GOCE DE UN AMBIENTE SANO - Derecho colectivo / MEDIO AMBIENTE -

Desarrollo sostenible / DESARROLLO SOSTENIBLE - Acción popular

El artículo 79 de la Constitución elevó a la categoría de derecho colectivo el goce

de un medio ambiente sano y dispuso que la ley garantizará la participación de la
comunidad en las decisiones que puedan afectarlo. Desde el punto de vista
constitucional, el medio ambiente involucra aspectos relacionados con el manejo,
uso, aprovechamiento y conservación de los recursos naturales, el equilibrio de los
ecosistemas, la protección de la diversidad biológica y cultural, el desarrollo
sostenible, y la calidad de vida del hombre entendido como parte integrante de ese
mundo natural, temas que, entre otros, han sido reconocidos ampliamente por
nuestra Constitución Política en muchas normas que establecen mecanismos para
proteger este derecho y exhortan a las autoridades a diseñar estrategias para su
garantía y su desarrollo El desarrollo sostenible, como parte integrante del derecho
colectivo al medio ambiente, “plantea que el crecimiento económico debe tomar en
cuenta los límites que derivan de los equilibrios ecológicos, por lo cual la solidaridad
intergeneracional debe ser un criterio básico para regular la explotación de los
recursos naturales”; es decir que busca conciliar el derecho al desarrollo con las
restricciones fundadas en el afán de proteger el derecho al medio ambiente. De lo
dicho se colige que el desarrollo sostenible es, a la vez, parte integrante del medio
ambiente y mecanismo para lograr la efectividad de este último, pues la relación de
interdependencia que existe entre ellos permite que los planteamientos del primero
conduzcan a la protección del segundo. Ahora bien, “ el desarrollo sostenible no es
solamente un marco teórico sino que involucra un conjunto de instrumentos, entre
ellos los jurídicos, que hagan factible el progreso de las próximas generaciones en
consonancia con un desarrollo armónico de la naturaleza.” Dentro de tales
mecanismos hay que contar las acciones populares, en tanto instrumentos jurídicos
previstos para la protección del medio ambiente como derecho colectivo. En todo
caso, la prosperidad de dichas acciones requiere que la amenaza o vulneración del
aludido derecho estén debidamente acreditadas, pues, de lo contrario, no es posible
que prosperen las pretensiones de la demanda. Nota de Relatoría: Ver sentencia
C-339 de 2002 de la Corte Constitucional

ESTUDIO DE IMPACTO AMBIENTAL - Definición legal / LICENCIA AMBIENTAL

- Concepto

El legislador definió al estudio de impacto ambiental como “el conjunto de la

información que deberá presentar ante la autoridad ambiental competente el
peticionario de una Licencia Ambiental”, información referente a “la localización del
proyecto, y los elementos abióticos, bióticos y socioeconómicos del medio que
puedan sufrir deterioro por la respectiva obra o actividad, para cuya ejecución se
pide la licencia, y la evaluación de los impactos que puedan producirse. Además,
incluirá el diseño de los planes de prevención, mitigación, corrección y
compensación de impactos y el plan de manejo ambiental de la obra o actividad.”
Tal definición pone de presente que la realización de un estudio de impacto
ambiental está estrechamente relacionada con la necesidad de obtener una licencia
ambiental, entendida como “la autorización que otorga la autoridad ambiental
competente para la ejecución de una obra o actividad, sujeta al cumplimiento por el
beneficiario de la licencia de los requisitos que la misma establezca en relación con
la prevención, mitigación, corrección, compensación y manejo de los efectos
ambientales de la obra o actividad autorizada”.Ahora bien, según el artículo 49 de
la Ley 99 de 1993, la licencia ambiental se requiere para “la ejecución de obras, el
establecimiento de industrias o el desarrollo de cualquier actividad, que de acuerdo
con la Ley y los reglamentos, pueda producir deterioro grave a los recursos
naturales renovables o al medio ambiente o introducir modificaciones considerables
o notorias al paisaje”. Para la Sala, el acervo probatorio del presente proceso
permite concluir que el cultivo de la guadua no puede encuadrarse dentro de los
eventos previstos en dicha norma, pues, contrario a lo afirmado por el actor, en el
proceso se acreditó que la guadua no afecta el medio ambiente sino que contribuye
a su conservación por diversas razones.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero ponente: ALIER EDUARDO HERNANDEZ ENRIQUEZ

Bogotá. D.C., diecinueve (19) de febrero de dos mil cuatro (2004)

Radicación número: 63001-23-31-000-2003-0500-01(AP)

Actor: LUIS FERNANDO SIERRA ARBELAEZ

Demandado: CORPORACION AUTONOMA REGIONAL

Referencia: ACCION POPULAR

ANTECEDENTES

La Demanda

El 6 de junio de 2003, el señor Luis Fernando Sierra Arbelaez interpuso

Acción Popular contra la Corporación Autónoma del Quindío con el fin de obtener
la protección de los derechos colectivos al medio ambiente, al desarrollo sostenible,
a la moralidad administrativa, y al patrimonio público vulnerados por el fomento del
cultivo indiscriminado de la guadua.

Los hechos que sirvieron de fundamento a la presente acción se sintetizan

de la siguiente manera:

El 10 de octubre de 2002, el demandante radicó una petición ante la

Corporación Autónoma Regional del Quindío “CRQ”, en la cual solicitaba expedir, a
su costa, copia auténtica de los estudios científicos avalados o reconocidos por
dicha corporación, sobre el impacto ambiental generado por el cultivo de la guadua.
 La Corporación - CRQ - no respondió dicha petición; por esto el actor
instauró una acción de Tutela en su contra, que fue concedida por el Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Armenia.

En cumplimiento de la orden de tutela, el Gerente de la “C.R.Q.”, mediante

oficio No. 1209 de 26 de Marzo de 2003, respondió la petición en los siguientes
términos: “La CRQ no conoce estudios tan específicos como el solicitado”.

Pese a la falta de dichos estudios, la corporación ha promovido, desde su

creación, “el cultivo indiscriminado de la guadua” en todo el territorio urbano y rural
del Departamento del Quindío, bajo la premisa de que es una planta que aporta
múltiples servicios ambientales.

Según el demandante, la “C.R.Q.” no puede promover el cultivo

indiscriminado de la guadua mientras no posea “certeza científica” sobre el impacto
de la misma.

Para el actor, el hecho de que la “C.Q.R.” no haya elaborado los estudios de

impacto ambiental demuestra que internamente no contaba con los procedimientos
de prevención, corrección y control, lo cual afecta los derechos colectivos pues la
guadua es una planta invasora que ahoga, domina y vence a todas las demás
plantas, incluso a los medianos y grandes árboles.

Con base en lo anterior, solicitó que se ordene a la Corporación Regional del

Quindío, iniciar la actuación tendiente a la contratación y elaboración de los
estudios científicos sobre la GUADUA “referentes al impacto ambiental que puede
generar su cultivo”.

Adicionalmente, pidió que se suspendieran - hasta tanto no existiera certeza

científica - las políticas u obras que incentivaron a la siembra de guadua; así mismo
solicitó se suspendieran todo tipo de sanciones pecuniarias o de cualquier índole,
para los usuarios y propietarios de predios respecto al aprovechamiento de la
Guadua.
 Contestación de la demanda

El 3 de julio de 2003, la Corporación Autónoma Regional del Quindío,

actuando mediante apoderado, contestó la demanda exponiendo los siguientes
argumentos:

Las acciones adelantadas por la “C.R.Q.”, en torno a la guadua, tienen en

cuenta las prioridades ambientales de la región. La política de la “C.R.Q.” no es
cultivar y proteger perenne e indiscriminadamente la guadua, al contrario, lo
pretendido con su cultivo es conservar los ecosistemas que habitan en ella.

La guadua no es una planta invasora, lo que sí tiene es un crecimiento

excéntrico, por esta razón se seleccionaron, muy bien, los sitios en donde se
sembró; además, los guaduales como ecosistemas constituyen nichos que han
permitido que convivan insectos, aves, mamíferos anfibios y reptiles, conformando
así una trama ecológica (cadena).

El apoderado de la parte demandada sostuvo “que la exigencia de un estudio

de impacto ambiental es de responsabilidad de quien ejecutó la obra o actividad
sujeta a licencia ambiental conforme a la Ley 99 de 1993 y el Decreto 1180 de 2003,
cuando de su ejecución pueda derivarse daño al ambiente”.

Concluyó que no hay peligro de daño a los derechos colectivos por lo que
no debe prosperar la acción en contra de la “C.R.Q.”.

Audiencia de pacto de cumplimiento

El 16 de julio de 2003, se llevó a cabo la audiencia especial de pacto de

cumplimiento. Ninguna de las partes expuso fórmula de arreglo, por lo que se
declaró fallida.

Sentencia de Primera Instancia

El 25 de Septiembre de 2003, el Tribunal Administrativo del Quindío, denegó

las suplicas de la demanda.
 Luego de analizar las pruebas que obran en el expediente, sostuvo que la
“C.R.Q.” tuvo a la disposición del accionante toda la información necesaria respecto
a estudios sobre el Bambú -Guadua en los cuales se analizaron la utilidad,
preservación, propiedades y normas legales y técnicas para el aprovechamiento y
mantenimiento por hectárea de la guadua.

Dichos estudios demuestran que la guadua es el recurso forestal de mayor

demanda en la zona.

Por otro lado, señaló que, de la lectura de los Artículos 8 y 9 del Decreto 1180
de 2003, reglamentario de la Ley 99 de 1993, el cultivo de la guadua no necesita
licencia ambiental y por ende, tampoco estudio del impacto ambiental ni del
diagnóstico ambiental.

Concluyó que no se probaron las conductas imputadas a la entidad

demandada; razón por la cual denegó las pretensiones de la demanda.

Impugnación

El 8 de octubre de 2003, el actor interpuso recurso de apelación contra la

mencionada providencia.

Argumentó que, en el transcurso del proceso, se probó que no existió estudio

de ninguna naturaleza sobre el impacto ambiental del cultivo indiscriminado de la
guadua. Reiteró que, tal proceder amenaza el medio ambiente.

Dijo que al negar las pretensiones de la demanda, el Tribunal contribuye a

que las autoridades ambientales no rindan cuentas de sus actos.

Adujo que los testimonios de los funcionarios de la corporación, acreditaron

el cultivo indiscriminado de la guadua, pues reconocieron que se cultiva en lugares
“donde la aptitud y vocación del suelo lo permiten”.

Finalmente, afirmó que no se tuvo en cuenta el escrito de la “C.R.Q.”, en el

cual se expuso que su segunda prioridad es la de fomentar el cultivo de la guadua.
 Con base en lo anterior, solicitó revocar el fallo impugnado.

CONSIDERACIONES

Las acciones populares, consagradas en el inciso primero del artículo 88 de

la Constitución Política y reglamentadas por la Ley 472 de 1998, tienen como
finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resulten
amenazados o vulnerados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de
los particulares, si éstos actúan en desarrollo de funciones administrativas.

Ahora bien, en la forma y términos de la reglamentación contenida en los

artículos 1, 2, 4 y 9 de la ley 472 de 1998, son características de las acciones
populares, las siguientes:

a) La finalidad es la protección de los derechos e intereses de naturaleza

colectiva.

b) Procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los

particulares que hayan violado o amenacen violar ese tipo de derechos o intereses.

c) Se ejerce para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la

amenaza, la vulneración, o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o
restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.

d) Los derechos e intereses colectivos susceptibles de esta acción son todos

aquellos definidos como tales en la Constitución Nacional, las leyes ordinarias y los
tratados de derecho internacional celebrados por Colombia, como por ejemplo los
mencionados en el artículo 4 de la ley 472 de 1998.

e) La titularidad para su ejercicio, como lo está indicando su nombre, ha de

corresponder a su naturaleza popular, por lo tanto puede ser ejercida por cualquier
persona, natural o jurídica, pública o privada, o también por las autoridades,
organismos y entidades señalados en el artículo 12 de la ley 472 de 1998.

El Juez deberá analizar si, en cada caso concreto, se reúnen los requisitos
de procedencia de la acción popular.
 Para resolver este caso, la Sala se referirá a los derechos colectivos
invocados en la demanda, a los hechos probados en el proceso y al alcance de
dichos derechos en el caso concreto.

La Moralidad Administrativa

En otras oportunidades1, la Sala ha reconocido que la moralidad

administrativa es un principio constitucional cuya aplicación supone un especial
método de interpretación que permita garantizar, de una manera eficaz, la
vinculación directa de la función administrativa al valor de los principios generales
proclamados por la Constitución.

Se trata de una tarea compleja y difícil, en tanto que requiere de la aplicación

directa de dichos principios, “cuyo contenido, por esencia, es imposible de definir a
priori, es imposible de concretar de manera genérica, pues de hacerlo se correrá el
riesgo de quedarse en un nivel tan general que cada persona hubiera podido
entender algo distinto y dar soluciones diversas”2.

La moralidad administrativa, como todos los principios constitucionales,

informa una determinada institución jurídica3; por esta razón, para definir su
contenido en un caso concreto es necesario remitirse a la regulación de esta última.
De lo dicho se infiere que los principios constitucionales y las instituciones jurídicas
se sirven los unos a los otros, dado que aquéllos constituyen la fuente de regulación
de éstas y la definición del contenido de estas últimas implica regresar a dicha
regulación.

Esta Sala4, teniendo en cuenta la textura abierta del principio de moralidad

administrativa y con la finalidad lograr su aplicación esbozó una solución que
propone la concreción del mismo, mediante ejemplos, de manera que dicha
concreción se convierte en el elemento que hace reaccionar al principio con un
alcance determinado.

1 AP-170, AP-166 de 2001 y AP-0787 de 2002 Consejo de Estado. Sección Tercera.

2 AP- 166 de 2001, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Tercera.
3 GARCIA DE ENTERRIA Eduardo, Ob cit. Pág. 79.
4 Sentencia de 16 de febrero de 2001. Exp AP 170
 Ahora bien, con el objeto de precisar aún más la aplicación del principio que
se estudia, esta Sala en la sentencia AP-170 de 2001, señaló “que la regla que
concreta a la moralidad administrativa como derecho colectivo, esto es, el art. 4 de
la ley 472 de 1998, es asimilable a lo que en derecho penal se ha denominado
norma en blanco, pues contiene elementos cuya definición se encuentra, o se
debería encontrar, en otras disposiciones, de manera que para aplicar la norma en
blanco, el juez deberá estarse a lo que prescribe la norma remitida respecto del
concepto no definido en aquella.”

La moralidad administrativa y el patrimonio público.

Para la Corte Constitucional5, la moralidad, “en su acepción constitucional,

no se circunscribe al fuero interno de los servidores públicos sino que abarca toda
la gama del comportamiento que la sociedad en un momento dado espera de
quienes manejan los recursos de la comunidad y que no puede ser otro que el de
absoluta pulcritud y honestidad”

Lo expuesto por la Corte pone en evidencia la estrecha relación entre los

derechos a la moralidad administrativa y el patrimonio público, que, en ocasiones,
los hace inescindibles, aunque cada uno de ellos posea una naturaleza distinta e
independiente.

En efecto, la defensa del patrimonio público, como derecho colectivo, hace

alusión al interés que tiene la comunidad en general para proteger los elementos
que lo componen6; a su vez, la moralidad administrativa no tiene un contenido
predeterminado, pues como se dijo, se precisa en cada caso.

Dada la estrecha relación existente entre los derechos en cuestión, es

probable que la vulneración de uno de ellos conlleve la del otro, sobre todo si se
tiene en cuenta que “es difícil concebir un evento en que la administración se separe
de los imperativos del principio de la moralidad sin afectar otros derechos colectivos
como el de la defensa del patrimonio público”7; no obstante, la anterior no constituye
una regla absoluta.

5Corte Constitucional, Sentencia C-046 de 1994.

6La doctrina ha considerado que el patrimonio público está compuesto por tres clases de
bienes: el territorio, los bienes de uso público y los bienes fiscales (Libardo Rodríguez,
Derecho Administrativo Parte General y Colombiano, Décima Edición, P. 172 a 184)
7AP-166 de 2001, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección

Tercera.
 El derecho colectivo al medio ambiente- el desarrollo sostenible

El artículo 79 de la Constitución elevó a la categoría de derecho colectivo el

goce de un medio ambiente sano y dispuso que la ley garantizará la participación
de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo.

Desde el punto de vista constitucional, el medio ambiente involucra aspectos

relacionados con el manejo, uso, aprovechamiento y conservación de los recursos
naturales, el equilibrio de los ecosistemas, la protección de la diversidad biológica
y cultural, el desarrollo sostenible, y la calidad de vida del hombre entendido como
parte integrante de ese mundo natural, temas que, entre otros, han sido
reconocidos ampliamente por nuestra Constitución Política en muchas normas que
establecen mecanismos para proteger este derecho y exhortan a las autoridades
a diseñar estrategias para su garantía y su desarrollo8.

Cuando la acción popular reviste carácter preventivo puede ser ejercida para
evitar la amenaza de daños al medio ambiente (art. 2 ley 472 de 1998), pero, en
todo caso, la prosperidad de la misma implica que las amenazas estén
debidamente fundadas, lo cual implica que deben probarse pues, de lo contrario, no
es posible acceder a las pretensiones de la demanda.

Ya se ha dicho en otras ocasiones9 que los actores soportan la carga de la

prueba de los hechos u omisiones que generan la vulneración o amenaza del
derecho colectivo, de modo que para la prosperidad de la acción popular, es
necesario que “tal acción u omisión sea probada por el actor, o que del expediente
sea posible deducir de qué acción u omisión se trata, pues de lo contrario, el juez
de la acción popular no podrá impartir mandamiento alguno en la sentencia”.

De otra parte, el desarrollo sostenible10, como parte integrante del derecho

colectivo al medio ambiente, “plantea que el crecimiento económico debe tomar en
cuenta los límites que derivan de los equilibrios ecológicos, por lo cual la solidaridad

8 Corte Constitucional, Sentencia T-046 de 1999.

9 Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia de 12 de octubre de 2000 exp. AP-082.
10
El artículo 3 de la Ley 99 de 1993 define al desarrollo sostenible como “el que conduzca al
crecimiento económico, a la elevación de la calidad de la vida y al bienestar social, sin
agotar la base de recursos naturales renovables en que se sustenta, ni deteriorar el medio
ambiente o el derecho de las generaciones futuras a utilizarlo para la satisfacción de sus
propias necesidades”.
intergeneracional debe ser un criterio básico para regular la explotación de los
recursos naturales”11; es decir que busca conciliar el derecho al desarrollo con las
restricciones fundadas en el afán de proteger el derecho al medio ambiente.

De lo dicho se colige que el desarrollo sostenible es, a la vez, parte integrante

del medio ambiente y mecanismo para lograr la efectividad de
este último, pues la relación de interdependencia12 que existe entre ellos permite
que los planteamientos del primero conduzcan a la protección del segundo.

Ahora bien, “[e]l desarrollo sostenible no es solamente un marco teórico sino

que involucra un conjunto de instrumentos, entre ellos los jurídicos, que hagan
factible el progreso de las próximas generaciones en consonancia con un desarrollo
armónico de la naturaleza.”13Dentro de tales mecanismos hay que contar las
acciones populares14, en tanto instrumentos jurídicos previstos para la protección
del medio ambiente como derecho colectivo.

En todo caso, la prosperidad de dichas acciones requiere que la amenaza o

vulneración del aludido derecho estén debidamente acreditadas, pues, de lo
contrario, no es posible que prosperen las pretensiones de la demanda.

Los hechos probados en el proceso

Teniendo en cuenta lo dicho, la Sala procede a analizar si el actor acreditó la

vulneración o amenaza de los derechos colectivos invocados en la demanda.

En el proceso se demostró lo siguiente:

-Que, desde 1970, la Corporación Autónoma Regional de Quindío ha

adelantado distintas investigaciones y publicaciones sobre la guadua. (Fl. 11 - 14)

-Que dichos estudios evidencian que la mencionada planta produce los

siguientes beneficios ambientales: (Fl. 14).

11 Corte Constitucional, Sentencia C-126 de 1998.

12 Ibídem.
13 Corte Constitucional. Sentencia C-339 de 2002.
14 Ibídem.
 *Aporte de biomasa al suelo, pues un guadual en desarrollo aporta entre 30
a 35 toneladas de biomasa, lo que hace más fértil al suelo.
*Protección de agua, en tanto que “el agua proveniente de las lluvias que cae
sobre el guadual, permanece mucho tiempo sobre él, toma diversos caminos
y demora más tiempo en caer al suelo contribuyendo igualmente a dicha
regulación de caudales; de no ser así, el agua se precipitaría sin obstáculos
ocasionando crecidas súbitas y no se formarían reservas acuíferas dentro del
sistema”.
*Protección del suelo, toda vez que los guaduales originan una malla que se
comporta como “muro biológico de contención que controla la socavación
lateral y amarra fuertemente el suelo, previniéndolo de erosión, haciendo de
la guadua una especie con función protectora, especial para ser utilizada en
suelos de ladera de cuencas hidrográficas”.
*Protección de fauna y flora, por cuanto en los guaduales habitan diferentes
especies de fauna y flora.

-Que la “C.R.Q.” puso los mencionados estudios a disposición del actor (Fl.
13).

-Que el aprovechamiento de guaduales que arrojen volúmenes superiores a

50 metros cúbicos, requiere de la presentación de estudios técnicos o planes de
aprovechamiento, con fines ambientales por parte del interesado. (Fl. 60).

-Que el Centro Nacional para el Estudio del Bambú -Guadua, que pertenece
a la Corporación Autónoma del Quindío ha identificado los siguientes beneficios
ambientales de la guadua: regula el agua; evita la erosión; favorece a la humedad
del suelo; es hábitat de muchos animales, aves silvestres e insectos benéficos para
el ambiente y la vida, entre los cuales encontramos monos aulladores, guatines,
ardillas, armadillos, guaguas, conejos silvestres, zarigüeyas y murciélagos, así
como varias especies de reptiles y anfibios; puede sembrarse formando barreras
rompevientos para proteger otros cultivos, protege las microcuencas y quebradas,
capta Dióxido de Carbono, permite el crecimiento de helechos y aráceas. (Fl. 80 ,
82, 83, 84, 320 a 323).

-Que el Centro Nacional para el estudio del bambú tiene distintos logros en
la protección del medio ambiente, entre los cuales se destacan: Premio Nacional
Bavaria del Medio Ambiente en 1988 y asesorías para el manejo racional de los
guaduales. (Fl. 199)

-Que dentro del Plan de Acción Forestal para Colombia, elaborado por el
Ministerio de Medio Ambiente en colaboración con el Ministerio de Agricultura y el
Departamento Nacional de Planeación, se prevé como uno de los subprogramas
del Programa Ambiental -BID el fomento de la guadua para propósitos múltiples y
se asigna a la “C.R.Q.” la labor de coordinación de dicha actividad. (Fl. 124 inv).

-Que, de conformidad con las normas ambientales -Ley 99 de 1993 y decreto

1180 de 2003-, el cultivo de guadua no forma parte de las actividades que requieren
licencia ambiental para su realización. (Fl. 268).

El Alcance de los derechos colectivos en el caso concreto

Con base en los hechos probados en el proceso, la Sala analizará si los

mismos dan lugar a concluir que existe vulneración o amenaza de los derechos
colectivos al medio ambiente - desarrollo sostenible, al patrimonio económico y a la
moralidad administrativa.

a. El derecho al medio ambiente

Para la Sala los hechos probados en el proceso no dan lugar a considerar

que existe vulneración o amenaza del derecho colectivo al medio ambiente; por el
contrario lo que evidencian es la actitud diligente de la “C.R.Q” para la protección
del mismo.

No se demostró en el proceso que la “C.R.Q.” fomentara el cultivo

indiscriminado de la guadua, pues lo probado es que ella fomenta el cultivo de dicha
planta con base en los estudios que desde 1970 ha adelantado alrededor del tema,
determinando las zonas aptas para el efecto.

Adicionalmente, contrario a lo afirmado por el actor, lo que evidencian las

pruebas del proceso son los beneficios ambientales de la guadua; por consiguiente,
forzoso es concluir que el derecho en cuestión no está siendo amenazado ni
vulnerado por la “C.R.Q.”.
 b. El patrimonio público y la moralidad administrativa

Pese a la falta de argumentos concretos en relación con la vulneración de los

derechos colectivos al patrimonio público y a la moralidad administrativa , la Sala
analizará si existe vulneración de los mismos, no sin antes advertir que, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 18 de la Ley 472 de 1998, la demanda
de una acción popular debe, no solo indicar el derecho o interés colectivo
amenazado o vulnerado sino, además, los hechos, actos, acciones u omisiones de
las cuales se deriva dicha amenaza o vulneración; por consiguiente, al juez de la
acción popular le corresponde analizar el cumplimiento de tales requisitos, para
proceder de conformidad con lo previsto en el artículo 20 de la misma ley, según el
cual el incumplimiento de los mismos da lugar a la inadmisión de la demanda.

Precisado lo anterior, la Sala procede a analizar si existe vulneración de los

derechos en cuestión en el caso concreto.

Ya se dijo que la consagración del patrimonio público como derecho colectivo

permite a la comunidad, en tanto titular del mismo, proteger sus elementos15, es
decir que para invocar tal protección se deberá acreditar, necesariamente, su
amenaza o su vulneración efectiva.

En la demanda no se señala argumento alguno que soporte la supuesta

vulneración del derecho al patrimonio público; no obstante y teniendo en cuenta lo
dicho se analizará si la amenaza o vulneración se acreditó en el caso concreto.

Revisado el expediente, la Sala advierte, que ninguna de las pruebas del

proceso demuestran que los recursos de la “C.R.Q.” se han destinado a fines
distintos a los previstos en la ley; si bien no existen pruebas concretas en el relación
con la ejecución de dichos recursos, en el curso del proceso se probó de manera
suficiente que la actividad de dicha Corporación está encaminada a cumplir con las
funciones que la ley previó para ella16; por lo que no puede pensarse que sus
recursos han sido distraídos del fin que la ley les dio.

Por otra parte, como se precisó, el contenido del derecho colectivo a la

moralidad administrativa debe determinarse en cada caso; de ahí que, con el fin de

15
El territorio, los bienes de uso público y los bienes fiscales.
16 Ver artículo 31 de la Ley 99 de 1993.
analizar si dicho derecho ha sido vulnerado en el sub judice, la Sala, teniendo en
cuenta la textura abierta de éste principio determinará su alcance frente a los
hechos acreditados en este caso.

Por la condición de principio constitucional que reviste la moralidad

administrativa, para su aplicación “es imprescindible determinar, para el caso
concreto, cuál es la institución jurídica comprometida”17, pues sólo a través de ésta18
es posible determinar si el derecho administrativo en cuestión se ha amenazado o
vulnerado.

Para los actores la vulneración de la moralidad administrativa, en este caso,

se origina en la falta de realización de un estudio sobre el impacto ambiental que
genera el cultivo de guadua, de lo cual se infiere que la finalidad de dicho estudio
es la protección del medio ambiente. Siendo ello así, la Sala considera que la
institución jurídica informada por el principio de moralidad administrativa en el caso
concreto es la planificación ambiental.

En consecuencia, para determinar el alcance del principio de moralidad en

este asunto, es necesario precisar el contenido de la institución jurídica en cuestión.

Los artículos 79 y 80 de la Constitución Política consagran la obligación del

Estado de “proteger la diversidad e integridad del ambiente” para lo cual debe
planificar “el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales”, con el fin de
garantizar su desarrollo sostenible su conservación y restauración.

Dichas obligaciones generales se desarrollaron por la Ley 99 de 1993, que,

en lo que referente a las Corporaciones Autónomas Regionales prevé, en lo
pertinente:

17 AP- 166 de 2001, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección

Tercera.
18
Esta Sala, al explicar la relación existente entre los principios y las instituciones jurídicas
precisó lo siguiente:“Sin perjuicio de lo dicho al comienzo sobre el alcance de los principios
y su aplicación, es necesario resaltar, siguiendo la doctrina18, que la concepción
sustancialista del derecho, que ha sido adoptada por el pensamiento jurídico occidental,
encuentra su “punto de penetración... en los principios generales del Derecho...,
verdaderos principios en sentido ontológico, que informan la institución en que se
manifiestan...”.
El asunto cobra importancia si se tiene en cuenta que tales principios operan a través de
las instituciones jurídicas, de manera que, normalmente, el contenido de aquellos es
idéntico al de la idea central de la institución positiva que informan”. (Ap-166 de 2001).
“ARTÍCULO 23. NATURALEZA JURÍDICA. Las Corporaciones Autónomas
Regionales son entes corporativos de carácter público, creados por la ley,
integrado por las entidades territoriales que por sus características
constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad
geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía
administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica,
encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción,
el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por
su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales
y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente.

ARTÍCULO 30. OBJETO. Todas las Corporaciones Autónomas Regionales

tendrán por objeto la ejecución de las políticas, planes, programas y
proyectos sobre medio ambiente y recursos naturales renovables, así
como dar cumplida y oportuna aplicación a las disposiciones legales
vigentes sobre su disposición, administración, manejo y
aprovechamiento, conforme a las regulaciones, pautas y directrices
expedidas por el Ministerio del Medio Ambiente.

ARTÍCULO 31. FUNCIONES. Las Corporaciones Autónomas Regionales

ejercerán las siguientes funciones:
1) Ejecutar las políticas, planes y programas nacionales en materia ambiental
definidos por la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo y del Plan
Nacional de Inversiones o por el Ministerio del Medio Ambiente, así como los
del orden regional que le hayan sido confiados conforme a la ley, dentro del
ámbito de su jurisdicción;
2) Ejercer la función de máxima autoridad ambiental en el área de su
jurisdicción, de acuerdo con las normas de carácter superior y conforme a los
criterios y directrices trazadas por el Ministerio del Medio Ambiente;
3) Promover y desarrollar la participación comunitaria en programas de
protección ambiental, de desarrollo sostenible y de manejo adecuado de los
recursos naturales renovables;
4) Coordinar el proceso de preparación de los planes, programas y proyectos
de desarrollo medioambiental que deban formular los diferentes organismos
y entidades integradas del Sistema Nacional Ambiental (SINA) en el área de
su jurisdicción y en especial, asesorar a los Departamentos, distritos y
Municipios de su comprensión territorial en la definición de los planes de
desarrollo ambiental y en sus programas y proyectos en materia de
protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables, de
manera que se asegure la armonía y coherencia de las políticas y acciones
adoptadas por las distintas entidades territoriales;
(...)
7) Promover y realizar conjuntamente con los organismos nacionales
adscritos y vinculados al Ministerio del Medio Ambiente, y con las entidades
de apoyo técnico y científico del Sistema Nacional Ambiental (SINA), estudios
e investigaciones en materia de medio ambiente y recursos naturales
renovables;
(...)
9) Otorgar concesiones, permisos, autorizaciones y licencias ambientales
requeridas por la Ley para el uso, aprovechamiento o movilización de los
recursos naturales renovables o para el desarrollo de actividades que afecten
o puedan afectar el medio ambiente. Otorgar permisos y concesiones para
aprovechamientos forestales, concesiones para el uso de aguas superficiales
y subterráneas y establecer vedas para la caza y pesca deportiva;
 (...)
22) Implantar y operar el Sistema de Información Ambiental en el área de su
jurisdicción, de acuerdo con las directrices trazadas por el Ministerio del
Medio Ambiente;
(...)
30) Las demás que anteriormente estaban atribuidas a otras autoridades, en
materia de medio ambiente y recursos naturales renovables, dentro de sus
respectivos ámbitos de competencia, en cuanto no pugnen con las atribuidas
por la Constitución Nacional a las entidades territoriales, o sean contrarias a
la presente ley o a las facultades de que ella inviste al Ministerio del Medio
Ambiente.
(...)”

Los artículos citados establecen los lineamientos a los que deben ceñirse las
Corporaciones Autónomas Regionales en el cumplimiento de las funciones que les
fueron atribuidas dentro del sistema ambiental; de ahí que, mientras dichas
disposiciones se observen por tales corporaciones no hay razón para considerar
que se está desconociendo el contenido de la institución jurídica de la planificación
ambiental, pues la observancia de éstos preceptos implica el respeto de esta última.

Por otra parte, teniendo en cuenta que para el actor la circunstancia,

genérica, de la cual se deriva la vulneración de los derechos colectivos es la falta
de realización de un estudio del impacto ambiental que genera el cultivo de la
guadua, la Sala considera necesario analizar las normas que regulan la realización
del aludido estudio.

El legislador definió al estudio de impacto ambiental como “el conjunto de la

información que deberá presentar ante la autoridad ambiental competente el
peticionario de una Licencia Ambiental”19, información referente a “la localización
del proyecto, y los elementos abióticos, bióticos y socioeconómicos del medio que
puedan sufrir deterioro por la respectiva obra o actividad, para cuya ejecución se
pide la licencia, y la evaluación de los impactos que puedan producirse. Además,
incluirá el diseño de los planes de prevención, mitigación, corrección y
compensación de impactos y el plan de manejo ambiental de la obra o actividad.”

Tal definición pone de presente que la realización de un estudio de impacto

ambiental está estrechamente relacionada con la necesidad de obtener una licencia
ambiental, entendida como “la autorización que otorga la autoridad ambiental
competente para la ejecución de una obra o actividad, sujeta al cumplimiento por el

19 Artículo 57 Ley 99 de 1993.

beneficiario de la licencia de los requisitos que la misma establezca en relación con
la prevención, mitigación, corrección, compensación y manejo de los efectos
ambientales de la obra o actividad autorizada”20.

Ahora bien, según el artículo 49 de la Ley 99 de 1993, la licencia ambiental

se requiere para “[l]a ejecución de obras, el establecimiento de industrias o el
desarrollo de cualquier actividad, que de acuerdo con la Ley y los reglamentos,
pueda producir deterioro grave a los recursos naturales renovables o al medio
ambiente o introducir modificaciones considerables o notorias al paisaje”.

Para la Sala, el acervo probatorio del presente proceso permite concluir que
el cultivo de la guadua no puede encuadrarse dentro de los eventos previstos en
dicha norma, pues, contrario a lo afirmado por el actor, en el proceso se acreditó
que la guadua no afecta el medio ambiente sino que contribuye a su conservación
por diversas razones.

Adicionalmente, debe precisarse que, de conformidad con el artículo 16 del

Decreto 1180 de 1993, por el cual se reglamenta el Título VIII de la Ley 99 de 1993,
referente a licencias ambientales, “[e]l estudio de impacto ambiental se exigirá en
todos los casos en que se requiera licencia ambiental, de acuerdo con la ley y este
reglamento”; por lo que se reitera la conclusión anterior, en tanto que el cultivo de
guadua no está comprendido dentro de las actividades que, según el referido
decreto, requieren licencia ambiental.21

Teniendo en cuenta que en el presente proceso la “C.R.Q.” acreditó que, en

cumplimiento de las funciones que por ley le han sido impuestas, ha protegido el
medio ambiente en su región y que no existe disposición legal alguna que consagre
la obligación de elaborar un estudio de impacto ambiental para llevar a cabo el
cultivo de guadua, la Sala concluye que no existe vulneración ni amenaza alguna al
derecho a la moralidad administrativa, pues la institución jurídica que informa se ha
respetado íntegramente por la demandada.

20 Artículo 50 Ley 99 de 1993.

21 El artículo 7 del Decreto 1180 de 2003 prevé: Proyectos obras actividades sujetos a
licencias ambiental. Estarán sujetos a licencia ambiental únicamente los proyectos, obras y
actividades que se enumeran en los artículos 8 y 9 del presente decreto. El cultivo de
guadua no se encuentra dentro de la lista taxativa de tales artículos.
 Finalmente, la Sala considera necesario señalar que, si bien no existen
elementos suficientes para considerar que el demandante actuó con mala fe para
efectos de dar aplicación al artículo 38 de la Ley 472 de 1998, lo cierto es que en el
curso del proceso se evidenció la carencia de elementos fácticos y probatorios para
iniciar la acción, pues como se ha reiterado a lo largo de esta providencia, lo único
probado en el proceso es la diligencia de la “C.R.Q.” en el desarrollo de labores para
la protección del medio ambiente y en el estudio de la guadua como cultivo típico
de la región del Quindío; de ahí que si ésta fomenta dicha actividad lo hace con
base en todos los estudios que alrededor de dicha planta ha efectuado y no
indiscriminadamente como el actor señala.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Administrando Justicia en nombre de la Ley

FALLA

PRIMERO.-CONFIRMASE la sentencia de 25 de septiembre de 2003,

proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, por medio de la cual se decidió
negar las súplicas de la demanda.

SEGUNDO.-.REMITASE a la Defensoría del Pueblo copia de la demanda,

del auto admisorio de la misma y del fallo de segunda instancia, para que sean
incluidas en el registro público centralizado de las acciones populares previsto en el
artículo 80 de la Ley 472 de 1998.

TERCERO.- Ejecutoriada esta providencia, DEVUELVASE al Tribunal de

origen para lo de su cargo.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE

RAMIRO SAAVEDRA BECERRA ALIER E. HERNÁNDEZ ENRIQUEZ
Presidente de la Sala

MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ RICARDO HOYOS DUQUE

GERMAN RODRÍGUEZ VILLAMIZAR