PRINCIPIO DE LA RELATIVIDAD DE LOS CONTRATOS - El contrato

produce efectos interpartes: inoponibilidad de las obligaciones

contractuales a terceros / TERCEROS - Solo los vincula la estipulación por
otro y la convención colectiva de trabajo / CONTRATACION
ADMINISTRATIVA - Objeto, fines y potestades

Que el contrato solo produce efectos entre las personas contratantes,

constituye la regla sobre la cual la doctrina moderna ha esgrimido el llamado
“Principio de la Relatividad de los Contratos”, que a partir de reconocer que solo
el titular de un derecho puede disponer del mismo, establece la inoponibilidad
de las obligaciones contractuales a terceros, esto es, que el contrato agota sus
efectos entre los contratantes. De lo anterior es dable concluir con la doct rina
que, “En esta forma, un contratante no puede vincular a un extraño a la ley
contractual”, salvo los eventos excepcionales de la estipulación por otro y de la
convención colectiva de trabajo. El Estado no hace dejación de sus
obligaciones y responsabilidades cuando atiende, en forma indirecta, a la
satisfacción del interés público inherente, en este caso, a la prestación de los
servicios públicos. Por el contrario, la preponderancia que tiene el interés
público en la contratación administrativa, determina la existencia de potestades
especiales a la administración, que le permitan asegurar el cumplimiento del
objeto y fines de la contratación y, de suyo, ejercer el poder de vigilancia y
control del desarrollo de los contratos.

LICENCIA AMBIENTAL - Responsables del cumplimiento de las

obligaciones de ella derivadas / RECURSOS NATURALES RENOVABLES -
Incumplimiento de permisos y autorizaciones / CONTRATO DE OBRA
PUBLICA - No es fuente causal de las obligaciones emanadas de la licencia
ambiental / INFRACCIONES FORESTALES / DERECHO A LA IGUALDAD /
CAR VALLE DEL CAUCA

Se evidencia que el responsable del cumplimiento de las obligaciones

derivadas de la licencia ambiental es el Departamento del Valle del Cauca; pero
además, si bien es cierto que tal acto se instrumentó como la fuente próxima
de dichas obligaciones, no lo es menos que en virtud del artículo 365 de la
Constitución Política, es deber del Estado la prestación eficiente de los servicios
públicos, ya sea en forma directa o indirecta, pero en todo caso manteniendo la
regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios. Establecido el vínculo
causal entre las obligaciones surgidas de la Licencia Ambiental, entre ellas las
de solicitar los permisos y autorizaciones referentes a recursos naturales
renovables, y la de efectuar un control y seguimiento ambiental del proyecto,
tendiente a verificar el cumplimiento de los deberes en tal materia establecidos,
resulta claro que, frente al incumplimiento de las mismas se procediera, previo
seguimiento del procedimiento legalmente previsto, a la imposición de las
sanciones pertinentes. El Departamento ha señalado que, en virtud de los
pliegos o condiciones de la Licitación, como del contrato de obra pública
celebrado entre la entidad estatal y la firma concesionaria Pisa S.A., tal
obligación se radicó en cabeza de la segunda. Para la Sala tal argumento no
tiene vocación de prosperidad. En primer lugar, porque no resulta armónico con
los principios generales de las obligaciones, antes esbozados, como tampoco
con el principio de la relatividad de los contratos, y, en segundo lugar, porque
no es dable con fundir las obligaciones emanadas de la Licencia Ambiental, que
vincula directamente al Departamento del Valle del Cauca; con las obligaciones
pactadas entre éste y la firma concesionaria en el contrato de obra pública, que
por supuesto, solo a éstas vincula y no resulta oponible a terceros, ni tiene
como alcance la extinción de las obligaciones surgidas del acto administrativo
citado. De otra parte, observa la Sala que en los actos acusados, por la
infracción forestal consistente en la tala de los árboles de la especie “sáman”,
no autorizada por la autoridad ambiental competente, resultaron sancionadas,
además del Departamento del Valle del Cauca- Gerencia de Macroproyectos
Estratégicos de Infraestructura, la firma Proyectos de Infraestructura S.A. PISA,
en su condición de concesionaria, y, la Unión Temporal de Empresas UTE
Conciviles S.A.- Ferrovial S.A., como constructora de la doble calzada Buga-
Tulúa. De acuerdo a lo anterior y, tal como se señaló en la actuación surtida
en sede administrativa, cada una de las sancionadas se encontró como
infractora forestal y se le inculparon cargos relacionados con su participación y
responsabilidad en la obra; de tal manera que no encuentra la Sala sustento
alguno que indique violación del principio de igualdad consignado en el artículo
13 de la Carta.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: OLGA INES NAVARRETE BARRERO

Santafé de Bogotá, D.C., treinta (30) de marzo del año dos mil (2.000).

Radicación número: 5785

Actor: DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CA

Referencia: APELACION SENTENCIA

La Sección Primera del Consejo de Estado procede a dictar

sentencia de segunda instancia para resolver el recurso de apelación
interpuesto contra la sentencia del 12 de marzo de 1.999, proferida por el
Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual se denegaron las
peticiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada
por el Departamento del Valle del Cauca.

ANTECEDENTES

a. El actor, el tipo de acción incoada y las pretensiones de la deman da.

El señor Gobernador del Departamento del Valle del Cauca, a

través de apoderado y en ejercicio de la acción de Nulidad y Restablecimiento
del Derecho consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso
Administrativo, solicitó la nulidad de los actos administrativos que a
continuación se identifican:

1. El artículo 1º de la Resolución DG 0324 del 15 de

septiembre de 1.995, emanada de la Corporación Autónoma Regional del Valle
del Cauca, mediante el cual se sanciona al departamento del Valle del Cauca,
Gerencia para Macroproyectos Estratégicos de Infraestructura, en su condición
de propietario de la obra doble calzada Buga - Tuluá, con una multa equivalente
a ciento sesenta y ocho puntos cuarenta y dos salarios mínimos legales
vigentes (168.42), o sea, la suma de veinte millones de pesos ($20.000.000)

2. Resolución DGTT 000115 de 19 de diciembre de 1.995,

mediante la cual se resolvieron los recursos de reposición interpuestos contra
la resolución anteriormente citada, confirmándola, y se declaró agotada la vía
gubernativa.

b. Los Hechos de la Demanda

1. El Departamento del Valle del Cauca y el Fondo Vial Nacional celebraron el

Convenio Interadministrativo No 583 de 1.992, para la construcción,
mantenimiento, explotación y operación de la segunda calzada de la vía Buga -
Tuluá - La Paila y la conservación, mantenimiento, explotación y operación de
la calzada existente.

2. Previa Licitación Pública, el Departamento del Valle del Cauca, mediante

Resolución No 0832 de noviembre 30 de 1.993, adjudicó el contrato de obra
pública, por el sistema de concesión, a la firma Proyecto de Infraestructura S.A.
PISA, celebrando al efecto el contrato No GM-0001 de diciembre 30 de 1.993.

3. El concesionario Proyecto de Infraestructura S.A. PISA, obtuvo la Licencia

ante la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca y, posteriormente,
ante el Ministerio del Medio Ambiente, para llevar a cabo la construcción de la
segunda calzada del tramo Buga-Tuluá.
4. El concesionario, sin mediar autorización de la autoridad ambiental, ordenó
la tala de cinco árboles, por lo cual, la División Gestión Territorial Tuluá dispuso
apertura de investigación contra las empresas U.T.E. Conciviles S.A.- Ferrovial
S.A., Proyectos de Infraestructura S.A. PISA y contra el Departamento del Valle
del Cauca, Gerencia para Macroproyectos Estratégicos de Infraestructura,
como presuntos responsables.

5. La C.V.C. (Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca), una vez
formulados los cargos y recepcionados los descargos, determinó sancionar a
las entidades anteriormente citadas, entre ellas, el Departamento del Valle del
Cauca - Gerencia para Macroproyectos Estratégicos de Infraestructura, en su
condición de propietario de la obra doble calzada Buga- Tuluá, con multa
equivalente a 168.42 salarios mínimos legales mensuales vigentes, esto es, la
suma de veinte millones de pesos, en los términos del artículo 1º de la
Resolución 0324 del 15 de septiembre de 1.995, confirmada por la Resolución
DGTT- 000115 de diciembre 19 de 1.995.

c. Las normas presuntamente violadas y el concepto de violación.

El actor, Departamento del Valle del Cauca, considera que con la

expedición de los actos acusados se violaron los artículos 13, 29 y 58 de la
Constitución Política, por las razones que a continuación se sintetizan:

1. De conformidad con los derechos de igualdad y del debido

proceso consagrados en la Carta Constitucional, en las actuaciones
administrativas debe existir congruencia entre las motivaciones del acto y el
propio acto decisorio.

Los anteriores principios fueron vulnerados por la administración,

ya que, según manifiesta el actor, no existió tratamiento igualitario porque
habiéndose producido diversas sanciones, no se guardó proporcionalidad entre
las diferentes infracciones; es decir, la C.V.C. sacó conclusiones generales y
expidió sanciones generales, desproporcionadas e indiscriminadas.

2. Luego de analizar los pliegos de condiciones y el contrato de

obra pública celebrado por el sistema de concesión, concluye que la
responsabilidad por la correcta y oportuna ejecución de la obra es del
contratista, así como reparar y/o indemnizar al Departamento por el irregular o
deficiente funcionamiento de la obra.

3. Manifiesta que la Licencia Ambiental fue otorgada por el

Ministerio del Medio Ambiente al Departamento del Valle del Cauca, por
solicitud de la firma concesionaria, y que si bien en ella se establecen
obligaciones a cargo del Departamento, éste no las podría cumplir sin la
intervención del mismo intermediario reconocido en la Licencia, sociedad
Proyecto de Infraestructura S.A. PISA.

4. La Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca en otras

oportunidades había sancionado al contratista como entidad directa infractora,
creando la certeza de que éste sería el mecanismo a seguir ante acciones que
quebrantaran el ordenamiento ambiental, máxime cuando así estaba previsto
en el contrato celebrado entre el Departamento y la firma concesionaria.

Por todo lo anterior, concluye que el acto sancionador no ha sido

bien concebido y que se han afectado los intereses del ente contratante.

d. Las razones de la defensa.

El escrito de contestación de la demanda presentado por la

apoderada de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca no se
tuvo en cuenta por extemporáneo.

II. LA ACTUACIÓN SURTIDA

De conformidad con las normas previstas en el Código

Contencioso Administrativo, a la demanda se le dio el trámite contemplado para
el proceso ordinario, dentro del cual merecen destacarse las siguientes
actuaciones:

Por Auto No. 345 de septiembre 8 de 1997, se admitió la

demanda y se dispuso darle el trámite de rigor, ante del Tribunal Administrativo
del Valle del Cauca.

Mediante Auto No 428 del 19 de diciembre de 1997, se abre a

pruebas el proceso, de conformidad con el artículo 209 del C.C.A.

En los términos del artículo 562 del Decreto 2651 de 1991,

mediante auto de 30 de octubre de 1.998, se corre traslado a las partes para
que presenten sus alegatos de conclusión.

III. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA.

El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca deniega las

pretensiones de la demanda por considerar que los actos acusados se ajustan
a los lineamientos legales, con fundamento en los siguientes argumentos:

1. En primer lugar, manifiesta que es ambigua e imprecisa la

violación del derecho a la igualdad que plantea el actor; que tampoco expresa
en qué consiste la vulneración de los artículos 29 y 58 de la Carta, y que, su
inconformidad se basa en la consideración de que, en virtud del contrato de
concesión celebrado con la empresa PISA S.A., correspondía a ésta el
desarrollo de todas las actividades contempladas en el contrato, en especial,
las referidas al impacto ambiental, y, por consiguiente, la responsabilidad
exclusiva por la infracción que motivó los actos sancionatorios.

2. La Resolución DG 0324 de septiembre 15 de

1.995, fue expedida por el organismo competente, Corporación Autónoma
Regional del Valle del Cauca, que es la máxima autoridad en materia ambiental
en el territorio de su jurisdicción, de acuerdo con la Ley 99 de 1.993, por lo cual,
dentro de sus funciones se encuentra la de imponer y ejecutar las medidas de
policía e imponer las sanciones previstas en la ley por infracciones a las normas
de protección ambiental y de manejo de recursos naturales renovables.

2. El actor no hace reparo alguno al procedimiento seguido,

salvo la invocación de violación de la norma constitucional que consagra el
debido proceso, no obstante, se advierte que no existe quebrantamiento del
mismo, puesto que abierta la investigación y notificada, se formularon cargos
y se dio la oportunidad de presentar descargos y pedir pruebas.

3. No ha sido desvirtuada la infracción forestal, consistente en la

tala de cinco árboles de la especie "sáman" y la sanción se fijó de acuerdo a
los parámetros establecidos en la ley (artículo 85 de la Ley 99 de 1.993).

4. No es de recibo la pretensión de falta de responsabilidad del

actor en la comisión de la infracción, puesto que, si bien es cierto que conforme
al contrato de obra el concesionario se comprometió a la ejecución de la obra
por su cuenta y riesgo, tanto en materia económica como por las reclamaciones
que resultaren por perjuicios derivados de la construcción causados a terceros,
no es menos cierto que las estipulaciones contractuales solo tienen efecto entre
las partes contratantes, pero no pueden alegarse como justificación al
incumplimiento de las obligaciones que, por otra parte, adquiere cualquiera de
las partes frente a terceros, como son las del Departamento del Valle del Cauca
en el presente caso.

5. Por Resolución No 0001199 de julio 22 de 1.994, el Ministerio del

Medio Ambiente otorgó Licencia Ambiental al Departamento del Valle del
Cauca para que, por intermedio de Proyectos de Infraestructura S.A. llevara a
cabo la construcción de la segunda calzada de la carretera Buga- Tuluá.
Mediante dicho acto administrativo se establecieron obligaciones cuyo
cumplimiento estaba a cargo de quien realizara el manejo del Plan Ambiental,
pero cuya vigilancia correspondía al dueño de la Licencia, en los términos del
artículo octavo de la Resolución citada que expresa:
 "El beneficiario de la licencia debe hacer un seguimiento
ambiental del proyecto, con el objeto de supervisar las actividades y verificar el
cumplimiento de las obligaciones señaladas en la presente providencia"

Por lo anterior, para el Tribunal es claro que el Departamento del

Valle del Cauca era responsable por todas las obligaciones que la Licencia le
imponía, como responsable directo de la supervisión y verificación de
cumplimiento de todas las actividades en materia ambiental, de manera que,
configurada la infracción a su cargo, la imposición de la sanción se encuentra
dentro de los parámetros de la legalidad.

IV.- LOS FUNDAMENTOS DEL RECURSO

La Gobernación del Valle del Cauca, inconforme con la

decisión, apeló el fallo con los argumentos que se resumen a continuación: (fls.
450 a 456)

1. Acudiendo a la definición legal del contrato de obra pública

por el sistema de concesión prevista en el Estatuto Contractual, señala que son
elementos integrantes de la misma: la entidad concedente, quien no pudiendo
acometer directamente una obra acude a un tercero; el contratista
concesionario, quien por su cuenta y riesgo se obliga con la concedente en los
términos de las condiciones que la primera ha fijado; una remuneración y una
obra a ejecutar, que para este caso, fue la descrita en la licitación internacional
No 01-93 Autopista Buga, Tulúa - La Paila.

2- La Licencia Ambiental conferida por el Ministerio del Medio

Ambiente al Departamento del Valle del Cauca, fue requerida en desarrollo del
pliego de condiciones y del contrato de concesión celebrado; fue gestionada
por el concesionario y en ella existe un expreso reconocimiento del
concesionario Pisa S.A., como intermediario de la obra.

3. La interventoría del departamento impartió instrucciones al

concesionario para que éste, como responsable del diseño ejecutara la
construcción, mantenimiento y operación de obras necesarias para disminuír
riesgos de accidentalidad en el tramo de la obra y el intermediario, al cumplir
tal instrucción, sin mediar trámite alguno para obtención del permiso de la
autoridad ambiental, ordenó la tala de los árboles.

En este punto, cita la declaración rendida en el juzgado 2º Civil

del Circuito de Tuluá por el Gerente de la Unión Temporal Conciviles S.A. y
contratista de Pisa S.A., quien manifestó que en la Licencia Ambiental no había
limitaciones en el aspecto forestal ni se prohibía la tala de árboles; que no
tramitó el permiso del asunto, porque suponía que lo había hecho la
Gobernación y que, en todo caso esa responsabilidad era de su contratante,
Pisa S.A.

4. Como lo ha reiterado la doctrina, el pliego de condiciones

constituye la ley del contrato y obliga no sólo al contratista sino a la
administración, por lo cual, la multa impuesta por la C.V.C. al departamento del
Valle del Cauca no es procedente por cuanto las obligaciones del concesionario
Pisa S.A., estaban esclarecidas en el pliego de condiciones y en el contrato
resultante, por lo cual estima que debe ser despachada favorablemente la
solicitud de anulación de los actos acusados.

V. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO

Dentro del trámite de la segunda instancia, la Procuraduría Sexta

Delegada ante esta Corporación rindió concepto de fondo, con la siguiente
argumentación: ( fls 73 a 80)

1.Luego de transcribir parcialmente la Resolución 00199 de 22

de julio de 1.984, mediante la cual el Ministerio del Medio Ambiente otorgó
Licencia Ambiental al Departamento del Valle del Cauca para que por
intermedio de la firma Proyectos de Infraestructura S.A. PISA, llevara a cabo la
construcción de la segunda calzada del tramo Buga- Tuluá, observa que de la
simple lectura de dicho acto se evidencia que el responsable del cumplimiento
de las obligaciones derivadas de la licencia ambiental es el Departamento del
Valle del Cauca, pues no solamente es el beneficiario de la misma, sino que
expresamente se consignó su obligación de hacer un seguimiento ambiental del
proyecto con el fin de verificar el cumplimiento del mismo.

También expresamente se estableció en dicho acto administrativo,

que cualquier contravención a las obligaciones derivadas de la Licencia,
constituiría causal para la aplicación de las sanciones legalmente previstas.

2. Ni el motivo por el cual se impuso la sanción, (tala de cinco

árboles de la especie sáman, no autorizada por la C.V.C., como autoridad
ambiental competente), ni el monto de la misma, han sido cuestionados por el
actor. Por el contrario, acepta el hecho motivante de la sanción, endilgando la
responsabilidad por el mismo al concesionario de la obra, pues "sus
obligaciones estaban esclarecidas en el pliego de condiciones y posteriormente
en el contrato de concesión"

De lo anterior colige que el argumento del apelante no tiene

vocación de prosperidad, dado que, como lo expresó el Tribunal de primera
instancia, las obligaciones que surgen del contrato de concesión afectan
únicamente a las partes en el mismo, pudiendo generar reclamación entre los
contratantes; pero no afectan las obligaciones contraídas por cualquiera de
ellos frente a terceros, que es lo que ocurre en el presente caso.
 3. Concluye el señor Agente del Ministerio Público, que el
Departamento del Valle del Cauca siendo directamente responsable de las
obligaciones derivadas de la Licencia Ambiental, estaba sujeto a la aplicación
de sanciones por desconocimiento de las mismas, como en efecto sucedió
mediante los actos acusados.

VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA

Una vez conocidos y evaluados los antecedentes de la

presente actuación, como los argumentos sobre los cuales se esgrime la
impugnación contra el fallo que denegó las pretensiones de anulación de los
actos acusados, como marco de referencia para decidir el recurso de apelación
interpuesto, la Sala estima pertinente efectuar algunas precisiones de índole
conceptual, en torno a materias vinculadas a la discusión concerniente a la
legalidad de los actos demandados, así:

1. Las Obligaciones y los Contratos

Para la Sala ha quedado esclarecido que la discusión gira en

torno al establecimiento de las obligaciones que consideró quebrantadas la
Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, con ocasión de lo cual
expidió los actos sancionatorios demandados en el sub lite, así como a la
definición de si tales obligaciones derivan de la Licencia Ambiental otorgada
por el Ministerio de Comunicaciones, o, del contrato de obra pública de
concesión celebrado entre la Gobernación del Valle del Cauca y la firma
Proyecto de Infraestructura S.A. PISA.

Así pues, la controversia se ha centrado en la fuente de la

obligación considerada incumplida y en la determinación de si el Departamento
del Valle del Cauca tenía la calidad de sujeto pasivo de la obligación reclamada.

Sobre el particular, acudiendo a la teoría general de las

obligaciones, cabe recordar que la existencia de las obligaciones constituye el
eje de la ciencia del Derecho, y que, según el decir del tratadista Guillermo
Ospina Fernández, “Todo problema de derecho se puede formular en estos
términos: Qué es lo que tal persona puede exigir a tal otra?; es decir, tomando
por el lado inverso la relación que las une: a qué está obligada la segunda
persona frente a la primera? Y, precisamente, alrededor de estos
cuestionamientos gira la controversia planteada en el presente caso.

A partir de la definición de la obligación como “un vínculo jurídico

en virtud del cual una persona determinada debe realizar una prestación en
provecho de otra”; de la clasificación de la prestación, como objeto de la
obligación, en obligaciones de dar, hacer o no hacer, y, del señalamiento de los
contratos, los cuasicontratos, los delitos y la ley, como fuentes de las
obligaciones, se han estructurado diversas tesis en torno a la responsabilidad
que surge por efecto del incumplimiento de una obligación, sea que ésta haya
surgido de un contrato, de un acto jurídico o de un hecho jurídico.

En términos generales, cabría señalar, siguiendo al tratadista

Valencia Zea, que aún cuando una tesis antigua señalaba la existencia de dos
clases de responsabilidades: contractual y extracontractual, diferenciadas por
la afectación de intereses de orden privado en la primera y la violación de
exigencias del orden público, en la segunda, la doctrina moderna enseña que
se trata de una misma responsabilidad, con unos mismos principios esenciales,
cuyo margen de separación está determinado por el régimen aplicable.

La razón de dicha diferencia está relacionada con el derecho

comprometido, así : “en la contractual se contempla la violación de un derecho
personal o crédito, y en la extracontractual, la violación de un derecho absoluto.
Por este motivo, el responsable en la responsabilidad contractual es un sujeto
bien determinado desde un principio, es decir, el deudor que incumple; pero en
la extracontractual, en razón de que cualquiera puede desconocer el derecho
absoluto, es necesario determinar quién es el responsable”

A lo anterior cabría agregar algunas características propias de

las obligaciones cuya fuente se encuentra en los contratos, las cuales están
ínsitas en la propia noción de contrato, cuya génesis se encuentra en la
definición de Pothier, para quien el contrato es una convención “por la cual dos
partes recíprocamente, o solo una de ellas, prometen y se obligan para con la
otra a darle alguna cosa, o a hacer o no hacer una cosa”

Consecuencia obligada de la anterior noción, es la referida al

señalamiento de que el efecto propio del contrato consiste en crear obligaciones
entre los contratantes, la cual encuentra soporte en el ordenamiento positivo
colombiano, así:

“Todo contrato legalmente celebrado es una ley para los

contratantes y no puede ser invalidado sino por su consentimiento mutuo o por
causas legales.” (art. 1.602 C.C.)

Que el contrato solo produce efectos entre las personas

contratantes, constituye la regla sobre la cual la doctrina moderna ha esgrimido
el llamado “Principio de la Relatividad de los Contratos”, que a partir de
reconocer que solo el titular de un derecho puede disponer del mismo,
establece la inoponibilidad de las obligaciones contractuales a terceros, esto
es, que el contrato agota sus efectos entre los contratantes.

De lo anterior es dable concluir con la doctrina que, “En esta

forma, un contratante no puede vincular a un extraño a la ley contractual”, salvo
los eventos excepcionales de la estipulación por otro y de la convención
colectiva de trabajo.

Ahora bien, resulta obvio que, en el cumplimiento de las

funciones estatales, el ordenamiento jurídico otorga a la administración pública
una serie de potestades encaminadas a la consecución del interés público que
atiende, en este caso, con el concurso de un colaborador vinculado a títu lo de
contratista.

En otros términos, el Estado no hace dejación de sus

obligaciones y responsabilidades cuando atiende, en forma indirecta, a la
satisfacción del interés público inherente, en este caso, a la prestación de los
servicios públicos. Por el contrario, la preponderancia que tiene el interés
público en la contratación administrativa, determina la existencia de potestades
especiales a la administración, que le permitan asegurar el cumplimiento del
objeto y fines de la contratación y, de suyo, ejercer el poder de vigilancia y
control del desarrollo de los contratos.

Lo anterior, puesto que tal como lo prevé el artículo 14 de la Ley

80 de 1.993, las entidades estatales para velar por el cumplimiento de los fines
de la contratación, “tendrán la dirección general y la responsabilidad de ejercer
el control y vigilancia de la ejecución del contrato”

Sobre este tópico, resulta ilustrativo traer a colación lo que la

doctrina ha opinado sobre la responsabilidad de la administración en el
cumplimiento de los cometidos estatales a través de la contratación, así:

“ El fundamento de la potestad de dirección y control, se

encuentra en la misión que el ordenamiento jurídico le encomienda a la
Administración Pública de tutelar el interés público, lo que la compele a adoptar
una conducta activa y vigilante del cumplimiento de las obligaciones del
particular que colabora en la consecución de los fines del Estado. La
Administración Pública cuando celebra un contrato, si bien delega en un
particular la prestación de un servicio, la construcción de una obra o el
suministro de un servicio encaminado a la satisfacción del interés público, no
se despoja ni renuncia a sus funciones administrativas, porque tiene el
compromiso inalienable de garantizar a la comunidad la prestación regular,
continua y eficiente de los servicios públicos. Por lo tanto, la Administración no
puede desentenderse, ni desligarse de la ejecución del contrato, sino por el
contrario, debe permanecer atenta y vigilante para asegurar la realización de
su objeto, que es esencial para la satisfacción del interés público.”

La aplicación de las anteriores nociones al asunto en estudio,

permite evidenciar que , de una parte, la obligación por cuyo incumplimiento
surge la sanción impuesta a la entidad estatal no nace del contrato de obra
pública; que las estipulaciones acordadas en dicho contrato, regulan las
relaciones inter partes, como las acciones de responsabilidad frente a daños y
prejuicios surgidos del quebrantamiento de las mismas; pero que de ninguna
manera, puede alegarse el nexo contractual como justificativo del
incumplimiento de obligaciones referidas al cumplimiento de los deberes a
cargo de la Administración Pública, los cuales no se hacen nugatorios en virtud
de la contratación estatal.

2. La Licencia Ambiental

La fuente próxima o causa eficiente de la obligación por cuyo

incumplimiento se ha endilgado responsabilidad al Departamento del Valle se
encuentra en la Licencia Ambiental conferida por el Ministerio de
Comunicaciones, en virtud de la Resolución No 00199 de 22 de julio de 1.994,
acto administrativo que, entre otras cosas dispuso:

“ARTICULO PRIMERO:_ Otorgar licencia ambiental al

Departamento del Valle del Cauca para que por intermedio de la firma
Proyectos de Infraestructura S.A. Pisa lleve a cabo la construcción de la
segunda calzada del tramo Buga-Tuluá, en el departamento del Valla del
Cauca.

“ARTICULO SEGUNDO
“....
“ El beneficiario de la licencia ambiental será responsable de los
daños que se ocasionen a las personas o bienes, como del resultado de la
ejecución del proyecto

“ ARTICULO SEXTO.- El Departamento debe obtener ante la

autoridad competente los permisos, concesiones y autorizaciones que para el
uso y7o aprovechamiento de los recursos naturales renovables sean
necesarios para el desarrollo del proyecto
“...
“ ARTICULO OCTAVO.- El beneficiario de la licencia debe
hacer un seguimiento ambiental del proyecto, con el objeto de supervisar las
actividades y verificar el cumplimiento de las obligaciones señaladas en la
presente providencia.

“ARTICULO NOVENO.- El Departamento debe presentar a

este Ministerio informes bimensuales sobre el avance y cumplimiento del plan
de manejo ambiental. Igualmente debe presentar un informe final dentro de los
dos meses siguientes a la terminación de las obras.”

En este punto, cabe anotar que le asiste razón al señor Agente

del Ministerio Público cuando asevera que de la lectura del acto parcialmente
transcrito se evidencia que el responsable del cumplimiento de las obligaciones
derivadas de la licencia ambiental es el Departamento del Valle del Cauca; pero
además, si bien es cierto que tal acto se instrumentó como la fuente próxima
de dichas obligaciones, no lo es menos que en virtud del artículo 365 de la
Constitución Política, es deber del Estado la prestación eficiente de los servicios
públicos, ya sea en forma directa o indirecta, pero en todo caso manteniendo la
regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios.

Establecido el vínculo causal entre las obligaciones surgidas

de la Licencia Ambiental, entre ellas las de solicitar los permisos y
autorizaciones referentes a recursos naturales renovables, y la de efectuar un
control y seguimiento ambiental del proyecto, tendiente a verificar el
cumplimiento de los deberes en tal materia establecidos, resulta claro que,
frente al incumplimiento de las mismas se procediera, previo seguimiento del
procedimiento legalmente previsto, a la imposición de las sanciones
pertinentes.

El Departamento ha señalado que, en virtud de los pliegos o

condiciones de la Licitación, como del contrato de obra pública celebrado entre
la entidad estatal y la firma concesionaria Pisa S.A., tal obligación se radicó en
cabeza de la segunda.

Para la Sala tal argumento no tiene vocación de prosperidad.

En primer lugar, porque no resulta armónico con los principios generales de las
obligaciones, antes esbozados, como tampoco con el principio de la relatividad
de los contratos, y, en segundo lugar, porque no es dable con fundir las
obligaciones emanadas de la Licencia Ambiental, que vincula directamente al
Departamento del Valle del Cauca; con las obligaciones pactadas entre éste y
la firma concesionaria en el contrato de obra pública, que por supuesto, solo a
éstas vincula y no resulta oponible a terceros, ni tiene como alcance la extinción
de las obligaciones surgidas del acto administrativo citado.

De otra parte, observa la Sala que en los actos acusados, por la

infracción forestal consistente en la tala de los árboles de la especie “sáman”,
no autorizada por la autoridad ambiental competente, resultaron sancionadas,
además del Departamento del Valle del Cauca- Gerencia de Macroproyectos
Estratégicos de Infraestructura, la firma Proyectos de Infraestructura S.A. PISA,
en su condición de concesionaria, y, la Unión Temporal de Empresas UTE
Conciviles S.A.- Ferrovial S.A., como constructora de la doble calzada Buga-
Tulúa.

De acuerdo a lo anterior y, tal como se señaló en la actuación

surtida en sede administrativa, cada una de las sancionadas se encontró como
infractora forestal y se le inculparon cargos relacionados con su participación y
responsabilidad en la obra; de tal manera que no encuentra la Sala sustento
alguno que indique violación del principio de igualdad consignado en el artículo
13 de la Carta.

Finalmente, en cuanto concierne al debido proceso, cabe

señalar que el actor no motivó el concepto de la vulneración de tal postulado
constitucional, pero, en cualquier caso, la Sala advierte, como a su turno lo
hicieron el Tribunal de primera instancia y el Ministerio Público, que conforme
obra en los antecedentes de la actuación, se surtieron las reglas del debido
proceso y se salvaguardo el derecho de defensa de los vinculados a la
actuación.

En efecto, se encuentra demostrado que ,previo el informe del

inspector de recursos naturales que puso en conocimiento la infracción, se
adelantaron diligencias de inspección, dictámenes técnicos, se dispuso la
apertura de la investigación mediante auto debidamente notificado, se
formularon cargos y se dio oportunidad de rendir descargos y presentar
pruebas, luego de lo cual se decidió la actuación mediante la imposición de
sanciones pecuniarias y, se resolvió el recurso de reposición interpuesto.

Por lo anterior, no encuentra la Sala que exista argumento

alguno que permita sustentar el cargo de violación al debido proceso, como
tampoco el cargo de quebrantamiento del derecho de igualdad. Por el contrario,
los argumentos con antelación expuestos, conducen a evidenciar que los actos
acusados se ajustan a la legalidad.

Por lo expuesto, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso

Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la
República y por autoridad de la ley,

FALLA

Primero: CONFIRMASE el fallo apelado.

Segundo : En firme esta providencia, devuélvase el expediente al

Tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.

COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE Y CUMPLASE

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada

en la Sala del treinta (39) de marzo del año dos mil (2.000)

JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA GABRIEL E. MENDOZA MARTELO

Presidente

OLGA INES NAVARRETE BARRERO MANUEL S. URUETA AYOLA