MINISTERIOS - Facultades / NORMA LEGAL - Regulación / PRESIDENTE DE

LA REPUBLICA / POTESTAD REGLAMENTARIA - Improcedencia / GOBIERNO

/ FUNCION ADMINISTRATIVA DEL MINISTRO - Diferencias /
DESCONCENTRACION DE FUNCIONES

El artículo 12, literal 1), del Decreto Ley 1050 de 1968 es muy claro en consagrar
que corresponde a los Ministerios ejercer, bajo su propia responsabilidad, las
funciones que la ley les confiera. Cuando la ley ordena que determinada materia
sea regulada por un Ministerio, con ello quiere dar a entender el legislador que se
hace innecesario hacer uso de la potestad reglamentaria consagrada en el artículo
189, numeral 11, de la Carta Política, adscrita al Presidente de la República, quien
la ejercita con el Ministro o el Director del Departamento Administrativo respectivo.
Sabido es que una cosa es hablar del Gobierno, entendiendo éste como presidente
y Ministro o Director del Departamento Administrativo respectivo, conforme lo prevé
el inciso 3o. del artículo 115 de la Carta Política, y otra muy diferente es hablar de
una función administrativa que le corresponde únicamente al Ministro por mandato
de la ley, porque aquí juega papel importante uno de los principios que rigen la
actuación administrativa, como es el de la desconcentración de funciones.

PREVENCION Y CONTROL DE LOS FACTORES DE DETERIORO AMBIENTAL

- Reglamentación / LICENCIA AMBIENTAL - Improcedencia / GOBIERNO
NACIONAL / DECRETO REGLAMENTARIO - Improcedencia / COMPETENCIA /
CONGRESO DE LA REPUBLICA

De las regulaciones contenidas en el citado Título VIII de la ley 99 de 1993, no se

advierte que la ley haya dejado al Gobierno Nacional ni al Ministerio del Medio
Ambiente la posibilidad de reglamentar aspectos como a los que atañe el acto
administrativo acusado, pues, como ya se vio, dichas regulaciones se refieren a las
actividades que requieren licencia ambiental, y concretamente el artículo 49 de
dicha ley deja sólo al reglamento el señalamiento de actividades que puedan
producir deterioro grave a los recursos naturales renovables, por lo cual se requiere
de licencia, en cambio las disposiciones acusadas guardan relación con obras,
proyectos o actividades donde se puede obviar tal requisito. En su oportunidad la
Corte Constitucional también advirtió que la clase de regulaciones como las aquí
analizadas son del resorte del legislador, mas no del gobierno a través de un decreto
reglamentario. Las consideraciones precedentes conducen a la Sala a declarar la
nulidad del acto administrativo acusado, por violación de los artículos 150, numeral
1, de la Constitución Política, 5o.,numerales 10 y 14 y 49 de la ley 99 de 1993.

LICENCIA AMBIENTAL - Regulación

La ley 99 de 1993 en su título VIII, artículos 49 a 62, regula lo concerniente a las

Licencias Ambientales, en cuanto a lo que debe entenderse por tales, a la
obligatoriedad de las mismas para la ejecución de obras, el establecimiento de
industrias o el desarrollo de cualquier actividad que pueda producir deterioro grave
a los recursos naturales renovables o al ambiente, a la competencia para su
expedición, al señalamiento de las autoridades encargadas de su expedición,
dependiendo de la clase de obras o proyectos y a la revocatoria y suspensión de
tales licencias.
NOTA DE RELATORIA: Cita la sentencia C-433 de 12 de septiembre de 1996 de la
Corte Constitucional y la sentencia del 28 de agosto de 1997, Exp; 4138, Ponente
Dr; MANUEL S. URUETA AYOLA.

NORMA DEMANDADA: DECRETO 883 DE 1997 (31 de marzo) GOBIERNO

NACIONAL (Anulado)
 CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

Santa Fe de Bogotá, D.C., veintiséis (26) de febrero mil novecientos noventa y ocho
(1.998)

Radicación número: 4500

Actor: SERGIO GONZALEZ REY

Demandado: GOBIERNO NACIONAL

Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD

El ciudadano y abogado SERGIO GONZALEZ REY, obrando en su propio nombre

y en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del

C.C.A., ha presentado demanda ante esta Corporación tendiente a obtener la

declaratoria de nulidad del Decreto núm. 883 de 31 de marzo de 1.997, “por el cual

se regulan de manera general algunas actividades y se define un instrumento

administrativo para la prevención o el control de los factores de deterioro

ambiental”, expedido por el Gobierno Nacional.

I-. FUNDAMENTOS DE DERECHO

En apoyo de sus pretensiones el actor adujo, en síntesis, los siguientes cargos de

violación (folios 17 a 27):

1º: El Presidente de la República, violando el principio de legalidad, obrando por

fuera de su competencia y dejando de lado la desconcentración (principio

establecido en el artículo 209 de la Carta Política), contenida en el artículo 5º de la

Ley 99 de 1.993, expidió el Decreto acusado en ejercicio de las facultades que le

otorga el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política y los numerales 10

y 14 del artículo 5º antes citado, cuando la ley le adscribió directamente al Ministerio

del Medio Ambiente la competencia.

El hecho de que el Decreto acusado aparezca firmado por el Ministro del Medio

Ambiente en nada enerva lo anteriormente expuesto, máxime si se invocó el artículo

189 de la Carta Política, el cual enumera las funciones que le corresponden al

Presidente como Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad

Administrativa.

La potestad reglamentaria del Presidente le permite expedir decretos necesarios

para la cumplida ejecución de las leyes. Pero cuando el mismo legislador le adscribe

determinadas funciones en forma directa y expresa a un Ministerio, estas

atribuciones se salen de la órbita funcional de competencia del Presidente. Una

interpretación contraria llevaría a la conclusión de que, por ejemplo, el Presidente

puede expedir licencias ambientales.

2º: Las normas contenidas en el Título VIII de la Ley 99 de 1.993 no otorgan al

Presidente de la República la posibilidad de establecer un sistema alternativo y

precario que permita con la sola radicación de un documento de evaluación y

manejo ambiental elaborado por el interesado, iniciar la ejecución de proyectos,

obras o actividades relacionadas con hidrocarburos, minería, comunicaciones,

energía, industria, represas, etc. Por ello el Presidente de la República, en ejercicio

de facultades extraordinarias, expidió el Decreto Ley 2150 de 1.995, cuyo artículo

134 le permitía determinar los casos en que resultaría suficiente la presentación de

un plan de manejo ambiental.

En vigencia de dicho Decreto Ley se expidió el Decreto 1421 de 1.996, cuyas

normas son idénticas en su esencia a las establecidas en el Decreto acusado, en el

sentido de instituir una excepción no prevista en la ley para dar inicio a determinados

proyectos, obras o actividades que deterioran el medio ambiente, con la sola

radicación de un documento unilateralmente elaborado por el interesado. Pero este

Decreto perdió vigencia en virtud de la declaratoria de inexequibilidad que hizo la

Corte Constitucional en la sentencia C-433 de 1.996 del artículo 134 del Decreto

Ley 2150 de 1.995, y ahora opta el Presidente por revivir la norma declarada

inconstitucional y el contenido del Decreto 1421, so pretexto de reglamentar la Ley

99 de 1.993.

3º: Las licencias ambientales fueron reglamentadas por el Decreto 1753 de 1.994,

en cuyos artículos 7º y 8º se determinaron los organismos competentes para su

otorgamiento: el Ministerio del Medio Ambiente y las Corporaciones Autónomas

Regionales. Lo que pretende el Decreto acusado es sacar de la competencia de las

Corporaciones Autónomas Regionales algunos proyectos que quedarían eximidos

del requisito de la autorización previa a la iniciación de las obras- licencia ambiental-

, violando por contera lo dispuesto en el artículo 23 de la Ley 99 de 1.993. Por ello

el artículo 3º del Decreto acusado infringe lo dispuesto en los numerales 9 y 11 del

artículo 31 de la citada Ley.

4º: La licencia ambiental se convierte en el espacio de participación ciudadana en

los asuntos ambientales y, en consecuencia, al cercenar el universo de los

proyectos, obras o actividades que requieren licencia ambiental, se está cercenando

proporcionalmente la participación ciudadana, violando así la Carta Política (artículo

79, inciso 1º, y 95, numeral 8) y la Ley 99 de 1.993 (artículos 69, 71, 72).
5º: El Decreto acusado modifica la Ley 99 de 1.993 y, en consecuencia, viola el

numeral 1 del artículo 150 de la Constitución Política, al permitir la posibilidad de

establecer excepciones a la obligación de obtener licencia ambiental previa a la

iniciación de labores en los proyectos que afectan el medio ambiente.

II-. TRAMITE DE LA ACCION

A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del

cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en lista, probatoria y alegaciones.

II.1-. CONTESTACION DE LA DEMANDA

La Nación- Ministerio del Medio Ambiente-, a través de apoderado, contestó la

demanda y para oponerse a la prosperidad de las pretensiones de ésta adujo, en

esencia, lo siguiente (folios 66 a 75):

1º: Es claro que el Presidente de la República está facultado constitucionalmente

para expedir Decretos Reglamentarios, los cuales deben ir firmados además por el

ministro del ramo, como ocurrió con el Decreto acusado.

Al establecer los numerales 10 y 14 del artículo 5º de la Ley 99 de 1.993 las

funciones del Ministro del Medio Ambiente en ningún momento determinó mediante

qué actos lo puede hacer.

En ningún momento el Decreto acusado le quita a las Corporaciones Autónomas

Regionales la facultad de administrar los recursos naturales renovables en el área

de su jurisdicción. El Decreto autoriza no sólo al Ministerio sino a las autoridades

ambientales competentes, dentro de las cuales se encuentran incluidas tales

Corporaciones. Tampoco se está quitando la función de expedir licencias

ambientales sino que solamente está determinando una serie de actividades que

técnicamente no causan un impacto grave al medio ambiente.

Tampoco es cierto que se esté modificando la Ley 99 de 1.993, pues ello sólo puede

hacerse a través de un acto de su misma jerarquía.

La Ley 99 de 1.993 no se ocupó de determinar qué actividades requieren obtener

licencia ambiental de acuerdo con el impacto grave que puedan ocasionar en el

medio ambiente. Lo que élla determinó en el artículo 52 fueron los casos en los

cuales el Ministerio del Medio Ambiente tiene la competencia privativa para otorgar

la licencia ambiental. Igual sucedió con el Decreto 1753 de 1.994, que en sus

artículos 7º y 8º se encargó de determinar las competencias del Ministerio del Medio

Ambiente y de las Corporaciones Autónomas Regionales para otorgar licencia

ambiental.

Las condiciones de impacto grave o modificación notoria que hacen exigible la

licencia ambiental son conceptos meramente subjetivos que pueden variar según la

óptica de donde se les analice. Por ello el legislador, queriendo poner un límite a

dicha subjetividad determinó que fuera él o el Gobierno Nacional quienes se

encargaran de establecer a través de ley o reglamento los casos en los cuales se

haría exigible la licencia ambiental.

Ante los enormes vacíos dejados por la ley, el Gobierno Nacional, en uso de su

potestad reglamentaria, debe darse a la tarea de clarificar los casos en los cuales,

bajo los parámetros del artículo 49 de la Ley 99 de 1.993, se requiere la obtención

de licencia ambiental.
Si bien la Ley 99 de 1.993 otorgó facultades reguladoras al Ministerio del Medio

Ambiente frente a todas las actividades que puedan generar daños ambientales

para prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, la entidad no puede

ejercer su potestad aisladamente toda vez que las actividades a las que se refieren

los numerales 10 y 14 del artículo 5º de la citada Ley son las mismas actividades

cuyo impacto ambiental se controla a través del mecanismo denominado licencia

ambiental. Estas funciones asignadas al Ministerio del Medio Ambiente están

íntimamente relacionadas con el esquema de licenciamiento ambiental determinado

por la misma Ley y sobre el cual se concedió expresa potestad reglamentaria al

Gobierno Nacional.

El Decreto acusado une en un solo cuerpo el desarrollo de la potestad reglamentaria

otorgada al Gobierno Nacional en el artículo 49 de la Ley 99 de 1.993 y el ejercicio

de las funciones expresamente consagradas para el Ministerio del Medio Ambiente

en los numerales 10 y 14 del artículo 5º ibídem.

III-. ALEGATO DEL MINISTERIO PUBLICO

El señor Procurador Primero Delegado en lo Contencioso Administrativo ante el

Consejo de Estado en su vista de fondo se muestra partidario de que se acceda a

las pretensiones de la demanda, porque, a su juicio, el Presidente de la República

en ejercicio de la potestad reglamentaria no podía, con el objeto de dar cumplimiento

a la Ley 99 de 1.993, invadir el ámbito de competencia que dicha Ley fijó en el

artículo 5º, numeral 14, al Ministerio del Medio Ambiente.

IV-. CONSIDERACIONES DE LA SALA

El Decreto acusado, según se lee en los considerandos del mismo, tiene por objeto

definir y regular el instrumento administrativo al cual deben someterse las

actividades que no causan un deterioro grave a los recursos naturales renovables

o al medio ambiente, ni modificación notoria al paisaje y por lo tanto no requieren

licencia ambiental; así como los proyectos, obras o actividades que forman parte de

otros que ya cuentan con licencia ambiental o plan de manejo, recuperación o

restauración ambiental de manejo ambiental, con el objeto de prevenir, evitar y

controlar los factores que puedan producir deterioro ambiental.

Consecuente con lo anterior, el articulado de dicho Decreto, en esencia, señaló los

proyectos de obras o actividades sometidos al mismo, los requisitos para adelantar

tales proyectos, la elaboración de un documento de evaluación y manejo ambiental,

el contenido y alcance de dicho documento, el trámite para su radicación, la

obligación del interesado de informar previamente por escrito la iniciación de las

actividades.

Lo que se trata de establecer, en primer término, es si el Gobierno Nacional podía,

a través de un Decreto Reglamentario, hacer las regulaciones a que se contrae el

acto administrativo acusado, o si ello es, como se sostiene en la demanda, del

resorte exclusivo del Ministerio del Medio Ambiente.

Sobre el particular, advierte la Sala lo siguiente:

El Decreto acusado fue expedido por el Gobierno Nacional en ejercicio de las

atribuciones conferidas en los artículos 189, numeral 11, de la Carta Política, 5º,

numerales 10 y 14, y 49 de la Ley 99 de 1.993.

Los citados artículos de la mencionada Ley, prevén:

 “ ART. 5º. Funciones del Ministerio. Corresponde al Ministerio
del Medio Ambiente:………………

10) Determinar las normas ambientales mínimas y las

regulaciones de carácter general sobre medio ambiente a las
que deberán sujetarse los centros urbanos y asentamientos
humanos y las actividades mineras, industriales, de transporte
y en general todo servicio o actividad que pueda generar directa
o indirectamente daños ambientales;

14) Definir y regular los instrumentos administrativos y

mecanismos necesarios para la prevención y el control de los
factores de deterioro ambiental y determinar los criterios de
evaluación, seguimiento y manejo ambientales de las
actividades económicas.

ART. 49. De la Obligatoriedad de la Licencia Ambiental. La

ejecución de obras, el establecimiento de industrias o el
desarrollo de cualquier actividad, que de acuerdo con la ley y
los reglamentos, pueda producir deterioro grave a los recursos
naturales renovables o al medio ambiente o introducir
modificaciones considerables o notorias al paisaje requerirán de
una Licencia Ambiental”.

El desarrollo del artículo 5º, en sus numerales 10 y 14, por expreso mandato legal

le corresponde directamente al Ministerio del Medio Ambiente.

Cabe señalar que el artículo 12, literal a), del Decreto Ley 1050 de 1.968 es muy

claro en consagrar que corresponde a los Ministerios ejercer, bajo su propia

responsabilidad, las funciones que la ley les confiera.

Cuando la ley ordena que determinada materia sea regulada por un Ministerio, con

ello quiere dar a entender el legislador que se hace innecesario hacer uso de la

potestad reglamentaria consagrada en el artículo 189, numeral 11, de la Carta

Política, adscrita al Presidente de la República, quien la ejercita con el Ministro o el

Director del Departamento Administrativo respectivo. Sabido es que una cosa es

hablar del Gobierno, entendido éste como Presidente y Ministro o Director del
Departamento Administrativo respectivo, conforme lo prevé el inciso 3º del artículo

115 de la Carta Política, y otra muy diferente es hablar de una función administrativa

que le corresponde únicamente al Ministro por mandato de la ley, porque aquí juega

papel importante uno de los principios que rigen la actuación administrativa, como

es el de la desconcentración de funciones.

Entonces, si se mira el acto administrativo acusado únicamente desde esta

perspectiva, esto es, como si él fuera el desarrollo de las funciones asignadas al

Ministro del Medio Ambiente en el artículo 5º, numerales 10 y 14, de la Ley 99 de

1.993, el mismo adolece de falta de competencia para su expedición, lo cual es

causal de nulidad, conforme a las voces del inciso 2º del artículo 84 del C.C.A.

Pero si además se analiza el contenido de las disposiciones a que él se contrae,

advierte la Sala que éllas no son desarrollo de las funciones antes aludidas, por lo

cual tales regulaciones sólo podían hacerse a través de ley y no de un decreto

reglamentario, lo cual constituye también causal de nulidad.

En efecto, las regulaciones acusadas guardan relación con los proyectos o

actividades que no requieren para su iniciación licencia ambiental, bien sea porque

no causan un deterioro grave a los recursos naturales renovables, ni modificaciones

notorias al paisaje, o porque se trata de obras de modificación, ampliación,

restauración, que forman parte de otros proyectos que ya tienen licencia, y respecto

de las cuales se prevé un documento de evaluación y manejo ambiental que debe

elaborar el interesado, para que, con base en él, las autoridades ambientales

puedan ejercer un seguimiento para prevenir y controlar el deterioro ambiental.

La Ley 99 de 1.993 en su Título VIII, artículos 49 a 62, regula lo concerniente a las

Licencias Ambientales, en cuanto a lo que debe entenderse por tales, a la

obligatoriedad de las mismas para la ejecución de obras, el establecimiento de

industrias o el desarrollo de cualquier actividad que pueda producir deterioro grave

a los recursos naturales renovables o al ambiente, a la competencia para su

expedición, al señalamiento de las autoridades encargadas de su expedición,

dependiendo de la clase de obras o proyectos y a la revocatoria y suspensión de

tales licencias.

De las regulaciones contenidas en el citado Título VIII no se advierte que la ley haya

dejado al Gobierno Nacional ni al Ministerio del Medio Ambiente la posibilidad de

reglamentar aspectos como a los que atañe el acto administrativo acusado, pues,

como ya se vio, dichas regulaciones se refieren a las actividades que requieren

licencia ambiental, y concretamente el artículo 49 de dicha ley deja sólo al

reglamento el señalamiento de actividades que puedan producir deterioro grave a

los recursos naturales renovables, por lo cual se requiere de licencia, en cambio

las disposiciones acusadas guardan relación con obras, proyectos o actividades

donde se puede obviar tal requisito.

Ahora, de las disposiciones contenidas en el artículo 5º, numerales 10 y 14, de la

citada Ley 99, que consagran las facultades del Ministerio del Medio Ambiente y

que sirvieron de sustento al acto administrativo acusado, tampoco se infiere que

entrañen la autorización de reglamentar actividades que no requieren de licencia,

pues éllas se refieren a la atribución de expedir normas ambientales en relación con

actividades que puedan generar directa o indirectamente daños ambientales o de

definir y regular los instrumentos y mecanismos para el control de factores de

deterioro ambiental, y, como ya se dijo, las actividades, obras y proyectos a que

alude el Decreto acusado son consideradas por éste como no causantes de

deterioro ambiental y, por lo mismo, excluidas de la licencia.

Ciertamente, como lo afirma el demandante, la materia de que se ocupa el Decreto

acusado es, en esencia, la misma a la cual se contrajo el Decreto 1421 de 1.996,

el cual, como se precisó en la sentencia de 28 de agosto de 1.997 (Expediente núm.

4130, Actor: Francisco José Cruz Prada, Consejero ponente doctor Manuel S.

Urueta Ayola), perdió fuerza ejecutoria ante la declaratoria de inexequibilidad del

artículo 134 del Decreto Ley 2150 de 1.995, proferida por la Corte Constitucional en

sentencia núm. C-433 de 12 de septiembre de 1.996 (Actor; Jaime Cordoba Triviño,

Magistrado ponente doctor Eduardo Cifuentes Muñoz).

En relación con la regulación contenida en el artículo 134 del citado Decreto Ley

2150 de 1.995, dijo la Corte Constitucional en la mencionada sentencia:

“….Lo que ocurre en este caso es que el Gobierno, revestido de facultades

extraordinarias, sólo podía reformar o suprimir ciertas instituciones y mecanismos

previstos en las leyes (se refiere la Corte a la supresión de la licencia ambiental para

ciertas actividades) si éstos se revelasen innecesarios, pero en lugar de hacerlo por

sí mismo y emitir la condigna calificación, confió esta tarea al decreto

reglamentario….”

El texto antes transcrito pone en evidencia que en su oportunidad la Corte

Constitucional también advirtió que la clase de regulaciones como las aquí

analizadas son del resorte del legislador, mas no del Gobierno a través de un

decreto reglamentario.

Las consideraciones precedentes conducen a la Sala a declarar la nulidad del acto

administrativo acusado, por violación de los artículos 150, numeral 1, de la

Constitución Política, 5º, numerales 10 y 14, y 49 de la Ley 99 de 1.993, como en

efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la

República y por autoridad de la Ley,

FALLA:

DECLARASE la nulidad del Decreto núm. 883 de 31 de marzo de 1.997, expedido

por el Gobierno Nacional.

Devuélvase al actor la suma de dinero depositada para gastos ordinarios del

proceso, por no haber sido utilizada.

COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE, PUBLIQUESE EN LOS ANALES

DEL CONSEJO DE ESTADO Y CUMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por

la Sala en la sesión del día 26 de febrero de 1.998.

JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

Presidente

LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ MANUEL S. URUETA AYOLA