Gaceta de Economía, Suplemento Año 5, Núm.

Hacia una política fiscal de estabilidad: la reforma del

marco institucional

Isaac Katz*

Sumario

A partir de un breve análisis de la instrumentación de la política

fiscal y su impacto sobre la economía mexicana, se concluye que
ésta no ha sido consistente con la estabilidad macroeconómica
permanente y por lo mismo ha inhibido el desarrollo económico de
México. Por esta razón se hacen varias propuestas de reforma al
marco institucional bajo el cual se diseña e instrumenta la política
fiscal, las cuales tienen el objetivo de garantizar que la política fiscal
sea la necesaria para lograr la estabilidad y promover el desarrollo
económico. Se proponen varias reformas constitucionales, una que
obligue al gobierno a mantener finanzas públicas equilibradas y
otras cuyo objetivo es incentivar a los miembros del Congreso de la
Unión a actuar de manera fiscalmente responsable; de éstas últimas
se destaca la reelección de éstos, además que el Presupuesto de
Egresos de la Federación sea aprobado por ambas cámaras del
Congreso y por último la obligación de que todo proyecto de
inversión pública esté previamente evaluado desde un punto de
vista social.

1. Introducción
Durante las últimas tres décadas la economía mexicana se ha caracterizado por
experimentar muy bajas tasas promedio de crecimiento económico, altas tasas de
inflación y crisis cambiarias recurrentes. Este escenario se ha agravado en los
últimos años por factores externos a la economía mexicana, entre los que destacan
una alta variabilidad en el precio internacional de los bienes primarios así como
una serie de crisis financieras nacionales que han debilitado al sistema financiero
internacional.
La razón principal del desempeño deficiente de la economía durante las
últimas décadas así como la relativamente alta vulnerabilidad a disturbios
externos, es la política fiscal adoptada en México a partir de principios de los años

* Departamento de Economía. Instituto Tecnológico Autónomo de México.

 158 Gaceta de Economía, Suplemento

setenta. Durante estos últimos treinta años, el ejercicio de la política fiscal puede
dividirse en dos grandes etapas. La primera, que abarcó los años de 1972 a 1982,
se caracterizó por tratar de utilizar una política fiscal expansiva para promover el
crecimiento económico, hecho que constituyó la fuente original de la inestabilidad
que ha estado presente desde entonces y que ha tenido, como consecuencia, un
efecto negativo sobre el crecimiento económico. La segunda, que abarca desde
1983 se ha caracterizado por tratar de implementar, infructuosamente, una política
fiscal que lleve a la economía a un escenario de estabilidad permanente.
El fracaso gubernamental para diseñar e implementar una política fiscal que
sea consistente con un objetivo de crecimiento económico sostenido con
estabilidad de precios, se debe en gran medida a un deficiente arreglo institucional
en el cual los encargados del diseño de la política económica, principalmente la
política fiscal, no enfrentan los incentivos adecuados de premios y castigos que
los induzcan a actuar de manera socialmente responsable, es decir, a realizar una
política económica que genere los incentivos para una eficiente asignación de los
recursos y que se traduzca en una trayectoria creciente y sostenida del bienestar
de la población.
El objetivo del presente trabajo es hacer un análisis de este marco
institucional, estudiando las funciones constitucionalmente asignadas a los
responsables del diseño y ejecución de la política económica, en particular la
fiscal. La segunda parte hace un breve repaso de los efectos que ha tenido la
política fiscal que se ha llevado a cabo a partir de 1971, centrándose en tres
variables: la tasa de inflación, la cuenta corriente de la balanza de pagos y la tasa
de crecimiento económico. La tercera parte se destina a analizar los aspectos
constitucionales relacionados con la política fiscal, incluyendo la Ley de Ingresos,
el Presupuesto de Egresos, la deuda pública y la revisión de la Cuenta Pública. Del
análisis se concluye que el marco institucional vigente, centrado en la
Constitución, tiene que ser reformado para obligar a los poderes Legislativo y
Ejecutivo para actuar de manera fiscalmente responsable. En particular se
considera como indispensable la inclusión en la Constitución de una restricción
del 1% al máximo déficit fiscal en el que pueda incurrir el sector público en un año
determinado, además del requerimiento de finanzas públicas que en promedio
estén equilibradas durante el período presidencial.
 Hacia una política fiscal de estabilidad 159

2. La política fiscal en México

Una de las formas de intervención del gobierno lo constituye el gasto que ejerce.
En una economía en la cual el gobierno, en lugar de circunscribirse únicamente a
las actividades que efectivamente le competen como son la corrección de las fallas
de los mercados y la provisión de bienes públicos, se involucra en un conjunto
adicional de actividades que efectivamente no tiene por qué llevarlas a cabo como
son la provisión de bienes privados o la supervisión de los mercados a través de
una regulación excesiva, el nivel de gasto ejercido será mayor al óptimo, es decir, a
aquél que permite maximizar el nivel del ingreso producido en la economía y
permita a la economía crecer a una tasa sostenida, la cual está determinada por la
acumulación del acervo del capital físico por trabajador, la acumulación de capital
humano y el cambio tecnológico, Olson [1996].
En la teoría macroeconómica tradicional se señala que el gasto gubernamental
tiene un efecto multiplicador sobre la economía, es decir, que un incremento en el
gasto ejercido por el gobierno, al dar un impulso a la demanda agregada interna, se
traducirá en un nivel de producción agregado mayor que si este gasto no se
hubiese ejercido. Este argumento, que no deja ser más que una curiosidad teórica,
no toma en consideración dos elementos importantes. El primero es que el gasto
que el gobierno ejerce hay que financiarlo de alguna manera, lo que implica
necesariamente extraer recursos del sector privado, ya sea mediante impuestos o a
través del endeudamiento interno o externo. Debido a que los recursos son
escasos, el gasto gubernamental siempre desplazará al gasto privado, sobre todo
cuando es necesario financiar un déficit fiscal.1
El efecto desplazamiento del gasto del gobierno se presenta cuando el
gobierno financia su déficit con deuda interna o externa. En el caso en el cual el
gobierno recurre al endeudamiento interno, la demanda que ejerce sobre los
recursos financieros que existen en la economía, tiende a presionar al alza a las
tasas reales de interés. Aunque en el corto plazo el aumento de las tasas pudiese

1 Al extraerse recursos financieros para el financiamiento de un déficit fiscal, mismos que

podían haber sido utilizados por el sector privado para el financiamiento de la inversión, es
necesario que el gobierno evalúe el gasto que realiza, sobre todo los proyectos de inversión que
lleva a cabo, tomando en consideración la caída que experimenta la inversión privada por el
hecho de que el gobierno le quitó recursos financieros. Es decir, el gobierno debe evaluar su
gasto de inversión utilizando una tasa social de descuento. Al respecto, véase Harberger [1972].
 160 Gaceta de Economía, Suplemento

incentivar al público a ahorrar una fracción mayor de su ingreso, el incremento en

el monto de recursos financieros disponibles será menor que el incremento en la
demanda de recursos por parte del gobierno. Esto implica que para cubrir
íntegramente el aumento en la cantidad demandada de recursos financieros, el
gobierno le quita recursos al sector privado, hecho que se traduce en un menor
consumo, sobre todo de bienes durables, así como en una menor inversión por
parte de este sector. Además, debido a que en el largo plazo el ahorro que el
público realiza es independiente del nivel de las tasas de interés, la cantidad de
recursos financieros que el gobierno demanda desplaza en igual magnitud al gasto
del sector privado (Katz [1993]).
Por otra parte, el mismo efecto desplazamiento de la inversión privada puede
registrarse, aunque en diferente magnitud, cuando el gobierno recurre al
endeudamiento externo. A medida que el saldo de la deuda externa aumenta, los
acreedores externos del país tenderán a incrementar su percepción sobre el riesgo
de que el país no tenga la capacidad para pagar el servicio de esta deuda, tanto lo
que se refiere a los pagos del capital como de los intereses.2 Obviamente, si la
percepción de riesgo de que el gobierno no tenga en algún momento determinado
la capacidad para cubrir el servicio de la deuda es mayor, la tasa de interés que el
gobierno tendrá que pagar sobre los flujos de endeudamiento externo, así como
sobre el saldo de la deuda externa también será más alta.
Este efecto se traduce, a través de dos canales, en una menor inversión
privada. El primero de estos es que el sector privado, en sus flujos de
endeudamiento externo también enfrentará una mayor tasa de interés, lo cual
encarece el financiamiento de los proyectos de inversión. El segundo canal es el
hecho de que al ingresar menos recursos financieros externos a la economía, las
tasas de interés prevalecientes en el mercado financiero interno también serán
mayores, lo que encarece el crédito para el sector privado y desincentiva la
inversión que lleva a cabo este sector (Edwards [1995]).
El segundo elemento se refiere a que los recursos que el gobierno gasta,
mismos que el sector privado deja de gastar, generalmente se traduce en un nivel

2 Los elementos que generalmente son tomados en consideración para evaluar la posición de
riesgo del país son el saldo de la deuda externa, en valor y como proporción del PIB, el déficit
fiscal, la tasa de inflación, el déficit de la cuenta corriente de la balanza de pagos, el monto de
intereses sobre la deuda externa como proporción de los ingresos totales por exportaciones de
bienes y servicios y el saldo de las reservas internacionales netas, tanto en valor como en
proporción del monto del servicio que haya que cubrir.
 Hacia una política fiscal de estabilidad 161

de ingreso menor que si el sector privado los hubiese usado. Esto se debe a que
cuando los agentes privados utilizan los recursos de los cuales son propietarios,
buscarán asignarlos a aquélla actividad en la cual sean más productivos y les
permita maximizar el rendimiento sobre su utilización, a diferencia del gobierno que
como no es propietario de los mismos, es decir, los derechos de propiedad sobre
los recursos que el gobierno utiliza no están definidos, no tiene el incentivo para
asignarlos eficientemente ni para maximizar el flujo de ingresos por su utilización.
En la gráfica 1 se muestra el gasto real anual per cápita que ejerció el gobierno
federal entre 1930 y 1998, medido en millones de pesos reales a precios de 1996. Es
importante señalar que entre 1930 y 1998, el gobierno federal ejerció un gasto real
acumulado medido a precios de 1996 y expresado en valor presente utilizando una
tasa de descuento del 12% 3 de 8,800 millones de pesos per capita, recursos que si
en su mayoría, en lugar de haber sido gastados por el gobierno los hubiese usado
el sector privado, el resultado hubiera sido que México sería actualmente un país
rico y sin los graves problemas de pobreza e inequidad que se registran.
Gráfica 1
Gasto anual per cápita del Gobierno Federal en miles de pesos de 1996 (1930-
1998)

8000
7000
6000
5000
4000
3000
2000
1000
0
1930

1934

1938

1942

1946

1950

1954

1958

1962

1966

1970

1974

1978

1982

1986

1990

1994

1998

Como puede observarse, aunque en el período 1930-1970 el gasto real per

capita tuvo un comportamiento creciente, es a partir de 1972 cuando se inició de

3 Este nivel refleja la tasa social de descuento para la economía mexicana (Katz y Tovar
[1997]).
 162 Gaceta de Economía, Suplemento

manera notable un incremento en la participación del gobierno en la economía. En

la gráfica 2, se muestra el gasto ejercido por el gobierno federal como porcentaje
del PIB, el cual también mostró una tendencia creciente a lo largo de casi todo el
periodo, la cuál se revirtió durante el periodo 1989-1993, al redefinirse el papel del
gobierno en la economía, aunque éste volvió a aumentar a partir de 1995.
Gráfica 2
Gasto del Gobierno Federal (% del PIB) 1930-1998

30%

25%

20%

15%

10%

5%

0
1930

1935

1940

1945

1950

1955

1960

1965

1970

1975

1980

1985

1995
1990

La pregunta que uno puede hacerse es por qué si durante la década de los
sesenta la economía mexicana evolucionó favorablemente, con el PIB real
creciendo a tasas superiores al 6%, los salarios reales aumentando, con una mayor
equidad en la distribución personal del ingreso y con estabilidad macroeconómica,
esta política se abandonó. La explicación que se puede dar al cambio de política
económica consta de dos elementos, ambos íntimamente relacionados y situados
a finales de la década de los sesenta y que se manifestaron en el movimiento
social de 1968; el primero es de carácter político y el segundo económico.
Respecto del primero, la ausencia de un sistema político democrático que
prevaleció desde el arreglo corporativista que hicieron Calles y Cárdenas, dentro
de la llamada “revolución institucionalizada”, hizo que la democracia se convirtiera
en un reclamo válido por parte de la sociedad (Krauze [1997]). Sin embargo, este
reclamo no se hubiese presentado con tal notoriedad y fuerza si, desde el punto
de vista económico, se hubiese podido seguir incrementando el nivel de empleo
formal y de los salarios reales en el sector privado, así como seguir aumentando
los niveles de bienestar de la población, tanto para la generación presente como
para las generaciones futuras. Y es aquí donde entra la explicación económica.
El modelo de desarrollo económico sustentado en la sustitución de
importaciones implementado a partir de la década de los cuarenta y que permitió
una rápida industrialización del país, hacia finales de la década de los sesenta ya
presentaba signos de haberse agotado, lo cual se refleja principalmente en la
 Hacia una política fiscal de estabilidad 163

creciente incapacidad del sector industrial de seguir creciendo, lo que limitó

significativamente la capacidad para generar empleos en el sector formal de la
economía. El agotamiento estructural del modelo de sustitución de importaciones,
reflejado en un creciente requerimiento de inversión para generar un incremento
adicional del producto, planteaba al gobierno dos opciones. La primera era,
manteniendo la estabilidad macroeconómica, abrir la economía enfrentando a los
productores nacionales a la competencia externa de forma tal que los precios
internacionales actuaran como la guía para la asignación de los recursos
productivos en la economía, dándole a cada agente económico privado la libertad
para elegir. La segunda, que fue por la que el gobierno optó, tratando de reforzar el
crecimiento de la economía basado en el mercado interno, sobre todo durante la
primera mitad de la década de los setenta, se caracterizó por un sistema político
cada vez más cerrado, la imposición de mayores barreras al comercio internacional,
un intervencionismo creciente del gobierno en la economía con regulaciones de
los mercados cada vez más restrictivas, un sector paraestatal cada vez más grande
e ineficiente, una burocracia improductiva y expropiatoria de la riqueza privada y
una política fiscal deficitaria e inflacionaria.
La política de gasto público expansiva seguida a partir del gobierno de 1972,
alimentada en gran parte por la participación cada vez mayor del gobierno como
productor de bienes privados a través de las empresas del sector paraestatal así
como en subsidios cada vez mayores, se reflejó en un nivel del gasto del sector
público consolidado que llegó a sobrepasar el 40% del PIB, tal como se muestra en
la gráfica 3. La diferencia que existe entre el gasto ejercido por el gobierno federal,
como se observa en la gráfica 2, y el sector público consolidado, muestra la
importancia que adquirió el sector paraestatal durante la década de los setenta y la
primera mitad de la de los ochenta. Los niveles que se alcanzaron en el gasto del
sector paraestatal durante ésta década y que se mantuvieron durante casi toda la
década de los ochenta, se explican principalmente por el hecho de que las
empresas de las cuales el gobierno era el propietario fueron utilizadas para
canalizar subsidios crecientes a la población así como servir, principalmente
durante la década de los ochenta, como una fuente de empleo ante la crisis
macroeconómica que se experimentó a partir de 1982 generada, en gran medida,
por la misma política de gasto público expansiva (Rogozinski [1997]).
 164 Gaceta de Economía, Suplemento

Gráfica 3
Gasto del Sector Público (% del PIB) 1970-1998

50%
45%
40%
35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0
1970

1972

1974

1976

1978

1980

1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998
El significativo incremento que experimentó el gasto del sector público a partir
de los primeros años de la década de los setenta, se tradujo en un aumento del
déficit fiscal, el cual fue financiado principalmente con crédito del Banco de
México y con deuda externa. El primero generó inflación y crisis de balanza de
pagos y cambiarias, mientras que el segundo se tradujo en que, a partir de 1983 y
hasta 1992, el país transfirió al exterior, en el servicio de la deuda externa, una
fracción importante del ahorro generado internamente, lo que se reflejó en que
hubiese menores recursos disponibles para el financiamiento de la inversión, y por
lo mismo, menor crecimiento económico.
En la gráfica 4 se muestra la evolución de dos variables, el déficit primario del
sector público como proporción del PIB (con la escala del lado derecho de la
gráfica) y la tasa de inflación (medida con la escala del lado izquierdo). Como se
aprecia, durante las décadas de los cincuenta y sesenta, sobre todo en esta última,
la disciplina fiscal que caracterizó el accionar gubernamental, con un déficit
primario que se mantuvo en un rango de entre 0 y 2% del PIB, junto con una
política de tipo de cambio fijo en un escenario de crecimiento económico
sostenido, se tradujo en tasas de inflación relativamente bajas, con un promedio
durante estas dos décadas de 7.5% y 2.3% respectivamente. Sin embargo, a partir
de 1972 y hasta 1988, la disciplina fiscal desapareció, política que introdujo en la
economía una creciente inestabilidad macroeconómica que se tradujo en que
durante este período la tasa de promedio anual de inflación fuera de 47.9%,
fenómeno que por sí mismo inhibió el proceso de crecimiento económico e impuso
altos costos a la sociedad. Al respecto, vale la pena resaltar lo paradójico que
resulta sobre el bienestar de la población la política fiscal expansionista.
Generalmente el gobierno, cuando se enfrentan a un contexto en el cual impera un
 Hacia una política fiscal de estabilidad 165

nivel relativamente alto de pobreza o simplemente porque se desea incrementar la

tasa a la cual la economía está naturalmente creciendo, en lugar de eliminar las
trabas al crecimiento, instrumenta políticas fiscales expansivas.
Gráfica 4
Déficit primario e inflación 1950-1998 (porcentaje del PIB)
150% 10%
8%
130%
6%
110% 4%
90% 2%

70% 0%
-2%
50%
-4%
30%
-6%
10% -8%
-10%
1983

1986

1989

1992

1995

1998
-10%
1950

1953

1956

1959

1962

1965

1968

1971

1974

1977

1980

Inflación Interna Déficit Primario

Al aumentar el gasto que el gobierno ejerce, que generalmente se traduce

en un incremento del déficit fiscal, y se recurre para su financiamiento al crédito
por parte del banco central, puede generar que en el muy corto plazo la economía
crezca más rápidamente. Sin embargo, este efecto es únicamente transitorio, ya
que a medida que los agentes económicos ajustan sus expectativas de inflación y
el mecanismo de fijación de precios a la mayor inflación observada, el impulso
fiscal y monetario desaparece. El resultado final de este tipo de políticas es una
menor tasa promedio de crecimiento económico, una mayor inequidad en la
distribución del ingreso y una mayor pobreza, (Friedman [1977]).
La otra fuente para el financiamiento del déficit fiscal que el gobierno utilizó
intensivamente durante el periodo 1971-1982 fue el endeudamiento externo, cuyo
saldo se incrementó de 4,262 millones de dólares en 1970 a 57,988 millones de
dólares en 1982, tal como se aprecia en la gráfica 5. En los años subsecuentes,
sobre todo hasta 1991, el incremento que experimentó el saldo de deuda externa se
derivó por una parte, de la capitalización de intereses resultado de las diversas
negociaciones que se hicieron con los acreedores externos durante el período
 166 Gaceta de Economía, Suplemento

1983-1990 y por otra, a que durante el período 1983-1988, se siguió recurriendo a

esta fuente de recursos para el financiamiento del déficit fiscal.4
Gráfica 5
Deuda pública externa en miles de millones de dólares 1965-1998

100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
1965

1967

1969

1971

1973

1975

1977

1979

1981

1983

1985

1987

1989

1991

1993

1995

1997
Es importante señalar que durante 1976 y 1981-1982, una parte significativa
del flujo de endeudamiento gubernamental externo se contrató para apoyar el tipo
de cambio ante desequilibrios fiscales fundamentales que hacían insostenible la
política cambiaria que el gobierno siguió y que se tradujeron en “fugas” de
capitales. Respecto al primero, la política fiscal expansionista financiada con
crédito primario del Banco de México, en un contexto de tipo de cambio fijo y
tasas de interés reguladas que no cubrieron la inflación, se tradujo en un déficit
creciente en la cuenta corriente de la balanza de pagos y en una, también
creciente, salida de capitales.
Para los primeros meses de 1976, la pérdida de reservas internacionales netas
en poder del banco central generada por el desequilibrio en las finanzas públicas,
hizo prácticamente insostenible el tipo de cambio. Sin embargo, para tratar de
mantener el mismo, el gobierno recurrió a un flujo de endeudamiento externo por
5,150 millones de dólares, lo cual permitió retrasar más no evitar la devaluación, la
cuál finalmente se dio en agosto de ese año.
Algo similar sucedió en el período 1981-1982 como resultado de la
“petrolización” de la economía y la “irresponsabilidad fiscal” que caracterizó al
gobierno durante esos años. A partir de 1979, ante el incremento en el precio
internacional del petróleo y el aumento que experimentaron las exportaciones de

4 Para un recuento de la evolución de la deuda externa así como de los diferentes procesos de
renegociación de la deuda externa, véanse Gurría [1993] y Green [1998].
 Hacia una política fiscal de estabilidad 167

este producto, el gobierno adoptó una política de gasto creciente, aumentando el

tamaño del sector público así como incrementando los subsidios que el gobierno
otorgaba. Simultáneamente, el gobierno descuidó las fuentes tradicionales de
ingresos tributarios y por concepto de ventas internas de bienes producidos por
empresas paraestatales cuyo precio relativo cayó. Esto se tradujo en una creciente
dependencia fiscal en las exportaciones de petróleo (Gil Díaz [1984]).
Adicionalmente, el aumento de los ingresos de divisas por concepto de
exportaciones de petróleo, que pasaron de 1,029 millones de dólares en 1977 a
13,829 millones de dólares en 1981, aunado a la existencia de un déficit fiscal
creciente en un contexto de tipo de cambio prácticamente fijo, se tradujo en una
apreciación del tipo de cambio real. Esta apreciación desincentivó a las
exportaciones no petroleras, las cuales pasaron de representar el 78% de las
exportaciones totales en 1978 a únicamente el 29% en 1981 y simultáneamente,
como resultado de la política fiscal expansionista que llevó al déficit primario en
1981 a ser del 8% del PIB, se amplió el déficit en la cuenta corriente de la balanza
de pagos, al incrementarse de 1,596 millones de dólares en 1977 a 12,554 millones
de dólares en 1981.
En la gráfica 6 se aprecia la relación que existe entre la cuenta corriente y las
finanzas públicas, medida a través del balance primario. Es interesante notar la
muy estrecha relación que existió entre 1950 y 1987 entre estas dos variables, de
forma tal que una política fiscal expansiva reflejada en un mayor déficit primario (o
un menor superávit) se traducían en un mayor déficit (o un menor superávit) de la
cuenta corriente. Esta relación aunque continuó a partir de 1988, fue menos
estrecha debido a la mayor integración y movilidad de capitales.
Al caer en este año el precio internacional del petróleo, en lugar de llevar a
cabo un ajuste en los niveles de gasto e inducir una depreciación real del tipo de
cambio, el gobierno optó por cubrir la caída en los ingresos petroleros con un
mayor flujo de endeudamiento externo. De esta manera, de un total de
endeudamiento externo por 38.9 miles de millones de dólares durante el período
1977-1982, únicamente durante 1981 el saldo de la deuda externa del sector público
se incrementó en 19.2 miles de millones de dólares.
 168 Gaceta de Economía, Suplemento

Gráfica 6
Balance primario y cuenta corriente 1950-1998 (porcentaje del PIB)

6% 10%
8%
4%
6%
2% 4%

0 2%
0
-2% -2%

-4% -4%
-6%
-6%
-8%
-8% -10%
1950

1953

1956

1959

1962

1965

1968

1971

1974

1977

1980

1983

1986

1989

1992

1995

1998
Cuenta Corriente Balance Primario

Al igual que había sucedido en 1976, el endeudamiento en que incurrió el

gobierno para tratar de mantener fijo el tipo de cambio sólo tuvo un efecto
transitorio. Debido a un desequilibrio fundamental en las finanzas públicas y la
imposibilidad de conseguir más recursos externos a través de la deuda, en febrero
de 1982, el gobierno finalmente se vio forzado a devaluar. Derivado de este
incremento en el saldo de la deuda pública externa, el servicio de la misma, sobre
todo en la parte correspondiente al pago de intereses, también fue creciente. La
transferencia al exterior de recursos reales generados internamente a través de
este servicio, implicó que se dispusieran de menores recursos para ser canalizados
a la inversión.
La política fiscal expansiva que se siguió durante el período 1978-1982,
financiada en gran medida con deuda externa aunada a la ausencia de una
significativa corrección fiscal después de la devaluación de febrero de 1982, se
reflejó en que para agosto de ese mismo año, el gobierno mexicano fue incapaz de
seguir cubriendo los compromisos derivados del servicio de la deuda externa, por
lo que se declaró en una suspensión temporal del mismo.5 Este evento dio lugar a

5 A raíz de la inestabilidad que el propio gobierno generó al no hacer la corrección fiscal

necesaria después de la devaluación de febrero de 1982, una nueva devaluación se presentó la
primera semana de agosto de ese mismo año. Debido a la inestabilidad que generó este nuevo
ajuste del tipo de cambio, el gobierno cerró el mercado cambiario, dando lugar a la aparición de
un mercado negro de divisas. Al reabrirse el mercado cambiario, se estableció un sistema
cambiario dual, lo cual fue percibido por el público como el primer paso del gobierno para
imponer un control de cambios, hecho que generó una significativa fuga de capitales. Ante ello,
el 1° de septiembre el gobierno expropió el sistema bancario comercial e impuso un control
 Hacia una política fiscal de estabilidad 169

lo que se conoce como “la década perdida” para México, período que recibe este
calificativo debido a que entre 1982 y 1991, el ingreso per cápita prácticamente se
mantuvo constante.
A partir de 1983, el accionar del gobierno se enfocó a tratar de alcanzar dos
objetivos. El primero fue reducir la inflación y el segundo iniciar el proceso de
cambio estructural de la economía. Para lo primero, el gobierno realizó durante
1983 y 1984 un significativo ajuste fiscal de forma tal que el balance primario de las
finanzas públicas 6 pasó de un déficit que representó el 7.3% del PIB en 1982 a un
superávit que alcanzó en 1984 el 4.8% del PIB. Este ajuste, junto con una política
monetaria restrictiva y una tasa de devaluación decreciente, permitió una
reducción de la inflación, la cual pasó de casi 100% en 1982 a 59.2% en 1984.
Sin embargo, a partir de septiembre de 1984, ante la proximidad de elecciones
legislativas en julio de 1985, el gobierno instrumentó una política fiscal, monetaria
y crediticia expansiva, lo que introdujo presiones inflacionarias adicionales en la
economía así como un deterioro de la cuenta corriente de la balanza de pagos. La
modificación de la política económica, abandonando el programa de estabilización,
tenía un propósito electoral. Esto fue claro cuando después que el resultado de
las elecciones fue publicado, el gobierno devaluó el tipo de cambio e implementó
un nuevo programa de estabilización.7
Este nuevo programa fracasó en 1986 cuando el precio internacional del
petróleo cayó. La forma en la cual el gobierno reaccionó a la pérdida de ingresos
fiscales y de divisas, fue significativamente diferente de la que se adoptó en 1981
ante un fenómeno similar. En 1986, en lugar de recurrir a un mayor endeudamiento
externo para tratar de cubrir la pérdida de ingresos como lo hizo el gobierno en
1981, en esta ocasión el gobierno federal ajustó su gasto programable, aunque el
superávit primario como proporción del PIB se redujo como resultado de la

generalizado de cambios, introduciendo a la economía en una trayectoria de creciente

inestabilidad macroeconómica.
6 El balance primario excluye del gasto total realizado por el sector público los intereses
pagados sobre la deuda interna y externa.
7 Es interesante señalar que durante los últimos sesenta años, el gobierno siempre ha
implementado una política fiscal expansiva en los meses previos a las elecciones federales, tal
como se observa en la gráfica 6, tanto en las que se eligen Presidente de la República y los
legisladores del Congreso de la Unión como aquéllas en las cuales únicamente se renueva a la
Cámara de Diputados.
 170 Gaceta de Economía, Suplemento

disminución de los ingresos petroleros; además permitió una depreciación del tipo
de cambio real, tratando de que el ajuste se diera principalmente a través de los
precios y así minimizar el efecto de este choque negativo sobre la producción.
Como resultado, la tasa de inflación llegó al 105.7% y el PIB cayó únicamente en
3.5%.
Posteriormente, y como consecuencia del choque petrolero, durante 1986 y
1987 el gobierno instrumentó una política cambiaria tratando de fomentar, a través
de devaluaciones continuas y crecientes, a las exportaciones no petroleras. Sin
embargo, y a pesar del ajuste fiscal, esta política cambiaria inherentemente
inestable, llevó en 1987 a la tasa de inflación a 159.2%, estando la economía a
punto de entrar en una trayectoria de hiperinflación, puesto que en enero de 1988
la tasa mensual anualizada de inflación llegó a 500%.
El peligro de que la economía mexicana cayera en un contexto de inflación
creciente, con los altos costos que ello implicaba indujo al gobierno a partir de
1988 a redefinir su papel en la economía, lo que obligaba necesariamente a eliminar
el déficit fiscal que había prevalecido en los tres lustros anteriores. El ajuste que
se hizo en las finanzas públicas, que se logró a través de una disminución del
tamaño del sector paraestatal, la reducción de subsidios y transferencias y un
menor gasto destinado a servir la deuda interna y externa, se tradujo en una
significativa reducción en la inflación, pasando de una tasa de 159% en 1987 a 7%
en 1994.8
Sin embargo, la política fiscal expansiva que se ejerció durante 1994, reflejada
en una disminución del superávit primario de 5.2% del PIB en 1992 a 3.3 en 1993 y
a 2.1% en 1994 junto con un déficit por intermediación de la banca de desarrollo
equivalente a casi 4 puntos del PIB, aunado a los eventos políticos que se
suscitaron a lo largo de 1994 y que derivaron en la devaluación de diciembre de
ese año y la que se experimentó durante el primer trimestre de 1995, cuando el tipo
de cambio pasó de 3.45 pesos por dólar a 7.85 pesos por dólar, indujeron un
rebote de la inflación en el período 1995-1998, cuando los precios aumentaron en
estos tres años 52, 27, 16 y 18 por ciento, respectivamente. Lo anterior obligó al
gobierno a instrumentar nuevamente una política fiscal contraccionista la cuál,
como se aprecia en la gráfica 6, se ha relajado a partir de 1996.
Es muy claro que la instrumentación de políticas fiscales expansivas ha
generado inflación y déficit no financiables en la cuenta corriente. Pero, y más

8 Para un análisis de la redefinición del papel del gobierno en la economía, véase Aspe [1993].
 Hacia una política fiscal de estabilidad 171

grave aún, han inhibido el crecimiento económico. En la gráfica 7 se muestran dos

variables, el gasto del gobierno federal como porcentaje del PIB (medido con la
escala del lado izquierdo) y la tasa de crecimiento económico (medida con la escala
del lado derecho). Como se aprecia, no parece existir ninguna relación entre estas
dos variables, lo cual permite señalar el gasto gubernamental no tiene un efecto
impulsor sobre el crecimiento económico.9
Gráfica 7
Tasa de crecimiento del PIB y gasto del gobierno federal 1930-1998
(porcentaje del PIB)

30% 15%
25% 10%
20% 5%
15% 0
10% -5%
5% -10%
0
-15%

GastoGobiernoFederal CrecimientoRealdelPIB

Inclusive, se aprecia que en el período caracterizado por una mayor

participación del gobierno en la economía a través del gasto, como es el período
1972-1998, el crecimiento promedio de la economía ha sido menor por la
inestabilidad macroeconómica que generó este tipo de intervención
gubernamental que la que se registró durante el período 1932-1970, años en los
cuales el gasto de gobierno, además de representar relativamente poco del PIB
(menos del 10%), fue en general estable.
Otra forma de ver el impacto negativo sobre el crecimiento económico que ha
tenido la política fiscal expansiva seguida a partir de 1972 y los intentos
fracasados de estabilización, es ver la diferencia que hay entre el nivel de PIB real
observado y el PIB que se hubiese alcanzado de haberse mantenido la tendencia
de crecimiento registrada entre 1934 y 1970, comparación que se hace en la gráfica

9 Inclusive la correlación simple entre estas dos variables para el período 1930-1998 es de –
0.28, es decir, el impacto del gasto público sobre el crecimiento económico es negativo.
 172 Gaceta de Economía, Suplemento

8. Como se observa, a partir de 1983, la economía mexicana prácticamente dejó de

crecer, inclusive habiéndose estancado el PIB per capita. Para 1998, de haberse
mantenido la tendencia de crecimiento económico registrada entre 1934 y 1970, el
PIB habría sido casi 30% superior al que efectivamente se registró.
Gráfica 8
Producto interno bruto, valor observado y tendencia 1934-1998

16

15
Logaritmo natural

14

13

12

11

10
1934

1938

1942

1946

1950

1954

1958

1962

1966

1970

1974

1978

1982

1986

1990

1994

1998

Observado Tendencia

Ha sido tan grave el daño que el gobierno le ha causado a la economía y sus

habitantes con las políticas fiscales expansivas y deficitarias, que es
indispensable introducir una reforma constitucional que le impida al gobierno
ejercer nuevamente este tipo de políticas. De ahí que sea necesario imponer una
restricción en la Constitución para que en un período presidencial tenga que
haber, en promedio, un balance fiscal y que bajo ninguna circunstancia podrá en
un solo año, ni por dos años consecutivos, haber un déficit del sector público
consolidado de más del 1% del PIB, además de que durante un período relevante
(por ejemplo el presidencial), tiene que haber finanzas públicas en equilibrio, tema
que se trata en la siguiente sección.

3. La Constitución y el Poder Legislativo en el diseño de la

política fiscal
El Poder Legislativo en México, conformado por las Cámaras de Diputados y
Senadores, tiene cuatro atribuciones expresamente señaladas por la Constitución
que, por su carácter económico, en particular de carácter fiscal deben resaltarse.
Estas son la Ley de Ingresos de la Federación (artículo 73, fracción VII), el
Presupuesto de Egresos de la Federación (artículo 74, fracción IV), el
 Hacia una política fiscal de estabilidad 173

endeudamiento público (artículo 73, fracción VIII) y la revisión de la Cuenta

Pública (artículo 74, fracción IV).10
Como se señaló en el análisis de la sección anterior, uno de los principales
elementos que explican por qué la economía mexicana es en la actualidad una
economía subdesarrollada, a pesar del potencial de crecimiento económico que
posee, caracterizada con un bajo nivel de ingreso per capita y una inequitativa
distribución de la riqueza y del ingreso, es el ejercicio “socialmente irresponsable”
del gasto público, sobre todo durante las décadas de los setenta y los ochenta,
hecho que se tradujo en que la inflación acumulada entre 1971 y 1998 haya sido de
320,000% y que el saldo de la deuda externa del sector público haya pasado, para
el mismo período, de 4.5 a 76.6 miles de millones de dólares.
Dada la importancia que tiene para cualquier economía que el marco
macroeconómico en que se desenvuelve sea uno de estabilidad, tiene que
establecerse constitucionalmente el mandato de que las finanzas públicas estén
equilibradas, salvo en casos de emergencia nacional tal como lo establece el

10 El artículo 73 constitucional, referido a las facultades del Congreso, señala que son
atribuciones de este Poder de la Federación, entre otras, impedir que en el comercio interior se
establezcan restricciones (fracción IX); legislar en materia federal sobre hidrocarburos, minería,
industria cinematográfica, comercio, juegos con apuestas y sorteos, intermediación y servicios
financieros, energía eléctrica y nuclear, y las leyes reglamentarias del artículo 123 (fracción X);
para crear y suprimir empleos públicos de la Federación (fracción XI); para establecer casas de
moneda, fijar las condiciones que ésta deba tener, dictar reglas para determinar el valor relativo
de la moneda extranjera, y adoptar un sistema general de pesas y medidas (fracción XVIII);
para establecer contribuciones sobre el comercio exterior, sobre el aprovechamiento y
explotación de los recursos naturales, sobre instituciones de crédito y sociedades de seguros,
sobre servicios públicos concesionados o explotados directamente por la Federación, así como
contribuciones especiales sobre energía eléctrica, producción y consumo de tabacos labrados,
gasolina y otros productos derivados del petróleo, cerillos y fósforos, aguamiel y productos de
su fermentación, explotación forestal y producción y consumo de cervezas (fracción XXIX-
A); para expedir leyes sobre planeación del desarrollo económico y social (fracción XXIX-D);
para expedir leyes para la programación, promoción, concertación y ejecución de acciones de
orden económico, especialmente las referentes al abasto y otras que tengan como fin la
producción suficiente y oportuna de bienes y servicios, social y nacionalmente necesarios
(fracción XXIX-E); y, para expedir leyes tendientes a la promoción de la inversión mexicana,
la regulación de la inversión extranjera, la transferencia de tecnología y la generación, difusión
y aplicación de los conocimientos científicos y tecnológicos que requiere el desarrollo nacional
(fracción XXIX-F).
 174 Gaceta de Economía, Suplemento

artículo 29 constitucional, y además que el monto de gasto público (y por lo

mismo de ingresos), sea consistente con una tasa de crecimiento económico
sostenida de largo plazo. La restricción de que las finanzas públicas estén en
equilibrio, no necesariamente implica que en todo momento el gasto público sea
igual al ingreso, sino que el monto promedio de déficit para un período particular,
por ejemplo el período presidencial, sí sea de cero.
Obviamente este promedio de cero puede ser logrado generando en algunos
años un alto superávit fiscal mientras que en otros se programe en un alto déficit.
Sin embargo, debido a que una política fiscal de esta naturaleza, con una alta
variabilidad del balance fiscal, es por naturaleza un elemento desestabilizador, una
restricción adicional que es necesario imponer es que bajo ninguna circunstancia
el déficit fiscal pueda ser mayor al 1% anual11 por dos años consecutivos, ya que
este porcentaje es consistente con una tasa de crecimiento económico sostenida
de la economía mexicana en el sentido de que al crecer la economía, la generación
interna de recursos financieros permite financiar un déficit fiscal de esta magnitud
sin que se desplace de manera apreciable a la inversión privada.
En lo que se refiere a cada una de las atribuciones señaladas, se pueden hacer
los siguientes comentarios. Empezando por la Ley de Ingresos, ésta le permite al
gobierno imponer gravámenes sobre la economía y señala las fuentes y montos de
los recursos que utilizarán el gobierno y las empresas y organismos del sector
público para el financiamiento de su gasto. Desde el punto de vista de
procedimiento, la iniciativa de Ley la presenta el Poder Ejecutivo y, por ser una ley
con vigencia anual, ésta tiene que ser aprobada por ambas Cámaras del Poder
Legislativo, señalándose los montos programados de las cuatro fuentes de
ingreso: impuestos, derechos, productos y aprovechamientos.
Respecto de los impuestos, principal fuente de recursos para el gobierno, es
importante recalcar que al diseñar la política tributaria, tanto el Poder Legislativo
como el Ejecutivo, deben buscar como objetivo primordial que el gobierno
obtenga los ingresos necesarios para financiar su gasto y que simultáneamente no
se desincentive una asignación eficiente de recursos ni que la carga impositiva
sea tal que inhiba el crecimiento económico Olson [1996]. En cuanto a la estructura
de los impuestos, básicamente en lo que se refiere a los gravámenes al capital y al
trabajo, éstos deben ser diseñados de forma tal que no distorsionen las decisiones

11 El cálculo del resultado de las finanzas públicas tiene que incluir todas las fuentes de déficit,
destacando la intermediación de la banca de desarrollo.
 Hacia una política fiscal de estabilidad 175

de las empresas respecto de sus decisiones de inversión ni la de los individuos

sobre cuánto trabajar y cuánto ahorrar, de forma tal que para los primeros las
utilidades reinvertidas deben estar libres de cualquier gravamen,12 mientras que
para los segundos la estructura tributaria debe basarse en impuestos al consumo
como el IVA y al gasto.
Habiéndose determinado el monto de ingresos de la Federación y aprobada la
Ley de Ingresos por ambas Cámaras del Congreso de la Unión, la siguiente
atribución en importancia lo constituye la discusión y aprobación del Decreto del
Presupuesto de Egresos de la Federación, que de acuerdo al artículo 74 de la
Constitución corresponde únicamente a la Cámara de Diputados. Al respecto, hay
tres comentarios que hacer, el primero que concierne a la exclusividad que le
otorga la Constitución a la Cámara de Diputados para saber del Presupuesto de
Egresos, el segundo sobre la estructura del presupuesto en sí mismo y el tercero
sobre la falta de claridad en la propia Constitución sobre si la Cámara de
Diputados tiene o no la obligación de aprobar el Presupuesto y qué hacer en caso
de que éste no se aprobase.
Respecto del primer punto, el que la Cámara de Diputados sea la única de las
dos Cámaras del Congreso de la Unión que discute y aprueba el Presupuesto de
Egresos de la Federación, disposición que proviene de la Constitución de 1857
cuando el Congreso Constituyente optó por un sistema unicameral, es
inequitativo por dos elementos en particular, el primero referente al ejercicio del
gasto del gobierno federal y el segundo al sistema de participaciones de los
ingresos tributarios a los estados y municipios que componen la Federación.
Debido a que una parte del gasto que ejerce el gobierno federal es en el rubro de
inversión en infraestructura, casi toda ella fuera del Distrito Federal, sede de los
Poderes de la Unión, es natural que los estados, cada uno en lo particular,
tuviesen una opinión al respecto, siendo la forma más eficiente de canalizarla a
través del Senado. Por otra parte, bajo el sistema de “participaciones federales”,
estos recursos se transfieren directamente a los gobiernos estatales y municipales
por lo que los representantes directos de los estados en el Congreso de la Unión,
es decir la Cámara de Senadores, tendría que tener la voz y el voto para decidir al

12 El que las utilidades reinvertidas estén libres de todo gravamen, es equivalente a permitir la
deducción de la base gravable el valor presente de la depreciación, descontando a una tasa cero
los flujos futuros de ésta.
 176 Gaceta de Economía, Suplemento

respecto. Por ello mismo, es necesario que se efectúe una reforma de los artículos
73 y 74 y se transfiera la facultad para discutir el Presupuesto de Egresos al
Congreso General de la Unión y no ser prerrogativa exclusiva de la Cámara de
Diputados.
En cuanto a lo que se refiere la estructura misma del Presupuesto de Egresos,
el gobierno interviene en áreas que no le corresponden, además de que es
notoriamente ineficiente en el ejercicio mismo del gasto público. Es natural que el
gobierno, sobre todo los miembros del Congreso, busque maximizar el gasto que el
propio sector público ejerce, dado que esta es la forma mediante la cual cada uno
en lo particular puede maximizar su poder político: sin embargo, éste se trata de un
incentivo perverso desde el punto de vista social ya que la productividad social
por peso gastado por el sector privado es, en general, mayor que la que se registra
en el gasto del gobierno.
Un punto adicional que se requiere señalar es el relativo al tamaño de la
burocracia federal y el gasto en sueldos y salarios que el gobierno ejerce. Desde la
década de los cuarenta y hasta finales de la de los ochenta, la regulación a la cual
se enfrentó el sector privado fue creciente, abarcando casi todo ámbito de
intervención, incluyendo permisos para abrir, para operar, para contratar y
despedir mano de obra, para introducir cambios tecnológicos en los procesos
productivos, para establecerse en una localización específica, para determinar los
precios de los bienes que ofrecían, etcétera. Aunque desde principios de la
década de los noventa esta carga regulatoria se ha reducido, sigue siendo alta. La
administración de toda esta regulación requiere, obviamente, de un aparato
burocrático al cual hay que pagarle y por lo mismo, generar los ingresos
necesarios para ello. En consecuencia, sabiendo que una excesiva y deficiente
regulación distorsiona la asignación de recursos en la economía e inhibe el
crecimiento económico, que los impuestos generan un costo en bienestar social y
que la deuda en que se incurre hoy es equivalente a impuestos que habrá que
cargar en el futuro, y haciendo uso de la facultad señalada en la fracción XI del
artículo 73 de la Constitución, el Congreso tiene que reducir el número de
Secretarías de Estado y de trabajadores de la Federación y reconocer en su sueldo
su verdadera productividad.
El tercer comentario versa sobre la falta de claridad sobre si la Cámara de
Diputados está obligada a aprobar el Presupuesto de Egresos de la Federación y
sobre que sucedería en caso de que no se aprobara. El artículo 74, en el primer
párrafo de la fracción IV, señala que es facultad de la Cámara de Diputados:
 Hacia una política fiscal de estabilidad 177

“Examinar, discutir y aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la

Federación, discutiendo primero las contribuciones que a su juicio, deben
decretarse para cubrirlo, así como revisar la Cuenta Pública del año anterior”.
De acuerdo a algunas interpretaciones que se le han dado a lo anteriormente
citado, se señala que la Cámara de Diputados sí está obligada a aprobar el
Presupuesto sin inclusive poder modificar la iniciativa presentada por el Poder
Ejecutivo. Otros sin embargo, han indicado que como la Constitución señala que
aprobar el Presupuesto es una facultad más no una obligación terminal a la fecha
en la cual terminan las sesiones ordinarias del Congreso, podría darse el caso de
que, llegado el 15 de diciembre (fecha en la cual termina el Congreso su período
ordinario de sesiones), éste no se haya aprobado, en cuyo caso habría que
convocar a un período extraordinario, pudiendo inclusive que se llegase al 31 de
diciembre sin la necesaria aprobación.
Esta laguna constitucional naturalmente introduce un alto grado de
incertidumbre entre los agentes económicos sobre lo que sucedería si no hay una
Ley de Ingresos y/o un Presupuesto de Egresos aprobado. En particular, existe la
duda sobre si el gobierno federal y las empresas gubernamentales pueden operar.
Por lo que respecta a la ausencia de una Ley de Ingresos aprobada, al no haber
sustento legal para que el gobierno aplique los gravámenes requeridos para el
financiamiento de su gasto, no podrá aplicar los mismos, es decir, la recaudación
fiscal no existiría.13
Por lo que al gasto corresponde, si la Cámara de Diputados no llegase a
aprobar el Presupuesto de Egresos de la Federación, el gobierno lo único que
podría hacer es, apelando al artículo 75 constitucional, pagar los sueldos de los
empleados del gobierno federal. Sin un Presupuesto de Egresos, el sector
paraestatal no podría operar, es decir, no se podrían producir los bienes y
servicios que provee este sector, desde servicios postales hasta productos
derivados del petróleo y electricidad, todas ellas actividades reservadas al
gobierno. Lo anterior implica que de no tener para el 1° de enero un Presupuesto
aprobado, el país efectivamente se paralizaría.

13 Inclusive, si no existe una Ley de Ingresos, si el gobierno tratase de gravar a los agentes
económicos privados, estos podrían buscar el amparo por inconstitucionalidad en la acción del
gobierno.
 178 Gaceta de Economía, Suplemento

Un aspecto adicional respecto de la aprobación por parte del Congreso de la

Ley de Ingresos es que el Presidente de la República, haciendo uso de las
atribuciones que le confiere el artículo 72 de la Constitución, rechazara lo
aprobado en el Congreso. Al respecto, este artículo señala:
“Todo proyecto de Ley o decreto, cuya resolución no sea exclusiva de alguna
de las Cámaras, se discutirá sucesivamente en ambas, observándose el reglamento
de debates sobre la forma, intervalos y modo de proceder en las discusiones y
votaciones.
a) Aprobado un proyecto en la Cámara de su origen, pasará a su discusión a
la otra. Si ésta lo aprobare, se remitirá al Ejecutivo, quien, si no tuviese
observaciones que hacer, lo publicará inmediatamente”.
Siempre cabe la posibilidad de que el Presidente no esté de acuerdo con la
Ley de Ingresos que apruebe el Congreso y la rechace. De darse este evento, no
podría aprobarse el Decreto de Presupuesto de Egresos por parte de la Cámara de
Diputados ya que la propia Constitución establece que antes de discutir y aprobar
el Presupuesto es necesario contar con la Ley de Ingresos ya aprobada por ambas
Cámaras del Congreso. Por otra parte, lo que no es posible, por ser una atribución
exclusiva de la Cámara de Diputados, es que el Presidente rechace el Presupuesto
aprobado. Por lo anterior, es necesario una reforma constitucional que, como se
señaló otorgue la facultad a ambas Cámaras para aprobar el Presupuesto de
Egresos, pero que además le permita al Congreso aprobar montos de ingreso y
gasto para períodos específicos y para programas y actividades específicas que
sean considerados como los mínimos necesarios para que la economía opere,
destacando entre estos la seguridad pública y la procuración e impartición de
justicia.
La tercera atribución importante en materia económica, principalmente en el
ámbito fiscal, señalada específicamente en la Constitución (artículo 73, fracción
VIII) la constituye lo relativo a la deuda pública:
“… dar las bases sobre las cuales el Ejecutivo pueda celebrar empréstitos
sobre el crédito de la Nación, para aprobar estos mismos empréstitos y para
reconocer y mandar pagar la deuda nacional”.
Sin duda, la historia económica del México independiente está marcada por la
deuda pública y la recurrente imposibilidad, desde 1824, de hacer frente a los
compromisos derivados de la misma. El endeudamiento público, sobre todo el
externo, fue la justificación para la intervención francesa durante el siglo XIX; le
ha costado varias veces a México el ingreso sacrificado por dar en garantía los
 Hacia una política fiscal de estabilidad 179

ingresos de la aduana de Veracruz para el pago de la deuda externa; fue el

mecanismo mediante el cual Victoriano Huerta pudo financiar su estancia en el
poder y financiar al ejército durante la guerra civil que se inició al ser asesinado
Madero; le permitió a Carranza luchar contra Huerta, Villa y Zapata; ya durante el
actual régimen constitucional, la expropiación de la industria petrolera por parte de
Cárdenas convirtió parte de esa riqueza petrolera en deuda externa y dejó a
México fuera de los mercados internacionales de capitales hasta 1964; se
administró correctamente durante los sesenta; y, fue la forma de financiar el
populismo y el derroche fiscal entre 1971 y 1982, lo que originó la crisis de la
deuda externa latinoamericana en 1982, primera gran crisis financiera internacional,
y que marcó el inicio de la “década perdida” de los ochenta, derroche que aún se
sigue pagando con menores tasas de crecimiento económico. Una historia
acumulada de desaguisados fiscales que se ha traducido en que para finales de
1998 la deuda interna del sector público ascendiera a 149 miles de millones de
pesos 14 y que la externa sumara 76.6 miles de millones de dólares, representando
el total de la deuda pública el 22.9% del PIB, todo ello a cargo de las generaciones
futuras 15 y con el costo de menores tasas de crecimiento de la economía.16
Adicionalmente, esta misma fracción del artículo 73 indica que:
“Ningún empréstito podrá celebrarse sino para la ejecución de obras que
directamente produzcan un incremento en los ingresos públicos, salvo los que se
realicen con propósitos de regulación monetaria, las operaciones de conversión y
los que se contraten durante alguna emergencia declarada por el Presidente de la
República en los términos del artículo 29”.
El espíritu detrás de este mandato constitucional es claro. El gobierno no
puede incurrir en deuda pública si ésta no se destina a la inversión en

14 Excluye el saldo derivado de la deuda en que incurrió el gobierno a través del Fondo
Bancario de Protección al Ahorro como resultado de los diversos programas de capitalización
bancaria y de apoyo a los deudores de la banca derivados de la crisis de la cartera vencida a las
instituciones bancarias de 1995 y 1996.
15 Desde un punto de vista económico, el endeudamiento en que incurre el gobierno en el
presente es equivalente, en valor presente, a los impuestos que se cargarán en el futuro para
liquidar esta misma deuda.
16 Para un análisis de la historia de la deuda externa mexicana entre 1823 y 1946, véase el
estudio de Bazant [1981].
 180 Gaceta de Economía, Suplemento

infraestructura que permita generar el ingreso que a su vez permita pagar esta
deuda. Esto implica que para que un proyecto sea rentable desde el punto de vista
social y genere los ingresos necesarios para que no exista la necesidad de recurrir
a impuestos futuros para liquidar la deuda, se requiere que el valor presente neto
del proyecto de inversión, valuado a la tasa social de descuento, sea positivo.17
Desde el punto de vista de una empresa privada, los proyectos de inversión
se valúan a la tasa de interés a la cual la empresa puede conseguir los fondos para
financiar la inversión y que representan el costo de oportunidad del capital. Sin
embargo, desde un punto de vista social, para evaluar los proyectos de inversión
pública que lleva a cabo el gobierno, es necesario que la tasa de descuento que se
utilice para obtener el valor presente neto del proyecto que se va a financiar con
deuda incluya el efecto que tiene el endeudamiento en el que incurre el gobierno
sobre las tasas reales de interés internas y externas a las cuales el sector privado
se endeuda. Al endeudarse el gobierno, las tasas de interés a las cuales el sector
privado puede obtener fondos se incrementan, lo que se traduce en una menor
inversión privada. Por lo mismo, al evaluar los proyectos de inversión del
gobierno, siempre se debe tomar en cuenta este efecto ya que no hacerlo hace
aparentar que la rentabilidad social del proyecto es mayor que la que realmente es.
Debido a que no todo endeudamiento público ha sido destinado a financiar
proyectos de inversión, ni todos los proyectos de inversión han tenido un valor
presente neto positivo, valuado a la tasa social de descuento, es necesario que
esta fracción del artículo 73 sea modificada, estableciendo la obligatoriedad
constitucional de que todo proyecto de inversión que lleve a cabo el gobierno
federal o sus entidades sea evaluado, por instituciones privadas, desde un punto
de vista social, previo a que el Congreso apruebe el endeudamiento solicitado.
Por último, la cuarta atribución del Congreso en el ámbito fiscal, reservada a
Cámara de Diputados, es la revisión de la Cuenta Pública, tal como está
establecido en el artículo 74. El objetivo de la revisión de la Cuenta Pública es
conocer la gestión financiera del gobierno federal y los organismos del sector
paraestatal controlados presupuestalmente, si ésta se ajustó al presupuesto
aprobado por la propia Cámara de Diputados y si se cumplieron con los objetivos
de los diferentes programas. Además, se establece que si en la revisión de la
Cuenta Pública, la Contaduría Mayor de Hacienda encontrara alguna discrepancia
significativa entre las partidas del presupuesto aprobado y lo que efectivamente

17 Para un análisis de los determinantes de la tasa social de descuento y su cálculo para el caso
de México, véase Katz y Tovar, [1997].
 Hacia una política fiscal de estabilidad 181

se ejerció, se fincarán responsabilidades de acuerdo a la Ley.18 Este precepto es

muy importante por el hecho de que como todo gasto público se financia con
impuestos y/o con deuda, extraer estos recursos del sector privado acarrea un
costo para la sociedad y por lo mismo, se exige que no existan desviaciones
importantes entre el presupuesto aprobado y el ejercido.
Por otra parte, en el examen de la Cuenta Pública se revisa que se hayan
cumplido con los objetivos de los diferentes programas a los cuales el gobierno
destinó recursos. El problema radica en definir qué es lo que se entiende y qué es
lo que se debe entender por “cumplir con los objetivos del programa”. Si el
programa se evalúa únicamente en términos de si el presupuesto ejercido
correspondió con el aprobado, obviamente la evaluación es incompleta ya que
este tipo de evaluación no contiene ningún tipo de información sobre la calidad de
los programas en los cuales el gobierno gasta. Como se ha señalado, la evaluación
del gasto que el gobierno ejerce debe contener el efecto que tiene sobre el
bienestar presente de la sociedad pero más aún, el efecto sobre la tasa de
crecimiento de largo plazo de la economía, es decir, la evaluación que se haga
tiene que ser, además de cuantitativa, también cualitativa.19
La ausencia de un verdadero control del Congreso sobre las acciones
económicas emprendidas por el Poder Ejecutivo, sobre todo en lo que se refiere al
ejercicio del gasto público, pero también en aprobar iniciativas de ley e inclusive
modificaciones constitucionales que con un análisis serio de sus implicaciones no
deberían haber sido aprobadas, se han traducido en una pobre y deficiente
contribución del Congreso al desarrollo económico de México, habiendo estado
determinado mayormente por las decisiones del Poder Ejecutivo. De ahí, que sea
importante introducir entre los miembros del Poder Legislativo y el Presidente de

18 Se refiere a la Ley de la Administración Pública Federal.

19 Un ejemplo de eso lo constituye el gasto que el gobierno ejerce en el sector educativo. En el
presupuesto de este ramo de la administración pública se especifica el número de maestros y los
sueldos que se pagarán. También se incluye el número de alumnos que se atenderán en las
escuelas del gobierno en los varios niveles educativos y el gasto que se ejercerá en la
construcción y equipamiento de nuevas escuelas. Al momento de que el Congreso revisa la
Cuenta Pública compara si lo que se planteó originalmente en el presupuesto corresponde con
lo que se reporta como lo realizado. Nunca, bajo ninguna circunstancia, se evalúa la calidad de
la educación que se impartió y si esta se traducirá en un aumento en el bienestar de la población
que recibió este servicio tal que se justifique socialmente el gasto ejercido.
 182 Gaceta de Economía, Suplemento

la República los elementos, de premio y castigo, que induzcan un comportamiento

"socialmente responsable”, siendo la reelección de los miembros del Congreso de
la Unión y del Presidente la forma más efectiva de lograrlo.20

4. Conclusiones
El manejo responsable de la política fiscal, es decir, aquélla que no represente
incurrir en desequilibrios fiscales fundamentales es crucial para que la economía
pueda crecer de manera sostenida, para que de esta manera la población, presente
y futura, aumente de manera continua sus niveles de bienestar. Sin embargo, el
diseño e instrumentación de este tipo de política fiscal han estado ausentes en
México durante las últimas tres décadas. La política fiscal expansiva que se
instrumentó durante el período 1972-1982 introdujo a la economía en un contexto
de inestabilidad macroeconómica del cual no se ha podido salir como resultado de
programas de estabilización incorrectamente diseñados y aplicados.
La notoria incapacidad gubernamental de estabilizar de una vez por todas a la
economía y generar ese marco macroeconómico que la economía requiere para
crecer sostenidamente, parte de que no existe desde el punto de vista
institucional, un sistema eficiente de premios y castigos que induzca a los
funcionarios electos, el Presidente de la República y los miembros del Congreso
de la Unión, a comportarse de una manera fiscalmente responsable por lo que es
indispensable instituir la reelección de éstos. Adicionalmente, el diseño de la
misma Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos contiene diversas
deficiencias referentes a la política fiscal. En primer lugar, es indispensable la
introducción en la Constitución de una restricción que obligue a que el sector
público consolidado no pueda incurrir en déficit fiscal mayor a 1% del PIB, que
este déficit no pueda ser ejercido durante dos años consecutivos y que en
promedio durante el período presidencial, las finanzas públicas se encuentren en
equilibrio.
Por otra parte, se requiere modificar la Constitución para que el Presupuesto
de Egresos de la Federación sea aprobado por ambas Cámaras del Congreso de la
Unión. Asimismo es indispensable que constitucionalmente se considere la
posibilidad de que previo al inicio del ejercicio fiscal no exista un Presupuesto

20 Para un análisis detallado del por qué de la propuesta de reelección así como de la
conformación del Congreso de la Unión en caso de existir esta reelección, véase Katz [1999].
 Hacia una política fiscal de estabilidad 183

aprobado por lo que es necesario permitir que el Congreso apruebe montos de

gasto para períodos determinados y programas específicos.
En cuanto al endeudamiento público es indispensable que cuando el gobierno
le solicite al Congreso un monto determinado de endeudamiento, esta solicitud
vaya acompañada de una evaluación social del proyecto de inversión que se
programa financiar con deuda. Ello evitaría que el gobierno emprendiera
programas de inversión con un valor presente neto negativo y que, finalmente
representarían una destrucción de riqueza. La modificación de la Constitución en
las líneas mencionadas, obligaría a los funcionarios electos a actuar de una
manera fiscalmente responsable, lo cual dotaría a la economía de un marco
macroeconómico de estabilidad, condición necesaria para el crecimiento
económico sostenido.

5. Referencias
[1]. Aspe, P. (1993) Economic Transformation. The Mexican Way, MIT Press.
[2]. Bazant, J. (1981) Historia de la Deuda Externa de México, 1823-1946, El
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Discount Rate in an Open Developing Economy, Documento de Trabajo No.
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Political Economy, Vol. 85, No. 3, junio de 1977: pp. 451-472.
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Chicago, E.U.A.
 184 Gaceta de Economía, Suplemento

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Trabajo, No. 11, Departamento de Economía, Instituto Tecnológico
Autónomo de México.
[10]. Katz, I. (1999) El Desarrollo Económico y la Constitución, Cal y Arena,
México, (en prensa).
[11]. Katz, I. y Tovar R. (1997) La Tasa Social de Descuento para México,
Instituto Tecnológico Autónomo de México.
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[13]. Olson, M. (1996) Capitalism, Socialism and Democracy, Inédito,
Universidad de Maryland, E.U.A.
[14]. Rogozinski, J. (1997) La Privatización en México. Razones e impactos,
Editorial Trillas.