la
organización constitucional; ésta, al instituir un Poder Legislativo
con tantos controles sobre la acción administrativa, no hizo otra
cosa más que provocar que los presidentes gobernaran al país
pasando por encima de la Constitución." El mismo Rabasa
apunta, en ese sentido: "En la organización, el Poder Ejecutivo
está desarmado ante el Legislativo, como lo dijo Comonfort y lo
repitieron Juárez y Lerdo de Tejada; la acción constitucional,
legalmente correcta del Congreso, puede convertir al Ejecutivo en
un juguete de los antojos de éste, y destruirlo nulificándolo... Los
presidentes ante estas amenazas, han procurado someter todas las
79Rabasa, Emilio, op. cit., págs. 65-67.

80Así, por ejemplo, Rabasa señala que " ...Juárez murió ... con el poder
formidable de las facultades extraordinarias con que gobernó siempre; los
breves periodos en que por excepción no las tuvo, contó con la ley de estado
de sitio que, cuando no estaba en ejercicio actual, se alzaba como un amago
sobre los gobernadores. Con la Constitución no gobernó nunca." (op. cit.,
pág. 102).
funciones públicas a su voluntad en defensa de su interés propio,

lo cierto es que, al guardar el suyo, salvaron el de la nación, y no
hay derecho para asegurar que no lo tuvieron en cuenta. La dic-
tadura se habría impuesto en el espíritu más moderado como una
necesidad, o habría aparecido al fin como el resultante de las
fuerzas desencadenadas, después de todos los estragos propios
del desorden y la anarquía." 81
La Constitución de 1857, debido a la inestabilidad generada
por la Guerra de los Tres Años, primero, y por la invasión fran-
cesa y el régimen de Maximiliano de Habsburgo, después, no
tuvo aplicación práctica sino hasta el año de 1867, cuando Juárez
pudo por fin gobernar sin necesidad de las facultades extraordi-
narias con las que, en virtud de la situación de emergencia per-
manente que el país atravesó, había ejercido hasta entonces el
cargo presidencial." Los años que siguieron a la expedición de la
Carta de 57, y, en particular, los posteriores a la intervención
francesa, representan el inicio de una progresiva y paulatina ten-
dencia a fortalecer la figura presidencial."
Luego de la victoria sobre el gobierno emanado de la inter-
vención, y una vez reinstalados los poderes federales en la Ciudad
de México, Juárez expidió el 14 de agosto de 1967 la Convoca-
toria para la elección de los supremos poderes federales en la
cual, además de los comicios, se sometía a la decisión popular
la autorización de facultades al nuevo Congreso para reformar la
Constitución en cinco puntos específicos sin necesidad de obser-
var el procedimiento establecido para tal efecto por el artículo
127 de la misma. Con esas modificaciones se pretendía
reestablecer un Congreso bicamaral, otorgar la facultad de veto
suspensivo de las leyes al presidente, establecer que los informes
que debe rendir el Ejecutivo al Legislativo fueran por escrito,
impedir que la diputación permanente convocara de un modo dis-
crecional a sesiones extraordinarias al Congreso, y determinar el
81 Op. cit., pág. 111. "El mismo Rabasa -apW1ta Arnaldo Córdova-
propuso que, para evitar que el presidente se convirtiera en dictador, había

que entregarle 'constitucionalmente' todo el poder." (Córdova, Arnaldo, "La
legitimación del presidencialismo en la Revolución Mexicana", en La Revo-
lución y el Estado en México, Ediciones Era, México, 1989, pág. 114).
82 Cfr. Orozco Henríquez, Jesús, op. cit., pág. 15.
83 Cfr. Córdova, Arnaldo, op. cit., p. 40.

mecanismo para designar un sustituto en caso de falta del presi-

dente y del presidente de la Suprema Corte (quien constitucional-
mente sustituía al jefe del Ejecutivo en caso de ausencia).
La propuesta para reformar la Constitución no fue aceptada
en ese momento. Fue hasta 1874, bajo la presidencia de Lerdo de
Tejada, cuando a través de la Ley de Adiciones y Reformas a la
Constitución del 13 de noviembre se introducen en la Carta de 57
la mayoría de los puntos planteados en la Convocatoria de
Juárez. Así, el artículo 51 estableció, a partir de entonces, un
Congreso conformado por dos cámaras, una de diputados y otra de
senadores; en el artículo 71 se dotó al presidente de la fa-
cultad de veto suspensivo de las leyes; mientras que el.artículo
74, fracción 11, restringió la facultad de la comisión permanente
para convocar a sesiones extraordinarias. De este modo, la figura
presidencial fue liberada de las ataduras que inicialmente le había
impuesto el texto constitucional y se recobró ese "equilibrio"
que le permitía actuar, si bien no discrecionalmente, sí con mucha
mayor facilidad en relación con los demás poderes del Estado.
La introducción de dichas reformas constitucionales configu-
ran el espaldarazo jurídico que necesitaba la figura presidencial
para adquirir no sólo la hegemonía sino también el control de las
relaciones políticas del país. Aunque se contrariara el espíritu
democrático que permeó el texto original de la Constitución de
1857, la necesidad de instrumentar los mecanismos que permitie-
ran gobernar efectivamente al país hizo que la opción en 1874 de
refortificar la institución presidencial fuera una consecuencia
inevitable.
La dictadura de Porfirio Díaz, consecuencia inevitable del
régimen anárquico e ingobernable que implantó la Constitución
de 57 -según Rabasa-, es, sin duda alguna, el período históri-
co en el que el sistema presidencial se fortificó como nunca antes
en virtud de la concentración del poder en tomo de la figura eje-
cutiva. Díaz, quien ascendiera al poder en 1876 gracias al Plan
de Tuxtepec, enarbolando, paradógicamente, la bandera de la no
reelección en contra de Lerdo de Tejada, gobernó durante treinta
años (exceptuando el período en que Manuel González, su com-
padre, ocupó la presidencia de 1880 a 1884) con una gran canti-
dad de facultades constitucionales, pero, sobre todo, con un enor-
me aparato de prerrogativas políticas meta-jurídicas. Andrés
Molina Enríquez quien es, junto con Wistano Luis Orozco, el teó-
rico que mejor comprendió la problemática política y social que
encamaba el régimen político porfirista, señalaba: "Por fortuna
el señor general Díaz, era todo un político. Comprendió demasia-
do bien que no era posible gobernar bajo el imperio riguroso de
esas leyes -refiriéndose a la Constitución y a las Leyes de Re-
forma- ... porque él llevaba a la anarquía, pero también com-
prendió que su carácter sagrado las hacía punto menos que
inviolables, y supo apurar la dificultad... Respetando todas las
formas constitucionales comenzó a concentrar en sus manos todo
el poder subdividido, pulverizado en todo el aparato guberna-
mental.. ." 84
El régimen de Díaz fue el factor político que unificó definiti-
vamente a la nación mexicana luego de más de cincuenta años de
verdadera dispersión. Emilio Rabasa y Molina Enríquez compar-
ten opiniones al respecto. El primero, en La evolución histórica
de México, "propone la sugestiva idea de que, tal y como había
ocurrido en Europa, en la que las naciones modernas surgieron
gracias al establecimiento, consolidación y desarrollo de las mo-
narquías absolutistas, para reunir y fundir en un solo ser nacional
a los pueblos dispersos y aislados de México hacía falta un poder
84 Molina Enríquez, Andrés, Los grandes problemas nacionales, Edicio-
nes Era, México, 1983 (cuarta edición), pág. 135. Molina Enríquez explica,
más adelante, el modo en que Díaz llegó a controlar eficazmente todo el sis-
tema político. " ...Poco a poco -señala el autor- se abrogó el derecho de
elegir a los gobernadores, e hizo que éstos se abrogaran el de elegir a los fun-
cionarios inferiores todos, sin derogar una sola ley electoral, y sin que deja-
ran de hacerse con regularidad las elecciones en algún punto de la República,
consiguiendo con esto, poder hacerse obedecer por todos esos funcionarios.
Del mismo modo comenzó a abrogarse y de hecho se ha abrogado ya, todas
las prerrogativas del Poder Legislativo Federal, y ha hecho que los goberna-
dores se abroguen las de sus legislaturas, y de igual modo, aunque indirecta-
mente, se ha abrogado las prerrogativas del Poder Judicial, eligiendo él, o por
los funcionarios que de él dependen, a todos los fimcionarios judiciales de la
Federación, haciendo que los gobernadores hagan lo mismo en los Estados, y
aun interviniendo en casos especiales, directamente en los fallos de los jue-
ces, cosa que los gobernadores hacen también en sus respectivos Estados. En
resumen, ha concentrado el poder en manos del gobierno federal, y especial-
mente en las del Presidente de la República y de sus secretarios de Estado
que forman un consejo semejante al de los soberanos absolutos." (Ibídem,
pág. 135).
estatal equivalente a la monarquía absoluta europea, vale decir,

de nuevo, la dictadura..." 85
Molina Enríquez, por su lado, señala que ante los distintos
niveles evolutivos de los grupos sociales que componen el país,
el futuro del nuestro, éste como entidad nacional depende de la
armonización e igualación de los mismos, hecho que no podía
lograrse de otro modo más que con la acción eficaz y efec-
tiva del gobierno. Molina planteaba que el elemento mestizo
como elemento étnico preponderante y como clase política direc-
tora de la población permitiría llegar a " ...tres resultados alta-
mente trascendentales: es el primero, el de que la población pue-
da elevar su censo sin necesidad de acudir a la inmigración; es el
segundo, el que esa población pueda llegar a ser una nacionali-
dad; y es el tercero, el de que esa nacionalidad pueda fijar con
exactitud la nación de su patriotismo. Todo ello hará la patria
mexicana..." 86 los gobiernos de Juárez primero, pero en particu-
lar el de Díaz, después, representan el factor político que encama
el carácter mestizo referido y, por ello, resultan los elementos
coagulantes para la definitiva conformación del ente nacio-
nal mexicano.
Molina Enríquez, quien en 1909 (cuando se publicó su libro
Los grandes problemas. nacionales) vaticinó el inevitable adve-
nimiento de una revolución, que ni la dictadura podría controlar
si no se revisaban profundamente las relaciones de propiedad, de
distríbución de la tierra y de opresión de las masas trabajadoras,
consideraba que un gobierno fuerte, bien dotado de facultades,
era necesario para cumplir la tarea histórica de conformar a la
nación; " ... hay que dar -decía Molina- a nuestros sistemas
de gobierno, la única forma en que ellos pueden llenar su función
concediéndoles a la vez las facultades plenamente legales que de
85 Córdova, Arnaldo, "La Constitución y la democracia", en La nación y
la Constitución, Claves Latinoamericanas, México, 1989, pág. 55. Córdova

comenta al respecto: "La validez histórica del argumento de Rabasa parece
demostrarla el hecho de que, en efecto, el surgimiento de los Estados nacio-
nales de América Latina no se consumó sino hasta que se dieron en los dife-
rentes países de esta parte del mundo dictaduras oligárquicas del tipo de la
porfirista, de las que, no por caso, ésta es considerada hoy en día como su
verdadero prototipo." (Ibidem, pág. 55).
86 Cfr. Molina Enríquez, Andrés, op. cit., pág. 357.
ellas se desprenden y las facultades discrecionales complementa-

rias que son y serán por mucho tiempo, absolutamente indispen-
sables. Nuestros gobernantes, pues, hasta no se constituya defi-
nitivamente nuestra patria, deberán tener facultades dictatoriales,
con tanta mayor razón, cuanto que todos los trabajos de consti-
tuir a nuestra patria definitivamente, pueden provocar transtor-
nos interiores que será indispensable sofocar, y acaso también,
peligros más o menos grandes para la seguridad común que ha-
brá de conjurar o que afrontar. Pero por supuesto que el carácter
dictatorial de nuestros gobiernos, deberá referirse a sus faculta-
des de acción, no a la continuidad ni a la condición de las perso-
nas que esos gobiernos encamen..." 87
Malina, al afirmar que para constituir a la nación se necesita
de un gobierno dictatorial en cuanto a sus facultades pero no en
cuanto a la permanencia del titular del mismo, lo que está hacien-
do es invocar los mismos principios que inspiraron a los constitu-
yentes nortemaricanos cuando pensaron en su sistema presiden-
cial. Estos, como ya anotamos, quisieron hacer de su presidente
un monarca que fuera elegido, es decir no hereditario, y cuyo en-
cargo fuera temporal, no vitalicio. Lo que Malina quería era, en
esos términos, un dictador pero que no fuera vitalicio y que fuera
elegido popularmente. Esta fue una de las concepciones funda-
mentales que privaron en torno a la figura presidencial y que,
luego, en la Revolución se recogería como uno de los principios
básicos en la fracción vencedora.
Bajo el porfirismo, si bien las injusticias sociales se agu-
dizaron y la divisón entre pobres y ricos se acrecentó, se logró
que las fuerzas productivas de nuestro país se pusieran
inexorablemente en marcha. Bajo una concepción ideológi-
ca decididamente positivista, el grupo de los "científicos" deli-
neó las directrices del régimen que, aunque pasando por encima
de los derechos políticos y civiles de la inmensa mayoría de
la población, hizo que el desarrollo económico del país se
adentrara con pasos firmes en la modernidad liberal. Ar-
naldo Córdova apunta al respecto que: "En la práctica, el resul-
tado [de la política económica porfirista] fue un sorprendente
crecimiento de las fuerzas productivas, que se tradujo en un au-
rT Ibídem, págs. 434-435.

mento de la producción del 2.7 %, en relación con un aumento de

la tasa de población del 1.4 %." 88
El porfiriato generó, a la postre, un profundo rencor social
que fue engendrado, como anotamos, por las dispares relaciones
de propiedad y por el injusto reparto de la tierra -como señala-
ron Orozco y Molina-, el cual, aunado a la falta de democracia
en la vida política del país, fue el detonador de la inconformidad
social que empezó a aflorar desde los primeros años de este siglo
y que en 1910 estalló encauzada por el llamado de Madero a las
armas. Luego de treinta años, el porfiriato terminó, dejando como
legado un país cuyo sólido aparato productivo contrastaba con
una profunda descomposición y una gran disparidad en la con-
formación del ente social.
El naciente régimen de Madero se fundó, contrariamente a lo
que sucedió durante el porfiriato, en la democracia y el respeto a
la ley como la base de las relaciones políticas. Ya desde la publi-
cación en 1908 de su libro La sucesión presidencial en 1910,
Madero planteaba que el pueblo mexicano ya estaba apto para la
democracia como lo demostraba el patriotismo con que actuaban
las asociaciones políticas y laborales 89 y, si bien reconocía la im-
portancia histórica de la obra del porfirismo, señalaba que la fal-
ta del cariz democrático que caracterizó al mismo debía revertirse
en las elecciones de 1910, para subsanar así las injusticias que el
régimen había cometido."
88 Córdova, Arnaldo, La formación del poder político en México, Edicio-
nes Era, México, 1982 (décima edición), pág. 13.

89 Madero, Francisco I., "La sucesión presidencial en 1910", en AA.
VV., En tomo a la democracia. El debate político de México (1901-1916),

Instituto de Estudios Históricos de la Revolución Mexicana, México, 1989,
págs. 48 y ss.
90 De este modo Madero escribía que: "Toda nuestra historia tiene cierto
sello de grandeza que impresiona, y ese sello no deja de tenerlo ni mm la

misma dictadura del general Díaz, pues después de todo, nuestro actual pre-
sidente ha podido llevar a cabo una obra colosal ... [que] ha consistido en bo-
rrar los odios profundos que antes dividían a los mexicanos y en asegurar la
paz por más de 30 años, que aunque mecánica al principio, ha llegado a echar
profundas raíces en el suelo nacional ... con su mano de hierro ha acabado con
nuestro espíritu turbulento e inquieto y ahora tenemos la calma necesaria y
que comprendemos cuan deseable es el reino de la ley..." (Ibidem, pág. 42),
pero más adelante sentenciaba: " ...cualquier ventaja, cualquier concesión,
Una vez asumida la presidencia, luego del levantamiento con-

vocado por el Plan de San Luis, Madero hizo de los principios
que había planteado en La sucesión presidencial en 1910 el ideario
políticode su gobierno. Amaldo Córdova afirma que " ...jamás hubo
en México un gobierno más democráticoque el de Madero; la ciuda-
danía obtuvo, acaso por primera vez, de manera plena al menos,
sus libertades civiles y personales; los partidos, que como organiza-
ciones políticas modernas nunca habían existido, comenzaron a
formarse y a luchar por el poder como opciones políticas claras
para los ciudadanos; el imperio de la ley, que era una de las divi-
sas del programa maderista, se fue haciendo extensivo a todos los
actos públicos ... Nunca como entonces habían sido los mexica-
nos tan libres ni tan participantes de la vida política del país"."
Es justamente el avance que -como referimos-, caracterizó al
maderismo, la causa que determinó su ruina. En efecto, el espíritu
democrático que revistió el nuevo régimen y la tolerancia de todas
las tendencias políticas que en su sentido más puro entraña, fue
el nido ideal para las conjuras de los antiguos dueños del poder
que, a la postre, acarrearon el derrocamiento de Madero y su su-
cesivo asesinato.
Inmediatamente después de la muerte de Madero la tendencia
democrática que se había adoptado fue terminantemente rechaza-
da. Contra la vieja oligarquía no cabían términos medios, había
que arrebatarles sus privilegios y su peso político con la fuerza.
El movimiento revolucionario en contra del usurpador Victoriano
Huerta asumió este nuevo matiz y lo mantuvo incluso en la etapa
posterior de lucha entre sus propias fracciones.
La Revolución mexicana es así, en un sentido, la sepultera de
la democracia. Desde el golpe de Estado de 1913, este principio
cualquier conquista obtenida por las prácticas democráticas, será una cosa
duradera, mientras que un triunfo, por importante que sea, obtenido con las
armas, no hará sino agravar nuestra situación interior... se ha calumniado al
pueblo mexicanoal decir que no está apto para la democracia, y que quien no
lo está, es el actual gobierno cuyopoder dimana de la fuerza... Hemos llegado
a un grado en que toda la nación respeta la ley. Ya sólo falta que la respeten
el general Díaz y los que lo rodean para que la nación pueda entrar de lleno
en el ejercicio de sus derechos..." tIbidem, págs. 57-58).
91 Córdova,Arnaldo, "La Constitucióny la democracia", en La nación y
la Constitución, Claves Latinoamericanas, México, 1989, págs. 59-60.

fue visto como la causa de la perdición del régimen de Madero y,

en consecuencia, como una utopía que no tenía nada que ver con
nosotros. La misma había acarreado, directa o indirectamente, el
advenimiento de dos etapas socialmente funestas de nuestra his-
toria; la democrática Constitución de 1857 había generado a la
postre la dictadura porfirista; el democrático régimen de Madero
había producido la dictadura huertista; era un principio que no
podíamos desarraigar de nuestra cultura política pero que tenía-
mos que manejarlo con sumo cuidado y, sin duda, de un modo
extremadamente limitado. La democracia era pues, como llega-
ron a considerarla " ...un auténtico traje de gala para un pueblo
ignorante, fanático y miserable como el nuestro." 92
De este modo, en nuestra historia política la democracia fue
un principio que no tuvo ni siquiera la oportunidad de desarro-
llarse, de madurar, de dar sus frutos; "que la democracia no se
puede establecer por decreto -señala acertadamente Arnaldo
Córdova-, es una verdad que nuestra historia prueba con toda
evidencia." 93
Rabasa reflexiona atinadamente en tomo a la dificil coyuntu-
ra en que se encontraba nuestro país señalando que "la situación
de la República queda en tal caso peor que nunca: la dictadura,
necesaria para no llegar a la desorganización de todos los ele-
mentos de gobierno, pero inútil ya para el bien, sin apoyo en las
fuerzas sociales y repugnada por la opinión pública; la democra-
cia, indispensable, urgente como régimen único que la nación
puede aceptar; pero incapaz por su organización constitucional
de sostener el régimen que ella misma destruye. Imposible la
dictadura, imposible la democracia; el gobierno que se establez-
ca, apelando por necesidad a la una; el pueblo, reclamando por
necesidad la otra; el antagonismo permanente como situación in-
evitable entre la sociedad y el poder, y la incompatibilidad de
hace cincuenta años entre la libertad que una reclama y el orden
que el otro exige." 94
En el Constituyente de 1916-1917 la Constitución de 1857
fue el modelo que se siguió, en términos generales; sus virtudes y
93 Córdova, Amaldo, "La Constitución liberal de 1857", en La nación y
la Constitución, Claves Latinoamericanas, México, 1989, pág. 42.
!l4 Rabasa, Emilio, op. cit., pág. 244.
sus defectos marcaron el sino de nuestra nueva Carta Magna; no

obstante, una cosa estuvo bien clara en la mente de los legislado-
res, el Ejecutivo debía estar suficientemente facultado para poder
ejercer una acción gubernamental ágil, pronta, eficaz y sobre todo
fuerte frente a cualquier situación. La idea de un gobierno funda-
do exclusivamente en un ideal democrático había quedado atrás;
lo que se necesitaba era una mano dura pero justa que pudiera
cumplir con los postulados de la Revolución. Como puede verse
a lo largo de todos los debates recogidos en la Historia de la
Constitución de 1917 de Felix Palavicini, el principio democrá-
tico está simpre latente, pero es más en un sentido teórico y abs-
tracto que como la idea rectora de las instituciones. En los hechos
el Congreso Constituyente nunca dudó en establecer las faculta-
des necesarias en favor del Poder Ejecutivo para que éste pudiera
gobernar eficazmente.
En el Coostituyente de 1916-1917 la concepción del presidente
desde la atalaya de la gobernabilidad estuvo siempre presente. El
jefe del Ejecutivo resultó en los hechos la pieza clave del sistema
político mexicano ya que, además de las facultades que se le con-
fieren en el artículo 89 de la resultante Constitución -que de por
sí son bastante amplias-, se le encomiendan el reparto agrario
(en el artículo 27) y el arbitrio en las controversias laborales,
convirtiéndolo así en un verdadero componedor de las diferencias
sociales. En efecto, además de las ya clásicas disposiciones que
permiten a la cabeza del Ejecutivo gobernar cómodamente: el
veto suspensivo de las leyes (artículo 72), el Congreso bicameral
(artículo 50) y un solo período de sesiones del Congreso que limi-
ta su actividad ordinaria a cuatro meses (artículo 65), entre otros,
al presidente le fueron atribuidas una serie de facultades de
ampliaban considerablemente su campo de acción.
En los debates en torno a tema de la fortificación del Ejecuti-
vo, Manjarrez, uno de los pocos constituyentes que se opusieron
al proyecto presentado por Carranza, expresó: " ... La Revolu-
ción, señores diputados, debe entenderse que se hizo en contra
del Poder Ejecutivo... en vez de venir a limitar las funciones del
Ejecutivo, vamos a ampliarlas cuanto más sea posible y vamos a
maniatar al Legislativo... el Ejecutivo tiene toda clase de faculta-
des; tenemos esta Constitución llena de facultades para el Ejecu-
tivo, y esto ¿qué quiere decir? que vamos a hacer legalmente al
presidente de la República un dictador, y esto no debe ser." 95 No

obstante, a pesar de intervenciones como ésta de Manjarrez o las
de Pastrana Jaimes, quien también se pronunció en contra del
enorme cúmulo de facultades antribuidas al presidente, el peso de
la historia, yen particular de la terrible experiencia del régimen
maderista, había marcado en la mente de los legisladores consti-
tuyentes cuál era el tipo de Ejecutivo que nuestro país necesitaba.
El artículo 89, materia de la discusión comentada, fue aprobado
por unanimidad de los 142 votos presentes.
El multicitado Rabasa señalaba: "La revolución que triunfa
y establece un gobierno y después de prometer la democracia, tie-
ne que convertirse en la mantenedora del orden, que sólo encuen-
tra en la dictadura..." 96 No obstante esta apreciación que, de en-
trada, no nos permite pensar más que en la dictadura como única
salida viable, el mismo autor se contradice afirmando que: "He-
cha la nación mexicana por una dictadura de medio siglo, severa
y fuerte, pero de evolución y de mejoramiento, los dictadores han
concluido su tarea y no tienen ya sus privilegios ni razón en que
ampararse ni fuerza popular que los sostenga." 97 En efecto, ins-
tituido un gobierno cuyo pilar era un presidente fuerte como el
que resultó del Texto Fundamental de 1917, la gobernabilidad del
país estaba asegurada.
El gobierno emanado de la Revolución se proyectaba así ha-
cia el futuro con una expectativa de gobernabilidad que nunca
antes se había presentado en la historia de México y que era el
fruto innegable de la concentración de poder en la figura presi-
dencial.
El reto, a partir de entonces, no fue ya el de descubrir el ins-
trumento ideal de gobernabilidad -mismo que ya había encon-
trado en la figura presidencial, en su nueva concepción, a su ex-
ponente-; fue, más bien, el de conjugar este principio con otro,
mítico, que a la postre se convertiría en el verdadero paradigma
-insuperable, hasta hoy- del pensamiento político moderno: la
democracia.
9S Intervenciónde FroylánManjarrez, en, Palavicini, Félix F., Historia de
la Constitución de 1917, México, 1938, tomo TI, pág. 400 (2 tomos).

96 Rabasa, Emilio, op. cit., pág. 245.

El Conflicto Calles-Cárdenas:
Un Acercamiento al Origen del
Presidencialismo Mexicano
RODRIGO GUTIÉRREZ RIvAS
INTRODUCCIÓN
s
abemos hoy que pocos fenómenos han sido tan tras-
cendentes en la consolidación del sistema político
mexicano como lo fue el acentuado fortalecimiento de
la figura del presidente frente a las demás instancias
• • • • • • de poder. En tomo a este particular proceso de forma-
ción política han girado infinidad de hipótesis cuyo
ejercicio de comprobación actualmente nos ofrece una
basta red de conocimientos sobre la materia. Ello nos
permite un acercamiento más preciso a la realidad del
funcionamiento del poder en México, y a la vez nos
invita a continuar lanzando preguntas con las que podamos se-
guir enriqueciendo el pensamiento político de nuestro país. Este
ensayo pretende ser parte de ese ejercicio.
La pregunta esencial del trabajo ya ha sido planteada con ante-
rioridad por distintos autores. Se trata del origen del presiden-
cialismo en México. Me he atrevido a formularla nuevamente
porque consideré que la revisión de un momento coyuntural muy
específicode la historia del periodo posrevolucionario, sucedido en el
mes de junio de 1935, en el que se conjuntaron los elementos bási-
cos que le han dado tanta fuerza al titular del Ejecutivo, puede
aportar nuevos elementos para ampliar nuestra perspectiva sobre
el asunto que aquí interesa. En aquella fecha se enfrentaron el ex-
presidente Calles y el presidente Cárdenas en una dura contienda
por el poder, que dio por resultado el exilio del primero y el enor-
me fortalecimiento del segundo. Esto último nos obliga a pensar
que por aquellos días podíamos estar cerca del inicio de lo que
años después todos denorninariamos presidencialismo mexicano.
66 RODRIGO GUTIÉRREZ RIVAS
El problema de la búsqueda del origen de cualquier fenómeno

en la historia es, sin duda, asunto dificil de abordar. Pretender
señalar una fecha o un acontecimiento que marque de manera
determinante el inicio de un proceso histórico cualquiera, es un
ejercicio que la historia misma, por sus propias circunstancias,
impide llevar a cabo. La concatenación de hechos y circunstan-
cias que van dando forma en el tiempo a los sucesos que ocurren,
resulta siempre tan compleja, que es imposible fijar un evento
como "causa única" de todo un proceso. Querer reducir a un
momento el origen del sistema presidencial mexicano no nos con-
duciría más que a la extrema simplificación de un fenómeno que,
a todas luces, es infinitamente más complejo. Por ello, considero
importante aclarar que no pretendo fijar una fecha o un aconteci-
miento que permita determinar el origen del presidencialismo en
México, lo que intento es simplemente un acercamiento al mo-
mento en que el presidente pudo reunir en tomo a su persona los
elementos más importantes que lo dotaron con la fuerza que hoy
lo caracteriza.
Sabemos que los elementos más importantes que confluyeron
para dar por resultado la concentración excesiva de facultades en
la figura del titular de Ejecutivo en México, fueron: por un lado,
el propio ordenamiento legal, derivado de la Constitución, que
dotó con mayores atribuciones al presidente de la República fren-
te a los poderes Legislativo y Judicial; y por otro, la formación de
un partido político hegemónico capaz de aglutinar las fuerzas
reales de poder y conducirlas a favor del mismo presidente. Si a
estos dos elementos, de los que se desprenden otros menores, les
agregamos el hecho de que todos ellos se desarrollaron en el seno
de una sociedad articulada con base en una estructura caudillista,
es posible suponer que la síntesis histórica que se presenta en el
mes de junio ya señalado, en el que se enfrentan en una lucha
política dos de los caudillos revolucionarios más importantes de
aquel período, bien puede servir como base de nuestra hipótesis
de trabajo.
El problema del caudillismo, cuya característica fundamental
es la concentración de las decisiones en un solo actor, nos condu-
ce directamente al viejo e interesante problema del papel que
desempeñan los individuos en la historia Poder determinarcual es la
influencia de los sujetos en el desarrollo de los acontecimientos
EL CONFLICTO CALLES-CÁRDENAS 67
que les son cercanos, ha sido una pregunta que ha obsesionado a

grandes pensadores quienes han ensayado toda clase de respues-
tas. Por un lado, hay quienes consideran que las actividades po-
líticas de los personajes protagónicos de la historia son el resorte
principal, y en ocasiones único, del devenir histórico (Mably,
Carlyle). Por otro, encontramos a quienes consideran que a lo que
hay que atender es sólo a los grandes y lentos movimientos de las
pesadas estructuras económicas y sociales dentro de las que los
individuos se diluyen (Guizot, Mignet, Lamprecht). La hipótesis
fundamental de nuestro trabajo descansa sobre este viejo plantea-
miento. Desde luego que aquí no intentaremos dar respuesta a tan
larga discusión ni siquiera en lo referente a nuestro sistema polí-
tico. Preguntas como qué tanta influencia ejerció Calles sobre los
asuntos públicos durante el período del maximato, o qué tan obli-
gado se sintió Cárdenas por las fuerzas sociales para iniciar su
política reformista o si fue él, el único artífice de las mismas, son
interrogantes que no encontrarán aquí una respuesta directa; sin
embargo, el ensayo se encuentra definitivamente marcado por las
rrusmas.
Antes de iniciar este trabajo sólo resta señalar que para enten-
der el conflicto que se resolvió en aquellos días, fue necesario
hacer una revisión muy general de los elementos básicos que par-
ticiparon en el proceso de consolidación de nuestro régimen pre-
sidencial.
El trabajo inicia con una revisión de las facultades otorgadas
al Poder Ejecutivo federal por las distintas constituciones pro-
mulgadas desde 1824 hasta 1917. Con ello cubrimos uno de los
elementos que más contribuyeron para la consolidación del
presidencialismo en México: la legalidad.
Una vez sentado el marco constitucional, se analizan los an-
tecedentes históricos que dieron lugar al nacimiento del Partido
Nacional Revolucionario, pieza clave de la estructura del sistema
político mexicano capaz de dotar con un amplio poder político al
presidente de la República, y sin el cual resulta imposible com-
prender el problema que nos interesa.
Posteriormente explicamos, a muy grandes rasgos, la estruc-
tura, los objetivos y el funcionamiento de la misma institución
hasta el momento en que Cárdenas asume la presidencia de la
República.
68 RODRlGO GUTIÉRREZ RIVAS
Por último, se analiza el proceso político que permitió al gru-

po cardenista reestructurar el proyecto general de gobierno que
había nacido bajo la dirección de Calles y cuya gran influencia
constituía la mayor traba para poner en marcha la política
cardenista. Es en este último apartado donde aparece el conflicto
entre Calles y Cárdenas como síntesis coyuntural de un proceso que
habría de marcar a México durante los siguientes sesenta años.
1. MARCO JURÍDICO
Si queremos entender el origen del sistema presidencial en Méxi-

co, tenemos que referimos necesariamente a la Constitución Fe-
deral del 4 de octubre de 1824 que en su artículo 74 señala ex-
presamente que "se deposita el supremo Poder Ejecutivo de la
Federación en un solo individuo, que se denominará Presidente de
los Estados Unidos Mexicanos". Aunadas a dicha declaración, el
presidente de México fue dotado con un conjunto de facultades y
atribuciones legales que lo colocaron, desde aquellos días, como
pieza clave del Estado mexicano
Dichas disposiciones jurídicas nos permiten observar con cla-
ridad que la intención de quienes comenzaban a dar forma al Es-
tado mexicano trataban de organizarlo con base en un Ejecutivo
fuerte, dotado con amplias facultades. Inspirada en el modelo
norteamericano, previsto en la constitución de 1787, y en la de
Cádiz de 18 12, la constitución mexicana de 1824, desestimando
su antecedente de Apatzingán de 1814,1 consagró --como señala
el doctor Fix Zamudio- el régimen presidencial en las constitu-
ciones que le precedieron. 2
En la Constitución de 1836, también conocida como las Siete
Leyes, cuyo carácter era centralista, se depositó igualmente el
I Esta Constitución había nacido bajo la luz de la filosofía de la Ilustra-
ción previendo por ello un sistema en el que prevalecía la función legislativa.

2 Fix Zamudio señala con precisión las fuentes que influenciaron nuestra
Constitución de 1824 y que dieron origen al sistema presidencial mexicano.

Ver Fix, Zamudio, Héctor, "Las Recientes Transformaciones del Régimen
Presidencial Mexicano" en Memoria del IV Congreso Iberoamericano de
Derecho Constitucional, Instituto de fuvestigaciones Juridicas, UNAM, Méxi-
co, 1993, pág. 221.
CONFLICTO CALLES-CÁRDENAS 69
Poder Ejecutivo en un presidente de la República Nuevamente se

apostó por el sistema presidencial, con la salvedad de que aque-
llos constituyentes introdujeron, inspirados en el Senado Conser-
vador de la Constitución francesa de ] 799, el llamado Supremo
Poder Conservador. 3 A Dicho órgano se intentó investir con las
facultades necesarias para que pudiera colocarse por encima de
los tres poderes como órgano político protector de la Constitu-
ción." Sin embargo, aquel instrumento político careció de toda
eficacia práctica. Sus exageradas atribuciones impidieron que
funcionara como se esperaba.
En 1841 se suprimió el Supremo Poder Conservador y dos
años después se expidieron las Bases de Organización Política de
la República Mexicana que, teniendo al igual que su antecesora
una naturaleza centralista, estableció, con características muy si-
milares, el sistema presidencial.
Transcurridos cuatro años, fue creada el Acta Constitutiva y
de Reformas de 1847 que restableció la vigencia de la Constitu-
ción de ] 824. Con ello se reafirmó la misma forma de gobierno,
concentrando aún más el poder en un solo individuo al derogar la
vicepresidencia, cuya incorporación dentro de la Constitución ha-
bía suscitado constantes enfrentamientos entre presidente y vice-
presidente, produciendo serias consecuencias, derivadas de la
lucha por el poder que dicho instrumento, también copiado de
la Constitución norteamericana, generaba al interior del ejecutivo.
En ] 853, Santa Anna expidió las Bases para la Administra-
ción de la República con el objeto de dar un soporte jurídico a su
gobierno dictatorial. De esa fecha, a 1857, cuando fue promulga-
da una nueva Constitución, producto de la Revolución de Ayutla,
México continuó siendo dirigido por un Ejecutivo fuerte cuyas ca-
3 Orozco Henríquez explica brevemente en su ensayo sobre el
presidencialismo, la forma como habría de funcionar el Supremo Poder Con-

servador. Orozco, Henríquez, L, "El Sistema Presidencial en el Constituyen-
te de Querétaro y su Evolución Posterior" en El Sistema Presidencial Mexi-
cano (Algunas Reflexiones), lIJ, UNAM, México, 1988, pág. 10.
4 Fix apunta que las "facultades desorbitadas y más bien ingenuas", con
las qUe se había investido al Supremo Poder Conservador, determinaron su

fr~caso. Fix, Zamudio, Héctor, "Breve Introducción al Juicio de Amparo
Mexicano" en Ensayos Sobre el Derecho de Amparo, IrJ, UNAM, México,
1993, pág. 25.
racteristicas rebasaban al propio sistema presidencial, parecién-

dose más a un régimen dictatorial.
La Constitución Federal de 1857 previó nuevamente, como
forma de gobierno, un sistema presidencial con la diferencia de
que su titular sería elegido popularmente a través de un sistema
indirecto. Dicha característica, junto con algunas otras que le
otorgaban mayor fuerza al Congreso, hacen suponer a algunos
teóricos que los constituyentes de 1857 pretendieron organizar al
gobierno mexicano con base en un legislativo fuerte, que tuviera
mayores facultades frente a los otros dos poderes, de tal forma
que hubiera mayor equilibrio entre el Ejecutivo, el Legislativo y
el Judicial. La organización prevista en dicha carta, ha sido mo-
tivo de discusión entre los diversos teóricos constitucionalistas y
a la fecha es dificil asegurar si el presidente de la República re-
sultó fortalecido en 1857, o si su posición estuvo subordinada al
poder Legislativo. 'i
La Constitución de 1857 no pudo ser aplicada inmediata-
mente. Tuvieron que pasar diez años, hasta que, en 1867, una
vez resuelto el conflicto armado provocado por las Leyes de Re-
forma y la invasión francesa que dio .por resultado la instalación
del Imperio de Maximiliano, las condiciones del país regresaron
a su cauce de normalidad.
Cuando la situación nacional pudo ser restablecida en 1867
dentro de sus propios márgenes constitucionales, el presidente
Juárez se encontró muy restringido en sus facultades. La propia
Constitución de 57 le había restado fuerza al presidente, quien,
en esos años requería de mucha agilidad para poder afrontar la
fuerte crisis que golpeaba al país.
Frente a ésta dificultad, el Ejecutivo federal recurrió en innu-
merables ocasiones, a las facultades extraordinarias previstas por
5 Emilio Rabasa y Mario de la Cueva sostienen posiciones contrarias en
tomo al supuesto fortalecimiento del Ejecutivo a raíz de la Constitución de

1857. El primero, en su Obra La Constitución y la Dictadura, sostiene que lo
que se intentó hacer en dicha constitución fue instaurar la supremacía del
Poder Legislativo, entorpeciendo la función ejecutiva; el segundo sostiene
que lo que pretendieron los constituyentes de 57, fue subordinar a todos los
órganos bajo la autoridad de la Ley, lo que se tradujo en un fortalecimiento
del propio Poder Ejecutivo. Para mayor referencia sobre el debate aquí seña-
lado, revisar Orozco, Henríquez, 1., op. cit. págs. 13-14.
la propia. carta constitucional para resolver los conflictos a los

que se enfrentaba. Incluso violó dicho ordenamiento máximo con
el pretexto de salvar las trabas que lo frenaban."
Aquella situación era insostenible. El enorme desgaste que
aquellas prácticas significaban para el Estado de Derecho, obligó
a Juárez, junto con Lerdo de Tejada, a buscar, a través de una
serie de reformas constitucionales, fortalecer nuevamente al pre-
sidente y evitar dichas costumbres desfavorables.' En noviembre
de 1874, siendo Lerdo de Tejada el presidente constitucional, se
aprobaron un conjunto de reformas que permitieron apuntalar
nuevamente la función ejecutiva. Esto duró sólo dos años ya que
en 1876, Porfirio Díaz, encabezando la rebelión de Tuxtepec,
accedió violentamente al poder e inició un período de dictadura
que habría de durar más de treinta años. Durante el período de la
dictadura porfirista, como era de esperarse, se realizaron una
serie más de reformas constitucionales que incrementaron la he- L
gemonía del Poder Ejecutivo frente al Legislativo y al Judicial." I¡F"
Con el estallido revolucionario y posteriormente con la 1"
11'
promulgación de la Constitución de 1917, podemos hablar de una
nueva etapa del desarrollo jurídico político del Estado mexicano.
Asumiendo una posición que parece paradójica, los constituyen-
tes de 17 se inclinaron nuevamente por un sistema presidencial en
el que se robusteció la posición del Ejecutivo frente a los otros
dos poderes. A pesar de tener muy cerca la experiencia de un dic-
tadura tan larga como la de Díaz, aquellos hombres se inclinaron
nuevamente en favor de un presidente dotado con amplias facul-
tades. Se ha señalado que dicha actitud de apariencia incongruen-
te pudo deberse a la influencia de la tesis sostenida por Emilio
Rabasa en La Constitución y la Dictadura, donde se explicaba
que la dictadura porfirista era el resultado de la necesidad, en la
que se había visto envuelto Díaz, de echar mano de recursos die-
6 En relación a los poderes extralegales de los que echó mano Juárez du-
rante este período ver Calderón, José María, Génesis del Presidencialismo,
Ed. El Caballito, México, 1972, pág. 249.
7 Orozco, Henríquez, J., op. cit. pág. 16.
8 Para mayor referencia sobre las reformas constitucionales llevadas a
cabo durante el período del porfiriato, ver: Fix, Zamudio, Héctor, op. cit.,
págs. 224-225.
72 RODRIGO GlITIÉRREZ RIVAS
tatoriales debido a la sujeción jurídica del Ejecutivo frente al

Congreso establecida en la propia Constitución.
Independientemente de cuales hayan sido las condiciones que
condujeron a los constituyentes del 17 a inclinarse nuevamente
por un sistema presidencial, lo que aquí interesa destacar, es que
el régimen de gobierno que hoy prevé nuestra constitución, se
caracteriza por la presencia de un ejecutivo fuerte, cuyas amplias
facultades, expresamente señaladas por la ley, lo colocan por
encima de los otros dos poderes."
Esbozado a muy grandes rasgos el marco constitucional, sólo
resta señalar que a lo largo del período constitucional que inicia
en 1824 y abarca todo el siglo XIX hasta el inicio de la dictadura
porfirista, México vivió inmerso en un profundo desorden políti-
co e institucional. Las constituciones y demás normas expedidas
por el Congreso resultaron insuficientes para garantizar el orden
y la estabilidad del Estado. Los múltiples presidentes que desfila-
ron durante aquellos años, frente a una sociedad agobiada por la
inseguridad, a pesar de estar investidos con amplias atribuciones
legales, fueron rebasados en su mayoría por los acontecimientos
políticos. El orden jurídico se mostró insuficiente para dirigir y
controlar las fuerzas reales que luchaban al interior del Estado.
Bajo estas circunstancias, la necesidad de estabilidad fue el mejor
pretexto para que los fantasmas del autoritarismo y la dictadura
se convirtieran en una realidad que gobernarían a México duran-
te más de treinta años.
II. ANTECEDENTES HISTÓRICOS DEL PNR
El general Porfirio Díaz justificó treinta años de dictadura bajo el

principio de orden y paz. Desde la perspectiva porfirista, debió
parecer necesario hacer caso omiso de los principios democráti-
cos, fijados en la Constitución, para poder comenzar a construir
un Estado, que hasta esos días había vivido inmerso en un pro-
9 Para mayor referencia sobre los instrumentos consagrados en la Consti-
tución de 1917 que fortalecieron la posición del ejecutivo frente a los otros
dos poderes, ver Fix, Zamudio H., op. cit, págs. 226-227 y Orozco,
Henríquez, J., op. cit., págs. 29-32.
fundo desorden político. Al margen de los principios básicos que

habían fijado los constituyentes del 57, Porfirio Díaz instauró un
régimen autoritario que permitió preservar, con costos sociales
muy altos, un orden y una relativa paz social.
Sosteniendo un sistema de privilegios que benefició a un gru-
po social muy específico (inversionistas extranjeros, terratenien-
tes e industriales mexicanos) que en teoría habría de impulsar el
desarrollo económico de todo el país, pero que mantuvo a la gran
mayoría de la población en condiciones deplorables, el general
Díaz gobernó con muy pocas restricciones, manteniendo a los
grupos mayoritarios al margen de las decisiones y de desarrollo
económico. 10
Desde la perspectiva de José María Calderón, la Revolución
mexicana, que no inicia como revolución popular, estalla con el
objeto de quebrar treinta años de un sistema basado en privilegios
e instaurar en su lugar, un régimen de propiedad privada, más di-
námico, que propiciara un desarrollo capitalista más ágil y en el
que pudieran participar las clases medias. El latifundismo que
había imperado en los últimos años, había dejado fuera del desa-
rrollo económico, junto con las clases más desprotegidas, tam-
bién a las clases medias. Frente a dicha situación, estas últimas,
utilizando a los grupos campesinos y obreros, encabezaron una
revolución social con el objeto de modificar el sistema de privi-
legios."
Con el inicio de la Revolución mexicana y el quebran-
tamiento del régimen dictatorial, se inició un proceso en el que la
lucha por el poder, desatada entre las distintas fuerzas políticas
que se encontraban dispersas a lo largo de la República, condenó
al Estado mexicano a vivir un período de profundos desordenes y
fuertes desequilibrios tanto económicos como políticos.
Una vez liberadas las fuerzas sociales que durante más de
treinta años habían sido contenidas por el régimen autoritario,
lO José María Calderón describe claramente esta situación cuando señala
que "Ante la inexistencia real del derecho, el derecho de propiedad se convir-

tió en privilegio y el Estado en su defensor. Por este tenor, el Estado porfrrista .
se convirtió en dictadura y el jefe del poder ejecutivo en dictador, basando
materialmente su razón de ser en la instauración y conservación del privile-
gio." Calderón, José María, op. cit., pág. 251.
era necesario diseñar una nueva estructura política que abriera

espacios y les diera cabida a todos aquellos grupos mayoritarios
que habían estado tan relegados durante el gobierno de Díaz. Las
masas de obreros y campesinos, que habían sido movilizadas,
pero que no tenían ninguna base de organización, debían ser aho-
ra reincorporadas por el nuevo régimen.
La situación política era de franca inestabilidad. Surgieron a
lo largo de toda la República cientos de grupos armados, dirigi-
dos por líderes locales que, enarbolando la bandera de la Revolu-
ción, luchaban por la consolidación de poderes locales."
Después de largas y sangrientas luchas, el proyecto que final-
mente logró imponerse frente a los demás grupos fue el
constitucionalista. Carranza, derrotando a Villa y a Zapata, ins-
tituyó su programa de gobierno a través de la Constitución de
1917. Con ello, dio lugar a una nueva organización estatal, basa-
da en el pnncipio de propiedad privada con reformas sociales en
favor de los grupos marginados y dirigido por un gobierno carac-
terizado por un Ejecutivo dotado con muy amplias facultades.
Sin embargo, la estabilidad de un país no depende únicamente
de su estructura jurídica, Si bien es cierto que la leyes un instru-
mento que contribuye en gran medida al ordenamiento de las
fuerzas sociales, ésta no tiene el poder absoluto para dirigir y
controlar los desordenes y conflictos estructurales. El Estado
12 Emilio Rabasa describe lúcidamente en pocos renglones el porqué del
conflicto del Estado mexicano posdictatorial cuando señala que "la situación
de la República queda en tal caso peor que nunca: la dictadura, necesaria para
no llegar a la desorganización de todos los elementos de gobierno, pero inútil
ya para el bien, sin apoyo de las fuerzas sociales y repugnada por la opinión
pública; la democracia, indispensable, urgente como régimen único que la
nación puede aceptar; pero incapaz por su organización constitucional de
sostener al gobierno que ella misma destruye. Imposible la dictadura, impo-
sible la democracia; el gobierno que se establezca apelando por necesidad a
la una; el pueblo, reclamando por necesidad la otra; el antagonismo perma-
nente como situación inevitable entre la sociedad y el poder, y la incompati-
bilidad de hace cincuenta años entre la libertad que la una reclama y el orden
que el otro exige.
En estas condiciones, cualquiera situación política que aparente estabili-
dad política es falsa, porque es en realidad un estado de revolución latente,
pronto a pasar al de lucha sangrienta y destructora Rabasa, Emilio, La Cons-
titución y la Dictadura, Ed. Porrúa, México, 1964, pág. 244
mexicano tendría que superar varios años de luchas sangrientas y

todo un proceso de institucionalización de las fuerzas políticas,
para que el mismo, pudiera comenzar a adquirir cohesión y a
poder definir, con mayor claridad, el rumbo que habría de seguir.
El Partido Nacional Revolucionario, origen del partido hege-
mónico mexicano, habría de jugar un papel predominante a lo
largo de este período de institucionalización y consolidación de
las estructuras jurídico políticas, muchas de las cuales continúan
vigentes hasta nuestros días.
Para entender el proceso de consolidación del Estado mexica-
no y a la vez el del presidencialismo, como característica funda-
mental del mismo, es importante abundar un poco más en el fe-
nómeno del caudillismo arriba señalado, cuyas características
particulares, facilitan el entendimiento de dichos procesos.
Desde la óptica de Juan Bereyto, cuya tesis sobre el caudillismo
puede damos luz sobre el desarrollo del mismo, en México, durante
los años de la Colonia, el poder político estaba depositado en lo los
capitanes generales. Una vez que las colonias se separaron de España
Yse organizaron como repúblicas, aquellos jefes militares se coloca-
ron, aclamados por sus soldados, a la cabeza de las organizaciones
locales. Este mismo autor sostiene que cuando un país se encuen-
tra en proceso de consolidación, este generalmente se lleva a cabo
a través de un proceso castrense, como ocurre con la mayoría de
las monarquías, cuyo origen., comúnmente, es militar. Partiendo de
este principio, el autor señala que en México, ... "tras la caída
de Porfirio Díaz, todavía saltaron a la vida pública fórmulas re-
ducidas y reglamentadas de caudillajes provinciales. "13
Con el derrocamiento del autoritarismo porfirista, diversos
grupos se fortalecieron a lo largo de todos los estados de la Repú-
blica quedando dispersas las fuerzas reales de poder. Cientos de
grupos armados, dirigidos por caudillos regionales, pulverizaron
el poder político en su lucha por intereses locales. La posibilidad
de encabezar un grupo, dependía de las victorias militares que
pudiera sumar el caudillo y de su carisma. Carranza y Obregón
13 Juan Benyeto proporciona, apoyado en una perspectiva histórica, una
tesis interesante sobre el origen del caudillismo en México. Ver Benyeto

Juan, ''La Estabilidad Política en México", en Revista de Estudios Politicos,
núm. 213-214 mayo-agosto 1977, Instituto de Estudios Políticos, Madrid,
pág. 298.
son la máxima expresión de dicho fenómeno político. Ambos lí-

deres, apoyados en su figura personal, fueron capaces de reunir el
apoyo de grandes masas de campesinos armados que les permi-
tieron colocarse a la cabeza de la nación, y dirigir como jefes del
Ejecutivo el rumbo del país.
A pesar de que tanto Carranza como Obregón pudieron lle-
gar a ocupar la presidencia de la República apoyados en un am-
plio consenso nacional, las armas continuaban siendo el único
camino que conducía al poder. Tanto el primero como el segun-
do, hubieron de realizar los cálculos y las maniobras apropiadas
para eliminar a sus rivales más peligrosos.
Tras el asesinato de Carranza en mayo de 1920, y la designación
de Adolfo de la Huerta como presidente provisional, Obregón, con-
tando con el apoyo mayoritario de grupos campesinos y algunos
obreros, pudo llegar a la presidencia ell de diciembre de 1920.
A pesar del amplio consenso con el que contó el general
Obregón desde ell de junio de 1919, día en que lanzó su candi-
datura, y de haber intentado desde entonces sentar las bases para
la integración de un frente común!" de todas las fuerzas políticas
que se consideraban revolucionarias, a lo largo de su mandato
continuaron habiendo constantes enfrentamientos entre los distin-
tos grupos locales, que dificultaban la dirección del Estado."
Obregón sabía que era necesario comenzar a crear los espa-
cios y las instituciones que permitieran agrupar y dirigir a las
fuerzas políticas nacionales si se quería construir un aparato es-
tatal sólido, capaz de ordenar a la nación en su totalidad. Sin
embargo, durante sus cuatro años de gobierno le resultó imposible
hacerlo. En 1923, a un año de la sucesión, estalló una nueva revuel-
ta, encabezada por Adolfo de la Huerta, que nos muestra como la
lucha por el poder seguía entendiéndose como lucha armada."
14 En el texto de Garrido aparecen más detalles sobre el proyecto
obregonistainteresado en formar un frente común de las organizaciones po-

líticas. Garrido, Luis Javier, El Partido de la Revolucián Institucionalizada,
Ed Siglo XXI, México, 1982, pág.44.
15 Meyer, Lorenzo, La Segunda Muerte de la Revolución Mexicana, Ed.
Cal y Arena, México, 1988, pág. 28.

16 Una visión completa sobre la revuelta de1ahuertista aparece en Romero
Flores, Jesús, La Constitución de 1917y los Primeros Gobiernos Revolucio-

narios, Ed. LibroMex, México, 1960, págs. 139-252.
No había sido posible consolidar hasta esos días, un instru-

mento capaz de asegurar la transmisión tranquila del poder. Las
pugnas locales y los intereses regionales continuaban escapando
del control gubernamental, manteniendo al Estado mexicano en
un clima de profunda inestabilidad. La falta de unidad de los di-
rigentes políticos del país, continuaban siendo el principal obs-
táculo para la organización del mismo. Hasta esos días era imposi-
ble hablar de un verdadero proyectonacional en el que se hubieran
puesto de acuerdo los líderes revolucionarios. Los intereses loca-
les continuaban sobreponiéndose a cualquier proyecto general.
Calles tomó posesión como presidente de la República elide
diciembre de 1924, después de que Obregón hubo derrotado a los
delahuertistas. Las elecciones, celebradas en un clima de estabi-
lidad, le dieron el triunfo inobjetable al antiguo maestro
sonorense.
Durante los cuatro años del mandato callista el problema de
la unidad del grupo gobernante continuó siendo el mayor obstá-
culo para el avance del Estado mexicano. La candidatura del
general Obregón, lanzada al final del período callista, con la in-
tención de que Obregón ocupara nuevamente la presidencia de la
República, generó fuertes descontentos hacia el interior del grupo
revolucionario. Las luchas que se suscitaron dentro de la Cámara
de Diputados entre los obregonistas y el grupo de los
antirreeleccionistas, desgastó aún más la fuerza del Estado y con-
cluyó sólo hasta el momento en que los líderes antirreelec-
cionistas, quienes iniciaron una sublevación militar el 2 de octu-
bre de 1927, fueron derrotados y pasados por las armas pocos
días después. 17
Finalizado el conflicto militar, Obregón continuó con su cam-
paña política y logró reunir en tomo a su figura un amplio con-
senso nacional. Las elecciones del 1 de julio de 1928 las ganó sin
problema alguno al aparecer como único candidato presidencial.
Es muy importante señalar aquí, que a pesar de que en el ambien-
te flotaba la idea de que era necesario crear el espacio insti-
17 Loyola Díaz nos da una amplia perspectiva sobre dicha sublevación y
su relación con la lucha del grupo obregonista por reelegir a su líder. Loyola
Díaz, La Crisis Obregón-Calles y el Estado Mexicano, Ed. Siglo XXI, Méxi-
co, 1980, págs. 20-89.
78 RODRlGO GUTIÉRREZ RlVAS
tucional que permitiera reunir a la clase política revolucionaria y

dejar con ello de depender de las cualidades personales de los
caudillos para mantener unido al Estado," el presidente Calles,
durante su mandato, no pudo concretar nada en este sentido,
obligando al grupo gobernante a apoyarse nuevamente en la figu-
ra indispensable del que algunos consideran como "el último
caudillo posrevolucionario" .19
Siendo presidente electo, Obregón fue asesinado el 17 de julio
de 1928 por José de León Toral, un católico fanático, dibujante de
oficio.
Como era de esperarse, ante la falta de la única figura que
podía dar cohesión al grupo revolucionario, se inició un período
de fuerte crisis, producto de la lucha política que se desató entre
las distintas fracciones revolucionarias. Las relaciones entre los
grupos obregonistas, callistas y moronistas se tensaron a tal gra-
do que una solución pacífica parecía imposible. Sin embargo, el
amplio conocimiento que Calles tenía de la política mexicana, le
permitió, al todavía presidente, cuyo prestigio se encontraba en
franco descenso, tomar las decisiones acertadas para atemperar
el ánimo de las fuerzas revolucionarias y disminuir el riesgo de
una nueva lucha armada por el poder."
De la crisis provocada por la muerte del caudillo, se tomó
muy evidente el hecho de que no podía seguir dependiendo de una
sola figura la estabilidad de toda un nación. Era necesario crear
un instrumento que garantizara la continuidad de los procesos
políticos nacionales, para que los individuos dejaran de ser el cen-
tro de gravedad del sistema político mexicano. Era necesario de-
18 Luis 1. León escribe que el propio Obregón le comunicó, antes de su
muerte, que era necesario crear un organismo que fuera capaz de garantizar a
la nación "una vida política democrática, tranquila y pacífica sin que las so-
luciones de las crisis nacionales las dé un hombre o la violencia". León, L.
Luis, Crónica del Poder, Ed. FCE, México, 1989, págs. 268-270.
19 Loyola Díaz, entre otros, se refiere a Obregón en estos términos.
Loyola, Díaz, op. cit. pág. 89.

20 Entre las medidas que permitieron solucionar la fuerte crisis producto
de la muerte de Obregón fue la de lograr que el Congreso nombrara a Portes

Gil como presidente interino. Portes Gil quien era un político moderado,
pertenecía al grupo obregonista que fue el grupo más afectado, y con su nom-
bramiento se disminuyó la fuerte presión que comenzó a ejercer dicho grupo
sobre el gobierno.
jar atrás la organización caudi!1ista y encontrar las herramientas

políticas que le dieran mayor solidez al sistema en conjunto.
Calles entendió claramente el problema de fondo y el día de
su último informe de gobierno, expuso la fórmula, que a su en-
tender, habría de contribuir a estabilizar el sistema. Desde la
perspectiva del presidente había que " ...orientar definitivamente
la política del país por rumbos de una verdadera vida
institucional, procurando pasar de una vez por todas, de la con-
dición histórica del país de un hombre a la de una nación de ins-
tituciones y de leyes"."
Para Calles las instituciones eran la clave para el avance del
Estado mexicano y siguiendo dicho principio decidió comenzar a
construir una, cuyo impacto futuro dentro de la estructura políti-
ca mexicana, seguramente ni él mismo imaginó.
Ell de diciembre de 1928, fecha en que Portes Gil se colocó
al frente del poder Ejecutivo como presidente interino, apareció el
Primer Manifiesto del Comité Organizador del Partido Nacional
Revolucionario a través del cual se invitaba a todos los grupos y
organizaciones que se consideraban revolucionarias a reunirse
dentro de un solo conglomerado. Calles había reunido a un Co-
mité Organizador (que en un principio el presidía) para que con-
vocara a una Convención donde se reunirían los representantes de
los grupos interesados en discutir los estatutos y el programa de
principios de un nuevo partido político cuyo objetivo primordial
era el de incorporar dentro de un mismo marco institucional los
intereses de las distintas organizaciones revolucionarias, pudien-
do así, homogeneizar las posiciones tan contrapuestas de los gru-
pos locales y comenzar a vencer el terrible problema de
ingobernabilidad que había aquejado al Estado mexicano después
de la Revolución.
Es difícil saber si Calles imaginó desde el principio las conse-
cuencias que se habrían de desprender con la creación del PNR, el
hecho es que con el nacimiento del partido, nació también la po-
sibilidad de controlar y dirigir a los grupos locales cuyo poder
político comenzó a disminuir mientras aumentaba el del gobierno
21 Mensaje polftico del presidente Plutarco Elías Calles en su último in-
forme de Gobierno al Congreso de la Unión. HistoriaDocumentaldel (1929-

1932) ICAP, tomo 1, México, 1981, pág. 28.
central. El partido habría de convertirse en pocos años en un útil

instrumento de control que dotaría con un extraordinario poder a
quien lo tuviera bajo su mando.
ElIde marzo de 1929 se llevó a cabo en Querétaro la Con-
vención que habría de dar lugar al nacimiento del Partido Nacio-
nal Revolucionario. En ella, los representantes de la mayoría de
las fuerzas revolucionarias firmaron un pacto de solidaridad, en
el que se comprometían a someterse a los estatutos de la nueva
institución. Ahí mismo se nombró, sin oposición alguna, mos-
trando con ello la eficacia del partido, a Pascual Ortiz Rubio
quien competiría, como candidato oficial del mismo, por la pre-
sidencia de la República.
Calles había dado un gran paso, si bien algunos meses antes
había renunciado a la presidencia del Comité Organizador del
partido, el viejo maestro de Sonora continuaba siendo el artífice
de dicha organización y figura muy importante dentro del sistema
político mexicano. A pesar de no aparecer ya en primer plano, el
expresidente tenía en su poder la mayoría de los hilos políticos
del Estado. Sus vínculos con los líderes obreros más destacados
y su profundo conocimiento de la política lo colocaron durante
los siguientes seis años, en ocasiones, incluso por encima del pro-
pio presidente."
Con la creación del PNR Calles lograba robustecer su proyec-
to político y se mantenía al frente en la lucha por el poder. Apo-
yado en el que pronto se convertiría en el brazo político del go-
bierno mexicano, Calles habría de permanecer dentro del juego
político como una de las piezas más destacadas, dando lugar por
ello al período histórico mejor conocido como el maximato. Te-
niendo el control de los líderes locales a través del PNR Calles
concentró gran parte del poder político en sus manos pudiendo
continuar como figura indispensable a la que incluso el presiden-
te de la República debía tratar con extremo cuidado. De 1929 a
22 Como señalan Raúl Bejar y David Moctezuma, "...Calles no renunció
a seguir dirigiendo la vida política del país; finiquitó el caudillismo militar

pero lo sustituyó por el caudillismo político, cuyo instrumento principal fue el
partido de la revolución: con la creación del PNR, Calles se erigió en el jefe
político nacional" Béjar, Raúl y Moctezuma, David, Relativización y Des-
gaste del Presidencialismo Mexicano, UNAM, Centro Regional de Investiga-
ciones Multidisciplinarias, México, 1988, pág. 9.
junio de 1935, el expresidente Calles continuó estrechamente

vinculado con la política mexicana, inmiscuyéndose dentro de los
asuntos del Estado y moviendo sus piezas que eran muchas, lo-
grando que su proyecto político se mantuviera vigente." Pode-
mos decir que Calles había creado, a través del partido, un poder
paralelo al del presidente cuya legitimidad estaba lejos de la cons-
titución y demás normas.
In. PNR: UN PARTIDO DE CUADROS
Con lo que hasta aquí hemos señalado nos será fácil explicar
porqué el PNR fue un partido de cuadros." Ya vimos que el Par-
tido Nacional Revolucionario nació como parte de una necesidad
del grupo dirigente para poder controlar las fuerzas locales cuya ,,
dispersión y falta de comunicación mantenían el Estado en un lí!
clima de profunda inestabilidad. Siendo que el sistema caudillista 1:
1
¡¡ti
era el que regía las relaciones entre los grupos políticos, bastaba
con crear un espacio que atrajera y agrupara a los líderes locales
o a los representantes de estos y se negociara con ellos para que
los grupos de obreros y campesinos quedaran sometidos bajo el
control central.
El PNR se convirtió en un espacio de negociación de la clase
política cuyos objetivos eran muy claros. El Partido estaba inte-
resado en atraer a los líderes locales quienes a su vez arrastrarían
a los grupos populares." Estos últimos eran necesarios para legi-
timar las decisiones a través de la vía electoral, pero bastaba con-
vencer a los líderes para asegurar el voto de las mayorías. Con
base en dicha explicación, podemosdecir que el proyecto del par-
23 En relación a la fuerte presencia de Calles durante el periodo del
maximato, ver González Casanova, Pablo, El Estado y los Partidos Políticos

en México, Ed. ERA, México, 1988, pág. 112
24 Una explicación sobre el PNR como partido de cuadros aparece en
Meyer, Lorenzo, Segovia, Rafael y Lajous, Alejandra, Historia de la Revolu-

ción Mexicana 1928-1934 "Los inicios de la Institucionalización, la política
del maximato, Colmex, México, 1978.
25 Meyer señala que el PNR fue una coalición entre algunos jefes milita-
res, caciques locales y diversas organizaciones políticas estatales que subor-
dinaron a las asociaciones obreras y campesinas. Ibidem, pág. 9.
tido no era un proyecto dirigido a las grandes masas obreras y

campesinas, sino solamente a aquellos que las conducían. De he-
cho, durante los tres gobiernos que existieron a lo largo de
maximato, en términos generales, las clases desprotegidas, y en
especial los grupos obreros, fueron duramente golpeados y fuer-
temente reprimidos." Si bien el proyecto de Calles en un princi-
pio estuvo muy vinculado al movimiento obrero a través de la
CROM, durante el maximato dejó de ser un proyecto popular."
Para el "Jefe Máximo" la solución de los conflictos socioeco-
nómicos que enfrentaba el Estado habrían de ser resueltos en la
medida en que se fortaleciera a la clase industrial y financiera.
Con base en los grupos económicamente poderosos el Estado
mexicano podría salir paulatinamente de la crisis posrevolu-
cionaria."
El grupo dirigente dejó de considerar al movimiento obrero sus-
ceptible de convertirse en fuerza institucional y fue subvaluado
como factor real de poder. Poco a poco se fue alejando a los secto-
res obrero y campesino de los centros de decisión. El ejercicio del
poder basado en la política de masas, que -según Córdova-
había sido la principal característica de la política revolucionaria,"
dejó de tener sentido durante el período del maximato.
Ante la actitud del grupo dirigente y frente a la crisis econó-
mica que asoló al capitalismo mundial en 1929 y que necesaría-
26 El conflicto entre Portes Gil y los grupos obreros se encuentra docu-
mentado en Córdova, Amaldo, En una Epoca de Crisis 1928-1934, Ed. Siglo

XXI, México, 1981, págs. 26 y 77.
27 En un principio el movimiento obrero se convirtió en un sólido respal-
do del régimen revolucionario con 10 que se atendían las demandas de las

clases trabajadoras, sin embargo, en poco tiempo, a través de la CROM, se
tejió una red de relaciones entre los líderes obreros y el estado que poco a
poco fue minando las posibilidades de participación de las clases populares.
Meyer, Lorenzo, Historia de la Revolución Mexicana 1928-1934, "El Con-
flicto Social y los Gobiernos del Maximato", Colmex, México, 1978, pág. 116.
28 Arturo Anguiano señala que "El estado mexicano, surgido de la Revo-
lución de 1910, se esforzaba por impulsar el desarrollo industrial del país y

hacía todo lo que estaba de su parte para ello" Anguiano, Arturo, El Estado
y la Política Obrera del Cardenismo, Ed. ERA, México, pág. 21. Sobre el par-
ticular también ver Córdova, Amaldo, La Ideología de la Revolución Mexi-
cana, Ed. ERA, México, 1979, pp. 318.
29 Córdova, Arnaldo, En una Epoca, op. cit. pág. 37.
mente afectó el nivel de vida de los mexicanos," los grupos po-

pulares en México, y en particular los grupos obreros, comenza-
ron su reorganización al margen del Estado y a exigir que se
atendieran sus demandas. A través de huelgas, manifestaciones y
repartos agrarios forzados, campesinos y obreros se hicieron
nuevamente presentes dentro de la escena política nacional pero
esta vez lejos de las instituciones gubernamentales y del propio
Partido Nacional Revolucionario."
A pesar del renacimiento de los movimientos sociales, el gru-
po callista continuó desatendiendo las demandas obreras y cam-
pesinas y desestimando la fuerza de sus organizaciones. A me-
diados de 1933, fecha en la que la mayoría de los historiadores
coinciden en que marca el refortalecimiento de las organizaciones
populares, Abelardo Rodríguez, a quien el Congreso le había
encomendado la presidencia de la República ante la renuncia de
Ortiz Rubio, continuaba gobernando bajo los lineamientos traza-
dos por el "Jefe Máximo" y por ende desatendiendo las activida-
des y la organización de las fuerzas populares. Amaldo Córdova
señala al respecto que "...el período que va de 1928 a 1934 pare-
ce ser un período en el que los revolucionarios, con pocas excep-
ciones, abandonan la política de masas de la Revolución. Con
ello se dieron una verdadera dirección política, por encima de las
fracciones, pero poco a poco fueron perdiendo el control de las
masas trabajadoras y lo habrían acabado de perder si no llega a
tiempo el cardenismo para corregir la ruta. "32
IV. CÁRDENAS YLA NECESIDAD DE UN NUEVO PROYECTO
Cárdenas asumió el cargo de presidente de la República elide

diciembre de 1934, después de haber realizado la campaña presi-
30 De acuerdo con cifras consultadas por Lorenzo Meyer, el nivel de vida
de un mexicano promedio en 1936 volvió a ser el de 1910. Ver Meyer, Lo-

renzo,Historia de la Revolución Mexicana 1928-1934, "El Conflicto Social
y los Gobiernos del Maximato", Colmex, México, 1978, pág. 11.
31 Garrido, Luis Javier, El Partido de la Revolución Institucional, Ed.
Siglo XXI, México, 1989, pág. 173

32 Córdova, Amaldo, En una Epoca, op. cit., pág. 37.
¡;
84 RODRIGO GUTIÉRREZ RIYAS
dencial más extendida que pudiera recordarse en la historia de

México. Dado que el PNR se encontraba en su nivel más bajo de
popularidad, debido a la posición que había asumido frente a los
grupo mayoritarios, el exgobemador michoacano, decidió exten-
der su campaña hasta los núcleos más pequeños de la población,
para poder reunir los votos necesanos que lo llevaran a la presi-
dencia. Con su política de acercamiento a los grupos marginados
y el apoyo que el partido pudo brindarle, el general Cárdenas
pudo reunir 2.2 millones de votos (que correspondieron aproxi-
madamente al 98% de los votos emitidos) y con ello llegar fácil-
mente a ocupar la silla presidencial.
Una vez asumido el cargo, el joven presidente Cárdenas con-
tinuó gobernando con apoyo en un gabinete cuyos secretarios
eran fundamentalmente callistas, y sin alterar mayormente la
política que había prevalecido durante los seis años anteriores.
Con excepción de la constante insistencia en favor de la organiza-
ción de los grupos obreros y campesinos, las cosas parecían se-
guir el mismo rumbo. Nada hacía suponer en aquellos días que
pudiera sobrevenir un enfrentamiento al interior del grupo revo-
lucionario. Sin embargo el desarrollo de los acontecimientos y las
nuevas variables que en aquellos días comenzaron a tomar parte
dentro de la política mexicana, pronto conducirían a una reestruc-
turación del Estado en su conjunto.
El general Cárdenas, desde que había fungido como goberna-
dor en Michoacán, se mostró muy decidido a tomar en cuenta el
peso de las organizaciones populares en el proceso de consolida-
ción estatal. Las acciones cardenistas en favor de obreros y cam-
pesinosnos muestran la firmeconvicción del entonces gobernador de
hacer participar dentro de la escena política a grupos organizados
de trabajadores. Acciones posteriores demuestran que el proyec-
to de Estado cardenista, era un proyecto apoyado en la organiza-
ción de todos los grupos que convivían al interior del país y que
habrían de ser arbitrados y regulados por el gobierno.
Ya dijimos que durante los primeros meses del gobierno
cardenista, las circunstancias parecían seguir siendo las mismas
que las de los seis años anteriores, con la salvedad de que el pre-
sidente continuaba insistiendo en la organización popular y sindi-
cal. Diferencia que pronto se convertiría en la piedra angular de
la reestructuración del proyecto gubernamental.
Con el apoyo del presidente, los movimientos obreros y cam-

pesinos resurgieron a lo largo de toda la República. Manifesta-
ciones y huelgas de trabajadores estallaron dentro de todos los
estados, creando un clima de inestabilidad que comenzó a afectar
a los grupos empresariales quienes se manifestaron en franca
oposición a dicha situación.
Basta revisar la prensa de los primeros meses de 1935 para
darse cuenta de la efervescencia del movimiento obrero. Todos
los días aparecían encabezados en las primeras planas de los dia-
rios como "La Federación Nacional de la Industria Eléctrica sólo
espera que las autoridades de Trabajo califiquen a la huelga de la
Telefónica para notificar una huelga general"," o "surge el pe-
ligro de nuevas huelgas por haber sido calificada como legal la de
la Telefónica Mexicana"," o "Huelgas en casas de refacciones
de autos"."
Evidentemente dicha situación no convenía a grupos de in-
dustriales y financieros quienes comenzaron a presionar para que
las condiciones volvieran a ser las de años anteriores. El proyecto
callista estaba siendo rebasado por el empuje de las grandes orga-
nizaciones populares y eso iba en contra de los intereses de los
sectores más poderosos de la población.
Frente a esta situación los senadores Ayala, Talamantes, Campe-
ro, Castellanos Jr., Domínguez y Pineda, se entrevistaron el 10 de
junio de 1935 con el ex presidente Calles." Dicha actitud evidencia
el hecho de que Calles continuaba siendo un personaje que jugaba un
papel fundamental dentro de la escena política nacional. La opinión y
la fuerza del sonorense era, sin duda, uno de los factores principales
que pesaban en la dirección del Estado Mexicano. Teniendo el
control del PNR en sus manos, y a través de este, de muchos de
los políticos más activos de aquellos días, Calles continuaba sien-
do un fuerte contrapeso en la balanza del Estado cuya actividad im-
pedía que el presidente tuviera el mando absoluto del país.
El miércoles 12 de junio de 1935, se publicaron en la prensa
nacional las declaraciones que un día antes hubiera formulado
33 Nota en primera plana. Excélsior, 4 de junio de 1935.'

34 Encabezado de la primera plana del Excélsior, 7 de junio de 1935.
3S Junto con esta aparecen varias más así como durante los siguientes
días. Excélsior, 9 de junio de 1935.

36 Sobre la entrevista, ver Excélsior, llde junio de 1935, pág. 3.
86 RODRIGO GUTIÉRREZRIVAS
Calles frente a los senadores. El contenido de las mismas era una

fuerte crítica a la actitud de los líderes obreros, quienes desde su
punto de vista, dirigían "el desbarajuste?" nacional, impulsados
por "intereses bastardos", 38 y a los movimientos obreros, que
desde la perspectiva callista, simplemente se organizaban para
obtener "meses de holganza pagados" 39 provocando "el des aliento
del capital" 40 y "un daño grave a la comunidad"."
Las declaraciones del ex presidente se convirtieron de inme-
diato en el centro de atracción de la política mexicana. Todos los
sectores del país comenzaron a pronunciarse y a opinar sobre las
mismas. Calles había tocado las fibras más sensibles del proyec-
to político cardenista, poniendo en evidencia las fuertes diferen-
cias que existían al interior del grupo revolucionario, a pesar de
lo que hubiera señalado cuatro días antes el Senador Domínguez
en la Cámara de Senadores."
Como era de esperarse, los sectores industriales, financieros
y comerciales de la población, comenzaron a expresar su apoyo
en favor de las declaraciones callistas y sumaron su crítica contra
los movimientos populares. Por otro lado, la Comisión Perma-
nente del Congreso de la Unión, durante la asamblea que celebró
en la mañana del 12 de junio, decidió, por unanimidad de votos,
felicitar al general Calles por sus declaraciones. Dicha actitud,
junto con lo que publicó Excélsior en su página editorial el jue-
ves 13 de junio de 1935,43 dan cuenta del enorme poder político
37 Estas son palabras textuales utilizadas por Calles en su declaración.
Excélsior, 12 de junio de 1935

38 Ibidem.
39 Ibidem.
4° Ibidem.
"Jbidem.
42 Domínguezhabía señalado el 8 de junio que en la Cámara de Senado-
res "no hay ni callistas ni cardenistas sino un sólo grupo de revolucionarios

que, sabedor de la inobjetable cordialidadreinante entre el señor presidente
de la República y el señor Gral. Calles, secunda la política de cooperación
sostenida por ambos." Estas declaraciones prueban dos cosas: por un lado,
que hacía el interior del grupo revolucionario efectivamente comenzaban a
haber divisiones, y por otro, son una prueba más de la enorme injerencia de
la mano de Calles dentro de la dirección del Estado.
43 En la página editorial del Excélsior apareció la siguiente opinión en
torno a las declaracionescallistas: "Una vez más se ha dejado oír en todoslos

callista y de la fuerza de sus lazos cuya extensión alcanzaba a

diputados y senadores," entorpeciendo notablemente la movili-
dad del presidente de la República.
Al tiempo que sucedían dichos actos de apoyo, los organis-
mos obreros de la capital, exceptuando a la CROM y a la CGT se
reunieron para determinar cuál sería su posición frente al embate
callista. Desde el edificio del Sindicato Mexicano de Electricistas,
dichas organizaciones declararon esa misma tarde que el derecho
a huelga era el único medio de defensade los trabajadoresfrente a la
explotación.
El 14 de junio apareció en la primera plana del Excélsior las
declaraciones del grupo de la mayoría del Bloque Nacional Re-
volucionario de la Cámara de Senadores, a través de las cuales
felicitaban a Calles "por sus patrióticas y oportunas declaracio-
nes"." La enorme fuerza del ex presidente se volvió a hacer pa-
tente. Puesto en riesgo su proyecto por la política cardenista, no
dudó en hacer uso de su poder para ponerlo a salvo. Dos días
después de haber hecho sus declaraciones, se evidenció que su
fuerza continuaba vigente. El apoyo de los sectores más podero-
sos de la población parecía que le permitirían continuar determi-
nando el rumbo de la nación incluso por encima del presidente.
Sin embargo, las condiciones del país habían variado
sustancialmente. La respuesta del presidente de la República,
frente al ataque callista, apareció dos días después. El mismo
viernes 14 de junio, apareció en la prensa nacional la contesta-
ción del presidente donde quedó clara su firme determinación de
continuar apoyando la organización y la movilización de los gru-
pos populares. Con respecto a los conflictos laborales, Cárdenas
señaló lo siguiente: "son la consecuencia del acomodamiento de
ámbitos de la República la voz autorizada y serena del Jefe de la Revolución,
en los momentos en que ha juzgado oportuno dar un consejo, indicar una
ruta, mostrar una norma de conducta, a todos los que, sujetos a él por sólidos
nexos de compañerismo en las luchas revolucionarias, por respeto a su reco-
nocida experiencia, por disciplina o por afecto, gustan de escuchar sus opinio-
nes y de seguirlas y acatarlas devotamente." Excélsior, 13 de junio de 1935.
44 El tono de sometimiento con el que algunos de los, senadores del ala
izquierda comentaron las declaraciones callistas es también una prueba de lo

lejos que llegaban los nexos callistas y de la fuerza de los mismos. Excélsior,
13 de junio de 1935 pág. 3, 2a. cohnnna.
4S Excélsior, 14 de junio de 1935, la. plana.
los intereses representados por los dos factores de la producción,

y, que si causan algún malestar y aun lesionan momentáneamente
la economía del país, resueltos razonablemente y dentro de un es-
píritu de equidad y de justicia social, contribuyen con el tiempo a
hacer más sólida la situación económica ..."
"Ante estos problemas, el Ejecutivo Federal está resuelto a
obrar con toda decisión para que se cumpla el programa de la
Revolución y las leyes que regulan el equilibrio de la produc-
ción ... sin que importe la alarma de los representantes del sector
capitalista."
"A tal efecto, declaro que tengo plena confianza en las orga-
nizaciones obreras y campesinas del país y espero que sabrán
actuar con la cordura y el patriotismo que exigen los legítimos
intereses que representan." 46
El 15 de junio de 1935 se presentó una situación única en la
historia de México. Después de que el presidente Cárdenas hizo
un recuento de sus fuerzas, consultando a gobernadores y jefes
militares," le solicitó, a todos los miembros de su gabinete, que
presentaran su renuncia al cargo que hasta ese día habían venido
ocupando. Junto con todos ellos, el presidente del PNR, también
se vio obligado a presentar la suya.
Cárdenas, quien hasta esos días había gobernado con apoyo
en un gabinete formado por callistas, se atrevió a dar un golpe
definitivo sobre aquel grupo tan poderoso, con el objeto de
sacudirse la terrible presión que éste ejercía sobre su gobierno y
que tanto estorbaba a su gestión.
La demostración de fuerza que dicho acto significó, le retri-
buyó inmediatamente al presidente. Un día después de aquel
acontecimiento, comenzaron a llegar mensajes de adhesión en
favor de Cárdenas desde los más variados puntos y sectores de la
República. El 16 de junio, la Suprema Corte de Justicia protestó
su adhesión al señor presidente de forma clara y definitiva." Ese
mismo día los miembros de la mayoría de la Cámara de Senado-
res hicieron lo mismo frente al primer magistrado. 49
46Ibidem .
47 A estos últimos Cárdenas había tenido la precaución de cambiar dejan-
do entre las filas militares a gente de su confianza.

48 Excélsior 16 de junio de 1935, la. plana.
49 Ibidem.
De los grupos de trabajadores, e incluso de los industriales,

también comenzaron a escucharse las felicitaciones y las decla-
raciones en favor del presidente. La nota del Excélsior que aparece a
continuación, nos muestra el gran apoyo por parte de la sociedad
que recibió Cárdenas: "Los telegramas de adhesión al Primer
magistrado han ido en aumento pues hasta las primeras horas
de la noche de ayer ascendían a más de seis mil contándose
entre estos los de todas las agrupaciones de obreros y campesi-
nos de la República y de casi todos los gobernadores de Esta-
dos y jefes militares ".50
El mismo 16 de junio, apareció una nueva nota periodística
en la que se señalaba que ya eran "ocho mil mensajes de adhe-
sión..." 51 La sociedadmexicana se volcó en favor del ex gobernador
michoacano. En tres días quedó claro el nuevo e importante papel
que a partir de entonces comenzarían a jugar las organizaciones
populares dentro del sistema político mexicano y lo poderoso que
se había vuelto Cárdenas con apoyo de las mismas. Del otro lado
de la moneda, el distanciamiento entre el proyecto callista y estas
últimas, significó para Calles la pérdida del control político del
Estado, viéndose obligado a anunciar el 17 de junio de 1935, que
se retiraba de la política mexicana. Seis meses después
Calles regresó a la ciudad de México con el claro propósito de
recuperar el terreno perdido. Con su reaparición, el país vivió
momentos de tensión. Comenzaron a haber una serie de movi-
mientos subversivos, impulsados por generales callistas, que de
inmediato recibieron la respuesta ciudadana que exigía el encar-
celamiento o la salida de Calles del país." De esta forma, con el
apoyo de las mayorías, Cárdenas ordenó el arresto de Morones,
50 Ibidem.
51 Excélsior, 17 de junio de 1935, la. plana.
52 Luis González escribe en relación con estos acontecimientos que " ...el
presidente insistió ante multitudes que le lanzaban vivas a él y mueras a

Calles que el elemento directivo y orientador de la República Mexicana era
por derecho propio el Presidente con Mayúscula." Esto muestra la firme
determinación del presidente de convertirse en el único dirigente nacional
y de la enorme fuerza popular que en ese sentido lo apoyaba. González, Luis,
Relaciones Estudios de Historia y Sociedad, "El Match Cárdenas-Calles-o la
Afirmación del Presidencialismo Mexicano, Colegio de Michoacán, Vol.l,
invierno de 1980, núm. 1, pág. 12.
de Luis L. León, de Melchor Ortega y del propio Calles quien en

la madrugada del 10 de abril de 1936 fue obligado a subir a un
avión que lo depositaría horas más tarde en la ciudad de Browns-
ville donde iniciaría su destierro.
El sistema político mexicano sufrió una profunda reestructu-
ración. El proyecto que había dirigido el rumbo de la nación duran-
te más de ocho años, estaba siendo sustituido por uno nuevo
cuya piedra angular eran las organizaciones populares. Es impor-
tante señalar, aun a riesgo de incurrir en una obviedad, que dicha
reestructuración, no fue el producto de cinco días de enfren-
tamiento entre dos grupos contrarios, sino el resultado del desa-
rrollo de un largo proceso histórico-político que dio por resultado
el enorme fortalecimiento del presidente Cárdenas. Ahora sólo
restaba transmitir aquella fuerza al titular del Ejecutivo federal
como institución para dejar de depender de los sujetos, labor que
habría de realizar en los siguientes años el propio Partido de la
Revolución.
A partir del retiro de Calles a su hacienda de "El Tambor"
en junio de 35, Cárdenas intensificó la labor de limpieza callista
del aparato estatal. Gobernadores, miembros de las cámaras de
diputados y senadores, así como jefes militares y dirigentes del
partido, fueron desprendidos de sus cargos para desarticular la
fuerza del callismo y robustecer la del presidente. Cabe señalar que
este proceso no siempre siguió los cauces legales correspondientes.
La mayoría de los hilos políticos de la nación comenzaron a
ser concentrados por la figura del presidente quien a partir de
entonces se convertiría en la pieza más importante del sistema
político mexicano. Faltaría solamente la reestructuración del
Partido Nacional Revolucionario, y su transformación en Partido
Revolucionario Mexicano (1938), para que todas las piezas del
rompecabezas, quedaran armadas de tal forma que su estructura
fungiera como base para el gobierno mexicano durante los si-
guientes cincuenta años. El hecho de que el PRM incorporara den-
tro de sus filas a los grupos populares, y acompañara de esta
forma al proyecto cardenista, fue el toque final para la consolida-
ción del presidencialismo mexicano. La estructura corporativa
con la que fue diseñado el nuevo partido, le permitiría al primer
mandatario tener el control de los factores reales de poder más
importantes de la política en México y a su vez, la posibilidad de
transmitir dicho poder a sus sucesores sin la necesidad de depen-

der de sus cualidades personales.
CONCLUSIONES
A modo de conclusión quisiera hacer una última reflexión que se

desprende de todo lo revisado en lo párrafos anteriores.
Creo que el conflicto suscitado entre el expresidente Calles y
el presidente Cárdenas, si bien no puede pensarse como el origen
del presidencialismo mexicano, si es un momento muy importante
. para la formación del sistema político mexicano. Aquellos días
fueron los primeros en que el titular del Ejecutivo tuvo en sus
manos todos los elementos de poder que caracterizarían a los re-
gímenes presidenciales posteriores.
Antes de la dictadura de Díaz, los presidentes que se hicieron
cargo de la primera magistratura durante el siglo XIX, contaron
con las facultades legales atribuidas por las distintas constitucio-
nes que normaron al país, sin embargo, ninguno de ellos tuvo los
instrumentos políticos adecuados que les permitieran consolidar-
se en su posición.
Con el advenimiento de la dictadura a finales de siglo, el ge-
neral Díaz fue capaz de imponer su figura y convertirla en el eje
de rotación de todo el sistema político, empero, los medios dicta-
toriales utilizados por él distan mucho de ser los que utilizaron
Cárdenas y sus sucesores para gobernar México. La fuerza del
apoyo popular, canalizado a través de un instrumento político
como lo fueron el PNR y el PRM no existió durante el porfiriato.
Los recursos utilizados por Díaz fueron muy distintos a los que
utilizarían posteriormente los presidentes del siglo xx.
Con el estallido revolucionario, México volvió a vivir años de
profunda inestabilidad. La pulverización del poder político que
resultó del rompimiento de la dictadura impidió que cualquiera de
los caudillos reuniera la fuerza institucional suficiente que le per-
mitiera consolidar su proyecto por más de cuatro años. La lucha
por el poder continuó siendo una lucha armada.
Con la muerte de Obregón, el presidente Calles creó el Parti-
doNacional Revolucionario con el objeto de agrupar a todos los
caudillos revolucionarios quienes imposibilitaban la centraliza-

ción y el control del poder político. En pocos meses el partido
mostró su eficacia y se convirtió en un importante instrumento de
poder, capaz de conducir las fuerzas reales en una sola dirección.
Sin embargo, durante los pnmeros años de la vida del partido,
este último fungió como brazo político del general Calles quien, a
través del mismo, fue capaz de sostenerse dentro del juego político
como una de las piezas más importantes. Los años del maximato se
encuentran caracterizados por la fuerte influencia callista quien al
parecer fue capaz de colocarse en ocasiones incluso por encima de
los tres presidentes de la República que gobernaron en aquellos años.
Cuando Cárdenas asumió la presidencia de la República, el
general Calles tenía, a través del partido, concentrados la mayo-
ría de los hilos políticos del Estado mexicano. El error de Calles
fue olvidar la fuerza de los grupos mayoritarios de obreros y
campesinos que Cárdenas comenzó a capitalizar. La lucha polí-
tica que se dio entre ambos dirigentes ya la conocemos. Sólo res-
ta señalar que cuando Calles fue exiliado definitivamente del
país, Cárdenas, después de limpiar los cuadros administrativos
excluyendo a todos los callistas, lograba concentrar, por primera
vez, en la figura del presidente los elementos que han dado desde
aquellos días la enonne fuerza con la que han contado los presi-
dentes subsecuentes. Por primera vez en la historia de México el
presidente pudo contar al mismo tiempo con la fuerza que le
otorgaban las facultades conferidas por el ordenamiento legal y
con el apoyo del partido político hegemónico que permitía tradu-
cir la fuerza de los grupos populares en fuerza institucional.
Faltaria la transformación del Partido Nacional Revoluciona-
rio en Partido de la Revolución Mexicana para que el sistema
político mexicano acabara por adquirir los rasgos específicos que
lo caracterizaron durante más de cincuenta años; sin embargo
estimo que la síntesis política que se llevó a cabo en los días que
hemos revisado puede dar una pauta más para entender cómo
nace y cuales son los elementos que habrían de respaldar la fuer-
za del presidente del la República durante tantos años.
Presidencialismo y Posmodernidad
BERNARDO BOLAÑOS GUERRA
A Santiago Bolaños Pérez

y Santiago Bolaños Guerra
partir del siglo xvm las sociedades modernas se orga-
A nizaron políticamente siguiendo una serie de princi-

pios mecánicos inventados con el aparato intelectual
de la época. Lo que llamamos Estados de Derecho
• • • • • •.constituyen mecanismos sociales inventados para re-
partir el poder político, con fines de equilibrio y fun-
cionalidad. Ellos nacieron como piezas de relojería
hechas para organizar mecánica y racionalmente a las
monarquías absolutas.
Aunque a menor velocidad que la ciencia, la técnica y el cre-
cimiento demográfico, la complejidad de los Estados de Derecho
se ha incrementado desde su origen. Igual que sucedió con otras
máquinas, el progreso y las necesidades los han ido perfeccionan-
do, de tal manera que actualmente el instrumental teórico que
usaron sus inventores resulta obsoleto para entenderlos. En par-
ticular, los principios mecanicistas de la fisica clásica dejaron de
ser suficientes para explicar el funcionamiento de los macro-
mecanismos sociales. Si el tipo de máquina que servía como
modelo original de los Estados de Derecho era una balanza, hoy
debe ser algo distinto, más complejo.'
En México, se incorporaron desde el siglo XIX las institucio-
nes políticas más avanzadas de la civilización occidental a la for-
ma de gobierno del país. Invenciones europeas y norteamericanas
como la división de poderes y el federalismo, auguraban que
nuestra sociedad se modernizaría políticamente. Sin embargo,
1 Por ejemplo, el abogado mexicano Ernesto Gutiérrez y González com-
para al Estado con un robot. Su libro Derecho administrativo y derecho ad-

ministrativo al estilo mexicano (PoITÚa, México, D. F., 1993) es un curioso
esfuerzo por abordar la teoría del Estado de Derecho sólo con las herramien-
tas de la ortodoxia juridica civil (con desastrosos resultados, por cierto).
94 BERNARDO BOLAÑOS GUERRA
,1
desde entonces poder en México se ha resistido a ser pensado
en la máquina estatal, y la sociedad mexicana nunca creyó en la
balanza, en el reloj o en el robot. Para los mexicanos el Estado
fue el caudillo en tumo y más recientemente el presidente.
Una milenaria tradición de autoritarismo y liderazgo
unipersonal ha hecho arduo el funcionamiento del derecho moder-
no en México Sólo unos cuantos iniciados saben lo que signifi-
can las garantías constitucionales, la división de poderes, el
federalismo o la república representativa; de los que saben cómo
funcionan esos principios, son pocos los que creen que sirvan
para México, sobre todo cuando contemplan que la única verdad
acerca del poder y de la autoridad está en una persona o en un
grupo de personas.
Aquí, el poder no cupo en abstracción política alguna, excep-
to después de la Revolución de 1910, en que el presidencialismo
se convirtió en una verdadera forma de gobierno. En efecto, la
presidencia de la República y un conjunto de reglas de oro para
acceder y salir de ella, han garantizado el ejercicio del poder po-
lítico en México; en tanto institución, el presidencialismo es la
primera experiencia moderna de poder en nuestra sociedad.
Los grandes márgenes de arbitrariedad y autoritarismo que
caracterizan al poder presidencial son tan notables como las re-
glas que lo limitan en el tiempo y frente a los demás elementos
del SIstema. Por ello, el presidencialismo es, a pesar de su aura de
primitivismo, la única institución que realmente ha sujetado el
poder en México a constreñimientos abstractos y permanentes.
Contra lo que se piensa, el presidencialismo como pieza clave en
la lógica del sistema posrevolucionario, fue la fórmula culminan-
te de la modernidad política mexicana que está llegando a su fin.
1. LAs INSTITUCIONES POLÍTICAS QUE NOS HEREDÓ

EL MECANICISMO
Los descubrimientos que a partir del siglo XVI se realizaron en la

astronomía, las matemáticas y la física (particularmente en la
mecánica), por la obra colectiva de generaciones de sabios, desde
Copémico hasta Kepler, de Galileo a Descartes, fueron una re-
volución científica que transformó la historia humana. La expre-
PRESIDENCIALISMO Y POSMODERNIDAD 95
sión más pura de dicho movimiento son las teorías de Isaac

Newton, con ellas el universo pudo ser descrito en forma de prin-
cipios matemáticos inmutables. Con Newton terminó por com-
probarse que la tierra no es el centro del cosmos y que, además,
permanece en un movimiento equilibrado por la masa y el movi-
miento de otros astros. A partir de entonces, todo pareció poder
ser explicado como producto de relaciones mecánicas, de balan-
ces y contrapesos. 2
Los descubrimientos en la astronomía y en la mecánica influ-
yeron primero en la biología y en la química modernas: la compo-
sición de las cosas comenzó a describirse como la interrelación
mecánica de pequeñísimas partículas, la anatomía de los seres
vivos como mecanismos complejos de la materia. Este colapso
llamado "la revolución copernicana" alcanzó también a la filoso-
fia, de tal manera que Kant puede considerarse como un conti-
nuador del pensamiento de Sir Isaac ~on.
Un nuevo mundo secular, antropocéntrico y explicado racio-
nalmente por principios de validez absoluta, sepultó a las socie-
dades tradicionales, al mundo medieval: Europa comenzó a vivir
en la modernidad.
La modernidad puede ser explicada desde distintos orígenes,
como el Renacimiento, la formación de las monarquías absolu-
tas, el industrialismo, la reforma protestante o la revolución cien- :' ,
tífica que se vivió en las ciencias exactas. Esta última es -para

los efectos de este ensayo-- el acontecimiento que explica no sólo la
revolucióntecnológica (por la aplicación de los nuevos conocimien-
tos científicos a la producción) sino la transformación del pensa-
miento político, seguido por profundos movimientos sociales.
como las revoluciones francesa y norteamericana.
Las teorías newtonianas generaron fascinación en los inven-
tores de las fórmulas jurídicas de organización política que si-
2 Para el estudio de la historia de la revolución científica del siglo XVII y
sus repercusiones en la ciencia moderna ver Herbert Butterfield, Los orige-

nes de la ciencia moderna, editorial Taurus, Madrid 1958. Además, un libro
clásico que demuestra la importancia de las revoluciones científicas en la
formación de nuevos esquemas conceptuales o "paradigmas" para el pensa-
miento humano: Kuhn, 1. S. The structure qf scientific revolutions, Chicago,
University of Chicago Press, 1962 (edición en español del Fondo de Cultura
Económica, México, 1972.)
guen rigiendo en las sociedades contemporáneas. En Locke y

Montesquieu, inventores de la división de poderes; en quienes
diseñaron el federalismo norteamericano; en Bentham y el
utilitarismo como técnica social. Todos ellos fueron newtonia-
nos, mecanicistas. En este sentido, el derecho moderno es un con-
junto de principios racionales que pretende tener validez general,
como las leyes físicas, aunque en este caso en su aplicación a la
sociedad.
La modernidad jurídica significa el nacimiento de un derecho
altamente racional, a partir del siglo XVI, caracterizado por su
construcción lógica, elaborado deductivamente, dotado de un len-
guaje propio que le proporcionó rigor científico y documentado
en enumeraciones ordenadas de axiomas breves (los artículos de
las leyes). No es casual la participación de matemáticos juristas
como Leibniz en la construcción teórica del nuevo derecho ni es
fortuita la abierta fili,*ón newtoniana de los personajes que
emprendieron la sistematización del derecho occidental en el siglo
XIX, como Jeremías Bentham. "Generalmente, Bentham hablaba
como si creyera que los seres humanos realmente actúan de
acuerdo con un paralelogramo mental de fuerzas... aspiraba a ser
el Newton de las ciencias morales" y en buena medida lo consi-
guió." Muy curioso resulta que Kant considerara a otro gran mo-
derno, Rousséau, como "el Newton del mundo moral, el descu-
bridor de sus leyes y resortes más secretos"." En realidad todos
querían ser Newton, el paradigma de científico de todos los tiem-
pos. "Newton fue para Kant, a lo largo de toda su vida, el con-
cepto personificado de la ciencia"."
El derecho moderno no implicó un rompimiento total respecto
del viejo derecho romano, sobre todo porque -como mostró
Leibniz-s-vlos juristas romanos ya habían incorporado al derecho
el método deductivo de los geometras y lógicos griegos. Por eso
el paradigma de la ciencia jurídica moderna se suele encontrar
3 Sabine, George, Historia de la teoría política, Fondo de Cultura Econó-
mica; México, 1963, págs. 494 y 495.

4 Cassirer, Emst, Kant, vida y doctrina, Fondo de Cultura Económica,

s Ibid, pág. 39.
6 Tamayo y Salmorán, Rolando, "Geometría y jurisprudencia", Elemen-
tos para una teoría general del derecho, Themis, México, 1992, pág. 277.
PRESIDENCIALISMO Y POSMODERNIDAD . 97
trar varios cientos de años atrás de la revolución científica del

siglo XVII. No obstante, el Derecho moderno significó un rompi-
miento respecto de los dogmas de la tradición escolástica y
renacentista en el derecho privado.
Más claramente que en el Derecho privado, en el Derecho
público fue abrupta la experiencia de la modernidad con la inven-
ción de las instituciones políticas modernas. Estas instituciones
eran inéditas en la historia de la humanidad porque de hecho eran
piezas de una máquina desconocida antes: el Estado de Derecho.
El primer modelo de Estado de Derecho se podía armar con sólo
introducir dos elementos en una constitución política: división de
poderes y declaración de derechos individuales. Eso era suficiente
(si se exigía su cumplimiento) para prevenir el despotismo y dar
a cada hombre una dotación mínima de libertades.
La utilidad de la máquina se ha probado a lo largo de dos si-
glos, basta observar el funcionamiento del derecho y de los esta-
dos occidentales. Las fórmulas de la división de poderes, el prin-
cipio de legalidad y en buena medida el federalismo, se han
convertido entre las sociedades contemporáneas en reglas mora-
les necesarias en todo sistema político que se quiera justo, armó-
nico, duradero. Un sistema político donde no esté distribuido el
poder es considerado -por ello-- premoderno y arbitrario. Así,
a los dogmas científicos de la modernidad se sumó un dogma
político.
II. CRISIS DE LA MODERNIDAD EN EL DERECHO
En nuestros días sufrimos la insuficiencia de los mecanismos

políticos clásicos, tanto como se experimenta la crisis de la
racionalidad moderna en el arte, la economía y la ciencia. "Ulti-
mamente en relación con el derecho y la ciencia del derecho se
habla de una prioridad de lo irracional sobre lo racional. El orden
jurídico en su totalidad aparece en gran parte, o hasta exclusiva-
mente, como un producto o expresión de factores irracionales"."
7 Krawietz, Werner, "Derecho y racionalidad en-la moderna teoría del
derecho". El concepto sociológicodel derechoy otrosensayos. México, D. F.,

Fontunara, 1992, pág. 90.
La crítica fundamental a la teoría moderna del derecho puede

expresarse en que "el punto de partida de toda creación de dere-
cho es fijado comúnmente en la suposición de una racionalidad
social y no de una irracionalidad social, a pesar de lo factible de
esta última"." El mundo social ya no parece poder ser explicado
por la dogmática política moderna y tampoco puede ser organiza-
do por ella. Cuando el aparato jurídico es incapaz de organizar a
la sociedad, entonces quedan dos opciones: desarmar la máquina
por inservible o perfeccionarla y reconstruirla.
La alternativa es entre una organización social totalmente
nueva y un ajuste del sistema existente." Es una pregunta de gran
importancia para la vida práctica de la gente pues cuestiona la
vigencia del Estado de Derecho y puede servir para justificar
la instalación de otras máquinas o invocar un estado de vida so-
ciallibre de cualquier regla o constreñimiento. Con la revisión de
la modernidad política aparecen temas como el Estado totalita-
rio, la dictadura, el anarquismo, la democracia o el regreso a si-
tuaciones primitivas (lo que los clásicos llamaban el "estado de
naturaleza").
Una postura que rechaza la modernidad jurídica lo hace sugi-
riendo que la aplicación de criterios cientificistas clásicos a la
organización social ha desnaturalizado los vínculos que unían a
las comunidades humanas tradicionales. Los hombres vivían en
armonía antes de que existieran leyes que les exigieran
coactivamente esa armonía. La solidaridad entre padres e hijos,
por ejemplo, era un fenómeno natural que no necesitaba que los
códigos civiles la midieran en términos de obligaciones jurídicas
de dar alimentos, vestido, etc. Bajo esta hipótesis, la transforma-
ción de las sociedades antiguas en las modernas significó también
la preeminencia de relaciones de contenido jurídico en sustitución
8/bid, pág. 87.

En sentido amplio, estas opciones están representadas respectivamente
.9
por los postmodernos franceses (Lyotard, Derrida, Foucault) y por los

reformistas alemanes (Habermas, Berman). Los primeros rechazan la moder-
nidad y optan por de-construirla, los segundos buscan reconstruir la
racionalidad moderna e identificar constantemente sus patologías para resol-
verlas. Una tercera opción la encarnan los conservadores que pugnan por re-
cuperar algunos valores tradicionales, como la ética protestante (Daniell Bell
principalmente).
de lazos solidarios. Los vínculos jurídico-sociales, documentados

en los textos jurídicos, pretenden ser racionales, pero por rígi-
dos y abstractos resultan artificiales y son demasiado rí-
gidos para organizar la convivencia de la gente. Por ello, los
neoconservadores creen que deben recuperarse aquellos lazos
primordiales, volver a actitudes anteriores a la modernidad. Mu-
chos de ellos asocian esos lazos con la religión. Sin embargo, el
resultado real de estas teorías es casi insignificante en la vida
social. 10
La idea del regreso a estados anteriores a la modernidad estu-
vo presente en los primeros autores modernos (Rousseau
señaladamente). Se habló del estado de naturaleza en oposición a
la civilización, del salvaje respecto del hombre moderno, precisa-
mente cuando la transformación de las relaciones económicas,
políticas y sociales producía en los hombres la nostalgia por un
"orden natural" anterior. Pero esas transformaciones sociales no
las puede revertir un libro ni un grupo de intelectuales conserva-
dores.
Por otro lado, quienes fundan su crítica de la modernidad en
un rechazo de la razón, no suelen obtener más que manifiestos es-
téticos, sin propuestas concretas para la organización colectiva.
En estos casos suele haber una curiosa mezcla de rechazo y resig-
nación ante el derecho moderno, por lo que con toda justicia se
les puede calificar como posiciones conservadoras y frívolas, tal
como lo hace Jürgen Habermas y lo hacía también Karl Marx en
el siglo pasado. Por ejemplo, Marx se irritaba cuando el profesor
Gustav Hugo afirmaba que la última cadena de la libertad es la
razón, pues veía en ello un conservadurismo mezquino y mal in-
tencionado. Refiriéndose a la crítica de Hugo al iusnaturalismo
racionalista, Marx decía: "utiliza razones con la finalidad va-
nidosa de incrementar la evidencia de que ningunanecesidad racional
inspira a las instituciones positivas, por ejemplo, la propiedad, la
constitución del Estado, el matrimonio, etc., hasta el punto de
que incluso contradicen a la razón, lo que implica hablar mucho
y sin sustancia a favor y en contra de ellas ... De este modo
10 Para entender el conservadurismo como reacción a la modernidad ver

el libro de Daniel Bell, Las contradicciones culturales del capitalismo,
primeraedición de 1976, (CONACULTAY Alianza Editorial, México, o. F., 1989).
se muestra como frivolidad licenciosa que se percata y se mofa

de la vacía ausencia de ideas de la situación existente, aunque
sólo para practicar su juego con ruinas corrompidas, desembara-
zándose de todos los vínculos morales y racionales, y para dejar-
se arrastrar y disolver por ese mismo juego. Es la descomposi-
ción del mundo existente, que se complace en sí misma"."
IIl. LA RAZÓN MECÁNICA APLICADA

A LA ORGANIZACIÓN POLÍTICA
La opción de hacer una reconstrucción racional del derecho y

encontrar las patologías de la modernidad para reformarlas, debe
comenzar por analizar el paradigma racional vigente. En ese sen-
tido, podemos decir que"la fisica sigue siendo el parangón de la
ciencia, la base de nuestra idea de la sociedad y de nuestra ima-
gen del hombre".'?
Para entender la insuficiencia del pensamiento mecanicista
derivado de la fisica en la explicación de los fenómenos biológi-
cos y sociales, basta comparar nociones como la de mecanismo,
por un lado, y las de sistema vivo o comunidad, por el otro. 13
Mientras los sistemas mecánicos son la coexistencia armónica de
11 Marx, Karl, "El manifiesto filosófico de la escuela histórica del dere-
cho", en El ámbito de lo jurídico, Casanovas Pompeu y Moreso José Juan,

Grijalbo - Mondadori, España, Barcelona, 1994. pp. 50 a 52. De Jürgen
Habermas ver Teoría de la acción comunicativa, Taurus, Argentina, Buenos
Aires, 1989.
12 Bcrtalanffy, Ludwig, Van, Teoría General de los Sistemas, Fondo de
Cultura Económica, México, 1976, pág. 196.

13 Las nociones de sistema vivo y de comunidad son propias de la biolo-
gía y de la sociología, respectivamente. Ambas se comprenden, para los efec-

tos de este ensayo, en el concepto de organismo, como idea opuesta a la de
mecanismo (típica de la física clásica). Esta acepción amplia de organismo no
resulta arbitraria ni forzada por extenderse a objetos sociales, pues indepen-
dientemente de la antigua tradición biologista en las disciplinas humanas (que
se remonta a los filósofos griegos) la palabra organismo se emplea normal-
mente para referirse a asociaciones de individuos e instituciones de gobierno.
Desde el siglo XIX, el organicismo sociológico y el biologismo han servido
como respuestas a la tradición empírica newtoniana, mecanicista, y, aunque
diversos cuerpos con base en leyes de equilibrio termodinámico,

como los planetas en tomo a la estrella que llamamos Sol, en
cambio, los sistemas vivos existen como tales gracias al intenso
flujo de sus elementos, que se combinan y se modifican continua-
mente. Ambas son organizaciones naturales, pero en la primera
los cuerpos inertes se relacionan sin invadirse, su articulación es
externa, mientras que dentro del ser vivo las partes del todo se
transforman recíprocamente y permanecen en un desequilibrio
fisico-químico controlado.
Por otro lado, en los sistemas mecánicos -o sistemas cerra-
dos, como los llama Bertalanffy- "el estado fmal está inequívo-
camente determinado por las condiciones iniciales: p. ej., el mo-
vimiento en un sistema planetario, donde las posiciones de los
planetas en un tiempo t están inequívocamente determinadas por
sus posiciones en un tiempo (0".14 El mismo principio caracteriza
a toda máquina o estructura funcional que construya el hombre
con base en leyes mecánicas (todos los artefactos de relojería).
En estos sistemas mecánicos o cerrados, que se pueden aislar
respecto del medio circundante y donde la interacción de las par-
tes es puramente mecánica, es posible hacer descripciones inva-
riables de su funcionamiento. Los sistemas vivos, en cambio, son
mucho más complejos, su organización interna no es mecánica y
su composición es cambiante porque no pueden aislarse del am-
biente que los rodea.
En el caso de las agrupaciones de seres vivos (llamémoslas
"comunidades") la nota característica de la unidad es una espe-
cie de sentido solidario, resultado de la pertenencia a la especie.
No es la voluntad de pertenecer al grupo lo que distingue a las
comunidades de los sistemas inertes. Los miembros de una co-
hoy pudiera estar superada una teoría social biologicista por paradigmas to-
davía más complejos (que usen aportaciones de la antropología, la informá-
tica, la linguística, etc.), en la filosofía jurídica es útil referirse al
paradigma organicista clásico para contrastarlo con un mecanicismo tam-
bién clásico en el funcionamiento del derecho (presente sobre todo en las
tradiciones jurídicas romanistas). Puede consultarse el libro de Edgar
Morin, El paradigma perdido. Ensayo de bioantropologia (Kairós, Espa-
ña, Barcelona).
14 Bertalanffy, Ludwig, von, ob. cit. pág. 40.
munidad están "ligados por una solidaridad de la cual no son los

autores deliberados". i s
Aplicando estas ideas a la organización de los seres humanos,
sería previsible pensar que debemos hablar de ellas como "COIPU-
nidades". Sin embargo, a partir de esa etapa del pensamiento
humano llamada modernidad, es posible identificar fórmulas de
organización humana inspiradas en lazos mecánicos. Tomando
como línea divisoria la modernidad, se suele hacer una distinción
entre agrupaciones comunitarias y societarias, grupos tradiciona-
les y modernos.
En términos generales, mientras que las comunidades
premodernas (particularmente las más antiguas y las rurales) se
unían por vínculos solidarios, las modernas se unen por un siste-
ma de lazos racionales mecánicos. Si el modelo de sociedad mo-
derna se organiza bajo un sistema de dominación jurídica racio-
nal," hay que decir que tradicionalmente esa racionalidad ha sido
producto del esquema conceptual de la fisica clásica.
IV. IRRACIONALIDAD O ULTRARRACIONALIDAD
El Estado moderno y sus dogmas jurídicos nacieron con las limi-

taciones de la ciencia clásica. Las primeras formas del Estado de
Derecho han funcionado porque, como los organismos vivos y
las cosas inertes, las sociedades también están sometidas a las
leyes de la fisica. El poder se puede "separar", puede haber rela-
ciones de "equilibrio" entre individuos. Lo que sucede es que el
paradigma de la fisica clásica es insuficiente; la pluralidad de va-
15 "La comunidad, de la cual son ejemplos típicos la familia y la nación,
es un grupo que no ha sido formado reflexivamente, por deliberadas decisio-

nes de sus componentes, en vista de la realización de unos fines preconcebi-
dos y calculados, sino que, por el contrario tienen un carácter originario, se
constituye espontáneamente; los sujetos no ingresan en ella en virtud de una
decisión, sino que se hallan en ella independientemente de su voluntad, vi-
viendo en ella y desde ella, desarrollándose dentro de ella, nutriéndose den-
tro del espíritu de ella, y están ligados por una solidaridad de la cual ellos no
son los autores deliberados". Luis Recaséns Siches, Tratado general de so-
ciologia, decimosexta edición, Porrúa, México, D. F., 1978, pág. 381.
16 Weber, Max, Economía y sociedad, Fondo de Cultura Económica,
México, D. F., 1964, págs. 172 y ss.

riables y las características de algunos factores (como la solida-

ridad animal descrita) hacen impropios los axiomas de corte new-
toniano. No obstante, es imposible renunciar al intento de hacer
interpretaciones racionales de las sociedades, por el contrario,
debe elaborarse un concepto racional de sociedad más elaborado
Las insuficiencias de las instituciones creadas hace dos siglos
no significan una vuelta al primitivismo o la necesidad de aban-
donar a la razón como instrumento organizador. Estamos muy
lejos de poder optar por el estado de naturaleza que ni Rousseau
tomaba en serio. Estamos condenados a perfeccionar nuestros
sistemas políticos por la vía del pensamiento, porque los espacios
para la coexistencia natural e instintiva están agotados. En gran
medida estarnos destinados al ultramecanicismo y a la tecnocra-
cia, a la dictadura tecnológica que busca racionalizar al máximo
cada fragmento de vida en sociedad. Frente a esa perspectiva es
necesario diseñar estructuras políticas que armonicen la autono-
mía técnica de ciertos órganos con los ámbitos democráticos de
la vida pública, que fije fronteras infranqueables a las entidades
técnicas del Estado frente a los órganos representativos de la so-
ciedad.
Ese equilibrio entre tecnocracia y representatividad es la úni-
ca opción viable de la democracia. No se puede concebir una de-
mocracia con técnicas obsoletas porque de la eficiencia de la
democracia depende que no se impongan formas políticas autori-
tarias. Para Carl Schmitt, por ejemplo, el Estado del Führer era
la única opción viable ante la inutilidad del Estado de Derecho
tradicional, ante su ineficacia. Para el jurista alemán, el Estado
de Derecho es inadecuado para las modernas sociedades de ma-
sas. En la dictadura schmittiana el término "democracia" sólo
significa cierta identidad -incluso racial- entre gobernante y
gobernados, luchando juntos por la sobrevivencia ante los enemi-
gos del Estado."
La "organización compleja" pero con democracia es el mejor
de los futuros posibles de la humanidad. Por ello resulta urgente
17 Schmitt, Carl, La Dictadura, Revista de Occidente, Madrid, España.
1968. Ver ellibro de Kaufinan, M.: ¿Derecho sin reglas? Los principiosfi-
loséficos de la teorla del estado y del Derecho de Carl Schmitt. Fontamara,
México, D. F., 1993.
que al parejo de las exigencias de democracia se formulen inno-

vaciones en la técnica política, pues el mecanicismo jurídico es
obsoleto desde hace tiempo. Tal como sucede al momento de in-
tentar encontrar modelos mecánicos que expliquen la posición y
velocidad de un electrón o el funcionamiento de la mente, en el
caso de las sociedades modernas masificadas y complejas operan
principios de incertidumbre que hacen inútiles las viejas fórmulas
jurídico políticas. La racionalidad necesaria para enfrentar estas
nuevas situaciones debe ser, por lo tanto, una distinta. No hay al-
ternativa a la organización, lo mejor que se puede hacer es
flexibilizar la organización, hacerla menos mecánica.
Quizá si buscamos las evidencias concretas de una transfor-
mación del derecho mecánico, debamos observar el fenómeno
jurídico del ombudsman. En el Derecho mexicano esta figura se
incorporó recientemente para romper con la rigidez mecánica en
la aplicación de las leyes, no solamente porque su fuerza reside
en una suerte de autoridad moral, sino porque no es una fórmula
controladora de la legalidad, el ombuds man controla un orden
social flexible (no la gramática legal). Tradicionalmente la justi-
cia moderna significaba la aplicación de la "letra" de la ley y la
Constitución. "Como los mecanismos tradicionales de control
han resultado insuficientes, se busca uno nuevo que venga a re-
forzarlos, precisamente donde aquellos han mostrado sus debili-
dades"." Brevemente, vale la pena recordar que el procedimiento
ante el ombudsman no responde al diagrama de un sistema cerra-
do (regido por principios herméticos como el dogma jurídico
procesal de que "lo que no está en el expediente no está en el
mundo") sino por categorías flexibles como la de los propios de-
rechos humanos.'? El ombudsman hace un poco menos rígida la
defensa de la sociedad ante el poder.
18 Jorge Carpizo, Derechos humanos y ombudsman, CNDHfuNAM, México,

1993.
19 La definición de "derechos humanos" que permite el funcionamiento
de la Comisión Nacional da al ombudsman mexicano mucha flexibilidad,

aunque sea ajena al rigor positivista. Quizá para esconderla de la crítica de
los abogados ortodoxos fue relegada a un reglamento: "Para los efectos del
desarrollo de las funciones de la Comisión Nacional, se entiende que los
Derechos Humanos son los inherentes a la naturaleza humana, sin los cuales
no se puede vivir como ser humano. En su aspecto positivo, son los que re-
V. EL PRESIDENCIALISMO EN EL UNIVERSO JURÍDICO

MODERNO
Si representáramos plásticamente al mundo social empleando las

fórmulas abstractas que han inventado los juristas modernos
para medirlo y racionalizarlo, lo veríamos como un sistema equi-
librado de esferas que se encierran unas dentro de otras o se su-
perponen entre sí, no muy distinto de un sistema planetario. De
hecho, la palabra "esfera" ha servido en los idiomas occidentales
para designar ciertas unidades del derecho (mediante las llama-
das "esferas de derechos", especie de recintos del mundo que son
considerados como porciones destinadas a la existencia social de
un ser humano o un grupo de éstos). Son esferas de derechos las
prerrogativas atribuidas al nasciturus y el inmenso orden jurídico
internacional. Para los iusnaturalistas, las esferas flotan en un
orden natural de dimensiones cósmicas. Para los positivistas, el
universo jurídico debe construirse cuidadosamente a la imagen y
semejanza del cosmos (del cosmos newtoniano, generalmente).
Afortunadamente, algunos juristas de este siglo parecen em-
pezar a diseñar, igual que los fisicos, nuevas visiones del cosmos
jurídico (se desprenden del dogma kelseniano que observa el ori-
gen del orden jurídico en la norma fundamental o en la Constitu-
ción, tal como Hawking renuncia a la teoría de que el origen del
cosmos y del tiempo se encuentre en el big bang).20
conoce la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y los que

se recogen en los pactos, los convenios y los tratados internacionales SUSCf7-
tos y ratificados por México. " (Artículo 60. del Reglamento Interno de la
Comísión Nacional de Derechos Humanos, publicado en el Diario Oficial de
la Federación el 12 de noviembre de 1992). Cuando la doctrina jurídica ha
comenzado a hablar, por ejemplo, de "intereses difusos" susceptibles de
protección institucional, es claro que hemos rebasado la rigidez clásica del
positivismo newtoniano. Ver Fix-Zamudio, Héctor, Justicia Constitucional,
Ombudsman y Derechos Humanos, CNDH, México, 1993, págs. 443 a 441.
20 Joseph Raz rechaza el principio de origen de acuerdo con el cual
Kelsen considera que la fuente de la unidad de un sistema jurídico es la nor-

ma fundamental, la primera norma eficaz. Para Raz, por el contrario, la pri-
mera constitución lo es "no porque haya sido creada mediante el ejercicio de
un poder fundamental, sino porque así es reconocida por los tribunales", El
concepto de sistema jurídico. Una introducción a la teoría del sistema jurídi-
co, UNAM, México, 1986, pág. 137. Más aún, Krawietz desiste de traspasar el
106 BERNARDOBOLAÑOS GUERRA
Las esferas jurídicas han servido, entre otras cosas, para ais-
lar al individuo (como ente jurídico) del todo social que lo rodea.
Es con base en la pretendida existencia de derechos intrínsecos
del ser humano, que se concibe una esfera jurídica "natural"
para cada hombre. Pocas veces se descubre que en el moralmente
prestigiado discurso de los derechos humanos -que nace con la
modernidad, con las declaraciones de finales del siglo XVIll- se
encuentra la justificación formal del individualismo contemporá-
neo. Carlos Marx sabía desde su juventud que "ninguno de los
derechos del hombre va más allá del hombre egoísta... es decir,
del individuo replegado en sí mismo, en su interés privado y en
arbitrio individual y disociado de la comunidad"."
Para esbozar un rápido esquema del universo jurídico moder-
no, que es al fin y al cabo el universo político, puede emplearse
-en principio-- un método positivista que confie en que la gran
esfera del orden jurídico se deduce del instructivo que llamamos
Constitución Política. En nuestro estado federal, la esfera mayor
contendría en su interior otras dos especies de esferas menores e
independientes la una de la otra, es decir, el orden jurídico federal
y el de cada una de las entidades federativas, ambos formados
también por esferas más reducidas, llamadas "poderes" ejecuti-
vo, legisla~ivo y judicial, las cuales, en este esquema elemental,
principio de origen a los tribunales: "El sistema jurídico estatalmente orga-

nizado de la sociedad moderna, subdividido a su vez en una gran cantidad y
variedad de sistemas de comunicación y de funciones conectadas entre sí, no
dispone pues ni de una punta ni de un centro... las interdependencias inter-
nas, proporcionadas por reglas jurídicas, resultan ser tan variadas en el pro-
ceso de decisión y de conocimiento,que ni siquiera se cuenta con una trans-
parencia interna de estas interdependencias". Ob. cit. pág. 100. De esta ma-
nera, si abandonamosel principio de origen del sistemajurídico, observamos
en éste la asombrosa cualidad de autocontenerse, tal como se concibe a un
universo que no tiene principio ni fin. Ello contrasta con la visión del univer-
so fisico echado a andar por Dios y el político por el constituyente, en un mo-
mento determinado. "La llustración veía al Estado como la metafisica teísta
del universo: el dios que está fuera del mundo ha ordenado este mundo de tal
manera que corre como una máquina perfecta, con arreglo a las leyes que se
le han dado una vez; así, pues, el legislador monta la máquina estatal".
Schmitt, Carl. La dictadura. Revista de Occidente, Madrid, 1968, pág. 138.
21 Carlos Marx, "Sobre la cuestión judía". Escritos de juventud. Fondo
de Cultura Económica. México, D. F., 1982, pág. 476.

también gozarían de independencia unas de otras. Estas dos pri-

meras separaciones básicas pueden representarse si se atiende a
los enunciados distribuidores de conductas conocidos como
"federalismo" (artículo 124 constitucional) y "división de pode-
res" (artículo 49 constitucional). Pero existe otro enunciado cé-
lebre, el llamado "principio de legalidad" (en el artículo 16, prin-
cipalmente), que opera en forma diferente tratándose de gober-
nantes o de gobernados y, por lo tanto, da origen a dos especies
opuestas de esferas jurídicas: las de las autoridades y las de los
particulares (y una división formal entre gobierno y sociedad).
Con esta suerte de planetas que son las esferas del derecho,
queda dibujada la organización del mundo social para los juristas
modernos. Debe notarse que en estas fórmulas que separan pode-
res y órdenes jurídicos de manera definitiva, no hay híbridos fe-
deral-locales, ejecutivo--legislativos, judicial-legislativos o
gobernante--eiudadanos, opera en estos casos un principio como
el de la fisica que señala que "dos cuerpos no pueden ocupar un
mismo espacio".
Para reconocer qué tipo de racionalidad es la que diseña al
Derecho moderno, emplearemos paradigmas científicos distintos.
Usaremos tres modelos ideales para atribuir una naturaleza a
esas unidades imaginarias que son las esferas jurídicas: el
matematicista de Leibniz, el fisicalista de Newton y el organicista
de HegeJ.22
Leibniz concebía a la realidad entera formada por unidades
llamadas "mónadas" que no tendrían comunicación entre sí, es
decir, no tendrían ventanas, como relojes que marcharan armó-
22 No se trata de modelos perfectos sino de los autores más representati-
vos de estas tradiciones. De Gottfried Wilhelm Leibniz, el acérrimo rival de

Newton, destaca su Nova Methodus Iuris, la Monadologia escrita en 1714 y
el Discurso de la metafisica de 1689 (Sarpe, Madrid, 1985). Como introduc-
ción a la filosofía de Leibniz puede consultarse el libro reciente de Felipe
Martínez Marzoa, Cálculo y ser. Aproximación a Leibniz (La balsa de la
Medusa. Visor. Madrid, España. 1991). Sobre Leibniz y el derecho consultar
a González Oliveros, W., El pensamiento irénico y el jurídico en Leibniz
(Madrid, Academia de Jurisprudencia y Legislación, 1947). Aunque la obra
capital de Sir. Isaac Newton fueran los Philosophiae Naturalis Principia
Mathematica, la publicación de su pequefio tratado De mundi systemate
-escrita sin el rigor matemático de los Principia, despreciada por LeibnizY
publicada pósturnamente en 1728- popularizó la teoria de la gravitación
nicamente uno respecto al otro, pero sin influirse. Si recordamos

el aislamiento de las esferas jurídicas entre sí y la solución de
continuidad entre ellas, como en el caso de los derechos humanos
que se consideran "inherentes a la naturaleza humana" y por
tanto independientes de la existencia de los demás derechos, se
puede adoptar la excéntrica concepción de un mundo formado
por dimensiones autónomas como las mónadas de Leibniz. Esta
visión ignora que la existencia misma de la idea del individuo en
su individualidad es un resultado de la vida social.
Los órganos de poder también suelen ser pensados como
mónadas leibnizianas: la visión más burda de la división de pode-
res surge cuando "uno se aferra a la palabra división o separa-
ción, en vez de a esa imagen de la balance", ésta última sí pura-
mente newtoniana y que implica, como explica Schmitt, "un sis-
tema de controles recíprocos, de freno y engranaje mutuo"." Es
decir, cuando pensamos en las esferas jurídicas y los órganos de
poder como entes que se influyen como resultado de su
interacción física, hemos trascendido el modelo matematicista y
nos encontramos en el físicalista.
Más aún, si asumimos que las esferas jurídicas son los órga-
nos de un organismo, es decir, que se interrelacionan pero no
sólo para limitarse recíprocamente unas a otras sino para
repartirse funciones y coordinarse, entonces vale la pena acudir a
Hegel, quien ve en el Estado -formado a partir de la familia,
con la sociedad civil constituida en estamentos sociales, la buro-
cracia y el monarca- a un organismo, a un todo orgánico. Una
"esfera -dice el filósofo alemán- no es algo autárquico e inde-
pendiente en sus fines y modos de actuar, y no están enfrascadas
universal, terminó por derribar las viejas concepciones medievales y conso-

lidó la filosofía mecanicista (Sarpe, Madrid 1983; en esta edición aparece
junto con el Elogio de Sir. Isaac Newton de Fontenelle, principal divulgador
del sistema newtoniano). Finalmente, Hegel es escogido como modelo del
organicismo clásico en la teoría social. La obra que sistematiza los temas po_
líticos de Hegel son los Principios de la Filosofia del Derecho de 1821.
Existen múltiples ediciones en español de la Filosofia del Derecho y es par-
ticularrnente interesante y útil la Critica del Derecho del Estado de Hegel de
Carlos Marx, escrita durante el verano de 1843 (Marx, Escritos de juven-
tud... ).
23 Schmitt, Car1, ob. cit., pág. 138.
en sí mismas, sino que estos fines y modos están determinados

por el fin de la totalidad y dependen de ella". 24
Mientras que la visión leibniziana es matematicista, pitagó-
rica -en congruencia con su autor, el ca inventor del cálculo
infinitesimal junto con Newton-, la visión hegeliana es
organicista.
La visión tradicional de las esferas jurídicas de los juristas
modernos supone una postura intermedia frente a los modelos de
Leibniz y Hegel, pues considera que los órdenes jurídicos se re-
lacionan exclusivamente para controlarse mutuamente; no son
mónadas perfectas porque su independencia tiene como único lí-
mite la existencia de las otras, su armonía es la de una balanza.
Esta visión es mecanicista, fisicalista, podríamos decir que
newtoniana. El derecho moderno es una de las últimas murallas
protectoras de la física como método para entender y vivir el
mundo.
Manuel García Pelayo también explica que la teoría de la
división y el equilibrio de poderes de Montesquieu significa entre
otros aspectos una traslación al campo de la teoría constitucional
de la estructura del equilibrio físico formulada por Newton, es
decir, fuerzas igualmente poderosas generan una situación de
equilibrio que mantiene a cada uno en su lugar."
Históricamente se han tratado de emplear los dogmas jurídi-
cos de la separación de poderes y del federalismo con la rigidez
de leyes fisicas; sin embargo, hoy aún los positivistas distinguen
entre el principio de causalidad que opera en la física y el princi-
pio de atribución del derecho y la moral; lo que "es", distinto de
lo que "debe ser" (Kelsen)." Además de tal distinción, a fuerza
de aplicarlos en la realidad, se han abierto excepciones o venta-
nas en los principios rígidos de división de poderes, de fede-
24 Hegel, G. W. F., Filosofia del derecho, segunda edición, México, Uni-
versidad Nacional Autónoma de México, 1985, págs. 274 y 275.

25 Citado por Pedro J. Frías. "El proceso federal argentino". Memoria del
IV Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional. México, UNAM,

1992, pág. 273.
26 "En la descripción de un orden normativo de la interacción humana se
utiliza un principio ordenador diferente de la causalidad, que puede ser deno-

minado principio de imputación (atribución)." Hans Kelsen, Teoría Pura del
Derecho, Porrúa, México, UNAM, 1991, pág. 90.
ralismo y de legalidad. La división de poderes tradicional se ha

ido flexibilizando, pues de hecho nunca fue formulada como se-
paración absoluta (fueron malos intérpretes los que la hicieron
leibniziana), sino como engranaje mecánico.
La visión del Estado como un todo orgánico -sin perjuicio
del desarrollo equilibrado de los órganos y del respeto entre las
partes- es la respuesta más razonable frente a la "guerra de
poderes" que deriva de una verdadera separación ya la torpeza
inherente a una articulación mecánica. Sin embargo, aun en un
esquema de cooperación de órganos del Estado se pueden conser-
var fronteras, mantenerse la rigidez de las normas jurídicas para
impedir que las funciones se invadan: el derecho define la función
de los órganos y los limita, tal y como la información contenida
en las células pancreáticas impide que éstas realicen procesos
nerviosos. "Lo que me interesa -dice el constitucionalista ar-
gentino Pedro Frías- es esa filosofia, la que no aísla las compe-
tencias pero tampoco las funde: las coordina"."
No obstante que Montesquieu nunca planteara la división
tajante y de que con el tiempo se haya sustituido el dogma clásico
por la doctrina de la colaboración de poderes, desde el punto de
vista de la moral política la autonomía de las esferas de cada uno
de los tres poderes o de las entidades federativas sigue siendo
considerada como un valor. Desde esta perspectiva es que el
presidencialismo mexicano es considerado como un tumor políti-
co, una patología.
El empleo de lo que hemos llamado criterios leibnizianos en
la construcción de mecanismos de control político y social ha
producido diversas aberraciones. Puede recordarse que en Méxi-
co el principio ortodoxo de la independencia de los poderes, por
ejemplo llevó a la práctica del poder legislativo de autocalificar
su elección. En un caso reciente, se ha criticado el Programa
Nacional de Solidaridad por involucrar a la sociedad en la opera-
ción de los programas sociales del gobierno como forma de
optimizar recursos, concientizar sobre la participación y fiscali-
zar el dinero, (con el argumento de que se confunden y delegan
responsabilidades del Estado en la sociedad, además de que las
autoridades se desentienden de la esfera u órbita de deberes que
27 Frías, op., cit. pág. 270.

PRESIDENCWJISMO y POSMODERNIDAD III
"sólo les corresponden a ellas"). Deslindar así los mundos jurí-

dicos y las responsabilidades sociales es absurdo.
Haremos un intento más minucioso de representar plástica-
mente al mundo jurídico, superando las fórmulas tradicionales
que buscan el equilibrio físico de las esferas y considerando las
situaciones intermedias o híbridas. Para ello es necesario revisar
las excepciones que la vida social (no la teoría) ha introducido en
artículos constitucionales y leyes reglamentarias o por medio de
las decisiones de los tribunales. De ese ejercicio surgirá un esque-
ma donde los órdenes jurídicos no son dimensiones autónomas
unas de otras y donde las esferas se superponen, son círculos
concéntricos o pierden sus fronteras.
A partir del siguiente apartado, tomaremos el caso del orden
jurídico mexicano vigente, donde la realidad política se ha ido
introduciendo en las instituciones para convertir al Presidente en
centro geométrico del Estado. En primer lugar se describirán
los criterios mecanicistas con los que tradicionalmente se estu-
dia la fígura del Presidente de la República; a continuación se
analizarán las verdaderas relaciones -no mecánicas- del Eje-
cutivo con otros sujetos y niveles del Estado, incluyendo la socie-
dad civil.
VI. MÉTODOS PARA ABORDAR EL PRESIDENCIALISMO

MEXICANO
El presidencialismo mexicano se sigue estudiando a la luz de la

preeminencia de una esfera sobre otras, es decir, la de la autori-
dad llamada "poder ejecutivo federal" sobre las órbitas tanto de
los otros poderes federales, como de las entidades federativas y los
particulares. La gran mayoría de los ensayos jurídicos sobre el
presidencialismo se concentran en el análisis de "la división de
poderes'" y en la forma como las reformas a la Constitución y a
la ley aumentan el volumen de atribuciones de un poder disminu-
yendo al mismo tiempo otro. En segundo lugar aparecen los estu-
dios que tocan los temas de federalismo y presidencialismo, em-
pleando también un método comparativo de las facultades de la
esfera federal con respecto a las locales. Un ejemplo del razona-
miento tradicional es el siguiente párrafo de Jorge Madrazo:
"Las reformas constitucionales y legales que persiguen el forta-

lecimiento de los órganos Legislativo y Judicial, asi como las di-
rigidas hacia el ejercicio de un federalismo moderno y menos no-
minal, han tenido un impacto sostenido en el presidencialismo
mexicano"28 Es decir, Madraza pretende, como la mayor parte
de los analistas que:
A mayores facultades realmente ejercidas por los poderes Legislativo y

Judicial, menores facultades del Ejecutivo.
A mayores facultades realmente ejercidas por los órdenes jurídicos de las
entidades federativas, menores facultades del Ejecutívo federal.
Por otra parte, aunque el equilibrio de las esferas de las auto-

ridades y los particulares, no suele emplearse con la misma fre-
cuencia en los estudios sobre el presidencialismo como criterio
para medir las dimensiones de la esfera llamada "Presidente de
la República", la lógica anterior nos lleva a afirmar que:
A mayores derechos realmente ejercidos por la sociedad, menores facul-

tades del Ejecutivo federal.
Es claro que tales criterios no resultan falsos, pero su simpli-

cidad es escandalosa, corresponden a la razón mecánica de los si-
glos XVII y XVIIl. En principio, el número de sujetos que intervie-
nen en la división del poder es mayor que la cifra cabalística de
tres (desde organismos públicos de iure como los bancos centrales
autónomos o los tribunales electorales, hasta instancias como las
corporaciones televisivas, las empresas transnacionales).
Por ello, si se identifica un esquema más amplio de entes de
poder, se podrán diseñar mejores principios de control, más com-
plejos que las balanzas y los contrapesos.
Los estudios jurídicos del presidencialismo no pueden dejar
de lado los tradicionales criterios de legalidad -es decir, la deli-
mitación precisa de facultades-, pero para trascender el alcance
de las visiones mecanicistas se debe ahondar en el análisis de la
comunicación entre esferas, es decir, la coordinación y funcio-
nalidad de las facultades y derechos. Pedro 1. Frías analiza la ne-
28 Presentación del libro El sistema presidencial mexicano (algunas re-
flexiones), México, UNAM, 1988, pág. VII.

cesidad de redimensionar al Poder Ejecutivo, pero no mediante la

simple limitación de sus atribuciones, pues observa que "frente a
las oportunidades que el cambio ofrece a los ejecutivos, las fór-
mulas jurídico--políticas para redimensionarlos aparecen como
simples consejos de moderación" e indica que una "respuesta
profunda debe darla la sociedad a través de la participación de.
una comunidad que vuelva a ser orgánica". 29 Esta noción de "par-
ticipación" es la esencia de los intentos democratizadores
de fm de siglo, los cuales buscan abrirle a la llamada sociedad ci-
vil, los mecanismos legislativos, judiciales y de decisión de las
autoridades. Así se comprende el auge mundial de los plebiscitos
y de los referendos ciudadanos frente a los procedimientos legis-
lativos tradicionales.
VII. FEDERALISMO y PRESIDENCIALISMO
Para la invención del federalismo a finales del siglo XVIII en los

Estados Unidos, "James Madison,filósofo de la Constitución,
acude prudentemente al lenguaje newtoniano de los equilibrios y
las simetrías, de las órbitas del gobierno, las esferas de su in-
fluencia, su maquinaria del poder... Empero, la psicología y la
antropología de la Ilustración escocesa mueven a que Madison
dude del juego impersonal de los balances institucionales. El
empirismo y la desconfianza en el mecanicismo y el racionalismo
le dictan, al tono de sus coautores, eludir los apotegmas políticos
absolutos o los sueños intelectualistas o legislativos en torno a
una nation ofphilosophers'íP
La fórmula federalista consiguió superar la racionalidad abs-
tracta de las creaciones de la filosofia política de la ilustración y
funcionó como fórmula de gobierno de la sociedad norteamerica-
na. Desgraciadamente, una vez transplantada a la realidad lati-
noamericana, la gran invención de la república estadounidense
volvió a ser racionalidad abstracta y mecánica.
29Frías, ob. cit., pág. 265.

30José Luis Orozco, leer "El Federalista". Ensayo publicado en el su-
plemento Zona Abierta del diario El Financiero, el6 de agosto de 1993,
pág. 13.
El artículo 124 de la Constitución mexicana enuncia el prin-

cipio clásico de distribución de competencias federal y estatal, tal
como aparece en la Constitución norteamericana: las atribuciones
que se reservan en forma exclusiva a los funcionarios federales
no las pueden ejercer los estatales y viceversa. Desde que se intro-
dujo el principio, la Constitución ha sido reformada para aumentar
las atribuciones limitativamente conferidas al Congreso de la
Unión y, lo que es más significativo, para introducirle excepcio-
nes a la exclusividad de atribuciones de unas autoridades respec-
to de otras. Así, se han creado fenómenos de concurrencia 31 de
facultades federales y locales en las materias de asenta-
mientos humanos, ecología, educación, salud.F impuestos;"
31 El problema de las facultades concurrentes de la Federación y de las
entidades federativas ha sido escasamente analizado por la doctrina y la juris-

prudencia mexicanas. No obstante que apenas se le mencione, ya existe una
fuerte polémica sobre el asunto: mientras que Mario de la Cueva y Jorge
Carpizo afirman que no existen facultades concurrentes entre las autoridades
federales y las de los estados, Ignacio Burgoa demuestra lo contrario. Carpizo
y De la Cueva consideran -conforme al federalismo clásico norteamerica-
no- que no hay diferencias jerárquicas entre las leyes federales y las loca-
les; en cambio, el Dr. Burgoa -con un agudo sentido de la realidad constitu-
cional- sostiene la supremacía del derecho federal sobre el local. Burgoa,
Ignacio. Derecho constitucional mexicano, POITÚa, octava edición, México,
1991, págs. 462 Y463. Los autores que se aferran al modelo federal norte-
americano deben recordar cómo la Grundgesetz de la República Federal Ale-
mana, en su artículo 72, establece la supremacía federal dando facultades
concurrentes al Bund para garantizar la unidad y homogeneidad entre los
Lander. En México, desgraciadamente, el Dr. Burgoa ha llevado demasiado
lejos su interpretación de la concurrencia y recientemente ha interpretado que
el deporte es una materia concurrente, pues para él es parte de la cuestión
educativa, dando pie con ello a una centralización arbitraria y corrompiendo
el rigor del sistema federal cooperativo.
32 En estos cuatro casos, la concurrencia emana de las disposiciones cons-
titucionales que permiten a los órganos legislativos locales y federal, legislar

sobre las mismas materias.
33 Los poderes concurrentes ilimitados de la Federación derivan de la
jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia: "La Constitución General no

opta por una delimitación de la competencia federal y la estatal para estable-
cer impuestos, sino que sigue un sistema complejo, cuyas premisas son las
siguientes: a) Concurrencia contributiva de la Federación y los Estados, en la
mayoría de las fuentes de ingresos (articulo 73, fracción VII, y 124); b) Limi-
taciones a la facultad impositiva de los Estados, mediante la reserva expresa
comercio 34 Yplaneación nacional del desarrollo, pues ellas com-

peten tanto a la Federación como a las entidades federativas (e
incluso a los municipios). En algunos casos, la concurrencia ha
llevado a la formulación de leyes que propiamente no forman
parte del orden jurídico federal ni del local, sino que pertenecen,
junto con la Constitución Federal de la República, al orden jurí-
dico nacional. No obstante esa realidad, los juristas mexicanos se
niegan a aceptar que dentro del universo binario que crea el
federalismo haya leyes que no sean federales ni locales. El
federalismo cooperativo es un modelo aceptado en otros países,
pero en México la doctrina constitucional no se decide a abordar-
lo aunque funcione de hecho y de derecho. Hoy se perfilan nue-
vas materias que, ante las necesidades del país, podrían ser con-
vertidas en concurrentes, como el combate al narcotráfico.
Un análisis histórico del origen de estas excepciones al
federalismo clásico en todos los sistemas federales, nos muestra
que nacen de la realidad política -durante situaciones críticas-
y generalmente en contradicción con la teoría constitucional. En
los Estados Unidos, por ejemplo, "fue hasta fines de los años
treinta, bajo la presión de la depresión mundial, cuando la Cons-
titución fue reinterpretada por la Suprema Corte para extender
dramáticamente la autoridad del gobierno nacional"." En Méxi-
co, de acuerdo con el sistema presidencial, fueron iniciativas del
Ejecutivo las que reforzaron precisamente la esfera presidencial
(entiéndase federal o, mejor aún, nacional). Muy claro resulta el
caso de la modificación que en l 934 (obsérvese la coincidencia
temporal con lo dicho para el federalismo norteamericano) confi-
rió al Poder Legislativo federal la facultad de unificar y coordinar
y concreta de determinadas materias a la Federación (artículo 73, fracciones

X y XXIX), Y c) restricciones expresas a la potestad tributaria de los Estados
(artículos 117, fracciones N, V, VI, YVII, Y118). Tesisjurisprudencial núm. 11.
Apéndice al Semanario Judicial de la Federación, año 1965, Parte la. pág. 42.
34 Los tribunales locales y federales pueden conocer, indistintamente, de
los mismos casos en materia de comercio, de tal manera que la competencia

es resultado de la elección arbitraria del demandante. Existen otros casos,
como tratándose de derechos de autor.
35 AJan Brownstein, "El federalismo en los Estados Unidos". Dentro de:
Derecho constitucional comparado, México-Estados Unidos, México, Uni-

versidad Nacional Autónoma de México, 1990, tomo 1, págs. 264 y 265.
la educación en toda la República y la de distribuir -como sólo

podría hacerlo la propia Constitución en el modelo federal origi-
nal-, las responsabilidades educativas entre la Federación, los
estados y los municipios. Para Don Felipe Tena Ramírez esa fue
"una falta de escrúpulo o de conocimiento con que trataron a
nuestras instituciones los reformadores de 34".36 Tena Ramírez
reconoce que dicha reforma fue resultado de consideraciones de
orden práctico, pero se aferra a la dogmática clásica y afirma:
"la Constitución lo puede todo, pero no conviene que ella misma
mixtifique sus propias instituciones, colocando al abrigo de la
forma federal un régimen que la desnaturaliza"."
A pesar del escándalo de los expertos en Derecho constitu-
cional, en México se han desnaturalizado las instituciones del
mecanicismo político y se han sacrificado dogmas de balances y
contrapesos, bajo la justificación de crear instituciones funciona-
les para la vida social. Las modificaciones al federalismo clásico
se fueron incorporando en materias de interés nacional o por la
necesidad de armonizar la legislación en actividades que
involucran a varias entidades federativas. Si bien tal tendencia
es mundial, en nuestro país ha conducido a reforzar al Ejecutivo
federal. Afirma Jesús Orozco que: "Es claro que la ampliación
de la competencia del Congreso de la Unión para legislar en
otros ámbitos se'traduce en el incremento de las facultades con-
feridas al Ejecutivo federal, tanto en lo que respecta a la
formulación de las correspondientes iniciativas de ley en nuevas
materias, cuanto a la importante función eventual de ejecutar-
las"." Las instituciones que no encontraron espacio en la limita-
da racionalidad mecanicista lo hallaron en el Presidente de la
República.
En el caso de las mencionadas leyes de carácter nacional (que
se suelen llamar "generales"), el alcance del poder presidencial
supera todas las esferas, invade las órbitas del universo jurídico
clásico, pues las autoridades locales también deben acatarlas.
36 Felipe Tena Ramírez, Derecho Constitucional Mexicano,

vigesimaprimera edición, Ponúa, México, 1985, págs. 396 a 402
[bid.
37
J. Jesús Orozco Henriquez, "El sistema presidencial en el constituyente

38
de Querétaro y su evolución posterior", dentro de El sistema presidencial

mexicano (algunas reflexiones), México, UNAM, 1988, pág. 33.
Así, las virtuales facultades legislativas del Ejecutivo federal al

elaborar y enviar iniciativas de ley que tendrán validez en todo el
país, depositan en el Poder Ejecutivo una función normativa na-
cional.
Este fenómeno de acumulación de facultades reguladoras o
normativas en el presidente, se articula con otro: el crecimiento
nacional y la tendencia descentralizadora producen que el Ejecu-
tivo federal tienda a desprenderse de actividades administrativas
(la prestación de servicios públicos en forma directa). En pocas
palabras, el Presidente de la República se metamorfosea con len-
titud en un Poder Legislativo nacional y deja paulatinamente de
ser un ejecutor, un administrador (como lo diseñaba la distribu-
ción hecha por Montesquieu). Ese es el futuro del sistema presi-
dencial mexicano, aunque los criterios mecánicos de estudio si-
gan viendo en el desprendimiento de facultades a favor de las
otras esferas, la disminución del poder presidencial.
Mientras que en su origen los escasos ejemplos de concurren-
cia legislativa de la Federación y las entidades federativas (excep-
ciones a la fórmula binaria del federalismo) consistían en atribuir
una misma materia a los diferentes niveles de gobierno (escuelas
federales reguladas por legislación federal y locales por legisla-
ción local, tribunales federales y locales en materia de comercio,
impuestos federales y locales, hospitales federales y locales), la
tendencia actual consiste en que las funciones se asocien y repar-
tan entre la Federación y los estados (división del trabajo en fa-
cultades normativas y operativas, reguladoras y administrativas,
respectivamente). En pocas palabras, las excepciones al
federalismo clásico que otorgan concurrencia de funciones de
diferentes esferas de gobierno sobre una misma materia, se con-
vierten de forma natural y progresiva en la división orgánica de
funciones del todo estatal.
El federalismo clásico que opera por regla general como
principio de división de funciones de carácter horizontal (donde
cada materia, en sus aspectos normativo y administrativo, co-
rresponde sólo a un nivel de gobierno) adquiere paulatinamente
la modalidad de división de funciones vertical (una misma mate-
ria se reparte entre diversos niveles de gobierno). El universo
newtoniano de autoridades que se controlan sin tocarse, se con-
vierte en un nuevo universo de niveles superpuestos. Esta divi-
sión otorga a la Federación facultades normativas de alcance

nacional y a las entidades federativas facultades administrativas
de carácter local.
La reformulación del federalismo permite superar la lucha de
los órdenes jurídicos entre sí (entiéndase competencia de hospita-
les locales contra federales, escuelas públicas de primera y de se-
gunda calidades según la solvencia de la autoridad de que depen-
dan, impuestos estatales y federales).
Recapitulando: luego de adoptarse el modelo federal tradicio-
nal, éste sufrió modificaciones que lentamente demuestran la evo-
lución del federalismo mexicano hacia un esquema donde las
competencias se coordinan y tienen una cabeza normativa y pla-
nificadora que es el Presidente de la República.
Como ejemplos relevantes de la hipótesis anterior, basta ob-
servar dos preceptos constitucionales de reciente expedición:
1) El Ejecutivo federal coordina mediante convenios con los
gobiernos de las entidades federativas e induce y concierta con
los particulares las acciones a realizar para la elaboración y eje-
cución del sistema de planeación del desarrollo nacional (artícu-
lo 26 constitucional, proveniente de reforma del 3 de febrero de
1983). Este sistema de la planeación democrática depositada en
el presidente, a p~sar de estar maquillado con la supuesta partici-
pación de otros actores, sirve de reconocimiento formal del
presidencialismo mexicano. Aunque la planeación nacional sólo
es obligatoria para la administración pública federal, se coordina
con las entidades federativas su aplicación en la esfera local. El
Poder Legislativo sólo emite "observaciones" al Plan Nacional
de Desarrollo del presidente en tumo y, en teoría, corresponde a
la sociedad colaborar en su formulación (mediante un sistema de
participación y consulta establecido en la Ley de Planeación).
Este sistema de planeación democrática se desvía de los
procedimientos republicanos de participación social del
constitucionalismo moderno. El funcionamiento efectivo de este
sistema de formulación de objetivos nacionales y fórmulas de co-
laboración entre esferas, sería suficiente para garantizar la exis-
tencia de un Estado orgánicamente integrado; no obstante, esta
utopía constitucional del presidente Miguel de la Madrid ha que-
dado seriamente disminuida en su aplicación real. Pese a ello, el
intento gubernamental es revelador.
Es preciso transcribir las preocupaciones que manifiesta Je-

sús Orozco sobre este punto. "Si bien es cierto -dice el investi-
gador y actual magistrado del Tribunal Federal Electoral- que
cualquier incremento en la participación social y política resulta
a la larga benéfica, a la vez que le proporciona mayor estabilidad a
un sistema político, es necesario advertir que debe cuidarse de
que tales nuevas instancias extraparlamentanas de negociación
política en manos del Ejecutivo no desquicien o debiliten todavia
más los mecanismos tradicionales, como son la legislatura y los
partidos políticos. Para evitar tal eventualidad, deben fortalecerse
paralelamente las vías tradicionales de participación política y
reglamentarse en forma objetiva, equitativa, democrática y ade-
cuada la correspondiente participación social en la planeación,
recordando que seleccionar quién es interlocutor y quién no lo es,
en sí ya es un poder significativo, y que todo régimen democráti-
co debe proscribir cualquier vestigio de arbitrariedad"."
La rigidez positivista ha pretendido negar el carácterjurídico
de todo aquello que no esté contenido en leyes sancionadas por
los procedimientos tradicionales. Sin embargo, es innegable el
carácter jurídico de los convenios entre el Estado y diversos gru-
pos de la sociedad: ningún abogado mexicano podría rechazar la
validez jurídica de los convenios de concertación con los particu-
lares, previstos en el artículo 26 constitucional. 40 Menos aún
podría negarse la utilidad práctica que también en nuestro país
han proporcionado en el combate de la inflación o en la descen-
tralización educativa el Pacto de Solidaridad Económica y el
Acuerdo para la Modernización de la Educación Básica, respec-
tivamente. Estos últimos instrumentos (de carácter principalmen-
te político, aunque estén respaldados de anexos de ejecución es-
trictamente jurídicos) han sido una modalidad menos formal pero
más efectiva de planeación política negociada; han sido, por otra
39[bid, pág. 79.

40Los artículos 38 y 39 de la Ley de Planeación, indican: Art. 38.-La
concertación a que se refiere el artículo anterior será objeto de contratos o
convenios de cumplimiento obligatorio para las partes que lo celebren, en los
cuales se establecerán las consecuencias y sanciones que se deriven de su
incumplimiento, a fin de asegurar el interés general y garantizar su ejecución
en tiempo y forma. Art. 39.-L08 contratos y convenios que se celebren con-
forme a este capítulo se consideran de derecho público.
parte, mucho más importantes para la vida pública del país que
muchas de las leyes que ha aprobado el Congreso durante esos
periodos. Desgraciadamente, en México estas formas de derecho
han funcionado más por la presencia del autoritarismo presiden-
cial que las diseña y las impone, que por la intervención de los
sujetos convocados.
2) El Ejecutivo federal determina los planes y programas de
estudio de la educación primaria, secundaria y normal para toda
la República, considerando para ello la opinión de los gobiernos
de las entidades federativas y de los diversos sectores sociales
involucrados en la educación (fracción III del artículo 30. consti-
tucional, introducida el 5 de marzo de 1993). En este caso, el
presidente adquiere facultades normativas de carácter pedagógico
para toda la República, consistentes en imponer el contenido de
los conocimientos básicos obligatorios para todo mexicano. Esta
atribución está destinada, como se indica en el propio texto cons-
titucional, a garantizar la unidad nacional.
El carácter centralizador de las anteriores disposiciones es tan
evidente que sólo pueden justificarse formalmente por la participa-
ción que se prevé de las entidades federativas y de la sociedad civil.
En la práctica, es dificil garantizar procedimientos de participación
efectiva de las esferas estatal y privada, de tal manera que la decisión
planificadora y normativa nacional es la del Ejecutivo federal.
El presidente mexicano supera el carácter centralizador de
otros jefes de Estado (en principio porque en nuestro país no
existe la distinción entre jefe de Estado y jefe de Gobierno, y tam-
poco se presenta la figura de la vicepresidencia). El presidente
mexicano es, formal y materialmente, mucho más que la autori-
dad ejecutiva unipersonal común a todos los habitantes del terri-
torio y representante del país a nivel internacional. En el Presi-
dente de la República se han ido depositando atribuciones de cen-
tro geométrico absoluto: el control sobre la recaudación fiscal y
la salud nacional, las normas ecológicas, los asentamientos hu-
manos, los programas sociales, la formulación de la planeación
nacional del desarrollo como rumbo teórico del Estado y del con-
tenido de la educación básica del país. Así, se confiere al Ejecu-
tivo federal el carácter de órgano cerebral del organismo estatal.
En conclusión, puede indentificarse una separación radical
entre el modelo teórico de Estado de Derecho emanado de la
racionalidad ilustrada, y el modelo que opera en la realidad. La

desconexión del primero ha sido compensada progresivamente
por una función coordinadora del Presidente de la República que
lo ha dotado de mucho poder.
VIII. EL CONTROL EFECTIVO DEL PRESIDENCIALISMO
La superstición jurídica que confia en que extirpar atribuciones

formales del presidente mexicano es un método para disminuirlo
en la realidad, genera, en cambio, malformaciones políticas y
crisis de gobernabilidad. En México, Emilio Rabasa identificaba
a principios de siglo la relación entre los frustrados afanes
controladores del poder político y la formación de dictaduras."
Cuando se inventan controles mecánicos para entorpecer la
tarea de gobierno se orilla precisamente a la transgresión de las
normas y, en casos extremos, al rompimiento del orden constitu-
cional. Las experiencias latinoamericanas recientes de ruptura
del orden constitucional desde la presidencia, en Perú y Gua-
temala -durante 1992 y 1993-, demuestran la importancia de
buscar formas diferentes de control del poder, funcionales, que
no signifiquen la oposición de necesidades de gobernabilidad y
democracia."
Es importante construir vínculos orgánicos entre los órganos
del gobierno, los que no necesariamente deben pasar por el Pre-
sidente de la República. Para ello, es necesaria una infraestructu-
ra informativa entre instituciones. Por ejemplo, en el Poder Judi-
cial ha sido más efectiva una modernización tecnológica de su
información que una simple transferencia de funciones a los
jueces.Como parte de la reforma política de septiembre de 1993,
la participación de miembros del Poder Judicial federal en el seno
del máximo tribunal electoral se anunció como medida audaz en
la restauración del equilibrio entre los poderes. En realidad, ello
quizá conducirá a aumentar los intereses estratégicos del Ejecu-
41 Emilio Rabasa, La Constitución y la dictadura, Porrúa, México, 1982.

42 No obstante, el fenómeno inverso en Brasil y Venezuela, en 1993, don-
de los presidentes Collor de Mello y Pérez fueron defenestrados -sin que
ello significara el rompimiento del orden constitucional-, es un gran augurio
del fín de la impunidad del autoritarismo en Latinoamérica.
tivo en la voluntad de los jueces y provocar la integración de un

cuerpo judicial militante y parcia!. En cambio, la existencia de
discos compactos con la jurisprudencia de la corte ha puesto al
servicio de todos los tribunales federales la información de cómo
controlar los actos inconstitucionales del Poder Ejecutivo.
Un verdadero fortalecimiento del Poder Judicial buscaría do-
tarlo de medios de control efectivo de la maquinaria estatal. Si es
inevitable que el perfil del Estado sea el de un enorme mecanis-
mo, el Poder Judicial debe asumir la función de controlar el fun-
cionamiento del sistema. En esta dirección destaca la propuesta
de dotarlo de capacidad para derogar con carácter general nor-
mas jurídicas inconstitucionales, es decir, acabar con el principio
de relatividad de los efectos de las sentencias de amparo. Sin
embargo, hay que alertar contra la instauración de un control
"gramatical" de la Constitución que tenga efectos generales. El
texto constitucional mexicano es una norma que -en la letra-
está plagada de contradicciones, inconsistencias y lagunas, por lo
que sería peligroso instaurar un poder revisor de las palabras, en
vez de vigilante de los principios. Quizá la mejor opción sea con-
ferir a la Suprema Corte la facultad de ponderar en qué casos
ejercer el control general de la Constitución derogando leyes y
cuándo hacerlo enviando iniciativas de reformas al Congreso.
También se dotaría al Poder Judicial de la atribución de detallar
la forma de hacer cumplir esas resoluciones (es decir, establecer
un "sistema abierto" de control constitucional).
Pero, a pesar de que pueda ser mejorado, el protocolo proce-
sal siempre es tan arduo que está alejado de la vida cotidiana; el
solo hecho de que el complejo sistema judicial deba ser activado
con la intervención de abogados, en tiempos perentorios y con al-
tos costos económicos, lo hace inútil para la mayor parte de la
población. Las frecuentes acusaciones de corrupción y negligen-
cia contra el Poder Judicial son generalmente -aunque los críti-
cos lo ignoran- expresiones de repudio a la lógica judicial. El
sistema judicial está destinado fatalmente a administrar un meca-
nismo rígido. Por ello, la función jurisdiccional evoluciona hacia
la ultraespecialización, para convertirse en la tecnología aplica-
da a la organización social. Los juicios son sistemas cerrados,
como los aparatos electrónicos. El sistema judicial vigila la jus-
ticia microsocial.
Más importante que incrementar la esfera de atribuciones del

Legislativo o el Judicial es aumentar la esfera de facultades de la
sociedad en la vida pública, esa sería la reforma macrosocial. En
la búsqueda de fórmulas efectivas de control político en las com-
plejas sociedades modernas, vale la pena regresar a la idea del
argentino Frías: la importancia de "la participación de una co-
munidad que vuelva a ser orgánica".
La posibilidad de generar participación social supone, más
que un cambio en la organización de las relaciones del Estado
con la sociedad, un cambio en la actitud de ésta. La participación
de la gente es correlativa a sus niveles de información y cultura, de
tal manera que las inversiones en educación y la efectiva libertad
de prensa, por ejemplo, la incrementan. No obstante, el aumento de
la participación comunitaria está fuera de la decisión de un go-
bernante con pretensiones redentoras. La intención de introducir
en una sociedad actitudes "solidarias", "republicanas", "cívi-
cas", a corto plazo, es claramente utópica. La idea de una refor-
ma de la sociedad, no obstante, es una utopía de las que se deben
emprender.
IX. LA UTOPÍA DE LA REFORMA SOCIAL

EN EL SEXENIO SALINISTA
Precisamente por sus dimensiones inverosímiles, los inten-

tos gubernamentales de reforma social deben ser analizados.
Desde el punto de vista jurídico, casi se ignora el hecho de que
algunas leyes administrativas promulgadas durante el salinismo
introdujeron capítulos completos destinados a promover la par-
ticipación social. 43 A todo lo largo del sexenio de Carlos Salinas
se mostró una intención de transferir por decreto responsabilida-
des públicas a la sociedad (aunque curiosamente no en el ám-
bito electoral), al mismo tiempo que se trató de organizarla en el
todo orgánico del Estado. La filosofia del Programa de Solidari-
dad es precisamente la participación social, la estrecha colabora-
ción Estado/sociedad.
43 El antecedente es la Ley de Planeación promulgada por el presidente
Miguel de la Madrid Hurtado y elaborada en la Secretaría de Programación

Carlos Salinas exploraba ya en su tesis doctoral el significa-

do de la participación de las comunidades en los programas pú-
blicos como solución para resolver la disyuntiva entre eficiencia
y legitimidad, entre productividad y apoyo político." Como go-
bernante ha afirmado continuamente que la democracia no sólo
se manifiesta en los comicios sino también en la participación,
que "obra social y pueblo organizado es sinónimo de justicia con
democracia; obra social, la justicia; pueblo organizado, la demo-
craciar."
La participación conduce a la articulación con el Estado. La
utopía salinista (que se ha querido esbozar como doctrina cohe-
rente bajo los conceptos de "Liberalismo Social" y "Estado so-
lidario", que ya están incluidos en la Declaración de Principios
del Partido Revolucionario Institucional:" se manifiesta, entre
otros aspectos -aunque no se diga explícitamente- en el deseo
de establecer una cadena orgánica desde los comités ciudadanos de
solidaridad o los consejos escolares de participación social, hasta
el gobierno federal, incluyendo como eslabones intermedios a las
autoridades municipales y estatales. La propuesta representa una
ruptura respecto al universo de esferas jurídicas independientes
unas de otras y perfectamente diferenciadas del Estado de dere-
cho tradicional. En la práctica se percibe un desfase entre los
órganos que diseña el "liberalismo social" y los órganos políti-
cos republicanos . .El Estado Solidario es la propuesta de un Esta-
do posmoderno, como pretensión teórica de superar las insufi-
y Presupuesto a cargo de Carlos Salinas de Gortari. Este ordenamiento (publi-

cado en el Diario Oficial de la Federación el5 de enero de 1983), reglamenta
el Sistema Nacional de Planeación Democrática del artículo 26 constitucio-
nal; su capítulo tercero se refiere a la "Participación social en la planeación".
Diez años después, los capítulos séptimos de la Ley General de
Asentamientos Humanos (publicada el 21 de julio de 1993 en el Diario Ofi-
cial de la Federación) y de la Ley General de Educación (publicada el 13 de
julio de 1993) introdujeron capítulos sobre participación social.
44 Carlos Salinas de Gortari, Producción y participación política en el
campo, México, UNAM, pág. 247.

45 Citado por Arturo Cano. "El Pronasol en Chiapas. Lo más delgado del
hilo". Diario Reforma, suplemento Enfoque, núm. 7, México, D. F., 23 de

enero de 1994.
46 Ver los "Documentos Básicos del Partido Revolucionario Institu-
cional", aprobados por la XVI Asamblea Nacional de éste, cele-

ciencias de los modelos del liberalismo clásico; en él se pretende

introducir -en la realidad sin resultados significativos- el ele-
mento de la "solidaridad" en oposición al individualismo liberal
y egoísta; se busca, también, la supresión de la división clásica
entre Estado y sociedad (que Marx identificaba desde su juventud
como signo de la modernidad política)," pero se cae, inevitable-
mente, en el control estatal de la sociedad. El totalitarismo es el
gran fantasma de un modelo como éste.
Todavía no se ha dado un debate profundo sobre este tema,
no se conocen claramente los aspectos esenciales del llamado
Estado solidario porque al ser un desafio a la ortodoxia de las
instituciones políticas se ha optado por disfrazarlo en el discurso
escrupulosamente republicano. La gran tragedia de los proyectos
de Estado Solidario y Liberalismo Social que inventó o rehabi-
litó Salinas, radica en que nadie sepa realmente lo que son o que
permanezcan siendo invenciones teóricas inaplicadas (tal como
sucedió con el sistema de planeación democrática de Miguel de la
Madrid). Lo anterior debido a que dirigirse contra el individualis-
mo liberal es tanto como insinuar una ruptura con el modelo oc-
cidental de organización política y recordar el totalitarismo que
compartían el fascismo y el comunismo. La filosofía política
salinista ha sido concebida -de acuerdo con sus críticos-
como mero paliativo de la reforma económica, resultado de crite-
rios eficientistas en programas de combate a la pobreza, truco de
cooptación electoral, ingenioso artefacto para burlar controles
presupuestarios e incluso como extraña modalidad de fascismo.
Más de un politólogo importante e incluso funcionarios han de-
nunciado el peligro totalitario."
Mediante ese sucedáneo natural de la reelección presidencial
en el sistema político mexicano, que ha sido la facultad del presi-
dente de designar al candidato del PRl, Salinas evidenció las in-
tenciones de continuar la utopía solidaria o, digamos, organicis-
brada los días 28, 29 Y 30 de marzo de 1993 en la Ciudad de Aguasca-

lientes, Ags.
47 Ver la "Crítica del derecho del Estado de Hegel" y "Sobre la cuestión
judía". Carlos Marx, Escritos de juventud...

48 Como Solidaridad, se han denunciado otras prácticas que funden
orgánicamente Estado y sociedad, en perjuicio de los valores republicanos

tradicionales. Federico Reyes Heroles señalaba que en México "sociedad
tao Efectivamente, la fe en la utopía salinista se confirmó luego

de cinco años, al conocerse al sucesor de Salinas, Luis Donaldo
Colosio. Ante otros candidatos que garantizaban la reforma po-
lítica ortodoxa y republicana, el presidente optó por un proyecto
de reforma social, corporativa: con ello pareció renunciar a la
prestigiada modernidad del modelo político clásico.
Aunque se propusiera desde su campaña la "moderniza-
ción" del país, ha sido evidente la desconfianza de Carlos
Salinas hacia la democracia liberal individualista. Como Presi-
dente, manifestó que la democracia no florece en la pobreza y
que en México construiría una alternativa al individualismo.
Quienes en 1993 veían a la reforma económica como un paso
anterior de la modernidad política esperaban ellanzamien-
to -desde el partido oficial- de un republicano a la presiden-
cia, de un demócrata sin adjetivos. Se impuso, sin embargo, la
obsesión presidencial por el Estado solidario, el de la participa-
ción social en la tarea pública, el de la organización colectiva
para el progreso. Participación social y desarrollo colectivo son
los elementos esenciales de la filosofia política del salinismo. Sin
embargo, el asesinato de Colosio clausuró la continuación natu-
ral de ese proyecto.
La democracia para Carlos Salinas no ha estado en el ejerci-
cio electoral sino en la participación social. "La participación -
escribió antes de conocer el poder-, además de lograr objetivos
de eficiencia y equidad, tiene un significado político fundamental:
está en el centro del desarrollo democrático". Lo asombroso es
contrastar esta idea con otra definición no electoral de democra-
cia, la del artículo 30. de la Constitución, donde el elemento del
desarrollo social es el definitorio: la democracia entendida "no
solamente como una estructura jurídica y un régimen político,
civil y sociedad política tienden a absorberse mutuamente. Lo mismo que

ocurrió en la Italia y la Alemania en la tercer y cuarta décadas. La expresión
promotor del voto situada en el limbo de la inmoralidad, que no de la
ilegalidad, deberá estar en la mira. Hay 1UI pronunciamiento de 1UI magistrado
del Tribunal Federal Electoral, Fernando Franco, que debe ser leído con cui-
dado. Por esta vía (los promotores del voto) el PRI ganará elecciones, pero el
reforzamiento de una parafernalia semiestatal tendrá un costo republicano
enorme. ¿Estarnos ante el nacimiento de un Estado dentro del Estado?". Pe-
riódico La Jornada. México, sábado 11 de julio de 1992.
sino como un sistema de vida fundado en el constante mejora-

miento económico, social y cultural del pueblo". Ambas concep-
ciones de democracia, distantes en el tiempo, describen la evolu-
ción política del Estado mexicano en el siglo xx, el Estado que se
ha alejado de la tradición política occidental para adquirir perfiles
propios. La evolución política mexicana ha sido un recorrido sui
generis hacia las instituciones de la modernidad, pero nunca se
dirigió hacia la división de poderes clásica, al federalismo dual
del modelo norteamericano. La formación del poder político en
México fue una experiencia distinta, donde el presidente y el par-
tido oficial le dieron a todo el sistema la funcionalidad orgánica.
Quizá lo que ha salvado a México de un totalitarismo
sofocante ha sido la protección judicial de los derechos individua-
les de la élite. El juicio de amparo que tanto enorgullece a los
constitucionalistas mexicanos ha permitido respetar las libertades
públicas de unos cuantos sin cancelar la organización corporativa
y totalitaria del sistema político posrevolucionario. Ese equilibrio
fue una de las claves de la "dictadura perfecta", como la califi-
cara Vargas Llosa. Hoy debe servimos de ejemplo para buscar
una nueva combinación de instrumentos políticos de
funcionalidad y libertad.
Salinas quiso rescatar algo de esa tradición política, de ese
equilibrio, pero el temor a un debate abierto que analizara su
proyecto de reformar la dogmática política tradicional, provocó
que al final del sexenio salinista el Estado solidario quedara muy
por debajo de la reforma macroeconómica. El libre comercio y
sus efectos colaterales en la vida política han ensombrecido el
experimento solidario (junto con algunos resultados que produjo).
x. EL MODELO HEGELIANO: LA OTRA MODERNIDAD
Para concluir este ensayo falta analizar la viabilidad del modelo

organicista de organización colectiva, el modelo hegeliano. Hay
que recordar que a la modernidad de la democracia liberal se su-
maron en el siglo XIX el socialismo y en el XX el fascismo. Ambas
fórmulas, rivales de la tradición empírica individualista que tuvo
su origen en el mecanicismo newtoniano, también fueron crea-
ciones modernas. Ambas se alimentaron de la filosofia idealista
de Hegel y rompieron con el individualismo liberal. Junto a ellas,

el sistema mexicano también fue un rival -aunque modesto--
de la tradición liberal.
Es toda una pedantería y una ociosidad desenrollar y montar
la gigantesca carpa hegeliana para analizar en estos momentos el
sistema posrevolucionario y el presidencialismo mexicano. Tam-
poco resultaría original, y menos oportuno cuando la crisis del
sistema ha sido prolijamente estudiada y profetizada. Por el mo-
mento, basta recordar algunos detalles del paradigma hegeliano
que nos sirvan para juzgar al presidencialismo mexicano y, más
recientemente, a esa ideología política que pretendió recuperar las
dimensiones políticas del Estado posrevolucionario mediante la
corresponsabilidad de la sociedad en las tareas públicas y "sepa-
rar a México del individualismo mundial".
Es necesario recordar que la filosofía de Hegel no sólo co-
laboró en la construcción del fascismo, sino en la de la otra enorme
propuesta política de nuestro siglo que se atrevió a competir con la
democracia liberal: el marxismo. Eso no significa que Hegel fuera el
diseñador de los imperios fullidos de la modemidad.sial fascismo y
al marxismo se les asocia con el filósofoalemán es porque éstos fue-
ron desafios de la tradición política occidental, y Hegel el sujeto que,
desde la filosofía, criticó mejor los dogmas de dicha tradición.
La propuesta de Hegel suele asociarse con sistemas aterradores sólo
porque es efectivamenteuna herejía de la democracia individualista
(basta recordar cómo sirvióa los llamados "idealistasde Oxford" en
la revisión del liberalismo inglés).
George Sabine, al referirse a la teoría hegeliana del gobierno
constitucional, explica que "estaba de acuerdo con la del libera-
lismo al distinguir entre la autoridad legal y el poder personal,
pero no reconocía ninguna relación entre la regla de derecho y el
proceso político democrático"." Esa postura ha sido también la
de la clase política que administra el poder en México: el
presidencialismo logró distinguir el poder personal de los caudi-
llos de la institución estatal pero, para el sistema, el Estado de
Derecho nunca fue la competencia entre partidos políticos
No es extraño que Hegel opte por la monarquía como forma
de gobierno. "Según la concepción hegeliana de la historia cons-
49 George Sabine, ob., cit., pág. 483.

titucional, el paso significativo era el surgimiento de la autoridad

nacional con la monarquía, no el control d81 Poder Ejecutivo por
el Legislativo"." La funcionalidad que otorga un presidente fuer-
te al desempeño de un Estado orgánicamente considerado es si-
milar a la del monarca. En este sentido no es absurda la visión de
Enrique Krauze del presidencialismo mexicano como monarquía
sexenal. En la visión orgánica del Estado debe existir una cabe-
za, lo que no significa que sea una cabeza libre en su arbitrarie-
dad y ausente de controles. Hegel piensa en un Estado de Derecho
que sea a un tiempo monarquía, la Constitución es el principal
control del gobernante. Así, a pesar de prescindir del equilibrio
mecánico de los órganos de autoridad, en el modelo de Hegel el
derecho sigue siendo instrumento controlador del poder.
De acuerdo con una visión hegeliana, el presidencialismo
mexicano no es necesariamente contradictorio con la visión del
Estado de Derecho. Un régimen presidencial no excluye la posi-
bilidad de instituir medidas efectivas de control del despotismo,
mediante el estricto funcionamiento de la ley. Es por ello que el
presidente fuerte y la Constitución de 1917 no sólo coexisten,
sino que ésta ha sido el esqueleto legitimador del poder
presidencialista. Desgraciadamente, en los hechos la lógica de la
institución presidencial mexicana ha sido la de la impunidad; in-
variablemente la dinámica del poder presidencial ha arrastrado a
los seres humanos que llegan hasta allí y a los que los rodean.
La idea del derecho como controlador del poder en el contex-
to de un Estado hegeliano no es realizable porque -como Marx
lo denunció tantas veces- es meramente abstracta; 51 porque
prescinde incluso del viejo equilibrio mecánico de balances y
contrapesos. Si el monarca no es urgido a respetar el derecho por
una maquinaria estatal paralela a él (viejo principio de la separa-
ción del poder), nada hace pensar que motuproprio observe esa
enumeración escrita de principios de conducta. El Estado de
Derecho hegeliano es un modelo incompleto, tal como lo es el
50Ibid, pág. 484.

51"Hegel concibe los asuntos y actividades del Estado de una manera
abstracta, para sí, contraponiendo a ellos la individualidad particular; pero
olvidando que la individualidad particular es una individualidad humana y
que los asuntos y actividades del Estado son funciones humanas". Carlos
Marx, ob. cit., págs. 334 y 335.
presidencialismo mexicano: ambos incorporan del liberalismo

clásico, pero en abstracto, la necesidad del imperio de la ley; no
diseñan los mecanismos para garantizar dicho imperio. El resul-
tado de ello es la impunidad y México es un buen ejemplo.
La "modernización" salinista, por ejemplo, destruyó múlti-
ples feudos de poder sólo para establecer finalmente otros. Su-
mado a este determinismo trágico del poder presidencial, está el
hecho de que las utopías justicieras de los presidentes hayan sido
siempre insuficientes -si no es que irreales- al enfrentarse al
peso de las ambiciones. Las intenciones redentoras de los políti-
cos no resisten la ambición vulgar una vez que conocen el poder
y la dificultad de implementarlas. Esas han sido las contradiccio-
nes de la modernidad mexicana que llega a su fin. En las nuevas
circunstancias ya no es posible confiar en las buenas intenciones
de los líderes, es preciso transformar la lógica del sistema. Este es
el presupuesto que origina la crisis y transformación de la moder-
nidad mexicana en nuestros días.
XI. CONCLUSIONES
El Estado de Derecho es una creación de la razón moderna. En

su primera versión, para la existencia de un Estado de Derecho
bastaba con incluir en la Constitución Política un principio ele-
mental de división de poderes y una declaración precisa de dere-
chos individuales. La lógica que lo hacía funcionar estaba muy
vinculada a la filosofia mecánica cuyo paradigma es la fisica clá-
sica, de tal manera que se establecían equilibrios y controles re-
cíprocos entre las esferas de derechos de los diversos sujetos.
Con el desarrollo de la tecnología, la industrialización y el
crecimiento demográfico, la complejidad de los Estados de Dere-
cho debe incrementarse. Hoy son insuficientes los dogmas políti-
cos clásicos de balances y contrapesos para explicar la organiza-
ción de las sociedades contemporáneas. La crisis de la racio-
nalidad política de la Ilustración es paralela a la que sucede en el
arte, la economía y la ciencia.
Sin embargo aunque las sociedades de masas contemporáneas
ya no puedan ser organizadas por la racionalidad clásica, cues-
tionar el Estado de Derecho puede conducir a formas autorita-
rias o caóticas de vida social. Las democracias deben ser eficien-

tes para que no se sustituyan por formas políticas autoritarias.
De ahí la importancia de crear nuevas tecnologías políticas que
consigan el equilibrio entre la funcionalidad del todo social y la
libertad de los individuos.
Para lograr eficiencia política es necesario hacer una recons-
trucción racional del Derecho público. Por un lado, de acuerdo
con un modelo hegeliano debe concebirse a las "esferas de dere-
chos" de las personas y las instituciones no como "algo
autárquico e independiente en sus fines y modos de actuar, y no
enfrascadas en sí mismas" sino en el contexto de la totalidad, en
una dimensión cooperativa. Por otro lado, deben modernizarse
los sistemas de protección de los derechos individuales (el control
de la constitucionalidad, principalmente), haciéndolos más flexi-
bles y eficaces.
La ley, para embonar en un esquema funcional pero demo-
crático de Estado de Derecho, no puede ser la mera enumeración
abstracta y escrita de principios de conducta debida. En la comu-
nidad política, la idea de un derecho espontáneamente observado
nos remite -como pensara Rousseau- a la ley que es expresión
de la voluntad general, la ley que es observada y vigilada por la
propia sociedad. Así, el poder controlador de la ley en un modelo
organicista democrático debe ser la sociedad, antes que los demás
órganos de poder. Hegel creía que la ley "penetra todas las rela-
ciones [de un pueblo], la moral y la conciencia de sus individuos;
la Constitución de un determinado pueblo depende del modo y del
grado de su autoconciencia. En ésta se encuentra su libertad sub-
jetiva y por lo tanto la realidad de la Constitución"."
Ahora bien, una vinculación real y no meramente simbólica
de la ley con la sociedad, no se expresa en los enunciados legales
modernos, que son abstractos y rígidos. Schmitt denunciaba que
el positivismo jurídico "intenta conformar la organización políti-
ca de un pueblo de acuerdo con principios jurídicos liberales
universales, en lugar de concebirla como expresión de la voluntad
del pueblo"." El derecho que se legisla verdaderamente desde la
sociedad (la sociedad de masas contemporánea) es de corte con-
~2 G. W. F. Hegel, ob. cit., pág. 272.

~3 Kaufmann, Matthias, ob. cit., pág. 151.
tractual, se crea con la participación de los directamente invoiu-

erados y para aspectos concretos, aunque después se le traduzca
en normas especializadas (derecho positivo). Esta postura coinci-
de con la división de Carl Schmitt entre ley en sentido político y
ley en sentido positivo (sin que necesariamente el concepto de ley
en sentido político contenga los atributos de autoritarismo e irra-
cionalidad del pensamiento de Schmitt). Los pactos y acuerdos
entre sociedad y gobierno, los plebiscitos y referendos, son ley
en el más puro sentido, en tanto expresiones directas de la volun-
tad general.
Este concepto más flexible de ley permite superar las fronte-
ras teóricas que existen en el derecho clásico y el aislamiento de
los órdenes jurídicos parciales. Las separaciones rígidas entre
órdenes federal y local (federalismo), entre funciones de los órga-
nos de poder (división de poderes) y entre gobierno y sociedad,
han sido la principal causa de la ineficiencia de los sistemas po-
líticos modernos. En México, el Presidente de la República se
convirtió en la instancia que dio coherencia al sistema porque pa-
saba por encima de esas divisiones teóricas yconducía las accio-
nes de los poderes Judicial, Legislativ6 y de las entidades
federativas. El presidente le daba al mecanismo político mexica-
no una dimensión organicista. Hoy debe sustituirse ese presiden-
cialismo por un diseño más eficiente de comunicación entre órga-
nos de poder y entre éstos y la sociedad.
El modelo de organización política más eficiente, supone una
gran cantidad de vínculos y relaciones entre los sujetos de dere-
cho, sin que ello signifique fundirlos. Se trata de relaciones de co-
ordinación y cooperativas entre los órganos del todo, del organis-
mo social (no de relaciones de subordinación entre ellos). Para
lograrlo es necesaria una infraestructura que garantice la comu-
nicación. Las tecnologías de la información tienen gran importan-
cia para vincular órganos de poder y para descentralizar en la so-
ciedad el conocimiento del todo social.
Si se logra garantizar el acceso a la información de grandes
sectores sociales, es posible que el papel de coordinador de los
órganos de poder que actualmente desempeña. el Presidente, sea
ejercido por la opinión pública, por la sociedad en su conjunto.
El papel de una tecnocracia que sostenga la infraestructura
técnica del Estado debe tomarse en cuenta. Para evitar que esa
tecnocracia sustituya a los órganos de poder representativos de la

sociedad es necesario reservarle un ámbito autónomo no politi-
zado y una estructura de ascensos burocráticos.
Así, un mejor modelo de división de funciones entre sociedad
civil, autoridades políticamente legitimadas y burocracia exper-
ta (tecnocracia) es la mejor alternativa para el funcionamiento
eficiente y democrático del Estado contemporáneo. Una nueva
perspectiva de la división de los órganos de poder debe abando-
nar el tripartidismo (Legislativo, Ejecutivo, Judicial) e incluir en
un mismo orden jurídico tanto a las entidades federativas como a
los nuevos sujetos estatales autónomos (Banco central, autorida-
des electorales, ombudsman, etc.).
En conjunto, se trataría de superar los dogmas políticos más
simplistas (el esquema mecanicista clásico) para desarrollar una
tecnología política democrática.
Aunque en el nuevo esquema político que podría sustituir al
presidencialismo con eficiencia, los roles estarían interconectados
y serían múltiples, la experiencia histórica (no derivada de la teo-
ría constitucional clásica sino de la realidad política) apunta a la
consolidación de la siguiente división elemental de funciones:
- El Presidente de la República sería el gestor de acuerdos
nacionales e internacionales, pactos entre sectores sociales, nego-
ciaciones entre fuerzas con intereses opuestos, planes de desarro-
llo, etc., es decir, sería el gestor, de la ley en sentido político. De
esta forma, conservaría el liderazgo político del Estado y el perfil
de autoridad planificadora y normativa que la realidad le ha ido
dando. Se despojaría, sin embargo, de muchas labores adminis-
trativas y de la prestación de servicios públicos, para transferirlos
a autoridades locales, instituciones autónomas y a la sociedad.
- El Poder Legislativo federal funcionaría como contralor
político de las iniciativas normativas que el Ejecutivo pactara con
los grupos sociales. Las cámaras vigilarían el proceso de conver-
tir la ley en sentido político a su expresión positiva (realizarían el
control macrojurídico). Además, seguirían siendo foro de discu-
sión nacional, de juicio político de instituciones y funcionarios,
desde luego podrían adoptar iniciativas legales propias, etc.
- El Poder Judicial sería el controlador de la norma positiva
haciendo el control microjurídico al momento de revisar contro-
versias particulares, como hasta ahora sucede. Pero además de
esa función, ejercería el control de la constitucionalidad con flexi-

bilidad, no como vigilante de la gramática constitucional sino de
los principios fundamentales (pues nuestra Constitución es un
sistema imperfecto de normas). Tendría la atribución de ponderar
libremente en qué casos de inconstitucionalidad derogar normas
generales yen qué otros enviar iniciativas de ley o reforma cons-
titucional, para corregir las contradicciones.
- El verdadero poder ejecutor o administrativo estaría des-
centralizado en las entidades federativas, en los municipios, las
instituciones autónomas y la sociedad en general.
- Al esquema anterior se sumarían una serie de instituciones
no subordinadas al presidente, como el Banco Central, las auto-
ridades electorales, el ombudsman y las universidades; además
de algunas con autonomía relativa como las autoridades
antimonopólicas y las de protección de la propiedad intelectual.
Estos y otros ejemplos de burocracia experta tendrían organiza-
ción escalafonaria estricta (no política) y aunque gozarían de au-
tonomía frente al "Ejecutivo" federal estarían sujetas al control
de los poderes Legislativo y Judicial. Con ellas quedaría garanti-
zada la especialización técnica de la burocracia (la tecnocracia).
- Finalmente, la "realidad" de la Constitución estaría con-
sumada por una sociedad autoconscientede su organización polí-
tica, una sociedad que dejaría de identificar al Estado con el Pre-
sidente de la República. La reforma social sería la más dificil de
las transformaciones a emprender. Para lograrlo habría que em-
pezar por garantizar el derecho a la información con una absoluta
libertad de prensa, otorgando subsidios a los organismos de radio
y televisión administrados por la sociedad civil y combatiendo los
monopolios informativos. En segundo lugar, deberá mejorar
nuestro sistema educativo para convertirlo en un eficiente sistema
de transmisión de conocimientos y formación de ciudadanos.
Presidencialismo y Creación Legislativa
MIGUEL CARBONELL y SÁNCHEZ
1. INTRODUCCIÓN
n este ensayo haremos una breve descripción de las
E atribuciones del Presidente de la República para dic-

tar normas que, aunque son formalmente administra-
tivas por provenir del Ejecutivo, desde el punto de
• • • • •• vista material son legislativas.
Trataremos de especificar los procedimientos por medio de
los cuales el Presidente puede dictar leyes, bien sea a través de un
régimen de colaboración de poderes, I como es el caso del proce-
dimiento legislativo federal, bien por sí solo, como sucede cuando
emite reglamentos.
Es claro que el Ejecutivo crea normas jurídicas, crea Dere-
cho y que esta creación jurídica tiene su punto de partida en la
Constitución,' donde están contenidas las facultades del poder
público para emanar normas jurídicas, así como para ejercer fun-
ciones que no tiene asignadas naturalmente un órgano de gobier-
no, porque formalmente corresponden a otro Poder, como es el
I Carpizo, Jorge, La Constitución Mexicana de 1917, octava edición,
México, Porrúa, 1990, pág. 203; la Dra. Aurora Amaiz denomina este fenó-
meno "interferencias legales entre los Poderes", "Relaciones del Ejecutivo-
Legislativo en la Constitución y en la realidad de las entidades federativas"
enMemoria del III Congreso Nacional de Derecho Constitucional, México,
UNAM, 1984, pág. 31 nota 6; sobre el problema terminológicoen tomo a este
principio ver Quintero, César, "El principiode la separación de poderes y su
valor actual en Iberoamerica"en Memoria del JII Congreso Iberoamericano
de Derecho Constitucional, México, UNAM, 1987, tomo TI, págs. 749-753.
• Siempre que a lo largo de este trabajo se mencione la palabra Constitu-
ción sin otras indicaciones, se deberá entender referido a la Constitución
Politica de los Estados UnidosMexicanosde 5 de febrero de 1917.Al mismo
cuerpo pertenecen los artículos que se citen sinninguna indicación posterior.
13S
136 MIGUEL CARBüNELL y sÁNCHEZ
caso que nos ocupa. Esta creación jurídica es del todo polémica
y en alguno de sus aspectos se ha considerado como el desafio
más permanente de toda la interpretación constitucional. 2
El presente estudio parte del supuesto de que la teoría de la
división de poderes, aunque formalmente vigente según el artículo
49 constitucional, ya no es aplicable en su concepción oríginal,
en virtud de las múltiples excepciones que señala la propia Cons-
titución.'
Revisaremos los casos en que el Poder Ejecutivo actúa como
órgano legislador, basándonos fundamentalmente en el análisis
del texto constitucional vigente en México sobre la materia, así
como en la doctrina y la jurisprudencia nacionales más relevan-
tes al respecto; sin embargo, en ocasiones se ha acudido a Cons-
tituciones y doctrina extranjeras debido a la similitud entre los
ordenamientos o por ser antecedentes de la regulación mexicana.
En este contexto se han limitado las referencias histéricas debido
a que, por su importancia, ameritarían un ensayo entero. No obs-
tante, se ha hecho mención de las fuentes históricas cuando.éstas
ofrecen algún elemento especialmente útil o interesante.
II. CREACIÓN NORMATIVA Y PRESIDENCIALISMO
El que la ley emane o no del Poder Legislativo es de gran impor-

tancia en el moderno Estado social y democrático de Derecho."
La razón es que la. representación permanente del pueblo en los
órganos de creación normativa se encuentra en los parlamentos,
2 Baño León, José M., Los límites constitucionales de la potestad regla-
mentaria, Madrid, Civitas, 1991, pág. 21.

3 Cfr. Fix-Zamudio, Héctor, "Reflexiones sobre el principio de la divi-
sión de poderes en la Constitución Mexicana", Memoria del JI! Congreso

Iberoamericano de Derecho Constitucional, México, UNAM, 1987, tomo Il,
págs. 621-624; coincidimos con el autor en el sentido de que, a pesar de no
estar completamente superada, la teoría clásica de la división de poderes está
siendo severamente cuestionada.
4 Sobre la noción de Estado social y democrático de Derecho ver García-
Pe1ayo, Manuel, Las transformaciones del Estado contemporáneo, segunda

edición (reimp.), Madrid, Alianza Editorial, 1993; Garrorena Morales, Angel,
El Estado español como Estado social y democrático de Derecho, Madrid,
PRESIDENCIALISMO Y CREACIÓN LEGlSLA11VA 137
cámaras u órganos legislativos ordinarios," los cuales ac-

túan regulando y normando las conductas de los habitantes de
un país, con base en la voluntad popular, de la cual la leyes su
expresión."
El hecho de que el presidente tenga la potestad de crear nor-
mas jurídicas en el actual Estado de Derecho, inclusive en aque-
llos regímenes que conservan la declaración dogmática de divi-
sión de poderes, es una muestra típica de la tendencia hacia el
presidencialismc; 7 un presidencialismo que proviene de diversas
fuentes, de las cuales sólo estudiaremos las que, estando previs-
tas por la Constitución, facultan al Presidente para legislar."
Tecnos, 1992 (reimp.); Santamaría Pastor, J. A., Fundamentos de Derecho

Administrativo, Madrid, Centro de Estudios Ramón Aceres, 1991, págs. 192-
256, entre otros.
5 "En una democracia p1uralista ... el parlamento no es sólo un órgano
del Estado, que adopta, como es lógico, sus decisiones por mayoría, sino
también una institución representativa del pluralismo político de la socie-
dad. Es el parlamento el único lugar del Estado donde toda la sociedad está
representada, es decir, donde se garantiza que la pluralidad social quede
reflejada, y no disuelta, en la pluralidad de la representación", Aragón
Reyes, Manuel, Prólogo a Biglino Campos, Paloma, Los vicios en el pro-
cedimiento legislativo, Madrid, Centro de Estudi os Constitucionales, 1991,
pág. 11.
6 La Constitución Española de 1978 en su preámbulo establece que es
voluntad de la Nación "consolidar un Estado de Derecho que asegure el im-

perio de la ley como expresión de la voluntad popular". El artículo 18 de la
Constitución de Apatzingan señala que "la leyes la expresión de la voluntad
general en orden a la felicidad común: esta expresión se enuncia por los ac-
tos emanados de la representación nacional"; cfr. Carbonell y Sánchez, Mi-
guel, "Algunas consideraciones sobre el procedimiento legislativo en Méxi-
co", Estudios Jurídicos, México, Sociedad de Alumnos de la Escuela Libre
de Derecho, 1994, págs. 45-46.
7 Uno de los rasgos relevantes del presidencialismo en América Latina es
"la concentración de las atribuciones legislativas y ejecutivas en el Presiden-

te", Carpizo, Jorge, El Presidencialismo Mexicano, novena edicón, México,
Siglo XXI, 1989, pág. 17; cfr. Valencia Carmona, Salvador, "Las tendencias
contemporáneas del ejecutivo latinoamericano", Boletín Mexicano de Dere-
cho Comparado, año IX, números 31-32, enero-agosto de 1978, págs. 133-
156; Cárdenas Gracia, Jaime F., Transición política y reforma constitucional,
México, UNAM, 1994, pág. 73.
8 Sobre el origen del presidencialismo en la Constitución de 1917 como
secuela de la Revolución ver Córdova, Amaldo. La Revolución y el Estado en

El predominio del Poder Ejecutivo no es extraño en la historia

del Estado contemporáneo, pero se ha agudizado sensiblemente
con el surgimiento del Estado social, llegando a legitimarse ple-
namente la necesidad y el uso de tal predominio."
En México es la propia Constitución la que inicia "el proce-
so de institucionalización del presidencialismo, el cual debia cul-
minar en el sexenio cardenista"," como efectivamente sucedió y
se ha venido desarrollando progresivamente desde entonces. Esto
no quiere decir que antes de 1917 no existiera el presiden-
cialismo, ya que este tiene raices histórico-jurídicas muy remo-
tas." No es el lugar para hacer un recuento de la evolución histó-
rica del presidencialismo mexicano, únicamente cabe señalar que
hay autores que encuentran ciertas similitudes entre la figura del
presidente como se conoce en la actualidad y el virrey que gober-
naba los territorios de la Nueva España en los siglos XVI a
XVIII. 12
México, México, Editorial. Era, 1989, págs. 113-123; "El presidencialismo

-dice Maurice Duverger- constituye una aplicación deformada del régimen
presidencial clásico, por debilitamiento de los poderes del parlamento e
hipertrofia de los poderes del presidente: de ahí su nombre. Funciona sobre
todo en los países latinoamericanos que han transportado las instituciones
constitucionales de Estados Unidos a una sociedad diferente...", Instituciones
políticas y derecho constitucional, sexta edición española, Barcelona, Ariel,
1988, pág. 150.
9 "Una segunda consecuencia (del advenimiento del Estado social) radica
en el ostensible desplazamiento del centro de gravedad del poder estatal

desde el órgano y funcion legislativa a la Administración: en una frase tópi-
ca, pero expresiva, del Estado legislativo, propio del régimen liberal, se ha
pasado a un Estado administrativo... La novedad de nuestro tiempo radica en
que dicho predominio se ha trasladado al plano de la legitimidad... El Estado
social es, ante todo, un Estado manager cuya fuente primaria de legitimidad
se encuentra en sus performances, en sus exitos operativos...", Santamaría
Pastor,op. cit., pág. 164.
10 Córdova, op. cit., pág. 113.
11 "La historia del Poder Ejecutivo en México es vasta y rica, el
presidencialismo no fue una figura novedosa de la Constitución de 1917 y

tampoco es cierto que a partir de esa fecha en este siglo el Poder Ejecutivo
mexicano haya adquirido todos los poderes e influencia que hoy conocemos",
Cárdenas Gracia, op. cit., pág. 70.
12 Moreno, Daniel, Derecho constitucional mexicano, décimo segunda
edición., México, Porrúa, 1993, pág. 417.

PRESIDENCIALISMO Y CREACIÓNLEGISLATIVA 139
La creación de un régimen presidencialista en la Constitución

no pasó por alto a los Constituyentes de Queretaro; cuando
Venustiano Carranza presentó su proyecto de reformas a la
Constitución de 1857, en el discurso inaugural del Constituyente,
dibujó la opción entre el presidencialismo y el parlamentarismo,
definiéndose por este último, dotando al Poder Ejecutivo de un
gran número de facultades, en tanto se limitaba notablemente al
Legislativo en sus atribuciones, con el fin de que no pudiera "estor-
bar o hacer embarazosa y dificil la marcha delPoder Ejecutivo"dijo
entonces Carranza en su discurso; este pensamiento refleja in-
fluencia de las ideas de Emilio Rabasa "que también creía que darle
mucho Poder al Legislativo habría hecho imposiblegobernar dentro
de los limites constitucionales, razón por la cual se había instaladoen
el país una dictadura extraconstitucional" 13 durante el porfiriato.
La creación de normas por parte del Ejecutivo supone una
inclinación hacia el presidencialismo porque incide en di-
versos aspectos de la vida político-jurídica de un país. El presidente
desarrolla funciones que de modo natural competen al órgano le-
gislativo del Estado, que en México es el Congreso de la Unión,
compuesto por una Cámara de Diputados y una de Senadores
(artículo 50 constitucional), dando lugar a normas jurídicas que
son creadas por el presidente aunque su producción corresponde
normalmente, por sus cualidades intrínsecas, a la función legisla-
tiva; siendo además cuestionable tanto la cantidad como la cali-
dad de esas normas, ya que el Ejecutivo, como poder administra-
tivo, "es una organización constituida para el tratamiento de lo
inmediato, implicada además en mil gestiones concretas. Le falta
esa serenidad de juicio, esa superioridad de posición que se re-
quieren para poder acometer la definición abstracta de un orden
justo"."
Una implicación importante de la creación normati va del Eje-
cutivo es que al crear normas jurídicas, el mismo da cumplimien-
13 Carbonell y Sánchez, Miguel, "Venustiano Carranza y algunos aspec-
tos del Constituyente de 1917", Crónica, órgano informativo mensual de la

Secretaria de Gobernación, número 1 , febrero 1994, pág. 39; la cita del dis-
curso de Carranza proviene de Tena Rarnírez, Felipe, Leyesfundamentales de
México1808-1989, décimo quinta edición., México, Porrúa, 1989, págs. 745-764.
••García de Enterria, Eduardo, La lucha contra /as inmunidades del po-
der, tercera edición, Madrid, Civitas, 1989, pág. 82.
140 MIGUEL CARBONELL y sÁNCHEZ
to al principio de legalidad, necesario para su actuación en las

mas diversas ramas del acontecer nacional. Con ello se da lugar
a un Ejecutivo que abarca cada día renglones mas amplios de la
actividad económica y política del país."
Este fenómeno de auto-otorgamiento de facultades jurídicas
se relaciona con el hecho de que "las autoridades sólo pueden
hacer lo que la ley les permite?", principio llamado de legalidad,
por el cual "ningún órgano del Estado puede tomar una decisión
individual que no sea conforme a una disposición general ante-
riormente dictada";" en otras palabras, toda acción de cualquier
órgano investido de poder estatal debe estar justificada por una
ley previa (ley en sentido material)," debido a que en el actual
Estado de Derecho "ya no se admiten poderes personales corno
tales, por la razón bien simple de que no hay ninguna persona
sobre la comunidad y que ostente corno atributo divino la facul-
tad de emanar normas vinculantes para dicha comunidad". 1~
15 Para una descripción de la expansión de la actividad administrativa del
Estado, cfr. Nava Negrete, Alfonso, Derecho administrativo, México, UNAM,

1991, págs. 32-41; sobre la estructura del Poder Ejecutivo en México, cfr.
Osornio Corres, Francisco Javier, ''Estructura fimcional y orgánica del ejecu-
tivo federal" en El sistema presidencial mexicano (algunas reflexiones),
México, UNAM, 1988, págs. 149-243; al respecto, señala Héctor Fix-Zamudio
que "en general se advierte en nuestra época un movimiento incontenible
para fortalecer al ejecutivo en detrimento del organismo legislativo, en virtud
de que los nuevos tipos de Estado, social de derecho y socialista, implican un
crecimiento constante del gobierno y de la administración... ", "Derecho,
constitución y democracia", Boletín Mexicano de Derecho Comparado, afio
XVII, número 50, mayo-agosto de 1984, pág. 488.
16 Apéndice al Semanario Judicial de la Federación, 1917-1988, Segun-
da Parte, Salas y tesis comunes, pág. 512; para una explicación de este prin-
cipio, ver García de Enterria, Eduardo y Fernández Rodríguez, T. R, Curso
de derecho administrativo, 5a. edic., Madrid, Civitas, 1991, tomo 1, pág. 438-
440; Rubio Llorente, Francisco, "El principio de legalidad" en su libro La
forma del poder (Estudios sobre la Constitución), Madrid, Centro de Estu-
dios Constitucionales, 1993, págs. 333-367, entre otros.
17 Gabino Fraga, Derecho administrativo, trigésima edición, México,
Porrúa, 1991, pág. 99.

18 "Por principio de legalidad debe entenderse la vinculaciónde los diferen-
tes poderes del Estado a la ley; a esa ley que ha sido elaborada por la repre-
sentación popular asentadaen el Parlamento", Garr<xenaMorales, op. cit.,pág. 181.
19 García de Enterria y Fernández Rodríguez, op. cit., tomo 1, pág. 433.
PRESIDENCIALISMO Y CREACIÓN LEGISLATIVA 141
El principio de legalidad, verdadero pilar del moderno Estado

de Derecho," se encuentra protegido constitucionalmente a tra-
vés de la garantía de fundamentación y motivación del artículo
16; 21 de este modo, el Ejecutivo a través de la creación normati-
va, cumple con los requisitos del principio mencionado al contar
con el sustento necesario para dar fundamento a sus propios actos.
III. CRITERIO FORMAL Y MATERIAL DE LAS FUNCIONES

DEL ESTADO
1. Función ejecutiva y legislativa
Para poder entender los casos en que el presidente legisla, debe-

mos distinguir entre el carácter formal y el carácter material de
los actos del poder público.F Con ello entenderemos la afirma-
ción de que el Ejecutivo dicta leyes, pese a tener a su cargo la
función administrativa.
Desde el punto de vista formal, es decir, adoptando un crite-
rio "subjetivo u orgánico, que prescinde de la naturaleza intrín-
seca de la actividad, las funciones son formalmente legislativas,
administrativas o judiciales, según estén atribuidas al Poder Le-
gislativo, al Ejecutivo o al Judicial"."
Partiendo del criterio material, que es aquél que prescinde
del órgano que desempeña las funciones, estas pueden ser "le-
gislativas, administrativas o judiciales según tengan los caracte-
res que la teoría jurídica ha llegado a atribuir a cada uno de esos
Garrorena Morales, op. cit., págs. 181-198.

20
Vid, Burgoa, Ignacio, Las garantías individuales, vigésimo tercera edición,

21
México,Porrúa, 1991,págs. 595-605; Castro, Juventino v., Garantias y amparo,

séptima edición, México, Porrúa,págs. 237 Yss.; Barajas Montes de Oca, San-
tiago, "Artículo 16", en Constitución Política de los Estados Unidos Mexica-
nos comentada, quinta edición, México, UNAM-DDF-PGJDF, 1994, págs. 70-78.
22"La oposición entre funciones materiales y formales se desprende pues
de la falta de concordancia entre la competencia constitucional de los órganos
y el campo natural de las funciones consideradas en sí mismas", Carré de
Malberg, Raymond, Teoría General del Estado, México, FCE, 1948, pág. 264.
23 Gabino Fraga, op. cit., pág. 29; cfr. Serra Rojas, Andrés, Derecho Ad-
ministrativo, décimo cuarta edición, México, Porrúa, 1988, tomo 1, pág. 42.
142 MIGUEL CARBONELL y sÁNCHEZ
grupos"." Este criterio no toma en cuenta al órgano, sino las ca-

racterísticas intrínsecas del acto según sus elementos propios.
Ahora bien, formalmente, al Ejecutivo corresponde la fun-
ción administrativa consistente "en la ejecución de actos materia-
les o de actos que determinan situaciones jurídicas para casos
individuales"," en tanto estos actos, como actos de la adminis-
tración pública, tienen "como único fm o razón de ser el realizar
o alcanzar los fmes políticos del gobierno".".
El resultado o el cauce a través del que se expresa la mencio-
nada función son los actos administrativos, cuyas características
han sido ampliamente estudiadas por la doctrina. 27
De igual manera, al Poder Legislativo formalmente le corres-
ponde la función legislativa por la cual se establecen "por vía
general y obligatoria las normas a que ha de ajustarse la conduc-
ta de los miembros de la comunidad, así como la organización
misma de esa comunidad"," pudiendo abarcar conductas tanto
de particulares como de autoridades.
El producto de esta función es la ley, la cual nos detendremos
a estudiar brevemente en sus características intrínsecas,
que le dan carácter distintivo respecto a los demás actos del po-
der público.
2. Noción de ley como producto de una función

materialmente legislativa
La ley, además de las características comunes a toda normajurí-

dica como la bilateralidad, heteronomía, coercibilidad y exte-
rioridad, tiene como notas propias la generalidad y la abstrac-
ción.
24 Fraga, idem.
25 Idem, pág. 63.
26 Nava Negrete, op. cit., pág. 17.
27 Vid, entre otros, Santofimio, Jaime O., El acto administrativo. Proce-
dimiento, eficacia y validez, México, UNAM, 1988 Ybibliografía alli citada.

28 Garrido Falla, Fernando, Tratado de Derecho Administrativo, décimo
primera edición, Madrid, Tecnos, tomo 1, pág. 33; Gabino Fraga identifica a
la función legislativa con la ley misma, incurriendo en lID error, ya que no es
lo mismo la actividad que el producto de ella, como no es lo mismo el Poder
Judicial que una sentencia. Partiendo de ese supuesto, asocia las caracterís-
ticas de la ley con las de la función Jegislativa,op. cit., págs. 41-44.
La generalidad implica que las leyes serán obligatorias para

todas las personas que queden dentro de los supuestos normati-
vos, pero no irán dirigidas a uno o varios individuos determina-
dos, esto "equivale a su establecimiento en beneficio de todos y
para observancia de todos los miembros sociales, con indepen-
dencia de la calidad y condición de cada uno de ellos"."
Por la abstracción se da la indeterminación de las situaciones
que van a regirse por la ley; esto significa, que el legislador no
podrá emitir leyes que únicamente atribuyan consecuencias a
unos actos que caigan en su supuesto y a otros no. Además, la
ley no pierde su efecto vinculante por aplicarse a uno o mas ca-
sos, que sólo sucede por abrogación o derogación de la ley," en
los términos del inciso F del artículo 72 constitucional, que con-
signa el principio de autoridad formal de la ley."
La jurisprudencia de la Suprema Corte ha confirmado estas
características. Para nuestro máximo tribunal:
ce••• es carácter constante de las leyes que sean de aplicación general y
abstracta; es decir, que deben contener una disposición que no desaparez-

ca después de aplicarse a un caso previsto y determinado de antemano,
sino que sobreviva a esta aplicación y se aplique sin consideración de es-
pecie o de persona a todos los casos idénticos al que previene, en tanto
no sean abrogadas." 32
Si la ley no reuniera estas características, se podría equiparar a

mm ley especial, de las que prohíbe el artículo 13 constitucional
29 Serra Rojas, Andrés, Prólogo al libro Leyes Federales y Congreso de
la Unión. Teoría de la ley mexicana de Jacinto Faya Viesca, MéXICO, Porrúa,

1991, pág. XI; Vid. Serra Rojas, Derecho administrativo, cit., pág. 50.
30 Una explicación bastante completa sobre el fenómeno derogatorio se
puede ver en Díez-Picazo, L. M., La derogación de las leyes, Madrid, Civitas,

1990, y bibliografía allí citada.
31 "La abstracción se refiere a la indeterminación objetiva, es decir, la ley
regula por igual a todos los casos que impliquen la realización de su supuesto
normativo, sin excluir individualmente a ninguno, y la disposición que con-
tiene no pierde su vigencia por haberse aplicado a uno o mas casos previstos
y determinados, sino que sobrevive hasta que es derogada", Gaxiola Moraila,
Federico, Voz "Ley", Diccionario Jurídico Mexicano, tercera edición, Méxi-
co,IIJ-Ponnía, 1989,pág. 1964.
32 Apéndice al Semanario Judicial de la Federación, 1917-1988, Primera
parte, Tribunal Pleno, pág. 236.
En España, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, en

la Sentencia 166/1986 de 19 de diciembre, acepta las "leyes sin-
gulares" o de "caso único" como excepción a la necesidad de
generalidad de la ley, si bien con ciertas limitaciones que tratan
de evitar el caer en la arbitrariedad de los actos legislativos y que
con ello se vulnere el principio de igualdad de todas las personas
ante la ley. El tribunal mencionado define a las leyes singulares
como "aquéllas dictadas en atención a un supuesto de hecho con-
creto y singular, que agotan su contenido y eficacia en la adop-
ción y ejecución de la medida tomada por el legislador ante ese
supuesto de hecho, aislado en la Ley singular y no comunicable
con ningún otro"."
En Alemania el Tribunal Constitucional ha considerado que
"Una ley, para responder a su forma interna, tiene que estar for-
mulada abstractamente y ser aplicable a un círculo de pC{sonas
delimitado con arreglo a criterios generales"." -,
Con esta muy breve descripción de las características mate-
riales de la ley, podremos entender aquellos actos legislativos del
Presidente de la República que son verdaderas leyes desde el
punto de vista material.
IV. FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL DE LA CREACIÓN

DE LEYES POR EL EJECUTIVO
En este punto se analizarán los casos específicos en que legisla el

presidente y su fundamento constitucional, para después explicar
con detenimiento cada una de estas facultades.
El presidente de México puede legislar de dos maneras: a) en
forma "colegiada", es decir, con la colaboración de otro poder
33 El texto de la sentencia se puede ver en Suay Rincón, José, "El princi-
pio de igualdad en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional", Estudios

sobre la Constitución Española en homenaje al Profesor Eduardo Garcia de
Enterria, Madrid, Civitas, 1991, tomo TI, págs. 850-851.
34 BVerfGE 12,81 (96), citado por Starck, Christian, El concepto de ley
en la Constitución alemana, trad. de Luis Legaz Lacambra, Madrid, Centro

de Estudios Constitucionales, 1979, pág. 90; la doctrina, sin embargo, no deja
de señalar que "la teoría de la generalidad de la ley... se halla hoy en abierta
crisis", Santamaría, op. cit., pág. 517.
público, y b) por sí solo, cuando no requiere,ninguna intervención

de otro poder del Estado para que las normas que dicte tengan
plena validez."
El presidente legisla colegiadamente en los siguientes casos:
l. En el procedimiento legislativo federal, con fundamento en
los artículos 71 y 72 de la Constitución;
2. En la celebración de tratados internacionales, con funda-
mento en los artículos 89, fracción X y 76, fracción 1;
3. En la concesión de facultades extraordinarias para legislar
concedidas por el Poder Legislativo, previa suspensión de garan-
tías individuales, con fundamento en los artículos 29 y 49, así
como los artículos 73, fracción XXX y 79, párrafo primero, tam-
bién de nuestra Carta Fundamental.
Podrá legislar de manera autónoma, es decir, por sí mismo,
en los supuestos siguientes: 36
l. La facultad de emitir reglamentos prevista por la fracción
1 del artículo 89;
2. Las medidas de salubridad de la fracción XVI del artículo 73;
3. La regulación económica del artículo 131, párrafo segun-
do, en relación con el artículo 49, párrafo segundo. En este caso
se da la intervención del Legislativo en cuanto faculta al Ejecuti-
vo para llevar a cabo la creación normativa, pero en ningún otro
momento, por lo cual también se incluye en los modos de legisla-
ción que hace el Ejecutivo por sí solo.
V. TIpOLOGÍA DE LAS NORMAS QUE FACULTAN AL

PRESIDENTE PARA LEGISLAR
Una vez que se ha visto cuales son las normas que le dan el fun-
damento constitucional a las facultades legislativas del presidente
y antes de continuar con la exposición detallada de las mismas,
analizaremos a qué tipo de normas nos hemos referido, ya que
35 Sin que esto signifique que el presidente no esté sujeto a otros límites
que son aplicables a toda producción normativa, como el principio de jerar-

quía de normas que establece el artículo 133, o el de competencia cerrada en
virtud del artículo 124 , constitucionales ambos.
36 Carpizo, El Presidencialismo, págs. 100-109.
146 MIGUEL CARBONELL y SÁNCHEZ
son normas sui generis, por que autorizan a la producción de

otras normas: leyes en este caso.
Estas normas se encuentran entre las llamadas "normas so-
bre producción jurídica" 37 (NSP en lo sucesivo), y se definen
como "aquellas reglas mediante las cuales el ordenamiento regu-
la los procesos de creación, modificación y extinción de sus nor-
mas"," Yque generalmente se incorporan en el texto de la Cons-
titución o de la Carta Fundamental de los diferentes países. En el
caso de México, como ya se vio, las NSP forman parte de la
Constitución, que es la fuente primigenea de todo el ordenjurídi-
co meXIcano .
Las NSP son normas de carácter instrumental, ya que nos sir-
ven como herramientas creadoras de otras normas, de modo que
su función dentro del ordenamiento nacional tiene como fin el
establecimiento de una manera determinada de regulación-norma-
tiva." -,
De acuerdo a la distinción establecida por Hans Kelsen entre
Constitución material y Constitución formal, las normas en estu-
dio forman parte de la Constitución en sentido material; es decir,
del conjunto de "preceptos que regulan la creación de normas
jurídicas generales"." También integran el contenido de la Cons-
titución formal, o sea del "documento solemne, conjunto de nor-
mas jurídicas que sólo pueden ser modificadas mediante la ob-
servancia de prescripciones especiales, cuyo objeto es dificultar
la modificación de tales normas"."
Hechas las anteriores precisiones, por demás importantes
para este trabajo, podemos pasar a analizar cada una de las fa-
37 Pizzorusso, Alessandro, Curso de derecho comparado, Barcelona,
Ariel, 1987, pág. 20.

38 Balaguer Callejón, Francisco, Lasfuentes del derecho, Madrid, Tecnos,
1991, tomo 1, pág. 100.

39 "Las normas sobre la producción que se refiere al productor y al proce-
so productivo (y por tanto al órgano o figura organizativa competente y al

procedimiento establecido) son instrumentales con relación a las normas pro-
ducidas o producibles", Predieri, Alberto, "Las fuentes del derecho" en
García de Enterría, Eduardo y Predieri, Alberto, La Constitucián Española de
1978. Estudio sistemático,seglUlda edición, Madrid, Civitas, 1988, pág. 169.
40 Kelsen, Hans, Teoría general del derecho y del estado, trad. Eduardo
de García Maynez, México, UNAM, 1988, pág. 147.

41 Kelsen, idem.
cultades concretas del presidente para legislar. En primer lugar

revisaremos aquéllas en que lo hace en colaboración con otros:
poderes y después en las que legisla por sí mismo.
VI. FACULTADESDELPRESIDENTEEN
EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO
Estas facultades las ejerce el presidente en un procedimiento que,

para poder completarse, necesita la intervención del Poder Le-
gislativo. De hecho, la producción de leyes, la función de legislar,
es labor esencial de estos órganos colegiados, representativos y
deliberantes de creación de Derecho escrito. Esta función compe-
te, originariamente, al Poder Legislativo y únicamente a él; sin
embargo, por las razones que más adelante analizaremos, se da
intervención al Poder Ejecutivo en la creación de leyes a través
del procedimiento legislativo, el cual, por otro lado, es la forma
como normalmente se legisla en los diferentes países. 42
El presidente interviene en este procedimiento en tres diferen-
tes momentos:
1. La iniciativa de ley (artículo 71, fracción 1)

2. El derecho de veto (artículo 72, inciso e)
3. La publicación de la ley (artículo 72, inciso a)
l. La iniciativa
De acuerdo al artículo 71 constitucional "El derecho de iniciar

leyes o decretos compete: I. Al Presidente de la República". La
iniciativa de leyes el primer paso en la elaboración de una ley y
42 Cfr. García Maynez, Eduardo, Introducción al estudio del derecho,
cuadragésima edición, México, POITÚa, 1989, pág. 52; por otro lado, un pro-
cedimiento legislativo "típico" contiene, según Hans Kelsen, los siguientes
requisitos: "un acuerdo coincidente de las dos cámaras del parlamento, la
sanción del monarca, la publicación del acuerdo sancionado por el Parlamen-
to y, en ciertos casos, el transcurso de un cierto lapso de tiempo", Problemas
capitales de la teoriajuridica del Estado, trad. de Wenceslao Roces, México,
Porrúa, 1987, pág. 361.
148 MIGUEL CARBüNELL y SÁNCHEZ
se puede definir como la propuesta por la cual se somete a la

consideración de los órganos competentes un proyecto de ley
nueva en su totalidad o una reforma que sea necesario hacerle a
una ley que ya ha sido promulgada. 43
Esta facultad tiene una gran importancia por varias razones:
A) Al iniciar el procedimiento legislativo el presidente se
convierte en parte del órgano legislador," o como señala André
Hauriou en "el animador y director del trabajo parlamentario","
participando plenamente en la creación normativa que sustenta al
Estado de Derecho;
B) La gran mayoría de los proyectos de ley que llegan a las
Cámaras provienen del Ejecutivo. Esto se debe a que este poder
cuenta con mejores recursos para la elaboración de los proyectos
legislativos que requieren de vastos conocimientos y buen domi-
nio de la técnica jurídico-legislativa, que debe acompañar a tales
proyectos;
C) Muchos de los problemas que se dan alrededor de las le-
yes surgen de su diaria y cotidiana ejecución, de la que se encarga
el Ejecutivo. De esta forma puede tomar datos de la realidad para
un mejoramiento de las leyes vigentes o acerca de la necesidad de
crear nuevas leyes. 46
De las iniciativas que manda el presidente, la gran mayoría
son aprobadas por unanimidad, inclusive sin discusión alguna. 47
Ultimamente esta tendencia se ha venido revirtiendo en razón de
un discreto fortalecimiento de la presencia de miembros de la
43 García Maynez define a la iniciativa como "el acto por el cual determi-
nados órganos del Estado someten a la consideración del Congreso lID proyec-
to de ley", op. cit., pág. 54; cfr. Aragón Reyes, Manuel, "La iniciativa legis-
lativa", Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense,
núm. 72, curso 1986-87, págs. 75-97.
44 SchmilI Ordoñez, Ulises, "Las fuentes del derecho" en Conceptos
dogmáticos y teoría del derecho, México, UNAM, 1979, pág. 106.

45 Derecho constitucional e instituciones politicas, trad. de J. A.
González Casanova, segunda edición, Barcelona, Ariel, 1980,

46 Cfr. Barquin AIvarez, Manuel, "El control del Senado sobre el Ejecu-
tivo: un equilibrio oscilante de poderes" en Estudios jurídicos en tomo a la

Constitución de 1917 en su septuagésimoquinto antversario, IIJ-UNAM, 1992,
pág. 62.
47 Vid, Pablo González Casanova, La democracia en México, décimo sép-
tima edición, México, Editorial Era, 1986, pág. 31.

oposición en la Cámara de Diputados, que da comienzo con la

reforma política de 1977. 48 Esto ha llevado, a su vez, a debates y
discusiones mas intensos en la Cámara; no obstante se siguen
aprobando los proyectos del presidente sin realizarles cambios
sustanciales o de fondo.
Una de las facultades del presidente que más pesa al momen-
to de someter a la aprobación de las Cámaras sus proyectos de
ley, es la jefatura real, que no formal, del partido oficial con toda
la influencia política que ello significa. 49
Esta aprobación continua de los proyectos del presidente ha
dado lugar a severas críticas hacia el Poder Legislativo, por no
desarrollar un papel de contrapeso necesario para equilibrar el
predominio del Ejecutivo. Se ha afirmado que "el Congreso jue-
ga un papel de subordinación respecto al Ejecutivo, y se ha con-
vertido en simple tramitador de las iniciativas del presidente"."
Aunque la situación del Congreso no nos parece
fundamentatoria de tal pesimismo, sí consideramos necesaria una
mayor preocupación de los legisladores a la hora de aprobar los
proyectos. Esto se daría a través de una crítica sana y de una
discusión profunda, propositiva, entre los legisladores de los di-
versos partidos. Pese a todo no podemos dejar de suscribir ínte-
gramente las observaciones de Maurice Duverger en el sentido
de que:
ce•• .la debilidad del poder parlamentario o legislativo en Iberoamérica pue-
de explicarse tanto por motivos históricoscomo por razones políticas actua-

les. Entre los primeros suele reseñarse la ausencia de órganos deliberan-
tes en la época virreinal que hubiesen contribuido a crear unos hábitos
de representatividad y de discusión o la falta de una auténtica tradición
parlamentaria en el periodo independiente. Más fuerza parecen tener las
48 Carpizo, Jorge, "Algunas reflexiones sobre los cambios en el
presidencialismo mexicano (1978-1990)", Boletín Mexicano de Derecho

Comparado, número 70, enero-abril de 1991, pág. 89; Fix-Zamudio, Héctor,
"Las recientes transformaciones del régimen presidencial mexicano" en
Memoria del IV Congreso iberoamericano de Derecho Constitucional, Méxi-
co,DJ-LnN~, 1992, págs. 231-235.
49 Carpizo, El presidencialismo, págs. 190-199.
so Estrada, Rosa Isabel, "Facultades legislativas del Presidente en Méxi-

co" en El predominio del poder ejecutivo en Latinoamerica, México, LnN~,
1977, pág. 257.
razones políticas entre las que pueden citarse la facilidad con que se al-
tera, con clausura y disoluciones, la vida de los Congresos, y el
'caudillismo' personalista, que se contradice con la existencia de partidos
con contenido ideológico; por contra, no faltan ejemplos, México es el
máximo, de preponderancia casi total de un partido, lo que quita interés
a la posible colaboración perfectiva o correctora de los legisladores, etc." 51
Como se comprenderá fácilmente, la problemática del poder

legislativo latinoamericano es sumamente compleja y de orígenes
históricos y políticos remotos, por lo que su estudio detenido no
puede emprenderse en esta sede. Sin embargo, no sobra reiterar
que, en mayor o menor grado, uno de los factores que más afec-
tan al Poder Legislativo es quitarle sus facultades "naturales"
como son las legislativas, para otorgárselas a otro órgano cons-
titucional, que es lo que pasa en México con el Ejecutivo.zcomo
se explica en este trabajo.
A pesar de que la iniciativa de ley del presidente se presenta,
normalmente, como una facultad, hay que aclarar que ciertas
iniciativas tienen algunos requisitos para su ejercicio; como
ejemplo de ello está la iniciativa de la ley de ingresos y los pro-
yectos de presupuestos egresos de la Federación que deben ser
presentados por el Ejecutivo a más tardar el día 15 de noviembre
o el 15 de diciembre, si el presidente inicia su encargo en la fecha
prevista por' el artículo 83 (artículo 74, fracción IV, párrafo
segundo),
2, El derecho de veto
El derecho de veto tal como está consagrado en la Constitución

mexicana vigente ha sido tomado literalmente de la Constitu-
ción norteamericana (artículo I sección 7 párrafo segundo), Ya
existía, aunque en otros términos, en la Constitución de Cádiz de
1812 (artículos 144 alISO), yen los términos actuales lo encon-
tramos desde la Constitución de 1824 (artículos 55 al 57).
El artículo 72 inciso a) de la Constitución de 1917 establece
que una vez que se ha aprobado un proyecto de ley por ambas
cámaras, "se remitirá al Ejecutivo, quien, si no tuviere observa-
ciones que hacer, lo publicará inmediatamente". Es decir, si el
51 Op. cit., pág. 611.

presidente estuviere conforme con el proyecto aprobado por el

Congreso aprobará a su vez la ley. Esta facultad se conoce como
la "sanción" por la cual se otorga el visto bueno, la aquiescen-
cia, del presidente al proyecto aprobado.'?
Lo contrario a la sanción es el derecho de veto, el cual se
ejerce cuando no se presta aquélla (artículo 72 inciso e). En este
caso el presidente devuelve a la cámara de origen el proyecto
para que sea reexaminado. Este derecho se debe ejercer dentro de
los diez días hábiles siguientes a aquél en que el presidente reci-
bió la iniciativa, ya que de no hacerlo así operaría un tipo de san-
ción tácita. De esta forma lo prevé la Constitución (artículo 72,
inciso b), que reputa como aprobado todo proyecto que no sea
devuelto a la cámara de origen dentro de ese plazo. Esta sanción
tácita es un acto de carácter negativo, llevado a cabo por una
omisión."
El veto presidencial puede ser total o parcial, en virtud de que
el artículo 72, inciso e) prevé que un proyecto puede ser desecha-
do en todo o en parte por el Ejecutivo. La Constitución norteame-
ricana prevé un veto total no parcial, es decir, el presidente esta-
52 García Maynez, Eduardo, op. cit., pág. 55; el autor menciona que la
sanción siempre debe ser posterior a la aprobación por las cámaras. Algún
autor le ha tratado de dar un rango superior a la sanción frente a las demás
fases del procedimiento legislativo, según explica Kelsen, Problemas capita-
les de la teoría jurídica del Estado, cit., pág. 361; "La sanción es una insti-
tución que tuvo históricamente una gran importancia, sobre todo en el
constituciona1ismo decimonónico basado en el principio monárquico. Hoy en
día la ha perdido casi por completo en términos generales (aunque hay excep-
ciones como es el derecho de veto en manos del Presidente de los estados
Unidos de América) ...", Perez Royo, Javier, Las fuentes del derecho, cuarta
edición, Madrid, Tecnos, pág. 97; una exposición bastante completa sobre la
sanción se encuentra en Rodríguez-Zapata, Jorge, Sanción, promulgación y
publicación de las leyes, Madrid, Tecnos, 1987, págs. 67-130.
53 En igual sentido se manifiesta la Constitución Argentina (artículo 70);
la Constitución de Cádiz si exigía que la sanción fuera un acto de carácter

formal, que corría a cargo del rey y por el cual se mandaba publicar la ley. Su
artículo 142 decía: "El rey tiene la sanción de las leyes". El artículo 143:
"Da el rey la sanción por esta fórmula, firmada de su mano: 'Publíquese
como ley' ". Una vez hecha la publicación en las cortes se daba aviso al rey
para que procediera a su promulgación solemne (artículo 154), la cual estaba
revestida de una fómula sacramental establecida por la propia Constitución
(articulo 155); cfr. artículo 70 de la Constitución de 1917.
dounidense rechaza o acepta en bloque una ley que ya ha sido

aprobada por el Congreso; sin embargo, en México sí se aceptan
rechazos parciales por parte del presidente, "este veto parcial,
más manejable que el establecido en la Constitución de los Esta-
dos Unidos, acrecienta aún más los poderes del presidente en la
tarea legislativa"."
Las fmalidades del derecho de veto son, según Carpizo," que
sigue a Emilio Rabasa:
a) evitar la precipitación en el proceso legislativo, tratándose

de impedir la aprobación de leyes inconvenientes o que tengan
vicios constitucionales,
b) capacitar al Ejecutivo para que se defienda "contra la in-
vasión y la imposición del legislativo",
e) aprovechar la experiencia y la responsabilidad del Poder
Ejecutivo en el procedimiento legislativo."
El derecho de veto no es absoluto ya que si el proyecto de-

vuelto a la cámara de origen es aprobado por las dos terceras
partes del número total de votos de ésta, así como por la misma
mayoría en la cámara revisora, el Ejecutivo está obligado a pro-
mulgar la ley (artículo 72 inciso e). La doctrina ha interpretado
que la Constitución se refiere a las dos terceras partes "del total
de legisladores en cada cárnara"."?
La Constitución de 1857 originariamente no contenía el dere-
cho de veto como tal, sino como una simple opinión que el Con-
greso pedía al jefe del Ejecutivo; pero a través de una reforma de
54 Hauriou, André, op. cit., pág. 947.

55 Carpizo, El presidencialismo, pág. 85.
56 Rabasa concibe como fines directos del veto, dos referidos, según el
propio autor, a la seguridad de la nación: "dar una garantía de prudencia le-

gislativa, mediante la intervención ilustrada por la experiencia y afianzada en
la responsabilidad personal del Presidente; dar al Ejecutivo medios eficaces
de defensa contra la invasión y la imposición del legislativo", La Constitu-
ción y la dictadura, séptima edición, México, Porrúa, 1990, pág. 174.
57 Carpizo, El presidencialismo, pág. 88. Caso contrario se observa en la
Constitución de Bolivia (artículo 77.2) y en la de Chile (artículo 70), donde

se requiere el voto de las dos terceras partes "de los miembros presentes"
del Congreso.
PRESIDENCW..,JSMO y CREACIÓN LEGISLATIVA 153
1874 se otorgó esa facultad al presidente, si bien el veto podía

ser superado por el voto de la mayoría simple de los legisladores
presentes, no exigiéndose mayoría calificada como sucede en la
actualidad. 58 Esto provocó críticas en algún sector de la doctrina;
Rabasa dijo que "no hay que ser pesimista para prever que un
Congreso libre sería implacable con un Presidente desarmado, y
el arma es el veto fuerte, sólo subordinado al voto de los dos ter-
cios de representantes de cada Cámara", 59 No cabe duda que
estas palabras de Rabasa, como tantas otras, fueron tomadas en
cuenta por Carranza al elaborar el proyecto de reformas a la
Constitución de 1857 que presentó al Congreso Constituyente de
Querétaro.r"
En realidad, como la mayoría de iniciativas las presenta el
presidente y son aprobadas por el Congreso sin realizarles gran-
des cambios, es raro que se ejerza el veto, ya que gran parte de
los proyectos le son mandados por las Cámaras al Presidente tal
como se recibieron; 61 por ello, hoy Rabasa podría estar mas
tranquilo, ya que de ningún modo el Legislativo puede ser "im-
placable" con el Ejecutivo, en virtud de intereses supralegales
que mueven a nuestros legisladores a una muy tibia oposición
frente al Ejecutivo.
El presidente no tiene el derecho de veto tratándose de las
facultades exclusivas de alguna de las cámaras, las facultades dc
la comisión permanente, las del Congreso o de alguna de las cá-
maras si actúan como cuerpo electoral, jurado o ejerciendo una
acusación, las facultades del Congreso reunido en asamblea úni-
ca ni respecto a la ley que regulara la estructura y funciona-
miento interno del Congreso ni respecto a las reformas constitu-
cionales.F
58 Vid. Carpizo, Voz "Veto presidencial", Diccionario Jurídico Mexica-
no, cit., pág. 3229; Id., El presidencialismo, pág. 86.

59 Op. cit., pág. 177.
60 Carbonell y Sánchez, "Venustiano Carranza...", cit., págs. 38-40.
61 Cfr. Fix-Zamudio, Héctor, "Las recientes transformaciones del régi-
men presidencial mexicano", cit., pág. 232.

62 Carpizo, El presidencialismo, pág. 87. Véase el artículo 79 de la Cons-
titución de Bolivia.
3. La publicación
Con la publicación del proyecto aprobado y sancionado se da la

posibilidad de que la nueva ley entre en vigor. Hasta antes de la pu-
blicación no estamos frente a un acto legislativo completo, de
modo que hasta que esté hecha la publicación y transcurrido el
plazo de entrada en vigor, ya se contará con una ley perfecta en
cuanto a sus requisitos formales de validez. A partir de la entrada
en vigor la ley se convierte en obligatoria para los sujetos a los
que está destinada.
Las normas jurídicas para su debido acatamiento necesitan
ser conocidas por sus destinatarios. Existe un principio de publi-
cidad de las normas, por el cual una norma general y abstracta
que no ha sido dada a conocer por los medios oficiales no puede
ser obligatoria, es más, simplemente no es norma jurídica por lo
que respecta a su aplicación"
Así lo corroboran tanto los artículos 3 y 4 del Código Civil
de 1928, como la jurisprudencia de la Suprema Corte que ha di-
cho que "no hay obligación de cumplir las prevenciones de una
ley o reglamento no promulgados't.v'
En Francia "la publicación es la formalidad indispensable
para que un texto sea oponible, es decir, para otorgarle valor ju-
rídico obligatorio'V" igual que en Alemania donde "la publica-
ción como fase concluyente del procedimiento legislativo no es
63 Cfr. Biglino Campos, Paloma, La publicación de la ley, Madrid,
Tecnos, 1993; esta autora señala que la publicación "constituye un requisito

de existencia de la ley", ya que el texto no publicado carece de relevancia
jurídica para el ordenamiento", op. cit., pág. 80; por ello la ausencia de
publicación "conduce a la inexistencia de la ley, concebida no como una for-
ma de vicio, sino como tilla situación de hecho", agrega la misma autora,
pág. 94. A pesar de esto, hay autores que señalan que la ley existe desde que
es aprobada por el Parlamento y la publicación es "una condición para la efi-
cacia de la ley, no para su existencia", García Martínez, Ma. Asunción, El
procedimiento legislativo, Madrid, 1987, pág. 186. En España el principio de
publicidad de las normas está garantizado por la Constitución de 1978 en su
artículo 9.3.
64 Apéndice al Semanario Judicial de la Federacion, 1917-1988, Segunda
Parte, Salas y tesis comunes, pág.1755.

65 Meny, Yves, "El proceso legislativo en Francia", Revista Española de
Derecho Constitucional, núm. 16, 1986, pág. 140.

un mero añadido, sino un elemento integrador del acto

nomotético mismo". 66
La publicidad requerida se da, en la mayoría de países, a tra-
. vés de una publicación oficial a cargo del Estado, por la cual se
presume que se dan a conocer a todos los habitantes las normas
jurídicas generales y abstractas. Además, la publicación -como
requisito de la entrada en vigor- es una prueba indubitable res-
pecto a los problemas de aplicación retroactiva de normas.
Si el presidente no interpuso el veto, entonces deberá publicar
el proyecto aprobado por el Congreso (artículos 72 incisos a y e
y 89 fracción 1).
La publicación la mandará hacer el Presidente en el Diario
Oficial de la Federación," que estará a cargo de la Secretaría de
Gobernación."
El Diario Oficial está regulado por la Ley del Diario Oficial
de la Federación y Gacetas gubernamentales (D.O.F. del 24 de
diciembre de 1986), que en su artículo 2 lo define como "el órga-
no del Gobierno Constitucional de los Estados Unidos Mexica-
nos, de carácter permanente e interés público, cuya función con-
siste en publicar en el territorio nacional, las leyes, decretos, re-
glamentos, acuerdos, circulares, órdenes y demás actos expedi-
dos por los Poderes de la Federación".
Aunque la Constitución y la jurisprudencia usan indistinta-
mente los términos publicar y promulgar, la doctnna si se ha
encargado de diferenciarlos." En realidad, la promulgación es la
66 Denninger, Erhard, "El procedimiento legislativo en la RFA". en la

misma revista citada en la nota anterior, pág. 53.
67 Vid, Peláez Ferrusca, Mercedes y Carbonell y Sánchez, Migue!, "El
Diario Oficial de la Federación y la publicación de las normas en México",

Crónica, órgano informativo mensual de la Secretaría de Gobernación, nú-
mero 5, México, Secretaría de Gobernación, junio de 1994, págs. 46-55.
68 Según el artículo 27 de la Ley Orgánica de la Administración Pública
Federal. Artículo 27: "A la Secretaría de Gobernación corresponde: ll. Publi-

car las leyes y decretos que expidan el Congreso de la Unión, alguna de las
dos Cámaras o el Presidente de la República. IlI. Publicar el Diario Oficial de
la Federación".
69 Vid, Tena Ramírez, Felipe, Derecho Constitucional Mexicano, vigési-
mo cuarta edición, México, Porrúa, 1991, pág. 462; Schmill, Ulises, Las
fuentes del Derecho, cit., págs. 110-112.
orden del presidente por la cual manda cumplir la ley y ordena su

publicación. Mientras que la publicación es la realización mate-
rial de esa orden presidencial, hecha a través de los medios ofi-
ciales y por las autoridades competentes, cuyo efecto es dar a
conocer las normas generales y abstractas a sus destinatarios,
con el fin de que puedan entrar en vigor y sean obligatorias.
Ambos términos van generalmente asociados y son usados indis-
tintamente, pero se pueden diferenciar por sus fechas de expedi-
ción. Es decir, el decreto que emite el presidente mandando publi-
car encierra el acto de promulgación, y generalmente, tiene una
fecha anterior a aquella en que aparece en el Diario Oficial.
De las tres formas de intervención del presidente en el proce-
dimiento legislativo, la publicación es la única que no-encierra
una facultad sino que es un deber.
Tanto la iniciativa como el veto son derechos que tiene el pre-
sidente y que los ejercerá según criterios de oportunidad y perti-
nencia, mas no está obligado a presentar una iniciativa o a vetar
un proyecto aprobado por las cámaras. Sin embargo, la publica-
ción es una verdadera obligación, "el Presidente está obligado a
publicar la ley"," y si transgrede esta obligación será sujeto de
juicio político en los términos del titulo IV de la Constitución."
Esto es lógico ya que "el que una norma tenga por objeto regular
la creación normativa de los órganos superiores del Estado no le
confiere ningún valor si el ordenamiento no prevé que su infrac-
ción es antijurídica". 72
La publicación normativa realiza una función esencial dentro
del ordenamiento jurídico, pero su importancia no se ha reflejado
ni en el tratamiento legislativo y reglamentario que se le ha dado
a la institución ni mucho menos en el plano doctrinal."
70 Carpizo, El Presidencialismo, pág. 93. La Constitución de Costa Rica
de 1949 establece como una de las causas específicas de juicio político al

Presidente de la República yal Ministro del Gobierno el negarse "a publicar
o ejecutar las leyes y demás actos legislativos" (artículo 149.4)
71 Idem, pág. 94Jd.,La Constitución Mexicana de 1917, pág. 295.
72 atto, Ignacio de, Derecho Constitucional. Sistema de fuentes, Barcelo-
na, Ariel, 1989, pág. 18.

73 "La publicación de las leyes es una institución que se encuentra en una
situación un tanto paradójica. Existe, de un lado, el convencimiento genera-

lizado de que, por garantía de la seguridad jurídica, constituye uno de los
PRESIDENCIALISMO Y CREACIÓN LEGISLATIVA Ib7
La jurisprudencia de la Suprema Corte contiene algunos cri-

terios interesantes respecto a la promulgación y la publicación.
Algunos de ellos vienen a corroborar lo que acabamos de expre-
sar, por lo que en seguida los transcribimos:
ce••• Si bien es cierto que el procedimiento de formación de la Ley se inte-
gra en dos etapas, la propiamente legislativa o de expedición, a cargo del

órgano legislativo y la de promulgación y publicación de la ley, a cargo
del ejecutivo, también lo es que dichos actos no pueden considerarse
irreparablemente consumados para los efectos del juicio de amparo,
puesto que en su conjunto son los que otorgan vigencia a la ley reclamada
y , por lo tanto, ocasionan que la situación subjetiva de carácter general y
abstracto, prevista en la hipótesis normativa, se pueda actualizar al apli-
carse al caso concreto que regula. En conclusión, la expedición o crea-
ción de una ley y su promulgación o publicación, son dos etapas
interdependientes, cuya existencia aislada impide la vigencia y aplicación
de aquélla". Semanario Judicial de la Federación, Séptima Época, Sép-
tima Parte, volumen 56, pág. 33, AR.1975/50, Empresa Eduardo Vega y
Compañía Sucesores, S. en C. y coags. Unanimidad de 4 votos.
"La obligación, para los habitantes del país, de cumplir con la ley no
debe existir sino hasta que conozcan los mandatos de la
misma...". Apéndice al Semanario Judicial de la Federación, 1917-
1988, Segunda Parte, Salas y tesis comunes, pág. 1752; esta tesis hay que
entenderla a la luz de la presunción legal de que la leyes conocida por
todos desde que se hace pública, por lo que la ignorancia de la misma no
excusa su cumplimiento.
"Cuando para la observancia de una ley, reglamento, circular o disposi-
ción de observancia general, se fija el mismo día de su publicación. con-
tra lo dispuesto en la base legal dada por el Código Civil respectivo, o
cuando esas disposiciones o mandamientos sólo pueden considerarse
obligatorios después de determinado plazo contado desde su publicación,
debe atenderse el mandato sustantivo del Código Civil y no a la preven-
ción especial contenida en ellos", Semanario Judicial de la Federación,
Quinta Época, tomo LIV, pág. 500, Luengas Luis G., testamentaria y
Coag.
"Una leyes obligatoria cuando es conocida o se presume legalmente que
lo es", Apéndice citado, pág. 1756.
"Es principio general de derecho, el que las leyes deben empezar a regir
en la fecha en que ellas determinen o en las de su publicación, y no con
pilares fundamentales del Estado de Derecho. Pero la importancia que se

reconoce a la figura no se refleja ni en la forma en que nuestro ordenamiento
la regula, ni en la atención que le ha dedicado la doctrina", Biglino Campos,
La publicación de la ley, cit., pág. 11.
anterioridad, porque pecarían de retroactivas, aunque las autoridades

digan que su aplicación en esa forma implica beneficio para los contribu-
yentes", Semanario Judicial de la Federación, Quinta Epoca, tomo
LXVIII, pág. 2297, Adame Mateo y Coags.
"Para que la ley se repute debidamente publicada, y sea, por lo mismo,
obligatoria en un lugar y momento determinados, no basta su inserción en
el Diario Oficial, sino que es indispensable que se llenen los demás ele-
mentos que son necesarios para que pueda subsistir la presunción legal
de que dicha ley ha llegado a conocimiento de todos, o sea aquéllos que
hacen posible este conocimiento, como son el transcurso del tiempo ne-
cesario para que el texto legal pueda llegar al lugar donde debe regir, con
la oportunidad indispensable para que materialmente pueda ser conocido;
exigir lo contrario, es obrar contra la naturaleza humana, y por lo mismo, .
violar las garantías del artículo 16 constitucional", SemanarioJudicial
de la Federación, Quinta Epoca, tomo LXV, pág. 959, Línea Puebla,
Cholula y Anexas.
"La ley debe aplicarse conforme a su texto auténtico , aun cuando la
publicación de la misma altere sustancialmente la versión aprobada por
el legislador", Apéndice citado, pág. 1775.
Esta última tesis es poco idónea debido a que los sujetos de la

ley la conocen a través de su publicación y no por su simple apro-
bación; por lo cual si se presenta una contradicción entre el texto
aprobado y e~ publicado la debe corregir el Congreso o el Presi-
dente, pero no se debe usar ese error en perjuicio de los destina-
tarios de la nonna. La Suprema Corte debería cambiar su crite-
rio en este caso.
VII. FACULTAD DE CELEBRACIÓN DE TRATADOS

INTERNACIONALES
La Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados de

1969,74 en su artículo 2.1 inciso a) define al Tratado Internacio-
nal como "un acuerdo internacional celebrado por escrito entre
Estados y regido por el Derecho Internacional, ya conste en un
instrumento único o en dos o más instrumentos conexos y cual-
quiera que sea su denominación particular".
El presidente ejerce la facultad de celebración de tratados en
colaboración con el Senado de la República. Sin embargo, el
74 Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 14 de enero de 1975.

papel del Senado se limita únicamente a la aprobación o desa-

probación de los tratados, sin intervenir en su negociación.
Las facultades en esta materia, tanto del Presidente como del
Senado, se establecen en los artículos 89, fracción X y 76, frac-
ción 1 constitucionales, respectivamente.
Los tratados firmados por el presidente y ratificados por el
Senado se integran plenamente al orden jurídico nacional. La
Constitución los equipara a las leyes federales y los incluye den-
tro de la "Ley Suprema de la Unión" (artículo 133), con lo cual
la celebración de tratados internacionales se vuelve una forma
más de legislar por parte del presidente.
Los tratados firmados por el presidente no han encontrado
mayor obstáculo para su aprobación (en realidad, simple ratifica-
ción) por el Senado, debido a que ese cuerpo legislativo ha sido
integrado casi exclusivamente por miembros del partido oficial
del cual, como ya se dijo, el presidente es el jefe real.
A pesar de ello, preocupa a cierto sector de la doctrina 75 la
proliferación de acuerdos o convenios suscritos con otros países
por el Ejecutivo de México, que no han sido ratificados por el
Senado. Estos acuerdos son conocidos como" Executive
agreements" y no requieren, en la práctica internacional, de la pos-
terior aprobación del Senado. En México, a pesar de su reiterada
existencia, estos acuerdos son inconstitucionales, Y"políticamente
inútiles", 76 ya que el Senado generalmente aprueba lo que le manda
el presidente, por lo que no tiene caso tratar de evadir su control."
La mayoría de estos acuerdos están referidos a las relaciones
Mexico-Estados Unidos, y si causaran agravios a algún habitan-
te de México, se podría ir en demanda de amparo contra ellos. 78
75 Cfr. Seara Vázquez, Modesto, Derecho Internacional Publico, décimo
terceraedición. México,Porrúa, 1991,pág. 212; VargasJorgeA, voz"Convenio

ejecutivo", Diccionario Jurídico Mexicano, cit., págs. 740-742; Gómez Roble-
do, Alonso, "Artículo 133", Constitución Política de los Estados Unidos Mexi-
canos comentada,cit.,págs. 641 YSS.; Carpizo, El Presidencialismo, págs. 132-133.
76 Seara Vázquez, op. cit., pág. 212.
77 Cfr. Pereznieto, Leonel, "La facultad de celebración de tratados como
síntoma de la preponderancia del Ejecutivo. El caso de México" en El predo-

minio del Poder Ejecutivo en Latinoamérica, cit. pág. 385.
78 Becerra Ramírez, Manuel, "Los Poderes de la Federación Mexicana y
las relaciones internacionales" en Derecho constitucional comparado

Mexico-Estados Unidos, México, IIJ-UNAM, 1990, tomo TI, pág. 956.
La nueva Ley de Tratados de 1992 (Diario Oficial de 2 de

enero) agrega más dudas respecto a la celebración de acuerdos
internacionales con la aprobación del Senado. En su artículo 2.
fracción JI define a un nuevo instrumento internacional llamado
Acuerdo Interinstitucional como "el convenio regido por el dere-
cho internacional público, celebrado por escrito entre cualquier
dependencia u organismos descentralizados de la administración
pública federal, local o municipal y uno o varios órganos guber-
namentales extranjeros u organizaciones internacionales, cual-
quiera que sea su denominación, sea que derive o no de un tratado
previamente aprobado". Estos acuerdos no cuentan con ningún
sustento constitucional. Es más, se le dan facultades a los estados
y municipios para celebrarlos, siendo que el artículo 117, frac-
ción VIll prohíbe a las entidades federativas "contraer directa e
indirectamente obligaciones o empréstitos con gobiernos de otras
naciones"."
Estas facultades han sido tomadas de la Constitución norte-
americana (artículo JI, sección 2, segundo párrafo), aunque en
ese país el Senado participa desde la negociación del tratado y no
únicamente para su ratificación. Debido a que "desde los prime-
ros tiempos, se solicitó de los Senadores que aprobaran el nom-
bramiento de los negociadores de tratados e inclusive que aseso-
raran sobre sus instrucciones de negociación't."
De lo visto se desprende que el presidente cuenta con amplias
facultades legislativas a través, tanto de la celebración de trata-
dos, e indirectamente por su influencia en el Senado, como por la
firma de acuerdos ejecutivos y otros actos internacionales," que
también quedan integrados como derecho vigente en el sistema
jurídico mexicano.
79 Cfr. Méndez Silva, Ricardo, "Ley de 1992 sobre la celebración de tra-
tados" en Modernización del Derecho Mexicano. Reformas Constitucionales

y Legales 1992, México, UNAM-PGJDF-Presidencia de la República, 1993,
págs. 330-333.
80 Fisher, Louis, "Relaciones ejecutivo-legislativas en política exterior"
en Derecho constitucional comparado, cit., tomo I1, pág. 920; cfr. Schwarz,
Carl E, "Growth and crisis of í'Presidential Goverment" in the United States
and Mexico: a politico-legal comparison'' en Estudios en Homenaje al Doc-
tor Héctor Fix-Zamudio, México, IIJ- UNAM, 1988, tomo 1, págs. 721-725.
81 Pereznieto, Leone!, op. cit., pág. 388.
VIII. LAS FACULTADES EXTRAORDINARIAS PREVIA

SUSPENSIÓN DE GARANTÍAS
Los primeros antecedentes nacionales de la suspensión de garan-

tías los encontramos, en un simple esbozo, en el punto 14 de los
Elementos Constitucionales de Rayón (1811), Yde manera más
clara en el artículo 308 de la Carta Gaditana de 1812 que dispo-
nía "Si en circunstancias extraordinarias la seguridad del Estado
exigiese, en toda la Monarquía o en parte de ella, la suspensión
de algunas de las formalidades prescritas en este capítulo para el
arresto de los delincuentes, podrán las Cortes decretarla por un
tiempo determinado". Como se observa, este precepto ya conte-
nía varias de las modalidades a que se sujeta la suspensión hasta
nuestros días, como la delimitación territorial y el carácter ex-
traordinario de la medida.
En el siglo pasado Ignacio L. Vallarta realizó un interesante
voto como ministro de la Suprema Corte que tuvo una enorme
influencia en la jurisprudencia del máximo tribunal bajo la Cons-
titución de 1857 y todavía bajo la de 1917 hasta la mitad de este
siglo. Vallarta, en su argumentación, justifica la concesión de las
facultades extraordinarias ya que, según el jurista jalisciense, no
atenta contra la prohibición de reunir a dos o más poderes o de-
positar el legislativo en una sola persona del actual artículo 49.
Opina Vallarta que la última parte del artículo 29 de la Constitu-
ción de 1857 (sustancialmente igual al artículo 29 de la Consti-
tución vigente), cuando habla de que "el Congreso concederá las
autorizaciones que estime necesarias para que el Ejecutivo haga
frente a la situación", se refiere a las facultades extraordinarias,
independientemente de cualesquiera otras medidas que se pudie-
ran tomar como la ampliación de la actuación administrativa a
cargo del Ejecutivo, pero independientes, también, de la suspen-
sión de garantías."
82 "Querer que esa frase se refiera sólo a la suspensión de garantías indivi-
duales, me parece intento destituido de todo fundamento", Vallarta, Ignacio L.,

"Votos" en sus Obras Completas, tomo 1, tercera edición, México, Porrúa,
1984, pág. 223; toda la argumentación de Vallarta sobre el tema puede
consultarse en la misma obra páginas 208 y siguientes. También se hace un
análisis de los casos que llevaron a Vallarta a ese criterio y sus consecuencias pos-
teriores en Tena Ramírez,Derecho ConstitucionalMexicano, cit., págs. 225-251.
162 MIGUEL CARBüNELL y SÁNCHEZ
La tesis de Vallarta, en este ultimo aspecto, hoy nos parece

inaceptable ya que la teleología del artículo 29 (en la parte refe-
rida a las facultades extraordinarias), en relación con el artículo
49, indica que el Ejecutivo sólo podrá legislar para hacer frente a
la situación de emergencia que lleve aparejada la suspensión de
las garantías. Esto se confirma con la afirmación del artículo 49
de que en ningún caso, con excepción del artículo 131, párrafo
segundo que se examina mas adelante, se podrán conceder facul-
tades extraordinarias para legislar. A la luz de la regulación vi-
gente, por tanto, parece insostenible el criterio de Vallarta y toda
la jurisprudencia que de él se desprendió.
El caso de la concesión de facultades extraordinarias para
legislar, previa suspensión de garantías, es uno de los dos que la
Constitución vigente acepta expresamente como una excepción
al principio de división de poderes. El párrafo segundo del aro
tículo 49 establece que "No podrán reunirse dos o más de estos
poderes en una sola persona o corporación ni depositarse el le-
gislativo en un solo individuo, salvo el caso de facultades ex-
traordinarias al Ejecutivo de la Unión, conforme a lo dispuesto
en el artículo 29".
Las facultades extraordinarias sólo se podrán conceder por el
Congreso de la Unión una vez que se hayan suspendido las garantías
individuales, tal como lo estipula el artículo 29, quedando enton-
ces sin lugar el argumento de Vallarta expuesto líneas arriba.
Los casos en los que opera la suspensión de garantías son los
de "invasión, perturbación grave de la paz publica, o de cual-
quier otro que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto".
Esta enumeración ha sido criticada por lo imprecisa y por la va-
guedad de sus términos, que a veces excede "las posibilidades de
una interpretación estrictamente jurídica"," no sólo en México
83 Valadés, Diego, "Causas legales del estado de excepción en América
Latina", Boletín Mexicano de Derecho Comparado, año V, núm. 13-14, ene-

ro-agosto de 1972, México, pág. 160; cfr. Cruz Villa1ón, Pedro, "La protec-
ción extraordinaria del Estado", en García de Enterria y Predieri, La Consti-
tución Española de 1978, cit., passim. El autor hace una interesante distin-
ción entre tres diferentes estados de emergencia: el estado de alarma, el de
excepción y el de sitio, de acuerdo a las diferencias establecidas por la Ley
Orgánica de los Estados de Alarma, Excepción y Sitio, de 1 de junio de 1981
(Boletín Oficial del Estado de 5 de junio de 1981).
PRESIDENCIALISMO Y CREACiÓN LEGISLATIV¡\ 163
sino en la mayoría de los países latinoamericanos en donde las

constituciones usan términos como "conmoción interior" o amenaza
de la misma (artículos 79, Paraguay; 40, Chile; 121, Colombia),
"necesidad pública" (artículo 121.7, Costa Rica), afectaciones a la
vida económica o social (Venezuela, artículo 240), "calamidad gene-
ral o pública" (artículos 37.7, República Dominicana; 29, El Salva-
dor; 139, Guatemala; 187, Honduras), etc."
La suspensión la decretará el presidente, de acuerdo con los
Secretarios de Estado, los jefes de los departamentos administra-
tivos y el Procurador General de la República. Se necesitará,
también, la aprobación del Congreso o, en sus recesos, de la
Comisión Permanente (artículo 29); "la colaboración del Legis-
lativo es una garantía para evitar la tentación hacia la dictadu-
ra",85 siempre que el Congreso no esté completamente dominado
por el Ejecutivo en virtud de facultades metaconstitucionales.
El régimen de excepción que lleva a la suspensión de las ga-
rantías se explica como una forma de proteger al Estado en su
totalidad, frente a cuestiones de hecho que sobrepasan la capaci-
dad de respuesta que tiene el gobierno bajo condiciones normales.
Ante esta imposibilidad, la Constitución autoriza al poder públi-
co para que pueda afrontar un hecho excepcional con medidas
excepcionales.
Suspender las garantías y entrar a un estado de emergencia,
"significa que aquellas garantías que sean un estorbo para la
pronta y eficaz acción del Ejecutivo, quedan temporalmente dero-
gadas, respecto a éste"."
Dicha suspensión se podrá dar para todo el territorio o sólo
para una parte del mismo. Se suspenderán las garantías que obs-
taculicen la acción contra la emergencia, pudiendo ser todas o
solamente algunas. Sobre esto último, el artículo 29 de la Cons-
titución de 1857 disponía que no se podían suspender las garan-
tías que aseguraban la vida del hombre.
84 Ver Quiroga Lavié, Humberto, Derecho constitucional latinoamerica-
no, Mexico, UNAM, 1991, pág. 247.

85 Idem, pág. 248.
86 Tena Ramírez, Felipe, "La suspensión de garantías y las facultades
extraordinarias en el derecho mexicano", Revista de la Escuela Nacional

de Jurisprudencia, tomo VII, núms. 25-28, enero-diciembre de 1945,
pág.115.
164 MIGUEL CARBüNELL y SÁNC1IE?
El ámbito temporal de la suspensión está limitado por el lap-

so que dure la situación de emergencia; su ámbito personal debe
ser indeterminado, ya que la suspensión no puede contraerse a un
individuo determinado.
Una vez suspendidas las garantías se otorgarán facultades al
presidente para hacer frente a la situación. Estas facultades se
sujetarán a las mismas modalidades que la suspensión, por tanto
serán generales y abstractas, temporales, territorialmente defini-
das y restringidas al ámbito estrictamente necesario para comba-
tir el problema, de modo que "el Ejecutivo federal sólo puede le-
gislar sobre asuntos relacionados con tal emergencia"87
Las facultades extraordinarias "consisten generalmente en la
transmisión parcial de la función legislativa que hace el Congreso
en favor del Ejecutivo, lo que quebranta excepcionalmente el
principio de división de poderes". 88 En el caso de estas facultades
extraordinarias, la Suprema Corte ha establecido que no es apli-
cable el procedimiento legislativo que marcan los artículos 71 y
72 constitucionales (Apéndice al Semanario Judicial de la Fede-
ración 1917-1988, primera parte. Tribunal Pleno, pág. 732).
Estas facultades han dado lugar a una de las más vergonzo-
sas situaciones en la historia constitucional mexicana, ya que el
Congreso reiteradamente se las.ha concedido al Ejecutivo sin
estar en los supuestos del artículo 29 que podían originar una
suspensión. En cierta época esta práctica fue muy usada, siendo
criticada por la doctrina: "Era talla complicidad o convivencia
de todas las autoridades, de todos los Supremos Poderes: el Con-
greso delegando las facultades, el Presidente solicitándolas en
plena tranquilidad y completa paz y, lo mas grave aún, la Supre-
ma Corte de Justicia admitiendo la validez de la delegación con
87 Carpizo, El presidencialismo, pág. 101; vid. Burgoa, Ignacio, op. cit.,
pags. 221-227, el maestro Burgoa analiza con detenimiento la tesis de

Vallarta sobre la delegación de facultades legislativas sin contar con la previa
suspensión de garantías.
88 Tena Ramírez, ult. op. cit., pág. 115; no sólo se rompe el principio de
la división de poderes sino que, según Mario de la Cueva, el artículo 29

"permite, en las situaciones de emergencia, erigir al Presidente de la Repú-
blica en un dictador". "La suspensión de garantías y la vuelta a la normali-
dad", en la misma Revista de la Escuela Nacional de Jurisprudencia citada
supra, pág. 170.
argumentos que no vale la pena examinar.i.v." Con estas medi-

das el Ejecutivo legislaba en tiempos de paz con las más absoluta
discrecionalidad, incluso a la fecha se mantienen vigentes nume-
rosas leyes que fueron dictadas en uso de facultades extraordina-
rias. Estos ordenamientos, sobra decirlo, son de dudosa
constitucionalidad.
Para eliminar esta indebida costumbre, el presidente Lázaro
Cárdenas propuso en 1938 una adición al artículo 49 para acla-
rar que "en ningún otro caso se otorgarán facultades extraordina-
rias para legislar", que de todas formas ya estaba implícito en el
texto del artículo. A partir de entonces prácticamente ha desapa-
recido esta perniciosa práctica. En 1951 se le agregó al mismo
artículo una segunda excepción, contenida en el segundo párrafo
del artículo 131 que comentamos más adelante.
En el mes de junio de 1942, el entonces presidente Manuel
Avila Carnacho suspendió las garantías, dando lugar a una expe-
nencia constitucional única, que ha sido ampliamente estudiada
por la doctrina nacional. 90
IX. FACULTAD REGLAMENTARIA.
Esta facultad posibilita al presidente por sí solo para dictar medi-

das de carácter general y abstracto, tendientes a ejecutar las leyes
de cuyo cumplimiento o aplicación se encarga.
Tiene su razón de ser en la imposibilidad de los legisladores
de llevar las leyes al detalle, ya que sus previsiones deben ser
suficientemente amplias como para abarcar todas las conductas
89 Martínez Báez, Antonio, "Concepto general del estado de sitio", en
la misma Revista de la Escuela Nacional de Jurisprudencia citada supra,

pág. 108; cfr. Héctor Fix-Zamudio, "El valor actual de la división de poderes
y su consagración en las Constituciones de 1857 y 1917", Boletin del Institu-
to Mexicano de Derecho Comparado, año XX, núms. 57-58, enero-agosto de
] 967, págs. 52-54. Con razón se ha dicho que "quizás el facultamiento más
peligroso sea aquél que es ejercido en situaciones extraordinarias o de urgen-
cia, debido a que no resultará dificil invocar dicha circunstancia, máxime
si ello no está sujeto a control de razonabilidad", Quiroga Lavié, op. cit.,
pág. 275.
90 Ver por todos Burgoa, Ignacio, op. cit., págs. 203-249.
que se deseen regular. Por ello se deja al órgano encargado de su

ejecución el detallamiento de las leyes.
Además, en ciertas áreas de la actuación administrativa se
exigen normas que cuenten con gran dinamismo, por lo cual
siempre resulta mas fácil encargar al Ejecutivo la creación y de-
rogación de esas normas, sin tener que pasar por todo el procedi-
miento legislativo. Esto se realiza, muchas veces, dentro del mar-
gen discrecional que otorga el Legislativo al Ejecutivo para la
aplicación de las leyes, y que implica un espacio de movilidad
normativa, congruente con una correcta técnica legislativa que no
puede ni debe detenerse a cubrir todos los detalles.
Esta facultad se ha convertido en un instrumento indispensa-
ble dentro de la aplicación legal, siendo muy benéfico su uso. A
pesar de ello, el presidente ha incurrido en ciertos excesos en su
desarrollo práctico, que en ocasiones han sido corregidos por el
Poder Judicial a través de los medios impugnativos correspon-
dientes.
l. Fundamento constitucional
Mucho se ha discutido sobre el fundamento constitucional de esta

facultad. Lo cierto es ql}e ni la Constitución de 1857 ni la de
1917 lo contienen de manera clara. Sin embargo, tanto la doctri-
na como la jurisprudencia se lo reconocen en la fracción 1 del
artículo 89, que dice: "Artículo 89: Las facultades y obligaciones
dcI presidente son las siguientes: I. Promulgar y ejecutar las leyes
que expida el Congreso de la Unión, proveyendo en la esfera
administrativa a su exacta observancia".
Las dos interpretaciones clásicas de esta fracción provienen
de los distinguidos juristas Gabino Fraga y Felipe Tena Ramírez.
Para el primero el término "proveer" se aplica, en este caso,
para facilitar la ejecución de las leyes, por lo que tal precepto
otorga la facultad para expedir disposiciones generales que sean
el medio práctico adecuado para poder dar exacta observancia a
la ley."
Tena Ramírez refuta lo anterior al decir que la Constitución
no emplea el término proveer, sino el gerundio "proveyendo", de
91 Op. cit., pág. 110.

PRESIDENCIALISMO Y CREACIÓN LEGISLAIlVA 167
10 cual se infiere, de acuerdo a su interpretación gramatical, que

el artículo 89 únicamente contempla la facultad de ejecutar las
leyes, mas no la de dictar reglamentos. Aunque reconoce que el
Constituyente empleó incorrectamente el término, y apoya ese
artículo como fundamento para que el presidente dicte reglamen-
tos. Sin embargo, señala que "hoy en día es el precedente y no el
texto, el que justifica en nuestro derecho la facultad reglamen-
taria".'?
La SupremaCorte de Justicia al interpretar esta fracción ha dicho:
ce..• el artículo 89, fracción I, de nuestra Carta Magna, confiere al Presi-
dente de la República tres facultades: a) la de promulgar las leyes que ex-

pida el Congreso de la Unión; b) la de ejecutar dichas leyes; y c) la ele
proveer en la esfera administrativa a su exacta observancia, () sea la fa-
cultad reglamentaria. Esta última facultad es la que determina que el
Ejecutivo pueda expedir disposiciones generales y abstractas que tienen
por objeto la ejecución de la ley, desarrollando y complementando en de-
talle las normas contenidas en los ordenamientos jurídicos expedidos por
el Congreso de la Unión ... (Apéndice al Semanario Judicial de la Fede-
ración 1917-1985, tercera parte, tesis 404, pág. 709).
La mencionada fracción no faculta de manera clara al presi-

dente para dictar reglamentos. Esto sólo se puede deducir a tra-
vés de complicadas interpretaciones que llevan a contemplar en la
Constitución instituciones que en realidad no prevé. Pese a ello,
esta facultad ha sido ejercida con tal fundamento y es de tal ma-
nera importante que más vale preservarla como fuente de normas
generales y abstractas, independientemente de que en un futuro
se pueda dar a esa fracción una redacción más afortunada."
Cabe señalar sm embargo que la propia Constitución hace
referencia indirecta a los reglamentos expedidos por el presidente
en los artículos 92 y 107, fracción VIII inciso a).
La facultad reglamentaria ha sido ejercida con fundamento en
una costumbre constitucional, que se podría enunciar en los mis-
mos términos que prescribía la fracción IV del artículo 87 de las
92 Derecho constitucional mexicano, cit., págs. 466-467.

93 Independientemente de los esfuerzos que la doctrina realizara para jus-
tificar o negar el fundamento de la facultad reglamentaria del Ejecutivo, lo
cierto es que "lo que en los libros se cuenta sobre esta potestad rara vez se
ajusta a la realidad de las cosas", Santamaría, op. cit., págs. 688-689.
168 NITGUELCARBONELLYSÁNCHEZ
Bases Orgánicas de 1843, que señalaba como facultad del Presi-

dente "Expedir órdenes y dar los reglamentos necesarios para la
ejecución de las leyes, sin alterarlas ni modificarlas". 94 En el
mismo sentido se expresan Eduardo García de Enterría y Tomás
Ramón Fernández para quienes:
...las constituciones escritas, como ha sido tradicional desde la construc-

ción técnica de la monarquía parlamentaria en el siglo XIX, preverán, en
efecto, la existencia de tal poder (reglamentario) en el Ejecutivo; pero
aún si la Constitución escrita nada precisase, habría que explicar la
titularidad del poder reglamentario en el Ejecutivo en la existencia de una
costumbre constitucional inequívoca."
2. Concepto de reglamento
El producto de la facultad en estudio es el reglamento. Por su

importancia y desarrollo actual vale la pena analizarlo y tratar de
formular un concepto del mismo, partiendo de sus características
formales y materiales.
Formalmente, el reglamento es un acto administrativo por
provenir del Poder Ejecutivo; aunque actualmente también se
otorga la facultad de dictar reglamentos a los poderes Judicial y
Legislativo, en lo relacionado con su organización interna. Como
se verá más adelante, el modelo típico de reglamento es el dictado
por la administración, es decir, por el Poder Ejecutivo.
Desde el punto de vista material, equivale a una ley, es un
acto intrínsecamente legislativo. En principio reúne sus mismas
características objetivas: generalidad y abstracción; sin embargo,
cuenta con ciertas limitaciones con respecto a la ley y a las otras
normas del sistema jurídico, que derivan de la naturaleza misma
del orden jurídico que supone una relación jerárquica entre nor-
94 Orozco Hcnriquez, 1. 1., Derecho constitucional consuetudinario, se-
gunda edición, México, UNAM, 1993, pág 110. La Constitución española de

1978 si prevé expresamente la facultad reglamentaria, que corre a cargo del
Gobierno español, el cual "ejerce la función ejecutiva y la potestad regla-
mentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes" (artículo 97).
950p. cit., tomo 1, pág. 200', importante crítica endereza Pedro de Vega
contra las costumbres constitucionales en su libro La reforma constitucio-
nal y la problemática del poder constituyente, Madrid, Tecnos, 1991,
págs. 195-200.
PRESIDENCIALISMO Y CREACiÓN LEGISLATIVA 169
mas, independientemente de las limitaciones propias de la natura-

leza de la potestad reglamentaria.
La asimilación de las características de los reglamentos con
las de la ley no es un ejercicio meramente teórico, sino que cobra
mucha importancia práctica en lo que corresponde a su régimen
impugnatorio. En este sentido, tanto la Ley de Amparo (artículo
114, fracción 1), como la jurisprudencia les asignan las mismas
características, identificando las reglas procedimentales para su
impugnación"; salvo por lo que hace a la competencia para co-
nocer del recurso de amparo, que normalmente resolverá el Ple-
no tratándose de las leyes y las Salas de la Corte tratándose de
los reglamentos.
Jorge Carpizo define al reglamento como "una norma de ca-
rácter general, abstracto e impersonal, expedido por el Presidente
de la República en uso de sus facultades constitucionales, y que
tiene como finalidad la mejor aplicación de la ley, a la cual está
subordinada't."
Para Fernando Garrido Falla el reglamento es una "disposi-
ción jurídica de carácter general dictada por la administración
pública y con valor subordinada a la ley"."
Para nosotros el reglamento es la norma jurídica general y
abstracta que emite el Poder Ejecutivo con el fin de llevar a cabo
96 Cfr. artículos 114, fracción 1,84, fracción 1, inciso a), 166 tracción IV
segundo párrafo, entre otros, de la Ley de Amparo en vigor. Por su parte, la

Suprema Corte ha dicho que "las disposiciones del artículo 73 de la Ley de
Amparo en relación con la fracción 1 del artículo 22 del mismo
ordenamiento, no sólo son aplicables tratándose de leyes, sino que también
tienen aplicación respecto de reglamentos, en virtud de que las leyes y Jos
reglamentos son sustancial e intrínsecamente de la misma naturaleza, pues
son idénticos en cuanto a su generalidad y abstracción. Solamente se distin-
guen desde un punto de vista [anual, es decir, en atención al órgano que los
genera (las leyes son actos formalmente legislativos por provenir del Poder
Legislativo, y los reglamentos son formalmente administrativos por provenir
del Presidente de la República). De ahí que ameriten idéntico tratamiento en
cuanto se refiere a su impugnabilidad en la vía de amparo, por series aplica-
bles las mismas reglas", Semanario Judicial de la Federación, Séptíma Epo-
ca, Séptima Parte, vol. 52 pág. 41. A.R. 2175/62 Compañía Minera Asareo,
S. A., Unanimidad de 4 votos.
97 El presidencialismo, pág. 107.
980p. cit., tomo 1, pág. 235.

la aplicación de las leyes que se encuentran dentro del ámbito de

su competencia.
3. Clasificación de los reglamentos en el Derecho mexicano
En este apartado sólo se mencionarán los reglamentos de carácter

federal, además de los de Policía y Buen Gobierno que son de
carácter local para el Distrito Federal.
A) Reglamentos ejecutivos ,99 que son expedidos por el Pre-
sidente de la República, con el fin de ejecutar las leyes que expide
el Congreso de la Unión y cuya aplicación está dentro de su ám-
bito de competencia.
B) Reglamentos autónomos o independientes, 100 creados por
la propia Constitución sin necesidad de que exista una ley que les
dé vida. Entre ellos figuran los reglamentos de Policía y Buen
Gobierno, previstos en el artículo 21 de la Constitución. Estos
reglamentos son autónomos debido a que están previstos directa-
mente por la Constitución, sin exigir la subordinación a una ley
en sentido formal, sin embargo la doctrina rechaza esta interpreta-
ción. 101 En 1984 se dictó la Ley sobre Justicia en Materia de
Faltas de Policía y Buen Gobierno, a la que estará subordinado
el reglamento correspondiente. Independientemente de esto, hasta
1993, la fracción VI, base tercera, inciso A del artículo 73 cons-
titucional otorgaba la facultad para dictar este tipo de reglamen-
tos para el Distrito Federal a la Asamblea de Representantes, por
lo que se le quitó la potestad que hasta entonces tenia el presiden-
te. La jurisprudencia consideró que estos reglamentos eran autó-
nomos, de acuerdo a la siguiente tesis:
99 Cfr. Serra Rojas, Derecho administrativo, cit., tomo 1, pág. 193; Garri-
do Falla, op. cit., tomo 1, pág. 239; Balaguer Callejón, op. cit., tomo TI, pág. 117;
Ignacio De atto defme a estos reglamentos como "los que se dictan en ejecu-
ción de una ley preexistente, [unción muy amplia que comprende tanto los
reglamentos que detallan, desarrollan o complementan los preceptos legales,
cuanto aquéllos que preparan la ejecución propiamente dicha disponiendo los
instrumentos técnicos necesarios", op. cit., pág. 217
100 Sobre los problemas de una y otra denominación cfr. Baño León, José
María, "Los ámbitos del reglamento independiente", Estudios sobre la

Constitución Española en homenaje al pro! Eduardo García de Enterria,
tomo 1, Civitas, pág. 421, nota 1.
101 Serra Rojas, Derecho administrativo, cit., tomo L pág. 205
ASAMBLEA DE REPRESENTANIES DEL DISTRITO FEDERAL AUTONOMÍA DE

LOS REGLAMENTOS EXPEDIDOS POR LA. No existe la necesidad de que estén
directamente vinculados con ordenamientos de mayor rango, pues a dife-
rencia del artículo 89, fracción J de la Constitución Federal que condicio-
na la facultad reglamentaria del Presidente de la República a la existen-
cia previa de una ley, a cuya pormenorización y concreción administrativa
está destinada dicha facultad; el artículo 73, fracción VI, base tercera,
inciso a), no sujeta la diversa facultad de la Asamblea de Representantes
del Distrito Federal, para dictar "bandos, ordenanzas y reglamentos de
policía y buen gobierno" a la preexistencia de ninguna ley, motivo por el
cual, constitucionalmente no es necesario que los reglamentos que de esa
autoridad emanen deban regular, indefectiblemente, otros cuerpos nor-
mativos de mayor entidad. Además, la existencia de reglamentos autóno-
mos en materia de policía y buen gobierno no es extraña en nuestro sis-
tema constitucional, pues estuvo permitida por el texto anterior del ar-
tículo décimo de la Carta Magna, Semanario Judicial de la Federación,
Octava Epoca, lomo VII, junio, pág. 209, Tribunales Colegiados de Cir-
cuito.
ASImismo, el artículo 27, párrafo quinto prevé la existencia

de reglamentos autónomos expedidos por el presidente, referidos
a la extracción y utilización de aguas del subsuelo.l'"
En el derecho comparado la existencia de los reglamentos
autónomos o independientes ha dado bastantes problemas a la
doctrina y a la jurisprudencia. La doctrina más acertada al res-
pecto, desde nuestro punto de vista, es la que postula que en el
ordenamiento jurídico, cualquiera que este sea en tanto pertenez-
ca a un Estado democrático, existe una reserva general, "basada
en el valor superior de la libertad y en el respeto al libre desarro-
llo de la personalidad, que impone que sea la ley la que establez-
ca todas aquellas intervenciones que sean restrictivas de la capa-
cidad general de obra de los ciudadanos", lO3 es decir, no tendrá
cabida el reglamento independiente si afecta, limitándola o res-
tringiéndola, la actividad de los particulares.
C) Reglamentos interiores de los órganos de la Administra-
ción Pública centralizada, que están mencionados en el artículo
102 Carpizo, El Presidencialismo, pág. 108; Id. La Constitución Mexicana
de 1917, pág. 299.

\03 Baño León, ult. op. cit., pág. 422 Y bibliografia citada por el autor; en
ese trabajo se demuestran las dificultades que ha tenido la jurisprudencia

española para definirse, en ocasiones no muy acertadamente, en tomo al re-
glamento independiente.
172 NUGUELCARBONELLYSÁNCHEZ
14 de la Ley Orgánica de la Administración Publica Federal. El

artículo 18 de la misma ley dispone que estos reglamentos deter-
minarán las atribuciones de las unidades administrativas de las
Secretarías de Estado y Departamentos Administrativos, así
como la forma en que habrán de ser suplidos sus titulares.'?'
D) Reglamentos expedidos por los Poderes Legislativo y Ju-
dicial para regular su organización interna, de acuerdo al artículo
70 constitucional (que se refiere a la ley que regulará el funciona-
miento interno del Congreso de la Unión, llamada Ley Orgánica
del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, publica-
da en el Diario Oficial de la Federación el 20 de julio de 1994,
desarrollada por el reglamento para el gobierno interior del Con-
greso General de los Estados Unidos Mexicanos, publicado el 20
de marzo de 1934 que está vigente por mandato del artículo déci-
mo transitorio de la propia Ley Orgánica) y el artículo 11, frac-
ción XX de la Ley Orgánica del Poder Judicial Federal (referente
a los reglamentos interiores de la Suprema Corte, de los Tribuna-
les Colegiados y Unitarios de Circuito y de los Juzgados de Dis-
trito). Los órganos jurisdiccionales que están integrados al Poder
Ejecutivo, generalmente cuentan con facultades similares para
regular su estructura y funcionamiento internos.
Aparte de la anterior clasificación hay que tener en cuenta
que también algunas instancias supranacionales pueden dictar
reglamentos, así como las "organizaciones de carácter no esta-
tal". 105 Un ejemplo de los primeros serían los reglamentos de la
Comunidad Europea 106 y de entre los segundos se puede mencio-
104 Al respecto existe el siguiente criterio jurisprudencial: "SECRETARÍAS
DE ESTADO, UNlDADES ADMINISTRATIVAS DE LAS. LADETERMINACIÓN DE su

SEDE OCOMPETENCIA TERRITORIAL, NO SON ACTOS ENCUADRADOS EN LA FACUL-
TADREGLAMENTARIA. El establecer la sede y circunscripción territorial de las
unidades administrativas con que cuenta cada Secretaría de Estado, constitu-
ye un mero acto de administración inspirado en una necesidad práctica que
nada tiene que ver con la facultad de proveer en la esfera administrativa a la
exacta observancia de las leyes que el artículo 89, fracción 1, de la Constitu-
ción Federal establece en favor del Ejecutivo Federal", Semanario Judicial
de la Federación, Octava Epoca, tomo IX, enero, pág. 253.
lP5 Santamaría, op. cit., pág. 688.
106 Steiner, Josephine, Manual básico de legislación de la CEE, Bilbao,
Deusto, sin fecha, pág. 45~ más ampliamente en Pizzorusso, Alessandro, Lec-
nar a los reglamentos interiores de trabajo que la Ley Federal del

Trabajo define como "el conjunto de disposiciones obligatorias
para trabajadores y patrones en el desarrollo de los trabajos en
una empresa o establecimiento" (artículo 422).
4. Límites a la/acuitad reglamentaria
Estos límites sólo se refieren a los reglamentos que dicta el presi-

dente, aunque por lo general los demás tipos de reglamento tam-
bién se deben ajustar a la mayoría de estas limitaciones.
A) Titularidad de la facultad reglamentaria. Unica-

mente el presidente puede dictar reglamentos, sin que pueda
delegar esta facultad en ningún otro órgano.':" La Suprema Cor-
te ha dicho que:
conforme a nuestro régimen constitucional, sólo tiene facultades para

ce•••
legislar el Poder Legislativo y excepcionalmente el Ejecutivo en el caso

de la facultad reglamentaria, que únicamente puede ser ejercitada por el
titular de ese Poder, sin que en la Constitución exista una disposición que
la autorice para delegar en alguna otra persona o entidad, la referida fa-
cultad, pues ni el Poder Legislativo puede autorizar tal
delegación..."(Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-
1985, Tercera Parte, tesis 402, pág. 702)".108
ciones de Derechos Constitucional, trad. de Javier Jiménez Campo, pr1. de

Francisco Rubio Llorente, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales,
1984, torno JI, págs. 307 y ss.
107 Bajo la misma inspiración se manifiesta la Ley 30/1992 de 26 de no-
viembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Proce-

dimiento Administrativo Común (Boletín Oficial del Estado, número 285, de
27 de noviembre de 1992) de España, cuyo artículo 13.2 señala que "En nin-
gún caso podrán ser objeto de delegación las competencias relativas a: b) La
adopción de disposiciones de carácter general".
108 Un sector de la doctrina se muestra de acuerdo con la asignación de la
facultad reglamentaria al titular del Poder Ejecutivo: "La potestad reglamen-

taria es una potestad administrativa cuyo uso está reservado cabalmente al
órgano supremo de la administración, es decir al gobierno", Garrido Falla,
Fernando, Comentarios a la Constitución, segunda edición, Madrid, Civitas,
1985, pág. 1367; si bien se acepta que los secretarios de Estado puedan ser
facultados por una ley para dictar, a su vez, reglamentos: "Los ministros sólo
Este principio se observa matizado en los últimos tiempos

debido a que en algunas leyes, el Poder Legislativo le ha otorgado
potestades reglamentarias a los secretarios de Estado.'?"
B) Ambito material de validez de los reglamentos. Esta limi-
tación se refiere a las materias en que el presidente puede dictar
reglamentos. Estas materias están determinadas por aquellas
áreas cuya ejecución corresponde al Poder Ejecutivo, por lo tanto
se limitará exclusivamente al ámbito administrativo. De esta ma-
nera el presidente no puede dictar reglamentos de las leyes cuya
aplicación corresponda al Poder Judicial o al Poder Legislativo,
V.g. el presidente no puede reglamentar la Ley de Amparo o la
Ley Orgánica del Poder Judicial Federal. Así lo corrobora la ju-
risprudencia, según la cual la facultad reglamentaria por útil y
necesaria que sea, debe realizarse única y exclusivamente dentro
de la esfera de atribuciones propia del Poder Ejecutivo, esto es, la
norma reglamentaria actúa por facultades explícitas o implícitas
que se precisan en la ley, siendo únicamente esa zona donde pue-
den y deben expedirse reglamentos que provean a la exacta ob-
servancia de aquélla y que, por ello, compartan además su obli-
gatoriedad (Semanario Judicial de la Federación, octava época,
tomo VII, enero, página 83).
C) Reserva de ley. Esta limitación tiene que ver con la ante-
rior, sin embargo, no se determina en tanto al órgano competente
para la aplicación de una determinada ley, sino al tipo de norma
que la Constitución prevé que deberá regir cierto tipo de conduc-
tas. La reserva de leyes una institución de suma importancia
dentro del Estado de Derecho, que "expresa la exigencia de
pueden dictar disposiciones reglamentarias por expresa delegación de ley

formal", idem, pág. 1368; por lo que hace a Latinoamérica "en la generali-
dad de sus Constituciones no se les asigna a los ministros la potestad de dic-
tar resoluciones internas (como es el caso de Argentina o Brasil), aunque ello
puede ser considerado implícitamente", Quiroga Lavié, op. cit., pág. 283.
109 Al respecto la jurisprudencia ha sostenido el siguiente criterio: "SE-
CRETARIOS DE ESTADO. SUS FACULTADES NORMATIVAS CUANDO SON AUTORI-

ZADOS POR EL LEGISLADOR PARA CREAR NUEVAS REGLAS DE DERECHO. CLÁU-
SULAS HABILITANTES y LOS LÍMITES DE SU EJERCICIO. En términos del artícu-
lo 89, fracción I de la Constitución, los Secretarios de Estado no participan de
la facultad reglamentaria. Sin embargo, el gran desarrollo de la actividad ad-
ministrativa en los últimos años ha provocado una transformación de este es-
tado de cosas debido a la inserción en algunos cuerpos legales de cláusulas
PRESIDENCIALISMO Y CREACIÓN LEGISLA'DVA 175
sometimiento de las decisiones fundamentales del poder político

a la voluntad de los que deben soportar esas decisiones" 110 reser-
vando la creación normativa a cuerpos representativos de todas
las tendencias políticas de una sociedad, que son las que integran
los órganos parlamentarios. Consiste, pues, en la imposibilidad
de establecer en reglamentos aspectos que, por su importancia, se
reservan a una ley.
En México la Constitución reserva a una ley en sentido for-
malla determinación de la penas (artículo 14, párrafo tercero).
También existe reserva de ley respecto a la materia impositiva
(artículo 31, fracción IV).
D) Principio de jerarquía normativa. Por este principio se
limita la facultad reglamentaria en el sentido de que no se podrá
modificar o alterar el contenido de una ley en sentido formal. Un
reglamento, para ser válido, debe ir de acuerdo con la ley que está
reglamentando, por ser ésta de superior jerarquía. En este senti-
do, el reglamento está subordinado a la ley en forma semejante
como la ley está subordinada a la Constitución. La Segunda Sala
delegatorias de facultades normativas generales en favor de quienes hasta

entonces no estaban dotadas de ellas, en particular, de los Secretarios de es-
tado. Se está en presencia de una cláusula de este género cuando a través de
una nonna formalmente legislativa o reglamentaria, el Congreso de la Unión
o el Presidente de la República, respectivamente, habilitan a un órgano de la
Administración para regular una materia concreta y específica, sea que ésta
haya sido objeto de regulación con anterioridad o que no lo haya sido, de
acuerdo con los principios y lineamientos contenidos en la propia norma
habilitante. Sin prejuzgar sobre la constitucionalidad de tales cláusulas
habilitantes (asunto ajeno a este fallo), parece claro que su adopción por par-
te del legislador ordinario tiene por efecto esencial y primario un fenómeno
de ampliación de las atribuciones conferidas a la Administración en sus rela-
ciones con los gobernados, al permitirle actuar en materias que antes le esta-
ban vedadas, con el consecuente quebrantamiento del principio clásico de
división de poderes. Por este motivo, adquiere especial relevancia el control
jurisdiccional sobre las normas producidas en ejecución de dichas autoriza-
ciones, control que puede realizarse atendiendo a los límites formales (com-
petencia, procedimiento, jerarquía) o materiales (principios generales de
derecho, reserva de ley y garantías individuales) de la propia habilitación",
Informe del Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, 1986,
tercera parte, pág. 127.
110 Balaguer Callejón, op. cit., tomo n, pág. 104. El Tribunal Constitucio-
nal Español en su sentencia 19/1987, de 17 de febrero ha dicho que el sentido
de la Suprema Corte así lo ha entcndído, expresando que la facul-

tad reglamentaría abarca:
" ...Ia expedición de disposiciones generales, abstractas e impersonales

que tienen como objeto la ejecución de la ley, desarrollando y completan-
do en detalle sus normas, pero sin que, a título de su ejercicio pueda ex-
cederse al alcance de sus mandatos o contrarias o alterar sus disposicio-
nes, por ser precisamente la ley su medida y justificación..." Semanario
Judicial de la Federación, séptima época, vol. 163-168, pág. 77.
E) Principio de irretroactividad normativa. Este príncipío

se aplica a todas las normas jurídicas de carácter general y abs-
tracto, no sólo a los reglamentos, y se basa en el príncipio de que
las normas rigen para el futuro. Por ello los reglamentos no pue-
den afectar derechos adquiridos en orden al mandato del artículo
14 primer párrafo, que aunque usa el término de ley, se debe en-
tender como ley en sentido material, es decir, como toda norma
general y abstracta, y no sólo respecto de las leyes formales.
F) Principio de dependencia. Por este principio, en caso de
que una ley se derogue o abrogue, los reglamentos de esa ley
también resultan derogados, ya que su existencia depende de la
vigencia de la ley que les da vida. Salvo que se expida una nueva
ley que contenga la misma regulación que la anterior, en cuyo
caso sí se podrá seguir aplicando el reglamento emitido con ante-
rioridad a la ley.'! Así lo ha considerado la jurisprudencia que
señala:
REGLAMENTOS. CESAN DE REGIR CUANDO ESABROGADA LA LEY QUE LOS ORI-

GINÓ. Como todo reglamento es una norma rigurosamente subordinada a
determinada ley, cuyas disposiciones debe desarrollar y pormenorizar,
requiere por necesidad una ley preexistente, de tal suerte que abrogada
ésta, dejan de estar vigentes los reglamentos fundados en la misma o
referidos a ella, ...Informe de la Suprema Corte de Justica de la Nación,
1976, tercera parte, pág. 140.
de la reserva de ley"...no es otro que el de asegurar que las regulaciones de

determinado ámbito vital de las personas dependa exclusivamente de la vo-
luntad de sus representantes...", citado por Garrido Falla, op. cit.; sobre la
reserva de ley y los reglamentos ver García Macho, Ricardo, Reserva de ley y
potestad reglamentaria, Barcelona, Ariel, 1988.
111 Cfr. en el Informe de 1977, tribunales colegiados, pág. 146 la
tesis con el rubro "REGLAMENTOS. CESAN DE ESTAR VIGENTES CUANDO

G) Principio de publicidad normativa. Este principio, al

igual que el de irretroactividad, se aplica no sólo a los reglamentos
sino también a otras normas de carácter general y abstracto como la
ley 112 y la j urisprudencia."? La publicidad sirve para preservar la
seguridad jurídica, pues permite a los habitantes estar en condiciones
de conocer las normas que les pueden ser aplicadas y que rigen la
vida en sociedad por un lado y permite a su vez establecer la presun-
ción de que todos conocen las normas juridicas por lo que nadie pue-
de alegar ignorancia del derecho para excusarse del cumplimiento de
sus obligaciones;'!" también contribuye a mejorar la eficacia del or-
den jurídico por completo porque da una adecuada difusión a las
normas para que sean más conocidas por los diversos operadores
jurídicos, con lo que se mejora su aplicación y se disminuye su
inobservancia por falta de conocimiento de la norma aplicable.'!'
La publicidad de los reglamentos se logra al publicar estos en
el Diario Oficial de la Federación bajo modalidades parecidas a
las que rigen para la publicación de las leyes y que ya fueron
explicadas anteriormente.
X. MEDIDAS DE SALUBRIDAD GENERAL
Estas medidas de salubridad general están previstas por la frac-

ción XVI del artículo 73, que enumera las facultades del Congrc-
ES ABROGADA LA LEY EN QUE SE SUSTENTAN Y CUYOS PRECEPTOS

PORMENORIZAN".
112 Carbonell y Sánchez, "Algunas consideraciones sobre el procedimien-
to legislativo en México", cit., págs. 50 y 51.

ll3 Carbonell y Sánchez, Miguel, Concepto, marco histórico y régimen
jurídico vigente de la jurisprudencia en México (Tesis profesional), México,

UNAM, 1994, capítulo I1I, apartado 8: "La publicidad de la norma
j urisprudencial".
114 En este sentido el artículo 21 del Código Civil del Distrito Federal
establece que "La ignorancia de las leyes no excusa su cumplimiento"; "La

ignorancia del Derecho no supone una amenaza para el status personal de los
ciudadanos, sino una cláusula de seguridad jurídica implícita en el sistema
axiológico legitimador del Estado de Derecho" dice Antonio Enrique Pérez
Luño refiriendose a la disposición similar que contiene el Código Civil espa-
ñol,La seguridadjuridica, Barcelona, Ariel, 1991, pág. 77.
ns Peláez Ferrusca y Carbonell y Sánchez, op. cit., pág. 47.
so. Dicha fracción reserva a las autoridades federales la materia

de Salubridad general de la República, de acuerdo con las si-
guientes bases:
"la. El Consejo de Salubridad General dependerá directamente del

Presidente de la República, sin intervención de ninguna Secretaría de
Estado, y sus disposiciones generales serán obligatorias en todo el país;
"2a. En caso de epidemias de carácter grave o peligro de invasión de
enfermedades exóticas en el país, el Departamento de Salubridad ten-
drá obligación de dictar inmediatamente las medidas preventivas indis-
pensables, a reserva de ser después sancionadas por el Presidente de la
República;
"3a. La autoridad sanitaria será ejecutiva y sus disposiciones serán
obedecidas por las autoridades administrativas del país;
"4a. Las medidas que el Consejo haya puesto en vigor en la campaña
contra el alcoholismo y la venta de sustancias que envenenan al indivi-
duo o degeneran la especie humana así como las adoptadas para preve-
nir y combatir la contaminación ambiental, serán después revisadas por
el Congreso de la Unión en los casos que le competan".
La base primera es de suma importancia ya que otorga el carácter de
generalidad a las disposiciones del Consejo y fija su ámbito territorial
de validez: todo el pais.
En la base segunda llama la atención que aun cuando el Consejo es
una dependencia del'Ejecutivo, este podrá sancionar a posteriori las
medidas que haya dictado.
Esta forma de legislar por parte del Ejecutivo es un producto original
del Congreso Constituyente de Querétaro, de acuerdo a una reforma
que se dio en 1908 a la Constitución de 1857, por lo cual es importante
repasar sus antecedentes históricos.
l. Antecedentes
Elide mayo de 1908, el Ejecutivo, encabezado por Porfirio

Díaz, presentó al Congreso de la Unión un proyecto de reformas
al artículo 11 de la Constitución con el [m de restringir la libertad
de tránsito que tal precepto consagra. "Esas restricciones perse-
guían por objeto exclusivamente impedir el ingreso al país de
extranjeros que no fueran deseables desde el punto de vista de la
salud, de la conducta o de la utilidad productora" 116. Para no
116 Tena Ramírez, Derecho constitucional mexicano, cit., pág. 375.

dejar dudas sobre las facultades de la Federación para legislar en

materia de Salubridad, la iniciativa también propuso una adición
a la fracción XXI del articulo 72 para que el Congreso pudiera
legislar en esa materia. El proyecto fue aprobado el 12 de no-
viembre de 1908, con lo cual se otorga por vez primera, la facul-
tad en materia de salubridad general a la Federación.
En los mismos términos pasa al proyecto de reformas a la
Constitución de Venustiano Carranza, pero con el numeral 73
fracción XVI. Así llegó al Congreso Constituyente, que es donde
se produce el gran cambio y, tras un interesante debate, se otor-
gan facultades a una dependencia del Ejecutivo para legislar.
117
2. El Congreso Constituyente de1916-1917.
En la 50a. sesión ordinaria del Congreso Constituyente, celebra-

da por la tarde del viernes 19 de enero de 1917, un grupo de 41
diputados constituyentes, encabezados por el doctor José M.
Rodríguez, representante de Coahuila, presentó un proyecto de
adición a la fracción XVI del articulo 73.
El proyecto tenía el mismo texto que luego se aprobó por el
Constituyente, pero vale la pena reproducir algunas partes del
discurso del diputado Rodríguez en la defensa de su proyecto,
que refleja una gran preocupación por México y el compromiso
moral de quienes dieron al país una Carta Magna que nos rige
hasta nuestros días:
ee.• .la mortalidad general de la República, y principalmente de México,
es la más grande del mundo y , por consiguiente, cn México se tiene la

obligación de dictar medidas urgentísimas para evitar esta mortalidad ..".
Estas medidas correspondían a la autoridad sanitaria, que "será la única
autorizada para dictar estas disposiciones".
Además con todo ello, seguía diciéndose en el Constituyente, se busca
...que estas disposiciones emanadas del departamento de salubridad ten-
gan el carácter de generales para evitar esas consecuencias (de contagio
de enfermedades entre los estados o entre países)". " ...La unidad sanita-
117 La información de este apartado ha sido tomada del libro Derechos del
pueblo Mexicano. México a través de sus Constituciones, tercera edición,

1985, tomo VIII, págs. 111-121.
180 NITGUELCARBONELLysÁNCHEZ
ria debe ser general, debe afectar a todos los estados de la República,
debe llegar a todos los confines y debe ser acatada por todas las autorida-
des administrativas, pues en los pueblos civilizados, sin excepción, la au-
toridad sanitaria es la única tiranía que se soporta en la actualidad.
A este proyecto se opuso el diputado Pastrana Jaimes, repre-

sentante de Guerrero, quien opinaba que el Departamento de
Salubridad podría invadir siempre que quisiera la soberanía de
los estados. También objetaba el que primero dictara sus dispo-
siciones y luego fueran ratificadas por el presidente, ya que ello
significaba "constituir un departamento con más atribuciones
que un ministerio. Ningún ministro dicta primero sus disposicio-
nes y luego va a pedir al primer jefe o al Presidente de la Repú-
blica su acuerdo".
Otro diputado que expuso sus dudas fue el represen-
tante de Veracruz, Elíseo Céspedes, quien dijo "estamos
I
creando un departamento con exageradas facultades, que

tal vez sea origen de-dificultades con los estados", reite-
rando la preocupación de que el citado departamento po-
dría constituir una merma en las atribuciones de las enti-
dades federativas, que iría en perjuicio del sistema federal.
El mismo diputado Céspedes agrego "¿Por que, señores,
vamos a darle a las resoluciones del departamento de
salubridad una fuerza de ley, como si fueran dictadas por
las cámaras legislativas, previos los trámites que señala la
Constitución?" , con ello se ve claramente que el Constituyente
percibió que se le estaban dando verdaderas facultades de legis-
lar al Ejecutivo, tal como si se tratara del Congreso de la Unión.
Por último, intervino el diputado Marti, representante del
Estado de México, quien en defensa del proyecto del diputado
Rodríguez, reafirmo la visión de los Constituyentes sobre la fuer-
za de ley de las resoluciones del departamento. Este diputado dijo
que tal resolución
" ...parece que se trata de algo que tiene mas fuerza aun que las leyes del
Congreso de la Unión; pero no se trata de más fuerza, sino de más violen-
cia, o más prontitud, porque resulta eminentemente ridículo que en caso
de una epidemia, mientras la epidemia está invadiendo el territorio, se
está recurriendo a trámites y pasan cuatro o cinco días para ponerse en
vigor."
PRESIDENCIALISMO Y CREACIÓN LEGISLAI1VA 181
A final de cuentas el proyecto de adición presentado por el

grupo de diputados que encabezaba el doctor Rodríguez, fue
aprobado por 143 votos a favor y 3 votos en contra.
3. Situación actual
Con posterioridad a su adopción por el Constituyente de 1916-

1917 , la fracción XVI del articulo 73 ha sido modificada para
introducir en la base 4a. que el Consejo de Salubridad también
podrá dictar medidas en materia de contaminación ambiental, que
después serán revisadas por el Congreso dentro de los casos que
sean de su competencia.
También cabe señalar que el departamento de salubridad se
ha convertido en la actual Secretaria de Salud (Ver artículos 26
y 39 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal).
XI. LA REGULACIÓN ECONÓMICA
Esta es una facultad de suma importancia. Constituye una de las

dos excepciones que la Constitución acepta expresamente al régi-
men de división de poderes.
El segundo párrafo del artículo 49 ordena que "No podrán
reunirse dos o más de estos Poderes en una sola persona o corpo-
ración, ni depositarse el Legislativo en un individuo, salvo el caso
de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unión, conforme
a lo dispuesto en el artículo 29. En ningún otro caso, salvo lo dis-
puestoen el segundo párrafo del artículo 131, se otorgarán facul-
tades extraordinarias para legislar".
Esta segunda excepción, además de la prevista por el artículo
29, fue introducida en la Constitución por una reforma de 1951,
promovida por el entonces presidente Miguel Alemán.
El párrafo segundo del artículo 131 dispone: "El Ejecutivo
podrá ser facultado por el Congreso de la Unión para aumentar,
diSminuir o suprimir las cuotas de las tarifas de exportación e
importación, expedidas por el propio Congreso, y para crear
otras, así como para restringir y para prohibir las importaciones,
las exportaciones y el tránsito de productos, artículos y efectos,
cuando lo estime urgente, a fin de regular el comercio exterior, la

economía del país, la estabilidad de la producción nacional, o de
realizar cualquier otro propósito en beneficio del país. El propio
Ejecutivo, al enviar al Congreso el presupuesto fiscal de cada
año, someterá a su aprobación el uso que hubiese hecho de la
facultad concedida".
Esta facultad se debe encuadrar en un marco más amplio, por
el cual el Ejecutivo ejerce un control casi absoluto sobre la eco-
nomía nacional, que se vino a consolidar a través de las reformas
a los artículos 25 y 26 publicadas en el Diario Oficial el 3 de fe-
brero de 1983. ¡'
Esta tendencia se ~ revertido durante el periodo 1988-1994,
en virtud del ensayo de nuevas formas de liberalismo económico,
que llevan consigo la disminución de la presencia del Gobierno en
los procesos económicos nacionales.
Desde el punto de vista eminentemente jurídico, esta facultad
parece estar redactada como un caso de legislación delegada, que
es una forma legislativa ampliamente conocida en otros países!",
por la cual el Congreso autoriza al Ejecutivo para legislar en
ciertas áreas, con las modalidades que establezca el propio Con-
greso o sujeto a la posterior ratificación de este. La delegación de
facultades legislativas "al quitar temporalmente al legislador sus
atribuciones fundamentales, tienden a consagrar su decaimiento
y, en consecuencia, a reforzar y extender las prerrogativas del
ejecutivo",'!" con lo cual se acentúan los rasgos presidencialistas
de la Constitución de 1917. .
En este caso se trataría de una delegación legislativa especial,
por la cual se confieren "facultades legislativas al Gobierno, pero
sólo respecto de materias determinadas y señalando las bases o cri-
terios que han de servir de límites al Decreto Legislativo". 120
Los criterios a los que ajusta la Constitución el uso de esta
facultad son los de urgencia para regular el comercio exterior, la
118 Cfr. Lions,Monique, "El referéndum, la delegacióndel poder legisla-
tivo y la responsabilidad de los ministros en AméricaLatina", Boletín Mexi-

cano de Derecho Comparado, afio 5, número 15, septiembre-diciembre de
1972, págs. 471 y ss.
119 Lions, Monique, op. cit., pág. 463.
120 Garrido Falla, op. oit., tomo1,pág. 230.

PRESIDENCIALISMO Y CREACIÓNLEGISLATIVA 183
economía del país, la estabilidad de la producción nacional o rea-

lizar cualquier otro propósito en beneficio del país. Estos son los
supuestos que marca la Constitución al Ejecutivo para ejercer
esta facultad, si la ejerciera sin fundarse en ellos, tal ejercicio
seria hecho en forma "arbitraria e ilegal".'?'
Un problema interesante que se plantea sobre el uso de esta
facultad es la posterior aprobación que realiza el Congreso, se-
gún lo exige el artículo 131. ¿Y si el Congreso no aprobara ese
uso?, ¿Cual sería la sanción? Carpizo ha contestado que "Si el
Congreso no estuviese de acuerdo en la forma en que utilizó esas
atribuciones, no hay nada que pueda hacer al respecto, pues se
trata de hechos consumados". 122
Por último, vale hacer la aclaración de que no es del todo
correcta la terminología que usa el artículo 49 al considerar a
este tipo de facultades como extraordinarias, ya que "debe esti-
marse como una situación permanente y normal, que de ninguna
manera implica un estado de emergencia similar al previsto por el
artículo 29", 123 por lo cual no se está ante una situación de
emergencia que amerite lo extraordinario de las facultades, sino
que éstas se otorgan en razón de criterios de carácter económico
consustanciales a la actividad cotidiana del gobierno.
XII CONCLUSIONES
Primera. Si bien la teoría de la división de poderes postula una

separación en el ejercicio de las diferentes funciones estatales, las
constituciones actuales no se ciñen estrictamente a sus postula-
dos, desnaturalizándose con ello las funciones ejecutivas, legisla-
121 Ramirez Gutiérrez, José Othón, "Artículo 131" en Constitución Polí-
tica de los Estados Unidos Mexicanos comentada, cit., págs. 631 y ss.
122 Carpizo, El presidencialismo, pág. 109.
123 Fix Zamudio, Héctor, "El sistema presidencial y la división de pode-
res", en La Universidad Nacional y los problemas nacionales, vol. IX, tomo

III, México, UNAM, 1979, pág. 100 nota 88; Id., "El valor actual de la división
de poderes y su consagración en las Constituciones de 1857 y 1917", cit.,
págs. 54-56; Burgoa, op. cit., pág. 227, nota 164.
tivas y judiciales de cada Estado por las necesidades que les im-
pone la práctica cotidiana del ejercicio del poder.
Segunda. En México esta desnaturalización es tal que hay
varias funciones que son desarrolladas por órganos diferentes al
órgano que debería llevarlas a cabo; destacando, la dirección que
lleva esta desviación hacia el Poder Ejecutivo, como en el caso de
la función legislativa, y no hacia cualquiera de los otros órganos
de poder público.
Tercera. La tendencia hacia el otorgamiento de excesivas fa-
cultades al Ejecutivo para legislar puede ser peligrosa en vista del
régimen presidencial que ya se vive en la mayor parte de los paí-
ses de Latinoamérica, lo que puede decantar más de lo convenien-
te el equilibrio entre los poderes. Además, al ejercer el Ejecutivo
facultades legislativas, se le provee con los medios para que pue-
da dar cumplimientoípor sí mismo al principio de legalidad, ajus-
tándose con ello a l~s requerimientos de la fundamentación que
exige todo acto de autoridad.
Cuarta. El ejercicio de facultades legislativas del Presidente
está perfectamente previsto en la propia Constitución, que pro-
porciona el marco jurídico necesario para la actuación del Ejecu-
tivo. Las normas constitucionales que otorgan tales facultades
son normas de creación jurídica, es decir, normas que sirven para
la creación de otras normas, por lo que su estudio y
sistematización deben comprender ciertas características que no
se encuentran en otras normas.
Quinta. La determinación de las funciones materiales de los
órganos del Estado supone la caracterización de los productos
que emanan de tales facultades. En el caso del presente estudio se
determinaron las características específicas de la ley, es decir, la
generalidad y la abstracción, con lo que se puede ver cómo el
presidente dicta leyes desde el punto de vista material, aunque
formalmente se les llame tratados, reglamentos, etc...Esta fun-
ción la puede realizar por sí solo o de manera colegiada en un ré-
gimen de colaboración con otros órganos del Estado como el
Congreso de la Unión o el Senado de la República.
Sexta. La intervención del presidente en el procedimiento le-
gislativo en sentido estricto, se da a través de tres actos : la inicia-
tiva, la sanción (o el veto, en su caso) y la publicación. La ini-
ciativa es importante debido a que el Ejecutivo, al aplicar
cotidianamente un gran número de disposiciones legales, percibe

con mayor claridad la necesidad de cambiar algunas normas o de
crear otras diferentes. El derecho de veto también juega un papel
'de primera importancia debido a que con él, el presidente se pue-
de oponer a la aprobación de alguna ley que pueda ser inconstitu-
cional, además de constituir la forma como el presidente puede
rechazar alguna ley que no considere adecuada; aunque el veto
puede ser superado por el Congreso si se reúne el voto de las dos
terceras partes de los miembros de ambas cámaras. Por lo que
hace a la publicación, es la forma de dar a conocer las leyes a sus
destinatarios y requisito indispensable de la obligatoriedad de las
mismas. Esta publicación se debe llevar a cabo en el órgano se-
ñalado al efecto y sólo en él. Respecto a la publicación, la Supre-
ma Corte ha emitido diversas tesis jurisprudenciales que han que-
dado citadas en el cuerpo de este trabajo.
Séptima. La facultad del presidente de celebrar tratados inter-
nacionales es el instrumento por excelencia a través del que se
establecen relaciones comerciales y de intercambio con otros
países, por lo que su correcto uso deberá ser puntualmente veri-
ficado por el Senado, cuando le sean sometidos a su consideración
los tratados para ser ratificados;merecen especial atención los acuer-
dos ejecutivos que celebre el Ejecutivo sin la aprobación del Senado,
ya que, en nuestra opinión, carecen de sustento constitucional; en
este caso tendrá la última palabra la justicia federal cuando deba
pronunciarse sobre la constitucionalidad de tales acuerdos.
Octava. La suspensión de garantías que se realice conforme
al artículo 29 constitucional, podrá llevar consigo el otorgamiento
de facultades extraordinarias para legislar en favor del presiden-
te. Tales facultades están enmarcadas en ciertos requisitos espa-
cio-temporales que se deben respetar, al igual que las leyes que
emita el presidente durante el periodo de la suspensión de garan-
tías, que también deberá conducirse bajo ciertas condiciones.
Hoy en día es insostenible lo que Vallarta afirmaba el siglo
pasado, respecto a que se puedan otorgar facultades legislativas
sin contar con la previa suspensión de las garantías, en vista del
mandamiento del artículo 49 que sólo posibilita las facultades
extraordinarias en el caso del artículo 29 (es decir, contando con
la previa suspensión), y el del segundo párrafo del artículo 131
(sobre la regulación del comercio exterior).
Un aspecto de este tema que preocupa a la doctrina es la va-

guedad con que la Constitución enuncia las causas que llevan a
la suspensión de las garantías. En México esta suspensión se ha
usado con el cuidado que merece una situación de tal magnitud
(como se mencionó, durante la vigencia de la Constitución de
1917 sólo se han suspendido las garantías en una ocasión).
Por nuestra parte creemos que faltan por determinar varias
cuestiones de la suspensión y de la legislación que dicta el presi-
dente en ese caso, como es la judiciabilidad de la declaración
suspensiva, la de las leyes que se emitan, su validez temporal y
material, etc ...
Novena. La facultad reglamentaria es, quizá, la más común-
mente usada por el Presidente para legislar, aunque en la Consti-
tución no existe un fundamento claro o nítido de la misma y se ha
venido ejerciendo de manera consuetudinaria. Esta facultad per-
tenece, en principio, sólo al presidente aunque el orden jurídico
mexicano contempla otro tipo de reglamentos que emiten diversos
órganos como la Suprema Corte o el Congreso de la Unión.
Los reglamentos están sometidos a varias limitaciones que
son muy importantes; la más importante, probablemente, es la de
reserva de ley que tan profusamente ha sido estudiada por los
juristas de otros países, pero que en México no ha despertado
mayor inquietud, entre otros factores por no existir la delegación
legislativa del Congreso hacia el presidente, que éste ejerza a tra-
vés de los reglamentos y decretos-ley, salvo la aparente delega-
ción del articulo 131 párrafo segundo.
Décima. Las medidas de Salubridad General también son un
caso de legislación del Ejecutivo; su establecimiento constitucio-
nal en 1917 dio lugar a un magnifico debate en el Congreso
Constituyente. En general su uso ha sido moderado por parte del
Ejecutivo y su permanencia es del todo benéfica en orden a los
fmes que persigue y que quedaron magníficamente explicados
por los diputados constituyentes de 1917.
Undécima. La regulación económica de las importaciones y
exportaciones se estableció en 1951 yes una de las dos excepcio-
nes expresas al principio rígido de división de poderes que la
Constitución consagra en el artículo 49. Se debe remarcar que la
expresión usada por tal artículo de "facultades extraordinarias"
no es del todo correcta, porque no existe la situación extraordina-
ria que las amerite, y su uso se da bajo condiciones normales de

operación comercial entre México y el exterior.
Duodécima. En general, el balance es que se ha fortalecido en
demasía al Ejecutivo con facultades que, indudablemente, perte-
necen al Legislativo y que éste podría ejercer con toda facilidad,
lo que permitiría un mejoramiento de la situación parlamentaria
mexicana. Las cuestiones pendientes sobre el tema son muchas y
deberán ser examinadas con mayor profundidad; así, cada una de
las facultades que repasamos en este trabajo necesita ser revisada
y mejorada en su conocimiento, teniendo en cuenta los peligros
de una concentración excesiva de poder en el presidente, y tenien-
do también en cuenta que la mejor fórmula conocida hoy en día
para controlar a ese poder es a través del equilibrio entre poderes,
es decir, creando un poder que controle al propio poder, una
suma de pesos y contrapesos.
La Protección de los Administrados Frente
a los Actos del Ejecutivo Federal
MERCEDES PELÁEZ FERRUSCA
AMa. Angela y Ricardo Peláez
"...sin una total y plenaria resolución de este gran tema

de la justicia administrativa, el Estado de Derecho es
literalmente nada. El ciudadano se enfrenta con el poder
primariamente en cuanto poder administrativo. "
Eduardo García de Enterria I
1. INTRODUCCIÓN
1 sistema presidencial mexicano." de hondas raíces
E
••••••
históricas, institucionales e ideológicas dentro de la
realidad nacional, como forma de gobierno se
caracteriza, entre otras muchas cosas, por el exceso
de atribuciones conferidas al Poder Ejecutivo fede-
1 La lucha contra las inmunidades del poder, tercera edición, Civitas,
Madrid, 1983, pág. 12.

2 Respecto del sistema presidencial mexicano, se pueden consultar las si-
guientes obras: Carpizo, Jorge, El presidencialismo mexicano, novena edición,

Siglo XXI, México, 1989; El sistema presidencial mexicano. algunas reflexio-
nes, (obra colectiva), TIJ-uNAM, México, 1988;Fix Zamudio, Héctor, "El sistema
presidencialista y la división de poderes", en La Universidad y los proble-
mas nacionales, vol. IX, 1. ID, UNAM, México, 1979; Cosío Villegas, Daniel, El
sistema político mexicano, 21a. reimp., Cuadernos de Joaquín Mortiz, Méxi-
co, 1992; De la Madrid Hurtado, Miguel, "Notas sobre el presidencialismo
en la Constitución mexicana", en su libro Estudios de derecho constitucional
mexicano, Porrúa, México, 1977, págs. 139-144; Moya Palencia, Mario, "El
sistema presidencial mexicano", Revista Mexicana de Justicia, vol. L núm. 6,
mayo-junio, México, 1980; Barlett, Manuel, "El sistema presidencialista
mexicano"en Pensamiento político, número 5, México, 1969; Martínez
Assad, Carlos (coord.), La sucesión presidencial en México, coyuntura
electoral y cambio político, Nueva Imágen, México, 1981; El predominio del
IR9
190 MERCEDESPELÁEZFERRUSCA
ra1; 3 los actos que éste realiza a través de los multiples órganos 4 y
las disposiciones que de él emanan, van dirigidos a cumplir con
su tarea constitucional, la de administrar, de ejecutar las leyes
que dicta el Poder Legislativo. Para realizar este compromiso
constitucional y político, el Presidente de la República encabeza
lo que llamamos la Administración Públicafederal, que abarca las dis-
tintas materias que delimitan la esfera de competencia de las atri-
buciones del Poder Ejecutivo. La Administración Pública fede-
ral,' por mucho, el aparato de gobierno más voluminoso, tiene
que realizar tareas que formalmente pertenecen a la actividad de
los otros dos poderes, la tarea legislativa y la judicial.
De este modo, más o menos simplificado, las instituciones
que engrosan la administración nacen a la vida pública a instan-
cia e iniciativa del presidente y todas ellas están dirigidas al mejor
ejercicio del poder público; sin embargo, el ejercicio del poder
público implica que la administración intervenga la esfera de
Poder Ejecutivo en Latinoamérica (obra colectiva), UNAM, México, 1977;

Gaxiola, Jorge. "Orígenes del sistema presidencial, génesis del acta constitu-
tiva de 1824", en Revista de la Facultad de Derecho de México, abril-junio
de 1952, UNAM, México; Martínez Báez, Antonio, "El Ejecutivo y su gabine-
te", Revista de la Facultad de Derecho de México, abril-junio de 1952, UNAM,
México; Valencia Carmona, Salvador, "Las tendencias contemporáneas del
Ejecutivo Latinoamericano", Boletín Mexicano de Derecho Comparado, n/s,
año XI, núms. 31-32, enero-agosto, IlJ-lJNAM, México, 1978.
3 "En términos muy genéricos los tratadistas que han estudiado el régi-
men presidencial mexicano, coinciden en señalar el desequilibrio entre los

diversos órganos del poder, ya que la preeminencia del Presidente de la Re-
pública en el ámbito nacional (y la de los gobernadores en las entidades
federativas), establecida en el mismo texto de la Carta Suprema Federal, se
acentúa considerablemente en la realidad política, debido a numerosas cos-
tumbres y prácticas, a través de las cuales se concentran facultades tadavía
más amplias en el Ejecutivo Federal, yen especial, en su titular, el mismo
Presidente de la República." .Fix Zamudio, "El sistema presidencialista y la
división de Poderes", cit., pág. 101.
4 Nos dice Fix Zamudio: "En primer término es preciso señalar que no
debe confundirse, como se hace en la vida ordinaria, al Presidente de la Re-

pública, como titular del órgano, con el Ejecutivo Federal, ya que el segundo
comprende toda la organización técnica y burocrática que sirve de apoyo para
la realización de las funciones del primero, y que en la actualidad asume una
gran complejidad.", idem., pág. 107.
s La Administración Pública federal está regulada por su Ley Orgánica
de 24 de diciembre de 1976.
LA PROTECCIÓN DE LOS ADMINISTRADOS 191
derechos de los administrados que hoy en día se ve cada vez más

afectada por la acción de tal ejercicio;" en tal circunstancia han
tenido, necesariamente que surgir diversos mecanismos de defen-
sa que protejan al particular de la eventual interferencia en el
ejercicio de sus derechos por parte de la administración pública.
Estos mecanismos tienen un doble motivo: a) servir como
contenedor de los actos del Ejecutivo federal y b) garantizar la
seguridad jurídica y la protección de los derechos e intereses de
los particulares.
El Ejecutivo federal ha sido dotado por la Constitución de una
serie de facultades, por medio de las cuales le es posible realizar la
función que le ha sido asignada por la misma. El uso de estas facul-
tades implica empero la necesidad de la existencia de la estructura
institucional que permitá cumplir cabalmente con la tarea asignada.
La estructura del Poder Ejecutivo se conforma básicamente
con lo que llamamos Administración Pública que se encuentra
detallada en la Ley Orgánica de la Administración Pública Fede-
ral; se integra con la administración pública centralizada, la ad-
ministración pública descentralizada, los organismos
paraestatales, las instituciones de fianza y crédito y las empresas
de participación estatal mayoritaria. Las acciones de estos organis-
mos, a través de actos y resoluciones, se traducen en disposiciones
que en mayor o menor medida están dirigidos a los particulares.
Es por ello que los mecanismos protectores de los administrados,
frente a los actos de la administración, motivan el presente estu-
dio. Un adecuado sistema de protección, permite al mismo tiem-
po, el respeto a los derechos de los particulares y el eficaz desen-
volvimiento de la actividad administrativa.
Este es pues, a grandes rasgos, el tema de la justicia adminis-
trativa. Primeramente es necesario ubicar, dentro de nuestro en-
6 "Desde la relación jurídica competencia-iniciativa privada y más
adelante en la relación gobierno-gobernados, la libertad es un círculo de afec-

tación. Es apenas obvio que el avance competencial sobre todo tipo de activi-
dades signifique una restricción del sector privado y, por el contrario, toda
reivindicación, toda invención y cualquier crecimiento de las actividades de
los particulares, significará una disminución de la influencia competencial.",
Briseño Sierra, Humberto, "El valor actual de la división de poderes", Me-
moriadel ¡JI Congreso Iberoamerioano de Derecho constitucional. t. IU- n.
UNAM, México. 1987, pág. 612
192 MERCEDES PELÁEZ FERRUSCA
tomo político a la administración, al Poder Ejecutivo, por lo que

nos permitimos partir de la revisión del principio de la división de
poderes, para posteriormente, tratar el tema del presidencialismo
y la fisonomía que éste adquiere en nuestro país; para entrar fi-
nalmente en el tema de la justicia administrativa.
a) El principio de la división de poderes
Es imperioso revisar por lo menos algunos de los principios bá-

sicos de nuestra forma de gobierno para ubicar el ámbito consti-
tucional y político dentro del cual se encuadra al Ejecutivo Fede-
ral. Una vez precisados algunos términos podremos hablar sobre
la relación que guarda el Poder Ejecutivo federal con nuestro
Poder Judicial. Esta relación es vital para el desarrollo del pre-
sente estudio, pues como lo veremos más adelante, el sistema de
protección qe los administrados se concreta básicamente en me-
canismos jurisdiccionales. Los actos del Ejecutivo dirigidos a los
particulares, esto es, la acción de la administración, establece la
relación primigenia del binomio autoridad-gobernados, por lo que
un sistema de control y de defensa de dichos actos es considerado
importante por quien escribe.
En México, el artículo 40 de nuestra Constitución establece
como forma de Estado una República representativa, democrática,
federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo con-
cerniente a su régimen interior, pero unidos en una Federación.
Dejando de lado la intención política de semejante aseveración,
los Estados que integran la Federación, que se encuentran unidos
por el pacto federal, conservan para su interior, el mismo régimen
que se adopta para la Federación, esto es, la división de poderes;
consagrada en el artículo 41 de la misma Constitución, que rea:fínna
la intención del artículo anteriormente citado al decir que el pueblo
ejerce su soberanía por medio de los poderes de la unión, en los ca-
sos de la competencia de éstos, y por los de los Estados en lo que
toca a sus regímenesinteriores,en los términos que la misma esta-
blece, y las constituciones locales, las que en ningún caso podrán
contravenir las estipulaciones de la Carta Magna federal.
Ahora bien, esta división de poderes, de que habla la Consti-
tución, consiste en una separación funcional de las actividades
para el ejercicio de la soberanía del Estado 7 (de acuerdo con el

artículo 41, leáse supremo poder en el artículo 49), que en ade-
lante identificaremos como poder público y gobierno."
Así, se establece un Poder Ejecutivo federal, unipersonal,"
depositado en el Presidente de la República; un Poder Legislativo
de los Estados Unidos Mexicanos, que se deposita en un Congre-
so General, también llamado de la Unión, que se divide en dos
cámaras, una de Diputados y otra de Senadores; y, finalmente,
un tercer Poder, llamado Judicial de la Federación, que deposita
su ejercicio en una Suprema Corte de Justicia, en Tribunales
Unitarios y Colegiados de circuito y en juzgados de Distrito. La
citada división de poderes, queda a salvo con la prohibición ex-
presa de la Constitución declarada en el artículo 49 al decir: que
no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola perso-
na o corporación ni depositarse el legislativo en un individuo.
Esta determinación del constituyente tiene su motivación en el
hecho de establecer, por lo menos en papel, un equilibrio entre los
diversos órganos de ejercicio efectivo del poder soberano, pre-
viendo diversos mecanismos de control externos (de un poder a
otro o de dos poderes a otro), e internos (control de los propios
7 "Tres son las atribuciones de la soberanía: la facuItad de dictar las
leyes, la facultad de hacerlas ejecutar y la facultad de aplicarlas a los casos

particulares" y "Estos tres poderes, Legislativo, Ejecutivo y Judicial, no
deben ejercerse ni por una sola persona ni por una sola corporación", De
la Madrid Hurtado, "División de Poderes y forma de gobierno en la
Constitución de Apatzingán" en sus Estudios de Derecho constitucional,
cit., págs. 93-114.
8 "Puede comprobarse que la llamada tripartición del poder estatal co-
rresponde en realidad al fenómeno de la división del trabajo de la organiza-

ción pública. La competencia, la delimitación de las funciones de los repre-
sentantes de la ciudadanía, es lo constitucional, legal y prácticamente
divisible", Briseño Sierra, op. cit., pág. 609.
9 "El Ejecutivo latinoamericano se distingue por su acentuado carácter
unipersonal. Procede tal característica de una arraigada tradición: de las

épocas indígenas y colonial heredamos un Ejecutivo fuerte, autoritario, que
al concluir la independencia fue sustituido por los caudillos militares y,
después por los civiles, para desembocar en el Ejecutivo contemporáneo,
de poderosa influencia jurídica y política. Sólo en un hombre se ha deposi-
tado el mundo en estas etapas, nunca se le ha hecho compartirlo con otro o
sujetado su voluntad a cualquier órgano estatal", Valencia Cannona, op. cit.;
págs. 136-137.
actos)." Sin embargo esta regla, como todas, cuenta con sus ex-
cepciones, que tienen que ver con dos situaciones muy concretas
para el caso del Ejecutivo federal, que son las facultades ex-
traordinarias, de acuerdo con el artículo 29, previa suspensión de
garantías y las facultades en materia de tarifas arancelarias, im-
portaciones, exportaciones y comercio exterior del articulo 131,
20. párrafo.
La Suprema Corte de Justicia de la Nación se manifiesta en
el mismo sentido que la corriente doctrinaria al expresarse, res-
pecto de la división de poderes, como sigue:
DIVISIÓN DE PODERES. SISTEMA CONSTITUCIONAL. DE CARÁCTER FLEXIBLE. La

división de poderes que consagra la Constitución Federal no constituye
un sistema rígido e inflexible, sino que admite excepciones expresamente
consignadas en la propia Carta Magna, mediante las cuales permite que
el Poder Legislativo, el Poder Ejecutivo o el Poder Judicial ejerzan fun-
ciones que, en términos generales, corresponden a la esfera de las atribu-
ciones de.ótro poder. Así, el artículo 109 constitucional otorga el ejerci-
cio de facultades jurisdiccionales, que son propias del Poder Judicial, a
las cámaras que integran el Congreso de la Unión, en los casos de delitos
oficiales cometidos por altos funcionarios de la Federación, y los artícu-
los 29 y 131 de la propia Constitución consagran la posibilidad de que el
Poder Ejecutivo ejerza funciones legislativas en los casos y bajo las con-
diciones previstas en dichos numerales. Aunque el sistema de división
de poderes que consagra la Constitución General de la República es de
10 "Con independencia de los diversos factores sociales, políticos y eco-
nómicos que participan en la toma de decisiones, es preciso perfeccionar los

medios de control existentes y establecer algunos otros que permitan lograr el
funcionamiento armónico de los diversos órganos del poder, aun cuando el
Ejecutivo desempeñe una actividad predominante y de coordinación respecto
de los demás. Estos instrumentos son: 1) En primer lugar el análisis de los
medios de control dentro del mismo organismo ejecutivo, es decir, lo que
puede calificar de autolimitación; entre los que destacan: a) Una contraloría
autónoma; b) El Ombudsman; c) Un Ministerio Público independiente funcio-
nal y orgánicamente, y finalmente, d) La descentralización administrativa; 2)
En segundo lugar, el reforzamiento de las fimciones del cuerpo Legislativo en
relación al propio Ejecutivo; 3) Y finalmente, la vigorización de los tribuna-
les, que en la actualidad aswnen de manera creciente atribuciones autónomas
de limitación de los otros órganos del Poder", Fix Zamudio, "Algunas re-
flexiones sobre el principio de la división de poderes en la Constitución
mexicana", Memoria del IJI Congreso Iberoamericano de Derecho Cons-
titscional, cit.• págs. 651 Y ss.
carácter flexible, ello no significa que los poderes Legislativo, Ejecuti-

vo y Judicial puedan, motu proprio, arrogarse facultades que corres-
ponden a otro poder ni que las leyes ordinarias puedan atribuir, en
cualquier caso, a uno de los poderes en quienes se deposita el ejercicio
del supremo poder de la Federación, facultades que incumben a otro
poder. Para que sea válido, desde el punto de vista constitucional, que
uno de los poderes de la unión ejerza funciones propias de otro poder,
es necesario en primer lugar, que así lo consigne expresamente la Carta
Magna o que la función respectiva sea estrictamente necesaria para ha-
cer efectivas las facultades que le son exclusivas, y, en segundo lugar,
que la función se ejerza únicamente en los casos expresamente autori-
zados o indispensables para hacer efectiva una facultad propia, puesto
que es de explorado derecho que las reglas de excepción son de aplica-
ción estricta. 11
b) El sistema presidencial mexicano
Una vez establecida la forma de Estado, debemos decir de la for-

ma de gobierno que a diferencia del sistema parlamentario, Méxi-
co se constituye realmente como un sistema presidencial o
presidencialista. Esta forma de gobierno cuenta con característi-
cas muy especiales que además varían de acuerdo con la confor-
mación particular de cada país atendiendo a su realidad social,
económica y política.
Siguiendo a Carpizo," las características del sistema presi-
dencial son:
a) El Poder Ejecutivo es unitario. Está depositado en un pre-

sidente que es, al mismo tiempo, jefe de Estado y de Gobierno.
11 Semanario Judicial de la Federación, 7a. Epoca, Segunda Sala, vals.
11S-120, pág. 6S; existen otras tesis interesantes a este respecto; puede
consultarse del mismo Semanario Judicial: Sa. Epoca, Pleno, tomo VII,
pág. 130S, División de poderes; Sa. Epoca, Pleno, tomo VIlI, pág. 2S3, Divi-
sión depoderes; Sa. Epoca, Pleno, tomo XVI, pág. 937, División de poderes;
Sa, Epoca, Pleno, tomo XIX, pág. 96, División de poderes; Sa. Epoca, Pleno,
tomo II, pág. 4S8, Gobierno Republicano Popular; Sa. Epoca, Tercera Sala,
tomo CXXII, pág. 366, División de poderes.
12El presidencialismo mexicano, cit., pág. 14; consúltese del mismo autor
"La Constitución mexicana de 1911", Coordinación de Hwnanidades. UNAM,
México, 1969, págs. 339-361.
El artículo 80 de nuestra Constitución establece que el Poder

Ejecutivo federal, se deposita en un solo individuo, que se deno-
minará "Presidente de los Estados Unidos Mexicanos".
b) El presidente es electo por el pueblo y no por el Poder Le-

gislativo, lo que le da independencia frente a éste.
En este sentido la misma Constitución establece en su artícu-

lo 81, que la elección del presidente será directa y en los términos
que disponga la ley electoral.
e) El presidente nombra y remueve libremente a los secreta-
rios de Estado.
Facultad conferida por el artículo 89, fracción segunda.'?
d) Ni el presidente ni los secretarios de Estado son política-
mente responsables ante el Congreso.
e) Ni el presidente ni los secretarios de Estado pueden ser
miembros del Congreso.
.f) :g'l presidente no puede estar afiliado a un partido político
diferente al de la mayoría del Congreso.
g) El presidente no puede disolver, el Congreso, pero el Con-
greso no puede darle un voto de censura.
De la anterior enunciación, podemos inferir que el sistema de

gobierno presidencialista se constituye en base a la preeminencia
del Poder Ejecutivo," convirtiéndose el Presidente en la figura
central de nuestro gobierno, y sus actos e instituciones como la
más arraigada función de gobernar, de gobernamos.
13 El texto constitucional establece: "Las facultades y obligaciones del
Presidente son las siguientes: ... TI. Nombrar y remover libremente a los Se-
cretarios del Despacho, al Procurador General de la República, remover
a los agentes diplomáticos y empleados superiores de Hacienda y nombrar y
remover libremente a los demás empleados de la Unión, cuyo nombra-
miento o remoción no esté determinado de otro modo en la Constitución o en
las leyes".
14 "Considerando que uno de los principios fundamentales del
presidencialismo en México es el equilibrio de poderes que supuestamente

existe en el país, actualmente no sucede así, ya que nos encontramos ante la
manifestación de un equilibrio de poderes, tanto jurídicos como políticos, en
favor del Poder Ejecutivo, tal vez debido a un pragmatismo que deja mate-
rialmente en su totalidad la conducción del país en manos del Presidente de
En América Latina la tendencia es en este sentido, ya que

prevalece el sistema presidencial, que si bien es cierto está inspi-
rado en el presidencialismo norteamericano," ha adquirido para
cada uno de los países latinoamericanos una fisonomía particu-
lar.!" acentuando determinados rasgos de acuerdo también con
las diversas formas de Estado, resultando así un mosaico de sis-
temas políticos, que podemos unificar bajo el rubro
presidencialismo."?
n. EL PRESIDENTE DE LA REpÚBLICA y EL PODER

JUDICIAL
Una vez tratado el principio de la división de Poderes, es necesa-

rio establecer las relaciones, vínculos y distancias que se estable-
cen entre ellos; por eso, y por tratarse de este tema, consideramos
útil relacionar al titular del Ejecutivo federal con el Poder Judi-
cial. 18
la República.", Serna Elizondo, Enrique, "Mitos y realidades de la separa-

ción de poderes en México", Memoria del JlJ Congreso Iberoamericano de
Derecho Constitucional, cit., pág. 846.
15 Vid, Valencia Carmona, op. cit., págs. 134 y ss; "Debe considerarse
como una afmnación indiscutible, la de que tanto nuestro país como los res-
tantes de latinoamérica, tomaron como modelo el sistema político constitucio-
nal establecido por la Carta de Filadelfia promulgada en 1787, en la que por
primera vez se introdujo la forma de gobierno conocida como "sistema pre-
sidencial", Fix Zamudio, "El sistema presidencialista y la división de pode-
res", cit., pág. 88.
16 Vid, Carpizo, El presidencialismo mexicano, cit., págs. 16-18; Quiroga
Lavié, Humberto, Derecho constitucional launoamericano, UNAM, México,

1991, págs. 268 y ss.
17 "La tendencia que ha prevalecido en el poder ejecutivo latinoamerica-
no ha sido y sigue siendo el sistema presidencial, pero dicho sistema no se ha

imitado de una manera servil, se le ha ido adaptando a nuestras condiciones
sociales hasta adquirir una configuración peculiar, más aún, dentro del propio
presidencialismo latinoamericano pueden encontrarse variantes que derivan
en cierto modo de la aplicación de este sistema.", Valencia Carmona, op. cit.,
pág 133.
18 Vid, Fix Zamudio, "El Ejecutivo Federal y el Poder Judicial", en El
sistema presidencial mexicano. Algunas rejlexiones, I1J-UNAM, México, 1988,

págs. 269 y ss.
De acuerdo con la división funcional de la que hablamos, las

funciones que realizan cada uno de estos poderes, traducidos en
actos, deberán ser atendidos desde dos puntos de vista: el material
y el formal. Desde el punto de vista formal, el acto es calificado
en atención al órgano que lo dicta; así, los actos del Poder Ejecu-
tivo, son actos calificados fonualmente administrativos o ejecu-
tivos, sin atender a la naturaleza intrínseca del acto sino al órga-
no que lo emite. El criterio material atiende exclusivamente a ca-
lificar al acto atendiendo únicamente a la naturaleza intrínseca de
éste, sin considerar al órgano que lo dicta. Es por ello que los ac-
tos del Ejecutivo pueden ser también actos materialmente legisla-
tivos o jurisdiccionales. 19
Pues bien, el punto que nos interesa es la relación que existe
entre los poderes Ejecutivo y Judicial, en atención a que el víncu-
lo que surge entre la administración y los administrados es mera-
mente administrativa, y que sin embargo esta controlada por
mecanismos que si bien son administrativos comparten una natu-
raleza procesal o procedimental, en la que se habla también de
competencia, de jurisdicción administrativa y, porque además los
actos de la administración pueden ser revisados por los tribunales
federales, a través del amparo administrativo."
Las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Poder Judicial,
desde nuestro punto de vista se cimentan en dos cuestiones: por
un lado, el control que ejerce el Poder Judicial sobre los actos del
Poder Ejecutivo y la llamada independencia judicial; y por el
otro, las facultades judiciales y jurisdiccionales del Ejecutivo.
a) El Poder Judicial
Los actos del Poder Ejecutivo federal son revisables por el Poder
Judicial principalmente a través del juicio de amparo." En este
19 Fraga, Gabino, Derecho administrativo, tercera edición, Porrúa, Méxi-
co, 1991, pág. 29.

20 Respecto a la revisión de los actos administrativos por los tribunales
federales, García de Enterria nos dice: "El poder administrativo es de suyo un

poder esencial y universalmente justiciable", La lucha contra las inmunida-
des del poder, cit., pág. 97.
21 Cfr. Burgoa Orihuela, Ignacio, Eljuicio de amparo, vigésima novena
edición, POITÚa, México, 1992, págs. 245-248. .
LA PROTECCIÓNDE LOS ADMINIS1RADOS 199
sentido, es posible hablar, básicamente, de tres tipos de revisión

a los actos del Ejecutivo: por impugnación de tratados internacio-
nales; por constitucionalidad de reglamentos y, fmalmente la re-
visión de actos administrativos."
Con no pocos esfuerzos el Poder Judicial mexicano, que en
un principio tuvo un origen semejante al del poder judicial norte-
americano, ha desarrollado una paulatina independencia del Po-
der Ejecutivo obteniendo así el lugar autónomo que ya le había
conferido el constituyente. Esta automía es para los tribunales fe-
derales y locales, respecto de los gobernadores de los Estados,
una realidad. Poco a poco se han ido sentando las bases para que
la autonomía judicial no quede en letra muerta, hablamos de in-
dependencia jerárquica, orgánica y económica. Si bien es cierto
que el Poder Judicial forma parte de la estructura llamada gobier-
no, también es cierto que atiende a tareas diversas y que su orga-
nización y decisiones son autónomas.
Uno de los logros de la llamada independencia judicial es lo
que llamamos garantías judiciales," que se establecen como me-
canismos que refuerzan la autonomía del Poder Judicial y la ga-
rantizan desde una doble perspectiva: la de los encargados de
impartir justicia y la de los que la reclaman. De las garantías ju-
diciales podemos destacar: 24 de selección, nombramiento, perma-
nencia y remuneración. Producto de la reforma constitucional
22 En los demás juicios de amparo en que se llama al Ejecutivo, éste no
acude como la principal autoridad demandada, por ejemplo, en el amparo

contra leyes, donde se le tiene comoautoridad responsablepor lo que respec-
ta a la promulgación; y, a través del secretario de gobernación, respecto del
refrendo y la publicación. Puede consultarse en esta materia: Burgoa, El jui-
cio de amparo, cit. págs. 214 Y ss., entre otros.
23 "Por ellas debernosentender el conjuntode instrumentosestablecidos
por las normas constitucionalescon el objeto de lograr la independenciay la

imparcialidaddel juzgador, y que poseen, además, un doble enfoque, pues al
mismo tiempo que se utilizan en beneficio de los miembros de la judicatura,
también favorecenla situaci6n de losjusticiables", Fix Zamudio,Héctor, Los
problemas contemporáneos del Poder Judicial. Serie Grandes Tendencias
Políticas Contemporáneas, Coordinaci6nde humanidades-osea, primera edí-
ción, México, 1986, pág. 18.
24 "Entre dichas garantías judiciales podemos destacar la de mayor im-
portancia, los instrumentos relativos a la estabilidad de los miembros de la

judicatura, as! como remuneración, responsabilidad y autoridad de los pro-
piosjuzgadores.", Fix Zamudio, idem., págs. 18-19.
que se hizo al Poder Judicial en 1987,25 que introdujo entre otros,

el principio de inamovilidad, que consiste en la permanencia de
los jueces y magistrados en sus cargos hasta la edad de retiro,
cuando éste existe, o bien cuando son destituidos por una causa
de responsabilidad. 26
La garantía de remuneración que se traduce en la inde-
pendencia económica del Poder Judicial, es producto también de
la reforma de 1987, por la que se establece que los magis-
trados y jueces percibirán una remuneración adecuada e
irrenunciable, la cual no podrá ser disminuida durante su
encargo."
El Ejecutivo federal ha sido dotado de atribuciones por
parte de la Constitución, que le permiten cierta injerencia en la
integración del Poder Judicial; por ejemplo, corresponde al Eje-
cutivo nombrar, con la aprobación del Senado, a los minis-
tros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación," nada más
ni nada menos que el órgano supremo de justicia en nuestro
, /
pars. /
El artículo 89 de nuestra Constitución que establece las fa-
cultades y obligaciones del Presidente, respecto del Poder Judi-
cial establece en las fracciones XII y XVIII: facilitar al Poder Judi-
ciallos auxilios que necesite para el ejercicio expedito de sus fun-
ciones; nombrar ministros de la Suprema Corte de Justicia y so-
meter los nombramientos, las licencias y las renuncias de ellos, a
la aprobación de la Cámara de Senadores, o de la Comisión Per-
manente, en su caso."
25 Vid, Fix Zamudio, "El Ejecutivo Federal y el Poder Judicial", cit.,
págs. 318-331.
26 Sobre las garantías judiciales, puede acudirse a las obras de: Ovalle
Favela, José, "La independencia judicial en el derecho mexicano", Boletín

Mexicano de Derecho Comparado, núm. 49, enero-abril, México, 1987,
págs. 55-79; Gómez Lara, Cipriano, Teoría General del Proceso, octava edi-
ción, Harla, México, 1990, págs. 231-234; entre otros.
27 Vid, Fix Zamudio, "El Ejecutivo Federal y el Poder Judicial", cit.,
pág. 332.
28 Artículo 89, fracción XVIII de la Constitución.
29 Este último supuesto en relación con los artículos 96, 98, 99 Y100 de
la propia Constitución.
b) El Ministerio Público
Antes de hablar de las facultades judiciales y jurisdiccionales del

Presidente de la República, es preciso hablar de Ministerio Públi-
co federal 30 que se centra como uno de los puntos clave de las
relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Poder Judicial." La figu-
ra del Ministerio Público es una figura de naturaleza compleja y
ambigua." Representa los intereses de carácter social en los pro-
cesos en los que interviene, además de participar en el proceso
penal como investigador y parte acusadora." La permanente in-
tervención de esta figura dentro de cualquier clase de procesos es
la que llama nuestra atención y al mismo tiempo nos permite
afirmar que comparte espacios dentro del Poder Ejecutivo y den-
tro del Poder Judicial."
Además de las actividades de carácter administrativo, como
son el asesoramiento y representación de los intereses del Ejecu-
tivo y de la sociedad en el proceso, realiza funciones de carácter
jurisdiccional, lo que nos permite reforzar una de las posiciones
que tomamos en este apartado, el de las facultades jurisdicciona-
les del Ejecutivo, en virtud de las atribuciones de carácter proce-
30 Fix Zarnudio lo describe como el organismo del Estado que realiza
funciones judiciales ya sea como parte o como sujeto auxiliar en las diversas
ramas procesales, especialmente, en la penal, y que contemporáneamente
efectúa actividades administrativas, como consejero jurídico de las autorida-
des gubernamentales, realiza la defensa de los intereses patrimoniales del
Estado o tiene encomendada la defensa de la legalidad, "La función constitu-
cional del Ministerio Público", Anuario Jurídico V, 1978, UNAM, México,
1979, pág. 153.
31 Resulta ampliamente recomendable el ilustrador diálogo sostenido a
este respecto entre Emilio Portes Gil y Luis Cabrera, en La misión constitu-
cional del Procurador General de la República, Editorial Cultura, México,
1932, en donde Luis Cabrera habla, entre otros cosas, de la incongruencia de
dos de las atribuciones del Ministerio Público, sobre todo en lo que a la ma-
teria administrativa se refiere: el constituirse como representante de la socie-
dad y tener que velar, al mismo tiempo, por los intereses "materiales y mo-
rales" del gobierno, como consejero del Ejecutivo.
32 Vid, Alcalá Zamora, Estudios de teoria general e historia del proceso
(1945-1972),1.1, la. reimp. UNAM, México, 1992, págs. 303-309.

33 Vid, García Ramírez, Sergio, Curso de derecho procesal penal, quinta
edición, POITÚa, México, 1989, págs. 251 y ss.

34 Alcalá Zamora, ult. op. cit., pág. 304.
sal del Ministerio Público: investigación de los delitos, el ejercicio

de la acción penal y la representación de determinados intereses
jurídicos que requieren de protección especial en otras ramas de
enjuiciamiento."
Resulta necesario, desde nuestro punto de vista, otorgar al
ministerio público autonomía del Poder Ejecutivo." La Constitu-
ción de 1857 situaba al procurador o fiscal general dentro del
Poder Judicial, integrándolo a la Suprema Corte por disposición
del artículo 91. Este procurador bien se podía desempeñar como
representante del Ejecutivo y defensor de sus intereses económi-
COS,37 fue en 1900 que se separaron estos cuerpos de la Corte,
trasladándolos, de acuerdo con el modelo francés, a la esfera del
Ejecutivo. Actualmente en nuestra Constitución, la institución del
procurador general se encuentra en el capítulo relativo al Poder
. Judicial federal. 38
Al respecto, Fix Zamudio nos dice que si bien de manera tra-
dicional el Ministerio Público ha dependido directamente del or-
ganismo Ejecutivo, esta posición se encuentra en discusión ac-
tualménte, en virtud de que es más importante la función judicial
del Ministerio Público, que sus actividades administrativas (a las
que nos referíamos líneas arriba), las que se han separado en dos
instituciones en algunos ordenamientos, y para realizarla requiere
de independencia y de estabilidad similar a la de los miembros de
la judicatura. 39
Existe a este respecto una recomendación, resultado del Pri-
mer Congreso Mexicano y Segundas Jornadas Latinoamericanas
de Derecho Procesal, realizadas en febrero de 1960, en el si-
35 Cfr. Fix Zamudio, "La función constitucional del Ministerio Público",
cit., pág. ISO.

36 Fix Zamudio, Héctor, "La institución del Ministerio Público y su ca-
rácter de representante social. Una revaloración", en La procuración de jus-

ticia. Problemas, retos y perspectivas, ProcuraduríaGeneral de la República,
México, 1993, págs. 303-310.
37 Artículo 91. "La Suprema Corte de Justicia se compondrá de once mi-
nistros propietarios, cuatro supernumerarios, un fiscal y un procurador gene-

ral". Las fimciones del fiscal YdelProcurador General fueron establecidas por el
Reglamento de la propia Suprema Corte de 29 de julio de 1862.
38 Capitulo IV, del Poder Judicial; artículo 102. Vid. Garcia Ramírez, op.
cit., pág. 262.
39 Los problemas contemporáneos del Poder Judicial, cit., pág. 44.
guiente sentido: "El Ministerio Público debe ser un organísmo in-

dependiente del Poder Ejecutivo y gozar de las prerrogativas de
inamovilidad y demás garantías constitucionales reconocidas a
los miembros del Poder Judicial"."
El Minísterio Público dentro del proceso penal es una clara
muestra de la débil autonomía de los tribunales, pues los actos
de éste cuando actúa dentro del proceso 41 no son susceptibles de
revisión judicial, sus determinaciones vinculan en cierta medida
al juez, sustituyendo de alguna forma el arbitrio judicial. Este he-
cho rompe el principio de imparcialidad del juzgador quien se ve
ligado por las determinaciones del ministerio público
Es esta una de las razones que apuntamos en favor de la au-
tonomía del Ministerio Público frente al Ejecutivo, es necesario
además de dotarlo de las mismas garantías de las que goza la
judicatura, en especial las de estabilidad e independencia
e) Facultades judiciales y jurisdiccionales

del Ejecutivo federal
Las facultades judiciales y jurisdiccionales son conferidas al Poder

Ejecutivo federal, entendido como unipersonal, es decir, al Presi-
dente de la República, no obstante actúe por medio de otros órga-
nos supeditados a él, afirmar que hay una diferencia entre ambos,
seria contradecir el texto de la constitución, pues ya lo decíamos
antes, "el Poder Ejecutivo federal se deposita para su ejercicio
en una persona llamada Presidente de los Estados Unidos Mexi-
canos"; la organización del Ejecutivo comprende,
estructuralmente, muchos más órganos, pero siempre represen-
40 La Memoria de este Congresofue publicada en la Revista de la Facul-
tad de DerechodeMéxico, nÚInS. 37-40, enero-diciembre, México, 1960, pág. 23.

41 "Consideramos que en un sistema mixto bien orientado-refiriéndose
al sistema que sigue nuestro proceso penal-, el ministerio público es una

verdadera parte, y por lo mismo, no debe tener la facultad de decidir sobre el
resultado del ejercicio de la acción penal, ya que corresponde o debe corres-
ponder sólo al juzgador, la resolución sobre la resonsabilidad del acusado,
pues lo contrario equivale a que el propio ministerio público pueda disponer
del contenido del proceso", Fix Zemudio, Función constitucional delMinis-
terio Público, cit., pág. 151.
tando al presidente y cuyas atribuciones han sido delegadas

por la Constitución y las leyes, quedando perfectamente esta-
blecido el limite de su actuación y competencia.
Las facultades judiciales se refieren exclusivamente a aque-
llas atribuciones del Ejecutivo relacionadas con la impartición de
justicia, a diferencia de las facultades jurisdiccionales, que se re-
fieren a aquéllas en las que el Ejecutivo, aunque sea de manera
indirecta, actúa a través de tribunales, como lo son el Tribunal
Fiscal de la Federación, en relación a la materia tributaria, el Tri-
bunal de Conciliación y Arbitraje, en lo relativo a las relaciones
laborales conflictivas entre la administración y sus empleados a
nivel federal y el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en
este caso, del Distrito federal, por lo que se refiere a las contro-
versias suscitadas entre el Departamento del Distrito Federal y
los particulares; especialmente nos interesa, por las facultades
que respecto del gobierno del Distrito Federal tiene el Presidente
de la República; y estos constituyen algunos de los ejemplos más
sobresalientes de lo que llamamos jurisdicción administrativa.
De entre las facultades judiciales que se atribuyen al Presi-
dente de la República, podemos mencionar, además del Ministe-
rio Público: la ejecución de las penas, el auxilio para el cumpli-
miento de las resoluciones judiciales; la tramitación y resolución
de los recursos administrativos; estos trámites administrativos,
comparten naturaleza procesal al establecerse para cada uno de
ellos un procedimiento que se sigue para concluir en la emisión
de un juicio por parte de la autoridad administrativa; podemos
decir también de estas facultades la conferida al Ejecutivo por la
fracción XIV del artículo 89, conceder el indulto, conforme a las
leyes, a rcos sentenciados por delitos de competencia de los tribu-
nales federales y a los sentenciados por delitos del orden común
en el Distrito Federal.
Nos dice Fix Zamudio 42 que deben estimarse como estricta-
mente jurisdiccionales las facultades que se confieren al propio
Ejecutivo, y también en algunas ocasiones a su titular, para re-
solver, como órgano público de carácter imparcial, las contro-
versias jurídicas que se plantean entre partes contrapuestas.
42 Fix Zamudio, Héctor, "El Ejecutivo Federal y el Poder Judicial", cit.,
pág. 309.
LA PROlECCIÓN DE LOS ADMlNISTRADOS 205
De acuerdo con Jorge Carpizo,? las únicas facultades juris-

diccionales que conserva el Ejecutivo federal, son las relativas a
la decisión de las controversias planteadas con motivo de la apli-
cación de la reforma agraria.
En materia agraria debido a la importante reforma del artícu-
lo 27 constitucional de 1992, es necesario replantear el supuesto,
que hasta entonces, de acuerdo con Carpizo," era la base de la
afirmación de las facultades jurisdiccionales del Ejecutivo fede-
ral. En este sentido y siguiendo el orden histórico de la reforma al
27, se estableció en 1934 la imposibilidad de defensa judicial
respecto de las resoluciones dotatorias o restitutorias de tierras y
aguas pronunciadas por el Presidente de la República, incluyendo
el juicio de amparo; en el sexenio del presidente Alemán esta si-
tuación cambió, haciendo procedente el juicio de amparo si los
reclamantes poseían certificado de inafectabilidad, es decir, la
certificación que por escrito hace el propio Ejecutivo de que el ti-
tular tiene una pequeña propiedad; esta hipótesis fue ampliada
por la jurisprudencia, que se extendía al reconocimiento de la pe-
queña propiedad en documento presidencial, o por tratarse del
caso de un predio que no exceda los límites de la pequeña propie-
dad y que se hubiera poseído de manera pública, pacífica y con-
tinua durante los cinco años anteriores a la solicitud de afecta-
ción; esto es, por prescripción positiva.
Hasta antes del 6 de enero de enero de 1992, los conflictos
agrarios derivados de la aplicación de la Ley de Reforma Agraria
de 1971, eran resueltos en una primera etapa por las autoridades
administrativas federales, entonces sí estos conflictos entre pe-
queños propietarios, ejidatarios, comuneros, jornaleros, aveci-
ndados y nucleos de población eran resueltos por la Secretaría de
la Reforma Agraria, dependencia del Ejecutivo federal, a través
de un procedimiento que se constituía como un verdadero proce-
so agrario. Estos mismos conflictos eran revisados en segunda
instancia ante un órgano de jurisdicción retenida;" que era el
Cuerpo Consultivo Agrario, quien formulaba un proyecto de sen-
43 El presidencialismo mexicano, cit., pág. 177.

44 El presidencialismo mexicano, cit., págs. 170-177.
45 Sobre el concepto de jurisdicción referida Vid., infra, punto núm. 3,
"Justicia y jurisdicción administrativas".

tencia que era sometido a la aprobación del Presidente de la

República, máxima autoridad en materia agraria.
Pues bien, con motivo de la reforma de 1992, se crean los tri-
bunales agrarios, verdaderos órganos de jurisdicción, dotados de
plena autonomía para dictar sus fallos. Estos órganos jurisdiccio-
nales absolutamente autónomos, se encuentran actualmente en lo
que podríamos llamar la última etapa de la conclusión del llama-
da rezago agrario.
Respecto de estos órganos no se discute su naturaleza juris-
diccional; sin embargo, la fracción III del artículo 9 de la Ley Or-
gánica de los Tribunales Agrarios, establece que el Tribunal Su-
perior Agrario será competente para conocer del recurso de revi-
sión de sentencias dictadas en juicios de nulidad contra resolucio-
. nes emítidas por autoridades agrarias. Esta competencia estable-
cida a favor del Tribunal Superior bien podría constituirse como
un argumento que respalde la naturaleza administrativa de dichos
tribunales; sin embargo, esta cuestión es al mismo tiempo desea-
lificada,si pensamos que no es sino hasta 1992 (desde 1917),
que los/conflictos agrarios son extraídos de la esfera de atribucio-
nes del Ejecutivo, y que por esta misma razón no se puede deseo-
raizar, por simple disposición legal, todas aquellas situaciones
creadas o mantenidas por las autoridades administrativas, aun-
que siga siendo el Presidente de la República la suprema autori-
dad en materia agraria.
Así las cosas, lo que se podría pensar es que las facultades
jurisdiccionales del Ejecutivo han sido nulificadas. En mi opi-
nión, esto no es así; si repasamos lo que lmeas arriba menciona-
mos, es decir, que las facultades jurisdiccionales del presidente
son aquéllas que se refieren a Iflfacultad para resolver como ór-
gano público de carácter imparcial, las controversias jurídicas
que se plantean entre partes contrapuestas; podemos mencionar
que aún quedan para actualizar esta hipótesis el Tribunal de lo
Contencioso Administrativo del Distrito Federal, el Tribunal
de Conciliación y Arbitraje y el Tribunal Fiscal de la Federación,
verdaderos tribunales administrativos, que por la estructura del
presente ensayo, analizaremos posteriormente.
Se ha planteado, no en pocas ocasiones, la reinstauración de
la Secretaria de Justicia. Este organismo integrado a la estructura
del Poder Ejecutivo federal, ha despertado inquietudes, a favor y
en contra, por lo que remitimos al lector a las obras que agotan c1

terna." Sólo diremos que en nuestra opinión, no tiene lugar semejan-
te dependencia, a pesar de la certera actuación que en otra época
pudo tener. Es necesario fortalecer nuestro Poder Judicial; existe
además, sincera preocupación por la procuración y administración
de justicia que se evidencia, entre otras muchas acciones, con la crea-
ción de diversos organismos encargados de garantizarla y
salvaguardarla, como la Comisión Nacional de Derechos Huma-
nos y las recientes comisiones estatales y del Distrito Fedcral. La
reinstauración de la secretaria de justicia debilitaría al Poder Ju-
dicial, principalmente en lo que a independencia y autoridad se
refiere.
III. JUSTICIA y JURISDICCIÓN ADMINISTRATIVAS
Hablar de justicia y jurisdicción administrativas es hablar de

protección jurídica de los administrados, entendiéndola según la
define Fix Zamudio," como el conjunto de instrumentos norma-
tivos que se han desarrollado con el objeto de tutc1ar los derechos
e intereses legítimos de los gobernados frente a la creciente ac-
tividad de la administración públiea. La protección que surge ne-
cesaria frente al desbordante crecimiento de la administración
pública. Actualmente la interferencia de la administración en la
esfera de derechos de los gobernados ha adquirido dimensiones
inimaginables, es por ello que el tema de la protección frente a
los actos de la administración ha cobrado vital importancia para
el sano desenvolvimiento de cualquier sociedad democrática.
Para Fix Zamudio, la justicia administrativa es el género que
comprende a todos los instrumentos jurídicos que los diversos
46 Pueden consultarse, entre otras, la siguientes obras: Estrada Sámano,
Rafael, "Necesidad de reinstaurar, dentro de la estructura del Poder Ejecuti-

vo Federal, la Secretaria de Justicia", Revista de Investigaciones Jurídicas,
afio 3, núm. 3, Escuela Libre de Derecho, México, 1979, págs. 367-379; "Por
una Secretaria de Justicia", (obra colectiva), El Foro, Barra Mexicana, Cole-
gio de Abogados, México, 1963.
47 Voz "Protección Juridica de los administrados", Diccionario Jurídico
Mexicano. t. ID, I.I.I.J-PorríJa, México, 1989, pág. 2619.

ordenamientos han establecido, para la tutela de los derechos

subjetivos y de los intereses legítimos de los administrados frente
a la actividad administrativa. En este sentido -continúa diciendo
Fix Zamudio-, la justicia administrativa comprende: las leyes
del procedimiento administrativo; los recursos internos; el
ombudsman; el comisionado o las comisiones para la vigilancia
de los medios de la informática, así como cualquier otro tipo de
control jurídico sobre las autoridades administrativas. 48
De acuerdo con Andrés Serra Rojas," la administración pú-
blica en sentido amplio es el conjunto de las actividades directa-
mente preordenadas para la concreta persecución de las tareas y
de los fines que se consideran de interés público en una colectivi-
dad o en un ordenamiento estatal.
En este orden de ideas, la administración pública comprendi-
da en todos sus ámbitos y esferas (centralizada, descentralizada
y paraestatal) se encuentra limitada en su actuación por el orden
jurídico existente (constitucional, legal y reglamentario). Es por
ello que la defensa primigenia de los gobernados frente a los ac-
tos del gobierno está también ineludiblemente descrita en la ley;50
todo lo que la administración pública haga o deje de hacer debe-
rá de!estar fundamentado en el texto legal. Los administrados
que son afectados por actos de la administración en su esfera de
derechos o en sus legítimos intereses cuentan con los medios que
la propia ley establece para impugnar estos actos ante las instan-
cias adecuadas y ser restituidos a satisfacción en el goce de sus
derechos o para exigir de la autoridad la responsabilidad que co-
rresponda.
Con frecuencia suelen confundirse los términos de justicia y ju-
risdicción, es tratándose de la materia administrativa que esta confu-
sión cobra fuerza, acentuando las notas semejantes, e impidiendode
este modo determinar la distinción entre ambos términos.
48 Fix Zamudio, Héctor, Introducción a la justicia administrativa en el
ordenamiento mexicano, El Colegio Nacional, México, 1983, pág. 53.

49 Derecho administrativo, décimo cuarta edición, editorial. Porrúa,
México, 1988, tomon, p. 655; veáse también Nava Negrete, Alfonso, Derecho
administrativo, El Derecho en México. Una visión de conjunto, llJ.UNAM,
México, págs. 16-18.
so Vid. García de Enterría, Eduardo, La lucha contra las inmunidades del
poder, cit., passim.
Parece ser que la confusión está hondamente arraigada, como

lo demuestra la opinión de destacados administrativistas; nos dice
Serra Rojas que "aludimos a justicia administrativa, cuando el
acto administrativo se somete a un órgano jurisdiccional, cuya
competencia está determinada en la legislación administrativa:
"termina diciendo que" se ha considerado como un principio
esencial del derecho admiiustrativo a someter la decisión de todo
litigio frente a la administración a un tercero independiente". 51
Continúa Serra Rojas" citando la opinión de notables jurístas
manifestándose en el mismo sentido. Por su parte, Carrillo Flores
distingue los términos "contencioso administrativo" y ''justicia
administrativa", al decir que "no son locuciones sinónimas, ya
que la primera de ellas es más amplia y comprende fenómenos
ajenos a los que quedan abarcados con el rubro de justicia admi-
nistrativa. Lo contencioso administrativo es, estrictamente, la
contienda que nace por el obrar de la administración pública, tan-
to en su seno mismo como fuera de ella. En este sentido, dentro
de lo contencioso administrativo debe comprenderse incluso el
procedimiento propio de la administración activa cuando intervie-
ne para decidir un punto controvertido; de este modo, el capítulo
relativo a los recursos administrativos, formaría parte del conten-
cioso administrativo".
En opinión de Alfonso Noriega Cantú? "la justicia adminis-
trativa se refiere a la intervención jurisdiccional, que tiene como
materia o como antecedente una acción administrativa, pero que
no se desarrolla por órganos directos de la Administración Públi-
ca activa, sino por órganos que frente a la administración han al-
canzado la autonomía indispensable para ser considerados como
jueces, como tribunales".
De acuerdo con esta concepción, y siguiendo a Serra Rojas,
la expresión justicia administrativa se reserva para los procesos
administrativos. 54
Es necesario explicar con mayor detenimiento el concepto de
jurisdicción administrativa, puesto que las nociones de justicia
51 Op. cit., pág. 656.

52ldem.
53ldem.
S4ldem.
administrativa, que hasta ahora hemos visto, no nos permiten vis-

lumbrar ninguna diferencia.
La jurisdicción, en su sentido más amplio, se refiere a la ap-
titud de algunos órganos para resolver sobre determinadas cues-
tiones y para ámbitos previamente delimitados. Esto es, la com-
petencia que se refiere a la atribución que la ley le confiere para
resolver ciertos asuntos. Así pues el Estado dota a ciertos órga-
nos de esta atribución que llamamos jurisdicción, para conocer y
resolver las controversias que se suscitan entre dos o más intere-
ses o derechos, limitados por la ley en el ámbito de su compe-
tencia.
La jurisdicción es la función pública que tiene por objeto re-
solver las controversias jurídicas que se plantean entre dos partes
contrapuestas y que deben someterse al conocimiento de un órga-
no del Estado, el cual decide dichas controversias de manera im-
perativa y en una posición imparcial."
De este modo, la jurisdicción es entendida como perteneciente
al ámbito judicial, en donde se realiza, entre otras, la función ju-
risdiccional. La jurisdicción administrativa se distingue básica-
mente de la jurisdicción ordinaria -llamémosla así para distin-
guirlas-v- por la acción que la motiva, ya que aquélla es derivada
de una ley administrativa, por cuya aplicación se produce una
controversia u origina una reclamación entre la administración y
los particulares. A esta jurisdicción le llamamos contencioso
administrativa o función de control de legalidad de la actividad de
la administración pública.
Formalmente -nos dice Sena Rojas-s-," "el contencioso
administrativo está constituido por el conjunto de los órganos que
tienen competencia para resolver las controversias entre la admi-
nistración y los particulares". Estos tribunales pueden ser judi-
ciales o administrativos-" los primeros en la estructura del Poder
Judicial y los segundos en la del Poder Ejecutivo.
55 Cfr. Fix Zamudio, Héctor, "Función del poder judicial en las constitu-
ciones latinoamericanas", en el volumen colectivo del mismo nombre, Méxi-

co, 1977, pág. 13.
56 Op. cit., pág. 657.
57 Más adelante veremos que no podemos situar a los tribunales judiciales
ya los administrativos en el mismo renglón explicativo, por tratarse de nive-

les distintos, de instancias diversas, motivadas por acciones diferentes.
LA PROlECCIÓN DE LOS ADMINISTRADOS 211
Materialmente el contencioso administrativo se caracteriza

por la existencia de un litigio o controversia entre un particular
agraviado en sus derechos y la administración que realiza el acto
lesivo."
Para Margain Manautou los actos que causan agravios a un
particular se deben, entre otras cosas, a que "no siempre la ac-
tuación del poder público se ajusta a los ordenamientos en que se
funda, ya sea por interpretaciones erróneas, exceso en el cumpli-
miento de sus funciones o arbitrariedades de los funcionarios
encargados de aplicarlos, lo que origina violación de los derechos
de los administrados, e inclusive, de los que legítimamente le
corresponden a la misma administración pública". 59
La jurisdicción administrativa, puede ser de tres tipos: la ju-
risdicción delegada, la jurisdicción retenida y los tribunales que
gozan de plena autonomía.
Tienen jurisdicción delegada aquellos órganos jurisdicciona-
les que resuelven las controversias que les son presentadas de
modo defmitivo y obligatorio, las cuales son dictadas a nombre
de la Administración, por pertenecer dichos órganos a la esfera de
la misma administración. Gozan de cierta autonomía, en virtud
de que la ley les ha delegado ciertas facultades jurisdiccionales
que anteriormente pertenecían a las autoridades administrativas.
La jurisdicción retenida se entiende para aquellos órganos
jurisdiccionales que gozando de cierta independencia orgánica y
funcional, dictan decisiones sobre las controversias que se les
plantean, que para ser obligatorias requieren del reconocimiento
de las autoridades administrativas de mayor jerarquía, es decir, la
homologación.
La jurisdicción dotada de plena autonomía, o bien tribunales
autónomos, son aquellos órganos jurisdiccionales que pertene-
ciendo o no a la esfera judicial, dictan sus fallos de manera autó-
noma e independiente incluso de la adminrstración activa y tienen
facultades para ejecutar sus fallos.
El sistema de protección de los administrados frente a los
actos de la administración pública, calificado intraorgánico, es
ss Serra Rojas, op. cit., pág. 657;

S? Introducciónal estudio del derechotributariomexicano, décimo quin-
ta edición, POITÚa, México, 1991, pág. 159.
primeramente la ley, que delimita la esfera de atribuciones y

competencia de las entidades de la administración pública para
dictar actos. Este sistema establece controles a los que deberá su-
jetarse en su actuación frente a los administrados y por los que
además se establece la acción de éstos para acudir ante la auto-
ridad misma, en caso de conflicto, por afectación de sus dere-
chos e intereses legítimos; este es el rubro de los recursos admi-
nistrativos.
Por otro lado tenemos la calificación externa que hacen
órganos autónomos e independientes de la autoridad administra-
tiva, ante los que se someten para su revisión por considerarse
viola-torios de los derechos de los gobernados; entre los que se
encuentra la revisión judicial, que a manera de instancia superior
y en virtud del principio de agotamiento previo de los recursos
establecidos, puede producirse ante los tribunales judiciales y
posteriormente acudirse al juicio de amparo en materia adminis-
trativa; sirve también como mecanismo para fijar la responsabi-
lidad a cargo de la administración, que puede ser civil o penal,
según sea el caso, o también exigir la reparación patrimonial de
los daños y perjuicios ocasionados por la administración.
Existen además mecanismos no jurisdiccionales, que en es-
trict6
/
sentido pertenecen al sistema de justicia administrativa
como medios de protección a los administrados. Estos sistemas,
como lo veremos más adelante, constituyen un logro de la justicia
social frente a los actos de la administración, como por ejemplo
el ombudsman o en el caso de nuestro país -antes de la Comi-
sión Nacional de Derechos Humanos-, la Procuraduría Social,
por ejemplo, que brindan apoyo y asesoría a los particulares
cuando se encuentra ante situaciones litigiosas, en y por la que
ven afectados sus derechos e intereses. Estos organismos funcio-
nan a través de quejas presentadas contra instituciones guberna-
mentales, haciendo recomendaciones para que se rectifique la
actuación pública frente a la ciudadanía.
En resumen la protección de los administrados frente a la ad-
ministración se puede agrupar en tres grandes apartados:
l. La protección meramente administrativa (control interno de

la administración, en la que incluimos a los recursos y a los tribu-
nales administrativos);
2. La protección judicial (control externo de la administra-

ción, dentro de la que se encuentra el control judicial);
3. La protección extra-jurisdiccional (que se refiere al control
también externo que no realizan los tribunales, dentro de la que
incluimos las instituciones jurídicas de protección a los adminis-
trados, como el ombudsman, en el caso de México, la Comisión
Nacional de Derechos Humanos, sociedades y asociaciones civi-
les, etc.).
IV. PROCESO y PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
La jurisdicción administrativa se refiere como lo anotamos líneas

arriba, a la facultad del Estado de resolver las controversias que
se suscitan con motivo de la aplicación de una ley administrativa
o por el pronunciamiento de un acto administrativo, que se con-
sidera lesivo de los intereses legítimos y de los derechos de los
administrados, gobernados o particulares. De este modo la ins-
tancia previa y legalmente establecida para la solución de estos
conflictos es la administrativa -también anotado arriba-; pues
bien, respecto de la jurisdicción, en general, y de la administrati-
va en particular, es necesario tratar los mecanismos legales que
deben seguirse para obtener la solución imparcial de la contro-
versia suscitada entre la administración y el particular.
Esto que llamamos primeramente mecanismo, no se refiere
sino al proceso y al procedimiento, en este caso administrativos.
Estos términos han sido frecuentemente confundidos; sin embar-
go, la naturaleza de cada uno es diversa y compleja. Grama-
ticalmente estos dos términos son usados como sinónimos, ambos
dan la idea de sucesión de actos para realizar determinado fin.
Siguiendo al maestro Niceto Alcalá Zamora y Castillo." el
proceso surge de una situación extra y meta procesal, esto es, lo
que le da origen al proceso es una situación conflictiva entre par-
tes, que motivadas por esta situación y con la esperanza de ser
60 Consúltese su obraProceso, autocomposición y autodefensa, IIJ-UNAM,
México, 1991.
resuelta a favor acuden ante una persona ajena al conflicto, un

tercero al que someten la solución de la controversia. Así pues, el
carácter extra y meta procesal, se define por la situación conflic-
tiva que deviene en el proceso y por la solución de ésta, producto
del mismo.
De acuerdo con Carnelutti," el interés -procesalmente ha-
blando-, es la posición favorable a la satisfacción de una nece-
sidad. Hay conflicto de intereses, cuando la situación favorable a
la satisfacción de una necesidad excluye la situación favo-
rable a la satisfacción de una necesidad distinta.
Este conflicto de intereses es llamado litigio, el cual entende-
mos como el conflicto de intereses calificado por la pretensión de
uno de los interesados y por la resistencia del otro. Así pues, el
proceso es la operación mediante la que se obtiene la composi-
ción del litigio.
Volviendo con Alcalá Zamora, el litigio es el conflicto jurídi-
camente trascendente que constituye el punto de partida o causa
determinante del proceso." El medio con que las partes en con-
flicto cuentan para acceder a la solución de tal choque de intereses es
la-acción, de la que Alcalá Zamora nos dice, "es la posibilidad
jurídicamente encuadrada de recabar los proveimientos jurisdic-
cionales necesarios para obtener el pronunciamiento de fondo y,
en su caso, la ejecución, respecto de una o más pretensiones
litigiosas" .63
Podemos decir, primeramente, que el conflicto de intereses en
una controversia administrativa está calificada por la acción que
se ejerce, en este caso, una acción administrativa que deriva
de una ley o acto del mismo carácter. Así pues, lo que distingue
a la jurisdicción administrativa de la jurisdicción ordinaria es la ca-
lificación de la acción que se ejercita para la composición del litigio.
Los términos proceso y procedimiento tienen una etimología
común: procedere, raíz latina que significa avanzar. En sentido
estrictamente procesal, todo proceso requiere para su desarrollo
un procedimiento, pero no todo procedimiento es un proceso. El
61 Sistema de Derecho procesalcivil, trad. de Niceto Alacalá Zamora y Cas-
tillo y Santiago Sentíns Melendo, tomoI, Uteha, Argentina, 1944, págs. 11-18.
62 Ult. op. cit., pág. 12.
63 Nuevos estudios de derechoprocesal, Tecnos, Madrid, 1980, pág. 45.

LA PROJECCIÓN DE LOS ADMINISTRADOS 215
proceso está caracterizado por la finalidad jurisdiccional compo-

sitiva del litigio, en cambio, el procedimiento es una coordinación
de actos en marcha, relacionados o ligados entre sí por la unidad
del efecto jurídico final, que puede ser el de un proceso o el de
una fase o fragmento suyo, o incluso, fuera del proceso, como
sucede en el campo administrativo o en el legislativo, el mero
pronunciamiento de estos órganos, que de ningún modo implica
conflicto de intereses. 64
Llamamos derecho procesal, al conjunto de disposiciones
que regulan la sucesión concatenada de los actos jurídicos reali-
zados por el juez, las partes y otros sujetos procesales, con el
objeto de resolver las controversias que se suscitan con la aplica-
ción de las normas de derecho sustantivo."
El proceso, instrumento esencial de la jurisdicción o función
jurisdiccional del Estado, consiste en una serie o sucesión de ac-
tos tendientes a la aplicación o realización del Derecho en un
caso concreto.
Así pues, el proceso administrativo puede ser definido como
la sucesión de actos encaminados a la resolución de los conflictos
derivados por la aplicación de las leyes administrativas. Es el
medio de defensa de los administrados por medio del cual, los
actos de la administración son sometidos a la reVISlO11 de un ter-
cero imparcial para su resolución.
El procedimiento es la serie o sucesión de actos tendientes a la
realización de un fin previamentedeterminado. Camc1utti lo ha defi-
nido como "la serie o cadena de actos coordinados para. el logro de
una finalidad". Y del proceso dice que "es la serie de actos que se
realizan para composición del litigio, es decir, la operación mediante
la cual se obtiene la composición de1litigio". 66
La ley establece el cauce legal obligatorio que debe de seguir-
se para la realización de las actividades del Estado, en el caso de
la actividad administrativa este cauce es el procedimiento admi-
nistrativo'" que sirve como garantía de legalidad de sus acciones
64 Cfr. Alcalá Zamora y Castillo, idem, pág. 116.

6S Fix Zarnudio, voz "Derecho procesal", Diccionario Jurídico Mexica-
no, t. 11, I1J-Porrúa, México, 1989, pág. 1034.
660p . cit., págs. 4749.
67 "Clara se ve la diferenciaque existe entre el procedimiento administra-
tivo y el proceso administrativo. El primero es el cauce legal que sigue la

ante sí y frente a los administrados además de asegurar la pronta

y eficaz satisfacción del interés general mediante la adopción de
las medidas y decisiones necesarias por los órganos de la Admi-
nistración, intérpretes de este interés y, al propio tiempo, parte del
procedimiento y árbitro del mismo"
Respecto de las características del procedimiento administra-
tivo podemos decir:
a) Es un fenómeno puramente formal, caracterizado por la

sucesión ordenada de actos.
b) Es el cauce fonual de la función administrativa, en atención a
dos finalidades: la garantía del interés público, concretado en la le-
galidad, y en la garantía de los derechos de los particulares.
e) Es el presupuesto de la impugnación procesal, como lo ve-
remos más adelante.
Podemos concluir que en lo general, los procedimientos admi-

nistrativos pueden ser de dos tipos: aquéllos tendientes al pronun-
ciamiento del acto administrativo, su elaboración o producción, y
aquéllos por medio de los cuales se produce la impugnación de
dichos actos. A los primeros se les llama procedimientos adminis-
trativos, a los segundo recursos administrativos.
A) Recursos administrativos.
El recurso administrativo -nos dice Fix Zamudio-, es un dere-

cho de impugnación que se tramita a través de un procedimiento,
y que se traduce en una resolución que también tiene el carácter
de acto administrativo. 69
administración para la realización de su actividad o función administrativa,

en cambio el segundo es la vía legalmente prevista para canalizar las acciones
de quienes demandan justicia ante los tribunales a fin de resolver una contro-
versia administrativa, es decir, un conflicto originado por un acto o una reso-
lución administrativa que se reputa ilegal", cfr. Nava Negrete, Alfonso, voz
"Procedimiento administrativo", Diccionario juridico mexicano, tercera
edición, 1. TI, llJ-POITÚa, México, 1989, pág. 2559.
68 Cfr. García de Enterria, Eduardo, op. cit., págs. 18-22.
69 Fix Zamudio, Héctor, "Introducción al estudio de los recursos admi-
nistrativos", en la obra colectiva Estudios de Derecho público contemporá-

La defensa de los particulares frente a las actuaciones "inde-

bidas" o consideradas ilegales de la autoridad administrativa se
produce a través de los llamados recursos administrativos, que
constituyen la sustancia del o de los procedimientos administra-
tivos. Estos recursos pueden ser de dos tipos en atención a la
autoridad ante la que se interponen: los que son interpuestos ante
la misma autoridad que dictó el acto, y entonces pueden ser de
reconsideración o de revocación; y, los que son interpuestos ante
una autoridad superior y que pueden ser de revisión o de
inconformidad.
Las leyes administrativas federales dedican un apartado espe-
cial al tratamiento de los medios de impugnación de los actos
administrativos. Este apartado, que generalmente forma un capi-
tulado aparte llamado "de los recursos administrativos". consti-
tuye el mecanismo por medio del cual un particular puede acudir
ante la misma autoridad o ante la superior de ésta -de acuerdo
con el recurso de que se trate-, para manifestar su inconfor-
midad con la decisión de la autoridad, traducida en un acto. Es-
tos mecanismos cumplen una doble función: servir como control
de los actos y actividades de la administración que le permiten
mejorar y depurar la actividad administrativa, al mismo tiempo
que evita -nos dice González Pérez- su posterior rcsponsabi-
lidad deducida en el proceso administrativo en sentido estricto y
ante los tribunales respectivos." Por otro lado, quizá el más evi-
dente de ambos, el de proteger los intereses de los particulares.
El problema de la definición de los recursos administrativos
radica esencialmente en que, como dice Fix Zamudio, esta insti-
tución se encuentra en la frontera de las nociones de procedimien-
to y recurso administrativos, pues ambos pertenecen al ámbito
general de la impugnación de los actos y resoluciones administra-
tivos."
Para obtener una distinción más precisa sobre entre el proce-
dimiento y los recursos administrativos, es necesario plantear el
problema desde la triple perspectiva de la autodefensa, autocom-
neo. Homenaje a Gabino Fraga, Fondo de Cultura Económica, México,

1972, pág. 68.
70 Los recursos administrativos, segunda edición. Madrid, págs. 39-40.
71 Introducción a la justicia administrativa, cit., págs.39-40.
posición y proceso." Se trata de una solución de autodefensa,

cuando la autoridad administrativa que dictó el acto, o una supe-
rior a ella, revisa éste y dicta una nueva decisión acerca de él, de
este modo la controversia planteada entre la autoridad y el par-
ticular es resuelta por una de las partes, en este caso la autoridad,
quien impone la decisión final que recae sobre el acto administra-
tivo motivo del conflicto. Decimos, en este mismo caso, que hay
autocomposición, cuando una de las partes se allana a la preten-
sión de la otra. En ambos casos, la relación que se establece en-
tre la autoridad y el particular no es una relación procesal, la cual
está determinada, indefectiblemente por la necesaria vinculación
entre las partes y el juzgador.
De acuerdo con el administrativista español Jesús González
Pérez, es posible hablar de tres grados de la autodefensa admi-
nistrativa: 73
1) La autodefensa de primer grado o declarativa,

2) La autodefensa de segundo grado, y
3) La autodefensa ejecutiva.
Emilio Margáin Manautou nos dice que "si el recurso y el

juicio administrativos tienen de común el que en ambos hay
un litigio, se pueden enunciar algunas de sus principales dife-
rencias:
a) El primero constituye a la administración en juez y parte;

el segundo constituye a la administración sólo en parte;
b) El primero origina una controversia administrativa; el se-
gundo origina un proceso;
e) El primero traerá consigo que se ejerza una función admi-
nistrativa; el segundo, una función jurisdiccional;
el) El primero promoverá que la administración busque el es-
clarecimiento de la ley, en bien de la función administrativa; el
segundo, que el órgano jurisdiccional, busque el esclarecimiento
de la ley, en bien del interés público;
72 Vid, Alcalá Zamora, Proceso, autocomposición y autodefensa, cit.
passim.
73 Derecho procesal administrativo, Porrúa, México, 1988, págs. 20-21.
LA PR01ECCIÓN DE LOS ADMINISTRADOS 219
e) El primero permite a la administración, como juez, actuar

sin someterse a un procedimiento rígido y fatal; el segundo, sólo
permite al juez, por excepción, actuar de oficio, y
.f) El primero desembocará en una resolución administrativa,
sólo reclamable ante el órgano jurisdiccional, sea administrativo
o judicial; el segundo, en una sentencia, sólo impugnable median-
te los recursos jurisdiccionales correspondientes, ante el tribunal
de alzada" .74
El problema de los recursos administrativos está íntimamente
ligado al control de la legalidad o garantía de legalidad prevista
en los artículos 14 y 16 de la Constitución, y la garantía de au-
diencia, consagrada en el artículo 14 del mismo ordenamiento.
Estos dos postulados se refieren a la protección de que goza el
particular frente a la actuación de la autoridad, por las que no
podrá ser afectado sin que medie el cumplimiento estricto de la
ley, por parte de la autoridad y sin haber sido, previamente, oído
y vencido en juicio.
El principio de la legalidad constituye el fundamento norma-
tivo de la función administrativa, que el Poder Ejecutivo tiene
básicamente a su cargo por cuanto que esta función administra-
tiva es, desde el punto de vista de su naturaleza, la actividad que
el Estado realiza bajo un orden jurídico, consistente en la ejecu-
ción de actos materiales o de actos que determinan situaciones
jurídicas para casos individuales."
Los recursos administrativos permiten a la autoridad -ya lo
mencionamos arriba-, revisar sus actos y actuaciones, a instan-
cia del particular que ve afectados sus intereses, quien invocando
la garantía de legalidad provoca de la autoridad la acción de la
revisión de sus actos, para ser corregidos; esto en beneficio del
74 Cfr. Introducción al estudio del derecho tributario mexicano, cit.,
pág. 163.
75 Fraga, Gabino, op. cit., págs. 61-89, especialmente la pág. 63; resulta
interesante la óptica que del tratamiento del pancipio de legalidad hace José
de Jesús Rodríguez Tovar: "La aplicación del principio de legalidad, empero,
no se ha circunscrito a regular la actividad de la autoridad administrativa,
sino que se ha extendido también a fundamentar las obligaciones a cargo de
los particulares en el campo del derecho administrativo", "El principio de la
legalidad en el derecho administrativo", Revista de Investigaciones jurídicas,
Escuela Libre de Derecho, año 3, núm. 3, México, 1979, pág. 271.
respeto a los derechos y a la salvaguarda de los intereses del par-

ticular y de la buena marcha de la administración. Sin embargo,
es preciso buscar que esta posibilidad de control se extienda a los
terceros, que pueden ver afectados sus intereses por las resolucio-
nes que emita la autoridad respecto de un particular ajeno a él. En
este último caso, es necesario atender al logro del bienestar de la
comunidad, para quien en primera instancia actúa la administra-
ción, es necesario anteponer los intereses particulares de
una persona o de un grupo reducido de personas en aras del bien
común, en beneficio de la colectividad.
El deficiente tratamiento que se da a los recursos administra-
tivos, se debe en parte a la dispersión de los ordenamientos que
los contemplan. Casi la totalidad de las leyes administrativas pre-
vienen estos recursos y el procedimiento para sustanciarlos; sin
embargo, esto que podría parecer un beneficio de la especializa-
ción, se ha transformado en un auténtico desorden, tanto en la
denominación como en el tratamiento de los recursos, propician-
do de este modo la inseguridad jurídica, lo que evidencia la falta
de continuidad e incluso de efectividad de la legislación y de la
propia actividad administrativa.
Sumamos nuestra opinión al deseo y a la necesidad de unifi-
car los recursos administrativos así como su substanciación, con
un procedimiento único que uniforme y agilice su tramitación; es,
desde nuestro punto de vista, una obligación para con los gober-
nados y la administración misma, pues ya se han mostrado insu-
ficientes los esfuerzos de la jurisprudencia por salvar este abismo
en el que día tras día cae la administración pública, arras-
tradando con ella a los particulares.
Respecto del tratamiento, in genere, de los recursos adminis-
trativos es necesario recordar el principio de defmitividad, al que
están sujetos para su revisión ante los tribunales administrativos
y ante los tribunales federales a través del juicio de amparo. So-
bre este punto volveremos más adelante cuando tratemos en lo
particular el amparo en materia administrativa. 76
Es ya no sólo recomendable, sino necesaria, la unificación de
los recursos administrativos y su substanciación. El desbordante
crecimiento de la administración y el cada vez más restringido
76 Infra., punto núm. 5 "Amparoadministrativo".

ámbito de libertad de los particulares, evidencia la poca o nula

eficacia que está teniendo el actual tratamiento de esta protección
de los administrados. Los recursos administrativos son el medio
de defensa más accesible de los particulares, además de que
fortalece el principio de acceso a la justicia, permitiendo a los tribu-
nales ordinarios el conocimiento de los asuntos de mayor delica-
deza, resolviendo las controversias que se susciten entre la ad-
ministración y los particulares, por la misma autoridad; favoreciendo
de este modo su buena marcha, mejorando la eficacia y la efi-
ciencia de la actividad de la función administrativa en beneficio
del bien común.
B) Tribunales administrativos
Después de esta breve referencia al proceso y al procedimien-

to administrativos conviene repasar aquellos órganos jurisdiccio-
nales encargados de sustanciar las controversias con la adminis-
tración. En primer término es necesario conocer los diversos tipos
de tribunales administrativos, respecto de los que el mestro Fix-
Zamudio nos dice:
"En este sector es posible considerar cinco modelos fundamentales: en

primer término, el sistema francés, representado por el Consejo de Esta-
do; en segundo lugar, la proliferación reciente de los tribunales adminis-
trativos en los ordenamientos angloamericanos, pero cuyas resoluciones
están sometidas en su mayor parte a su revisión posterior por los tribuna-
les ordinarios; una tercera categoría está representada por la tradición
germánica de tribunales administrativos independientes de los orgams-
mas judiciales ordinarios, pero dentro del departamento judicial; como
cuarto punto, la situación restringida de los organismos de jurisdicción
administrativa en los países socialistas, la cual empieza a modificarse re-
cientemente, debido a la superación paulatina de la tradicional descon-
fianza de los citados ordenamientos hacia los tribunales administrativos
especializados; debiendo destacarse la situación especial del sistema so-
cialista cubano, en el cual todavía tiene influencia la tradición hispánica;
y finalmente, en quinto lugar, es importante analizar, así sea de manera
muy sintética, al sistema español de jurisdicción administrativa, por su
proximidad con nuestra tradición jurídica","
77 Introducción a la justicia administrativa en el ordenamiento mexicano,

cit., pág. 62.
Respecto de la evolución de los tribunales administrativos

en Mexico,78 es pertinente señalar que no fue sino hasta 1824, en
que la Constitución de ese mismo año introducía el proceso admi-
nistrativo, en el artículo 137, fracciónlI, por el que confería a la
Suprema Corte de Justicia la facultad de decidir las controversias
sobre los contratos o negociaciones celebrados por el Gobierno
federal o sus agentes. Posteriormente, la Primera Ley Constitu-
cional de 1836, introdujo un medio de impugnación judicial, el
reclamo ante la Suprema Corte de Justicia o ante el Tribunal Su-
perior respectivo, en el caso de los Departamentos (Estados),
contra las declaraciones de expropiación por causa de utilidad
pública, expedidas por el Presidente de la República o por los go-
bernadores de los Estados; dicho reclamo producía la suspensión
de la ejecución hasta la emisión del fallo.
En las constituciones de 1857 Yde 1917, no se hacía referen-
cia expresa a la materia administrativa. Sin embargo el artículo
97, fracción 1, de la Constitución de 5 de febrero de 1857, otorgó
competencia a los Tribunales de la Federación para conocer de
las controversias suscitadas sobre el cumplimiento y aplicación
de las leyes federales, precepto que fue considerado -nos dice
Fix Zamudio- por un sector importante de la doctrina como el
apoyo constitucional de dichos tribunales para conocer y decidir
sobre los conflictos entre los administrados y la Administración
Pública federal. 79 Los códigos civiles de 1897 y el posterior de
L908, regulaban los procedimientos de los juicios seguidos por los
administradores (léase administrados) contra las autoridades admi-
nistrativas federales en los campos de nacionalidad y extranjería, ex-
propiación por causa de utilidad pública, y patentes de invención.80
De acuerdo con las leyes orgánicas del Poder Judicial Fede-
ral de 1934 y la posterior y vigente de 1936, se otorgaba a los
78Nava Negrete nos dice: "Durante siglos los tribunales del Poder Judi-
cial han tenido el monopolio de la justicia administrativa, es decir, el control
jurisdiccional de la administración pública. lntemunpe esta tradición la crea-
ción de tribunales administrativos residentes en el Poder Ejecutivo sin depen-
der de él, como un nuevo sistema de justicia para llevar a cabo tal control,
debido al nacimiento del célebre Consejo de Estado en Francia en el siglo
XVIII.", Derecho administrativo, cit., pág. 62.
79 Introducción a la justicia administrativa, cit., pág. 80.
80 Idem.
jueces federales de distrito la facultad de conocer en primer grado de

las controversias que se susciten con motivo de la aplica-
ción de las leyes federales, cuando deba decidirse sobre la legali-
dad o subsistencia de un acto de autoridad o de un procedimiento
seguido por autoridades administrativas."
Así surgen los procesos ordinarios federales en materia admi-
nistrativa, llamados juicios de oposición, reglamentados por las
leyes administrativas especiales de carácter federal; se tramitaban
en primera instancia ante los jueces de distrito, y en apelación
ante los tribunales unitarios de circuito, contra cuya resolución
podía interponerse el recurso de súplica o el recurso de amparo,
regulados por la Ley de Amparo de 1919. El recurso de súplica,
se suprimió en 1934, los juicios de oposición fueron desapare-
ciendo paulatinamente, al mismo tiempo que surgían algunos
órganos de jurisdicción retenida, especialmente en materia fiscal,
como el Jurado de Penas Fiscales (Ley para la Calificación de
las Infracciones a las Leyes Fiscales de 15 de abril de 1924); la
Junta Revisora (Ley del Impuesto sobre la Renta de 18 de marzo
de 1925); yen forma paralela otro Jurado de Revisión (Ley de
Organización del Servicio de Justicia en Materia Fiscal para el
Departamento del Distrito Federal de 11 de enero de 1929).82
C) Tribunal Fiscal de la Federación.
De acuerdo con el maestro Antonio Carrillo Flores, el desarrollo

al que anteriormente nos hemos referido preparó el terreno para
la transformación esencial, que significó el establecimiento del
Tribunal Fiscal de la Federación, insertando con ello, den-
tro del sistema tradicional de carácter judicialista, elementos del
contencioso-administrativo de carácter continental europeo, y
más específicamente, del francés con su Consejo de Estado."
81 Cfr. Nava Negrete, Alfonso, Derecho procesal administrativo, México,
1959, págs. 291-296.

82 Fix Zamudio, ult. op. cit., pág. 82. Cfr. Armienta Calderón, Gonzalo,
El proceso tributario en el derecho mexicano, págs. 82-84.

83 Vid. "Orígenes y desarrollo del Tribunal Fiscal de la Federación", en
Revista del Tribunal Fiscal de la Federación, tercer número extraordinario,

México, 1966, págs. 17-32.
Es en el ámbito federal en el que es instaurado el primer tri-

bunal administrativo, creado por decreto de 27 de agosto de
1936, por el que se promulga la Ley de Justicia Fiscal, que dis-
pone la creación del Tribunal Fiscal de la Federación; esta ley da
inicio al establecimiento, en México, de tribunales no integrados
al Poder Judicial. El Tribunal Fiscal de la Federación, de acuerdo
con los artículos del Código Fiscal de la Federación, conoce de
los litigios con la administración pública, no obstante que en un
principio se limitase a la materia tributaria específicamente.
Este tribunal insertado dentro de la esfera del Poder Ejecuti-
vo, en un principio, dicta sus fallos en representación de aquél
por delegación de facultades 84 que la ley le hace, por lo que se
constituye originalmente, como un tribunal de jurisdicción dele-
gada, a la que nos referimos en otro apartado."
La Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación de lo.
de abril de 1967, que coincide con la entrada en vigor del Códi-
go Fiscal de 1966, señala en su artículo primero que el Tribunal
Fiscal de la Federación "es un tribunal administrativo, dotado de
plena autonomía para dictar sus fallos", por lo que entendemos
que deja de ser un órgano con jurisdicción delegada, establecién-
dose, de este modo, como un tribunal dotado de plena autonomía,
como un verdadero órgano jurisdiccional en materia administra-
tiva."
Junto con la entrada en vigor de una nueva Ley Orgánica del
Tribunal Fiscal de la Federación en 1978, se dejan atrás las som-
bras de inconstitucionalidad de los tribunales administrativos,
debido a la reforma que se hizo a la fracción primera del artículo
104 de la Constitución que "constitucionalizaba" la jurisdicción
administrativa. La autonomía de este organismo experimenta un
fortalecimiento tal-a partir de la promulgación de esta Ley Or-
gánica-, que le permite iniciar la desconcentración de la justicia
84 Así lo expresa la exposición de motivos de la Ley de Justicia Fiscal,
Vid. Diario Oficial del 31 de agosto de 1936, pág. 12.

85 Supra., punto núm. 3 "Justicia y jurisdicción administrativas".
86 Vid. González Pérez, Jesús, Derecho procesal administrativo mexica-
no, Porrúa, México, 1988, pág. 640 Yss.; Fix Zamudio, Introducción a la jus-
ticia administrativa, cit., págs. 82 y SS.; Vázquez Alfaro, José Luis, Evolución
y perspectivas de los órganos de jurisdicción administrativa en el
ordenamiento mexicano, llJ-UNAM, México, 1991, págs. 163 y ss.
administrativa federal, al establecer una Sala Superior y varias

Salas regionales.
De este modo podemos decir que la evolución del Tribunal
Fiscal de la Federación puede señalarse en tres etapas: la prime-
ra, a partir de su creación en 1936, hasta la entrada en vigor de
su primera Ley Orgánica en 1967, que a su vez, constituye el
inicio de la segunda etapa que va hasta la entrada en vigor de la
Ley Orgánica de 1978, fecha con la que se marca el comienzo de
la tercera etapa, en la que se encuentra actualmente.
El Tribunal Fiscal de la Federación se integra, de acuerdo con
su Ley Orgánica de 1978, con Sala Superior, un residente y salas
regionales.
La Sala Superior se compone de nueve magistrados. Tiene
atribuciones jurisdiccionales, que en estricto sentido pertenecían
anteriormente al Pleno: 87 establecer la jurisprudencia del Tribu-
nal, conforme al Código Fiscal de la Federación; resolver los re-
cursos en contra de las resoluciones de las salas regionales, que
concedan las leyes; conocer de las excitativas para la impartición
de justicia que promuevan las partes; calificar las recusaciones,
excusas e impedimientos de los magistrados y, en su caso, desig-
nar al magistrado que deba sustituirlos; resolver los conflictos de
competencia que se susciten entre las salas regionales; y, estable-
cer las reglas para la distribución de los asuntos entre las salas
regionales cuando haya más de una en la circunscripción territo-
rial, así como entre los magistrados instructor y ponente.
El tribunal funciona de la siguientemanera: para adoptar acuer-
dos bastará la presencia de seis de sus miembros; las resoluciones se
tomarán por mayoría de votos. En caso de empate, el asunto se dife-
rirá para la siguiente sesión, y si persistiese, se designará un nuevo
ponente. Las sesiones serán públicas, con excepción de los casos en
que la moral, el interés público o la ley exijan que sean secretas.
El Presidente del Tribunal es designado por la Sala Superior
y durará en su cargo un año, siendo suplido, en caso que así se
amerite, por los magistrados de esta Sala, siguiendo un orden de
designación. Las atribuciones del presidente no son, en 10 gene-
ral, jurisdiccionales, sino -nos dice González Pérez-88 represen-
87 Fix Zamudio, Introducción a la justicia administrativa, cit., pág. 91.

8ll Derecho procesal administrativo, cit., pág. 644.
tativas de régimen interior y sancionadoras. Entre las estricta-

mente jurisdiccionales, cabe destacar: dirigir los debates y conser-
var el orden en las sesiones de la Sala Superior; denunciar a la
Sala Superior las contradicciones de que tenga conocimiento en-
tre sentencias dictadas por las salas regionales; admitir a trámite
los recursos de queja y desechar los notoriamente improcedentes;
designar por turno al magistrado instructor en los recursos de re-
visión y al magistrado ponente en los de queja; dar cuenta a la
Sala Superior de las excitativas de justicia y tramitar los demás
asuntos de la competencia de la Sala Superior hasta ponerlos en
estado de resolución.
Las Salas Regionales están integradas por tres magistrados
cada una de ellas. A ellas les corresponden, en principio, todas
las funciones juridiccionales del Tribunal que no estén atribuidas
específicamente a la Sala Superior. Para que pueda efectuar se-
siones una Sala será indispensable la presencia de los tres magis-
trados, y para resolver bastará la mayoría de votos.
El proceso ante el Tribunal Fiscal de la Federación se tramita
en las siguientes materias, de acuerdo con el artículo 23 de la Ley
Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación: estrictamente
tributarias; pensiones civiles y militares; contratos de obras pú-
blicas; responsabilidad de funcionarios; y juicios promovidos por
la administración para anular resoluciones fiscales.
D)Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje

/
Este órgano jurisdiccional está previsto en la fracción XII, del
apartado B del artículo 123 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, como un tribunal dedicado a resolver
los conflictos individuales, colectivos o intersindicales en los cua-
les intervengan los trabajadores al servicio del Estado.
El tema de las relaciones laborales entre los empleados de las
dependencias públicas y el Estado es punto de controversia, si no
en la práctica cotidiana por la cantidad de instituciones que la
estructuran, sí en la teoría, pues ha dado lugar a diversas opinio-
nes que discuten su naturaleza, ya como de derecho administrati-
vo, ya como de derecho laboral. Estas teorías encuentran su ra-
zón de ser en la multiplicidadde las relacionesentre los particulares
LA PROTECCIÓNDE LOS ADMINISTRADOS 227
y el Estado y están apoyadas, incluso, en preceptos constituciona-

les: las que se refieren a la naturaleza administrativa, en el artícu-
lo 73 y las que atienden a la naturaleza laboral, en el apartado B
del artículo 123.
Las relaciones entre la administración y sus empleados, por-
que su naturaleza es muy particular, especialmente en lo que se
refiere a los conflictos que se suscitan entre ambas partes, moti-
vados, evidentemente, por la relación laboral; este es un tema tra-
tado por el derecho burocrático y muy especialmente por el pro-
cesal burocrático que está destinado -nos dice Fix Zamudio--
a la solución de los conflictos planteados entre los empleados y
funcionarios públicos y las entidades gubernamentales, tanto
centralizadas como descentralizadas en las cuales prestan sus
servicios. 89
Con la reforma de 21 de diciembre de 1960, se establece el
apartado B del artículo 123 constitucional, con ella se recogen
los principios que contenían los Estatutos de los Trabajadores al
Servicio de los Poderes de la Unión de 1938, que es el primer an-
tecedente de la regulación procesal laboral burocrática a nivel fe-
deral. La Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado,
reglamentaria del apartado B del artículo 123 constitucional,
contiene los preceptos procesales para la solución de los conflic-
tos que afectan a los trabajadores al servicio del Gobierno federal
y al del Departamento del Distrito Federal. Respecto de la legis-
lación local, fue hasta 1982, por una reforma al artículo 115,
fracción IX de la Constitución, que se dispuso que las relaciones
entre los Estados y sus trabajadores se regirán por las leyes que
expidan las legislaturas locales con base en lo dispuesto por el
artículo 123 de la Constitución (apartado B), lo que comprende
también las disposiciones procesales.'?
El Tribunal de Conciliación y Arbitraje es, de acuerdo con la
Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado," el órga-
no encargado de dirimir las controversias laborales que se susci-
ten entre el Estado y sus trabajadores. Los empleados y funciona-
89 Voz "Derecho Procesal. Derecho procesal burocrático", Diccionario
Jurídico Mexicano, llJ-UNAM-Porrúa, México, 1989, pág. 1036.

90 Idem.
91 Artículos 118 a 151.

rios de la Administración están sujetos, como tales, a conducirse

en el desempeño de sus funciones con estricto apego a la ley, esto
en virtud del principio de legalidad, que indica que lo queno está
estrictamente permitido a las autoridades, está prohibido,'? pues
bien, deducimos entonces que son unas las relaciones del Estado
con sus empleados y funcionarios cuando ejercen las facultades
que la ley les otorga, como autoridades públicas, y otras muy
distintas, las que se producen en virtud de su calidad de trabaja-
dores. En el primer supuesto queda claro que la administración
actúa a través de ciertas personas que llamamos empleados pú-
blicos, y éstas lo hacen en su actuación frente a los particulares,
de acuerdo con las facultades que les confiere la ley, en represen-
tación del Estado. Sin embargo, en el segundo supuesto no pode-
mos hablar ya de la misma relación (Estado-empleados públi-
cos), pues es en ésta que el empleado público deja de actuar como
autoridad, se pierde, en parte, ese carácter unipersonal de Esta-
do-autoridad.
Esta última relación es la que nos interesa, porque entonces
actúa el empleado frente al Estado como particular y tendrá que
acudir, en caso de controversia con el Estado, ante el Tribunal de
Conciliación y Arbitraje.
Lo anterior nos permite decir entonces que el Tribunal Fede-
ral de Conciliación y Arbitraje se contituye como un verdadero
tribunal administrativo federal, porque como lo mencionamos en
el capítulo respectivo, los órganos jurisdiccionales encargados de
dirimir las controversias entre la administración y los particulares
son tribunales administrativos."
En virtud de las reformas de 12 de enero de 1984 a la Ley
Federal de Trabajadores al Servicio del Estado, el Tribunal fun-
92 Así lo ha reconocido la Corte, Vid, Semanario Judicial de la Federa-

ción, Sa. Epoca, Segunda Sala, tomo LXXI, pág. 799, AUTORIDADES ADMINIS-
TRATIVAS. Es principio de derecho en nuestro sistema constitucional, que las
autoridades administrativas no tienen más facultad que las que las mismas
leyes les confieren y, por tanto, para que sus actos puedan estar revestidos
de visos de constitucionalidad, es incuestionable que deben fundar y motivar
su legalidad.
93 "Se trata, realmente, de un tribunal administrativo puesto que dirime
las controversias surgidas entre el Estado y particulares, quienes en este caso,

los trabajadores al servicio del propio Estado tienen ese carácter. Puesto que
ciona en Pleno, presidido por un magistrado que es designado por

el Presidente de la República y quien tiene a su cargo, entre otras
funciones, representar al tribunal como su titular; y en tres Salas,
integradas con tres magistrados cada una; y, además Salas auxi-
liares en las capitales de las entidades federativas.
Las Salas se integran -ya lo mencionamos- con tres ma-
gistrados, de los cuales uno es representante del gobierno y otro,
un representante de los trabajadores, designado por la federación
de sindicatos." El presidente de cada Sala es denominado magis-
trado árbitro, que es designado por los dos anteriores para un pe-
ríodo de seis años.
Por lo anterior, nos permitimos afirmar que el Tribunal Fede-
ral de Conciliación y Arbitraje es un tribunal administrativo, no
obstante su escaso tratamiento como tal por la doctrina.
E) Tribunal de lo Contencioso Administrativo

del Distrito Federal
Los tribunales administrativos que existen en México en la ac-

tualidad, han tenido como modelo al Tribunal Fiscal de la Fede-
ración, que a su vez tomó como modelo el Consejo de Estado
Francés. El litigio contencioso administrativo, en estricto sentido,
se refiere a las controversias suscitadas entre un particular y la
autoridad administrativa e integra la jurisdicción administrativa.
En el orden federal, los órganos de jurisdicción administrati-
va son únicamente, el Tribunal Fiscal de la Federación y el Tri-
bunal de Conciliación y Arbitraje. En el orden local se han esta-
blecido los tribunales de lo contencioso administrativo. Es nece-
sario analizar, aunque sea brevemente, al órgano encargado de la
función jurisdiccional en el orden administrativo del Distrito Fe-
deral, dado el carácter especial de este territorio de la Federación,
los trabajadores están actuando ante el Tribunal como particulares, y no en

calidad de agentes del poder público, es decir, no realizan función pública,
las controversias a dirimirse son entre particulares y, generalmente, la admi-
nistración pública", Martínez Morales, Rafael L, Derecho administrativo se-
gundo curso, Harla, México, 1991, pág. 410.
94 El nombramiento y la remoción de ambos funcionarios es libre.
por encontrarse sujeto, en lo relativo a su administración, al Pre-

sidente de la República, por lo menos hasta la entrada en vigor de
la reforma constitucional en esta materia. 95
Nos sumamos a la opinión de destacados juristas que propo-
nen la instauración de un Tribunal Federal de lo Contencioso
Administrativo, este órgano tendría, entre otras, algunas de las
funciones jurisdiccionales que en materia administrativa tiene el
Tribunal Fiscal de la Federación, dejando a éste, únicamente la
resolución de las controversias de carácter tributario y fiscal en el
orden federal.
La Ley Orgánica del Departamento del Distrito Federal de 29
de diciembre de 1970, prevé en su artículo sexto transitorio la
creación del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Dis-
trito Federal," con fundamento en la fracción 1 del artículo 104
constitucional. Creado por Ley de 25 de febrero de 1971, entró
en funcionamiento el 17 de julio del mismo año. Es un órgano
autónomo'? e independiente de las autoridades de la administra-
ción activa y se caracteriza por ser un tribunal de simple anula-
ción."
95Vid. Diario Oficial de la Federación del 25 de octubre de 1993.

96"Es el organismo judicial al cual se le encomiendael conocimiento y resolu-
ción de todos los conflictos que surgen entre los habitantes y las autoridades ad-
ministrativas del propio Distrito, incluyendo las de carácter fiscal", voz"Tribunal
de lo ContenciosoAdministrativo del Distrito Federal", Diccionario Jurídico
Mexicano, 1. p-z, tercera edición, ID-UNAM-Porrúa, México, 1989,pág. 3160.
97 "Redundante puede parecer a los ojos extraños, que la Constitución y
la ley, deliberadamente atribuyan plena autonomía a los tribunales adminis-

trativos, cuando por el solo hecho de ser tribunales deben ser autónomos,
pues de lo contrario dejarían de serlo, sin embargo eso será cierto en países
de gobierno parlamentario, pero no desacierto en México, país gobernado por
acendrado presidencialismo", Nava Negrete Alfonso, "Días y trabajos del
Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal", Mem oría
del IX Congreso Mexicano de Derecho Procesal, Revista de la Facultad de
Derecho de México, México, 1984, pág. 125.
98 Nos dice Nava Negrete sobre las vicisitudes de este tribunal respecto
de su autonomía del Ejecutivo: "Infausta reforma la de 1973, publicada e14

de enero, que torna venganza minimizando el poder jurisdiccional del tribunal
al transformarlo de tribunal de plena jurisdicción a tribunal de simple anula-
ción. Bien dice el egregio poeta de la Iliada, que ningún mortal escapa a la
ira de los supremos dioses del sagrado Olimpo, y el tribunal supo en ese afio,
de su frágil condición de mortal", idem., pág. 126.
LA PROTECCIÓN DE LOS ADMINISlRADOS 231
Este tribunal funciona con una Sala Superior y diversas salas

ordinarias. A la Sala Superior le corresponden las funciones de
carácter administrativo, jurisdiccional y las de gobierno interior
en materia de personal y reglamentarias. Respecto de sus atri-
buciones jurisdiccionales, requiere para resolver válidamente la
presencia de las cuatro quintas partes de sus miembros, esto es
cuatro magistrados. La votación requiere por lo menos de tres
magistrados presentes en el mismo sentido, en caso contrario, el
asunto se diferirá a la sesión siguiente, y si no pudiera tomarse
resolución, será designado ponente otro magistrado. En lo general
las sesiones de la Sala Superior son públicas.
La actividad de las salas ordinarias se agota en la actividad
estrictamente jurisdiccional; poseen una competencia genérica
que abarca todos los actos y resoluciones administrativos dicta-
dos por el Departamento del Distrito Federal; tienen también
atribuciones específicas respecto a la materia fiscal y al silencio
administrativo.
Algunos de los principios que rigen el proceso ante los tribu-
nales de lo contencioso administrativo son: Es un tribunal de anu-
lación, predominio del principio inquisitivo, plazos breves, esca-
sas formalidades, interés público preponderante, además de la
sencillez y claridad. El principio de oralidad, concentración en
una o en el menor número de audiencias posibles, desahogo oral
de los elementos probatorios, inmediatez y la función directriz del
procedimiento a cargo del magistrado instructor, quien es el en-
cargado de realizar los trámites necesarios para poner los asuntos
en "estado de resolución"."
V. AMPARO ADMINISTRATIVO
El juicio de amparo que se promueve contra sentencias definiti-

vas de los tribunales administrativos es la última instancia con la
que cuenta el particular para someter a revisión los actos de las
autoridades que afectan su esfera de derechos.'?" Mucho se ha
99 Cfr. Vázquez Alfaro, op. cit., págs. 230 y 231.

100 En interesante y calificada opinión el magistrado NavaNegrenos dice:
"Ante la administración públicacentralizada. los particulares no cuentan con
hablado y escrito sobre él, sus antecedentes "remotos", su pre-

sencia en la vida jurídica, política y social, e incluso económica
de México. Es, sin lugar a dudas, esta institución la defensa más
socorrida de nuestra tradición judicial.
Mencionamos en las primeras líneas de este trabajo algunas
de las vías principales, si no es que las únicas, de impugnación a
los actos del Ejecutivo a través del juicio de amparo'?' -reto-
mándolas-: impugnación de tratados internacionales; revisión
de la constitucionalidad de reglamentos expedidos por el Presi-
dente de la República; y, finalmente la revisión de actos admi-
nistrativos. Los dos primeros supuestos no serán tratados en el
presente, por escapar a sus intenciones y alcances. Respecto del
tercero, queda inserto dentro del amplísimo rubro de protección a
los administrados, que ya hemos tratado -en lineas muy genera-
les-, la revisión que de estos actos hace la propia administra-
ción, ya sea la que realizan la propia autoridad que dicta el acto
o resolución, una superior y, la que realizan los tribunales admi-
nistrativos, por lo que en este apartado veremos la revisión por
parte de los tribunales de amparo a través de las dos vías de pro-
cedencia del mismo. Trataremos de delinear aquí algunas de sus
características, su naturaleza, los principios básicos que lo rigen,
procedencia y los principales efectos que produce la simple inter-
posición de semejante recurso.
Respecto del desarrollo de la institución "amparo administra-
tivo", es posible hablar de tres etapas, sin el repaso de las cuales
no sería posible explicar el hecho de que en la materia adminis-
trativa el amparo adquiera una doble perspectiva, en atención a la
procedencia. Esta doble óptica de la que hablamos se refierea la tra-
mitación del amparo como juicio o como recurso; en el primer
caso, como litigio contencioso administrativo, que versa sobre
una justicia administrativa completa, accesible y eficaz. Indefensos en esa

forma, los particulares tienen que recurrir al único instrumento procesal dis-
ponible: el juicio de amparo. Por su diseño constitucional, legal y
jurisprudencial, es inmejorable medio de defensa para aquéllos, pero vivido
en la realidad su dimensión cambia. Por lo pronto es vía casi inaccesible para
la mayoría de indefensos, pues su costo, y estructura lo hacen más bien ins-
trumento de privilegios."Derecho administrativo, cit., pág. 65.
\01 Supra, punto 2 "El Presidente de la República y el Poder Judicial",
inciso a) El Poder Judicial.

materias cuyo conocimiento no puede someterse, por disposición

de la ley, al conocimiento de los tribunales administrativos, por lo
que deben combatirse directamente a través del juicio de amparo.
El otro tratamiento que puede dársele es como medio de
impugnación de las sentencias definitivas dictadas por los tribu-
nales administrativos, es decir, como recurso.
La primera etapa inicia con la consolidación constituciónal
del amparo administrativo, al ser insertado en nuestra Carta
Magna en los artículos 101 y 102, el 5 de febrero de 1857 Y
abarca el período comprendido de esa fecha, hasta la entrada en
vigor de la Ley de Amparo expedida en 1919. Este período se
caracteriza, porque el amparo cumplía una doble función: de
acuerdo con la tradición judicialista, la impugnación de las reso-
luciones y actos administrativos eran sometidos a los tribunales
ordinarios y, las sentencias que estos pronunciaban respecto de
los litigios eran recurribles en amparo. Y por otro lado, los actos
o resoluciones que no podían combatirse ante los tribunales or-
dinarios eran impugnados directamente ante los jueces de
amparo.En ambos casos se trataba de un solo procedimiento.
La segunda etapa está marcada por la expedición de la Ley
de Amparo de 18 de octubre de 1919. En esta ley se estableció el
doble procedimiento que se refiere al amparo de una sola instan-
cia, que procede contra sentencias definitivas de los tribunales: y
la procedencia de la doble instancia, cuando se trate de otro tipo
de actos, entre ellos los de carácter administrativo. Se introdujo el
recurso de súplica, antecedente del recurso de revisión fiscal. De
este modo las controversias en el orden administrativo adquirían
una triple modalidad: la impugnación inmediata de los actos y re-
soluciones administrativas, a través del amparo biinstancial, pri-
mero ante los jueces de distrito y posteriormente ante el Pleno de
la Corte, a través del recurso de revisión -en realidad una apela-
ción, nos dice Fix Zamudi<r-;Io21a impugnación de las sentencias
judiciales defmitivas que resolvieran controversias administrati-
vas, a través del amparo uniinstancial, ante la Suprema Corte de
Justicia; sin embargo, tratándose de fallos en los que se aplica-
rán disposiciones legales de carácter federal, el particular podía,
acudiéndo también ante la Corte, interponer el recurso de
102 Introducción a la Justicia Administrativa, cit., pág. 114.

súplica, de donde se deriva la existencia de la tercera vía impug-

nativa, la que adquiere relevancia para la autoridad, pues es el
único medio al que podía recurrir la autoridad inconforme con la
decisión de los tribunales ordinarios.
La tercera etapa está determinada por las importantes refor-
mas de 1968 al artículo 104 de la Constitución, en materia de
tribunales administrativos; es a partir de esta fecha hasta la ac-
tualidad que el ordenamiento de amparo regula los dos sectores
del amparo admnistrativo el amparo biinstancial contra actos o
resoluciones de las autoridades administrativas ante los tribuna-
les de amparo, lo que el maestro Fix Zamudio denomina "proce-
so contencioso-administrativo"; 103 y, el amparo uniinstancial
contra las resoluciones de los tribunales administrativos, que el
citado autor llama "recurso de casación administrativa".
Lo anterior nos permite decir que actualmente, en materia
administrativa, puede promoverse el amparo por dos vías: el am-
paro directo y el amparo indirecto; el primero llamado también
biinstancial y el segundo uniinstancial.
a) Amparo directo
Este medio impugnativo procede'?" contra las sentencias dictadas

por el Tribunal Fiscal de la Federación, ya por sus Salas regiona-
les o tratándose de las emitidas por la Sala Superior, así como los
fallos definitivos dictados por los tribunales administrativos y
fiscales locales una vez que se han agotado los recursos ordina-
rios, en orden al cumplimiento del principio de definitividad, el
cual revisaremos a continuación.
El principio de definitividad en el amparo, se refiere a la pro-
cedencia del juicio de amparo, en virtud del agotamiento previo
de todos los recursos o medios legales existentes por los cuales
hubiere sido posible modificar, revocar o anular el acto o resolu-
ción administrativo impugnado. 105 El texto de la ley es muy claro
pág. 117.
103 Idem,
104 Ley de Amparo artículos 44, 46 Y158; Y44, fracción L inciso b) de la
Ley Orgánica del Poder Judicial Federal.

lOS Articulo 73 de la Ley de Amparo.
LA PROJECCIÓN DE LOS ADMINISTRADOS 235
al decir de la procedencia del amparo dirceto tratándose de aque-

llos actos definitivos, esto es, que no sean susceptibles de modi-
ficación o de invalidación por recurso ordinano alguno 111(,
El amparo uniinstancial se promueve ante el tribunal colegia-
do de circuito especializado en materia administrativa. En casos
de especial trascendencia la Suprema Corte, tanto en Pleno como
la Sala Administrativa, pueden ejercitar la facultad de atrae-
ción.""
Este amparo-casación lOS puede emplearse para impugnar vi-
cios en el procedimiento así como en la sentencia. Respecto de
los primeros, errores in procedendo, se refieren a violaciones a
las disposiciones procedimentales durante la tramitación del pro-
ceso que afecten las defensas del quejoso, trascendiendo al fallo
definitivo. \09 Los errores in iudicando, se refieren a las infrac-
ciones contenidas en la propia sentencia. I 111
Respecto de las partes, estas son las mismas que en el proce-
so ante el tribunal administrativo: el particular afectado,
promovente del amparo y la autoridad administrativa, pueden
como tercero perjudicado, formular alegatos una vez emplazada
El tribunal administrativo que dictó el fallo, autoridad responsa-
ble, no puede como parte en el amparo en sentido estricto.
Lo anterior nos lleva a revisar el principio de las pruebas. En
materia probatoria y tratándose del amparo uniinstancial, no
existe la posibilidad ni de ofrecer ni de rendir pruebas.
De la misma forma que los tribunales de casación, el juez de
amparo se concreta a examinar la legalidad del fallo Impugnado,
concediendo la protección en caso de comprobarse la violación de
106 Artículos 107, fracción ID, inciso a) y fracción IV de la Constitución;
73, fracciones XIII, XIV Y XV de la Ley de amparo. El pn nctpio de

definitividad tiene ciertas excepciones, que la jurisprudencia ha definido con
precisión, a este respecto consúltese la obra Manual del juicio de amparo.
editado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Sa, reimp., Themis,
México, 1991, págs. 31-35.
107 El fundamento de esta facultad lo encontramos en la fracción v del
artículo 107 de la Constitución, así como en los artículos 11, fracción IV y

25, fracción ID, de la Ley Orgánica del Poder Judicial Federal.
108 Ver Fix Zamudio, Héctor, El juicio de amparo, cit., págs. 121 y ss.;
id., Ensayos sobreel derechode amparo, IIJ-UNAM, México, 1993, págs. 39-41.
109 Articulo 159 de la Ley de.Amparo.
110 Articulo 158 de la Ley de Amparo.

las normas procesales o de las disposiciones sustantivas aplicadas

al caso (nomofilaquia). 111
Respecto de la suspensión, ésta va a decretarse sobre la ejecu-
ción de la sentencia impugnada, tramitándose ante el tribunal que
dictó el fallo que se impugna ante los tribunales de amparo; se
tramitará mediante depósito de garantía; en caso de que se trate
de materia tributaria, se requiere que se garantice el interés fiscal,
esto para lograr la suspensión del procedimiento de ejecución. La
resolución que al respecto dicte el tribunal administrativo ante el
cual se solicita la suspensión del procedimiento de ejecución de-
cretado por la sentencia combatida, podrá ser impugnada me-
diante el recurso de queja."?
Las sentencias dictadas por los tribunales colegiados de cir-
cuito, en los juicios de amparo de una sola instancia son
inatacables, salvo cuando en dichos fallos se resuelve sobre la
inconstitucionalidad de una ley o cuando se trate de una interpre-
tación directa de un precepto constitucional, en tales casos es
procedente el recurso de revisión ante la Suprema Corte de Jus-
ticia de la Nación."?
Los efectos de la sentencia dictada en amparo uniinstancial
en materia administrativa pueden ser de dos tipos: A) Aquellos
que desestiman los agravios del quejoso, dejando firme el fallo
del tribunal administrativo, o por sobreseimiento aduciendo algu-
na causa de improcedencia; y, B) Aquellos por los que se decreta
la anulación de la sentencia del tribunal administrativo, otorgan-
do la protección de la justicia de la Unión al promovente.
b) Amparo indirecto
El amparo biinstancial, también llamado amparo contencioso-

administrativo, 114 se promueve, por exclusión, contra los actos y
resoluciones administrativos que no pueden ser combatidos a tra-
vés del amparo directo. Son impugnables en doble instancia los
Vázquez Alfaro, op. cit., pág. 265.

III
Artículo 95, fracción VIlI, y 97, fracción TI de la Ley de Amparo.

Il2
Il3 Artículos 107, fracción IX de la Constitución y 83, fracción V y 84,
fracción TI de la Ley de Amparo.

Il4 Fix Zamudio, Ensayos de derecho de amparo, cit., pág. 41.
actos y resoluciones de la administración activa cuando los mis-

mos no sean susceptibles de ser combatidos ante los tribunales
administrativos .115
El amparo interpuesto contra las resoluciones que no tengan
el carácter de definitivo -amparo indirecto en materia adminis-
trativa, en este caso-; en tratándose de los supuestos contenidos
en las fracciones II, III YIV del artículo 114, que se refieren a los
casos en que el acto reclamado emanen de un procedimiento se-
guido en forma de juicio, el amparo se promoverá contra la resolu-
ción definitiva por violaciones cometidas en la misma resolución
o durante el procedimiento. Se promueve también, de acuerdo
con la fracción III, contra los actos de tribunales administrativos
ejecutados fuera de juicio o después de concluido; y, fmalmente,
contra los actos en el juicio que tengan sobre las personas o las
cosas una ejecución que sea de imposible reparación. 1 16
Los actos que pueden ser reclamados mediante el amparo
indirecto son: a) Los actos y resoluciones de la administración
activa, y b) La expedición y promulgación de una ley administra-
tiva, así como los actos concretos de su aplicación.
Respecto del segundo supuesto una ley administrativa puede
ser impugnada a través del juicio de amparo en dos supuestos: a)
Si se trata de una ley autoaplicativa, esta es aquélla que por su
sola entrada en vigor afecta la esfera jurídica del administrado, y
que puede ser atacada, por esta vía, dentro de los 30 días siguien-
tes a partir del de su entrada en vigor; b) Tratándose de aquellas
leyes que para producir sus efectos se requiere de un acto de apli-
cación por parte de la autoridad administrativa, llamadas
heteroaplicativas que pueden ser impugnadas en un plazo de 15
días a partir del momento del primer acto de aplicación que cause
agravio al particular. 117
El amparo biinstancial debe ser promovido ante el juez de
distrito especializado en materia administrativa, el que conocerá
de la suspensión, a través de un procedimiento incidental, trami-
tado por duplicado en cuerda separada. La suspensión puede
tramitarse en cualquier momento del juicio, hasta antes de dictar
115 Artículo 114, fracción Il, de la Ley de Amparo.

116 Vid. Burgoa Orihuela, El juicio de amparo, op. cit., págs. 633-634.
117 Artículos 21, 22, fracción 1 y 73, fracción XII de la Ley de Amparo.
sentencia. La resolución que sobre el incidente de suspensión

emita el juez de distrito, puede ser impugnada ante el tribunal
colegiado de su circuito a través el recurso de revisión. 1l8
Contra la sentencia que pronuncie el juez de distrito procede el
recurso de revisión ante el Pleno de la Suprema Corte, en aquellos
casos en los que se discuta la inconstitucionalidadde una ley.
El procedimiento de ejecución de la sentencia de amparo pue-
de llegar a ser muy enérgico, pero sólo puede comprender los
actos de aplicación de las leyes calificadas como inconstituciona-
les, de tal forma que las autoridades a las que les corresponda la
aplicación deben abstenerse de realizar o dejar sin efecto, en su
caso, los actos y resoluciones previamente dictados con funda-
mento en los ordenamientos declarados como inconstitucionales,
aun cuando no fueren parte en el juicio. 119 Esto en virtud de la
llamada "fórmula Otero", que limita el efecto de declaración de
inconstitucionalidad al promavente únicamente.
VI. OTRAS INSTITUCIONES JURÍDICAS DE PROTECCIÓN

A LOS ADMINISTRADOS
La defensa de los particulares frente a los actos de la administra-

ción no se limita a la revisión de los actos por la propia adminis-
tración ni con la que hacen los tribunales, ya administrativos u
ordinarios. El tema de la justicia administrativa es muy amplio y
también comprende instituciones complementarias de aquéllas.
Estas instituciones tiene como algunas de sus encomiendas las de
velar que se cumpla el estricto apego a la ley, garantizar el acce-
so a la justicia y restituir a los particulares en el goce de sus de-
rechos o asegurarles el pago de los daños y perjuicios ocasiona-
dos con motivo de la acción de la administración.
Algunos de los instrumentos de protección jurídica de los
administrados -siguiendo a Fix Zamudio-c-'?" son: la jurisdic-
118 Respecto del incidentede suspensióny de la impugnación que al respec-
to emita el juez de distrito ver artículos 24, 83, 85, 124 Y141 de la Ley de
Amparo; Vid, Góngora Pimente1, Genaro, La suspensión en materia adminis-
trativa, Porrúa, México, 1993.
119 Vázquez Alfaro, op. cit., pág. 271-272.
120 Introducción a la justicia administrativa... cit., págs. 21 y ss.

ción administrativa, el procedimiento administrativo!" (a las que

ya nos hemos referido brevemente), la responsabilidad económica
de la administración, la responsabilidad penal o disciplinaria de
los funcionarios de la administración, el ombudsman y, el control
de la informática. Podemos agregar a los ya mencionados, otro
más, el juicio de amparo, del que ya también hablamos.
Es importante dejar apuntado que existe otro tipo de control
para los actos del Ejecutivo, nos referimos al control político, que
no trataremos, pues su examen requiere un estudio exhaustivo,
por el peculiar tratamiento que tiene en nuestra legislación y, por
no constituirse, en estricto sentido como un medio de defensa al
alcance de los particulares, sino que forma parte de nuestro siste-
ma constitucional de equilibrio entre los poderes. Baste sólo decir
que se refiere a los mecanismos previstos por la constitución res-
pecto de la calificación que de los actos del Poder Ejecutivo hace
el Poder Legislativo.
Podemos señalar finalmente algunas instituciones cuya mi-
sión orientadora del particular frente a la administración nos per-
mite llamarlas instrumentos de protección, pues brindan no sólo
asesoría, sino que en ocasiones representan un recurso efectivo de
defensa como son: la Procuraduría Social del Distrito Federal y
algunas asociaciones civiles como las juntas de vecinos, la Aso-
ciación Mexicana de Padres de Familia, asociaciones de colonos,
etc., que representan los intereses de un número considerado de
particulares, cuya acción de grupo le da mayor presencia y par-
ticipación en las decisiones de la administración.
VII. CONCLUSIONES
l. Para poder entrar al estudio de la protección de los adminis-

trados frente a los actos del Ejecutivo federal, es necesario ubi-
car estos sistemas de protección en el ámbito político y jurídico
de nuestra historia, para explicados y aplicarlos en el momento
121 Para subrayar la importancia de este tema de la justicia y la jurisdic-
ción administrativa, podemos decir -de acuerdo con Fix Zamudio-, que cons-
tituyen uno de los instrumentos procesales indirectos de la protección, no sólo
de los derechos subjetivos ordinarios, sino también de los derechos funda-
actual. Por lo tanto es importante la revisión histórica de estos

mecanismos, pues nos ayudan a revalorar la trascendencia social
de la actividad pública, pero sobre todo la imperiosa necesidad de
gobernar con estricto apego a derecho; porque despúes de todo,
la función gubernativa tiene su inspiración, su motivo y su causa
final en el bienestar de la comunidad. Esto se logra equilibrando
las necesidades colectivas y los intereses particulares. Esta es la
base del Estado moderno que se finca en el Derecho.
2. Uno de los principios básicos de nuestra democracia es la
división de poderes, es este principio inserto en la Constitución
una pieza fundamental de nuestro aparato gubernativo, en el se
establece una funcional división del trabajo, por lo que conside-
ramos rebasado el concepto clásico. Realmente es una división de
funciones que atiende a procurar el equilibrio entre los órganos
de poder, como garantía de la democracia. Es flexible, admite
excepciones, que están específicamente señaladas en la Constitu-
ción; sin embargo, a pesar de esta flexibilidad necesaria, es preci-
so delimitar claramente las atribuciones de cada uno de los órga-
nos de poder, especialmente del Ejecutivo. La propia naturaleza
de esta institución le obliga a crecer, a ampliar su campo de ac-
ción y el de su actuación. Los poderes Legislativo y Judicial de-
berán robustecerse para constituirse, entonces sí, verdaderamente
en controladores de los actos de aquél.
3. El presidencialismo mexicano, caracterizado por la pre-
eminencia del Presidente de la República, ha propiciado el
acrecentamiento de la Administración Pública. La misión consti-
tucional y política del Presidente, la ejecución de las leyes, la
administración, ha originado la creación de numerosas institucio-
nes destinadas a cumplirla; estas instituciones, en su actuación,
se constituyen en el primer contacto que tienen los particulares
con el gobierno, es por ello que se presenta vital una buena orga-
mentales, el citado autor, nos dice: "La justicia administrativa comprende

dos aspectos, o sea, por una parte, los llamados recursos administrativos in-
ternos, que no son propiamente de carácter procesal, pero que se utilizan para
depurar los actos administrativos que afectan a los gobernados, y en segundo
término, el proceso administrativo, y ambas instituciones pueden servir de
instrumento indirecto de protección de los derechos humanos en varias direc-
ciones", La protección procesal de los derechos humanos ante las jurisdic-
ciones nacionales, Civitas, Madrid, 1982, pág. 43.
nización burocrática y administrativa, con facultades y atribucio-

nes concretas, para que el particular conozca perfectamente sus
derechos frente a la administración y los proteja.
4. Los tribunales, en general, tienen una especial misión fren-
te a los actos de la administración: garantizar el estricto apego a
la ley, por parte de ésta. Los particulares encuentran en ellos la
protección y el amparo frente a la administración. Es por ello que
el Poder Judicial, más que el Poder Legislativo, en este caso fren-
te a los particulares, se convierte en el gran moderador de los ac-
tos del Ejecutivo. Es importante fortalecer al Poder Judicial.
5. El Ministerio Público se ha convertido en una pieza clave
de las relaciones entre el Poder Judicial y el Ejecutivo, pero prin-
cipalmente entre la administración y los particulares. ¿Dónde
queda la protección a los intereses legítimos y a los derechos de
los administrados cuando su defensor es al mismo tiempo el con-
sejero jurídico y representante del Ejecutivo? Debe atacarse la
dualidad de esta institución, es necesario reorientar su función,
dotándole de autonomía, garantizándola con las mismas garantías
que a los juzgadores.
6. El Ejecutivo Federal cuenta entre sus atribuciones con al-
gunas de carácter netamente judicial y jurisdiccional. La presen-
cia del Presidente de la República es permanente en el ámbito
judicial al estar dotado de facultades que están directamente
vinculadas con la estructura del Poder Judicial. Una de ellas, de
las más importantes, es el auxilio que debe de prestar a la admi-
nistración de justicia, es ésta, en mi opinión, la raíz de esta serie
de atribuciones que han dado lugar al tema de la justicia y la ju-
risdicción administrativas.
7. El terna de la justicia y la jurisdicción administrativas tie-
ne su razón de ser en las controversias que se suscitan entre la
administración y los particulares. Ambas, justicia y jurisdicción,
pertenecen al ámbito judicial, al reclamo y a la impartición de jus-
ticia, en este caso, administrativa. La justicia administrativa está
integrada por aquellos mecanismos destinados a la tutela y pro-
tección de los derechos de los administrados frente a la autoridad
administrativa. La jurisdicción administrativa, por su parte, se re-
fiere exclusivamente a la resolución de las controversias que con
motivo de la actuación de la administración se suscitan entre ésta
y los particulares.
8. La tramitación y resolución de los recursos administrati-

vos es la vía inmediata con la que el particular cuenta, al enfren-
tarse con un acto o resolución administrativa que afecta sus inte-
reses y derechos. Surgen en el seno mismo de la administración
como un medio, a veces no tan eficaz, de revisar sus propias ac-
tuaciones a instancia del particular, por lo que se constituye
como uno de los mecanismos protectores de los particulares fren-
te a la administración.
9. Los tribunales administrativos han surgido como necesario
remedio a la deficiente capacidad resolutiva de la administración,
respecto de las controversias con los particulares. Es necesario,
como en el caso del Ministerio Público, replantear la naturaleza
de estos órganos jurisdiccionales, para convertirlos en auténticas
instituciones de protección de los administrados.
10. Definitivamente el amparo administrativo es el instru-
mento que mayor protección confiere a los particulares. Sin em-
bargo, su procedencia y alcances aún están muy limitados, pues
existen áreas de la actividad de la administración, por ejemplo la
paraestatal, que aún no han sido completamente incluidas para
efectos del amparo.
11. Además de los mecanismos de protección a los que ya
nos referirnos existen otros que se encuentran en vías a convertir-
se en sólidas y confiables instituciones de protección, cabe desta-
car: la Comisión Nacional de Derechos Humanos, las comisiones
de Derechos Humanos estatales y del Distrito Federal, algunas
sociedades e instituciones civiles, la Procuraduría Social del Dis-
trito Federal, etcétera. Existen además mecanismos colaterales a
los mencionados en este breve estudio, que sirven como control a
los actos de la administración y a la actuación de sus agentes, en-
tre ellos están: la responsabilidad patrimonial del Estado, la res-
ponsabilidad penal y disciplinaria de los funcionarios.
Marco Jurídico del Gasto Público
en el Régimen Presidencial Mexicano
ALBERTO SIL VA RAMos
INTRODUCCIÓN
1. EN LA CONSTITUCIÓN MEXICANA
E
1marco jurídico de la intervención del Estado en la
economía, dentro de la Constitución federal, no se
ubica en un capítulo o título específico, sino que se en-
cuentra contenido en diversos artículos de la propia
• • • • •• Constitución, en donde se establece un sistema de eco-
nomía mixta y la rectoría estatal a través de la
planeación democrática, procurando la armonía de las
garantías individuales y del sector privado,con
los derechos sociales.
La actividad financiera del Estado debe satisfacer ne-
cesidades económicas, y procurar que todas las actividades de la
Administración Pública se desarrollen siempre buscando como
fin último el bien común de la sociedad en general, para tal
efecto la actividad financiera del Estado se lleva a cabo a través
de los recursos con que cuenta el propio Estado, luego entonces
podemos decir que la finalidad de dicha actividad es en
dos sentidos:
1) La obtención de recursos económicos.

2) La satisfacción de las necesidades colectivas.
Dentro de la actividad financiera del Estado se contemplan tres

momentos: primero, la obtención de los ingresosmediantela imposi-
ción de las contribuciones a los ciudadanos; segundo,
la gestión o administración de los ingresos y recursos; y tercero, la
planeación, administración y ejecución del gasto público. Estando
dichas actividades íntimamente relacionadas entre sí.
243
244 ALBERTO SILVA RAMOS
La actividad financiera del Estado se desarrolla con diversos

criterios como son: el económico, el político y el jurídico; estos
criterios deben necesariamente ser acordes entre sí al pla-
near la política económica. Dentro del aspecto jurídico se esta-
blece la observancia del Derecho financiero, que regula la activi-
dad conforme a la cual el Estado autoriza, a través del Congreso
de la Unión, la obtención de los ingresos para la satisfacción de
los fines colectivos.
El marco jurídico del Derecho financiero o Derecho económi-
co comprende a la Constitución, y a todas aquellas leyes en las
cuales se señalan los ingresos del Estado y la forma de obtener-
los, las normas que regulan la gestión y manejo de dichos ingre-
sos, así como el aprovechamiento de los mismos, que el Estado
realiza, y la planeación y ejecución del gasto público.
La legislación económica comprendida dentro del Derecho
financiero es la causa y el resultado del sistema de economía
mixta definido en la Constitución, en donde se establece que el
Estado mexicano sirve como instrumento de la rectoría estatal del
desarrollo económico, para garantizar un constante mejoramiento
de la calidad de vida de la población, mediante la satisfacción de
las necesidades básicas de empleo: vivienda, salud y bienestar
social.'
Debemos de analizar diversos artículos de la Constitución
federal, cuyo ordenamiento se encuentra íntimamente relacionado
con toda la actividad financiera del Estado, para poder establecer
cuál es el marco jurídico dentro del que se desarrolla la actividad
financiera del Estado, para tal efecto iniciamos nuestro análisis
en el orden en que dichos ordenamientos se encuentran plasma-
dos en nuestra Carta Magna.
ART. 30.-El artículo 30. de la Constitución mexicana seña-
la: "La educación que imparta el Estado -Federación, Estados,
Municipios- tenderá a desarrollar armónicamente todas las fa-
cultades del ser humano y fomentará en él, a la vez, el amor a
1 Osomio Corres, Francisco Javier. "La Rectoria Estatal del Desarrollo",
Derecho Constitucional Comparado México-Estados Unidos, tomo IL UNAM,

Cfr. Carpizo, Jorge, "La Interpretación Constitucional", Boletín Mexica-
no de Derecho Comparado, Ed. UNAM. México, año IV, núm. 12, septiembre-
octubre,1971,Pasim.
MARCO JURÍDICO DEL GASTO PúBLICO 245
la Patria y la conciencia de la solidaridad internacional en la in-

dependencia y la justicia":
1. Garantizada por el artículo 24 la libertad de creencias, di-

cha educación será laica y, por tanto, se mantendrá por
completo ajena a cualquier doctrina religiosa.
11. El criterio que orientará a esa educación se basará en los
resultados del progreso científico, luchará contra la igno-
rancia y sus efectos, las servidumbres, los fanatismos y
los prejuicios. Además:
a) Será democrático, considerando a la democracia no
solamente como una estIucturajurídica y un régimen
político, sino como un sistema de vida fundado en el
constante mejoramiento económico, social y cultural
del pueblo;
b) Será nacional, en cuanto -sin hostilidades ni
exclusivismos- atenderá a la comprensión de nues-
tros problemas, al aprovechamiento de nuestros re-
cursos, a la defensa de nuestra independencia políti-
ca, al aseguramiento de nuestra independencia eco-
nómica y a la continuidad y acrecentamiento de
nuestra cultura, y
e) Contribuirá a la mejor convivencia humana, tanto
por los elementos que aporte a fin de robustecer en
el educando...
En este artículo se define a la democracia aportando el con-

cepto que para el proyecto nacional deberá entenderse por ésta, el
cual además de referirse a una estructura jurídica y a un régimen
político democráticos, se refiere también a un sistema de vida, los
cuales deberán fundarse en el constante mejoramiento económi-
co, social y cultural del pueblo mexicano. Para alcanzar dicho fin
se requiere que el empleo de los recursos con que cuenta el Esta-
do se destine necesariamente a la prosecución del mismo, así
como que la renta nacional neta mantenga una tendencia
de aumento constante en beneficio del pueblo mexicano. 2
Cfr. Idem Estudios constitucionales, Instituto de Investigaciones Jurídi-
cas, UNAM, México, 1980.
2 Reyes Vera, Ramón, "Teoría de la Contribución en la Constitución Po-
lítica de los Estados Unidos Mexicanos", Revista del Tribunal Fiscal del
Estado de México, mayo-agosto, 1980, año IV, núm. 10, pág. 49.
"Por lo que hace al criterio democrático que debe de contener

la educación pública mexicana, sinónimo de sistema de vida, fun-
dado en un constante mejoramiento económico del pueblo, signi-
fica que la educación pública en el sistema de vida mexicano, se
fundará en el constante mejoramiento económico del pueblo".'
Para Miguel de la Madrid el "concepto mexicano de demo-
cracia" que consagra el artículo tercero de la Constitución, "ya
no se refiere al concepto clásico, en el cual se le consideraba to-
mando en cuenta la participación de los individuos en el gobier-
no, ni el concepto liberal, en el cual se le consideró únicamente en
cuanto se convertía en un medio para la protección de los dere-
chos humanos."
"El concepto que consagra dicho artículo corresponde a
aquel que se ha venido extendiendo desde la aparición de las
ideas socialistas. Nuestra Constitución se refiere al concepto so-
cial-democrático moderno, el cual atiende a las necesidades de las
mayorías para poder así realizar la justicia que debe ser el verda-
dero fundamento de la democracia.?'
ART. 50.-El artículo 50. de la Constitución regula y garan-
tiza la libertad de trabajo, adquiriendo importancia desde el punto
de vista económico al señalar que a ninguna persona podrá
impedirse que se dedique a la profesión, industria, comercio o
trabajo que le acomode siendo lícitos; es por ello que la libertad
de trabajo, concebida como la facultad que tiene el individuo de
elegir la ocupación que más le convenga para alcanzar sus fines, es
el conducto indispensable para el logro de su felicidad o bienestar.
Este artículo consagra la garantía de libertad de trabajo y da
curso para que los gobernados se incorporen al proceso produc-
tivo que requiere el país, conforme a las aptitudes e inclinaciones
psicosornáticas que permiten el desarrollo de la actividad econó-
mica de modo óptimo. Tal determinación al albedrío entraña
efectos económicos, que se desprenden de la percepción de nume-
Cfr. Idem. "Las Contribuciones, sus Principios Doctrinarios y Constitu-

cionales", Revista Lex., Segunda Epoca, año 1, núm. 1, mayo de 1990, Méxi-
co, D. F., págs. 20 y ss.
3 Ibidem.
4 De la Madrid Hurtado, Miguel, Elementos de Derecho Constitucional,
Editado por ICAP, del Partido Revolucionario Institucional, México, 1982,

pág. 318.
MARCO JURÍDICO DEL GASTO PÚBLICO 217
rario como retribución a las relaciones laborales contraídas,

generándose con esto la apertura al ciclo económico de captación
de bienes y servicios para la satisfacción de necesidades.
No siendo violatoria de garantías aquella disposición que
determine el cobro de impuestos sobre el salario percibido.
"Es la propia Constitución la que impone la obligación de
pagar impuesto, de manera que su cobro en tanto se haga confor-
me a los lineamientos generales que la Constitución ha señalado,
no significa violación alguna a este precepto; pero sí se establece
un impuesto sobre determinada actividad, tanto oneroso o moles-
to que haga imposible su ejercicio, tal gravamen será violatorio
de esta garantía constitucional."?
A este respecto el maestro Emilio Margáin Manautou, señala
que: "hay la obligación de contribuir al gasto público de la ma-
nera proporcional y equitativa que dispongan las leyes; que quien
percibe el salario mínimo no puede ser privado del mismo o parte
del mismo, por carecer de capacidad contributiva, y que quien
obtiene un ingreso en exceso del salario mínimo está obligado a
contribuir al gasto público, si así lo dispone una ley"."
ART. 14.- En el artículo 14 de nuestro orden supremo se pre-
vé la posibilidad de que el Estado en su carácter de autoridad,
actuando con Imperium, no exteme actos de privación en los que
vulneren los bienes jurídicamente tutelados al decir de la ley
constitucional, "la vida, la libertad, propiedades, posesiones o
derechos sin que medie juicio seguido ante tribunales previamen-
te establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales
del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterio-
ridad al hecho".
La acción jurisdiccional que se desprende del texto constitu-
cional es la única forma mediante la cual el acto dc autoridad
puede afectar la esfera jurídica del individuo; con ésta, dicho
acto puede afectar la esfera jurídica del gobierno. De esta mane-
ra, la Constitución crea un óbice en la conducta de afectación del
Estado, dirigida a particulares sobre sus intereses jurídico-econó-
5 Flores Zavala, Ernesto, FinanzasPúblicasMexicanas, editorial Porrúa,
S. A., México, 1986, pág. 153.

6 Margáin Manautou,Emilio,Introducción al EstudiodelDerecho Tribu-
tarioMexicano, Editorial Porrúa, S. A,novenaedición, México, 1989, pág. 191.

micos, como la libertad, las propiedades, posesiones o derechos,

con la finalidad de mantener un equilibrio y estabilidad en la ac-
tividad económica de la sociedad, a través de la seguridad jurídi-
ca que tutela dicho ordenamiento.
ART. 16.-AI tenor del precepto 16, la Constitución prevé la
imposibilidad de que el poder social exteriorice actos de molestia,
en la órbita de la persona, familia, domicilio, papeles o posesio-
nes de los gobernados. Contrario sensu, se dará el infringimiento
a la ley, por el hecho de no mediar mandamiento escrito de auto-
ridad judicial competente que se encuentre debidamente fundado
y motivado. Nuestra Ley fundamental preserva el actuar econó-
mico del gobernado y la integración de la familia como organiza-
ción de la sociedad, así como su asentamiento físico y todos
aquellos papeles o posesiones en los que se ampare el ejercicio
económico que externe el particular, siendo este precepto, asimis-
mo, tutelador de la seguridad jurídica que todo individuo requiere
para poder desarrollarse plenamente y ser creativo y productivo,
contribuyendo de esta forma al progreso económico del pueblo.
ART. 25.-En el año de 1982, se introdujeron al texto cons-
titucional diversas reformas y adiciones a los preceptos 25, 26,
27 y 73, con el propósito de adecuar e incorporar los principios
del desarrollo nacional en la Constitución. Tres aspectos caracte-
rizan a los nuevos numerales constitucionales: la rectoría del de-
sarrollo nacional por parte del Estado, la economía mixta y el
Sistema Nacional de Planeación Democrática.
La primera parte del artículo 25 constitucional establece que
corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional. En esta
declaración se encuentran tres elementos: el Estado, la rectoria y
el desarrollo nacional, que aparentemente no presentan problema
alguno si se les mira de una manera global y no discriminada. Sin
embargo, es necesario realizar algunos comentarios.
Cuando el precepto alude al término Estado, se está refiriendo
al expresado en el artículo 27, que en repetidas ocasiones utiliza
el vocablo Nación para atribuirle al Estado propiamente dicho su
carácter social y reivindicador.
De manera que la idea de Estado a la que alude el precepto
constitucional, atiende al Gobierno, agotándose en la estructura
política sin comprender a todos los complejos mecanismos que
regulan la conducta social del hombre.
La Suprema Corte de Justicia ha establecido que "al Estado

debe considerársele, por una parte, como el resultado de la dife-
rencia entre gobernantes y gobernados, constituido en entidad
soberana abstracta de Derecho, y cuya acción no tiene más lími-
tes que los que establece la misma ley que lo crea ...".'
El Estado así concebido tiene a su cargo "la rectoría del de-
sarrollo nacional", el vocablo REcToRÍA significa orientación y
conducción de una cosa o situación; así que la rectoría del desa-
rrollo nacional vendría a sugerir la atribución histórica que tiene
el Estado contemporáneo, para orientar y conducir a la sociedad
hacia el desarrollo nacional.
La rectoria económica del Estado es un concepto nuevo en los
sistemas económicos democráticos liberales como el nuestro, que
descansaba hasta hace unos cuatro años en un capitalismo de
Estado. Con las reformas llevadas a cabo por el actual Presidente
de la República, Carlos Salinas de Gortari, inspiradas en la doc-
trina a la que ha llamado "liberalismo social-democrático", para
distinguirlo del neoliberalismo puro, el actual Gobierno conduce
la rectoría económica con la participación de los diversos secto-
res de la sociedad.
El estudio de la misión rectora del Estado en la economía
debe hacerse en dos enfoques: uno que considere los elementos e
instrumentos teóricos de análisis de la función, describa y analice
los diversos instrumentos y elementos teóricos y de análisis de la
función del Estado en el proceso económico, y otro que pondere
esa función, describa y analice los diversos instrumentos y meca-
nismos de los que se vale para la consecución de sus fines.
En ambas formas de estudio, que no se excluyen, sino por el
contrario se complementan, se advierte la necesidad de que la
acción estatal conduzca de manera consciente y racional el creci-
miento y desarrollo sano de los recursos nacionales, armonizando
los complejos intereses de los agentes económicos de la sociedad,
a través de lo que se conoce como planeación.
Es posible destacar los elementos teóricos de la rectoría eco-
nómica del Estado que han venido evolucionando desde el
? Semanario Judicial de la Federación. Compilación 1917-1965, tomo

XXVIII, pág. 170. Competencia 22/29. Gobierno de Veracruz, 13 de enero de
1930, mayoría de 12 votos.
mercantilismo hasta las actuales concepciones doctrinales, siendo

característicamente similares para todos los países, aunque la
experiencia vivida por los países de menor desarrollo relativo,
requiere un tratamiento específico por sus singulares formas de
evolución.
La función del Estado en la economía varia en el pensamiento
económico, y en la historia se han venido defmiendo y desarrolla-
do diversos criterios teóricos.
Los países en vías de desarrollo, principalmente de la región
latinoamericana, viven una realidad de crisis sistemática; en res-
puesta a ello, se han buscado modelos técnicos de orientación que
tienen una particular concepción acerca del Estado y las funcio-
nes que debe desempeñar. De esta manera se pueden percibir dos
paradigmas dominantes que los países de la región adoptan para
su desarrollo: la concepción neoliberal y la posición nacionalis-
ta y democrática: economía mixta bajo la rectoria del Estado de
una manera planeada.
La experiencia mexicana registra avances considerables en
materia de rectoría económica, que beneficia el desarrollo, favo-
rece la independencia nacional, mejora substancialmente la situa-
ción de la población más desfavorecida y resuelve tensiones entre
intereses antagónicos sin desgarramiento de la unidad nacional.
Como sostiene Américo Saldívar: "Consideramos que este
proyecto en lo fundamental es alimentado por dos vertientes: la
estatal y la 'privada'. Explícitamente para el Estado mexicano el
proyecto de desarrollo se basaría en un régimen de economía
mixta, entendiendo éste como la conjunción de voluntades e ini-
ciativas tanto del sector público como del sector privado, acep-
tando la participación 'complementaria' y la asociatividad con
capital extranjero". 8
La rectoría estatal en la economía existe en todas las socieda-
des, independientemente de su sistema político ideológico
y régimen predominantede propiedad, si bien con formas y énfasis
diferentes siendo nacionales, como son sus antecedentes históri-
cos, grado de desarrollo y correlación de fuerzas sociales, correspon-
8 Saldívar, Américo, Ideología y Política del Estado Mexicano 1970-

1976, Ed. Siglo XXI, México, 1980, pág. 15.
diendo a cada nación el diseño e implantación de su modelo par-

ticular, de las normas jurídicas que le proporcionen estructura or-
gánica y de las reglamentaciones que diriman sus controversias.
En sistema de economía mixta, que es diseñado y reconocido
por el orden jurídico fundamental, este compromiso se manifiesta
en síntesis dialéctica entre libertades económicas y derechos so-
ciales, para convertirse gracias al carácter plural de la economía
en solidaridad entre los sectores público, social y privado con el
interés público y bajo la rectoría del Estado.
La legitimidad de tal rectoría culmina en que sus decisiones,
para no ser arbitrarias, se enmarquen en el sistema jurídico vi-
gente y resulten de la ponderación y compensación entre los inte-
reses particulares y el interés general, de otro modo se mermaría
la autoridad moral indispensable para gobernar.
Al referirse el artículo 25 que al Estado se le encomienda la
rectoría del desarrollo nacional, no se está circunscribiendo a la
rectoría del desarrollo económico, sino además, a la de aquellas
áreas de la vida social como la política, la social propiamente di-
cha, la cultural y la anímíca de la Nación. El anterior concepto de
desarrollo nacional que introduce el artículo invocado va en conso-
nancia con el ideal de democracia consagrado en el artículo tercero
anteriormente comentado. De manera que el desarrollo nacional
abarca los ámbitos económico, político, social y cultural.
Por otro lado, al Estado se le asigna el encargo constitucional
de garantizar que el desarrollo nacional sea integral, que desde el
punto de vista político o social fortalezca la soberanía de la Na-
ción y que permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad
de las personas, grupos y clases sociales, cuyos derechos res-
guarda y protege el ordenamiento supremo.
Para alcanzar tales fmes, la Constitución, a través del dispo-
sitivo que se estudia, ordena que el Estado planeará, conducirá,
coordinará y ordenará la actividad económica nacional. Cabe
hacer notar que estas actividades son auténticos mecanismos para
alcanzar los fines expuestos y que no se restrinjen a la esfera de
la actividad económica nacional.
En otras palabras, lo anterior significa que la rectoría
del desarrollo nacional del Estado buscará que se cwnplan los
principios de la justicia distributiva, la participación y fortale-
cimiento del sistema político adoptado por la propia Nación y el
ejercicio de las libertades que reconoce la Ley Suprema, median-

te el marco jurídico que incluya métodos y técnicas de carácter
político y administrativo, que ordenen de una manera conscien-
te y raciona1la actividad y funciones del Estado en la vida social
mexicana.
El párrafo tercero del artículo 25 dispone que junto y
participativamente con el Estado, en 10 concerniente al desarro-
110 económico, los sectores de la sociedad podrán desem-
peñar determinadas funciones en aras de alcanzar dicho
desarroIlo. Esto es, los particulares, tanto personas físicas
como morales, que realicen una actividad que incida en el
conjunto de la economía nacional y formen parte de los
sectores tanto social como privado.
Sin embargo, esa participación se encuentra limitada por la
propia Constitución al establecer aqueIlas áreas que se encuen-
tran reservadas exclusivamente y de manera privativa al Estado.
Razón por la que por primera vez en el texto constitucional se
habla de áreas estratégicas y áreas prioritarias.
El artículo 25 al incorporar nuevas categorías jurídicas lla-
madas áreas estratégicas y áreas prioritarias, no hace más que
repetir la esencia que, sobre la participación en la actividad na-
cional, en cuanto a los recursos y actividades económicas del
Estado establece el artículo 27 de la propia Constitución.
Lo anterior significa que "toda actividad económica, así
como política, social y cultural, deben enmarcarse en un proyecto
nacional de desarroIlo, que define la propia Constitución y que
implica importantes principios de justicia social y de consolida-
ción nacional: crecimiento del empleo, redistribución del ingreso,
fortalecimiento de la soberanía. "9
ART. 26.-En el texto constitucional se establece por primera
vez 10 referente a la planeación democrática con arreglo a 10 que
dispone este artículo, en la actualidad todos los países del mundo
hacen uso de la planeación como una norma de gobierno, y como
instrumento imprescindiblepara ordenar las actividades del Esta-
do orientadas al desarrollo y crecimiento económicos, indepen-
9 Osornio Corres, Francisco Javier, Significado Constitucional de la
Rectoría Estatal del Desarrollo, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la

UNAM, pág. 828.
dientemente de los distintos sistemas económicos y organización

política y social prevalecientes en cada Estado.
Existen dos formas dominantes de planeación: la planeación
flexible a través de la cual se busca que el Estado dirija el proce-
so económico influyendo en los sectores privado y social, por
medio de planes cuyos mandamientos son indicativos y flexibles,
y la planificación central cuyos planes tienen un carácter impera-
tivo con fuerza de ley, por medio de los cuales el Estado centra-
liza, rige y controla el proceso económico y social. Nuestro país
según lo dispone la Constitución Política Federal vigente, adopta
el modelo de planeación democrática y flexible en todas las fases
del proceso, que va desde la formulación hasta la ejecución y
evaluación de los planes de desarrollo socio-económicos.
El Derecho positivo mexicano contiene ordenamientos con-
cretos que supeditan la política económica del Gobierno a la
planeación, en donde se concilian democráticamente los distintos
intereses y se atiende a las necesidades sociales. El espíritu de la
Constitución en este sentido hace evidente que la función rectora
del Estado dirigida al desarrollo nacional, sólo es posible por
medio de una ordenación sistemática de las acciones públicas lo
cual es asegurado por la planeación.
De esta forma por primera vez, en el rango constitucional, se
establece un sistema nacional de planeación democrática, que
traduce un órgano encargado de velar y ejecutar las tareas del
plan. Con este sistema en la Constitución se busca dar orden y
sistema a la rectoría económica del Estado que tiene como finali-
dad el desarrollo nacional; dentro de este marco la misión del
Estado mexicano es, sin duda alguna, procurar el crecimiento
económico y asegurar la independencia nacional, sobre la base de
una efectiva democracia integral de la Nación.
Así la Constitución mexicana califica de democrática a la
planeación, es decir al proceso de elaboración de planes de desa-
rrollo económico y social mediante la participación y
concertación de todos los sectores, pero debiendo de retomar el
sentido del concepto de democracia contemplado en el artículo
tercero de la propia Constitución y que ya hemos analizado.'?
lO Matus, Carlos, Estrategia y Plan, Ed. Siglo XXI, segunda edición,

ART. 27.-Este artículo consagra y eleva a la categoría de

ley constitucional las disposiciones y normas relativas a la pro-
piedad pública y privada y en particular del agro mexicano,
como consecuencia de las constantes manifestaciones de
inconformidad que generaron los problemas sociales existentes
hasta antes del Constituyente de 1917; de esta manera se permite
la intervención del Estado representante de los valores supre-
mos de la Nación, el cual participa y promueve una distri-
bución justa y equitativa de la riqueza, acusa además los ele-
mentos definitorios de la propiedad privada y de los bienes
que son propiedad de la Nación cuyo derecho se encuentra divi-
dido en partes alícuotas pertenecientes a cada uno de los ciuda-
danos mexicanos.
El artículo 27 en su primer párrafo hace referencia a la pro-
piedad originaria de todas las tierras yaguas en favor de la Na-
ción (Estado), pero con la posibilidad de transmitirla a los particu-
lares constituyendo la propiedad privada; lo anterior resulta del
principio que la Nación puede "en todo tiempo" (expresión que
denota lo imprescriptible de su derecho) imponer modalidades a
la propiedad privada cuando el interés público así lo determine.
Es así como sustituye, dentro del concepto jurídico de propiedad,
la tesis individualista del derecho subjetivo que destína únicamen-
te a producir beneficios a su titular, por la tesis de la doctrina de
la propiedad como una función social y que tiene por objeto lle-
gar a una distribución equitativa de la riqueza pública.
Este artículo establece la expropiación por causas de interés
público, entendiéndose por ésta el "acto de administración públi-
ca derivado de una ley, por medio del cual se priva a los particu-
lares de la propiedad mueble o inmueble o de un derecho, por
imperativos de interés, de necesidad o de utilidad social. "11
Para que el texto del artículo 27 constitucional fuera con-
gruente con la doctrina económica que sustenta el actual Gobier-
no como un liberalismo social-democrático fue necesaria la refor-
ma a dicho artículo, la cual se llevó a cabo el 6 de enero de 1992,
11 Mendieta y Núfiez, Lucio, El Sistema Agrario Constitucional, Ed.

Ponúa, S.A, México, 1975, pág. 46.
Cfr. Ahumada, Guillermo, Las Finanzas del Siglo xx y otros ensayos, Ed.
Universidad de Buenos Aires, Buenos Aires, 1964, pág. 27.
MARCO mRÍDIco DEL GASTO PúBLICO 255
a fin de adecuar nuestra legislación con la realidad del contexto

mundial, planteando en la exposición de motivos de la iniciativa
de reforma, que se procuraba ofrecer certidumbre jurídica en el
campo, capitalizando para proteger y fortalecer la vida ejidal y
comunal.
Esta reforma es de gran trascendencia para el desarrollo eco-
nómico del futuro de la Nación, ya que al fortalecer el sector pri-
mario como es el campo, favorece la autosuficiencia del mismo
propiciando las mismas oportunidades de bienestar social a dicho
sector que al resto de la sociedad.
ART. 28.-Este artículo señala de manera expresa la prohibi-
ción de monopolios, de prácticas monopólicas, exenciones de im-
puestos y estancos por parte de los particulares en resguardo de
la libre concurrencia, regulando el impacto económico-social y
pretende el equilibrio entre los diferentes estratos sociales que
componen la población.
Por medio de este precepto se erradica la posibilidad de abuso
y acaparamiento de bienes y servicios, que constituyen los
satisfactores de las necesidades sociales. El Estado se reserva
mediante la facultad de Imperium con la que está investido, el
monopolio de explotar y prestar determinados bienes y servicios,
de manera potestativa, en beneficio de la población. Mediante
esta disposición se colige el sentido económico que se encuentra
en la concepción dogmática constitucional y la cual se orienta en
alcanzar el ideal de justicia social.
En este artículo se contempla la protección de los consumido-
res, propiciando su organización, especificando las actividades
que tendrá a su cargo en forma exclusiva el Estado, y establece
los fundamentos para la participación social en las áreas priori-
tarias.
ART. 31.-EI presente artículo señala las obligaciones de los
mexicanos: ...la fracción cuarta del presente artículo establece:
"Contribuir para los gastos públicos, así de la Federación como
del Estado y municipio en que residan, de la manera proporcional
y equitativa que dispongan las leyes".
Este ordenamiento establece la obligación de carácter pecu-
niario o económico que tenemos los mexicanos de contribuir
aportando al Estado la parte proporcional y equitativa que a cada
ciudadano corresponde, del gasto público.
A este respecto el doctor Ramón Reyes Vera señala que: "el

problema que plantea la disposición constitucional citada (artícu-
lo 31, fracción IV), puede ser resumida en la siguiente forma:
a) Contiene una obligación económica de los mexicanos.

b) Establece la contribución, como la figura jurídica
tributaria obligatoria, que deben satisfacerlos mexicanos.
e) La obligación de contribuir es con la finalidad de satisfa-
cer el gasto público.
d) Gasto público que puede ser realizado por la Fede-
ración, estado o municipio, cada uno en su esfera
de competencia.
e) La obligación de contribuir estará referida a la residencia
del sujeto obligado.
j} Esta contribución será de una manera proporcional y
equitativa.
g) Proporcionalidad y equidad que deberán estar contenidas
en las leyes que integran el sistema fiscal."
Siguiendo este criterio, las contribuciones de los mexicanos

que integran el ingreso del Estado, en virtud que el ingreso está
conformado no solamente por las contribuciones compulsivas
sino también por las no compulsivas, el rendimiento que produz-
ca dicho ingreso deberá traducirse en un constante mejoramiento
económico del pueblo, a fin de cumplir con las disposiciones del
artículo 30. constitucional; de igual forma el rendimiento que pro-
duzcan las contribuciones del pueblo mexicano, deberá ser utili-
zado para regular el beneficio social, el aprovechamiento de los
bienes del dominio público, y para distribuir equitativamente la
riqueza pública, para propiciar el desarrollo equilibrado del país
en todos los órdenes así como para mejorar las condiciones de
vida el pueblo mexicano."
ART. 39.-Este precepto constitucional señala que: "la sobe-
ranía nacional reside esencial y originariamente en el pueblo.
Todo poder público dimana del pueblo y se instituye para bene-
12 Reyes Vera, Ramón, Lafracción IV del articulo 31 de la Constitución
Federal Mexicana, Tribunal Fiscal de la Federación, 45 años, pág. 436.

13 Idem, pág. 437.
ficio de éste. El pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho

de alterar o modificar la forma de su gobierno".
La facultad de establecer la forma de gobierno que más con-
venga a los intereses de la sociedad, dictando las leyes necesarias
para tal efecto, constituye la soberanía del pueblo; en virtud de
que el gobierno no se instituye por honra e intereses particulares
de grupos o clases, sino para la protección y seguridad general de
todos los ciudadanos unidos voluntariamente en sociedad, es por
esto que el pueblo tiene el derecho intransferible de establecer el
gobierno que más le convenga, de alterarlo, de modificarlo o de
abolirlo totalmente, cuando el bien común lo requiera; es por ello
que la soberanía reside originariamente en el pueblo."
La soberanía opera también en el ámbito internacional, a tra-
vés de la libertad de establecer relaciones con otros Estados u
organismos internacionales, en la celebración de convenios o tra-
tados, así como para hacer que la comunidad internacional respe-
te a plenitud la independencia del Estado mexicano y la vigencia
de sus leyes e instituciones.
El pueblo, titular de la soberanía, a través de sus representan-
tes, elabora las leyes que señalan las funciones y fijan las compe-
tencias estableciendo limitaciones a los órganos públicos, así
como a los servidores públicos, de esta manera gobernantes y
gobernados están sujetos a las condiciones legales que fija el
pueblo a través del Congreso ya las posteriores manifestaciones
de la voluntad popular que se hagan valer a través de sus repre-
sentantes adicionando o modificando la Constitución y las leyes
que de ella emanan.
Atendiendo a ello, puesto que el ingreso para cubrir el gasto
público proviene del pueblo, el poder público que ejerce el gasto
público deberá instituirse para beneficio del pueblo, dicho bene-
ficio deberá también ser económico, siendo disposición constitu-
cional que el gasto público debe tener como finalidad y como
resultado el beneficio del pueblo, el desacato de dicho principio
14 Caballero, GlorialRabasa, Emilio, Mexicano ésta es tu Constitución,
Edición Cámara de Diputados, México, 1982.

Cfr. Pantoja Morán, D., La Idea de la Soberanía en el
ConstitucionalismoLatinoamericano, Ed. UNAM., Instituto de Investigaciones
Jurídicas, México, 1973, pág. 46.
niega el carácter de gasto público a la erogación que se realice sin

este fin, y constituye un gasto realizado contrario a la Constitución.
ART. 73.-Este precepto constitucional en su fracción VII
señala que es función legislativa la expedición de la Ley de Ingre-
sos "para imponer las contribuciones necesarias a cubrir el pre-
supuesto". El desarrollo mismo del Estado a través de la Admi-
nistración Pública requiere la realización de gastos, pero el Go-
bierno no puede disponer libremente de los ingresos recaudados,
si los mismos no se hacen de acuerdo al presupuesto de egresos
que anualmente aprueba la Cámara de Diputados. Los recursos
del Estado para hacer frente a esos gastos se obtienen mediante
las contribuciones que obligatoriamente deben aportar los ciuda-
danos mexicanos, y que están contemplados en la Ley de Ingre-
sos, misma que a su vez es presentada y aprobada cada año por
el Congreso de la Unión.
La fracción VIII del precepto invocado señala que el Congre-
so tiene facultad "para dar las bases sobre las cuales el Ejecutivo
pueda celebrar empréstitos sobre el crédito de la Nación, para
aprobar esos mismos empréstitos y para reconocer y mandar
pagar la deuda nacional. Ningún empréstito podrá celebrarse sino
para la ejecución de obras que directamente produzcan un incre-
mento en los ingresos públicos, salvo los que se realicen con pro-
pósitos de regulación monetaria...".
Cuando los gastos públicos excepcionales no puedan ser cu-
biertos con los ingresos ordinarios, el Congreso puede dar las
bases al Ejecutivo para la celebración de empréstitos y posterior-
mente deberá aprobar la forma de contratación de dichos emprés-
titos. Este ingreso extraordinario proviene no de una contribución
sino de una obligación económica NO COMPULSIVA de los mexi-
canos, pues dicha obligación incrementa la presión del sistema
fiscal mexicano.
La fracción XXIX del mismo artículo constitucional, señala
que el Congreso tiene facultades para establecer contribuciones:
sobre el comercio exterior, sobre el aprovechamiento y explota-
ción de los recursos naturales comprendidos en los párrafos 40. y
50. del artículo 27, sobre instituciones de crédito y sociedades de
seguros, sobre servicios públicos concesionados o explotados
directamente por la Federación, y contribuciones especiales sobre
energía eléctrica, producción y consumo de tabaco, etcétera.
ART. 74.-La fracción IV de este artículo establece como fa-

cultad exclusiva de la Cámara de Diputados, la de examinar, dis-
cutir y aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Fede-
ración y del Departamento del Distrito Federal, así como decretar
las contribuciones para cubrirlos.
Es el Presidente de la República quien debe hacer llegar a dicha
Cámara las iniciativas de leyes de ingresos y los proyectos de presu-
puesto, de acuerdo a lo establecido en los artículos 71, fracción 1 y
89, fracción 1 de la Constitución General de la República.
Es importante destacar que el párrafo tercero de la fracción IV
en estudio, agrega que no podrá haber otras partidas secretas fue-
ra de las que se consideran necesarias con ese carácter, en el mis-
mo presupuesto.
Cabe señalar que de ninguna forma se eliminan las partidas
secretas, sino "otras" no necesarias, aunque no queda estableci-
do cuáles son secretas, cuáles son las necesarias y cuáles son
"otras" partidas secretas, por lo tanto, es irrelevante la prohibi-
ción contenida en este artículo.
De éste puede comentarse que en sus fracciones U, III YIV se
encuentran facultades hacendarias; la II establece la facultad de
vigilar, por medio de una comisión de su seno, el exacto desem-
peño de las funciones de la Contaduría Mayor y la III la de nom-
brar a los jefes y demás empleados de esa oficina. Sin dificultad
ni efecto nocivos estas tres fracciones pueden fusionarse en la
fracción IV en virtud de que su extensión y contenido es explícita
en la regulación de las facultades hacendarias.
Revisar la cuenta pública es una de las más trascendentes
funciones de la Cámara de Diputados, del Congreso de la Unión
en general, toda vez que su actividad primordial legislativa se ha
visto menguada, sí debe supervisar la actuación del Poder Ejecu-
tivo en la más importante tarea, la de la administración de los
recursos financieros .15
Cualquier irregularidad en el ingreso o gasto público da lugar
a responsabilidad, es decir, si del examen que realice la Contadu-
ría Mayor de Hacienda aparecen diferencias contradictorias entre
15 Nava Negrete, Alfonso, Cuestiones Constitucionales en la Ley de In-
gresos de la Federación, Estudios de Derecho Público Contemporáneo, Ed.

Fondo de Cultura Económica, UNAM.México, 1989, pág. 187.
las cantidades gastadas y las partidas respectivas del presupuesto

o no existiera exactitud o justificación en los gastos hechos, se
aplicará la ley correspondiente.
En los primeros diez días de junio debe presentarse a la Cá-
mara de Diputados la cuenta pública del año anterior, pudiéndo-
se ampliar el plazo mediante solicitud justificada del Ejecutivo,
debiendo comparecer el secretario de despacho a informar las
razones que la motiven. Lo mismo puede hacerse respecto al pla-
zo de presentación de las iniciativas de las leyes de ingresos y de
los proyectos de presupuesto de egresos.
La supervisión o revisión de la cuenta pública es una facultad
de control a cargo de la Cámara de Diputados, cuyo objetivo es
el de conocer los resultados de la gestión financiera, comproban-
do si se ha ajustado a los criterios señalados por el presupuesto y
los programas puestos en práctica, de ahí la importancia de que
la Cámara de representantes desempeñe con eficacia estas facul-
tades hacendarias.
ART. 126.-Este artículo textualmente dispone: "No podrá
hacerse pago alguno que no esté comprendido en el presupuesto
o determinado por ley posterior".
Este precepto puede analizarse en relación con el párrafo ter-
cero de la fracción IV del artículo 74 de nuestra Carta Magna,
que refiere que no podrá haber otras partidas secretas fuera de
las que se consideren necesarias.
El artículo 126 tiene como finalidad garantizar un adecuado
y funcional manejo del gasto público, el cual está en íntima rela-
ción con el presupuesto anual de egresos, de ahí que se analice en
relación con la fracción IV del artículo 74 antes citado.
Es prudente aclarar que con el artículo 126 además de inten-
tar controlar el manejo adecuado del gasto público, intenta lograr
racionalidad y eficiencia del mismo para la debida ejecución del
presupuesto; entendiendo que éste es una relación de conceptos y
cantidades que se estima erogar en un ejercicio fiscal, con un
apartado para cada uno de los poderes de la Unión, otro para los
organismos descentralizados y empresas de participación estatal
mayoritaria, otro para la deuda pública, y otro para desarrollo
regional y participación a estados y municipios.
El artículo 126 impone implícitamente la obligación de depu-
rar cada año los objetivos de la administración pública en el as-
pecto financiero, evitando vicios, improvisación o conflictos de

carácter pecuniario.
De lo anterior se deduce que en el presupuesto debe contem-
plarse un rubro denominado "partidas secretas necesarias" que
también son gastos o erogaciones, pero que su propia naturaleza
impide conocer su destino. Fuera de este aspecto, en efecto, no
puede hacerse pago alguno si no está comprendido en el presu-
puesto o ley posterior, siendo la Cámara de Diputados la que tie-
ne facultades de examen, análisis y aprobación del Presupuesto
de Egresos de la Federación.
El contenido y redacción del artículo 126 constitucional prevé
la posibilidad de que se cubran los gastos establecidos por el pre-
supuesto o determinado por ley posterior, lo que implica que la
idea del Constituyente fue la de otorgar al Congreso de la Unión
un instrumento directo de control del gasto público, pues dicho
Congreso está facultado -por la fracción VIII del artículo 73
constitucional- para señalar al Ejecutivo federal las bases sobre
los cuales éste puede celebrar empréstitos, para aprobarlos, y
para reconocer y mandar pagar la deuda nacional; en observan-
cia también de la fracción IV del artículo 74 constitucional.
ART. 127.-Lo interesante de este artículo reside en el
señalamiento de que los servidores públicos recibirán una remu-
neración adecuada e irrenunciable por el desempeño de su fun-
ción, empleo, cargo o comisión que será determinada anual y
equitativamente en los presupuestos de egresos de la Federación
y del Distrito Federal o en los presupuestos de las entidades
paraestatales, o una ley posterior.
En este precepto, el Constituyente nos está indicando que el
presupuesto es un acto legislativo y no un acto administrativo."
Es entendible que los servidores públicos deben percibir una
remuneración por el trabajo desarrollado, ésta debe ser adecuada
y equitativa, pues el fin es brindar seguridad y tranquilidad eco-
nómica razonables, en la inteligencia de que al lograrlos se está
16 Cfr. Laband, Paul, El Derecho Presupuestario, Instituto de Estudios
Fiscales, Madrid, 1979, pág. 2I.

Cfr. Fraga, Gabino, Derecho Administrativo, Ed. POITÚa S. A. México,
1978, pág. 378.
Cfr. ReyesVera, Ramón,Introducción al Derecho del Presupuesto, Revista
del Tribunal Fiscal del Estado de México, núm. 21, mayo-agosto de 1984, pág. 63.
262 ALBERTO sn.VA RAMOS
asegurando un desempeño eficaz de la función pública por parte

de los servidores.
Es irrenunciable, exigencia antigua tendente a evitar que los
órganos de Gobierno sólo fueran ocupados por personas pudien-
tes económicamente, que son las que en todo caso podrán pres-
cindir del derecho de cobrar totalmente su remuneración; con lo
cual se imposibilitaba a los que fueran de modesta o precaria si-
tuación económica, aun cuando su capacidad para desempeñar
la función pública fuere igualo mayor. Concretamente se trató
de evitar una selección clasista en el manejo de dicha función, a
la vez que proteger a favor del servidor la remuneración, retribu-
ción o salario.
La remuneración, como todo ingreso, está sujeta a retencio-
nes, descuentos, deducciones o embargos en los casos previstos
en las leyes, y conforme a lo dispuesto por el artículo 123, "B"
fracción VI que reza: "Sólo podrán hacerse retenciones, descuentos,
deducciones o embargos al salario, en los casos previstos en las le-
yes". La Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado dis-
pone que el total de descuentos no excederá del 30% del
salario que perciba.
Remuneración adecuada es aquella que posibilite al servidor
público para que al desempeñar su función, lo haga sin presiones
o preocupaciones económicas que le distraigan, o sea, que pueda
satisfacer sus necesidades familiares normales y las propias rela-
cionadas con el cargo.
El hecho es que la remuneración que se determine en el presu-
puesto de egresos tiene como fin cristalizar la equidad, aseguran-
do su permanencia y posibilidad de mejoría, ya que de lo contra-
rio no podría hacerse pago alguno, según lo dispone el artículo
126 constitucional.
ART. 13l.-El contenido económico de este artículo está di-
rigido a regular el comercio exterior, la economía del país y la es-
tabilidad de la producción nacional; facultad concedida al Ejecu-
tivo federal, uso de la cual será anualmente sometida a la aproba-
ción del Congreso de la Unión, mismo que al ejercitarla deberá
expresarse en el presupuesto fiscal.
Esta facultad privativa de la Federación se concreta a:
1) Gravar las mercancías que se importen o exporten.

2) Gravar las mercancías que pasen de tránsito por el terri-
torio nacional.
3) Reglamentar en todo tiempo y aun prohibir, por motivos
de seguridad o de policía, la circulación en el interior de
la República de toda clase de efectos, cualquiera que sea
su procedencia.
4) Además, el Ejecutivo podrá ser facultado por el Congre-
so de la Unión para disminuir o suprimir cuotas de las
tarifas de exportación e importación, o para crear otras.
5) Para restringir y prohibir importaciones y exportaciones
y el tránsito de productos, artículos y efectos cuando lo
estime urgente.
Esto es coincidente con lo dispuesto por la fracción XXIX del

artículo 73 que establece que el Congreso tiene facultad para es-
tablecer contribuciones sobre comercio exterior.
La facultad legislativa que este artículo otorga al Ejecutivo,
es con el objetivo de lograr el equilibrio de la balanza internacio-
nal de comercio del país, siempre y cuando exista una urgencia
para regular el comercio exterior; la economía del país; la estabi-
lidad de la producción nacional, y cualquier otro propósito en
beneficio de la nación.
La esencia del artículo 131 constitucional se ha determinado
en los cinco puntos anteriores; corresponde ahora analizar lo
concerniente a la finalidad extrafiscal de los impuestos, es decir,
la misión de éstos, la cual no consiste exclusivamente en produ-
cir ingresos para el Estado, sino al mismo tiempo en realizar fi-
nes de política económica, social, demográfica y exterior, siendo
así como al aumentar o disminuir tarifas o prohibirlas, el Estado
puede favorecer el desarrollo de las industrias nacionales
mexicanas, apoyar el desarrollo de la industria incipiente, influir
en el equilibrio de la producción, estimular la producción agríco-
la, incrementar o impedir el comercio internacional en el que el
país participe, tutelar la clase laborante, etcétera, destacando con
17 Cfr. Patiño Manffer, Ruperto, "La Constitución y la Legislación
Económica", Derecho Constitucional Comparado México-Estados Unidos,

tomolI, Ed. UNAM, México, 1990, pág. 815.
264 ALBERTO SlL VA RAMOS
esto la trascendente y hasta cierto punto, ineludible intervención

del Estado en la economía. 17
ART. 133.-Para los fines del presente estudio, este artículo
resulta importante en cuanto establece la supremacía constitucio-
nal y de las leyes que de ella emanen, así como de los tratados
que estén de acuerdo con ella, celebrados y que se celebren por el
Presidente de la República, con aprobación del Senado. Como se
ha dejado anotado al analizar los artículos anteriores, la Cons-
titución federal contiene disposiciones de carácter económico,
que son fundamentales para reglamentar la actividad financiera
del país.
Este artículo sólo reitera y define la primacía de nuestro
máximo código político, incluso sobre las constituciones o leyes
de los estados, principalmente cuando éstas contemplen disposi-
ciones en contrario a lo dispuesto por aquél. De lo anterior se
deduce que los tratados que se celebren por el Presidente de la
República, con aprobación del Senado, ya sean de carácter eco-
nómico, político, administrativo, cultural y comercial, etcétera,
serán tenidos como ley en el ámbito territorial de la Federación.
México es integrante de la Convención de Viena sobre Dere-
cho de los Tratados de 1969, en vigor desde el 27 de enero de
1980, misma que fue ratificada por nuestro país el 25 de sep-
tiembre de 1974. Esta Convención adopta el término "tratado"
por considerar que engloba a todos los instrumentos que consig-
nan compromisos internacionales; que son: convención, protoco-
lo, pacto, carta, acuerdo, convenio, etcétera.
ART. 134.-El Constituyente de 1917 creyó conveniente
agregar este artículo con el objeto de asegurar los concursos de
todos los trabajos públicos para obtener así para el servicio del
país, las mayores utilidades y beneficios, evitando los fraudes y los
favoritismos, sin influyentismos en ese aspecto. Al referirse a
los recursos económicos del Gobierno federal y sus correspon-
dientes administraciones públicas paraestatales, determina que se
administrarán con eficiencia, eficacia y honradez, para satisfacer
los objetivos a los que estén destinados.
Es por eso que las adquisiciones de bienes o servicios, inclu-
so enajenaciones, se harán a través de licitaciones públicas me-
diante convocatoria pública, para después recibir propuestas en
sobre cerrado, el cual será abierto públicamente. De esa manera
se aseguran mejores condiciones respecto al precio, calidad,

financiamiento, oportunidad y demás circunstancias.
La eficiencia es entendida como la cualidad administrativa
consistente en lograr los fmes propuestos con el uso más racional
posible de los medios existentes; en concreto: lograr el objetivo,
al menor costo posible.
La eficacia es un concepto vinculado al de eficiencia. Es la
relación que existe entre el trabajo desarrollado, el tiempo inver-
tido, la inversión realizada en hacer algo y el resultado logrado.
La honradez es un principio subjetivo que se explica per se,
denota rectitud, integridad, decencia, respeto y estima a la digni-
dad propia, es el valor moral de cada individuo.
Idoneidad puede entenderse en este caso, como la correcta
administración de los recursos. Para eso se hace licitación públi-
ca, intentado lograr mejor calidad, financiamiento, oportunidad y
precio justo. En caso contrario, al no cumplirse con el mandato
contenido en este artículo, el mismo contempla la responsabili-
dad, ya sea política, administrativa o penal conforme a lo esta-
blecido por los artículos 108 a 114 de la Constitución federal.
Al observar los principios de eficiencia, eficacia, honradez e
idoneidad en la aplicación de los recursos económicos, se está
garantizando una administración organizada, desplegada en be-
neficio del pueblo, tal como lo dispone el artículo 39 de nuestra
Carta Magna.
II. MARCO JURÍDICO DEL GASTO PÚBLICO EN LAS

DISTINTAS LEYES Y ORDENAMIENTOS
A) La Administración Pública federal
A partir de la creación de la Secretaría de Programación y Pre-

supuesto se emitieron una infinidad de ordenamientos legales, de
muy diversa índole, mismos que facultaban a esta nueva dependencia
para supervisar la correcta ejecución tanto del gasto público, como
de los actos de los servidorespúblicos dentro del ámbito de la Admi-
nistración Pública descentralizada y paraestatal.
En febrero de 1992, el Ejecutivo federal envió al Congreso
federal la iniciativa de ley en donde se proponía la fusión de la
Secretaría de Programación y Presupuesto a la Secretaría de

Hacienda y Crédito Público: con ello las atribuciones y funciones
de la Secretaría de Programación y Presupuesto pasaron en su
gran mayoría a formar parte de las de la Secretaría de Hacienda
y Crédito Público, y algunas otras a las Secretarías de Educación
Pública, Contraloría General de la Federación, del Trabajo y
Previsión Social y de Turismo, reformándose para tal efecto la
Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.
Debido a esto se presentan dos problemas fundamentales que
causan confusión e inquietud en la Administración Pública, en
primer término nos encontramos con la proliferación de legisla-
ción que en materia administrativa regula esta esfera del Ejecuti-
vo federal, lo que deberá forzosamente reformarse para transferir
las facultades y atribuciones de la Secretaría de Programación y
Presupuesto a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, o en
su caso a las dependencias a las cuales hayan sido transferidas
las mismas en virtud de la reforma la Ley Orgánica de la Admi-
nistración Pública Federal, con motivo de la fusión de las dos
secretarías. En segundo lugar nos encontramos con que la Secre-
taría de Hacienda y Crédito Público se ha convertido en una
dependencia de enorme trascendencia, triplicando prácticamente
sus funciones al absorber a tres subsecretarías, un gran número
de direcciones generales, además de agrupar en su sector a diver-
sos organismos descentralizados que antes pertenecían a la Secre-
taría de Programación y Presupuesto; considerando que muchas
de las actividades que fueron asumidas por Hacienda no son de
su incumbencia, y que en el futuro el Gobierno se verá en la ne-
cesidad de crear otra Secretaría de Estado, así como otras entida-
des paraestatalcs a las que se les asignen algunas de estas nuevas
atribuciones, con la finalidad de adelgazar el gigantesco aparato
administrativo y burocrático en que se ha conformado la Secreta-
ría de Hacienda y Crédito Público.
Uno de los fines del Estado es alcanzar el bien común, es
decir, la satisfacción de los intereses colectivos de la población,
para ello el Estado lleva a cabo esta actividad por medio de las
funciones administrativas, mismas que son reguladas por la Ley
Orgánica de la Administración Pública Federal, ley que entrará
en vigor el I de enero de 1977 y que constituye el ordenamiento
jurídico primordial en que se organiza y estructura la Adminis-
MARCO JURíDICO DEL GASTO PlJBLICO 2m
tración Pública del Estado, teniendo como fundamento consti-

tucional el artículo 90 de la Constitución Política federal que a la
letra dice:
La Administración Pública Federal será centralizada y paraestatal confor-

me a la Ley Orgánica que expida el Congreso, que distribuirá los nego-
cios del orden administrativo de la Federación que estarán a cargo de las
Secretarias de Estado y Departamentos Administrativos y definirá las ba-
ses generales de creación de las entidades paracstatalcs v la intervención
del Ejecutivo Federal en su operación
Las leyes determinarán las relaciones entre las entidades paraestatales y
el Ejecutivo Federal, o entre éstas y las Secretarías de Estado y Departa-
mentas Administrativos.
De donde se desprende que la función administrativa se en-

cuentra regulada por una serie de normas que caen dentro del
ámbito del Derecho administrativo.
La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal susti-
tuyó a la Ley de Secretarías y Departamentos de Estado. siendo
esta nueva ley la respuesta a un proceso de renovación de la
Administración Pública mexicana, en virtud de que el Estado
mexicano posrevolucionario se enfrentó a una raquítica adminis-
tración, debiendo implementar una serie de improvisaciones que
provocaron la comisión oc errores y tropiezos, es por ello que la Ley
Orgánica de la Administración Pública Federal recogió y consoli-
dó las tareas fundamentales del Estado, garantizándolas a través
del marco jurídico adecuado a las necesidades de su tiempo.
El artículo 26 de la Ley Orgánica de la Administración PÚ-
blica Federal, señala que el Estado se organiza en diversas depen-
dencias para dar cumplimiento a las actividades de carácter di-
verso, cuyo único objetivo es lograr alcanzar el bien común de
todos los CIudadanos. En el ámbito de la Administración Pública
la organización es el antecedente de todo ordenamiento Jurídico,
es decir ee... no se puede hablar de Derecho Administrativo si no
existe una organización de carácter jurídico"."
18 Palasi Villar, José Luis, Apuntes de Derecho Administrativo. Parte
General, tomo 1. Ed. Artigrafia, S. A., México, 1977, pág. 215.

Cfr. Carrillo Flores, Antonio, Estudios de Derecho Administrativo y
Constitucional, Ed. UNAM, México, 1987, págs. 25 y 133.
La creación de determinados organos administrativos, la

fijación de sus competencias y atribuciones se encuentran conte-
nidas en la misma ley, teniendo por ende la Administración Públi-
ca un marco jurídico que actúa estrictamente con fundamento en
la Constitución, en la Ley Orgánica yen sus reglamentos.
a) Concepto de Administración Pública
La Administración Pública se encuentra integrada por órganos

administrativos y centralizados, misma que tanto la Constitución
política como la ley orgánica la instituyen como un órgano auxi-
liar en las tareas del Ejecutivo.
Serra Rojas la define diciendo: "La Administración Pública
es una entidad constituida por los diversos órganos del Poder Eje-
cutivo federal, que tienen por fmalidad realizar las tareas socia-
les, permanentes y eficaces del interés general, que la Constitu-
ción y las leyes administrativas señalan al Estado para dar satis-
facción a las necesidades generales de una nación". Concepto
que justifica el fundamento de carácter eminentemente jurídico de
la Administración Pública."
Definición que coincide con la que propone Pierre Escoube:
"La Administración Pública es el conjunto de medios de acción,
sean directos o indirectos, sean humanos, materiales o morales, de
los cuales dispone el gobierno nacional para lograr los propósitos
y llevar a cabo las tareas de interés público que no cumplan las
empresas privadas o los particulares y que determinan los pode-
res constitucionales, legalmente dedicados a recoger y definir la
política general de la nación" .20
b) Elementos
Según el profesor Pierre Escoube, los elementos de la Adminis-

tración Pública federal son:
19 Serra Rojas, Andrés, Derecho Administrativo, tomo 1, décima edición,
Editorial Porrúa, S. A., México, 1981, pág. 80.

20 Apud. Serra Rojas, Andrés, op. cit., pág. 80.
1) Estructuras
2) Procedimientos
3) De material
4) De personas
1) Estructuras
El elemento que se denomina "estructuras" se comprende en el

artículo lo. de la Ley Orgánica de la Administración Pública Fe-
deral que señala:
La Presidencia de la República, las Secretarías de Estado, los Departa-

mentos Administrativos y la Procuraduría General de la República inte-
gran la Administración Pública Centralizada.
Los organismos descentralizados, las empresas de participación estatal,
las instituciones nacionales de crédito, las organizaciones auxiliares na-
cionales de crédito, las instituciones nacionales de seguros y de finanzas
y los fideicomisos, componen la Administración Pública Paraestata1.
Del anterior ordenamiento se desprende que la Administración

Pública se compone de estructuras o de organizaciones encargadas
de coadyuvar con el Estado para el cumplimiento de sus fines.
2) Procedimientos
Las actividades administrativas en todo momento deben de ajus-

tarse a las normas jurídicas establecidas en la Ley Orgánica de la
Administración Pública federal, es decir, se deben de ajustar a los
procedimientos que dicha ley ordena, tendiendo siempre al interés
general.
3) De material
Las dependencias que integran la Administración Pública Fede-

ral deben de contar con los recursos materiales y con la tecnolo-
gía avanzada, que les permita el óptimo desempeño de sus activi-
dades para el logro del fin propuesto.
4) De personas
El elemento de la Administración Pública Federal de mayor im-

portancia es el que se refiere a los recursos humanos, toda vez
que para que haya una verdadera administración, las dependen-
cias y entidades deben contar con personas capacitadas para que
puedan coadyuvar al cumplimiento de sus fines dirigidos a lograr
el bienestar común."
e) Personalidad y competencia de los órganos de la

Administración Pública
Los diversos órganos que conforman la Administración Pública

al constituirse en un auxiliar del Poder Ejecutivo no tienen perso-
nalidad propia, en virtud de que dependen directamente del Eje-
cutivo federal.
La función administrativa consiste en la necesidad de la crea-
ción de órganos propios y necesarios para el logro de los fines
propuestos. El titular de cada uno de los órganos al realizar las
actividades tendentes a la satisfacción de los objetivos de su de-
pendencia, coadyuva con los diversos órganos de la Administra-
ción Pública en general, constituyendo cada uno de los órganos
una unidad abstracta de carácter institucional que no cambia.
Los órganos de la Administración Pública como unidades en
las que se divide la competencia que corresponde a cada una de
ellas, se relaciona con la delimitación del origen de ésta; por lo
tanto el origen de la competencia de los órganos de la Administra-
ción Pública se sustenta en la legislación respectiva.
La delegación de facultades que es la base en la cual la Ad-
ministración Pública actúa. El Ejecutivo constituye el órgano en
quien se depositará el ejercicio de las facultades administrativas,
pero en razón de que prácticamente es imposible que el Ejecutivo
realice por sí solo diversas tareas, se siente en la necesidad de de-
21Apud. Serra Rojas, Andrés, op. cit., págs. 86, 87 Y88.

22 Pérez Dayán, A. G., Teoría del Acto Administrattvo, Ed. del Autor.
UNAM, Facultad de Derecho, División de Estudios de Posgrado, México, 1992.
legar algunas de sus facultades a otros órganos, mismos que ac-

túan en representación de él, constituyéndose así la unidad del
Poder Ejecutivo."
B) Legislación que regula el ejercicio de la Adminis-

tración Públicafederal en materia de gasto público
Los diversos ordenamientos legales que regulan el ejercicio de la

Administración Pública federal en los cuales la anterior Secreta-
ría de Programación y Presupuesto tenía atribuciones en el cum-
plimiento y ejecución de dicha legislación, atribuciones mismas
que a raíz de la fusión de la Secretaría de Programación y Presu-
puesto con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público pasaron
a ser de esta última dependencia.
Del estudio y análisis del marco legal dentro del cual se ejerce
el gasto público podemos llegar al siguiente concepto: se entiende
por gasto público las erogaciones que con fundamento en la ley,
realiza el Estado para cumplir con la satisfacción de las necesi-
dades públicas, en el entendido de que las contribuciones que
posibilitan su ejercicio provienen del pueblo, en consonancia con
esa realidad debe instituirse para beneficio económico y social
de aquél; consecuentemente cuando las erogaciones del Estado se
realizan sin ese fin, resultan materialmente anticonstitucionales.
A continuación se señalan los principales ordenamientos le-
gales que regulan el ejercicio del gasto público federal.
1) Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.

(D.o. diciembre 29,1976) (D.G. febrero 21. 1992)
2) Ley Federal de las Entidades Paraestatales. (D.O. mayo
14, 1986)
3) Ley de Planeación. (D.G. enero 5, 1983)
4) Ley General de Deuda Pública. (D. G. diciembre 31,
1976)
5) Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público. (D.G.
diciembre 31, 1976)
6) Ley de Información, Estadística y Geografía. (D. O. di-
ciembre 30, 1980)
7) Ley de Obras Públicas. (D.G. diciembre 30, 1980)
8) Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Prestación de
Servicios relacionados con bienes muebles. (O. O. febrero

8, 1985)
9) Reglamento de la Ley de las Entidades Paraestatales.
(D.O. enero 26, 1990)
10) Reglamento Interior de la Comisión Intersecretarial del
Servicio Civil. (D. O. junio 19, 1984)
11) Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y
Gasto Público Federal. (D.G. noviembre 18, 1981)
12) Reglamento de la Ley de Obras Públicas. (D. O. febrero
13, 1985)
13) Reglamento Interior de la Comisión Intersecretarial Con-
sultiva de la Obra Pública. (D.O. julio 8, 1981)
14) Reglamento de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos
y Prestación de Servicios Relacionados con Bienes y
Muebles. (D.O. febrero 13, 1990)
15) Decreto por el que la Secretaría de Programación y Pre-
supuesto formulará el programa conforme al cual las de-
pendencias de la Administración Pública Centralizada, se
responsabilizarán directamente de las funciones relacio-
nadas con el pago por concepto de remuneraciones a los
trabajadores adscritos a cada una de ellas. (D. o. enero
23, 1981)
16) Decreto por el que se establece un sistema de compensa-
ción de las dependencias de la Administración Pública
Descentralizada, las entidades de la Administración PÚ-
blica Paraestatal comprendidas dentro del Presupuesto de
Egresos de la Federación y del Departamento del Distrito
Federal, así como de los demás organismos descentraliza-
dos, empresas de participación estatal mayoritaria, fidei-
comisos y empresas que se adhieran, para extinguir entre
ellos los adeudos recíprocos y correlacionados que exis-
tan en cantidad líquida y exigible. (D.G. febrero 16,1981)
17) Decreto por el que se recomienda que las inversiones de
valores que se mencionan las lleven a cabo por conducto
de fideicomisos constituidos para ese único fin en socie-
dades nacionales de crédito o en acciones representativas
de capitales de inversión. (D.G. agosto 15, 1988)
18) Decreto por el que las dependencias y entidades procede-
rán a elaborar un programa de descentralización adminis-
trativa que asegure el avance de dicho proceso. (D. O. ju-

nía 18, 1984
19) Decreto por el que se aprueba el programa sectorial de
mediano plazo denominado Programa Nacional para la
Modernización de la Empresa Pública. (D. O. abril 16,
1990)
20) Acuerdo por que se crea la Comisión del Programa Na-
cional de Solidaridad como órgano de coordinación y
definición de las políticas, estrategias y acciones que en el
ámbito de la Administración Pública se emprendan.
(D.O. diciembre 6, 1988)
21) Acuerdo por el que se crea, con carácter permanente, la
Comisión Intersecretarial de Gasto-Financiamiento para
el despacho de asuntos en materia de gasto público y su
financiamiento, así como de los programas correspon-
dientes de la competencia de las Secretarías de Progra-
mación y Presupuesto y de Hacienda y Crédito Público.
(D.G. agosto 29, 1979)
22) Acuerdo por el que se crea la Comisión Intersecretarial
del Servicio Civil, como un instrumento de coordinación
y asesoría del Ejecutivo Federal, para la instauración del
servicio civil de carrera de la Administración Pública
Federal. (D.G. junio 29, 1983)
23) Acuerdo por el que se crea la Comisión Intersecretarial
de Precios y Tarifas de los Bienes y Servicios de la Ad-
ministración Pública Federal. (D.G. diciembre 9, 1983)
24) Acuerdo por el que la Secretaría de Programación y Pre-
supuesto dictará las medidas necesarias para coordinar
las tareas de informática que desarrollen las dependencias
y entidades de la Administración Pública Federal. (D.O.
enero 16, 1978)
25) Acuerdo que establece los casos en que deberán expedirse
actas de venta o facturas de los bienes que se indican.
(D.G. agosto 20, 1982)
26) Acuerdo por el que se dejan sin efecto los ordenamientos
a que se refieren los considerandos primero y segundo del
presente, en los que se estableció dentro del Programa
de Simplificación Administrativa el procedimiento de
justipreciación de rentas, que debe dictaminar la Comi-
sión de Avalúos de Bienes Nacionales, respecto a solici-

tudes que presenten las dependencias de la Administra-
ción Pública Federal, en su carácter de arrendatarias.
(D.G. julio 1, 1988)
27) Acuerdo por el que se establecen los lineamientos para el
arrendamiento de inmuebles de las dependencias de la
Administración Pública Federal en su carácter de arren-
datarias. (D.G. julio 4, 1988)
28) Acuerdo de la Comisión Intersecretarial Consultiva de la
Obra Pública mediante el cual se crea el grupo de trabajo
que conocerá sobre los procesos de adjudicación, contra-
tación y ejecución de los contratos de servicios relaciona-
dos con la obra a que se refiere el capítulo III de la Ley
de Obras Públicas. (D.G. septiembre 14, 1988)
29) Acuerdo que establece las bases de integración y funcio-
namiento de los comités de adquisiciones, arrendamientos
y servicios relacionados con bienes muebles y de las co-
misiones consultivas mixtas de abastecimiento de las de-
pendencias y entidades de la Administración Pública Fe-
deral. (D.G. mayo 3, 1990)
30) Acuerdo que fija el procedimiento para que las depen-
dencias y entidades de la Administración Pública
Federal obtengan la autorización previa para la ad-
quisición de bienes de procedencia extranjera.
(D. G. enero 20, 1986)
31) Acuerdo por el que los titulares de las dependencias coor-
dinadoras de sector y de las propias entidades de la Ad-
ministración Pública Federal, se abstendrán de proponer
empleo, cargo o comisión en el servicio público, o de de-
signar en su caso a representantes de elección popular.
(D.G. octubre 31, 1983)
32) Acuerdo por el que se establece el procedimiento para la
recepción y disposición de los obsequios, donativos o
beneficios en general, que reciban los servidores públi-
cos. (D.G. enero 25, 1984)
33) Acuerdo por el que se establecen las bases para la ejecu-
ción, coordinación y evaluación del programa general de
simplificación de la Administración Pública Federal.
(D.G. febrero 9, 1989)
34) Circular en materia de adquisiciones del sector público.

Criterio para determinar los bienes que deben considerar-
se de capital y metal mecánicos. (D.O. julio 18, 1986)
35) Oficio circular a los titulares de las dependencias y enti-
dades de la Administración Pública Federal, en el que se
establece la política en materia de arrendamiento inmobi-
liario. (D. O. abril 19, 1990)
36) Oficio circular por el que se dan a conocer los modelos de
contratos de obra pública a base de precios unitarios; a
precio alzado y de servicios. (D.O. abril 21, 1986)
37) Oficio circular número 3000 dirigido a los titulares de la
dependencias y entidades de la Administración Pública
Federal. (D. o. junio 14, 1984)
38) Oficio circular número 1, de la Dirección General de
Normatividad de Obras Públicas, Adquisiciones y Bienes
Muebles, relativo a la participación de personas que ha-
yan solicitado su inscripción en el padrón de proveedores
de la Administración Pública Federal. (D. O. marzo 4,
1985)
39) Oficio circular a los titulares de las dependencias y enti-
dades de la Administración Pública Federal. (D.o. octu-
bre 26, 1990)
40) Normas administrativas aplicables a las adquisiciones
que por la vía de importación directa efectúen las depen-
dencias y entidades de la Administración Pública Fede-
ral. (D. o. mayo 2, 1985)
41) Criterios generales para las adquisiciones de las tiendas
del Sector Público. (D.O. julio 25, 1986)
42) Aviso a los contratistas y proveedores de la Administra-
ción Pública Federal. (D.O. enero 9, 1991)
43) Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio
fiscal de 1990. (D.O. diciembre 27, 1990)
44) Instructivo que establece las reglas para la compatibilidad
de empleos. (D. o. julio 23, 1990)
Los anteriores ordenamientos legales, decretos y circulares

son los de mayor importancia en los cuales tenía participación la
Secretaría de Programación y Presupuesto, sin embargo la mayo-
ría de los reglamentos internos de las diversas Secretarías de
Estado, así como los estatutos y reglamentos de las entida-

des paraestatales, obligan a éstas a cumplir con ciertos actos en
relación con la Secretaría de Programación y Presupuesto, ante-
riormente, en virtud de la reforma a la Ley Orgánica de la
Administración Pública Federal en la cual se reestructuran dos
secretarías de Estado, todos se encuentran referidos a la Secreta-
ría de Hacienda y Crédito Público, en atención a lo ordenado por
el artículo quinto transitorio del Decreto publicado en el Diario
Oficial de la Federación el 21 de febrero de 1992.
Indice
Prólogo VII
Jaime F Cárdenas Gracia
El Sistema Presidencial en México.

Orígenes y Razones 1
Lorenzo Córdova Vianello
El Conflicto Calles-Cárdenas: Un acercamiento

al origen del Presidencialismo Mexicano 65
Rodrigo Gutiérrez Rivas
Presidencialismo y Posmodemidad 93
Bernardo Bolaños Guerra
Presidencialismo y Creación Legislativa....................... 135

Miguel Carbonell y Sánchez
La Protección de los Administrados Frente a los Actos

del Ejecutivo Federal................................................... 189
Mercedes Peláez Ferrusca
Marco Jurídico del Gasto Público en el Régimen

Presidencial Mexicano................................................. 243
Alberto Silva Ramos
PRESIDENCIALISMO EN MÉ-YICO, VARIOS AUTORES,
SE TERMINÓ DE IMPRlMIR EN IMPREf\¡TA AWINA,
ROSELL & SORDO NORIEGA, S. DE R. L.,

EL MES DE SEP'nEMBRE DE 1994.
EN SU COMPOSICIÓN SE ln1LIZÓ TIPO NEBRASKA
y EL TIRO DE LA EDICIÓN FUE DE 1 000 EJEMPLARES

MÁS SOBRANTES PARA REPOSICIÓN
BI Bl 1 OTE e A
nAITONIO CARRIllO FlURES"
FECHA DE DEVOLUCION
RODRIGO GUTlÉRREZ RIVAS (MÉXICO, D. F., 1967)
Licenciado en Ciencias Políticas, miembro del Instituto de
Investigaciones Jurídicas de la UNAM y Becario
Internacional para realizar estudios de doctorado.
BERNARDO BOLAÑOS GUERRA (MÉXICO, D. F., 1971)

Nacional Autónoma de México. Obtuvo el premio nacional de
periodismo del CEMEDIN 1993. Fue subdirector de
proyectos legislativos de la Secretaria de Educación Pública.
Actualmente realiza el seguimiento del impacto del Tratado
AU
de Libre Comercio de América del Norte en el sector
educativo.
'1
MERCEDES PELÁEZ FERRUSCA (MÉXICO, D. F., 1969)
Nacional Autónoma de México.
Actualmente trabaja en el Tribunal Superior Agrario.

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LORENW CÓROOVA VIANELLO (MÉXICO, D. F.

MIGUEL CARBONELL y SÁNCHEZ (BARCELONA, ESPAÑA, 1971)

ALBERTO SILVA RAMOS (TUXPAN, VERACRUZ, 1967)

" IC .~_ J ":) ~.

Primera edición, 1994

una crisis de la concepción tradicional de la división de poderes y

go de su ensayo la va corroborando creo que no está sujeta a dis-

cialismo posrevolucionario es superior en su refinamiento y po-

El trabajo de Bernardo Bolaños, que mezcla distintos méto-

El ensayo de Carbonell también analiza la participación del

frente a los actos del más importante de los poderes en México

el gasto público destaca la nonnatividad constitucional y secun-

JAIME F. CÁRDENAS GRACIA

"En España, señores, a pesar de que hay un rey, yo

n tema que a raíz de la crisis de los sistemas parla-

U mentarios europeos se ha despertado con cada vez

I Diario de los debates del Congreso Constituyente. 1916-1917, Impren-

ta de la Cámara de Diputados, México, 1922 (2 tomos), tomo Il, pág. 438.

pensar que los regímenes parlamentarios del viejo continente

afrontar las difíciles circunstancias históricas-e- que la figura

II. EL SISTEMA PRESIDENCIAL

La idea de la división de poderes es, sin lugar a dudas, fruto del

2 Al respecto Felipe Tena Ramírez señala: ee••• De la comparación entre

varias constituciones de su época, y teniendo en cuenta el Estado-ciudad rea-

ejercicio del poder no como una circunstancia meramente empí-

sus principios de la organización constitucional inglesa, Locke y Montes-

terior al Renacirriiento, funda sus postulados en el desarrollo científico y en

1985 (sexta edición), pág. 467.

talmente, a las guerras; este hecho generó, a su vez, la consolidación de la

profunda crisis que desencadenaría, tarde o temprano, en todos

como lo definiría magistralmente Max Weber en su Economía y sociedad, es

oponerse, es una afirmación constante de los teóricos políticos de

7 Sabine, George H., Historia de la teoría política, Fondo de Cultura

Económica, México, 1965, pág. 337.

Aristóteles había anotado veinte siglos atrás, sino una verdadera

fundada crítica. En verdad, Montesquieu, al exponer su doctrina famosa, lo

afirmación citada de Tena en cuanto a la finalidad perseguida pocla teoría de

Locke, quien, como se dijo, introdujo por primera vez la idea

la división del poder, es interesante observar, como lo hace Carl Schmitt,

de poderes, apuntando también que el ejemplo de la misma es

13 Véase el renombrado capítulo VI del libro XI del Espíritu de las leyes

Editorial Depalma, Buenos Aires, 1950, págs. 26-27.

be embajadas [con lo cual Montesquieu está encuadrando en un

2. Lospoderes Ejecutivo y Legislativo en la teoría

Según lo dicho en el capítulo anterior, plantear la idea de la divi-

16 Montesquieu, El espíritu de las leyes, Ed. Porrúa, S. A., México, 1971,

18 Duverger, Maurice, Instituciones políticas y derecho constitucional,

Ediciones Ariel, Barcelona, 1962, pág. 186., también, Garcia-Pelayo, Ma-

que haya un abuso del poder del cual es depositario y que lo

\9 Montesquieu, op. cit., pág. 108.

mación de suma importancia, ya que concluye que son aquellos

21 Ibidem, pág. 109.

versia o cuestión contenciosa de índole jurídica, ni en la solución

con el mismo Burgoa, no es más que meramente descriptiva, y que no preten-

La concepción inicial de que el Ejecutivo es aquél que se en-

26 Ibidem, págs. 542-543.

Ese conjunto de facultades y el hecho de que el Ejecutivo es

27 Bidart Campos, Germán L, El derecho constitucional del poder, EDIAR,

tema presidencial del parlamentario en base a sus características, misma que

Es en Inglaterra en donde se gestan, en sus inicios, los dos siste-

denominar primer ministro. e) El gabinete subsistirá siempre y cuando cuente

aun de rodillas para hablar a los sucesores de los príncipes." 29

29 Tocqueville, Alexis de, La democracia en América, Fondo de Cultura