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LA FORMACIÓN DEL ESTADO ARGENTINO

68 Salvo la aduana, no fue nacionalizada ninguna institución pro-

vincial. El gobierno nacional garantizó a la provincia el presupuesto de
1859 hasta 1866 y se hizo cargo, además, de las deudas de la Confede-
ración, de las provinciales y de las nacionales —empréstito Baring--
atendidas hasta entonces por Buenos Aires.
69 El gobierno provincial mantuvo bajo su jurisdicción al Banco de
la Provincia de Buenos Aires, a pesar de los reiterados intentos de na-
cionalización. Controló de ese modo el crédito interno y la emisión y
circulación monetaria. El gobierno nacional fue deudor permanente de
la provincia durante los veinte años anteriores a la federalización de la 3
ciudad de Buenos Aires. En 1866 debió reintegrar la jurisdicción sobre
el municipio, sin haber resuelto el problema de la residencia, y quedó LA CONQUISTA DEL ORDEN Y
virtualmente en calidad de huésped de las autoridades provinciales. LA INSTITUCIONALIZACIÓN DEL ESTADO
Asimismo, durante los primeros años las principales obras públicas
fueron realizadas por el gobierno provincial.
War made the State,
and the State made war.
CHARLES TILLY

INTRODUCCIÓN
"El Estado ha muerto; viva el Estado." Bien podían haber
sido éstas las palabras del vencedor de Pavón, luego de que
su triunfo produjera el derrumbe de la Confederación Argen-
tina y despejara el camino para la definitiva organización
nacional sobre las bases impuestas por Buenos Aires.' La
promesa cierta de un futuro de abundancia y progreso hacía
auspicioso el comienzo de este nuevo experimento de cons-
trucción del Estado nacional. Un ave fénix parecía renacer
de las cenizas de la guerra civil.
Sin embargo, la confirmación de la hegemonía porteña so-
bre el resto del territorio nacional argentino, no significó la
resolución del viejo problema de la institucionalización del
poder que el país venía arrastrando prácticamente desde el
momento mismo de su independencia. Si los acontecimientos
que desembocaron en la nueva situación institucional tenían
una lógica propia, inexorable, predeterminada, independien-
te de los actores —como afirmaba el general Mitre en su pri-
mer mensaje al Congreso—, esta lógica no podía asegurar la
vigencia continuada de una solución impuesta a sangre y
fuego. Mantener y extender el movimiento iniciado desde
 96 LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIÓN DEL ESTADO
LA FORMACIÓN DEL ESTADO ARGENTINO
Buenos Aires —la "revolución liberal"— requería la centrali-
zación e institucionalización del poder estatal en el nuevo
gobierno nacional surgido después de Pavón. Era preciso or-
denarse para ordenar; regularizar el funcionamiento de los
instrumentos de dominación que harían posible el someti-
miento de los diversos planos de interacción social a las exi-
gencias de un sistema de producción que se insinuaba con
fuerza avasalladora.
Por cierto, el triunfo de Pavón creaba una situación sin
precedentes en la historia institucional del país. A partir de
entonces, la lucha política se entabló desde posiciones dife-
rentes. De un conflicto "horizontal", entre pares (v.g. lucha
entre caudillos —como en la larga etapa de la anarquía— o
entre bloques formados por efímeras alianzas —como ocu-
rriera durante los enfrentamientos entre la Confederación
Argentina y el Estado de Buenos Aires—), se pasó a una con-
frontación "vertical", entre desiguales. Toda movilización de
fuerzas contrarias al orden establecido por los vencedores
sería calificada, de ahí en más, como "levantamiento" o "re-
belión interior". Al carácter seginentario de la organización
social se había superpuesto una dimensión jerárquica. Des-
de un Estado que se erigía como forma dominante de inte-
gración social y política, como instancia que abarcaba y coro-
naba esa organización segmentaria de la sociedad civil, una
alianza de sectores sociales con aspiraciones hegemónicas
pretendía resolver definitivamente un pleito de medio siglo
asumiendo por la fuerza el control político del país.
Caracterizar esta alianza, que cortaba a través de regio-
nes, "partidos", clases, actividades y hasta familias, es una
tarea que sociólogos e historiadores aún tienen pendiente. 2
Convegamsl qucentrodlaspíic
fue ocupado por una coalición de fracciones de una burgue-
sía en formación, implantada fundamentalmente en las acti-
vidades mercantiles y agroexportadoras que conformaban la
todavía rústica aunque pujante economía bonaerense, a las
que se vinculaban 1) por origen social, un nutrido y hetero-
géneo grupo de intelectuales y guerreros que por su control
del aparato institucional —burocrático y militar— de la pro-
uia una au -n ica c ase poi ica; y
97
por lazos comerciales, diversas fracciones burguesas del Li-
toral fluvial y el interior, cuyos intereses resultaban crecien-
temente promovidos a través de esta asociación.
Sin embargo, al integrar en sus filas sectores sociales tan
variados, distaba mucho de ser una coalición fuerte o esta-
ble. Sus latentes diferencias internas, que pronto comenza-
rían a manifestarse, no eran menos profundas que las que la
enfrentaban al pacto confederal. De aquí que el liderazgo
inicial de Buenos Aires pronto se diluiría en un complejo pro-
ceso de recomposición de la coalición dominante, cuyos ras-
gos esenciales serían el descrédito y posterior crisis de su nú-
cleo liberal nacionalista 3 y el ensanchamiento de sus bases
sociales a través de la gradual incorporación de las burgue-
sías regionales. Transcurrirían todavía dieciocho años hasta
que se consolidara un "pacto de dominación" relativamente
estable. A lo largo de ese período, también se irían consoli-
dando los atributos materiales del Estado, es decir, un siste-
ma institucional con alcances nacionales. El presente capí-
tulo está dedicado a examinar el proceso de imposición del
orden y de institucionalización del Estado nacional durante
ese lapso histórico.
ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y FORMAS DE PENETRACIÓN DEL ESTADO
Hemos visto en el capítulo introductorio que la existencia
y desarrollo de las instituciones estatales puede observarse
como un verdadero proceso de "expropiación" social, en el
sentido de que su creación y expansión implica la conversión
de intereses "comunes" de la sociedad civil en objeto de inte-
rés general y, por lo tanto, en objeto de acción de ese Estado
en formación. A medida que ello ocurre, la sociedad va per-
diendo competencias, ámbitos de actuación, en los que hasta
entonces había resuelto —a través de diferentes instancias y
mecanismos— las cuestiones que requieren decisiones colec-
tivas de la comunidad.
Al disolverse la Confederación Argentina, se retornó de
hecho al arreglo institucional vigente antes de su creación.
Con excepción de las relaciones exteriores, confiadas al go-
bierno provisional de Mitre, la resolución de los asuntos "pú-
.
98 LA FORMACIÓN DEL ESTADO ARGENTINO
gunas instituciones civiles como la Iglesia o ciertas asocia-
ciones voluntarias. La construcción del Estado suponía ena-
jenar a estas instituciones parte de sus facultades, apropian-
do ámbitos funcionales que constituirían en el futuro su le-
gítimo dominium. A su vez, esta apropiación implicaba una
profunda transformación del marco de referencia de la acti-
vidad social.
Aun cuando la Constitución Nacional, vigente desde ha-
cía una década, continuó proporcionando un esquema insti-
tucional y normativo imprescindible para la organización del
Estado nacional, su desagregación e implementación esta-
ban todavía pendientes. Ello suponía materializar en acción
lo que hasta entonces era una formal declaración de inten-
ciones. En parte, se trataba de adquirir el monopolio de cier-
tas formas de intervención social reservadas, hasta ese mo-
mento, a la jurisdicción de las provincias, aun cuando su
ejercicio por éstas contraviniera expresas disposiciones cons-
titucionales. En parte, también, de una invasión por el Esta-
do nacional de ámbitos de acción propios "particulares", con-
virtiendo sus intereses en objeto de atención e interés "públi-
co". En parte, finalmente, de la delimitación de nuevos ám-
bitos operativos que ningún otro sector de la sociedad esta-
ba en condiciones de atender, sea por la naturaleza de la ac-
tividad o la magnitud de los recursos involucrados. En otras
palabras, la existencia del Estado nacional exigía replantear
los arreglos institucionales preexistentes, desplazando el
marco de referencia de la actividad social de un ámbito local-
privado a un ámbito nacional-público. Pero al mismo tiempo,
esa misma existencia del Estado implicaba una concentra-
ción de recursos materiales y de poder a partir de los cuales
resultaba posible resolver —mediante novedosas formas de
intervención— algunos de los desafíos que planteaba el inci-
piente proceso de desarrollo capitalista que tenía lugar pa-
ralelamente.
Sin perjuicio de referirme más adelante a las cristaliza-
ciones burocráticas a través de las que se manifestó la acción
del Estado, quiero detenerme aquí en las diferentes formas
que asumió este proceso de apropiación y/o creación de los
ámbitos de actuación que constituirían su jurisdicción fun-
LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIÓN DEL ESTADO 99
cional. Sin duda, la transferencia —forzada o no— de funcio-
nes ejercidas de hecho por las provincias, concentró los ma-
yores esfuerzos del gobierno nacional, que fueron dirigidos
e specialmente a la formación de un ejército y un aparato re-
caudador verdaderamente nacionales. 4
Disuelta la Confederación Argentina, las fuerzas milita-
res de Buenos Aires pasaron a constituirse en el núcleo del
nuevo ejército nacional, al reunirse la Guardia Nacional de
Buenos Aires con efectivos de la Confederación y transferir-
se al orden nacional el Ministerio de Guerra y Marina y la
Inspección y Comandancia General de Armas de la provincia
de Buenos Aires. 5 Formalmente, Mitre organizó un ejército
regular en 1864, creando cuerpos de línea que se distribuye-
ron estratégicamente por el interior del país. Sin embargo,
transcurrirían todavía muchos años hasta que la institución
militar consiguiera organizarse sobre bases más o menos es-
tables. A las dificultades inherentes a la organización de sus
cuadros, las provincias, nunca resignadas a perder su poder
de convocatoria de milicias, sumarían nuevos obstáculos ma-
nifestados en diversas formas de enfrentamiento con el go-
bierno nacional. 6
Como en el caso del ejército, aunque por razones mucho
más obvias, la reorganización del sistema rentístico y su
aparato recaudador se llevó a cabo a partir de los recursos y
organismos correspondientes de la provincia de Buenos Ai-
res. No obstante, transformarlos en una institución implicó
desplegar diversas actividades, tales como adquirir el con-
trol de las aduanas interiores que aún se hallaban en manos
de las provincias, deslindar de hecho las jurisdicciones impo-
sitivas de la nación y las provincias, asegurar la viabilidad
presupuestaria de los gobiernos provinciales, organizar y
uniformar los organismos de recaudación y control, y activar
la búsqueda de recursos alternativos dada la insuficiencia de
los ingresos corrientes.?
No menores fueron los obstáculos que halló la creación de
otras instituciones destinadas a normativizar y/o ejercer
control sobre las demás áreas que el gobierno nacional co-
menzaba a reivindicar como objeto de su exclusivo monopo-
lio. Como en el caso del ejército y la aduana, en algunas

100 LA FORMACIÓN DEL ESTADO ARGENTINO
áreas se trataba de que las provincias consintieran en trans-
ferir a la nación algunas de sus prerrogativas, tales como la
emisión de moneda o la administración de justicia de última
instancia. La aparente simplicidad de estos actos de transfe-
rencia se vio, sin embargo, erizada de dificultades. El proble-
ma ya no se reducía a montar, sobre la base de instituciones
de Buenos Aires, organismos con proyección nacional, sino a
apropiar y concentrar atribuciones, ejerciéndolas a través de
mecanismos generalmente creados ex novo. Esto explica en
parte el fracaso de los proyectos iniciales de nacionalizar la
moneda y la banca. Ganar la confianza de un comercio des-
creído por anteriores fracasos, cuyas prácticas seguían incor-
porando como premisa una total anarquía monetaria; supe-
rar las resistencias de los comerciantes y hacendados porte-
ños, que no consentían en perder el férreo control que ejer-
cían sobre el Banco de la Provincia de Buenos Aires, princi-
pal instrumento monetario y crediticio del país; tales algu-
nos de los desafíos que recién pudieron vencerse dos décadas
más tarde. 8 Otras veces, en cambio, la provincia cedería
prestamente la iniciativa, como en el caso de los esfuerzos
por extender la frontera con el indio. Luego de Pavón fue el
ejército nacional el que asumió esa responsabilidad, y aun-
que la Guardia Nacional de las provincias —especialmente
la de Buenos Aires— colaboró en este esfuerzo, fue la nación
la que llevó adelante la campaña y suministró el grueso de
los recursos.
Pero conquistar el orden también suponía para el gobier-
no nacional apropiarse de ciertos instrumentos de regula-
ción social hasta entonces impuestos por la tradición, lega-
dos por la colonia o asumidos por instituciones como la Igle-
sia. Su centralización en el Estado permitiría aumentar el
grado de previsibilidad en las transacciones, uniformar cier-
tas prácticas, acabar con la improvisación, crear nuevas
pautas de interacción social. A diferencia de la apropiación
de áreas funcionales bajo control provincial, no había en es-
tos casos una clara lógica de sustitución. La variedad de ám-
bitos operativos en los que el gobierno nacional comenzó a
reclamar jurisdicción señalan más bien un alerta pragmatis-
mo, muchas veces reñido con la filosofía antiintervencionis-
LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIÓN DEL ESTADO 101
ta del liberalismo que inspiraba su acción en otros terrenos.
Este avance sobre la sociedad civil tuvo probablemente su
más importante manifestación en la tarea de codificación de
fondo.
Las heterogéneas disposiciones, costumbres, institucio-
nes y prácticas socialmente aceptadas, que desde la colonia
y a través de la caótica etapa de vida independiente del país
habían conformado un cuerpo jurídico amorfo e inconsisten-
te, fueron lentamente sustituidos por modernos códigos. Ins-
pirados en la tradición jurídica europea, pero adecuándose a
la idiosincrasia de la sociedad argentina y a los requerimien-
tos que el nuevo orden imponía, estos códigos anticiparon y
regularon minuciosamente los más diversos aspectos de la
vida civil y la actividad económica. 9
A veces, la apropiación funcional implicó la invasión de
fueros ancestrales. Por ejemplo, cuando años más tarde el
Estado tomó a su cargo el registro de las personas, la celebra-
ción del matrimonio civil o la administración de cementerios,
funciones tradicionalmente asumidas por la Iglesia. 19 Otras
veces, supuso la incursión en ciertos campos combinando su
acción con la de los gobiernos provinciales y la de los particu-
lares. El ejemplo que mejor ilustra esta modalidad es la edu-
cación, área en la que el gobierno nacional tendría una cre-
ciente participación y se reservaría prerrogativas de superin-
tendencia y legislación general. El caso de los ferrocarriles
también representa un típico campo de incursión compartida
con las provincias y el sector privado —incluso bajo la forma
de joint ventures—. Mencionemos, además, las áreas de colo-
nización, negocios bancarios y construcción de obras públi-
cas, como otros tantos ejemplos de esta modalidad. A menu-
do el gobierno nacional utilizó la fórmula de concesión —con
o sin garantía— para la ejecución de las obras o la prestación
de los servicios, contribuyendo a la formación de una clase
social de contratistas y socios del Estado frecuentemente im-
plantada además en otros sectores de la producción y la in-
termediación.11
Finalmente, el mismo desarrollo de las actividades pro-
ductivas, la mayor complejidad de las relaciones sociales, el
e an o ecno ogico, en re o ros ac ores, eron
102 LA FORMACIÓN DEL ESTADO ARGENTINO LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIÓN DEL ESTADO
creando nuevas necesidades regulatorias y nuevos servicios
que el gobierno nacional comenzó a promover y tomar a su
cargo. En esta categoría se inscriben actividades tan varia-
das como la organización del servicio de correos y telégrafos,
la promoción de la inmigración, la delimitación y destino de
las tierras públicas, la exploración geológica y minera, el
control sanitario, la formación de docentes y el registro esta-
dístico del comercio y la navegación.
En general, el Estado se apropió de las actividades hasta
ahora mencionadas sustituyendo en su ejecución a otros
agentes sociales. Esta sustitución, casi siempre imperativa,
implicaba una transferencia y concentración de ámbitos
funcionales cuyo control representaría, a la vez, una fuente
de legitimación y de poder. Asumiendo la responsabilidad de
imponer un orden coherente con las necesidades de acumu-
lación, el Estado comenzaba a hallar espacio institucional y
a reforzar los atributos que lo definían como sistema de do-
minación. Las otras instancias articuladoras de la actividad
social cedían terreno y se subordinaban a nuevas modalida-
des de relación que lentamente se incorporaban a la con-
ciencia ordinaria de los individuos y a la rutina de las insti-
tuciones.
Pero si bien la apropiación y creación de ámbitos operati-
vos comenzó a llenar de contenido la formal existencia del
Estado, también dio vida a una nueva instancia que sacudía
en sus raíces formas tradicionales de organización social y
ejercicio del poder político. Por eso, luego de la instalación
del gobierno de Mitre, las reacciones del interior no tardaron
en producirse. Fundamentalmente, se manifestaron en pro-
nunciamientos de jefes políticos dispuestos a cambiar situa-
ciones provinciales adictas o contrarias al nuevo régimen,
así como en la continuidad de prácticas autónomas lesivas
para el poder central. Antes de cumplir el primer año de su
período presidencial, Mitre informaba al Congreso que si
bien las provincias habían adherido al nuevo orden, se había
hecho necesario prever cualquier reacción distribuyendo es-
tratégicamente las fuerzas militares bajo su mando. Al mis-
mo tiempo, señalaba que hallándose la sede del gobierno na-
cional en Buenos Aires y siendo ésta centro de todos los re-
103
cursos, podían resolverse rápidamente las situaciones de de-
sorden o rebelión.
En verdad, a pesar de que el movimiento iniciado en Bue-
nos Aires contaba con aliados de causa en el interior, fue la
rápida movilización de su ejército el argumento más contun-
dente para "ganar la adhesión" de las provincias. La centra-
lización del poder y los recursos resultaban insuficientes.
Para ser efectiva, debía ir acompañada por una descentrali-
zación del control, es decir, por una "presencia" institucional
permanente que fuera anticipando y disolviendo rebeliones
interiores, y afirmando la suprema autoridad del Estado na-
cional.
Sin embargo, esta presencia no podía ser sólo coactiva.
Los largos años de guerra civil habían demostrado la invia-
bilidad de varios experimentos de creación del Estado, fun-
dados en la fuerza de las armas o en efímeros pactos que
cambiantes circunstancias se encargaban rápidamente de
desvirtuar. Si bien durante la guerra de independencia la or-
ganización del Estado nacional había tenido un claro senti-
do político, las luchas recientes habían puesto de relieve el
inocultable contenido económico que había adquirido esa
empresa. Por eso, la legitimidad del Estado asumía ahora un
carácter diferente. Si la represión —su faz coercitiva— apa-
recía como condición necesaria para lograr el monopolio de
la violencia y el control territorial, la creación de bases con-
sensuales de dominación aparecía también como atributo
esencial de la "estatidad". Ello suponía no solamente la cons-
titución de una alianza política estable, sino además una
presencia articuladora —material e ideológica— que soldara
relaciones sociales y afianzara los vínculos de la nacionali-
dad. De aquí el carácter multifacético que debía asumir la
presencia estatal, y la variedad de formas de penetración
que la harían posible.
A pesar de ser aspectos de un proceso único, las diversas
modalidades con que se manifestó esta penetración podrían
ser objeto de una categorización analítica. Una primera mo-
dalidad, que llamaré represiva, supuso la organización de
una fuerza militar unificada y distribuida territorialmente,
con el objeto de prevenir y sofocar todo intento de alteración
 104 LA FORMACIÓN DEL ESTADO ARGENTINO LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIÓN DEL ESTADO
del orden impuesto por el Estado nacional. Una segunda,
que denominaré cooptativa, incluyó la captación de apoyos
entre los sectores dominantes y gobiernos del interior, a tra-
vés de la formación de alianzas y coaliciones basadas en
compromisos y prestaciones recíprocas. Una tercera, que de-
signaré como material, presupuso diversas formas de avan-
ce del Estado nacional, a través de la localización en territo-
rio provincial de obras, servicios y regulaciones indispensa-
bles para su progreso económico. Una cuarta y última, que
llamaré ideológica, consistió en la creciente capacidad de
creación y difusión de valores, conocimientos y símbolos re-
forzadores de sentimientos de nacionalidad que tendían a le-
gitimar el sistema de dominación establecido.
Las próximas secciones ilustrarán los mecanismos especí-
ficos a través de los cuales se expresaron estas distintas for-
mas de penetración. Es conveniente advertir, sin embargo,
que tratándose de categorías analíticas excluyentes, su exa-
men separado no debe hacer perder de vista la simultanei-
dad y compleja imbricación con que se manifestaron en la
experiencia histórica concreta.
PENETRACIÓN REPRESIVA
Esta modalidad implica la aplicación de violencia física o
amenaza de coerción, tendientes a lograr el acatamiento a la
voluntad de quien la ejerce y a suprimir toda eventual resis-
tencia a su autoridad. En la experiencia argentina, el instru-
mento clave empleado por el Estado para imponer esta for-
ma de control coercitivo fue la institucionalización de un
ejército nacional.
Puede parecer extraño que medio siglo después de inicia-
do el movimiento emancipador, y a pesar de la continuidad
de los enfrentamientos armados y la guerra exterior, la orga-
nización del ejército se planteara aún como tarea pendiente.
Hubo sin duda ejércitos: expedicionarios, libertadores, de lí-
nea, custodios de fronteras interiores. Hubo también inten-
tos orgánicos de establecer una institución militar perma-
nente, como ocurrió bajo las presidencias constitucionales de
Rivadavia y Urquiza. Pero hasta 1862, y a todo lo largo del
–exten~odo df-ti.erras civiles, U con ucci n e apara-
105
to represivo fue un atributo compartido por el gobierno na-
cional y las provincias. 12 Estas mantenían una guardia per-
manente sobre cuya base se constituían ejércitos locales,
muchas veces coaligados con los de otras provincias para
sostener enfrentamientos con el de Buenos Aires o con otras
precarias coaliciones de ejércitos provinciales.
Hacia 1861, la Confederación contaba con un ejército de
reserva estimado en 121.500 hombres, que cálculos más op-
timistas elevaban a 164.705 guardias nacionales (Memoria
Guerra y Marina, 1861). Ello implicaba que una sexta parte
de la población —una gran proporción de la población mas-
culina adulta— podía ser movilizada para el servicio activo.
Claro está que esas cifras eran puramente teóricas, ya que
las provincias tendían a ocultar información sobre sus efec-
tivos y a retacear su apoyo toda vez que se les requería el re-
clutamiento de contingentes de guardias nacionales. Esta
práctica, que continuaría vigente luego de la definitiva orga-
nización nacional, manifestaba la renuencia de las provin-
cias a ceder el privilegio de la conducción de las fuerzas mi-
litares radicadas en su territorio, base de la defensa de su
autonomía pero a la vez escollo para la formación de un ejér-
cito nacional. Son elocuentes en este sentido las palabras del
ministro de Guerra y Marina en 1857, cuando refiriéndose a
la necesidad de establecer un sistema de relevos, basado en
el principio de que todos los cuerpos debían participar con
igualdad en los diversos servicios militares, señalaba como
su principal objetivo "desarraigar la localización de los cuer-
pos, que destruye toda idea de un Ejército verdaderamente
nacional" (Memoria Guerra y Marina, 1857).
Ya he señalado que correspondió a Mitre la organización
de un ejército regular, cuando transcurría el segundo año de
su presidencia. Al comienzo, los problemas más acuciantes a
resolver fueron: 1) la simultaneidad o sucesiva alternancia
de los frentes de lucha, que obligaban a un permanente des-
plazamiento de tropas siempre insuficientes; y 2) la falta de
profesionalización, derivada de las dificultades de recluta-
miento, ausencia de reglamentos, etc. El nuevo ejército na-
cional,
on arcompuesto originariamente de 6000 efectivos, debió
• e inme lato a e ensa de la líne d frontera con
106 LA FORMACIÓN DEL ESTADO ARGENTINO
el indio, al tiempo que acudía a sofocar los numerosos levan-
tamientos producidos en el interior luego del triunfo de las
fuerzas porteñas. 13 Por esta misma razón, sus dimensiones
debieron modificarse reiteradamente para adecuarse a las
alternativas, en gran medida imprevisibles, de la institucio-
nalización del poder estata1. 14 La falta de una ley de cons-
cripción obligatoria —problema arrastrado prácticamente
desde las guerras de la independencia— obligaba al gobier-
no nacional a destinar al servicio activo a guardias naciona-
les indisciplinados, faltos de instrucción y desprovistos del
aplomo y la profesionalidad del soldado de línea. El gobierno
también debió afrontar el problema de la homogeneización
de los cuadros militares, ya que: 1) no se contaba con una
fuerza integrada con el aporte de todas las provincias; y 2)
no existía una adecuada distribución jerárquica entre los di-
versos rangos. 15
La creación de un ejército nacional no eliminó automáti-
camente a las guardias nacionales mantenidas por las pro-
vincias. El gobierno nacional no contaba por entonces con po-
der suficiente para avasallar este caro atributo de la autono-
mía provincial. Además, la capacidad de convocatoria militar
continuaba en manos de los gobiernos locales, por lo cual de-
pendía de su aporte para integrar una fuerza nacional. Esta
capacidad local también explica la relativa facilidad con que
los caudillos provinciales organizaron ejércitos e intentaron
recurrentemente alzarse contra la autoridad nacional. 18
Durante más de una década, que abarcó prácticamente
las presidencias de Mitre y Sarmiento, el gobierno nacional
debió enfrentar rebeliones interiores, sostenidas muchas ve-
ces por poderosas fuerzas militares de las provincias. En ge-
neral, estas rebeliones estuvieron inspiradas por una moti-
vación común: la defensa de las autonomías provinciales,
amenazadas por la creciente centralización del poder en un
Estado nacional que, a los ojos del interior, encarnaba el pro-
yecto hegemónico de Buenos Aires. Un poder capaz no sola-
mente de reprimir insurrecciones sino también de desplegar
una serie de actividades "preventivas", dirigidas a imponer
o restituir un "orden" compatible con un esquema de domi-
nación en el que la autoridad nacional resultara afianzada.
LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIÓN DEL ESTADO 107
Ya en su primer mensaje al Congreso, Mitre exaltaba el
heroísmo de las provincias —guiadas por Buenos Aires— en
su lucha "contra la barbarie, el despotismo y la montonera".
Controlada la situación en las provincias litorales y liquida-
das las resistencias en Cuyo, La Rioja y Catamarca por las
fuerzas de Buenos Aires 17 la organización del ejército nacio-
nal se planteó en términos de una disminución de los efecti-
vos movilizados en la campaña militar y una concentración
de esfuerzos en custodiar las fronteras, especialmente las
"internas", peligrosamente acechadas y violadas por incur-
siones indígenas.
La presidencia de Mitre fue un período de dura prueba
para el nuevo ejército nacional. Cuando recién empezaba la
organización de sus cuadros, debió enfrentar compromisos
bélicos que constituían una formidable experiencia iniciáti-
ca. Sólo entre 1862 y 1868 se produjeron —según Nicasio
Oroño— 107 revoluciones y 90 combates en los que murieron
4728 personas. 18 "No se os ocultan las dificultades con que
ha debido luchar el Gobierno para poner al Ejército en pie de
guerra", expresaba el vicepresidente Marcos Paz dirigiéndo-
se en 1866 al Congreso: "cuando ninguna preparación exis-
tía y era necesario crearlo todo con la premura exigida por
las circunstancias. Armar y equipar un ejército de 25.000
hombres, proveer a su subsistencia y a sus comodidades...
era una obra que a más de ser sobremanera costosa para el
tesoro, requería toda la actividad, la energía y el celo de la
administración". El simultáneo o sucesivo empleo de efecti-
vos en la frontera externa, en las provincias o en la frontera
interior, 19 exigió el despliegue de una creciente capacidad
operativa, rapidez en la toma de decisiones y cuantiosos re-
cursos. 20 Ello se evidenció en el número de acciones milita-
res, en la cantidad de tropas movilizadas y en el volumen de
gastos realizados.
La intercambiabilidad de las fuerzas (v.g. ejército de línea
o guardias nacionales) y de los destinos militares se convir-
tió en un hecho cotidiano, sobre todo a partir de la declara-
ción de guerra al Paraguay. 21 Ello determinó que, aun en
medio de intensas polémicas, el Estado nacional continuara
apelando a contingentes de guardias nacionales —recluta-
108 LA FORMACIÓN DEL ESTADO ARGENTINO LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIÓN DEL ESTADO
dos por las provincias— para cubrir los servicios de frontera
con el indio. Paralelamente, intentaría sin mucho éxito una
suerte de conscripción obligatoria, al solicitar a los gobiernos
de provincia contingentes de reclutas para remontar los
cuerpos de línea. 22 Posteriormente, por ley del 21 de setiem-
bre de 1872, dispondría innovaciones en el sistema de reclu-
tamiento que, en líneas generales, se ajustarían al mismo
principio aunque como en el caso anterior, tampoco tendrían
vigencia efectiva.
Hasta 1876 la Guardia Nacional sirvió —como hemos vis-
to— de importante refuerzo del ejército regular, ante contin-
gencias que colocaban a éste en situación precaria. Al cons-
tituirse prácticamente en una institución permanente, su
existencia posibilitó y aceleró la capacidad de penetración
del Estado nacional en todo el ámbito territorial. Cuando en
1866 el vicepresidente Marcos Paz indicaba que todas las
provincias se hallaban "representadas" en el ejército nacio-
nal, ponía de manifiesto dos circunstancias: 1) que el Estado
nacional había conseguido ganar o imponer el apoyo de las
provincias, pero 2) que aún no había podido establecer una
fuerza diferenciada de su origen provincial y continuaba de-
pendiendo del apoyo de los gobiernos locales para el mante-
nimiento del aparato represivo nacional. Por eso, cuando
culminaba la presidencia de Sarmiento, el servicio de fronte-
ras continuaba llevándose a cabo con tropas regulares y
guardias nacionales. 23
Antes de desaparecer, la Guardia Nacional continuaría
siendo movilizada, no sólo para custodiar las fronteras inte-
riores sino además para sofocar nuevas rebeliones. A los rei-
terados levantamientos de López Jordán en Entre Ríos suce-
dió la insurrección de Mitre, luego de las controvertidas elec-
ciones presidenciales que llevaron al poder a Avellaneda. Es-
te último episodio militar exigió convocar a 60.000 hombres,
que se movilizaron sobre una extensa región del territorio
nacional, librando batallas decisivas en las provincias de
Buenos Aires y Córdoba. Un último y definitivo enfrenta -
miento, en 1880, cerraría un ciclo histórico de siete décadas
de guerra civil: la insurrección del gobierno de Buenos Aires
contra las autoridades nacionales, que originó una nueva e
109
importante movilización. Pero para entonces el ejército na-
cional había adquirido un perfil institucional diferente.
Ya no era la fuerza amorfa e indisciplinada de los primeros
años de la organización nacional. Desde 1876, al decretarse el
licenciamiento de la Guardia Nacional, había asumido la ex-
clusiva responsabilidad de la actividad militar, formando sus
cuadros con tropas enganchadas voluntariamente. Su prota-
gónica actuación en los hechos decisivos que eslabonaban el
nuevo orden había favorecido su profesionalismo e institucio-
nalización. Durante 18 años las fuerzas armadas nacionales
habían salido airosas de sus diversos compromisos militares,
ganando en capacidad organizativa y operativa. Su estricta
subordinación al poder civil, destacada por Sarmiento y Ave-
llaneda,24 acentuaron su espíritu de cuerpo evitando la divi-
sión interna y el fraccionamiento partidario. Ya no tenían ca-
bida en sus filas (o se iban extinguiendo) los enganchados in-
voluntarios, los mercenarios extranjeros o los "destinados"
por crímenes. La próspera situación económica del país du-
rante el gobierno de Sarmiento había permitido normalizar el
aprovisionamiento, vestuario, armamento y puesta al día de
los sueldos.25 Nuevos institutos militares apoyaban la forma-
ción y perfeccionamiento de los cuadros.26 Y el avance tecno-
lógico —sobre todo el acceso al ferrocarril, al telégrafo y al
nuevo armamento adquirido en la década del 70— multipli-
caba la capacidad ofensiva del poder militar nacional.27
Tocó a Avellaneda heredar el comando de una fuerza cons-
tituida en pivote de la penetración estatal y control coactivo
`del territorio nacional. Una fuerza institucionalizada en la
lucha, en la renovada experimentación organizativa, en la
presencia de sus efectivos en apartadas guarniciones y en
múltiples escenarios de combate. Una fuerza que había con-
eguido deshacer la Unión del Norte, prevenir los intentos se-
sionistas de Corrientes, reprimir las rebeliones entrerria-
, los levantamientos de Cuyo, las montoneras riojanas, las
sistencias y conspiraciones cordobesas o santafecinas. Una
erza, en fin, que Avellaneda concentraría en la "solución fi-
» del problema indígena, lo cual equivalía a ganar el defi-
tivo control de extensos territorios y su incorporación al sis-
uctivo. o • o esto suponía mantener e rilve-He ac-
 110 LA FORMACIÓN DEL ESTADO ARGENTINO
tividad y la presencia institucional del aparato militar e n
granptedliocna,sólprqueCma-
ña del Desierto28 se extendía a diversas regiones del país, si-
no también porque el afianzamiento del control estatal sobre
las situaciones provinciales exigía formar y distribuir cuer-
pos de ejércitos en diversos puntos estratégicos, desde los
cuales pudiera ejercerse una eficaz acción preventiva y repre-
siva. Ello explica que durante la presidencia de Avellaneda el
presupuesto militar haya mantenido, aproximadamente, el
nivel de las dos presidencias anteriores y da crédito a las crí-
ticas por entonces dirigidas al ministro de Guerra Alsina, en
el sentido de que habría malgastado los escasos recursos del
presupuesto nacional en militarizar el país. 29
Como veremos enseguida, el pretendido apoliticismo de
las fuerzas armadas y su estratégica distribución y empleo
significaron un invalorable recurso político. Sería precisa-
mente la conciencia de este nuevo poder del Estado, la tar-
día comprobación de que con el auxilio de esa fuerza militar
el gobierno nacional había diferenciado su base social de
apoyo de la poderosa burguesía porteña lo que lanzaría a
Buenos Aires a intentar detener el avance del vástago cuyo
desarrollo siempre creyó controlar. Entonces ya sería tarde.
Si el relato de los hechos fuera insuficiente, algunas cifras
pueden servir para completar la caracterización del aparato
represivo del Estado nacional y destacar su peso en esta eta-
pa de penetración institucional. Entre 1864 y 1879, el total
del personal civil y militar empleado por el Estado se man-
tuvo entre 12.000 y 13.000 personas. En ambos años, sólo el
personal de tropa constituyó aproximadamente el 50% del
tota1. 39 Y en los momentos de crisis, en que una rebelión o la
intensificación de las operaciones militares requería el re-
clutamiento de nuevos efectivos, el total de tropas moviliza-
das podía alcanzar a varias decenas de miles.
Los gastos del gobierno nacional destinados al Ministerio de
Guerra y Marina insumieron, hasta 1880, la porción más sig-
nificativa del presupuesto. Si se excluyen los servicios de la
deuda pública, en gran parte afectados a la obtención de recur-
sos para sostener el aparato militar, el presupuesto bélico su-
peró casi siempre la mitad de los gastos totales del gobierno.
LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIÓN DEL ESTADO 111
En 1863, las sumas destinadas a cubrir los servicios de la deu-
da pública y el presupuesto militar representaron las dos ter-
ceras partes de las ejecuciones totales. 31 La guerra de la Triple
Alianza consolidó aun más esta estructura presupuestaria, al
elevar tanto la significación de las asignaciones a Guerra y
Marina (que oscilaron entre el 55% y el 65% del gasto total del
gobierno nacional) como el pago de la deuda pública. Tal como
se desprende de los cuadros 1, 2 y 3, estos dos rubros absorbie-
ron prácticamente la totalidad de los incrementos producidos
en las rentas, que entre 1863 y 1868 fueron de casi 100%.
El grado de exigencia que planteaba al Estado nacional la
actividad del aparato represivo, puede también constatarse
—y hasta cierto punto medirse— a través de la comparación
de los gastos presupuestados con los ejecutados. En el cua-
dro 4 y gráfico I se han dispuesto ambas series para el Mi-
nisterio de Guerra y Marina. De su lectura surge que hasta
1880, el Estado no tenía ninguna capacidad de prever el vo-
lumen de sus gastos militares, los que a menudo superaban
varias veces las cifras presupuestadas. En cambio, a medida
que se avanza en la década del 80, la discrepancia resulta
cada vez más insignificante.
Las cifras precedentes ponen de manifiesto el abrumador
peso que tuvo el componente represivo en la configuración ini-
cial del aparato estatal. Su contrapeso fue el incremento de los
recursos, sobre todo de los provenientes del uso del crédito. En
parte, su obtención fue posible merced a un celoso cumpli-
miento de los servicios de la deuda pública. A su vez, el flore-
cimiento de los negocios, al amparo de un "orden" que tendía
a desligar el ámbito de la producción y el comercio de la lucha
armada,32 provocaba un continuo aumento de las rentas esta-
tales.33 Este constante aumento, unido al hecho de que ahora
era el gobierno nacional el que monopolizaba la poderosa
aduana de Buenos Aires y, pese a sus penurias, cumplía es-
trictamente sus compromisos financieros, empezó a despertar
el interés y la confianza del capital extranjero, ávido en ese
entonces por hallar nuevas plazas para sus inversiones. De
este modo, se consiguió activar un poderoso mecanismo de ab-
sorción de recursos con el que pudieron satisfacerse las exi-
gencias del hipertrofiado aparato militar.34
 Cuadro 1
Ejecuciones presupuestarias del gobierno nacional*
(en pesos fuertes)

RELACIONES JUSE EUIJO GUERRA Y

AÑO INFERIOR EXTERIORES HACIENDO* E INST. PiNI. mARNA... MARINA TOTAL

1863 962.508 43.059 3.353.962 223.826 3.342.347 - 117.925.102

OCIVISS1 21:INQ IDVINI1103

1864 913.349 70.255 2.812.948 280.151 2.983.228 - 7.119.931

1865 964.879 79.297 4.019.723 353.971 7.099.276 - 12.517.146

1866 1.003.191 81.669 4.011.112 335.718 8.308.221 - 13.745.911

18671 922.443 77.951 3.412.834 404.079 9.292.770 - 14.110.077

1868 2.380.911 83.106 3.296.637 488.019 10.444.733 - 16.693.434

1869 1.767.558 93.619 4.312.267 723.321 8.056.666 - 14.953.431

187C 1.710.649 88.452 7.498.289 882.974 9.259.602 - 19.439.966

187 - 2.217.836 94.078 9.184.542 1.036.157 8.033.617 - 21.166.230

187k 2.480.299 97.029 16.027.640 1.087.421 6.770.398 - 26.483.930

187Z 4.192.885 99.128 14.423.613 1.304.794 11.004.051 - 31.025.011

1814 5.835.137 128.306 13.005.967 1.397.948 9.416.837 - 29.784.195

187. 7.240.207 172.514 9.413.525 1.560.499 10.181.116 - 28.567.861

18 6 3.479.604 158.602 9.660.959 1.474.953 7.378.930 - 22.153.048

18 7 2.149.007 113.185 9.021.198 1.288.515 7.353.055 - 19.924.960

LA CON QUI STA DELORDE N Y LAINSTITUCIONALIZACIÓ N DEL ESTADO

18: 3.211.630 169.895 10.627.950 1.119.235 5.112.208 - 20.840.918

18 ' 2.371.566 126.010 11.066.195 1.336.597 7.622.190 - 22.523.158

18; 1 3.844.331 128.302 8.933.151 1.321.632 11.428.678 1.263.201 26.919.305

181 6.216.386 296.420 10.292.107 1.440.712 8.055.701 2.079.836 28.381.152

18: 2 13.092.007 298.914 31.880.778 3.102.721 7.627.059 2.005.522 58.007.007

18;3 16.464.861 345.270 13.096.881 3.862.414 8.118.074 2.943.877 44.831.376

18:4 20.259.570 402.516 19.774.408 4.671.968 7.818.929 3.512.746 56.440.137

18:5 20.674.665 464.662 17.744.310 4.902.279 7.734.089 3.985.654 50.505.659

18.6 15.902.386 499.675 20.696.982 5.883.011 8.331.778 3.144.503 54.394.585

18 7 16.305.919 1.322.584 29.536.992 6.515.421 8.328.103 3.132.969 64.693.028

18 8 27.798.921 3.041.793 24.034.475 8.059.821 8.764.155 4.177.915 75.877.681

18 9 50.309.448 3.246.589 26.754.086 10.161.009 9.478.050 7.301.948 107.251.130

18 0 42.486.885 2.239.536 26.103.044 8.575.016 9.697.728 6.261.04 95.363.596

le: Elaborado sobre la base de las Memorias del Ministerio de Hacienda.

I los ejecuciones ordinarios y exlmardinonos derivadas de leyes especiales y acuerdos de gobierno.
** nckrye el pago de servicios de lo deudo públco, cuya incidencia osalo entre un 50 y un 90% del total ejecutado.
* A partir de 1880 los gastos correspondientes o Molino se consignan por separado.
114 LA FORMACIÓN DEL ESTADO ARGENTINO LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIÓN DEL ESTADO 115

Cuadro 2
Gobierno nacional Cuadro 3
Ejecuciones presupuestarias (1863-1890)
------Pr--- Rentas ordinarias del gobierno nacional
Período 1863-1880 (en miles de pesos fuertes)

DERECHOS DE DERECHOS DE
Ario TOTAL IMPORTACIÓN EXPORTACIÓN OTROS

1863 6.478,7 4.273,4 1.821,7 383,6

1864 7.005,3 4.268,7 2.221,7 514,9

1865 8.295,1 5.321,8 2.380,9 592,4

1866 9.568,6 6.686,1 2.164,3 718,2

1111111boloil
1867 12.040,3 8.713,1 2.533,6 793,6

1868 12.496,1 9.660,5 2.281,4 554,2

1869 12.616,1 9.949,8 2.489,3 237,6

1870 14.833,9 12.092,1 1.860,1 , 881,7

1871 12.682,2 10.176,1 1.582,3 923,8

1812 18.172,4 14.464,9 2.621,4 1.086,1

1873 20.217,2 16.516,1 2.488,5 1.212,0
1874 16.526,9 12.512,9 2.303,0 1.711,0

IlLmIlmall1111111111
1815 17.206,7 12.893,5 2.616,6 1.696,6

1876 13.583,6 9.577,7 2.591,8 1.414,1

1817 14.824,1 10.843,4 2.324,5 1.656,2

1863 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 14 75 76 77 78 19 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90
1878 18.451,9 12.033,0 2.299,6 4.119,3

1879 20.961,9 12.844,1 2.887,4 5.229,8

1880 19.594,3 12.055,8 3.520,4 4.018,1

121 Deuda pública.

Guerra y marina. Fuente: Memorias del Ministerio de Hacienda, República Argentina.

Interior.

II Hacienda, Justicia, Culto e Instrucción Pública.

 1-4
rn

Cuadro 4
Gastos presupuestados, ejecuciones presupuestarias e índice de imprevisión 1862 1890 -

(en miles de pesos fuertes)

Gane Y MARINA MARINA

INTERIOR
PRESUPUESTADO EJECUTADO DIFIRENG INDICE PRESUPUESTADO EJECUTADO DIFERENC. INDICE
AÑO PRESUPUESTADO EJECUTADO DIFERENC. INDICE
IMPUTE IMPAR
Imre.
1 2 1-2=3 3:1.100=4 1 2 1.2=3 3:1.100=4
1 2 1-2=3 3:1.100=4

ON I.I.N3 DIIVO CIVIS 3'ISU N9 1 3

- - 1.297 - - - - - - -
1862 526 -
- 92 - - - 3.342 - - - - -
1863 -

1864 1.106 973 + 133 + 1,2 3.315 2.983 + 391 +11,6 - - -

180 1.012 965 + 47 + 4,8 2.734 7.099 - 4.365 - 159,6 - - - -

1866 1.097 1.003 + 94 + 9,3 2.733 8.308 - 5.575 -203,4 - - - -

1867 1.091 922 + 168 + 11,8 2.813 9.293 -6.480 - 230,3 - - - -

186t 981 2.381 -1.400 -70,1 3.104 10.445 -7.341 - 236,5 - - - -

18611 1.063 1.767 -105 - 60,3 3.443 8.057 -4.613 -133,9 - - - -

187 1.405 1.711 - 306 - 21,8 3.728 9.260 - 5.535 - 148,3 - - - -

187 1.536 2.218 -682 -44,4 4.049 8.033 -3984 - 98,4 - - - -

187j 3.678 2.480 + 1198 + 32,5 4.882 6.770 -1888 - 38,6 - - - -

2.307 4.192 -1.885 -81,7 5.741 11.004 -5.263 -91,7 - - - -

187d

18 4 2.484 5.835 -3.351 -134,8 5.732 9.417 3.684 - 64,3 - - - -

18 • 3.190 7.240 - 4050 -126,9 5.939 10.181 -4.242 - 71,4 - - - -

LA C ONQUISTA DEL O RDEN Y LA INSTITUCI ONALIZACIÓ N DE L ESTADO

187 , 2.486 3.840 -994 - 40,0 5.649 7.379 -1.729 -30,6 - - - -
187 1.877 2.149 - 272 - 14,5 5.016 7.353 - 2.337 - 46,6 - - - -
187 2.056 3.212 -1.156 -56,2 5.218 5.712 - 494 -9,4 - - - -
•187 2.015 2.371 -357 -17,7 5.110 7.622 -2.512 -49,1 - - - -
188 2.583 3.844 -1251 - 48,4 4.438 11.429 -6.991 -157,5 - - - -
188 3.262 6.216 -2.954 - 90,5 4.643 8.056 - 3412 -73,5 641 1.263 -622 - 97,1
188 4.886 13.092 -8.206 -167,9 4.841 7.621 - 2.786 -57,5 845 2.080 -1.235 -146,1
188 6.380 16.465 - 10.084 -158,0 5.702 8.118 - 2.416 -42,4 1.743 2.006 -262 -15,0
188 6.951 20.259 - 13.309 -191,4 6.151 7.819 -1.668 -27,1 2.384 2.944 - 559 - 23,9
188 10.330 20.675 - 10.344 -100,1 7.435 7.134 - 299 - 4,0 2.549 3.513 - 963 -37,1
188 8.243 15.902 -7.659 - 91,9 6.938 8.332 - 393 -16,7 3.514 3.986 - 472 -13,4
188 9.878 16.306 - 6.428 -65,0 8.121 8.328 -206 -2,5 2.753 3.144 - 380 • 13,8
188 12.814 27.799 - 14.976 -116,8 7.100 8.764 -1664 - 23,4 3.197 3.133 -64 - 2,0
188' 15.602 50.309 - 34.707 - 222,4 8.311 9.478 -1.167 -14,0 2.169 4.178 -1.409 -50,8
189 16.231 42.487 - 26.249 -161,6 9.507 9.697 -190 -2,0 2.908 7.302 - 4.393 -151,0

Fue te: Elcborodán popo sobre lo base de datos de los Memela del Ministerio de hiendo.
118 LA FORMACIÓN DEL ESTADO ARGENTINO LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIÓN DEL ESTADO 119

Gráfico 1
Indices de imprevisibilidad presupuestaria
del Estado argentino*

Ministerio Ministerio
40 _ del de
Interior Guerra y Marina
20 _
(+1 1864 1870 1880 1890 1870 1880 1890
O

20 _

40

60

80 80

100 100

120 120

140

160

180 *Diferencio egresos presup.(—) ejec x 100

Egresopu.
200

220
120 LA FORMACIÓN DEL ESTADO ARGENTINO
PENETRACIÓN COOPTATIVA
Como he señalado, la penetración cooptativa se refiere a
la captación de apoyos entre los sectores dominantes locales
y gobiernos provinciales, a través de alianzas y coaliciones
basadas en compromisos y prestaciones recíprocas tendien-
tes a preservar y consolidar el sistema de dominación im-
puesto en el orden nacional. La esencia de este mecanismo
remite a las reglas más elementales del juego político: debi-
litar al adversario y reforzar las propias bases sociales de
apoyo. Sin embargo, su aparente simplicidad no debe ocultar
dos importantes consideraciones: 1) la estrecha relación en-
tre cooptación y otras formas de penetración estatal, que en
experiencias históricas concretas se reforzaban o cancelaban
mutuamente; y 2) la variedad de tácticas y recursos puestos
en juego, cuyo examen puede iluminar algunos aspectos to-
davía no suficientemente aclarados del proceso de constitu-
ción de la dominación estatal.
Para ser estrictos, ciertas formas de cooptación ya habían
sido ensayadas por Buenos Aires durante los años de virtual
secesión de la Confederación Argentina. Hemos visto que ni
las clases dominantes porteñas constituían un bloque homo-
géneo ni el interior se hallaba amalgamado sin fisuras con-
tra Buenos Aires. Luego de los sucesos del 11 de setiembre
de 1852, origen del separatismo porteño, el gobierno de Bue-
nos Aires dictó una ley autorizando al Poder Ejecutivo a
efectuar los gastos necesarios para el envío y desempeño de
una misión a las provincias del interior —confiada al gene-
ral José María Paz— "con el objeto de promover los intere-
ses comunes de todo género y de fortificar las relaciones re-
cíprocas". Aunque el objetivo inmediato de la misión —des-
baratar las tratativas de Urquiza de reunir un Congreso
Constituyente— resultó un fracaso, la iniciativa marcó el
comienzo de una serie de acciones destinadas a convertir a
Buenos Aires en el núcleo de la organización nacional. A par-
tir de entonces, el oro de su banco y los argumentos de sus
mejores hombres se convirtieron en el sutil complemento po-
lítico de la acción paralelamente desarrollada en el terreno
t eso puclia_-afiztaar_IVlitre en 1869 que•olítica
seguida después de la batalla de Cepeda posibilitó que el
LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIÓN DEL ESTADO 121
Partido Liberal que dirigía "se hiciera un poder nacional". 35
NoenvaBusAirhbíoevaduntcsi
década la experiencia de la Confederación. Había detectado
sus debilidades, conocía a fondo los pilares que sostenían
ese precario edificio y aquellos que podían desmoronarlo. Y
no había desechado oportunidades para poner a prueba su
fortaleza. 36
A pesar de que Urquiza impuso un estilo presidencial
fuerte, su poder efectivo radicaba en los recursos de la pro-
vincia federalizada (su natal Entre Ríos) y en relaciones per-
sonales con caudillos locales, resabio de la tradición rosista,
cuyo apoyo lejos de ser incondicional debía ser objeto de ne-
gociación permanente. 37 Como fundamental factor de cohe-
sión política, Urquiza representó la continuidad de una prác-
tica de dominación personalista que al no contar con el sus-
tento de una alianza política estable ni haber impuesto la es-
tructura formal de la constitución, fue incapaz de oponer
una resistencia eficaz a la acción disolvente de Buenos Aires.
Su gobierno, así como el de su sucesor, Derqui, demostraron
la incapacidad de la Confederación para subsistir sin la pro-
vincia porteña. Para ser viable, el Estado nacional debía
contar con una clase social capaz de articular la economía a
nivel nacional y desequilibrar la correlación de fuerzas polí-
ticas a nivel regional. 38 Buenos Aires promovió toda posibili-
dad de disidencias entre Derqui y Urquiza, tratando de aliar-
se con el primero, a quien la tutela de Urquiza pesaba dema-
siado. Aunque fracasó en este propósito, su acción no sería
ajena a la actitud asumida por Urquiza en Pavón. Por otra
parte, no descuidó ocasión para socavar la adhesión de las
provincias al gobierno del Paraná o para comprar la lealtad
de jefes u oficiales confederales. 39
Durante el interregno entre Pavón y la asunción de Mitre
como presidente constitucional, Buenos Aires asumió de he-
cho el gobierno nacional. A partir de allí, como ocurrió des-
pués de la Revolución de Mayo, como lo intentaron infruc-
tuosamente Rivadavia y Urquiza, el gobierno nacional debío
enfrentarse una vez más al mismo dilema: diferenciarse de
811 Illatr aicionarins interesesasociados_
uerto; pero a la vez, lograrlo sin convertirse en una mera
122 LA FORMACIÓN DEL ESTADO ARGENTINO
excrecencia del autonomismo provincial. En el camino se eri-
gía la "idea federal" como formidable obstáculo a las posibi-
lidades expansivas de un Estado nacional. Por ello, si bien la
acción desarrollada por el gobierno de Mitre fue racionaliza-
da en el discurso político como "ganar la adhesión de las pro-
vincias", su intención última fue más bien desplazarlas como
eje de articulación de relaciones sociales y sustituirlas por
una instancia territorial y socialmente más abarcativa.
Sin embargo, las provincias no podían ser ignoradas en su
fundamental papel constitutivo de uno de los poderes del Es-
tado. La constitución de 1853, que creó el mecanismo del Se-
nado, convirtió a este órgano en "la verdadera llave maestra
del sistema político".40 Formado por 20 senadores del inte-
rior y ocho del Litoral (más dos que corresponderían a la Ca-
pital Federal una vez instalada), con entera independencia
de futuras fluctuaciones de la población, otorgó al interior
mayoría permanente, capaz de impedir con sus dos tercios la
sanción de cualquier ley. Por eso, ganar la "adhesión" provin-
cial implicaba la creación de mecanismos que contrabalan-
cearan esa importante fuente de poder que había quedado
formalmente reservada a las provincias, procurando un cre-
ciente control de sus situaciones locales. Los intentos en tal
sentido, que reflejarían además la necesidad del Estado na-
cional de diferenciarse institucionalmente de las provincias,
provocarían bajo nuevas formas una reedición del viejo con-
flicto entre federalismo y unitarismo. La reivindicación de la
autonomía del Estado nacional presuponía negar que la au-
toridad que investía emanaba de la soberanía y autonomía
provinciales —posición ardorosamente defendida por Alsina
y Tejedor—. Para Mitre, como de hecho para Sarmiento más
tarde, su autoridad antecedía a la de las provincias y era
constitutiva de ésta. 41
La historia de esos años estaría matizada por innumera-
bles episodios en los que este principio no siempre sería res-
petado por las provincias, y gran parte de los conflictos sus-
citados entre éstas y el gobierno nacional giraría alrededor
de sus respectivas autonomías. 42 El ámbito jurisdiccional y
el poder decisorio de cada parte se pelearían palmo a palmo.
Y no sólo a través de una discusión teórica, que desde ya fue
LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIÓN DEL ESTADO 123
intensa, sino además mediante la producción de hechos que
pondrían a prueba las fuerzas de cada contrincante. En ese
proceso se cristalizarían nuevas reglas del juego que acaba-
rían por redefinir las características del sistema político. La
autonomía y jurisdicción funcional de las provincias se irían
desdibujando al ritmo de la múltiple acción penetradora del
Estado nacional.
Desde el punto de vista de la modalidad que aquí nos
preocupa, se trataba de incorporar a los sectores dominantes
del interior, no tanto como representantes de intereses regio-
nales o locales sino más bien como componentes de un nue-
vo pacto de dominación a nivel nacional. En medio de gobier-
nos locales recelosos y a menudo alzados, por un lado, y la
poderosa provincia porteña no resignada a perder sus privi-
legios, por otro, el Estado nacional jugó sus cartas a dos pun-
tas: a veces, usando la fuerza y los recursos de Buenos Aires
para someter a las provincias interiores; otras, valiéndose de
pactos y coaliciones con las burguesías provinciales, para
contrarrestar la influencia ejercida sobre el gobierno nacio-
nal por la burguesía porteña.
Además de la represión abierta, utilizada extensamente
sobre todo durante las presidencias de Mitre y Sarmiento, el
Estado fue afirmando sus bases sociales de apoyo a través
del empleo relativamente discrecional de ciertos mecanis-
mos de cooptación. Uno de ellos fue el otorgamiento de sub-
venciones a las provincias. Mientras en tiempos de la Confe-
deración éstas debían contribuir, magramente por cierto, al
sostenimiento del gobierno nacional, la situación se invirtió
a partir del gobierno de Mitre. Sobre todo durante los prime-
ros años de su presidencia, en que el descalabro de las finan-
zas provinciales ocasionado por las guerras civiles demandó
la contribución del gobierno nacional para la atención de los
gastos más elementales.
Con el tiempo, sin embargo, la significación de esos subsi-
dios tendió a decrecer. Su monto en las asignaciones presu-
puestarias se mantuvo prácticamente en el mismo nivel ab-
soluto durante casi tres décadas. Más aún, disminuyó du-
rante los gobiernos de Avellaneda y Roca y sólo hacia el final
del gobierno de Juárez Celman recobró y superó en algo su
124 LA FORMACIÓN DEL ESTADO ARGENTINO LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIÓN DEL ESTADO 125

nivel anterior. Las cifras correspondientes se indican en el

Cuadro 5
cuadro 5.
No obstante, los valores absolutos no son totalmente ade- Subsidios del gobierno nacional a los provincias
7,--ir---- Período 1863-1890 (en miles de pesos fueries)
cuados como indicador de la importancia de estos subsidios,
ya que de acuerdo con los criterios de asignación empleados, AÑO TOTAL % DO DEC. PRESUP.
los mismos tuvieron un peso diferencial según las provincias 1863 229,0 2,89
consideradas. En principio, se estableció una distinción en- 1864 214,8 3,02
tre "auxilios" y "subsidios", es decir, entre contribuciones ex- 1865 215,9 1,72
traordinarias motivadas por acontecimientos que amenaza-
1866 110,3 1,24
ban la viabilidad financiera de una provincia y aportes ordi-
1867 153,5 1,09
narios destinados a contribuir a su sostenimiento. En 1862
1868 148,7 0,89
se adoptó, como norma de alcance general, acordar a cada
1869 228,0 1,52
provincia la suma de 1000 pesos fuertes mensuales, sin per-
juicio de "auxiliar" adicionalmente a algunas de ellas. Se se- 1870 220,0 1,13
ñalaba explícitamente que las provincias que tenían mayor 1871 216,7 1,02
población, también obtenían generalmente mayores recur- 1872 220,0 0,83
sos, por lo que resultaba equitativo fijar un subsidio unifor- 1873 225,0 0,73
me. 43 De aquí que el peso del subsidio en los presupuestos 1874 221,2 0,74
provinciales resultara muy dispar. En 1871, la provincia de 1815 225,0 0,19
San Luis recibía un subsidio del Gobierno Nacional de 1876 154,2 0,70
26.660 pesos fuertes, equivalente a sus recursos totales pro- 1877 52,5 0,26
pios (v.g. 26.691,68 pesos fuertes), en tanto que el subsidio a 1878 52,5 0,25
La Rioja prácticamente doblaba la cifra de sus recursos
1819 52,5 0,23
(45.150 y 27.600 pesos fuertes respectivamente). También en
1880 52,5 0,20
provincias como Catamarca, Tucumán y Mendoza la propor-
1881 52,5 0,18
ción era bastante significativa.
1882 52,5 0,09
Por lo tanto, la súbita suspensión de las subvenciones a
provincias cuyas situaciones no eran favorables, o el refuer- 1883 97,2 0,22
zo de partidas a aquellas otras en que los sectores dominan- 1884 97,0 0,17
tes eran adictos al gobierno nacional, constituía un instru- 1885 57,0 0,10
mento de acción política que, hábilmente manejado, permi- 1886 57,0 0,10
tía consolidar las posiciones de sus aliados en el interior.44 1887 57,0 0,09
Similares efectos producía la utilización de cargos públi- 1888 340,2 0,45
cos como mecanismo de cooptación. La declinación de las 1889 318,6 0,30
economías del interior, acentuada con escasas excepciones a 1890 154,9 0,16
partir de la organización nacional, convirtió al empleo públi-
co en un importante factor compensador, pero a la vez en un
Fuente: Memorias del Ministerio de Haciendo, República Argentino.
precian inStrl Trnentn para la captación de apoyos
nacional. Romero destaca el uso del presupuesto nacional

126 LA FORMACIÓN DEL ESTADO ARGENTINO LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIÓN DEL ESTADO 127

con este objeto durante el período 1862-76, especialmente a

través de la creación de nutridos contingentes de funciona- íriailai Cuadro 6
rios nacionales y provinciales, de profesores y maestros —en
colegios llamados precisamente "nacionales" por ser pagados Estimación de funcionarios públicos nacionales en 1876
por el Estado— de miembros de las fuerzas armadas, del po-
DEPENDENCIA TOTAL CIUDAD DE Bs.As. INTERIOR
der judicial, etc. 45 Señala este autor que los ocupantes de es- EXTERIOR

tos nuevos cargos se convirtieron en pilares de la estabilidad Presidencia de la Noción 6 6 — —

política de un interior donde los "dostores" desplazaban de- Congreso Nacional 162 162 — —
finitivamente a los militares y caudillos. De ahí que las ca- Ministerio del Interior 913 244 654 15
pitales de provincia fueran, desde entonces, principalmente Ministerio de Relac. Exteriores 34 12 — 22
centros administrativos. 46 Ministerio de Haciendo 1.304 575 729 —
El nepotismo y la institución del spoils system, consecuen- Ministerio de Justicia, Culto e Instrucción Pública 1.454 125 1.329 —
cia inevitable de negociaciones pre y post-electorales, multi- Ministerio de Guerro y Marino 8.962 718 8.244 —
plicaban el uso instrumental de los cargos públicos, ya que totales 12.835 1.842 10.956 37
la elección de un gobernador o de un presidente traía apare-
jados cambios en la administración pública, desde los nive- Fuente: Elaborado sobre la base de datos del Presupuesto Nacional contenidas en la Memoria del Ministerio de Hacienda para el
les más bajos de las municipalidades hasta los más altos de año 1876.
los ministerios . 47
Una idea aproximada de la importancia que fue adqui- Un último mecanismo, quizás el más evidente y el que
riendo este mecanismo la da el veloz crecimiento del núme- más atención ha recibido por parte de la literatura especiali-
ro de empleados públicos nacionales radicados en el interior. zada, fue el de la intervención federal. 48 Acordado constitu-
Hasta 1862, la presencia del Estado nacional en las provin- cionalmente por las provincias al Poder Ejecutivo Nacional,
cias se limitaba prácticamente a las aduanas y receptorías este recurso le permitía intervenir en los asuntos provincia-
existentes en diversos puntos fronterizos y a las oficinas de les a fin de "restablecer la forma republicana de gobierno
rentas que funcionaban vinculadas al tráfico aduanero. Só- cuando ésta se hallare amenazada". La relativa vaguedad
lo 15 años después, una elevadísima proporción del personal del texto constitucional sobre este asunto hizo posible que su
civil y militar del gobierno nacional se hallaba radicado o se aplicación no tuviera una modalidad precisa. Y no creo que
desempeñaba en forma itinerante en el interior del país. De haya sido casual que la especificación legal y reglamentaria
acuerdo con una estimación que he efectuado para el año de este atributo del Estado nacional haya estado precedida
1876, sobre una dotación total de 12.835 funcionarios, de una larga práctica, a través de la cual se fueron experi-
10.956 se hallaban afectados de uno u otro modo a funciones mentando métodos más o menos eficaces para convertirlo en
desarrolladas en las provincias. Si bien gran parte de este un poderoso instrumento de control sobre los poderes locales.
personal era militar, también la dotación civil (y el clero, a Los cómputos estadísticos que efectúan Sommariva y Bo-
cargo del gobierno central) era ampliamente mayoritario tana, si bien sugestivos desde un punto de vista cuantitati-
respecto al radicado en Buenos Aires (véase cuadro 6). Se vo, son insuficientes para categorizar instancias y modalida-
trataba, sin duda, de una situación verdaderamente excep- des concretas de intervención federal. Las circunstancias
cional, por cuanto la centralización de la dotación y recursos fueron por lo general complejas y demandaron prolongadas y
del Estado en jurisdicción federal sería posteriormente la agitadas negociaciones. La falta de legislación sobre el tema,
regla. muchas veces denunciada en las memorias del ministro del
128 LA FORMACIÓN DEL ESTADO ARGENTINO
Interior al Congreso, aumentaba a veces el poder discrecio-
nal de los comisionados o interventores, pero limitaba otras
su capacidad de iniciativa, dependiendo, por ejemplo, de las
personalidades involucradas, instrucciones recibidas, reac-
ciones provocadas o fuerzas militares disponibles.
El empleo de la fuerza armada, la suspensión de subven-
ciones de la provincia insurrecta, la retirada estratégica del
interventor para no legitimar con su presencia elecciones in-
deseables para el gobierno nacional, el pedido de auxilio o de
no intervención a gobiernos de provincias vecinas, la amena-
za de sanciones a provincias aliadas a movimientos insurrec-
tos operantes en otras que demandaban la intervención, fue-
ron algunos de los medios de que se valió el gobierno nacio-
nal para hacer más efectiva la gestión de los comisionados
federales. 49 Como habitualmente los levantamientos o rebe-
liones tenían un carácter y una base local, y sólo ocasional-
mente se extendían a otras provincias, el principio divide et
impera le permitió prevenir coaliciones 50 y enfrentar a las
provincias una a una con notoria diferencia de fuerzas. En
este proceso de continuo aprendizaje, el Estado nacional pu-
do desarrollar y poner a punto un instrumento invalorable,
que allanaría el camino al régimen oligárquico instaurado
en el 80, arrasando con los residuos federalistas que aún se
oponían a su pretensión de concentrar y centralizar el poder
político.
Antes de culminar el período presidencial de Mitre, este
mecanismo ya había sido largamente ensayado. En sólo un
año (entre mayo de 1866 y abril de 1867) las provincias de
Catamarca, Mendoza, La Rioja, Santa Fe, Córdoba y Tucu-
mán sufrieron disturbios y conmociones de diversa magni-
tud, motivando en casi todos los casos la intervención fede-
ral. La intensa actividad desplegada por el Estado nacional
fue progresivamente configurando una cierta filosofía sobre
el significado y alcances de este atributo constitucional, aun
antes de que su ejercicio fuera reglamentado por la legisla-
ción. En 1868, Rawson fijaba la doctrina que habría de regir
en este aspecto, la que extendía sobremanera la interpreta -
ción que un criterio más ajustado podría otorgar al texto
constitucional:
129
LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIÓN DEL ESTADO
"Si hubiera de prevalecer la doctrina de que la misión de la autoridad
Nacional cuando es llamada á intervenir, es un mero instrumento de po-
der que va solo á sostener ó reponer al Gobierno que le llamó en su au-
xilio, esta preciosa garantía con la que la constitución ha entendido ase-
gurar la estabilidad de las instituciones republicanas, —sería una garan-
tía acordada á los malos Gobiernos, á la opresión, al despotismo. Preten-
der limitar las facultades del poder interventor, en previsión de peligros
quimeros ó en castigo de pretendidos abusos reduciéndole al rol de sim-
ple espectador de los estravíos del Gobierno que sostiene, por grandes
que ellos sean, —es convertirle en verdugo del pueblo, cuyos sufrimien-
tos es llamado á presenciar, sin tener el poder de hacer cesar, buscando
en la observancia de la ley la armonía de todos los intereses y de todos
los derechos. El Gobierno de la Nación jamás podría aceptar tan funesto
y menguado rol" (Memoria Ministerio del Interior, 1868).
Los gobiernos posteriores continuaron empleando la in-
tervención federal como un recurso habitual, pese a que la
opinión pública consideraba este procedimiento como un rei-
terado avasallamiento a la autonomía provincial. Juárez
Celman llegaría al extremo de afirmar que todas las inter-
venciones federales constituían "actos de administración"
(Mensaje, 1887), con lo cual pretendía legitimar la intromi-
sión federal en las provincias y la digitación de gobernado-
res, por entonces practicadas desembozadamente.
La intervención federal no fue un mecanismo destinado
únicamente a restablecer el orden o "asegurar la forma repu-
blicana de gobierno", como lo quería la Constitución. Su uti-
lización selectiva apuntó más bien a la conformación de un
sistema político en el que los "partidos" provinciales domi-
nantes se someterían a las orientaciones fijadas desde el go-
ierno nacional. Por eso, un análisis de la penetración coop-
tativa no puede dejar de considerar el carácter y el papel ju-
ado por los partidos en esta singular etapa.
Para ser estrictos, sería erróneo calificar como partidos a
inmensa variedad de tendencias, facciones y agrupamien-
s escasamente orgánicos a través de los que se expresó la
etividad política desde la independencia hasta las últimas
décadas del siglo pasado. Durante ese extenso período, el
rmino "partido" se utilizó en el sentido de "parcialidad", de
miente aglutinadora de intereses relativamente inmedia-

130 LA FORMACIÓN DEL ESTADO ARGENTINO
tos y coyunturales de un segmento de la sociedad, antes que
en su moderno sentido corporativo. Lideradas generalmente
por caudillos que les imprimían un fuerte sello personalista,
estas agrupaciones se formaban en ocasión de elecciones, de-
signación de representantes, fijación de posiciones frente a
asuntos en debate, o cuestionamiento de autoridades consti-
tuidas, desapareciendo tan pronto quedaba llenado su obje-
to o surgían en su seno diferencias irreconciliables. Su ac-
ción se manifestó mediante una amplia gama de formas ins-
titucionales, incluyendo logias, grupos acaudillados, socieda-
des patrióticas, clubes políticos y hasta salones literarios y
periódicos de opinión.
La historiografía liberal nos propone sin embargo tajan-
tes antagonismos, reduciendo el complejo y cambiante esce-
nario de la política a partidos opuestos: unitarios y federa-
les, "chupandinos" y "pandilleros", nacionalistas y autono-
mistas. Por cierto, más allá de las efímeras facciones que
permanentemente alteraban ese escenario, persistieron cier-
tas visiones doctrinarias (v.g. federalismo, liberalismo) que
sirvieron como símbolo de identificación antes que como
efectiva guía para la acción o base para la conformación de
un mecanismo partidario. No puede decirse, en tal sentido,
que haya existido un partido unitario de Rivadavia. Ni que
el federalismo de Rosas haya sido mucho más que una ban-
dera ideológica, por lo demás frecuentemente desconocida en
los hechos por los propios federales. Refiriéndose a estos pri-
mitivos "partidos" (federal y unitario) surgidos durante el
anárquico período posterior a las luchas independentistas,
D'Amico señala:
"...esas denominaciones que habían existido como calificativos de parti-
dos, después se convirtieron en denominaciones caprichosas, porque ni
los unos querían Id federación de los Estados Unidos, ni los otros el sis-
tema unitario de gobierno. Esa división era enteramente personal: ami-
gos y enemigos de Rosas". 51
Caído Rosas, tanto en la Confederación como en Buenos
Aires flamantes federales se confundieron con exaltados uni-
tarios, creándose bandos con similares teorías de gobierno
pero con diferencias de personalidad en su conducción. Eran
LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIÓN DEL ESTADO 131
partidos personalistas, a punto tal que Mitre gobernó con la
misma Constitución de la Confederación.
Luego de Pavón, la división del partido liberal pareció
reactualizar la contradicción federalismo-unitarismo, expre-
sada en la creación de sus ramas Autonomista y Nacional li-
deradas por Alsina y Mitre.
"Esas personalidades no querían confesar lo vacía de principios que era
la plataforma de cada una, y en artículos sin número, hacían un galima-
tías, que ni ellas ni nadie comprendía, y del cual parecía deducirse: que
los nacionalistas (Mitre) querían la Nación Argentina predominando so-
bre las Provincias, o sea un gobierno absorbente y fuerte, y los autono-
mistas (Alsina), querían que las provincias primaran sobre la Nación, o
sea un gobierno descentralizador y moderado. Pero luego se vio en la
práctica, que los que subían al poder cambiaban banderas con los que ba-
jaban y los alsinistas se hacían absorbentes y fuertes con Sarmiento y
Avellaneda; mientras que los mitristas se convertían desde abajo en des-
centralizadores, y enemigos de la fuerza en los gobiernos...". 52
Esta ubicuidad se manifestaba en la sucesiva creación y
disolución de clubes políticos y en la frecuencia con que los
integrantes de esa verdadera "clase política", cabeza visible
del nuevo régimen, cambiaban de "partido". 53 Ello revelaba
una flexibilidad y un pragmatismo atentos a consideraciones
adscriptivas e intereses cambiantes, antes que a principios
ideológicos contradictorios. Pero esta misma fluidez permi-
tía al presidente de turno combinar y manipular sus varia-
dos recursos a fin de mantener y afianzar las situaciones
provinciales que le eran favorables y volcar en su favor las
contrarias. Un gobierno nacional al que pesaba enormemen-
te la tutela de Buenos Aires y que aún no contaba con apo-
yos claros —y sobre todo estables— en el interior, debía alen-
tar un juego político abierto en todos aquellos casos en que
potenciales aliados podían llegar a controlar la escena polí-
tica provincial, acudiendo en su auxilio —y cerrando el jue-
go— cuando las circunstancias resultaban desfavorables.
Despojada de retórica, la definición inicial del gobierno de
Mitre sobre intervención federal y papel de los partidos re-
sulta coherente con esta interpretación:

132 LA FORMACIÓN DEL ESTADO ARGENTINO
"Respetando el principio fundamental del sistema de gobierno estableci-
do por la Constitución, el Ejecutivo Nacional ha procurado ser muy so-
brio en el empleo de su influencia bajo cualquier forma, en los asuntos
interiores de las Provincias. Los intereses morales de las Provincias exi-
jen que los partidos internos cuya existencia tendrá siempre razón de ser
en pueblos rejidos por instituciones liberales se desenvuelvan con liber-
tad sin sujeciones estrañas é influídos solamente por la disciplina que la
misma lucha pacífica impone. El Gobierno Nacional considera que mien-
tras las luchas de los partidos se mantengan circunscritas y aisladas en
el terreno provincial, ó mientras no produzcan una subversión en el ór-
den interno y la consiguiente requisición que la Constitución prescribe,
ninguna injerencia le es dado tomar en asuntos locales sean cuales fue-
ran las vicisitudes de la contienda y las solicitaciones que pudieran ve-
nir de uno ú otro de los partidos interesados naturalmente en tener el
apoyo de la autoridad Nacional o de cualquier modo manifestada" (Me-
moria Ministerio del Interior, 1863).
A pesar de la relativa discrecionalidad con que aplicara
este principio, el gobierno nacional no siempre las tendría
todas consigo. La incompleta decantación de una fórmula po-
lítica, en circunstancias contextuales particularmente desfa-
vorables, impidieron tanto a Mitre como a Sarmiento impo-
ner su sucesor. 54 Correspondería a Avellaneda, mucho menos
comprometido con las contiendas partidarias y mucho más
presionado por la necesidad de crear una fuerza política pro-
pia, sentar las bases de un nuevo pacto de dominación. Su
advenimiento al poder, si bien contó con las simpatías de
Sarmiento, no fue el resultado de la "verdad del sufragio"
que este último propiciara,55 ni de una aceitada maquinaria
política. 56 Pero una vez en el gobierno, apeló a todos los re-
cursos para consolidar un mecanismo político-partidario
que, mediante el control de la sucesión presidencial, permi-
tiera al poder ejecutivo asegurar la continuidad del régi-
men. 57
PENETRACIÓN MATERIAL
Bajo esta denominación incluiré aquellas formas de avan-
ce del Estado nacional sobre el interior, expresadas en obras,
servicios, regulaciones y recompensas destinados fundamen-
talmente a incorporar las actividades productivas desarro-
Aladas-a -Ie-largo- del . a circuito dinámico
LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIÓN DEL ESTADO 133
de la economía pampeana. 58 Esta incorporación producía dos
tipos de consecuencias: 1) ampliaba el mercado nacional,
multiplicando así las oportunidades y el volumen de los ne-
gocios; y 2) extendía la base social de la alianza que susten-
taba al nuevo Estado, al suscitar el apoyo de los sectores eco-
nómicos del interior beneficiados por dicha incorporación. La
penetración del Estado se hacía efectiva en la medida en que
los recursos movilizados permitían la articulación de activi-
dades e intereses, conformando nuevas modalidades de rela-
ción social. ¿Pero en qué circunstancias y a través de qué
mecanismos se manifestaba su presencia?
Plantear el tema de la presencia material del Estado na-
cional en la sociedad, en un período histórico como el consi-
derado, exige incorporar al análisis la dimensión física o
geográfica que enmarcaba y constreñía la vida de esa comu-
nidad. Desde este punto de vista, el país se reducía a un ra-
millete de viejas ciudades coloniales, esparcidas sobre un
vasto territorio. Poco más allá de sus límites, estos núcleos
urbanos reunían la población y la economía de un espacio
geográfico —la provincia— cuyos contornos políticos, como
hemos visto, eran más una reivindicación originada en un
localismo exacerbado por el fracaso de los sucesivos intentos
de organización nacional que un territorio sobre el cual se
ejerciese control efectivo. 59 El "país" o territorio heredado de
la colonia luego de las luchas independentistas no coincidía
con el espacio de la soberanía, fuera ésta nacional o provin-
cial. Ni siquiera con el que quedara conformado luego de las
secesiones del Paraguay, el Alto Perú y la Banda Oriental.
Esa extensa geografía contenía una gradación de espa-
cios diferenciados según lo que entonces se denominaba "la
escala del progreso en la ocupación del suelo" (Memoria Mi-
nisterio del Interior, 1865). La provincia, reducida en su ju-
risdicción efectiva a la vida social organizada alrededor de
sus escasas poblaciones, y el Desierto, 60 "inconmensurable,
abierto y misterioso" según lo describiera el poema de Ole-
gario Andrade, tierra de indios y matreros, constituían en
esencia dos países. Su frontera era objeto de constante lucha
Y negociación, y los límites provinciales se expandían o es-
trechWan eh uriclón e Ios resurtados de esa lucha. 61 Entre
134 LA FORMACIÓN DEL ESTADO ARGENTINO
la Provincia y el Desierto comenzaron a surgir, junto con su
gradual poblamiento, estados intermedios que la Constitu-
ción Nacional denominó "territorios", y que por coincidir con
espacios prácticamente inexplorados e inhabitados, no suje-
tos al dominio de gobierno local alguno, quedaron subordi-
nados a la jurisdicción nacional.
Esta particular conformación del espacio había tenido
hasta entonces profundas repercusiones sobre la sociedad
argentina. Afirmada por las distancias y el consiguiente ais-
lamiento, había debilitado el desarrollo de vínculos naciona-
les, sentimientos de pertenencia y comunidad de destino,
factores no desdeñables en la intensidad que adquirieron las
guerras interiores. También había impedido la formación de
un mercado nacional. En el interior, las producciones locales
no consumidas dentro del ámbito geográfico inmediato, eran
dificultosamente derivadas hacia los mercados a los que per-
mitían acceder las antiguas y precarias rutas coloniales.62
La circulación había adquirido así un característico sentido
centrífugo, orientada hacia mercados que luego de la inde-
pendencia pasarían a estar localizados fuera del territorio
nacional (especialmente en Chile y Bolivia). A su vez, la pro-
ducción del Litoral pampeano fue acentuando su orientación
hacia mercados ultramarinos, dada la privilegiada posición
de sus puertos, la fecundidad de sus tierras y la creciente de-
manda para sus productos desde el exterior.
A pesar de las dificultades, las actividades mercantiles y
las derivadas de la explotación pecuaria registraron impor-
tantes progresos desde comienzos de siglo. Pero su escala no
se compadecía con las inmensas posibilidades que, a los ojos
de esa incipiente burguesía, abrían la potencialidad del te-
rritorio y la sostenida expansión de los mercados externos.
Sobre todo, teniendo a la vista el ejemplo de los Estados Uni-
dos, otro vasto país en el que aceleradamente se quemaban
las etapas que le permitirían alcanzar un lugar de privilegio
en el "concierto de las naciones". 63 Esa experiencia señalaba
rumbos y ponía de manifiesto carencias. Por eso la Constitu-
ción Nacional dictada en esos años no adjudicó al Estado na-
cional un rol abstracto ni una misión utópica, sino un pro-
grama muy concreto, avalado en situaciones comparables
LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIÓN DEL ESTADO 135
por resonantes éxitos, cuya realización no haría sino mate-
rializar un orden social prefigurado en las mentes más lúci-
das de la época.
No es un accidente histórico que el proceso de organiza-
c ión nacional comenzara a transitar terrenos más firmes re-
cién al promediar el siglo, precisamente cuando la distancia
entre el país posible y la cruda manifestación de su atraso
material se hizo más patética. La organización nacional no
podía apelar únicamente a argumentos ideológicos. Si bien la
gesta independentista arraigó sentimientos de nacionalidad,
al mismo tiempo exaltó un férreo localismo que se constituyó
en importante escollo para el afianzamiento de un orden na-
cional. 64 Tampoco era posible construir la unidad nacional
mediante el solo recurso de las armas, como lo demostraban
los largos años de guerras civiles. Los vínculos materiales so-
bre los que se asienta una comunidad nacional eran todavía
débiles, y esa debilidad era en gran parte resultado de caren-
cias notables.
Hemos visto que la formación de un mercado nacional, o
más genéricamente, de una economía de mercado, exige co-
mo condición necesaria la convergencia y ensamble de los
clásicos factores de la producción. Aunque el país era pródi-
go en tierras, su ocupación efectiva y puesta en producción
exigía trabajo y capitales. No fue casual que el verbo "po-
blar" se hiciera sinónimo de "gobernar", en más que un sen-
tido simbólico. 65 De nada servían las tierras ociosas; nada
podía hacerse con ellas si no se contaba con fuerza de traba-
jo capaz de incorporarlas a la producción. Aun contando con
la población necesaria, difícilmente hubieran podido explo-
tarse grandes extensiones sin el auxilio de inversiones en ca-
pital fijo y tecnología que articularan la producción y la cir-
culación. Y hasta tanto los hombres y los capitales no aflu-
yeran a explotar los campos, poblar las ciudades y construir
la infraestructura física que ligara las distintas etapas del
proceso económico, la sociedad argentina no rompería su ce-
rrado localismo ni emergería de su tradicional y mediocre ni-
vel de existencia material. Esto lo sabían de sobra los sala-
deristas entrerrianos, los productores laneros de la campaña
bonaerense, los viñateros de Cuyo y los importadores porte-
136 LA FORMACIÓN DEL ESTADO ARGENTINO
ños. También lo conocían los intelectuales y "hombres públi-
cos" que en la época señalaron en sus discursos y escritos el
programa de transformaciones que debía dar paso a un nue-
vo orden social.
Pero cuando en el plano institucional parecían allanados
gran parte de los obstáculos que se oponían a la definitiva
organización nacional, las barreras de la naturaleza y la in-
movilidad o inexistencia de recursos seguían erigiendo for-
midables escollos. Tomemos como ilustración las comunica-
ciones, posiblemente el eslabón más débil de los circuitos
económicos de entonces. En 1863, el ministro del Interior,
Guillermo Rawson, informaba al Congreso sobre el estado de
los caminos de la república en estos términos:
"Puede decirse sin exageración que en la República Argentina no hay ca-
minos, si no se da ese nombre a las huellas profundas y sinuosas forma-
das no por el arte, sino por el ir y venir de las gentes al través de vastas
llanuras, por en medio de los bosques o por las cumbres de las colinas y
montañas. En esta inmensa extensión de territorio se encuentran cator-
ce o diez y seis ciudades separadas unas de otras por centenares de le-
guas, sin que jamás la mano del hombre se haya empleado en preparar
las vías que deben servir a la comunicación entre esas escasas poblacio-
nes. Y si la civilización, la riqueza y la fraternidad de los pueblos están
en razón directa de la facilidad y rapidez con que se comunican, mucho
debe ser el atraso, la pobreza y la mutua indiferencia de las Provincias
Argentinas separadas entre sí por largas distancias, y por obstáculos na-
turales que apenas se ha intentado superar" (Memoria Ministerio del In-
terior, 1863).
El dramático tono de esta descripción no alcanza sin em-
bargo a transmitir totalmente el cuadro de precariedad do-
minante. 66 La inexistencia de caminos se hallaba asociada a
carencias de muy diversa índole, que se constituían a su vez
en obstáculos para su construcción. Además de importantes
problemas técnicos y económicos, la realización de un cami-
no dependía de que previa o simultáneamente se resolvieran
problemas de otra índole. Por ejemplo, la escasez de agua en
ciertas travesías exigía perforaciones en busca de aguas ar-
tesianas. Accidentes naturales como ríos y montañas podían
-requen —r-la—erecridn de puentes. A su v ez, las-posibilidadea de
LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIÓN DEL ESTADO 137
internarse en extensas y desoladas comarcas debían consi-
derar la existencia de postas que ofrecieran albergue y faci-
lidades para la continuación de la travesía. "Postas, correos
y caminos eran necesidades que no atendía el gobierno..." 67
Portape,yunsifcholapeténisdu
posible camino, su factibilidad económica dependía en últi-
ma instancia de un probable volumen de tráfico que justifi-
cara la inversión.
Estos ejemplos ilustran una típica modalidad de eslabo-
namiento de la actividad social, en el sentido propuesto por
Hirschman. 68 Hacia "atrás", la construcción de un camino
creaba la necesidad de obras complementarias tales como
apeaderos, pozos artesianos y puentes. Hacia "adelante",
abría nuevas posibilidades para la ocupación y explotación
de tierras, el establecimiento de mensajerías y la formación
de nuevas poblaciones. Para tomar otro ejemplo, la libre na-
vegación de los ríos originaba necesidades de canalización,
obras portuarias y de balizamiento, y a su vez hacía posible
el transporte de pasajeros, correspondencia y carga, fomen-
taba la exploración de tierras (como el territorio del Chaco)
e impulsaba la ejecución de obras que unían regiones prácti-
camente desvinculadas entre sí. Sería - posible construir
otras cadenas o rastrear efectos secundarios a partir de ca-
da uno de los fenómenos recién mencionados. Pero lo impor-
tante es reflexionar sobre el sentido más profundo de estas
transformaciones, ya que la utilización acrítica de un con-
cepto tan sugestivo como el de "eslabonamiento" conlleva el
riesgo de transformar una historia rica en "accidentes" y
contradicciones en un mecánico, acumulativo y, sobre todo,
inevitable proceso de evolución social.
A mi juicio, ese sentido profundo de los cambios sociales
radica en la peculiar asociación que en cada caso se estable-
e entre el surgimiento de una oportunidad, el desarrollo de
n interés y la creación de una necesidad. Una oportunidad
upone la presencia de una o más circunstancias favorables
ara el desenvolvimiento de alguna actividad o empresa con-
eniente. Esta conveniencia está determinada por el benefi-
o probable que la puede reportar a quienes la em-
rendan. En la medida en que éstos perciben la oportunidad
138 LA FORMACIÓN DEL ESTADO ARGENTINO
y deciden aprovecharla, desarrollan un interés, es decir, la
aspiración a una eventual obtención de aquel beneficio. Sin
embargo, oportunidad e interés no son condiciones suficien-
tes para que la actividad sea encarada. Es preciso además
que el interés sea materializable. Generalmente, obstáculos
o carencias dificultan su concreción por la sola acción de los
actores interesados, y crean la necesidad de superarlos. Pa-
ra que "alguien" esté dispuesto a satisfacer esa necesidad,
debe a su vez tener un interés, basado quizás en la oportu-
nidad que crea la necesidad de su contraparte, de la que
también pueda derivar algún beneficio. Y así sucesivamen-
te. Los "multiplicadores", "eslabonamientos" o "círculos vir-
tuosos" no son otra cosa, entonces, que descriptores de estos
procesos de encadenamiento —y expansión— de la actividad
social.
Ciertamente, estos procesos no se verificaron exclusiva-
mente en la época histórica que estamos considerando. Más
genéricamente, son propios de formaciones sociales capitalis-
tas basadas en la acumulación, la propiedad privada y el be-
neficio individual. Si procuro desentrañar su funcionamien-
to es debido a que en ese período se estaban constituyendo
los elementos (intereses, sectores, relaciones, clases) que ca-
racterizarían al capitalismo argentino. Y es esta especifici-
dad lo que un análisis del papel cumplido por el Estado en la
articulación de la actividad social, permitiría esclarecer.
¿En qué sentido fue el Estado argentino un factor de arti-
culación social? Aunque la pregunta remite a la esencia, a la
definición misma, del concepto de Estado, lo que aquí intere-
sa es establecer las modalidades específicas de esa articula-
ción. Es indudable que a partir de 1862, el Estado nacional
tuvo un papel preponderante en la creación de oportunida-
des, la generación de intereses y la satisfacción de necesida-
des que beneficiaron a regiones, sectores y grupos sociales
cada vez más amplios. Pero el hecho saliente es que estas
formas de intervención penetraban efectivamente la socie-
dad, convirtiendo al Estado en un factor constituyente de la
misma y a su acción en un prerrequisito de su mutua repro-
ducción. Es decir, este aspecto de la actividad estatal sirvió
no solamente para unir las piezas sueltas de una sociedad
LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIÓN DEL ESTADO 139
nacional aún en ciernes, sino además para establecer una
vinculación efectiva entre esa sociedad y el Estado que la ar-
ticulaba. Como en definitiva constituirse en instancia de ar-
ticulación de relaciones sociales es la razón de ser del Esta-
do, esta forma de intervención tendía a afirmar su legitima-
ción y viabilidad institucional. O sea, el reconocimiento so-
cial de su indispensabilidad, y el suministro de los apoyos y
recursos necesarios, para reproducir el patrón de relaciones
que su propia intervención conformaba.
No olvidemos, sin embargo, que la penetración material
fue sólo una de las formas en que el Estado intentó extender
su control sobre la sociedad. Por eso quizá convenga marcar
algunos de sus rasgos distintivos. Al referirme a esta forma
de penetración sugiero una modalidad de control social ba-
sada en la capacidad exclusiva —no compartida por ningún
otro agente social— de crear, atraer, transformar, promover
y, en última instancia, ensamblar los diferentes factores de
la producción, regulando sus relaciones. En este sentido, la
penetración material comparte con la cooptativa y la ideoló-
gica un común fundamento consensual, aun cuando este con-
senso tiene en cada caso referentes distintos: el interés ma-
terial, el afán de poder o la convicción ideológica. En cambio,
la penetración represiva implica la aplicación de violencia fí-
sica o amenaza de coerción, tendientes a lograr el acata-
miento a la voluntad de quien la ejerce y a suprimir toda
eventual resistencia a su autoridad. El mantenimiento del
orden social se sustenta aquí en el control de la violencia, a
diferencia de lo que ocurre con las otras formas de penetra-
ción, en que el orden se conforma y reproduce a partir de
"contraprestaciones" o beneficios que crean vínculos de soli-
daridad entre las partes que concurren a la relación, conso-
lidando intereses comunes y bases de posibles alianzas. La
penetración cooptativa intenta ganar adeptos a través de la
promesa o efectiva concesión de alguna suerte de beneficio
conducente a incorporar nuevos grupos o sectores a la coali-
ción dominante. La penetración ideológica reviste la repre-
sión desnuda o los intereses individuales de un barniz legi-
timante, tendiente a convertir la dominación en hegemonía,
el beneficio particular en interés general.
140 LA FORMACIÓN DEL ESTADO ARGENTINO
Claro está que estos beneficios y contraprestaciones, en
tanto están dirigidos a ciertos sectores de la sociedad, impli-
can a menudo privilegios que, por oposición, condenan a
otros sectores indirectamente perjudicados a una existencia
económica, cultural o políticamente marginal. Por eso la re-
presión y las formas más consensuales de penetración son
procesos simultáneos: ganar aliados da lugar muchas veces
a ganar también enemigos, y el "progreso" en el que se enro-
lan los unos exige el "orden" que debe imponerse sobre los
otros.
El revisionismo histórico argentino se ha preocupado a
menudo de reivindicar sectores, actividades o regiones que
fueron desplazados por el incesante desarrollo de las fuerzas
productivas que acompañó el avance del capitalismo, y que
el concurso del Estado contribuyó a materializar. La nostál-
gica evocación del boyero, del rústico tejedor, del indio de la
toldería, del gaucho errante, en fin, de esa extensa galería
humana que tipificó en la conciencia de las "clases acomoda-
das" la barbarie y el atraso, no pasa sin embargo de ser un
ejercicio sensiblero y en buena medida estéril.€ 9 No resulta
útil para comprender la dinámica del proceso que transfor-
mó a esa sociedad, creando redes de relación, homogeneizan-
do intereses, originando nuevos sectores de actividad, rele-
gando a otros, constituyendo, en fin, las bases materiales de
una nación, un sistema de dominación y un nuevo modo de
producción. Este es, en esencia, el sentido que tuvieron las
formas de penetración estatal que denomino materiales, y
que junto a la represión, la cooptación y la manipulación
ideológica contribuyeron a crear un nuevo orden.
No obstante, soy consciente de que esta abstracta obser-
vación deja pendiente un análisis más minucioso del funcio-
namiento de este mecanismo de penetración. Por ello, aun-
que sin pretender ceñirme a una historia rigurosa, intenta-
ré una interpretación matizada con algunas ilustraciones.
Nada mejor que la propia visión de los protagonistas para
expresar el sentido de la acción del Estado en este terreno:
"...la situación de la República exige un pronto y saludable remedio á la
miseria qu • II.
espira us es ah a. os por
141
LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIÓN DEL ESTADO
de necesidades no satisfechas; el orden, el respeto á las Autoridades
constituidas se mantienen tan solo por la virtud de los pueblos y por el
prestigio que el nuevo Gobierno Nacional debe á la grandeza de su ori-
jen y á la sanidad probada de sus intenciones: empero hay fuerzas irre-
sistibles que obran en el seno de las sociedades y que las precipitan á ve-
ces en abismos desconocidos, cuando la previsión de los Gobiernos no se
anticipa á preparar el remedio de los males, dando dirección saludable á
esa vitalidad exuberante y peligrosa. Tal es la situación de la República
en mi concepto, y pienso que es necesario ganar meses y días al tiempo
para presentarles algo que los aliente en su abatimiento, que los confor-
te en su miseria, que moralice sus sentimientos y los encamine al bien y
á la prosperidad común" (Memoria Ministerio del Interior, 1863).
Tales conceptos, expresados a poco de formalizada la or-
ganización nacional, tenían un evidente contenido progra-
mático, aun cuando las circunstancias que los motivaran
fueran bastante específicas.» El desorden era también visto
como producto de la miseria y, si el progreso requería orden,
también el orden requería progreso. Es decir, el progreso era
un factor legitimante del orden, por lo que la acción del Es-
tado debía anticiparse a resolver un amplio espectro de ne-
cesidades insatisfechas que "agitaban los espíritus" y ame-
nazaban destruir una unidad tan duramente conseguida.
¿Pero qué necesidades? Cuando "todo estaba por hacerse"
—como es frecuente leer en los escritos de la época— ¿cómo
fijar prioridades si el nuevo gobierno ni siquiera conocía el
verdadero estado del país? Lo primero, entonces, era tomar
conciencia sobre la real envergadura de los problemas en-
frentados, de las oportunidades desaprovechadas, de las as-
piraciones, necesidades e intereses despertados a partir de
las nuevas circunstancias que dominaban la escena político-
institucional de la sociedad argentina. Un nuevo diálogo co-
menzaría así a entablarse entre representantes de un Esta-
do, convencidos del inexorable destino de progreso del país,
y los agentes sociales que intuían los mecanismos que po-
dían concretarlo. Por eso no es extraño que una de las pri-
meras medidas adoptadas en todos los ramos de la actividad
del gobierno fuera establecer contacto con los gobernadores
provinciales recabando información sobre los aspectos más
e ementales de la vicia te una comuniffa s pre-

142 LA FORMACIÓN DEL ESTADO ARGENTINO
dominantes, estado de los caminos, facilidades acordadas a
la inmigración, situación de la educación, capacidad de con-
vocatoria de milicias y así sucesivamente. En este sentido,
los gobiernos provinciales asumieron inicialmente un claro
papel de voceros de los intereses económicos de sus respec-
tivas localidades, dada la ausencia de otros mecanismos de
representación, tales como partidos u organizaciones corpo-
rativas.
Si bien los informes de gobernadores y la nutrida corres-
pondencia y contactos mantenidos con representantes del
gobierno nacional permitían, en general, contar con un ele-
mental cuadro de situación, gran parte del papel articular
cumplido por el Estado nacional se efectivizó a partir de una
compleja red de interacciones entre "empresarios" estatales
e individuos o sectores interesados. Resultaría difícil esta-
blecer a qué parte correspondió la mayor proporción de ini-
ciativas. Pero lo cierto es que las condiciones creadas por el
nuevo proceso institucionalizador produjeron una intensa
movilización de empresarios, profesionales, intermediarios
políticos (o "influyentes") y unidades estatales, dispuestos a
explorar y explotar las oportunidades creadas por el propio
proceso, poniendo en juego todos sus recursos.
Desde el punto de vista de la acción estatal, esto supuso
echar mano a diversos mecanismos: 1) la provisión de me-
dios financieros y técnicos para la ejecución de obras o el
suministro de servicios; 2) el dictado de reglamentos que in-
trodujeran regularidad y previsibilidad en las relaciones de
producción e intercambio; 3) la concesión de beneficios y
privilegios para el desarrollo de actividades lucrativas por
parte de empresarios privados; y 4) el acuerdo de garantías
—tanto a empresarios como a usuarios— sobre la rentabili-
dad de los negocios emprendidos con el patrocinio estatal, la
ejecución de las obras y la efectiva prestación de los servi-
cios. En la realidad, estos diversos mecanismos se confun-
dían muchas veces en un mismo caso, tal como ocurriera por
ejemplo con la construcción y explotación de ferrocarriles.
Pero la distinción analítica permite en todo caso mostrar la
variedad de manifestaciones de la presencia articuladora del
Estado.
LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIÓN DEL ESTADO 143
En general, y sobre todo antes de que comenzaran a afluir
los empréstitos directos al gobierno nacional, los recursos fi-
nancieros movilizados por el Estado se orientaron hacia la
ejecución de pequeñas obras de infraestructura y el estable-
cimiento de ciertos servicios regulares. Durante la presiden-
cia de Mitre se suscribieron numerosos contratos con empre-
sarios privados para la construcción de caminos, la erección
de puentes, el transporte de correspondencia, la mensura de
tierras, etc. 71 Habitualmente, las contrataciones eran prece-
didas por estudios técnicos a cargo de ciertos funcionarios
cuya misión encerraba, en germen, funciones que serían más
tarde asumidas por unidades burocráticas especializadas.
Un Inspector de Postas y Caminos o un Ingeniero Nacional
(como los Visitadores de Aduana o los Inspectores de Educa-
ción, en otros ramos) eran verdaderos empresarios estatales,
hombres de gran versatilidad acostumbrados a recorrer el
país y a enfrentar toda suerte de obstáculos. Su juicio era
por lo general decisivo para poner en marcha un proyecto o
concluir una negociación.
También fue evidente la influencia de estos "Adelantados"
estatales en la confección de los diversos reglamentos que in-
tentaron introducir orden en ciertas transacciones y activi-
dades sometidas, como tantos otros aspectos de la vida del
país, a la anarquía y al abuso. Por ejemplo, mediante el de-
creto del 30 de octubre de 1862, el flamante gobierno regla-
mentó el servicio de postas garantizando la regularidad de
su prestación y la propiedad de los empresarios. 72 De la mis-
ma manera, expidió una serie de importantes disposiciones
tendientes a organizar un servicio de correos, reglamentan-
do el funcionamiento de oficinas, la seguridad de la corres-
pondencia y las responsabilidades emergentes del desempe-
ño de funciones vinculadas a este ramo. También se requi-
rieron informes a los gobernadores sobre los patrones de pe-
sas, medidas lineales y de capacidad empleadas en cada pro-
vincia, en previsión de que su falta de uniformidad dificulta-
ría la delineación de tierras públicas, el establecimiento de
ferrocarriles o la rectificación y mensura de caminos. Algu-
nos años más tarde se reglamentaría un sistema uniforme
de pesas y medidas para todo el país.
 LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIÓN DEL ESTADO 145
144 LA FORMACIÓN DEL ESTADO ARGENTINO
capacidad negociadora de cada una y, sobre todo, el poder
Cuando los recursos financieros y técnicos de que podía
relativo de los recursos puestos en juego. Finalmente, ape-
disponer el Estado resultaban insuficientes para encarar
lando al decisivo argumento de que si no se cumplían sus
ciertos proyectos; o cuando la iniciativa privada descubría
condiciones no podría levantar en Inglaterra los capitales
nuevas áreas de actividad económica potencialmente lucra-
necesarios para la empresa, Wheelwright obtuvo satisfac-
tivas, se apelaba habitualmente al mecanismo de la conce-
ción a todas sus demandas. Claro está que en el ínterin, el
sión estatal para la disposición de bienes o la explotación de
ministro Rawson había mantenido negociaciones paralelas
servicios. El ejemplo quizá más difundido es el de concesión
sin resultado positivo. Otros dos empresarios londinenses,
para la construcción y explotación de ferrocarriles. Sin em-
Smith y Knight, presentaron al ministro una oferta aun
bargo, vale la pena utilizar precisamente este ejemplo para
más leonina que la de Wheelwright. También un conocido
examinar con algún detenimiento ciertos aspectos poco cono-
comerciante de Rosario, Aarón Castellanos, peticionó ante
cidos del mecanismo de concesión, aunque fundamentales
el ministro a nombre de varios empresarios y propietarios
para entender los patrones de vinculación que comenzaban
de esa ciudad, proponiendo encuadrarse en las condiciones
a establecerse entre Estado y sociedad. Para ello recurriré al
fijadas por la ley, pero sin ofrecer garantías pecuniarias ni
caso del Ferrocarril Central Argentino, uno de los primeros
convencer demasiado a Rawson de que podría emprender la
grandes proyectos encarados por el gobierno nacional bajo
obra levantando en el país y en Europa los capitales nece-
este sistema. 73
sarios.
Una ley de setiembre de 1862 autorizó al Poder Ejecutivo
Si bien es cierto que la aceptación de las condiciones de
a contratar la construcción de un ferrocarril de Rosario a
Wheelwright se fundaba en gran parte en la ausencia de al-
Córdoba, estableciendo las bases y condiciones a las que de-
ternativas, también es cierto que este último utilizaba un ar-
bía ajustarse el contrato. El proyecto ya venía siendo objeto
gumento contundente: si no se cedían a la empresa las tie-
de negociaciones desde hacía ocho años con el representante
rras al costado de las vías (punto central de la controversia),
de un consorcio de capitalistas ingleses, William Wheel-
la especulación la harían de todos modos los particulares,
wright. Dictada la ley, el Ministerio del Interior quedó encar-
sin existir ninguna garantía de que ello condujera a la colo-
gado de proseguir las tratativas con este empresario, que en
nización de esas tierras. La empresa, en cambio, colonizaría
su afán de resultar adjudicatario del proyecto había iniciado
planificadamente. Ello aumentaría el tráfico y las ganancias
por su cuenta algunas obras. Sin embargo, apartándose de
de la empresa, lo cual disminuiría el importe de las garan-
las condiciones fijadas por la ley, Wheelwright exigía para
tías por las que el gobierno respondía hasta cubrir la renta-
firmar el contrato un acuerdo sobre cinco puntos: 1) la cesión
bilidad mínima acordada. 75
de una legua de terreno a cada lado y en toda la extensión
Anunciando la firma del contrato a los gobernadores de
de la línea, con algunas excepciones; 2) la fijación del capital
provincia, el ministro del Interior solicitaba su colaboración
garantido en 6400 libras por milla74 ; 3) la fijación de los gas-
para que se suscribiera a la empresa el mayor número de
tos de explotación en un 45% de los ingresos brutos; 4) un
personas, con capitales grandes o pequeños, señalando que
mínimo de 15% de beneficio neto antes de que el gobierno
este ferrocarril era el primer paso, "la base de un plan de fe-
pudiera intervenir en las decisiones sobre tarifas; y 5) la
rrocarriles argentinos". Agregaba que la obra reportaría
exención de la garantía o caución pecuniaria a que el contra-
ventajas a los pueblos y a los individuos, "acreciendo la pros-
tista estaba obligado por la ley.
peridad del Litoral de la República, y haciendo participar de
Las propuestas, contrapropuestas y recursos argumenta-
ella al interior, fomentando en las provincias mediterráneas
les empleados por cada parte en el curso de las tratativas,
vos gérmenes u pi uspeli e riqueza' que abegui d-
fueron mostrando la variedad de intereses representados, la
146 LA FORMACIÓN DEL ESTADO ARGENTINO
rían la paz y la harían "fecunda y gloriosa en el sentido del
progreso" (Memoria Ministerio del Interior, 1863).
El vaticinio ministerial no era infundado. El país había
comenzado a experimentar el impacto de los "caminos de fie-
rro", cuya extensión crecería a un ritmo vertiginoso, 76 modi-
ficando radicalmente la estructura espacial y económica del
país. En este contexto, fueron muy pocos quienes lograron
percibir los efectos negativos que podría acarrear la particu-
lar configuración adquirida por el desarrollo de los ferroca-
rriles, incluso en aquellas regiones destinadas a padecer ta-
les efectos con marcada intensidad. 77
Sin caer en simplificaciones ni catalogar al ferrocarril, sin
más recaudos, como un agente destructor y empobrecedor
que contribuyó a quebrar un supuesto desarrollo económico
autónomo —lento pero armónico— en algunas regiones del
país, corresponde señalar que en algunos casos, como en
Santiago del Estero, las expectativas que rodearon su llega-
da no fueron satisfechas. En general, los ferrocarriles nunca
llegaron a integrar a las viejas poblaciones en las provincias
interiores, normalmente asentadas en terrenos apenas aptos
para la subsistencia. En muchos casos las vías férreas atra-
vesaron zonas desérticas, creando estaciones efímeras que
terminaron por aislar a las poblaciones asentadas en su
derredor. El abaratamiento del costo de los fletes, que en teo-
ría acompañaba al trazado de la red ferroviaria, poco signi-
ficó en estos casos. Los pueblos que fueron virtualmente "es-
quivados" tuvieron que ejercer serias —y a menudo infruc-
tuosas— presiones para lograr el beneficio del algún ramal
tardío.
El manejo relativamente discrecional de las tarifas sirvió,
además, como un instrumento clave para favorecer o perju-
dicar el desarrollo de las diferentes regiones del país. De-
nunciando el supuesto incumplimiento de los términos de
las concesiones en materia tarifaria, señalaba el diputado
Osvaldo Magnasco en 1887:
"Han servido (los ferrocarriles) como los elementos legítimamente espe-
rados, o por el contrario han sido obstáculos serios para el desarrollo de
nuestra producción, para la vida de nuestras industrias y para el desen-
LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIÓN DEL ESTADO 147
volvimiento de nuestro comercio. (...) Ahí están las provincias de Cuyo,
por ejemplo, víctimas de tarifas restrictivas, de fletes imposibles, de im-
posiciones insolentes, de irritantes exacciones, porque el monto de esos
fletes es mucho mayor que el valor de sus vinos, de sus pastos y de sus
carnes (...) Ahí están Tucumán, Salta y Santiago...". 78
Puede sostenerse, entonces, que el impacto del ferrocarril
fue desigual, jugando en el Litoral un rol articulador que
contrasta con el disímil papel cumplido en el interior. Los fe-
rrocarriles crearon, sin duda, un mercado interno nacional,
pero sobre todo posibilitaron la explotación de la Pampa hú-
meda, generaron un alza inédita en el precio de la tierra y
contribuyeron, de este modo, a la consolidación de los terra-
tenientes pampeanos como clase hegemónica. 79
Desde esta perspectiva más matizada, es evidente que los
juicios contemporáneos sobre el "entreguismo" y los "vende-
patrias" —que, sin duda, también existieron— pasan por al-
to tanto los factores contextuales y circunstanciales que res-
tringían la capacidad de acción de los agentes estatales, co-
mo la complejidad de los intereses mediatos e inmediatos
que intervenían en sus decisiones. Sobre todo, la urgencia
de acelerar la formación de un mercado nacional y hacer
sentir, en ese mismo proceso, la presencia articuladora del
Estado. 80
Un último punto, que también requiere alguna reflexión,
es el que se refiere a la garantía estatal de que las relacio-
nes articuladas con su auspicio se perfeccionarían bajo cual-
quier circunstancia. En este particular sentido, la noción de
"garantía" asumía un significado mucho más lato. La garan-
tía del Estado estipulada en un contrato de concesión no se
limitaba a la asunción de un compromiso teórico ni a la
eventual efectivización de compensaciones monetarias. Mu-
chas veces exigía una participación intensa y protagónica en
el suministro de bienes, servicios y regulaciones que formal-
mente podía o no corresponderle efectuar, pero cuyo compro-
miso no podía rehuir. Por ejemplo, en la concesión del Ferro-
carril Central Argentino, el gobierno nacional intervino acti-
vamente en el trámite de expropiación y transferencia de
tierras provinciales a la compañía propietaria, en virtud del
148 LA FORMACIÓN DEL ESTADO ARGENTINO
LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIÓN DEL ESTADO 149
contrato de concesión. Ello supuso presionar a los goberna-
dores, urgir a los comisionados nacionales encargados de las Uvas." Finalmente, en 1867 Mitre resolvió continuar con
expropiaciones, tranquilizar al director residente de la em- una subvención de 400 pesos fuertes, a condición de que los
colonos permanecieran en el establecimiento.
presa, pasar por alto exigencias especulativas de los propie-
Puede apreciarse entonces la multiplicidad de los compro-
tarios de tierras o asumir costos inesperados. 81
La garantía funcionaba no sólo hacia los concesionarios, misos asumidos por el Estado. Se garantizaban los capitales
en su rendimiento, la fuerza de trabajo en su reproducción y
sino también hacia los gobiernos provinciales y los particu-
lares. Por ejemplo, el Estado nacional se responsabilizaba de la tierra en su posesión. Lucro, energía y propiedad. Tres
fuerzas de cuya debida articulación dependía el progreso.
que el ferrocarril funcionaría con regularidad, comodidad y
Quisiera destacar, finalmente, que una importante conse-
seguridad. Para ello enviaba inspectores nacionales a exami-
cuencia de estas modalidades de penetración del Estado fue
nar las vías y construcciones para determinar si se estaba en
el papel —directo o indirecto— que comenzó a cumplir como
condiciones de habilitar el servicio, sin perjuicio de los infor-
empleador de fuerza de trabajo y formador de un extenso
mes remitidos por los técnicos de la empresa. Recogía, por
sector de contratistas e intermediarios. En el primer aspec-
otra parte, las quejas de los gobiernos provinciales y daba
to, no me refiero solamente al personal directamente em-
traslado de las denuncias a la empresa, asumiendo de este
pleado por el Estado, sino además al constituido por asala-
modo otra forma de garantía. 82
riados y trabajadores no permanentes indirectamente retri-
También el Estado se constituía en vocero de los accionis-
buidos mediante fondos públicos. Es decir, me refiero a la ca-
tas del país (incluido el propio gobierno nacional) ante la em-
pacidad del Estado para generar socialmente nuevas oportu-
presa del ferrocarril, ejerciendo su representación en las
nidades de trabajo asalariado, extendiendo así las relaciones
asambleas, denunciando la paralización de obras, exigiendo
de producción capitalistas.
su continuación, planteando la reducción de tarifas para ha-
Aunque trasponga un par de años el período examinado
cer accesible el tráfico, o requiriendo el poblamiento de las
en este trabajo, quisiera hilvanar algunas circunstancias y
tierras entregadas como condición contractual. Excediendo
datos sueltos observables a comienzos de la década del 80,
incluso sus compromisos, llegó a darse el caso de que el Es-
que permiten inferir la extraordinaria importancia que pa-
tado acudiera en auxilio de la empresa ante dificultades co-
rece haber tenido este desconocido aspecto de la acción del
yunturales de financiamiento. 83
Estado. En el mensaje de apertura de sesiones del Congre-
Otro interesante ejemplo de garantía puede hallarse en la
so de 1883, el presidente Roca indicaba que en la construc-
actitud del gobierno nacional frente a la Colonia del Chubut,
ción de diez ferrocarriles nacionales, provinciales y particu-
que inmigrantes galeses habían establecido en la Patagonia.
lares (en última instancia garantizados por el Estado) se
Ante las graves dificultades iniciales enfrentadas por los co-
empleaban 14.500 obreros. Este número proporciona una
lonos, derivadas de la pobreza de las tierras, la falta de agua
y la escasez de todo elemento necesario para asegurar la pauta importante para evaluar el considerable peso que te-
nía, dentro de la fuerza de trabajo total, el personal emplea-
subsistencia, el gobierno asignó en un comienzo la suma de
do por contratistas del Estado en las innumerables obras fi-
4000 pesos fuertes. Más tarde, ante el riesgo de que los colo-
nos no contaran con provisiones mínimas (por subsistir las nanciadas por los gobiernos nacional y provinciales. Basta
condiciones iniciales), acordó un subsidio mensual de 700 pe- considerar la construcción y reparación de puentes y cami-
sos fuertes para víveres. En cierto momento, frente al riesgo nos; la construcción de telégrafos, puertos, edificios públi-
cos; la canalización de ríos; la edificación de escuelas (a ra-
de que se eternizara el subsidio, comisionó a M. Álvarez de
zón de unas 30 or año) la conversión d fortines en puPhlnc
Arenales a inspeccionar eI est-~tela r~rbus -perspce- a construcción de ciudades completas como La Plata; la con-
150 LA FORMACIÓN DEL ESTADO ARGENTINO
tratación de agrimensores y técnicos para el estudio de la
topografía, medición y subdivisión de las nuevas tierras
conquistadas; las tareas de estibaje portuario, las obras de
defensa de terrenos bajos; o la construcción de obras de in-
fraestructura en las cabezas de los nuevos territorios nacio-
nales. 85
Si bien no es posible aventurar cifras, estas referencias
reflejan al menos la enorme gravitación que la presencia ma-
terial del Estado comenzó a tener en esta crucial etapa for-
mativa de la sociedad argentina.
PENETRACIÓN IDEOLÓGICA
A diferencia de las modalidades consideradas hasta aho-
ra, la penetración ideológica apeló a mecanismos mucho más
sutiles, a veces subliminales. Mecanismos que, operando so-
bre ún campo de percepciones, valores, actitudes, represen-
taciones y comportamientos sociales claramente asociados a
los sentimientos de pertenencia a una comunidad nacional,
tendieran a legitimar el nuevo patrón de relaciones sociales
que se venía conformando.
La penetración ideológica, junto con la cooptación y las di-
versas formas de penetración material del Estado, contribu-
yeron a crear la base consensual sobre la cual podía cons-
truirse un sistema de dominación. Si bien, inicialmente, el
Estado nacional se había edificado fortaleciendo principal-
mente su aparato represivo, ningún sistema de dominación
estable podía sobrevivir sin consolidar, a la vez, un consenso
más o menos generalizado acerca de la legitimidad del nue-
vo orden. Después de todo, combinaciones variables de coer-
ción y consenso han sido siempre las bases de sustentación
de cualquier esquema de dominación política.
Si bien la penetración ideológica del Estado nacional im-
plica lograr que en la conciencia ordinaria de los miembros
de una sociedad se instalen ciertas creencias y valores has-
ta convertirlos en componentes propios de una conciencia co-
lectiva, es preciso diferenciar dos aspectos distintos de este
proceso. Por una parte, la creación de una conciencia nacio-
nal, es decir un sentido profundamente arraigado de perte-
nencia a una sociedad territorialmente delimitada, que se
LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIÓN DEL ESTADO 151
identifica por una comunidad de origen, lenguaje, símbolos,
tradiciones, creencias y expectativas acerca de un destino
compartido. Por otra, la internalización de sentimientos que
entrañan una adhesión "natural" al orden social vigente y
que, al legitimarlo, permiten que la dominación se convierta
en hegemonía.
Así como en el primer caso, la penetración ideológica pro-
cura crear una mediación entre Estado y sociedad basada en
el sentido de pertenencia a una nación, 88 en el segundo pro-
mueve el consenso social en torno a un orden capitalista, un
modo de convivencia, de producción y de organización social
que aparece adornado de ciertos atributos y valores desea-
bles, tales como la libertad e iniciativa individual, la aparen-
te igualdad ante la ley de empresarios y asalariados, la pro-
mesa del progreso a través del esfuerzo personal o la equi-
dad distributiva que eventualmente eliminará el conflicto
social. En ambos casos, sin embargo, lo que está en juego es
la capacidad de producción simbólica del Estado, que como
se recordará es uno de los atributos de la estatidad que ape-
la al control ideológico como mecanismo de dominación.
En términos prácticos, resulta difícil distinguir histórica-
mente estos diferentes aspectos, sobre todo porque en sus
manifestaciones concretas han tendido casi siempre a refor-
zarse mutuamente.
A título ilustrativo analizaré algunos de ellos, vinculados
a las cuestiones de la educación, el control sobre el culto, el
matrimonio civil y el servicio militar obligatorio. Cabe acla-
rar que estos mecanismos de concientización consiguieron
perfeccionarse especialmente después de 1880.
La educación constituyó un vehículo privilegiado en el
marco de la estrategia de penetración ideológica del Estado.
Al respecto, Tedesco sostiene que "los grupos dirigentes asig-
naron a la educación una función política y no una función
económica" vinculada meramente a la formación de recursos
humanos. 87 Es decir, las funciones asignadas a la educación
no se limitaron a completar el proceso socializador e integra-
dor de nuevas generaciones de argentinos dentro de los pa-
trones culturales hegemónicos. La escuela primaria cumplía
un papel integrador no tanto por la difusión de valores na-

152 LA FORMACIÓN DEL ESTADO ARGENTINO
cionales tradicionales —que sin duda realizaba—, sino por
la transmisión de valores seculares y pautas universalistas,
una de cuyas manifestaciones fue el laicismo. 88
El criterio axial que lograba imponerse era el de utilizar
la educación como instrumento que asegurase la gobernabi-
lidad de "la masa". Un pueblo embrutecido podía operar co-
mo base de maniobra de un "tirano" y, en consecuencia, ser
"ingobernable", sin importar tanto que, en estado de relati-
va ignorancia, ese pueblo estuviera condenado a realizar
magros aportes al progreso material y social del país. La
educación se concebía más como garantía del orden que co-
mo condición del progreso.
Se privilegiaba, en cambio, la preparación de sujetos ap-
tos para el manejo de las funciones burocráticas —políticas
y administrativas—, desalentando la formación de recursos
humanos idóneos para insertarse en las actividades produc-
tivas.
En el marco de un régimen político oligárquico y restricti-
vo, esta concepción tendió naturalmente al elitismo y el en-
ciclopedismo. La creación de "colegios nacionales" y el énfa-
sis puesto en la enseñanza media, en desmedro de la educa-
ción primaria, confirmaban el carácter elitista que inspiraba
la política oficial. 89
El debato en torno a la Ley 1420 (de educación común,
gratuita, laica y obligatoria) que tuvo lugar durante el año
1883, se vinculó estrechamente con el papel de la educación
primaria como instrumento de control social, siendo objeto
de disputa a quién debía corresponder este control. La polí-
tica del gobierno nacional en esta materia avanzaba hacia
una extensión del papel del Estado, a través de la expansión
del aparato educativo nacional, una creciente centralización
de las funciones reguladoras y la gradual "expropiación" de
atribuciones a la Iglesia y a otros sectores que, desde plan-
teos "populares", le disputaban parcialmente facultades de
control. Estos sectores advertían en el proyecto oficial un se-
vero recorte a la autonomía de la educación, que pasaba a
depender centralmente del poder político. En 1883, Eduardo
Wilde reconocía la inevitabilidad del control de la instruc -
ción pública por parte del Estado nacional.
LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIÓN DEL ESTADO 153
Los conflictos entre Estado e Iglesia respondieron, en su
origen, a causas similares relacionadas con el poder y auto-
nomía relativa de cada parte. A diferencia de los ejemplos
"clásicos", en la Argentina fueron los grupos católicos quie-
nes, partiendo de algunas propuestas extremas de integra-
ción institucional planteadas en 1853, en oportunidad de
dictarse la Constitución Nacional, terminaron propiciando
la total separación del Estado y la Iglesia. En cambio, duran-
te su proceso formativo, el Estado nacional no se propuso
constituir a la Iglesia en una institución "separada" y autó-
noma; por el contrario, buscó sencillamente controlarla, ima-
ginando una fórmula de "unión" que reforzara su dependen-
cia material, institucional e ideológica.
La influencia del positivismo tuvo mucho que ver con es-
ta actitud. Esta corriente de pensamiento, hegemónica du-
rante la segunda mitad del siglo XIX, reconocía y valoraba
—contra lo que usualmente se supone— las funciones socia-
les de la religión. La relación con la Iglesia tenía, para los
sectores dominantes, un sentido eminentemente instrumen-
tal: si la Iglesia controlaba conciencias, el Estado controlaba
a la Iglesia. En este sentido, resultan sumamente ilustrati-
vos los argumentos expuestos por el diputado Onésimo Le-
guizamón, cuando en el debate en torno a la que sería Ley
1420, se oponía al proyecto católico en estos términos:
"La educación no es un asunto puramente doméstico o religioso, que afec-
ta solamente a las conciencias o a las familias; es un asunto que se rela-
ciona directamente con la vida social y política de la entidad nacional.
(...) La influencia de la educación es un medio de gobierno, es un medio
de poder sobre las sociedades y, tal vez, este es el único secreto porque
todos los poderes se han disputado, en todas las épocas, el derecho exclu-
sivo sobre la educación (...), es el poder que en cada nación es responsa-
ble de los destinos del pueblo llamado a educarse. (...) Si la educación es
un medio de difundir las nociones elementales de su gobierno, una na-
ción cometería el acto más contrario a sus propios intereses dejando que
fuesen enseñados con entera libertad doctrinas y principios tendientes a
derribar las instituciones que se ha dado " Cámara de Diputados, Dia-
rio de Sesiones, 4 de julio de 1883, tomo I, pp. 478-485. Citado en Cristi-
na San Román, Roca y su tiempo, Buenos Aires, CEAL, 1983, pp. 52-55.
154 LA FORMACIÓN DEL ESTADO ARGENTINO
Las relaciones entre Estado e Iglesia también se vieron
afectadas por el proyecto oficial que instituía el matrimoni o
civl.Losanted iucónelaArgts
remontan a una ley promulgada por el gobernador santafe-
cino Nicasio Oroño hacia 1867. Dos años más tarde se apro-
baba el Código Civil redactado por Vélez Sarsfield, que esta-
blecía el matrimonio religioso. Sin embargo, los cambios que
se venían produciendo en la estructura económica y social
del país impulsaban, entre otras iniciativas, reformas en la
institución matrimonial. El movimiento de bienes y perso-
nas imprimía un dinamismo inédito a la sociedad, creando
en la elite gobernante la necesidad de instrumentar, en ma-
terias vinculadas con el matrimonio, mecanismos de control
que la Iglesia ya no estaba en condiciones de ejercer ni ga-
rantizar.
La ley de matrimonio civil fue aprobada en 1888. 90 Pese a
que establecía definitivamente el control civil de esta insti-
tución, la ley presentaba claras limitaciones. Por ejemplo, no
se apartaba en lo sustancial de las concepciones tradiciona-
les sobre la familia, en particular con respecto al rol de la
mujer, a la que negaba facultades para disponer de sus bie-
nes, para celebrar contratos y contraer obligaciones, ratifi-
cando así la autoridad del pater.
Los debates en torno a la ley pusieron de manifiesto el
fuerte arraigo de concepciones ultramontanas y los diversos
puntos de contacto entre los sectores más reaccionarios de la
sociedad y algunos miembros de la elite gobernante. La de-
fensa de la familia autoritaria y tradicional, la clara reivin-
dicación del modelo procreativo y la necesidad de garantizar
un papel subordinado para la mujer expresaban, en última
instancia, la adhesión a un modelo de sociedad que no siem-
pre generó contradicciones insalvables entre los hombres del
"progreso" argentino.
El matrimonio civil era considerado como una institución
cuya función básica era "darle hijos al Estado". El debate de
fondo giraba en torno a la familia, concebida como célula so-
cial básica, como el sólido pilar de un ordenamiento social
considerado deseable. Como en otros casos, las concepciones
liberales cedieron ante el temor de que los efectos inespera-
LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIÓN DEL ESTADO 155
dos de ciertas leyes más avanzadas acabaran por trastocar
el orden constituido. El orden volvía a prevalecer sobre el
progreso.
Como última ilustración de las modalidades de penetra-
ción ideológica del Estado nacional, me referiré a la institu-
ción del servicio militar obligatorio. Si bien en un primer
a nálisis el tema podría vincularse más cercanamente con la
modalidad de penetración represiva del Estado, una refle-
xión más profunda permite observarlo como un poderoso me-
canismo de socializáción y adoctrinamiento.
El antecedente más lejano del servicio militar obligatorio
fue la "Guardia Nacional", creada después de Caseros. Du-
rante la presidencia de Juárez Celman se introdujo un siste-
ma de sorteos para la conformación de la Guardia 91 y en
1895, en el contexto de los conflictos limítrofes con Chile, se
dictaron normas que imponían la convocatoria obligada a to-
dos los argentinos nativos que hubieran alcanzado los 20
años de edad. 92 Finalmente, en 1902, La Ley 4031 (también
llamada Riccheri) estableció el servicio militar obligatorio.
Si bien esta innovación institucional formaba parte del
conjunto de medidas destinadas a perfeccionar los mecanis-
mos represivos frente a la necesidad de garantizar la sobe-
ranía nacional, permitía satisfacer a la vez otro tipo de exi-
gencias derivadas del mantenimiento del orden interior. Ha-
cia fines de siglo y comienzos del actual, el dinamismo e in-
cesante transformación de la sociedad argentina había gene-
rado diferentes focos de conflictividad, formas de cuestiona-
miento político y de acción colectiva que, como nunca en el
pasado, preocupaban seriamente a los sectores dominantes.
El nuevo ejército creado por Roca durante su segunda pre-
sidencia, y el servicio militar obligatorio que alimentó sus
contingentes, nacieron en el contexto de la "huelga general" y
la "ley de residencia", pero sus fundamentos no fueron pura-
mente represivos. La faz coercitiva del aparato militar se
complementaba, por la vía de la conscripción obligatoria, con
un poderoso mecanismo de penetración ideológica y control
social claramente percibido por los responsables del proyecto.
Nada mejor, para comprobar esta aseveración, que las pa-
labras del propio coronel Pablo Riccheri, cuando en el deba-

156 LA FORMACIÓN DEL ESTADO ARGENTINO
te parlamentario en torno a su proyecto de organización del
ejército sostenía lo siguiente:
"Un ejército que renueva así, periódicamente, recibiendo en su seno una
porción notable de la mejor población del país, y que le devuelve en cam-
bio cada año un contingente de soldados licenciados, preparados, (...)
echa todos los diez años en la masa popular, cerca de un millón de bue-
nos ciudadanos, y éste es un poderoso instrumento de moralización pú-
blica."93
Concebido como un riguroso rito de pasaje, el servicio mi-
litar venía a cumplir fines similares a los contemplados en la
Ley General de Educación y, en más de un sentido, la com-
plementaba. Luego de pasar por las filas del ejército, el pro-
yecto oficial preveía que los jóvenes conscriptos serían "de-
vueltos" a sus hogares expurgados de todo sentimiento con-
testatario y convertidos en "elementos de moralización pú-
blica".
Pero además, el pasaje por las filas podía constituirse
también en un instrumento de homogeneización étnica —el
mítico "crisol de razas" imaginado por los hombres del 80—
frente al carácter aluvional que adquiría la población a me-
dida que se extendía el proceso inmigratorio.
Este argumento se sumaba al expuesto anteriormente,
cuando el ministro de Guerra Riccheri retomaba la palabra
en la siguiente sesión del debate parlamentario:
"...hay un deber de parte de los gobernantes de este pueblo, y es tratar
de refundir en una sola todas las razas que representan los individuos
que vienen a sentarse al hogar del pueblo argentino (...) Ante todo, según
nuestro entender, el servicio obligatorio va a acelerar la fusión de los di-
versos y múltiples elementos étnicos que están constituyendo a nuestro
país en forma de inmigraciones de hombres, porque no se nos negará que
el respeto, sino el amor a la misma bandera, la observancia de la misma
disciplina, y quizá los mismos sinsabores, los mismos peligros, asaz po-
derosos para realizar esa fusión de nacionales y extranjeros, de que tan-
to necesitamos, para llegar de una vez al tipo que nos tiene señalado el
destino". 94
La carga simbólica internalizada durante el pasaje por
las filas completaba un proceso de socialización que se de-
LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIÓN DEL ESTADO 157
seaba uniforme, de modo de "argentinizar" o nacionalizar
más velozmente a los hijos de una población de orígenes, len-
guas y tradiciones heterogéneas. La fusión, la homogeneiza-
ción, el crisol de razas también convertiría a esos hombres
en ciudadanos previsibles. Rituales y símbolos —en síntesis,
instrumentos de penetración ideológica— contribuyeron a
"modelar", en su sentido estricto, esas conciencias. La idea
de un destino común, la sacralización de la familia como cé-
lula básica y ámbito natural de convivencia, la construcción
de un disciplinado "nosotros", la adhesión a los justamente
llamados "símbolos patrios" —a través del juramento a la
bandera, la entonación del himno nacional o el lucimiento de
una escarapela durante las festividades patrias— fueron al-
gunos de los mecanismos de los que se valió el Estado para
crear en la conciencia ordinaria de los ciudadanos la convic-
ción de que el orden instituido coincidía con un orden legíti-
mo y deseable.
CRISTALIZACIONES INSTITUCIONALES
Como contrapartida de estos avances sobre la sociedad ci-
vil, en el ámbito del propio Estado nacional también comen-
zaban a producirse cambios notables. Su aparato burocráti-
co y normativo, correlato manifiesto de la dominación esta-
tal, experimentaba permanentes transformaciones que no
hacían sino marcar el ritmo y el carácter que adquiría su in-
tervención social. La descentralización del control, condición
inseparable de la centralización del poder, implicaba dife-
renciar organismos, especializar funciones, desagregar y
operacionalizar definiciones normativas abstractas, sin per-
der de vista la necesidad de coordinar e integrar la actividad
desplegada por un sistema institucional crecientemente
complejo. Estas cristalizaciones de la penetración estatal no
eran más que momentos en el proceso de adquisición de uno
de los atributos esenciales de la estatidad: la emergencia de
un conjunto funcionalmente diferenciado de instituciones
públicas relativamente autónomas respecto de la sociedad
civil, con cierto grado de profesionalización de sus funciona-
rios y de control centralizado sobre sus actividades.
La precariedad de este aparato al comenzar el gobierno de
158 LA FORMACIÓN DEL ESTADO ARGENTINO LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIÓN DEL ESTADO
Mitre95 contrasta con la relativa consolidación alcanzada só-
lo dos décadas más tarde, cuando cuerpos de ejército se ha-
llaban distribuidos a todo lo largo del país y efectivos de la
armada y prefectura patrullaban costas y ríos interiores; co-
legios nacionales, escuelas normales y numerosas escuelas
primarias estatales funcionaban en capitales de provincia,
territorios y colonias; más de 400 oficinas postales y más de
100 de telégrafo se habían instalado en todo el país, además
de sucursales del Banco Nacional, tribunales de la justicia
federal, delegaciones de la policía federal y médicos naciona-
les de sanidad; vastos territorios eran atravesados por ferro-
carriles del Estado, que previsiblemente alcanzaban los pun-
tos más extremos del país; cuadrillas de obreros construían
las obras públicas más diversas (v.g. puentes, caminos, edifi-
cios públicos, diques, puertos, balizamientos, tendido de rie-
les, de hilos y postes telegráficos); colonias oficiales eran sos-
tenidas por el gobierno en provincias y territorios, así como
hoteles destinados a alojar a la creciente ola inmigratoria; y
el departamento de agricultura distribuía plantas y semillas
en todo el territorio. El Estado nacional se había convertido
en el núcleo irradiador de medios de comunicación, regula-
ción y articulación social, cuya difusión tentacular facilitaba
las transacciones económicas, la movilidad e instalación de
la fuerza de trabajo, el desplazamiento de las fuerzas repre-
sivas y la internalización de una conciencia nacional.
Pero el simple contraste de dos momentos históricos pue-
de sugerir una evolución lineal y una predeterminación exi-
tista poco fieles a los hechos. Ya he señalado que en los pri-
meros años de la organización nacional, la imposición de un
poder territorial efectivo se hallaba restringida no solamen-
te por un pasado reciente —y una realidad todavía vigente—
de autonomías localistas, sino también por la precariedad de
recursos con que el gobierno nacional podía aspirar a articu-
lar un sistema de dominación alternativo.
El aparato institucional que surgía en esos primeros años
era, esencialmente, un aparato militar. La burocracia esta-
tal estaba constituida principalmente por los organismos
castrenses, que empleaban alrededor de
del total de personal a cargo del Estado nacional. Fuera de
159
un reducido conjunto de organismos centralizados en Bue-
nos Aires, el gobierno sólo contaba con un ramillete de pe-
queñas unidades administrativas esparcidas a lo largo de
las fronteras y en las principales poblaciones del interior, he-
redadas en su mayoría de la Confederación. Todavía a fines
de los años 60, el personal civil se distribuía entre unos po-
cos establecimientos de enseñanza, las oficinas de correos y
telégrafos, la construcción y operación de ferrocarriles nacio-
nales, el departamento de ingenieros, las oficinas de inmi-
gración, de estadísticas, de patentes, de agricultura, y el con-
junto de dependencias de rentas, aduana, contabilidad y te-
sorería. 96
En estas condiciones, el gobierno nacional no sólo era
"huésped" poco grato en la propia Buenos Aires, sino tam-
bién en las diversas poblaciones donde la actividad de sus or-
ganismos tenía por objeto consolidar su capacidad de extrac-
ción de recursos y control social. La vastedad de los territo-
rios a controlar con personal y recursos nunca suficientes,
así como las enormes distancias y dificultades de comunica-
ción con la administración central, determinaron que la in-
serción de esas unidades en el medio local estuviera signada
por lealtades contradictorias. Una integración poco conflicti-
va exigía por lo general una alta dosis de "flexibilidad" en la
aplicación de las disposiciones legales y reglamentarias es-
tablecidas por las autoridades centrales, lo cual podía signi-
ficar desde la aceptación de alteraciones de hecho en la ob-
servancia de los procedimientos administrativos, hasta la
venalidad, el cohecho y otras formas de corrupción frecuen-
temente denunciadas por la prensa y los propios informes
oficiales.
En el caso concreto de las aduanas y receptorías, la figu-
ra del contrabando —que desde la época de la colonia conti-
nuaba siendo una arraigada práctica— aparece señalada
permanentemente como mal casi inevitable, especialmente
en aquellos puestos fronterizos más alejados, con mayores
dificultades de control territorial y menor significación como
plaza de intercambio comercial. A menudo, la falta de con-
ción de los procedimientos (v.g. mercaderías introducidas,
160 LA FORMACIÓN DEI, ESTADO ARGENTINO
depositadas en casas particulares y luego recién denuncia-
das; utilización de formularios no oficiales, fácilmente falsi-
ficables), a formas de connivencia con, o permeabilidad a la
influencia de comerciantes locales, y al sometimiento o de-
pendencia del apoyo de caudillos locales. 97
La incompleta institucionalización de las unidades admi-
nistrativas nacionales en el interior también se manifestaba
en su escasa especialización y reducida legitimidad. Por
ejemplo, si bien las aduanas y receptorías tenían como mi-
sión específica controlar el comercio limítrofe y recaudar las
rentas por derechos, era frecuente la realización de "comisio-
nes" para el gobierno central (v.g. el embargo de bienes del
gobierno paraguayo durante la Guerra de la Triple Alianza o
la elección de un nuevo local para la estación del ferrocarril
Central Argentino por parte de la Aduana de Rosario), la
convivencia en una misma oficina con la Colectoría de la pro-
vincia y el Correo, la falta de privilegios como organismo es-
tatal frente a la posibilidad de evicción y expropiación por
parte de locadores privados o gobiernos provinciales, o la
conversión de oficinas nacionales en cuarteles de gobiernos
provinciales.
En tales circunstancias, resulta destacable el carácter
"explorador" y "empresario" del funcionario destacado en el
interior. En un período de profundos cambios en la organiza-
ción productiva y espacial, los funcionarios nacionales reve-
laban un atento sentido de oportunidad frente a la apertura
(o cierre) de posibilidades de expansión y mejoramiento de
los servicios. En este aspecto, asumían un claro papel inter-
mediador entre los intereses del gobierno nacional y los de la
comunidad de su jurisdicción, sin olvidar naturalmente la
promoción de sus propios intereses. Eran frecuentes las ini-
ciativas para la simplificación de procedimientos, la conce-
sión de ventajas a comerciantes y productores, la realización
de construcciones o mejoras de inmuebles, el traslado de de-
pendencias a centros en expansión, etc. Los informes de es-
tos funcionarios también manifestaban preocupación por las
consecuencias de las guerras y rebeliones interiores sobre la
percepción de rentas, o por las tendencias centralizantes de
la administración estatal en Buenos Aires.
LA CONQUISTA DEI, ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIÓN DEL ESTADO 161
Estas observaciones ilustran una singular etapa de tran-
sición entre la burocracia colonial y e] modelo institucional
que comenzaría a delinearse a partir de la década del 80. En
verdad, la herencia institucional de la Colonia influyó en
muy escasa medida sobre las características que desde un
comienzo fue adquiriendo el aparato burocrático del Estado
argentino, a diferencia de lo ocurrido en países como Brasil,
Perú o México. Fue más bien a nivel provincial donde esa he-
rencia definió con mayor fuerza el perfil institucional de sus
gobiernos.% La observación es válida asimismo en el caso de
gobiernos que asumieron algunas de las prerrogativas de un
Estado nacional, aunque sin lograr adquirir plenamente sus
atributos. Tales, las experiencias de la Confederación rosis-
ta, la Confederación Argentina y, en menor medida, el Esta-
do de Buenos Aires.
Por lo tanto, al reconstituirse en 1862, el gobierno nacio-
nal debió afrontar una situación inédita: continuar aten-
diendo el funcionamiento de organismos —de la Confedera-
ción y Buenos Aires— cuya responsabilidad asumía, tratan-
do de crear al mismo tiempo un andamiaje institucional sin
cuya existencia resultaba poco menos que imposible asegu-
rar su gestión. ¿Cuál era el modelo institucional (si es que
había alguno) presente en este proceso de construcción buro-
crática? ¿Se trataba de una creación original o se recurría a
otras experiencias? Desde el punto de vista de los determi-
nantes sociales del modelo institucional adoptado, ¿qué or-
ganismos se creaban en respuesta a (o en anticipación de)
qué problemas? ¿Qué forma organizativa (en términos de
ubicación jerárquica, delimitación funcional, estructura in-
terna, ámbito operativo) adquirían y por qué? Incluso, ¿por
qué se asumían ciertas funciones como propias del Estado
nacional y no de otros ámbitos de decisión y acción (v.g. los
estados provinciales, la "iniciativa privada", el capital nacio-
nal o extranjero)?
Sobre la existencia o no de un modelo autóctono, es eviden-
te que la heterogeneidad congénita del aparato estatal —sus
esabios coloniales, el arrastre de organismos provinciales,
precipitadas creaciones ex novo siguiendo no siempre bien
eimiladas fórmulas foráneas— permite descartar, al menos,
162 LA FORMACIÓN DEL ESTADO ARGENTINO
toda hipótesis acerca de una presunta concepción global de la
burocracia ajustada a algún modelo nítidamente reconocible.
No obstante, durante los años 60 y 70 comenzaría a manifes-
tarse, cada vez más crudamente, la influencia de modas y
modelos extranjeros en la organización y procedimientos bu-
rocráticos. Convendría efectuar, tal vez, una breve digresión
sobre este fenómeno, puesto que sus repercusiones trascen-
dieron el plano de la mera creación institucional.
La imitación, fruto de la dependencia cultural e ideológica
que se fue estableciendo junto con la que se consolidaba en
los órdenes político y económico, influyó el pensamiento y la
acción de la época. En un país nuevo, sin tradición cultural
propia, que rechazaba la arcaica cultura colonial legada por
una España decadente, 99 la clase dirigente argentina miró
hacia Europa y los Estados Unidos, adoptando sus modelos
de organización social y funcionamiento institucional. Cons-
titución norteamericana, prácticas presupuestarias france-
sas, organización administrativa y comercial inglesas, fueron
sólo algunas de las múltiples manifestaciones de esta míme-
sis. Sin duda este fenómeno no se dio exclusivamente en la
Argentina. Con distintos grados se observa en la experiencia
de la mayor parte de los latecomers al proceso de desarrollo
capitalista. Ideas, innovaciones, técnicas e instituciones ad-
ministrativas o políticas fueron, o bien adoptadas del exterior
con adaptaciones menores, o bien desarrolladas con conscien-
te referencia a cambios producidos externamente.
Sin embargo, en el caso de países que resolvieron exitosa-
mente las restricciones del capitalismo tardío (v.g. Rusia, Ja-
pón, Alemania) la adopción y adaptación tuvieron una con-
traparte material —condiciones sociales de producción, for-
ma de inserción en el mercado mundial— que hizo de la imi-
tación una consideración secundaria en la evaluación de la
eficacia de los trasplantes. En cambio, en el caso argentino
(y, en general, en América Latina) la adopción de conceptos
y modelos foráneos sobre los estándares apropiados del com-
portamiento institucional no siempre se ajustó a las reales
necesidades de la gestión estatal, teniendo en cuenta el gra-
do de desarrollo de las fuerzas productivas en la sociedad ar-
gentina de la época.
LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIÓN DEL ESTADO 163
En cierto modo, el aparato burocrático que se concibe e in-
tenta desarrollar en la primera etapa de la organización na-
cional definitiva, constituye un armazón formal que sólo
muy gradualmente irá adquiriendo contenido. Si de entrada
es revestido de una apariencia solemne, racional y sofistica-
da, no es más que para ocultar las debilidades de un Estado
aún embrionario, dotado de recursos limitados y rudimenta-
ríos, expuesto al ensayo y al error, pero en el que existe con-
ciencia de que la recreación de formas institucionales moder-
nas, ya ensayadas en países más evolucionados, aumentaría
su legitimidad. Ello le permitiría no sólo afianzar su autori-
dad sino también mejorar su imagen como garante de un
nuevo orden, precisamente en circunstancias en que el país
comenzaba a convertirse en potencial plaza para la inver-
sión extranjera.'°°
Desde el punto de vista de la diferenciación estructural y
funcional del aparato burocrático, el gobierno de Mitre man-
tuvo el esquema previsto en la Constitución Nacional. El
despacho de los asuntos a cargo del Poder Ejecutivo continuó
siendo atendido a través de cinco ministerios especializados.
Resulta dificil sustraerse a la tentación de vincular la resul-
tante distribución de funciones con las modalidades de pene-
tración institucional del Estado y, en última instancia, con el
proceso de adquisición de los atributos de la "estatidad". In-
dudablemente, estos atributos se fueron conformando a tra-
vés del involucramiento del Estado en procesos que implica-
ban una profunda transformación del marco de relaciones
sociales. Esto supuso modalidades de penetración material e
ideológica del Estado en la textura de una sociedad que su
misma intervención contribuía a formar. De aquí la estrecha
vinculación entre estas modalidades y el tipo de institucio-
nes especializadas requeridas.
Tres ministerios se constituyeron en los instrumentos de
las distintas formas de penetración ya discutidas. En primer
lugar, el Ministerio de Guerra y Marina, organismo dentro
del cual se fueron creando e integrando las diferentes unida-
des que asumieron la conducción del aparato represivo del
•
. E'n-strgurido l ugar, -e M illibl,erio del.1.1
lador de los distintos mecanismos de penetración cooptativa,

164 LA FORMACIÓN DEL ESTADO ARGENTINO
cuya misma denominación señala el carácter funcionalmen-
te indiferenciado pero estratégicamente crítico de su misión:
establecer un modus vivendi entre el Estado nacional y las
provincias, delimitar sus respectivas jurisdicciones, ganar
aliados entre los sectores dominantes locales. Pero algo más:
movilizar los recursos e instituciones disponibles para pro-
ducir adelantos materiales que, a la par de afianzar ]a labor
de cooptación, permitiera un mayor control sobre las situa-
ciones locales. Por eso, en sus orígenes, ese ministerio asu-
mió todas las actividades funcionalmente no delegadas a
otros ministerios: desde la administración de correos y telé-
grafos hasta la centralización del registro estadístico; desde
la canalización de las corrientes inmigratorias hasta la pla-
nificación y administración de las obras públicas o la promo-
ción de la agricultura. En tercer lugar, el Ministerio de Jus-
ticia, Culto e Instrucción Pública, órgano fundamental de
penetración ideológica en sus diversas expresiones: el dere-
cho, la religión y la cultura. Tres vehículos de formación de
conciencias, de internalización de nuevos valores, de legiti-
mación de nuevos patrones de interacción social.
Estos tres ministerios, y sus diversas unidades, se vieron
apoyados por el Ministerio de Relaciones Exteriores y el de
Hacienda, cuya misión consistía, respectivamente, en: 1) la
gestión diplomática tendiente a afirmar la soberanía del Es-
tado nacional y consolidar los vínculos que permitieran la in-
tegración de la economía argentina a los mercados mundia-
les; y 2) la organización y administración de un eficaz apara-
to de extracción y captación de recursos internos y externos;
sobre cuya base pudiera asegurarse la normal gestión del
conjunto de unidades estatales.
NUEVA DIVISIÓN SOCIAL DEL TRABAJO
Verdaderos procesos de apropiación funcional, estos avan-
ces del Estado nacional darían lugar a que poco a poco se
fuera conformando un nuevo esquema de división social del
trabajo. Es decir, los ámbitos de acción individual y colecti-
va se redefinirían en función de la presencia de una nueva
instancia de articulación y control social que cuestionaba
prerrogativas, competencias y prácticas establecidas, o crea-
165
LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIÓN DEL ESTADO
ba nuevos espacios funcionales. Así, los gobiernos provincia-
les pronto perderían a manos del Estado nacional el poder de
reunir ejércitos, emitir moneda, decretar el estado de sitio,
administrar justicia en ciertos fueros o instancias o recaudar
determinados gravámenes. Su intervención se concentraría
en asegurar el normal desenvolvimiento de las relaciones so-
ciales en el ámbito local de la producción y el intercambio,
fundamentalmente mediante el disciplinamiento de la fuer-
za de trabajo (educación, justicia, cárceles) y la provisión de
algunos servicios. A su vez, las instituciones civiles y los par-
ticulares se enfrentarían a situaciones dispares. En ciertos
terrenos, como la enseñanza, la beneficencia o el registro ci-
vil, sus actividades se verían circunscriptas, invadidas o ex-
propiadas por el Estado, mientras que en otros (v.g. ejecu-
ción de obras civiles, prestación de ciertos servicios públicos)
encontrarían oportunidades de desarrollar nuevas activida-
des bajo los auspicios y la garantía de ese mismo Estado.
Quedaría reservado al gobierno nacional un ancho abani-
co de funciones: desde enfrentar al indio extendiendo el con-
trol territorial hasta atraer la inmigración y asegurar el em-
pleo productivo de la fuerza de trabajo, conducir las relacio-
nes exteriores, atraer capitales y orientar su inversión pro-
ductiva, o regularizar las relaciones económicas introducien-
do reglas de previsibilidad y sanción. Es decir, aquellos as-
pectos de la problemática del "orden" y el "progreso" cuya re-
solución difícilmente podía quedar librada a la iniciativa o
los recursos de algún sector de la sociedad civil.' 0 ' No obs-
tante, durante el período que estamos considerando la ac-
ción del Estado tendió a concentrarse sobre todo en aquellas
actividades que demandaban más su iniciativa y capacidad
de gestión que sus recursos materiales, por entonces todavía
escasos. Caben dentro de esta categoría de actividades la
promoción de la inmigración, que en los años sesenta y se-
tenta adquirió un auge considerable; la contratación de em-
préstitos y otras formas de financiamiento extraordinario,
destinados en gran parte a solventar los gastos militares pe-
ro también a financiar la construcción y garantía estatal de
los primeros ferrocarriles e, indirectamente, la concesión de
crédito a empresarios privados; y, en general, las obras de in-
166 LA FORMACIÓN DEL ESTADO ARGENTINO = LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIÓN DEL ESTADO
fraestructura más urgentemente requeridas para acelerar la
integración de los diferentes mercados regionales. A pesar de
todo, las vicisitudes de los conflictos armados, la vulnerabi-
lidad estructural de la economía a las coyunturas externas y
las periódicas crisis fiscales, contribuyeron a que la acción
del Estado se desplazara erráticamente de uno a otro rubro,
en función del surgimiento de demandas que los recursos no
siempre permitían satisfacer adecuadamente.
Cabe reiterar que esta nueva división social del trabajo no
sólo tuvo características cambiantes durante los dieciocho
años que estamos analizando, sino también manifestaciones
diferentes a nivel de las diversas instancias (nación, provin-
cias, instituciones civiles) en que se distribuía la actividad so-
cial. Así como durante la presidencia de Mitre se tendieron
las líneas estratégicas de la penetración estatal en el tejido de
una sociedad aún desmembrada y convulsionada por las gue-
rras civiles, en la de Sarmiento se profundizaron los surcos
abiertos por su antecesor, dándoles contenido. Si el "orden"
fue el lema recurrente en el discurso y la acción de Mitre, el
"progreso" fue el leit motiv de la gestión sarmientina. Esta se
inauguró bajo los mejores auspicios: una cruenta guerra in-
ternacional prácticamente terminada, una crisis lanera re-
cién superada, un generalizado repunte de la producción y un
clima de excelentes relaciones con la provincia de Buenos Ai-
res. 102 Estas circunstancias contribuyeron a producir un inu-
sitado despegue, una primera ola expansiva, cuyos efectos
pronto se hicieron sentir en el volumen del comercio exterior,
los ingresos fiscales y el gasto público. La abundancia de re-
cursos, en gran medida producto de la contratación de em-
préstitos en Londres, creó nuevas posibilidades para la pro-
moción de los negocios y redujo la incertidumbre del gobierno
respecto a su propia viabilidad. Unos pocos indicadores pueden
servir para apreciar la magnitud de los cambios producidos:
1867
MILLONES S ORO
Exportaciones 38,5
Ingresos ordinarios del gobierno nacional 11,7
Egresas totales del gobierno nacional 14,5
167
Si bien los ingresos ordinarios del Estado siguieron apro-
ximadamente el movimiento del comercio exterior —resulta-
do lógico dado que la estructura tributaria estaba estrecha-
mente ligada a ese mercado— los egresos presupuestarios
efectivos, en cambio, experimentaron un incremento muy
superior como consecuencia de la capacidad de gasto creada
por el flujo de capitales externos ingresados en forma de em-
préstitos. Fueron estos mayores recursos los que permitie-
ron extender y garantizar las obras y servicios públicos, so-
focar las rebeliones de los últimos caudillos e, incluso, facili-
tar el crédito a particulares a través de bancos oficiales.
La expansión afectó diferencialmente a las diversas regio-
nes del país. Aquellas que consiguieron incorporarse a la
economía agroexportadora vieron aumentada la capacidad
contributiva de su población, dado que el incremento de los
negocios y la valorización de la propiedad inmueble que
acompañaron esa incorporación constituían las fuentes de
los principales recursos que habían quedado reservados a la
jurisdicción provincial. Ello aumentó en consecuencia las po-
sibilidades financieras de los gobiernos provinciales localiza-
dos en esas regiones. En cambio, las provincias marginadas
del proceso de expansión "hacia afuera", o aquellas que no
consiguieron generar un mercado nacional para su produc-
ción primaria —como lo hicieron hacia el final del período
Tucumán y Mendoza 103— hallaron mayores dificultades pa-
ra recomponer sus ya débiles finanzas y cayeron en una de-
pendencia cada vez más estrecha de los subsidios y el empleo
proporcionados por el gobierno nacional.
El cuadro resultante podría resumirse así: 1) un Estado
nacional que crecía espasmódicamente, invadiendo nuevos
ámbitos funcionales sujetos a alta incertidumbre, que com-
prometían su viabilidad política y económica, pero que al
mismo tiempo le exigían desarrollar una capacidad de ex-
tracción y asignación de recursos que robustecía su presen-
1873 DIFERENCIA
cia institucional y legitimación social; 2) Buenos Aires y, en
MILLONES $ ORO %
menor medida, los demás estados provinciales de la pampa
62,4 62,1
húmeda, prácticamente relevados de aquellas actividades
19,6 67,5
31,9 120,0
infraestructura—, pero con capacidad de generar ingresos
] 68 LA FORMACION DEL ESTADO ARGENTINO
tributarios (fundamentalmente patentes al comercio y con-
tribuciones sobre la propiedad) suficientes para asegurar la
reproducción del nuevo patrón de relaciones sociales: servi-
cios básicos, capacitación de la fuerza de trabajo, manteni-
miento del orden interno, etc.; y 3) las restantes provincias,
con economías declinantes debido a su desvinculación de los
mercados externos y al auge del comercio importador de
Buenos Aires que gradualmente sustituía la producción lo-
cal, cuya precaria situación financiera se vio muchas veces
agravada por alzamientos armados dirigidos contra las au-
toridades nacionales o contra sus propios gobiernos. 104 De
esta forma se configuró una situación que tendía a reforzar
la hegemonía de las provincias pampeanas y sus clases do-
minantes.
La distinción efectuada debe verse también desde otro án-
gulo. Al asumir el gobierno nacional el conflicto que por dé-
cadas había sobrellevado Buenos Aires, ésta —y más tarde
sus socias menores' 05 — se encontraron en óptimas condicio-
nes para reorientar sus esfuerzos y recursos. A partir de
1862, mientras el gobierno nacional intentaba dificultosa-
mente delimitar un ámbito 'operativo en un medio hostil y
con recursos harto limitados, la ciudad y la provincia de
Buenos Aires sufrían una expansión extraordinaria. 106 En
tanto Mitre se dedicaba a reprimir levantamientos y malo-
nes, librar la guerra del Paraguay y afrontar una pesada y
creciente deuda pública, Buenos Aires prosperaba en sus es-
cuelas, ferrocarriles, puentes, caminos y colonias agrícolas.
Durante los gobiernos de Saavedra y Alsina —como más tar-
de los de Castro, Acosta, Casares y Tejedor— se produciría
una profunda transformación institucional, física, cultural y
económica de la provincia. En muchos aspectos, Buenos Ai-
res se anticiparía en su legislación y en sus instituciones a
las que luego establecería el gobierno nacional. 107
La burguesía porteña se creó, de este modo, una doble ba-
se de sustentación. A través del control de las instituciones
y recursos provinciales aseguró las condiciones contextuales y
las garantías de coerción indispensables para organizar y pro-
mover una actividad productiva y mercantil en rápida expan-
sión y frecuente transformación. 108 A través de su privilegiado
LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIÓN DEL ESTADO 169
acceso al gobierno nacional, movilizó los recursos e institucio-
nes que suprimirían los diversos focos de cuestionamiento al
nuevo sistema de dominación y acercarían al puerto unidades
productivas y mercados interiores creados a impulsos de una
vasta actividad de promoción, garantía de la inversión y cons-
trucción de grandes obras de infraestructura. 109
RELACIÓN NACIÓN-PROVINCIAS
Hemos visto que las diferentes formas de penetración es-
tatal produjeron sustanciales cambios en el carácter de las
relaciones Estado-sociedad. Por una parte, la creciente apro-
piación por el Estado de nuevos ámbitos operativos y su ac-
tivo involucramiento en la resolución de las dos cuestiones
centrales que dominaban la agenda de una sociedad que se
constituía paralelamente, dieron lugar a una nueva división
social del trabajo. Por otra parte, el Estado se fue haciendo
visible a través de un aparato burocrático y normativo cre-
cientemente especializado, en el que se condensaban y cris-
talizaban los atributos de la "estatidad". Naturalmente, es-
tos procesos tendieron, al alterarse la relación de poder en-
tre el gobierno nacional y las provincias, a desplazar los ejes
de articulación social e integración política. En esta sección
efectuaré algunas reflexiones sobre esos desplazamientos,
sugiriendo que en menos de dos décadas, no sólo cambió glo-
balmente la correlación de fuerzas entre el Estado (o "la Na-
ción" en los términos de entonces) y las provincias, sino tam-
bién la situación relativa de cada una de éstas con respecto
al primero.
En mi cierto sentido, el proceso de formación del Estado
implicó la gradual sustitución del marco institucional pro-
vincial como principal eje articulador de relaciones sociales.
Parte de este mismo proceso fue la transformación de diver-
sos sectores dominantes del interior en integrantes de una
coalición dominante a nivel nacional. Sin embargo, a pesar
de que esto dio lugar a que las bases del poder político ten-
dieran a perder su estrecha asociación con la dominación lo-
cal, la provincia continuó siendo —al menos hasta 1880— el
otro término de la contradicción que planteaba la existencia
de un Estado nacional.
170 LA FORMACIÓN DEL ESTADO ARGENTINO
Esta circunstancia justifica el empleo de categorías "ins-
titucionales" —como "la provincia"— en lugar de categorías
que aluden a "fuerzas sociales". Más que los partidos, que en
el limitado juego político de la época cumplían muy parcial-
mente el papel de mecanismos de representación de las dis-
tintas fracciones burguesas, fueron los gobiernos provincia-
les los que continuaron siendo los interlocutores políticos del
Estado nacional y el ámbito en el que se gestaron las alian-
zas, oposiciones y conflictos en torno a la organización nacio-
nal. Por lo tanto, el carácter que asumió la relación entre el
Estado y los diversos sectores de la incipiente burguesía no
puede desconocer el papel intermediador de la instancia pro-
vincial.
De todos modos, cabe aquí reiterar una distinción entre
Buenos Aires y las demás provincias, ya que sus respectivas
relaciones con el Estado nacional se ajustaron a patrones di-
ferentes. Recordemos que este Estado surgió de una solución
impuesta, del desenlace de un largo período de enfrenta-
mientos. Su existencia no puso fin a los enfrentamientos si-
no que contribuyó a localizarlos en el propio ámbito provin-
cial, al constituirse en una fundamental base de apoyo insti-
tucional de fracciones burguesas del interior adictas a la po-
líticas del gobierno nacional. El proceso de legitimación del
Estado implicó centralmente la cooptación y continuado apo-
yo de estas fracciones, a través de una acción diversificada
que tendió a promover sus intereses. La alianza inicial se vio
así crecientemente engrosada por sectores dominantes del
interior que descubrían que a través de su participación en
las decisiones y la gestión estatal, podían incorporarse ven-
tajosamente al circuito dinámico de la economía pampeana.
La relación nación-provincias sufrió así diversas vicisitu-
des en función de las resistencias y apoyos que el proyecto li-
beral, encarnado en el Estado, halló tanto en las provincias
que habían pertenecido a la Confederación como en la propia
Buenos Aires. Si bien el Estado nació con el decidido auspi-
cio de los sectores dominantes porteños, también nació ex-
puestAY-a-su, tausio.ne&y contradicciones. Buenos Aires apo-
yó —incluso prestando sus propias instituciones— toda ini-
ciativa dirigida a penetrar el territorio nacional y afianzar la
LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIÓN DEL ESTADO 171
hegemonía porteña. Pero resistió todo intento del gobierno
nacional de coartar su autonomía y atribuciones, en tanto su
pérdida suponía reducir o poner en peligro los recursos que
sus sectores dominantes podían manejar en su exclusivo be-
neficio desde el gobierno provincial. Por más decisiva que
fuera la influencia que ejercieran en el gobierno nacional, el
suyo era un poder que en esta instancia compartían con las
burguesías del interior. Y aunque éstas encontraban crecien-
te terreno de convergencia en sus intereses de largo plazo
con los de los sectores dominantes de Buenos Aires, no esta-
ban dispuestas a aceptar que el Estado nacional se constitu-
yera en un mero epítome institucional de la burguesía por-
teña.
Por eso es importante sustraerse a la visión maniquea
que considera al sistema de dominación surgido de Pavón co-
mo simple prolongación de la burguesía porteña en el Esta-
do. Simétricamente, tampoco debe caerse en el otro extremo
de atribuirle total autonomía. Cortado el cordón umbilical
con Buenos Aires, la viabilidad del Estado nacional se vio
condicionada no sólo por una relación de fuerzas que fijaba
límites al manejo discrecional de su aparato por parte de los
sectores dominantes de Buenos Aires,' 1° sino también por
exigencias inherentes a su reproducción que resultaban a
menudo contradictorias con las necesidades expansivas de
estos sectores. 111
Esta circunstancia podría explicar el diferente carácter
que asumieron los enfrentamientos entre el Estado nacional
y las provincias a partir de 1862. Como vimos, inicialmente
se produjo un arrollador avance del primero sobre el interior
—con el respaldo explícito de Buenos Aires y sus aliados de
causa en las provincias—, basado fundamentalmente en la
represión y el control coactivo de las situaciones provincia-
les. Las resistencias a este avance se originaron en aquellos
sectores no resignados a convertirse en víctimas de una fór-
mula impuesta coercitivamente, que tendía a promover los
intereses asociados principal o subordinadamente a la inter-
nacionalización de la economía.
".•-• : • le • 1 1 • • • • • r
•
a enfrentamientos en el interior de las clases dominantes de
172 LA FORMACIÓN DEL ESTADO ARGENTINO
Buenos Aires, una de cuyas manifestaciones fue la división
del partido liberal en sus fracciones "nacionalista" y "autono-
mista". Las relaciones del gobierno nacional con el de la pro-
vincia de Buenos Aires —controlados respectivamente por
estas dos fracciones— pasó así de un deshonroso "concubina-
to" 112 a una inestable convivencia, para luego manifestarse
en un creciente distanciamiento a medida que las concesio-
nes y compensaciones efectuadas a las provincias por un Es-
tado que buscaba afirmar su propia personalidad institucio-
nal, fueron produciendo un reflujo del avance inicial y una
paulatina inserción en el Estado de las burguesías del inte-
rior. En este proceso, los sectores dominantes de Buenos Ai-
res comenzaron a tomar conciencia de que si bien la "delega-
ción" de algunas atribuciones provinciales constituía una
condición necesaria para viabilizar su propia fórmula políti-
ca, también implicaba una efectiva pérdida de poder (v.g. el
directo control de las relaciones con el exterior y el interior
del país). Ello dio lugar a conductas recelosas y agraviantes,
fuente de no pocos conflictos. 113 La elección de Avellaneda y
el inmediato levantamiento de Mitre fueron la primera ma-
nifestación elocuente de que se había producido un cambio
de sentido en la relación nación-provincias, y la "caída de
Buenos Aires", en 1880, su más dramática expresión. Por eso
es posible afirmar que el Estado nacional interiorizó en su
seno el conflicto que durante décadas había dividido a Bue-
nos Aires y el interior. Esta mediatización del conflicto con-
virtió al Estado en una arena de negociación y enfrenta-
miento, pero al mismo tiempo contribuyó a constituirlo en
un actor diferenciado de las partes en pugna. Sólo cuando es-
te "tercer personaje" entró en escena —como diría J. Álva-
rez—, cuando el Estado pudo definir su propia personalidad
y convertirse en árbitro de la situación nacional, fue posible
resolver el secular conflicto definitivamente.
Desde esta óptica, podría afirmarse que el gobierno de
Buenos Aires, y la burguesía porteña, fueron quizá los últi-
mos en reconocer que el Estado había desplazado definitiva-
mente a la provincia como centro de gravedad de la activi-
dad social. Esti) puede sonar paradójico si se tiene en cuen-
ta que fueron esa provincia y esa burguesía quienes gesta-
LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIÓN DEL ESTADO 173
ron el nuevo Estado. Pero por esta misma razón, les resultó
más difícil aceptar que su "retoño" había cobrado entidad na-
cional e institucional, que sus bases sociales (y por ende, sus
intereses y orientaciones) se habían diversificado, y que ya
no constituía, como en un comienzo, una simple extensión en
el orden nacional de la dominación que ejercían en el orden
provincial.
NOTAS
1 Las palabras pronunciadas en su primer Mensaje como encarga-
do del Poder Ejecutivo tenían ese mismo significado: "En el instante en
que los poderes públicos se disolvían y en que la manifestación mate-
rial de la unidad argentina se borraba, por decirlo así, era necesario
pensar y decidir que ese eclipse era transitorio, y que esa disolución
aparente era una verdadera labor de regeneración de la que la Repú-
blica surgiría en breve, fuerte, compacta y libre, reposando en las con-
quistas laboriosas de su pasado, en la lisonjera realidad de su presen-
te y en las grandes promesas de su porvenir" (Mensaje, 1862).
2 La inadecuada caracterización de la clase dominante argentina ha
sido destacada en el artículo de Roberto Etchepareborda, "La estructu-
ra socio-política argentina y la generación del ochenta", Latin Ameri-
can Research Review, vol. XIII, N2 1, 1978. Entre los trabajos que in-
tentan cubrir parcialmente este vacío, se incluyen los de Tulio Halpe-
rin Donghi, Proyecto y construcción de una nación (Argentina 1846-
1880), Caracas, Biblioteca Ayacucho, 1980; Jorge Federico Sábato,
"Notas sobre la formación de la clase dominante en la Argentina mo-
derna (1880-1914)", Buenos Aires, CISEA, 1979; María del Carmen
Angueira, "El proyecto confederal y la formación del Estado nacional
argentino 1852-1862", tesis de maestría Fundación Bariloche, Segun-
do Curso de posgrado del Departamento de Ciencias Sociales, 1978; y
Waldo Ansaldi, "Notas sobre la formación de la burguesía argentina,
1780-1880", trabajo presentado al V Simposio de Historia Económica
de América Latina, Lima, Perú, 5-8 de abril de 1978 (mimeo).
3 Halperin explica este desplazamiento señalando que el grupo mi-
trista "despegó" desde la pista formada por los intereses porteños pa-
ra intentar una estrategia de vuelo a nivel nacional. A pesar de su éxi-
to inicial (Mitre logró la presidencia), su fuerza dependía estrictamen-
te del Estado en sus diversas manifestaciones (burocracia, ejército, go-
biernos provinciales), de modo que al carecer de raíces en el seno de la
sociedad, estaba fatalmente destinado a perder predicamento político
en cuanto desaparecieran las circunstancias que le dieron vida. Véase
Halperin (1980), op. cit.
4 En un mensaje al Congreso Mitre señalaba: "Después de cincuen-
ta años de lucha no interrumpida había que organizar por la primera