Trabajo Informal y Politicas PDF

Trabajo informal y políticas
de protección social
Julio H. Gamero Requena y Gabriela Carrasco
“Fortaleciendo la voz de los trabajadores

informales en las decisiones de política social en
América Latina”
PROYECTO WIEGO-CIES PERU

Contenido
INTRODUCCIÓN
I. CARACTERÍSTICAS DE LA INFORMALIDAD
1. Marco conceptual de la economía informal
1.1 Discusión conceptual

1.1.1 El excedente estructural de mano de obra
1.1.2 Los costos y barreras de la formalidad, las “trabas” legales
1.1.3 La opción voluntaria, la “habilidad empresarial”
1.1.4 Otras interpretaciones
1.2 Informalidad desde la visión de la Organización Internacional del

Trabajo (OIT)
1.2.1 Sector informal
1.2.2 Economía informal
1.2.3 Empleo informal
1.3 Aspectos metodológicos de la estimación del empleo informal y

sector informal
1.3.1 Operacionalización del sector informal
1.3.2 Operacionalización del empleo informal
1.3.3 Módulo del trabajador independiente
2. Evolución de la informalidad en el Perú
3. Características del empleo informal en el Perú
4. Características del trabajador independiente y empleador informal
II. POLÍTICAS SOCIALES Y LABORALES
1. Ajuste y recuperación de las finanzas públicas y de la economía: el contexto

de las políticas sociales
2. De los noventa en adelante: una comparación del gasto social del Perú con
la región
3. Perú: Itinerario de la política social y de las políticas laborales y de empleo
3.1 La redefinición en el rol del Estado y de las políticas laborales y de
empleo
3.2 Las políticas sociales en el Perú: de “universales” y selectivas al
¿universalismo básico?
3.2.1 La época de la política del universalismo segmentado
3.2.2 De la emergencia a las políticas selectivas y focalizadas
3.2.3 La focalización y selectividad del gasto social
3.2.4 El modelo FONCODES
3.2.5 Las políticas sociales del nuevo siglo, ¿hacia la familia del
universalismo básico?
3.2.6 Programas de protección social y programas sociales
focalizados: ¿punto de partida de una nueva política social?
3.3 Las políticas laborales y de empleo
3.3.1 Las políticas del 2000 en adelante
III. POLÍTICAS Y PROGRAMAS PARA EL EMPLEO INFORMAL
1. Las políticas
2. Cobertura del SIS y de programas de ayuda alimentaria
3. Los regímenes particulares

3.1 Canillitas, lustradores de calzado y recicladores
3.2 El Decreto Legislativo 1086
3.3 El Bono Gratitud
4. Los programas (para la superación de la condición de empleo informal)
4.1 Programas de capacitación técnica

4.1.1 Projoven (componente a emprendedores)
4.1.2 REVALORA
4.1.3 Mi Chacra Productiva
4.2 Programas de desarrollo rural
4.2.1 PAME Rural
4.2.2 RED Rural
4.2.3 Micro Corredores Socio Económicos / MCSE
4.2.4 AgroRural (Marenass)
4.3 Programas de mejoramiento del ingreso
4.3.1 Construyendo Perú
4.3.2 Capitalizando
4.3.3 Infraestructura Económica Productiva
4.3.4 Programa Empresa Solidaria
5. Iniciativas con potencial de extender la protección social al empleo en

informalidad
5.1 Seguros de salud semicontributivo e independiente para trabajadores
en condición de informalidad
5.2 Identificación de espacios de toma de decisiones
IV. REFLEXIONES FINALES Y RECOMENDACIONES DE POLÍTICA
1. Reflexiones finales
1.1 La política social focalizada

1.2 El universalismo segmentado
1.3 ¿Qué modelo de política social sería el más inclusivo?
1.4 Set de políticas de protección social orientadas al empleo en
informalidad
2. Recomendaciones
BIBLIOGRAFÍA
CUADROS ANEXOS
INTRODUCCIÓN
El presente documento “Trabajo Informal y Protección Social” toma como

elemento central para el estudio del trabajo en informalidad, la propuesta de
medición derivada de las directrices de la XVII CIET que define y operacionaliza el
concepto de empleo informal. Por el momento, esto supone el final de un itinerario
que se inició con la noción de “excedente estructural de mano de obra” donde el
foco de atención era la noción de sector y economía informal.
A comienzos del 2000, la incorporación y énfasis que se asignó a la noción de

“trabajo decente”, en el cual el objetivo fijado fue el empleo y sus características
básicas (contrato laboral, adscripción a algún seguro de salud y de pensiones),
coadyuvó a que el acento se pusiera en la categoría de empleo informal, en el
puesto de trabajo.
Una segunda dimensión del documento es la noción de protección social, concepto

que se relaciona con la cobertura de los riesgos derivados de la condición de
trabajador, asalariado y no asalariado. La categoría de protección social incorpora
a la seguridad social como un subconjunto de ella y adquiere mayor relevancia
cuando se pone la atención en la PEA no asalariada, espacio donde se localiza el
mayor porcentaje de empleo en informalidad.
En el primer capítulo del documento se estima la informalidad tomando como

referencia los conceptos sobre sector informal y empleo informal propuestos en la
XV CIET (1993) y XVII CIET (2003), respectivamente. La fuente de información es
la Encuesta Nacional de Hogares sobre Condiciones de Vida y Pobreza del INEI de
los años 2002, 2005, 2008 y 2009. Esta encuesta cuenta con un módulo básico de
empleo e ingresos, y proporciona información del trabajador independiente en un
módulo especial.
En el segundo capítulo se mostrará el contexto económico que dio sentido a los

cambios y a la naturaleza de la política social vigente en los últimos treinta años. Se
presenta la evolución del PBI per cápita, los ingresos fiscales y el gasto social
invertido en el país. A continuación, se presentará una discusión inicial sobre las
políticas sociales en los últimos 20 años, que son el marco de referencia para el
abordaje posterior de las políticas públicas relacionadas con la protección social
del trabajo informal, en un sentido amplio. Al respecto, junto con la presentación
de un marco conceptual general se presenta una periodización de los cambios en la
orientación de las políticas sociales, en su contenido y en los programas de empleo
y laborales implementados, tanto para el sector formal como el denominado sector
informal.
En el tercer capítulo se detallan las políticas y programas que actualmente

componen la red de protección social, analizando su capacidad de atender las
necesidades específicas de los trabajadores pobres en empleo informal tanto en su
mandato legal como en sus resultados (oferta y acceso). En esta sección se anota
que la relación entre informalidad –entendida como característica del sector
económico o del puesto de trabajo- y pobreza es, mayormente, de sinonimia. La
gran mayoría de PEA bajo la línea de pobreza monetaria se encuentra en
condiciones de informalidad pero esta es de mayor extensión que aquella.
Asimismo, en este capítulo se señala ampliamente que así como no existe, aún, una
política que prioriza la extensión de la protección social al empleo en situación de
informalidad no se encuentra experiencias o buenas prácticas en dicho ámbito en
condiciones de reportar lecciones aprendidas. Ante esta última constatación, se
procedió a seleccionar algunas prácticas/ iniciativas con potencial en dicha
orientación. Se cuentan entre ellas, en el nivel nacional, los esfuerzos relacionados
con el SIS semisubsidiado y, más recientemente, ESSALUD independiente.
Finalmente, en el cuarto capítulo se presenta las reflexiones finales y las

recomendaciones de políticas a través de un set de iniciativas de protección social.
I. CARACTERÍSTICAS DE LA INFORMALIDAD
1. Marco conceptual de la economía informal
1.1 Discusión conceptual
Hoy en día se carece de un consenso en la definición de la economía informal.

El enfoque de la informalidad ha sido analizado desde distintas perspectivas.
De las numerosas perspectivas adoptadas para estudiar a los trabajadores

informales, la más influyente se ha centrado en su exclusión de los beneficios
cruciales otorgados por el Estado o de los circuitos de la economía moderna.
Puede considerarse que esta exclusión ocurre a lo largo de tres márgenes, entre
la formalidad y la informalidad 1.
En primer lugar, una larga tradición en la literatura laboral considera que la

segmentación del mercado laboral impide que los trabajadores dejen su estado
de inercia en la informalidad y se empleen en el sector formal que ofrece
beneficios estipulados por el Estado. En segundo lugar, De Soto (1989) arguye
que las reglamentaciones complicadas impiden que las empresas pequeñas
crucen la frontera hacia la formalidad y prosperen. En tercer lugar, es posible
que algunas empresas grandes que deben hacer frente a cargas fiscales y
regulaciones excesivas operen parcialmente en la informalidad como una
forma de defenderse y, en consecuencia, dejan de alcanzar su potencial de
crecimiento y una mayor eficiencia.
Una segunda perspectiva 2 para abordar la informalidad se asemeja al concepto

de escape (“exit”) de Hirschman (1970), quien señala que muchos
trabajadores, empresas y familias escogen su nivel óptimo de adherencia con
los mandatos y las instituciones del Estado, dependiendo del valor que asignen
a los beneficios netos relacionados con la formalidad y al esfuerzo y la
capacidad de fiscalización del Estado. Es decir, realizan análisis implícitos de
costo-beneficio 3 acerca de si deben o no cruzar el margen pertinente hacia la
formalidad, y con frecuencia, deciden no cruzarlo. Según esta perspectiva, los
altos niveles de informalidad son una consecuencia de que un gran número de
empresas y personas optan por no pertenecer a las instituciones formales, lo
cual implica un cuestionamiento de la sociedad a la calidad de los servicios del
Estado y a su capacidad para hacer cumplir las normas. Esta perspectiva
conlleva a divergencias importantes respecto a muchas de las concepciones
convencionales del sector informal 4.
1 Extraído del estudio “Informality: Exit and exclusión” Banco Mundial (2007).
2 Ídem.
3 Según Loayza (2008), los beneficios de la formalidad son la protección policial frente al crimen y el abuso, el
respaldo del sistema judicial para la resolución de conflictos y el cumplimiento de contratos, el acceso a instituciones
financieras formales para obtener crédito y diversificar riesgos y, más ampliamente, la posibilidad de expandirse a
mercados tanto locales como internacionales. Por otro lado, la pertenencia al sector formal también elimina la
posibilidad de tener que pagar sobornos y evita el pago de las multas y tarifas a las que suelen estar expuestas las
empresas que operan en la informalidad.
4 Los propietarios de microempresas, con pocas intenciones o potencial para crecer, pueden ver pocos beneficios
en cumplir con regulaciones e instituciones fiscales de poca utilidad. Los trabajadores no calificados, quienes pagan
Estas dos perspectivas que se concentran, respectivamente, en la informalidad
generada por la exclusión de los beneficios del Estado y en las decisiones
voluntarias de escape que resultan de cálculos de costo-beneficio
privados, son marcos analíticos complementarios en lugar de opuestos. Debido
a que los países difieren grandemente en su historia, instituciones y marcos
legales; por lo tanto, los mecanismos de exclusión pueden ser más importantes
en algunos países y los de escape en otros. En segundo lugar, el sector informal
es sumamente heterogéneo y la importancia relativa de la exclusión y el escape
puede variar significativamente entre los trabajadores y las empresas dentro
de cada país. Tercero, en algunos casos puede ser prácticamente imposible
distinguir entre exclusión y escape.
A continuación se hará una breve revisión a los enfoques que han estado detrás
de la conceptualización de la informalidad.
1.1.1 El excedente estructural de mano de obra
La aproximación pionera a la conceptualización del sector informal urbano

(SIU), en América Latina, se deriva del análisis de las migraciones hacia la
ciudad provenientes de las zonas rurales. Se señala que el origen del SIU se
encuentra en el excedente de mano de obra que no puede ser absorbido por
el sector formal moderno de la economía, por restricciones estructurales
con las que opera (pocos encadenamientos, altamente intensivo en capital,
condiciones oligopólicas de mercado, etc.). Esto configura un sector formal
que no es capaz de absorber el íntegro de la mano de obra que se ofrece. Así,
la PEA que no encuentra trabajo en el sector formal se ve forzada a generar
su propia oportunidad de empleo.
Esta concepción ha tomado como referencia los aportes de Lewis y Harris y

Todaro. En el caso peruano, Chávez O´Brien 5 y Carbonetto 6 estimaron la
magnitud de este tipo de informalidad concebida bajo el marco conceptual
del Programa Regional de Empleo para América Latina y el Caribe
(PREALC).
Como ya se ha señalado, dicho enfoque encuentra el origen de la

informalidad en el excesivo crecimiento de la oferta de mano de obra y su
escasa absorción al proceso productivo. El SIU, contaría con las siguientes
características principales: baja productividad y escasa capacidad de
acumulación en pequeñas unidades económicas con predominio de la lógica
parcialmente por los beneficios de la protección social de forma directa e implícita a través de sueldos formales más
bajos, suelen encontrar que las ventajas de los empleos formales para los que están calificados no compensan la
mayor flexibilidad y el mayor consumo presente (dados los ingresos libre de contribuciones) que pueden lograr como
trabajadores informales. Las grandes empresas o los profesionales calificados pueden decidir no declarar la
totalidad de sus operaciones e ingresos, considerando las ganancias privadas de la evasión fiscal y los riesgos
bajos de ser detectados dada la débil fiscalización de las leyes.
5 Chávez, Eliana, El sector informal urbano: de reproducción de la fuerza de trabajo a posibilidades de producción,
Fundación Friedrich Ebert, Lima, 1988.

6 Carbonetto, Daniel, Lima: sector informal, CEDEP, Lima, 1988.
de subsistencia (en oposición a la lógica de la acumulación), propiedad
familiar de las empresas (con tenue delimitación entre las partes de capital
y trabajo), relaciones laborales desprotegidas y bajas remuneraciones.
Entre las principales críticas que se generaron, como una reacción a sus
planteamientos iniciales se encuentran: la falta de análisis de la relación
entre los sectores formal e informal (considerándolos mutuamente
excluyentes, desatendiendo las relaciones de complementariedad que
existirían), la no inclusión de los trabajadores independientes, los
fenómenos de la sub contratación y la recurrente asimilación de los
conceptos de marginalidad, informalidad y pobreza.
1.1.2 Los costos y barreras de la formalidad, las “trabas” legales
Desde una perspectiva liberal (De Soto 7), son los altos costos laborales y no
laborales que se imponen al funcionamiento de las empresas formales los
que explican la aparición de un sector informal de grandes magnitudes en la
mayoría de los países en desarrollo. Es así que los participantes del sector
formal aparecen como víctimas de excesivos controles gubernamentales en
materias concernientes a la empresa: derecho de propiedad, y la regulación
del empleo. A su vez, ven a los participantes del sector informal como
aquellos que operan fuera de la interferencia del gobierno, actuando de
manera voluntaria, escapando las regulaciones del sector formal. Se trataría,
esencialmente, de microempresarios talentosos y con potencial de
crecimiento y una fuente de vibrante capitalismo popular.
Desde esta perspectiva, se define lo informal como todas aquellas

actividades económicas que no están controladas o reguladas por el Estado,
lo cual es una definición amplia y legalista. Es así, que aparece con bastante
énfasis el componente ilegal de la informalidad como resultado del cálculo
racional de los sujetos que frente a los excesivos gravámenes de la
regulación estatal optan por la ilegalidad.
Para De Soto el universo de la informalidad -paralelo y antagónico al mundo

de la economía formal- incluía todas las actividades económicas
desarrolladas al margen de las reglamentaciones existentes, siendo la densa
“telaraña legal” del Estado la causa fundamental de su existencia.
Este enfoque ha recibido críticas, entre otras, por los conceptos y premisas
utilizados, tales como: la, supuesta, elección puramente racional de los
individuos a la hora de “decidir” su ingreso a la economía informal, la
consideración como informal de “todas” las actividades al margen de los
marcos legales de acción, la homogeneidad del sector informal, la idea de
que la retirada del Estado permitirá a los pequeños empresarios informales
competir libremente con el resto en el mercado y aumentar sus ganancias.
7 De Soto, Hernando El otro sendero. La revolución de la economía informal, Lima, Editorial El Barranco, 1986.
No obstante las críticas recibidas, este enfoque ha estado detrás de las
múltiples políticas públicas concentradas en disminuir la informalidad.
1.1.3 La opción voluntaria, la “habilidad empresarial”
La aproximación del PREALC colocaba al sector informal como una no

opción, es decir quienes incursionaban en dicho sector no era por voluntad
propia sino obligados por las circunstancias.
Estudios para el Perú, han encontrado que dicha premisa no sería de validez
universal. Al menos, para una parte de la PEA incursionar en dicho sector
aparecería como la primera opción, siendo ello una apuesta enteramente
voluntaria y convalidada por el diferencial de ingresos que estarían
obteniendo frente a sus costos de oportunidad en el sector formal.
Por ejemplo, Yamada8 desarrolla un modelo de equilibrio general de tres

sectores que trata de incorporar las principales características del sector de
autoempleo informal urbano. Las estimaciones para el caso de Lima
Metropolitana en los años 1985, 1990, 1991 y 1994 confirmarían la
hipótesis de que existe una proporción de individuos dentro del sector
informal que obtienen ingresos superiores a su costo de oportunidad en el
sector formal (en forma creciente, de acuerdo a sus “habilidades
empresariales”). Asimismo, también se encuentra un grupo minoritario
pero importante de trabajadores asalariados informales que ganan menos
que en otras opciones de empleo, por lo que se encuentran en este sector de
manera involuntaria. Por tanto, la evidencia empírica peruana sustentaría
una realidad dual en el sector informal urbano en el cual hay un segmento
que, de manera voluntaria, estaría “optando” como primera opción por
insertarse directamente en el SIU.
En un estudio del Banco Mundial (2007) 9 sobre los trabajadores informales

de América Latina y el Caribe, los resultados revelaron que,
aproximadamente, dos terceras partes del total de trabajadores
independientes ingresaron a sus empleos de manera voluntaria, estos le
asignan un valor considerable a las ventajas no pecuniarias del trabajo
autónomo, y decidieron “escapar” de los sistemas formales de protección; 2)
por el contrario la mayoría de trabajadores informales asalariados están
excluidos de empleos más deseables. Los trabajadores informales declaran
que no contribuyen con los planes de seguro social ni de seguro de salud
debido a que sus ingresos son bajos, y a la decisión del empleador de no dar
estos beneficios; porque desconocen la información acerca de los beneficios
y el funcionamiento de los programas de protección social; y en el caso de la
atención de salud porque recurren a otras formas de cobertura, entre ellas
la cobertura a través de otros miembros de la familia y de los servicios
universales.
8 Yamada, Gustavo, Autoempleo e informalidad urbana: teoría y evidencia empírica de Lima Metropolitana, 1985-86
y 1990, Cuaderno de Investigación, CIUP, Lima, 1994.
9 Resumen Ejecutivo del estudio “La informalidad: escape o exclusión” (Perry, et al. 2007).
1.1.4 Otras interpretaciones
La estructuralista
Este enfoque destaca la relación entre los sectores formal e informal

(negado o escasamente tratado por los enfoques anteriores). Para los
estructuralistas el sector informal -heterogéneo y diversificado- es parte
integral e incluso funcional de la misma estructura económica. Por ejemplo,
los bajos costos de producción de dicho sector permitirían aumentar las
ganancias del capital.
Señalan, igualmente, que el SIU no puede definirse por negación de los

atributos formales, sino como una nueva forma de organización y
producción, resultado de la reedición y adaptación de las viejas relaciones
precapitalistas al nuevo contexto: “una vieja forma en un nuevo escenario es,
de hecho, nueva, ya que todas las relaciones sociales pueden ser definidas
únicamente de acuerdo con su contexto histórico específico” (Portes y
Castells 10). Para definir al sector informal los estructuralistas retomaron
algunos de los elementos del PREALC (autoempleados, familiares,
asalariados y servicio doméstico) y sumaron una nueva categoría: los
trabajadores asalariados desprotegidos, identificada con la PEA urbana
empleada en microempresas, generalmente al margen de la reglamentación
estatal.
La neoinformalidad
Los cambios generados por la globalización, han llevado a la revisión de la

noción de informalidad. Algunos autores se han preguntado si es posible
aún hablar de informalidad. Otros -como Pérez Sainz 11- han recurrido al
concepto de ‘neoinformalidad 12’ para hacer referencia a los rasgos que
adopta el fenómeno en el renovado contexto. Este autor plantea así la
existencia de tres posibles escenarios de la informalidad:
i) el de la economía de la pobreza, con la exclusión de una cada vez mayor

cantidad de sectores que no se incorporan al desarrollo global y
recurren a la informalidad para poder subsistir 13. Presupone la
existencia de una masa de trabajadores no empleada que recurre al
sector informal no debido a los bajos niveles de desarrollo tecnológico
de la región sino a “la dinámica no integradora del nuevo modelo que
10 Portes, Alejandro... [et al.]. The Informal Economy: Studies in Advanced and Less Developed Countries. Edited by
Alejandro Portes, Manuel Castells, Lauren A. Benton. Baltimore, Md.: John Hopkins University Press, 1989.
11 Pérez Sáinz, J.P. y Menjívar Larín, R. (comp.): Informalidad urbana en Centroamérica. Entre la acumulación y la
subsistencia, Caracas, FLACSO/Nueva Sociedad, 1997.

12 Pérez Sáinz, J.P, Globalización y neoinformalidad en América Latina, Nueva Sociedad Nº 135, enero – febrero,
1995, Caracas.
13 OIT, “Economía Informal en las Américas: situación actual, prioridades de políticas y buenas prácticas” en
http://white.oit.org.pe/cimt/nn/documentos/economia_informal_.pdf
hace que la base acumulativa sea restringida y que, por lo tanto, el
volumen de fuerza laboral absorbido sea también reducido”.
ii) el de la subordinación al sector de transables, que en un marco

globalizado comprende las actividades llevadas a cabo por las pequeñas
empresas que, relocalizadas y flexibilizadas, se articulan a la red
subordinadamente 14 (como proveedoras de insumos o subcontratadas).
Símil al enfoque estructuralista, se diferencia al plantear la
desregulación laboral como característica del modelo en el nuevo
escenario, no resultando apropiado utilizarla como punto de inflexión
entre los sectores formal e informal.
iii) el de la aglomeración de pequeñas empresas dinámicas, que en el

contexto globalizado permite rescatar ámbitos comunitarios en los que
gracias a una determinada cantidad de capital social, pueden
movilizarse los recursos mercantiles.
1.2 Informalidad desde la visión de la Organización Internacional del

Trabajo (OIT)
En 1972, la OIT utilizó por primera vez la expresión “sector no estructurado” 15

para describir las actividades de los trabajadores pobres que no eran
reconocidas, registradas, protegidas o reguladas por las autoridades públicas.
El término opuesto a sector no estructurado era el de “sector moderno de la

economía”, pero ambos tenían una gran ambigüedad. En 1991, la Conferencia
Internacional de Trabajo (CIT) examinó “el dilema del sector no estructurado”.
El dilema que se planteaba era si la OIT y sus mandantes debían promover el
sector informal como proveedor de empleo y de ingresos o tratar de extender
al mismo, la reglamentación y la protección social, con la posibilidad de que de
esta forma se redujera su capacidad de proporcionar empleos e ingresos a una
mano de obra siempre en aumento.
Varios instrumentos de la OIT se refieren al sector informal, pero el primer

intento de describir su naturaleza se encuentra en la Recomendación sobre la
Política del Empleo 1984 de la OIT, se trata de “las actividades económicas
realizadas al margen de las estructuras económicas institucionalizadas”.
El uso del término sector no estructurado está ya desfasado y en la actualidad

se está restringiendo el de sector informal. Del término sector informal,
profusamente usado, se está pasando al de economía informal, al tiempo que se
utilizan conceptos ligados como trabajo informal, empleo informal,
trabajadores informales, empresas informales o actividades informales.
14 Pérez Sáinz, Juan Pablo, Las cuentas pendientes de la modernización. Tendencias laborales y sus efectos sobre
la integración social en el Istmo Centroamericano, Hamburg: Institut für Iberoamerika-Kunde 2000 (CA 2020:
Documento de trabajo # 5) en http://ca2020.fiu.edu/Themes/Juan_Pablo/JPPS.pdf
15 La OIT utiliza por primera vez la expression en un estudio titulado: Employment, incomes and equality: A strategy
for increasing productive employment in Kenya (Ginebra, 1972).

1.2.1 Sector informal
La preocupación por la medición del fenómeno de la informalidad llevó a la

adopción de una definición internacional del sector informal a efectos
estadísticos, lo que se hizo en la XV Conferencia de Estadísticos del Trabajo
(CIET) en 1993.
Así, el sector informal tuvo que ser definido en términos de las

características de las “unidades de producción” (empresas) en que tenían
lugar las actividades, más que en términos de las características de las
personas concernidas o de su trabajo16. La definición a efectos estadísticos
del concepto de “empresas de empleadores informales” introdujo el tamaño
de la empresa, medido por el número de sus trabajadores, como uno de los
criterios definitorios de la informalidad, lo cual llevó a que se centrara en el
tamaño de la empresa o volumen de ventas pero no en la aplicación de la
legislación que les afecta.
Definición operativa del sector informal
El sector informal puede describirse en términos generales como un

conjunto de unidades dedicadas a la producción de bienes o la prestación de
servicios con la finalidad primordial de crear empleos y generar ingresos
para las personas que participan en esa actividad. Estas unidades funcionan
típicamente en pequeña escala, con una organización rudimentaria, en la
que hay muy poca o ninguna distinción entre el trabajo y el capital como
factores de producción. Las relaciones de empleo -en los casos en que
existan- se basan más bien en el empleo ocasional, el parentesco o las
relaciones personales y sociales, y no en acuerdos contractuales que
supongan garantías formales.
Las unidades de producción del sector informal presentan los rasgos

característicos de las empresas de hogares. El activo fijo y otros valores no
pertenecen a la empresa en sí, sino a sus propietarios. Las unidades como
tales no pueden efectuar transacciones o celebrar contratos con otras
unidades, ni contraer obligaciones en su propio nombre. Los propietarios
tienen que reunir los fondos necesarios por su cuenta y riesgo y deben
responder personalmente, de manera ilimitada, de todas las deudas u
obligaciones que hayan contraído en el proceso de producción. En muchos
casos, es imposible distinguir claramente entre la parte de los gastos
asignable a las actividades de producción de la empresa y la que
corresponde simplemente a los gastos normales del hogar.
Las actividades realizadas por las unidades de producción del sector

informal no se realizan con la intención deliberada de eludir el pago de
impuestos o de contribuciones a la seguridad social, o de infringir la
16 R. Hussmans: Defining and measuring informal employment, E/ESCAP/SOS/11 (Ginebra, OIT).

legislación laboral y otras disposiciones legales o ciertas normas y
procedimientos administrativos.
De acuerdo a la clasificación propuesta por Feige (1997), la economía

informal sería sólo una parte de la denominada economía subterránea. Este
autor se aproxima al fenómeno de la informalidad desde un punto de vista
legal, desarrollando la taxonomía de la economía subterránea. Según Feige,
las actividades que se desarrollan en la economía subterránea evaden,
eluden o están excluidas del sistema institucional de reglas, leyes, derechos
y sanciones que rige las actividades formales, así identifica cuatro tipos de
actividades económicas subterráneas tal como figura en el cuadro
siguiente 17.
Cuadro N° 1
A los fines estadísticos, se considera el sector informal como un grupo de

unidades de producción que, según las definiciones y clasificaciones del
Sistema de Cuentas Nacionales de las Naciones Unidas (Rev. 4), forman
parte del sector de los hogares como empresas de hogares, es decir, como
empresas que pertenecen a los hogares y que no están constituidas en
sociedad.
Dentro del sector de hogares, el sector informal comprende: i) las

"empresas informales de personas que trabajan por cuenta propia"; y ii) un
componente adicional, constituido por las "empresas de empleadores
informales".
En el siguiente cuadro se puede apreciar la clasificación de lo formal y lo

informal bajo el enfoque de sectores institucionales del Sistema de Cuentas
Nacionales (SCN) 18.
17 Tomado del documento “Superando las barreras de un estado excluyente” Centro de Investigaciones Económicas
Nacionales-CIEN 2006.
18 Extraído del Boletín de Economía Laboral N° 28-29. Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, 2004.
Cuadro N° 2
Empresas de hogares
De acuerdo con el SCN, las empresas de hogares se diferencian de las

sociedades y de las cuasi-sociedades en base a la organización jurídica de
las unidades y al tipo de contabilidad que llevan. Las empresas de hogares
son unidades dedicadas a la producción de bienes o a la prestación de
servicios que no constituyen una entidad jurídica independiente del hogar
propietario ni de los miembros del mismo, y que no llevan una contabilidad
completa (incluido el balance del activo y del pasivo) que permita una
distinción clara entre las actividades de producción de la empresa y las
demás actividades de sus propietarios, así como los flujos de ingresos y de
capital entre la empresa y los propietarios. Las empresas de hogares
comprenden las empresas no constituidas en sociedad cuya propiedad y
funcionamiento están en manos de uno o varios miembros de un mismo
hogar, así como las asociaciones no constituidas en sociedad formadas por
miembros de diferentes hogares.
Empresas informales de trabajadores por cuenta propia
Las empresas informales de trabajadores por cuenta propia son empresas de

hogares pertenecientes a, y administradas por, trabajadores por cuenta
propia, ya sea individualmente o asociados con otros miembros de su propio
hogar o de otros hogares, que pueden emplear trabajadores familiares
auxiliares de manera ocasional, pero no emplean empleados asalariados de
manera continua.
Por razones operativas, las empresas informales de trabajadores por cuenta

propia pueden incluir, según las circunstancias nacionales, todas las
empresas por cuenta propia o solamente las que no están registradas
conforme a la legislación nacional.
Por registro puede entenderse la inscripción prevista en la reglamentación

industrial o comercial, las leyes fiscales o de seguridad social, la
reglamentación de los grupos profesionales o por leyes, reglamentos o
textos similares establecidos por la legislación nacional.
Empresas de empleadores informales
Las empresas de empleadores informales son empresas de hogares

pertenecientes a, y administradas por, empleadores ya sea individualmente
o asociados con miembros de su propio hogar o de otros hogares, que
emplean uno o varios empleados de manera continua.
Por razones operativas las empresas de empleadores informales pueden

definirse, según las circunstancias nacionales, en función de una o varias
condiciones siguientes: i) el tamaño de las unidades es inferior a un nivel
determinado de empleo; ii) no están registradas o no ocupan empleados
registrados.
La inscripción de la empresa puede referirse al registro conforme a la

legislación nacional aplicable. Los asalariados pueden considerarse
registrados si están empleados con arreglo a un contrato de trabajo o de
aprendizaje que obliga al empleador a pagar los impuestos y las
contribuciones de la seguridad social correspondientes y/o en virtud del
cual la relación de empleo está sujeta a la legislación laboral vigente.
En 2002, con objeto de apuntalar la discusión sobre el trabajo decente y la

economía informal durante la Conferencia Internacional del Trabajo (CIT), la
OIT presentó un marco conceptual para el empleo en la economía informal,
que relacionaba el concepto del empleo en el sector informal, basado en la
empresa, con un concepto del empleo informal más amplio y basado en el
puesto de trabajo. Como resultado de ello, podría realizarse una distinción
entre el empleo en la economía informal, el empleo informal, el empleo en el
sector informal y el empleo informal fuera del sector informal. El empleo
total (en términos de puestos de trabajo) se desglosaba por tipo de unidad
de producción (empresas del sector formal, empresas del sector informal,
hogares) y por la situación en el empleo y la naturaleza formal o informal del
empleo 19.
1.2.2 Economía informal
La Resolución relativa al Trabajo Decente y la Economía Informal de la CIT

consideró que el término “economía informal” es preferible al de “sector
informal”, ya que las actividades de los trabajadores y las empresas a los
que se aplica no se pueden asociar con un único sector de la economía, pues
sus actividades abarcan diversos sectores.
19Informe del Grupo de Trabajo sobre el empleo informal, Decimoséptima Conferencia Internacional de Estadísticos
del Trabajo (Ginebra, 2003).
Desde entonces, en el ámbito de la OIT, se está sistemáticamente
sustituyendo el uso de “sector informal” por el de “economía informal”.
Como indicaba la misma Resolución de la CIT de 2002 no existe una
descripción o definición precisa aceptada universalmente sobre el término
“economía informal”, pero se puede decir que este hace referencia al
conjunto de actividades económicas desarrolladas por los trabajadores y las
unidades económicas que, tanto en la legislación como en la práctica, están
insuficientemente contempladas por los sistemas formales o no lo están en
absoluto. Las actividades de esas personas y empresas no están recogidas
por la ley, lo que significa que se desempeñan al margen de ella; o que no
están contempladas en la práctica, es decir que, si bien estas personas
operan dentro del ámbito de la ley, ésta no se aplica o no se cumple; o que la
propia ley no fomenta su cumplimiento por ser inadecuada, engorrosa o
imponer costos excesivos 20.
1.2.3 Empleo informal
Después de la CIT de 2002, los Estadísticos del Trabajo estuvieron de

acuerdo en la utilidad de complementar las estadísticas sobre el empleo en
el sector informal con estadísticas sobre el empleo informal.
Entre los considerandos de las nuevas directrices, se remarca la

importancia de “…compatibilidad y coherencia al relacionar el concepto de
empleo en el sector informal basado en la empresa con un concepto más
amplio de empleo informal basado en el puesto de trabajo” y que
“reconociendo que la gran diversidad de situaciones de empleo informal
pone límites a las posibilidades de armonización, entre países, de
estadísticas sobre el empleo informal”, se alienta al conjunto de países a
incorporar este nuevo marco conceptual.
Este se caracteriza por precisar en dos direcciones:
i) El concepto de sector informal se refiere a unidades de producción

como unidades de observación, mientras que el concepto de empleo
informal se refiere a los empleos como unidades de observación.
ii) Empresas del sector informal y empleo en el sector informal se definen

de acuerdo con la Resolución sobre las Estadísticas del Empleo en el
Sector Informal adoptada por la XV CIET (en adelante Resolución XV
CIET). En lo que concierne las estadísticas del empleo informal, el
párrafo 19 de la Resolución XV CIET debería aplicarse excluyendo
hogares, que emplean a trabajadores domésticos asalariados de las
empresas del sector informal, y tratándoles por separado como parte de
una categoría denominada ‘hogares’.
20Conclusiones sobre el trabajo decente en la economía informal, Conferencia Internacional del Trabajo (Ginebra,
2002).
En consecuencia, tal como se ha señalado 21 estas nuevas directrices
pretenden incorporar una visión más integral de la informalidad,
adicionando a la medición centrada en la unidad de producción la medición
centrada en el empleo, independientemente del sector de referencia.
Objetivo: relacionar el concepto empresarial de empleo en el sector

informal al concepto laboral más amplio de empleo informal, de manera
coherente y consistente.
Base: las personas ocupadas trabajan en empleos que tienen varias

características relacionadas con el empleo. Estos empleos son emprendidos
en unidades de producción (empresas), que tienen varias características
relacionadas con la empresa.
Unidad de observación para el empleo: empleos en lugar de personas

ocupadas (razón: la existencia del pluriempleo).
Resultado: Empleo total clasificado por (i) tipo de unidad de producción y
(ii) tipo de empleo.
Cuadro N°3
Fuente: Hussmanns, Ralf “Recomendaciones internacionales para la medición del empleo

informal” Taller Regional Medición de Indicadores del Mercado de Trabajo, EuroSocial –
OIT, Lima, abril del 2006
21Hussmanns, Ralf “Recomendaciones internacionales para la medición del empleo informal” Taller Regional
Medición de Indicadores del Mercado de Trabajo, EuroSocial – OIT, Lima, abril del 2006
Tipo de celdas:
Gris oscuro: empleos que, por definición, no existen (ej. trabajadores
familiares auxiliares en hogares produciendo bienes exclusivamente para su
propio uso final).
Gris claro: empleos formales (ej. asalariados que tienen empleos formales
en empresas del sector formal).
No sombreado: empleos informales.
A manera de resumen:
• Empleo en el sector informal: suma de celdas 3 a 8.

• Empleo informal: suma de celdas 1 a 6 y 8 a 10.
• Empleo informal fuera del sector informal: suma de celdas 1, 2, 9 y 10.
Como parte de estas nuevas directrices se precisan los siguientes conceptos:
Definición de empleo informal
Número total de empleos informales, sean realizados en empresas del

sector formal, empresas del sector informal u hogares, durante un período
de referencia determinado.
Componentes del empleo informal
• Trabajadores por cuenta propia y empleadores dueños de sus

propias empresas del sector informal (Celdas 3 & 4): la naturaleza
informal del empleo es el resultado de las características de la
empresa.
• Miembros de cooperativas de productores informales, es decir
cooperativas no constituidas formalmente como entidades jurídicas,
etc. (Celda 8): la naturaleza informal del empleo es el resultado de
las características de la cooperativa.
• Trabajadores por cuenta propia que producen bienes
exclusivamente para el propio uso final propio de su hogar
(agricultura de subsistencia, construcción de casas al bricolaje, etc.),
sí son considerados como ocupados de acuerdo con la definición de
empleo de la XIII CIET (1982) (Celda 9).
• Trabajadores familiares auxiliares independientemente de si
trabajan en empresas del sector formal o informal (Celdas 1 & 5): no
tienen contratos de trabajo escritos, y el empleo no es sujeto a la
legislación laboral, seguridad social, convenios colectivos, etc.
• Asalariados que tienen empleos informales, empleados por
empresas del sector formal o informal, o por hogares que les
emplean como trabajadores domésticos asalariados (Celdas 2, 6 &
10).
La definición de empleo asalariado informal representa el principal nuevo

elemento de las directrices.
Definición de empleos asalariados informales
Se considera que los asalariados tienen un empleo informal si su relación

laboral, de derecho o de hecho, no está sujeta a la legislación laboral
nacional, el impuesto sobre la renta, la protección social o determinadas
prestaciones relacionadas con el empleo (preaviso al despido,
indemnización por despido, vacaciones anuales pagadas o licencia pagada
por enfermedad, etc.).
La definición cubre: (i) empleos que son informales de derecho y (ii)

empleos que son informales de hecho. De esta manera, las razones de la
presencia de empleos asalariados informales se debe a:
i. No-declaración de los empleos o de los asalariados (ej. trabajadores

clandestinos, trabajadores inmigrantes ilegales)
ii. Empleos ocasionales o empleos de limitada corta duración.
iii. Empleos con un horario o un salario inferior a un límite especificado (ej.
para cotizar a la seguridad social).
iv. El empleador es una empresa no constituida en sociedad o una persona
miembro de un hogar.
v. El lugar de trabajo se encuentra fuera de los locales de la empresa del
empleador (ej. trabajadores fuera del establecimiento y sin contrato de
trabajo).
vi. Empleos a los cuales el reglamento laboral no se aplica, no se hace
cumplir o no se hace respectar por otro motivo.
1.3 Aspectos metodológicos de la estimación del empleo informal y

sector informal
Con las nuevas directrices de la XVII CIET (2003) se incorpora una visión más
integral de la informalidad, adicionando a la medición focalizada en la unidad
de producción la medición centrada en el empleo, independientemente del
sector de referencia.
De esta manera, para la estimación del sector informal se tomó como referencia
el concepto de sector informal propuesto por la XV CIET (1993) y de las
directrices de la XVII CIET (2003) para el caso del empleo informal.
La fuente de información que sirve de base para las estimaciones es la Encuesta

de Condiciones de Vida y Pobreza del INEI de los años 2002, 2005, 2008 y
2009. Esta encuesta tiene cobertura nacional y además cuenta con un módulo
básico de empleo e ingresos y proporciona información del trabajador
independiente en un módulo especial.
1.3.1 Operacionalización del sector informal
Tomando como base la definición de la OIT, se considerará dentro del sector

informal a todas las empresas de empleadores y de personas por cuenta
propia que no están constituidas en sociedad. Esto significa que el negocio o
empresa no está registrado en la SUNAT como persona jurídica. Cabe
resaltar que no se hace uso de la pregunta sobre la forma en que llevan la
contabilidad del negocio o empresa, debido a que estas dos preguntas están
altamente correlacionadas (el coeficiente de correlación es de
aproximadamente 0.80 en los 4 años analizados).
Asimismo, en todos los casos se consideró solamente la actividad principal

reportada por los individuos.
Empresas informales de trabajadores por cuenta propia
Comprenden a las empresas de trabajadores independientes, que no tienen

trabajadores asalariados, pueden o no emplear a trabajadores familiares no
remunerados y son empresas o negocios que no están registrados en la
SUNAT como persona jurídica.
Cabe resaltar que bajo la definición empleada, también forman parte del
sector informal los trabajadores independientes profesionales o técnicos
que no tienen personería jurídica.
Empresas de empleadores informales
Para este caso, se considerará la condición de registro únicamente a fin de

determinar el sector al cual pertenece. Es decir, incluir dentro del sector
informal a las empresas que no están registrados en la SUNAT como
personas jurídicas y emplean a trabajadores asalariados.
Según este criterio, el tamaño de la empresa per se no es una condición para

su categorización dentro del sector formal o informal. Por ejemplo, según la
definición utilizada por el MTPE, las empresas de 10 y más trabajadores son
formales y las de 2 a 9 trabajadores son empresas del sector informal.
Las estadísticas de la ENAHO revelan que hay empresas de gran escala que
no cuentan con personería jurídica.
Hogares: Conformado por los hogares que emplean trabajadores del hogar
asalariados.
A continuación se muestran las preguntas utilizadas para la estimación del

sector informal.
Pregunta Comentario
P507. Usted se desempeñó en su
ocupación principal o negocio como:
Empleador, trabajador independiente, Permite distinguir entre empleos
empleado, obrero, trabajador familiar independientes o dependientes
no remunerado, trabajador del hogar y
otro.
P509. ¿Tenía usted trabajadores
Permite conocer si es un trabajador por
remunerados a su cargo?
cuenta propia o empleador
Sí, No
Permite determinar si el trabajador
P510. En su ocupación principal, ¿Ud. asalariado pertenece al sector privado o
Trabajó para: sector público.
FF.AA. / PNP, Administración pública, El sector público es considerado como
Empresa Pública, Cooperativa de empresas del sector formal.
Trabajadores, Empresas de Servicios Las cooperativas o services que no estén
Especiales, Empresa Privada, otra?. registradas en la SUNAT pertenecen al
sector informal
P510a. El negocio o empresa donde
Permite saber si el negocio o actividad
trabaja, ¿se encuentra registrado como
cuenta con personería jurídica. Variable
persona jurídica?
cable para determinar si el sector es
Sí, No.
informal o formal.
P510b. El negocio o empresa donde
trabaja, ¿lleva las cuentas por medio de
Esta variable se utilizó inicialmente pero
libros (ingresos y gastos exigidos por la
debido a su elevada correlación con la
SUNAT) o sistema de contabilidad? Sí,
pregunta P510a ya no se la consideró.
No.
1.3.2 Operacionalización del empleo informal
La determinación del empleo informal se realizará para cada categoría

ocupacional. De esta manera, tienen empleo informal:
i) Los trabajadores por cuenta propia dueños de sus propias empresas que
pertenecen al sector informal.
ii) Los empleadores dueños de sus propias empresas que pertenecen al
sector informal.
En ambos casos la naturaleza del empleo informal es el resultado de las

características de la empresa.
iii) Los trabajadores familiares no remunerados, independientemente de si

trabajan en empresas del sector formal o informal, son empleos
informales ya que no tienen contratos de trabajo, no perciben
remuneración, etc.
iv) Asalariados que no tienen un contrato laboral.
Para la estimación de los empleos informales de los trabajadores

asalariados se consideró como empleo informal a todos aquellos que no
poseen ningún tipo de contrato laboral, ya sea que estén empleados por
empresas del sector formal, por empresas del sector informal, o por
hogares que los emplean como trabajadores domésticos asalariados. A
continuación se muestran las preguntas utilizadas para la estimación.
Pregunta Comentarios
P507. Usted se desempeñó en su ocupación
principal o negocio como: Empleador;
Permite distinguir a los trabajadores
trabajador independiente, empleado,
asalariados
obrero, trabajador familiar no remunerado,
trabajador del hogar y otro.
P511a. Bajo qué tipo de contrato: indefinido,
nombrado, permanente, plazo fijo, periodo Permite determinar si los trabajadores
de prueba, convenios de formación laboral, asalariados pertenecen al empleo
locación de servicios, servicios personales, informal (ENAHO 2005, 2008 y 2009)
sin contrato, otro.
Existen otros criterios para la definición del empleo informal asalariado, los
cuales, en algunos casos son alternativos o complementarios. Por ejemplo,
los relacionados a la protección social básica como es la afiliación al sistema
de pensiones y la cobertura de salud. En primer lugar, la afiliación al
sistema de pensiones por sí solo no sería un indicador pertinente ya que el
aporte podría hacerlo el propio trabajador de manera independiente.
Tampoco se utiliza de manera complementaria al criterio contrato laboral,
debido a que se ha observado que existen trabajadores asalariados
contratados bajo la modalidad indeterminado o a plazo fijo que no están
afiliados al fondo de pensiones; así también se observa que hay
trabajadores asalariados sin contrato que sí aportan al sistema de
pensiones (ver en anexo Cuadro N°A1). En segundo lugar, la cobertura de
seguro de salud como único indicador tiene limitaciones ya que este puede
ser financiado por el mismo trabajador o por algún familiar y no
necesariamente por el empleador, sin embargo puede ser empleado de
manera complementaria 22.
Otro criterio utilizado es la Remuneración Mínima Vital (RMV). Así, serán

considerados asalariados informales si perciben ingresos por debajo de este
nivel. Al respecto, se debe señalar que los datos evidencian que los
trabajadores con algún tipo de contrato laboral tienen ingresos superiores a
la RMV, de esta manera en el criterio del contrato laboral ya se estaría
incorporando esta condición (ver en anexo cuadro N°A2).
En el año 2002, la ENAHO no formuló la pregunta sobre el tipo de contrato

(P511a). Para este año, se estimará una variable proxy del contrato laboral.
En la sección “ingresos en la ocupación principal por trabajo dependiente”

del módulo de empleo e ingresos, la pregunta P524, indaga sobre el monto
22Según datos de la Encuesta de Hogares del MTPE del 2008, en Lima Metropolitana, el 57% de los empleados y
obreros asalariados tiene algún seguro de salud. De este total, la gran mayoría está afiliado a Essalud (78%) y el 5%
a un Seguro Privado de Salud. En ambos casos, el empleador es quién, generalmente, financia el seguro de salud
(92% en Essalud y 60% en Seguro Privado de Salud).
del ingreso total y los descuentos a los que está sujeto, entre los cuales se
encuentran los descuentos de ley (aportes al sistema de pensiones).
Esta pregunta está compuesta por dos sub preguntas que son de utilidad
para la estimación:
• P524. b2 ¿Conoce cuánto fue el Descuento de Ley?: Si sabe, No sabe

• P524. b1 ¿Cuánto fue el monto correspondiente a los descuentos de Ley
(AFP, ONP, Caja Militar y Policial) en el periodo de referencia?
Adicionalmente a estas preguntas, se utilizará el criterio de la cobertura de

salud. De esta manera en la estimación de la variable proxy se consideran
dos indicadores: i) descuentos de ley (pensiones) y ii) cobertura de salud.
Así, un trabajador asalariado tiene un empleo informal si afirma conocer el

monto del descuento de ley y responde que este valor es de cero nuevos
soles; y al mismo tiempo manifiesta que no está afiliado a un seguro de
salud.
A fin de validar dicha estimación, en la base de datos del año 2005, se
calculó el coeficiente de correlación entre las preguntas P511a y P524.b1,
dando como resultado un valor alto de 0.70.
1.3.3 Módulo del trabajador independiente
Desde el año 2002, el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI)

empezó a recolectar anualmente información de cierto tipo de
microempresas en el Módulo llamado Módulo del Trabajador Independiente
de la ENAHO, el cual hasta ese año solo se aplicaba a productores
independientes23.
La condición para que este módulo sea aplicado es: i) ser empleador o
trabajador independiente y ii) el negocio o empresa donde trabaja no está
registrada como persona jurídica o no lleva cuentas por medio de libros o
sistema de contabilidad.
En este sentido, los trabajadores independientes y conductores de

empresas que responden el presente módulo, de acuerdo al criterio
utilizado, pertenecen al sector informal y tienen empleos informales.
Es importante resaltar que la tasa de no respuesta a este módulo es alta, el
cual representa alrededor del 50%. Es decir, no todos los trabajadores
independientes y empleadores informales contestan.
Este módulo brinda información sobre las características del negocio, los
ingresos y gastos de acuerdo al tipo de actividad que realizan
(producción/extracción, comercio y prestación de servicios), motivo por el
cual inició el negocio u actividad, antigüedad, tipo de registro en la SUNAT,
el tipo de contabilidad que llevan, servicios básicos del establecimiento,
entre otros.
Con la información sobre ingresos y gastos del negocio, se podría estimar el

aporte económico de los conductores y trabajadores independientes
informales a la producción nacional. Solamente, en el caso de los años 2002
y 2005 se podría diferenciar por el tipo de registro en la SUNAT (RUC, RUS,
REIR), mientras que en los años 2008 y 2009 la información se presenta
agregada.
23En “Una evaluación del régimen laboral especial para la microempresa en Perú, al cuarto año de vigencia”
(Chacaltana 2008).
Pregunta: El negocio o establecimiento que usted dirige se
encuentra registrado como:
ENAHO 2008 y 2009
ENAHO 2002 y 2005
2. Evolución de la informalidad en el Perú
Durante el periodo 1998-2009 el sector informal, según la definición del MTPE,

muestra una tendencia creciente hasta el 2004, luego dicha tendencia se
revierte y comienza a decrecer, con excepción del 2009 en donde aumenta. En
el mismo periodo, el PBI percápita experimenta un notable crecimiento hasta el
año 2007 y luego por efecto de la crisis económica internacional se contrae. Por
otra parte, el empleo informal en el periodo 2003-2009, sigue una trayectoria
decreciente, mientras que el PBI percápita crece hasta el 2008, y luego
disminuir en el 2009, experimentando una variación negativa de -0.3%.
En los siguientes gráficos se puede observar que no existe una relación clara
entre la evolución del PBI percápita y el sector informal hasta el año 2002, pero
sí se puede vislumbrar una relación indirecta con el empleo informal y sector
informal a partir del 2004.
Gráfico N° 1
Ley N° 28015 DL. N°
*Los datos del sector informal para el periodo 1998-2008 corresponde al PEEL. En
el caso de 2009 la estimación está basada en la metodología del presente estudio.
Ambas metodologías presentan la misma tendencia.
Fuente: INEI y MTPE-PEEL.
Elaboración: Propia.
Gráfico N° 2
Perú: Evolución del empleo informal y variación del PBI

percápita, 2001-2009
Ley N° 28015 (En %) DL. N° 1086
86.0 10.0
85.0
84.0 8.0
83.0 6.0
82.0
81.0 4.0
80.0
79.0 2.0
78.0 0.0
77.0
76.0 -2.0
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009*
Empleo informal PBI percápita
Fuente: INEI-ENAHO.
En el Cuadro N° 4, presentamos los resultados de la medición del empleo informal

y su relación con el sector informal. De esta manera, podemos verificar que en el
sector formal existe empleo informal, es decir, hay trabajadores que no tienen
ningún tipo de contrato, lo que implica que no cuentan con prestaciones sociales e
ingreso menor al salario mínimo a pesar que la empresa es formal.
Por otra parte, observamos la existencia de empleo formal (asalariado) en el sector
informal. Esto sucede porque existen muchos trabajadores asalariados que tienen
contratos de trabajos, pero no están afiliados al seguro de salud ni aportan al
sistema de pensiones 24 y están empleados en empresas informales. Al respecto se
debe mencionar que de acuerdo a la XVII CIET “los asalariados que tienen empleos
formales en empresas del sector informal se excluyen del empleo informal”, esto
quiere decir que aún encontrándose dentro del sector informal, lo que determina
la condición de (in)formalidad es el puesto de trabajo. Estos casos representan no
más del 4%.
Durante el periodo estudiado, el empleo informal en el sector formal ha ido

disminuyendo, pasando de 28.4% en 2005 a 19.9% en el 2009, como resultado,
entre otras razones, de una mayor fiscalización del MTPE.
Cuadro N° 4
Perú: Empleos según la situación de formalidad de acuerdo al tipo
de unidad de producción
2002 2005 2008 2009*

Empleo Empleo Empleo Empleo Empleo Empleo Empleo Empleo
formal informal formal informal formal informal formal informal
En absoluto
Empresas del
sector formal 1,587,134 1,151,537 1,924,219 762,490 2,669,493 698,358 2,832,108 705,102
Empresas del
sector informal 186,057 8,729,947 290,693 10,273,493 335,459 10,683,034 368,665 11,153,600
Hogares 415,397 477,689 467,631 497,041

Total 1,773,191 10,296,881 2,214,913 11,513,672 3,004,952 11,849,023 3,200,772 12,355,742
En porcentaje
Empresas del
sector formal 58.0 42.0 71.6 28.4 79.3 20.7 80.1 19.9
Empresas del
sector informal 2.1 97.9 2.8 97.2 3.0 97.0 3.2 96.8
Hogares 0.0 100.0 0.0 100.0 0.0 100.0 0.0 100.0
Total 14.7 85.3 16.1 83.9 20.2 79.8 20.6 79.4
Fuente: ENAHO-INEI
En el siguiente cuadro se muestra la evolución del sector formal, informal y

hogares según la metodología empleada. Estos resultados revelan que no hay
progreso significativo en cuanto a la reducción del sector informal, ni mejoras en el
sector formal. En el 2005, se registra la tasa más alta de informalidad.
Cuadro N°5
24 Los datos de la ENAHO-INEI muestra que muchos de los trabajadores con contrato indefinido o a plazo fijo no
tienen seguro de salud o no están afiliados al sistema de pensiones.

Perú: Distribución de la PEA ocupada según la situación
de formalidad del sector
2002 2005 2008 2009

Sector formal 22.7 19.6 22.7 22.7
Sector
74.1
informal 73.9 77.0 74.2
Hogares 3.4 3.5 3.1 3.2
Total relativo 100.0 100.0 100.0 100.0
Total absoluto 12,070,072 13,728,585 14,853,975 15,556,515
Fuente: ENAHO-INEI
Por otro lado, el empleo informal en términos relativos ha venido disminuyendo

durante el periodo 2002-2009, pasando de 85,3% en 2002 a 79,4% en el 2009 a
nivel nacional. No obstante, la cantidad de trabajadores con empleo informal ha
crecido en aproximadamente 2 millones 59 mil personas en este mismo periodo a
la par con el crecimiento de la PEA ocupada.
Gráfico N° 3
Fuente: ENAHO-INEI
Examinando la condición de informalidad por categoría ocupacional, encontramos

que dentro del empleo informal, las categorías con mayor representatividad son
los trabajadores independientes no calificados, los asalariados y trabajadores
familiares no remunerados (TFNR). Al 2009, los trabajadores independientes no
calificados en situación de informalidad representan el 34.8% de la PEA ocupada, y
aquellos con empleos formales son menos del 1%. La segunda categoría con mayor
incidencia del empleo informal, es la del TFNR (14.9%). En el caso de los
trabajadores asalariados, el 19.8% es informal y 20% es formal (dichas
proporciones han variado respecto al 2002 en donde la proporción de asalariados
formales era menor (13.9%) y mayor la de asalariados informales (23.2%)).
En el periodo analizado, observamos que el empleo informal tanto de los

trabajadores asalariados como TFNR muestra una tendencia decreciente. Por el
contrario, los trabajadores independiente no calificados informales ha
experimentado un ligero crecimiento (ver Gráfico N° 4).
Gráfico N°4
Fuente: ENAHO-INEI
Cuadro N°6
2002 2005 2008 2009

Absoluto Relativo Absoluto Relativo Absoluto Relativo Absoluto Relativo
Empleo formal
Asalariado 1,674,295 13.9 2,142,813 15.6 2,911,377 19.6 3,111,169 20.0
Trabajador
independiente
no calificado 70,240 0.6 5,721 0.04 5,288 0.04 11,610 0.07
Trabajador
independiente
calificado 32,916 0.3 3,350 0.02 5,857 0.04 6,328 0.04
Empleador
(10 y más
trab.) 55,554 0.5 38,935 0.28 53,957 0.36 40,289 0.26
Empleador (2
a 9 trab.) 85,033 0.7 24,094 0.18 28,473 0.19 31,376 0.20
Total empleo
formal 1,918,038 15.9 2,214,913 16.1 3,004,952 20.2 3,200,772 20.6
Empleo informal
Asalariado 2,799,367 23.2 2,811,546 20.5 2,885,349 19.4 3,082,435 19.8
Trabajador
independiente
no calificado 4,144,489 34.3 4,748,493 34.6 5,260,131 35.4 5,411,240 34.8
2002 2005 2008 2009
Absoluto Relativo Absoluto Relativo Absoluto Relativo Absoluto Relativo
Trabajador
independiente
calificado 156,572 1.3 187,172 1.4 184,537 1.2 204,440 1.3
Empleador
(10 y más
trab.) 119,181 1.0 204,925 1.5 218,462 1.5 229,870 1.5
Empleador (2
a 9 trab.) 369,020 3.1 485,007 3.5 527,553 3.6 554,697 3.6
Trabajador
familiar no
remunerado 2,107,835 17.5 2,515,550 18.3 2,202,742 14.8 2,311,239 14.9
Trabajador
del hogar 415,397 3.4 477,689 3.5 467,631 3.1 497,041 3.2
Otros 40,174 0.3 83,291 0.6 102,619 0.7 64,781 0.4
Total empleo
informal 10,152,034 84.1 11,513,672 83.9 11,849,023 79.8 12,355,743 79.4
Total 12,070,072 100.0 13,728,585 100.0 14,853,975 100 15,556,515 100.0
Fuente: ENAHO-INEI
De acuerdo a la metodología utilizada, constatamos que el 85.1% de los

empleadores de empresas de 10 a más trabajadores y 94.6% de empresas de 2 a 9
trabajadores son informales, es decir, el negocio que dirigen no tienen personería
jurídica. En el caso de los trabajadores independientes, la situación es muy similar,
el 97.0% de los trabajadores calificados es informal, mientras que casi la totalidad
de trabajadores no calificados tienen empleos informales (99.8%). La situación de
los asalariados es un tanto diferente, ya que el 49.8% de los asalariados son
informales, es decir, no tienen contratos laborales. Los TFNR y trabajadores por
definición tienen empleos informales.
Gráfico N° 5
Fuente: ENAHO-INEI
3. Características del empleo informal en el Perú
La informalidad no se distribuye homogéneamente entre los diferentes sectores o

estratos de la población. A continuación analizamos sus principales características.
De acuerdo a los resultados de la ENAHO 2009 25, el empleo informal está
ligeramente más concentrado en el ámbito urbano (56.0%). Mientras que el
empleo formal se caracteriza, marcadamente, por ser urbano (89.9%).
El empleo informal se ubica básicamente en el Resto Nacional (77.0%) y en menor

medida en Lima Metropolitana (23.0%). A lo largo de los años analizados se
observa una disminución de la informalidad en Lima Metropolitana y por el
contrario un incremento en el interior del país.
Según sexo, se puede deducir de los resultados, que existe una mayor probabilidad
de que las mujeres se empleen en la economía informal respecto a la economía
formal. Así en el 2009 el 52.6% de los empleos informales corresponde a los
hombres, mientras que las mujeres representan el 47.4%. Esta brecha se ha
reducido ligeramente en comparación a los años 2002 y 2005 en donde era de 9%
y 8% respectivamente. Sin embargo, en el periodo 2002-2009, la participación de
las mujeres en el empleo informal ha ido aumentando, en contrapartida, el empleo
formal masculino ha ido disminuyendo. Por otra parte, se observa también que en
la economía formal las brechas son mucho más amplias y a favor de los hombres,
siendo en el 2009 del 27% (ver Cuadro N° 7).
Según grupos de edad, se observa que el empleo informal afecta más al rango de
edad que va entre 30 a 44 años (29.1%), a los jóvenes de 18 a 24 años (23.7%) y al
segmento comprendido entre 45 a 59 años (22.9%) en relación con la estructura
porcentual de la PEA ocupada total. En conjunto, en el 2009, la pertenencia a la
informalidad aparecería siendo un asunto más de personas mayores a los 30 años
que de los más jóvenes.
Cuadro N°7
Perú: Distribución de la PEA ocupada en empleos formales e informales según
diversas variables, 2002-2009
2002 2005 2008 2009

Ámbito
geográfico
Urbano 88.9 58.0 89.3 56.5 90.0 57.2 89.9 56.0
Rural 11.1 42.0 10.7 43.5 10.0 42.8 10.1 44.0
Dominio
Lima
Metropolitana 46.1 24.2 46.1 22.4 48.9 23.5 48.4 23.0
Resto nacional 53.9 75.8 53.9 77.6 51.1 76.5 51.6 77.0
Sexo
Hombre 64.5 54.6 64.6 54.2 62.7 52.7 62.8 52.6
Mujer 35.5 45.4 35.4 45.8 37.3 47.3 37.2 47.4
25 Resultados del 2009 son presentados de manera preliminar.

2002 2005 2008 2009
Edad
14 a 24 9.7 25.4 12.5 25.2 15.2 23.6 14.8 23.7
25 a 29 12.8 12.5 17.0 10.7 15.6 10.0 15.0 9.9
30 a 44 47.2 31.8 42.8 30.0 41.2 29.8 41.1 29.1
45 a 59 25.9 19.3 18.9 15.5 23.7 22.4 24.3 22.9
60 a más 4.4 11.1 8.8 18.5 4.3 14.1 4.8 14.3
Pobreza
Pobre 16.2 56.4 17.6 50.6 10.1 38.5 9.9 37.1
No pobre 83.8 43.6 82.4 49.4 89.9 61.5 90.1 62.9
Afiliado al
sistema de
pensiones 67.0 2.7 67.5 9.1 74.8 11.9 78.1 13.1
Afiliado al seguro
de salud 84.2 14.0 70.4 13.3 76.2 36.0 81.7 47.5
Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100 100
Fuente: ENAHO-INEI
Un cambio positivo es que en razón del ciclo económico expansivo, los jóvenes
vienen aumentando su participación al interior del empleo formal. Particularmente
esta tendencia se aprecia mejor en el segmento de 25 a 29 años. En el 2002, para
dicho grupo etario, su participación en el empleo informal y formal era similar,
12.5% y 12.8%, respectivamente. En el 2009, en el empleo informal se localizada
un 9,9% de dicho segmento mientras en el empleo formal, un 15%.
Al examinar la estructura etaria por género al interior del grupo de trabajadores

informales, observamos diferencias entre hombres y mujeres; como es la mayor
presencia de mano de obra femenina informal en el rango de edades que van de 25
a 59 años; por el contrario, en el resto del tramo, entre los más jóvenes y los
adultos mayores, la proporción de hombres es mayor (ver Gráficos N° 7 y N° 8).
Gráfico N° 6
Fuente: ENAHO-INEI
Gráfico N° 7
Fuente: ENAHO-INEI
Elaboración: Propia
Gráfico N° 8
Perú: Distribución de la PEA ocupada con empleo informal por

edad según sexo, 2009
(En %)
14 18 22 26 30 34 38 42 46 50 54 58 62 66 70 74 78 82 86 90 95
Hombre Mujer
Fuente: ENAHO-INEI
Asimismo, los empleos asalariados informales se concentran entre los jóvenes de

14 a 24 años de edad (39.1%) y en menor medida entre las personas mayores. Por
su parte, el empleo independiente informal es más representativo entre
trabajadores de mediana edad y menor entre los jóvenes (ver Gráfico N°9).
Estos resultados indicarían, tal como señala Pierry et. al (2007), que el trabajo
asalariado informal es un punto de entrada al mercado laboral para muchos
jóvenes quienes a medida que acumulan experiencia, y capital humano, están en
mejores condiciones para encontrar un empleo formal o de trabajar de manera
independiente.
Por otra parte, si bien se observa que lo largo del ciclo de vida disminuye el empleo
asalariado informal, éste también representa una opción para muchos
trabajadores mayores que no cuentan con las habilidades, destrezas o el capital
para trabajar en forma independiente o conseguir un empleo asalariado formal, o
que optan por salirse de la formalidad debido a que, por ejemplo, ya no pueden
acumular un número suficiente de años de empleo formal para asegurarse una
pensión adecuada.
Gráfico N° 9
Fuente: ENAHO-INEI
Gráfico N° 10
Fuente: ENAHO-INEI
La pobreza afecta al 31.5% de la PEA ocupada. Sin embargo, aqueja más a los
trabajadores con empleos informales (37.1%) en comparación con aquellos que
tienen empleos formales (9.9%). Al interior del grupo de trabajadores informales,
el 12.5% se encuentra en situación de pobreza extrema.
Examinando los niveles de pobreza por género dentro del segmento informal,
observamos que existe, ligeramente, una mayor proporción de fuerza laboral
femenina no pobre (63.5%). Sin embargo, la proporción de mujeres en situación de
pobreza extrema es mayor en 0.4% respecto a los trabajadores hombres.
Durante el periodo analizado, se observa una notable disminución en la incidencia
de la pobreza en general y en el empleo informal en particular; el cual pasó de
56.4% en el 2002 a 37.1% en el 2009, experimentando una reducción de 19.3%.
Gráfico N° 11
Fuente: ENAHO-INEI
Gráfico N° 12
Fuente: ENAHO-INEI
En relación al seguro de salud y el sistema de pensiones, se observan avances

sobre todo en cuanto a la cobertura del seguro de salud de los trabajadores con
empleos informales. En el año 2002, el 14% de los trabajadores informales contaba
con un seguro de salud, al 2009 este porcentaje alcanza a la mitad de ellos (47.5%).
En lo que respecta a la afiliación del sistema de pensiones, las cifras aún son
preocupantes, pese a que en los años 2008 (11.9%) y 2009 (13.1%) se observan
niveles por encima de lo registrado en el 2002 (2.7%).
Del Gráfico N° 13, observamos que el 61.4% de los TFNR y 41.4% de los
trabajadores del hogar cuentan con algún seguro de salud. En el caso de los
independientes, dichos porcentajes son cercanos entre aquellos que son formales
(52.1%) e informales (48.2%).
Por otro lado, solamente el 82.1% de los trabajadores asalariados formales tiene
cobertura de salud, lo que reflejaría el incumplimiento de los derechos laborales,
en particular la afiliación a un seguro de salud. Entretanto, el 39.4% de los
asalariados informales tiene seguro de salud.
Gráfico N° 13
Fuente: ENAHO-INEI
Cabe resaltar que el 35.9% de los trabajadores informales está afiliado,

fundamentalmente, al Sistema Integral de Salud (SIS) y el 9.3% al Sistema de
Seguridad Social en Salud (ESSALUD). Mientras que la gran mayoría (70.5%) de
trabajadores formales está afiliado a ESSALUD.
El 13.7% de los trabajadores independientes informales aporta al fondo de

pensiones, frente al 38.6% de los independientes formales. Entre los trabajadores
asalariados formales, solamente el 78.9% está afiliado a un sistema de pensiones.
Igualmente, el 17.6% de los asalariados informales aporta al sistema de pensiones.
Gráfico N°14
Fuente: ENAHO-INEI
Los grupos que tienen un mayor acceso relativo al sistema de pensiones

(empleador en primer lugar y asalariado en segundo lugar) son también los que
muestran un menor acceso a seguros de salud. Las variaciones en el grado de
acceso a seguro de salud y pensiones son inversamente proporcionales, como lo
evidencia también que los TFNR son los que, más ampliamente, cuentan con
seguro de salud y con una menor tasa de afiliación al sistema de pensiones. Ello se
debe a la existencia del Seguro Integral de Salud (SIS), que asegura a la población
en condición de pobreza bajo la modalidad de Seguro Subsidiado, al cual está
afiliado un fuerte contingente de trabajadores informales que vive en condición de
pobreza.
Es posible concluir, entonces, que no hay una política de acceso a sistemas de

protección social para quienes integran la economía informal, pero sí de acceso al
seguro de salud como una política antipobreza. Si bien el SIS tiene una modalidad
(Seguro Semisubsididado) para afiliar a la población que trabaja de modo
independiente pero con ingresos que oscilan entre los S/.700 y S/.1000 Nuevos
Soles 26, esta modalidad sólo cuenta con 50,000 afiliados en promedio 27 y otra
(Seguro Semicontributivo MYPE) para la población trabajadora que se encuentra
en las MYPES en la que el conductor cotiza S/. 15 Nuevos Soles y el Estado el
mismo monto para cada trabajador, en esta modalidad el conductor cuenta a la
fecha con aproximadamente 1500 personas afiliadas, ya que los requisitos de
registro incluyen algunos requisitos hacia la formalización que podría estar
disuadiendo a la afiliación del seguro de salud.
El empleo informal se encuentra, principalmente, en sectores económicos como la

agricultura (40,0%), comercio (19.0%) y servicios (22.7%). Dentro de comercio, la
gran mayoría se desempeña en el comercio al por menor; mientras que en el de
26Cada persona paga S/.10 mensuales y si se afilia una familia con hijos menores de edad paga S/.30 al mes por
toda la familia.
27 La tasa de ingreso es muy similar a la tasa de deserción.
servicios, son las ramas transporte, almacenamiento y comunicaciones (7.1%),
junto a restaurantes y hoteles (6.7%) las que tienen el mayor peso.
Cuadro N° 8
Perú: PEA ocupada con empleo informal por sexo, ámbito y pobreza según actividad
económica, 2009
Sexo Pobreza Ámbito

Actividad Lima Total
económica Metropolitan Resto del
Hombre Mujer No pobre Pobre a país
Agrícola 44.2 35.4 25.8 64.0 0.8 51.7 40.0
Minería 1.1 0.1 0.6 0.7 0.1 0.8 0.6
Industria 8.8 9.1 10.0 7.2 13.8 7.5 9.0
Comercio 13.0 25.7 23.8 10.9 26.6 16.7 19.0
Construcción 8.6 0.2 5.4 3.5 7.5 3.8 4.6
Electricidad y
agua 0.4 0.2 0.3 0.3 0.6 0.2 0.3
Restaurantes y
hoteles 2.6 11.2 8.8 3.1 10.7 5.5 6.7
Transporte,
almacenamient
oy
comunicacione
s 12.2 1.5 8.8 4.4 12.0 5.7 7.1
Otros servicios 8.8 8.4 11.4 3.9 18.6 5.6 8.6
Hogares 0.4 8.1 5.2 2.1 9.4 2.4 4.0
6,501,45 5,854,29 7,766,74 4,588,99 9,514,86 12,355,74
Total absoluto 3 0 9 4 2,840,875 8 3
Total relativo 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
Nota: La rama “otros servicios” comprende: establecimientos financieros, seguros, bienes
inmuebles; servicios prestados a empresas; servicios comunitarios sociales y recreativos; y
servicios personales.
Fuente: ENAHO-INEI. / Elaboración: Propia.
Los trabajadores informales en el resto del país se concentran en la agricultura

(51.7%) y comercio (16.7%); en Lima Metropolitana la informalidad tiene mayor
incidencia en comercio (26.6%) y otros servicios (18.6%).
Tanto los trabajadores hombres como las trabajadoras mujeres informales

laboran, básicamente, en la actividad agrícola, 44.2% y 35.4%, respectivamente. En
el caso de los hombres, le sigue en importancia las actividades de comercio
(13.0%) y transporte, almacenamiento y comunicaciones (12.2%). Por su parte, las
trabajadoras mujeres se encuentran mayoritariamente dentro del comercio
(25.7%), y restaurantes y hoteles (11.2%).
Más de la mitad de los trabajadores informales pobres pertenecen al sector

agrícola (64.0%), otro tanto se desempeña en el comercio (10.9%) y la industria
(7.2%). Entre los trabajadores informales no pobres, cerca de la mitad de ellos
están distribuidos más homogéneamente entre la actividad agrícola (25.8%) y
comercio (23.8%). En el Gráfico N°15 se examinan la distribución por sexo al
interior de cada actividad económica diferenciando por condición de formalidad.
En el sector agrícola, el empleo formal está constituido básicamente por
trabajadores hombres (84.7%) y las mujeres apenas representan el 15.3%,
mientras que al interior del empleo informal la brecha es menor, alrededor de
16%. De la misma manera, en el sector comercio, el empleo formal está constituido
principalmente por mano de obra masculina (62.6%), en cambio dentro del
empleo informal la mayoría lo conforman las mujeres (64.1%). En la rama
restaurantes y hoteles, el empleo formal está constituido por los hombres (70.1%),
entre tanto el empleo informal tiene un rostro femenino (95.4%). En la industria,
la situación es muy similar, el 72.4% del empleo formal pertenece a los
trabajadores hombres y 79.3% del empleo informal está conformado por mujeres.
Gráfico N°15
Informal Formal
Fuente: ENAHO-INEI
Por otro lado, la actividad otros servicios se caracteriza por ser la única en albergar
a un mayor número de mujeres dentro del empleo formal (58.4%) y menor dentro
del empleo informal (9.5%).
Por su parte, en el sector transporte, almacenamiento y comunicaciones se observa

una mayor presencia de hombres (54%), sin embargo dicha distribución se
mantiene tanto en el caso del empleo formal como informal.
La construcción se caracteriza por ser una actividad típicamente desempeñada por

hombres, en ese sentido, es de esperar un mayor peso de los hombres; no obstante,
se observa una elevada proporción de mujeres en el empleo formal (9.4%)
respecto al informal (2.3%).
La informalidad se concentra más en los siguientes grupos ocupacionales:

“agricultores, ganaderos y pescadores” (39.8%); “vendedores” (18.1%);
“trabajadores de los servicios” (11.6%) y “artesanos y operarios” (10.6%).
Asimismo, resaltar que la participación de las mujeres es contundente en los
colectivos: “trabajadores del hogar” y “vendedores” (ver Gráfico N° 16).
Entre los “vendedores”, destacan los comerciantes vendedores (no ambulatorio) al

por menor, de kioscos y puestos de mercado; vendedores ambulantes de
productos comestibles y de productos de tocador e higiene para el hogar.
Dentro del grupo ocupacional “artesanos y operarios”, los más representativos son
los obreros de calzado, sastres, modistos y ebanistas; obreros, mecánicos de
vehículos de motor, electricistas, fontaneros, soldadores, chapistas; tejedores de
punta a mano, tejedores a mano en telar e hilanderos; y obreros de la preparación
de alimentos y bebidas (como pasteleros, panaderos, cerveceros, etc.)
Gráfico N° 16
Fuente: ENAHO-INEI
Los “trabajadores de los servicios” están integrados fundamentalmente por

limpiadores; cocineros calificados; y personal de servicios diversos (por ejemplo,
mozos, cobradores, empaquetador, ayudante, etc.).
Como se constató líneas arriba, los trabajadores informales pobres se congregan

en la actividad agrícola. De la misma forma, pertenecen esencialmente al grupo
ocupacional “agricultores, ganaderos y pescadores” (63.8%), desempeñándose
como peones de labranza, peones agropecuarios; y explotadores agrícolas.
Examinando la estructura ocupacional para cada género, observamos que los

“agricultores, ganaderos y pescadores” son los más representativos al interior del
grupo de trabajadores informales hombres (43.8%) y mujeres (35.3%). Sin
embargo, hay notables diferencias en relación a los otros grupos ocupacionales.
Así, los hombres se caracterizan por ser “artesanos y operarios” (12.9%), y
“conductores” (10.0%); y las mujeres por trabajar como “vendedoras” (27.2%) y
“trabajadoras de los servicios” (15.7%).
Cuadro N°9
Perú: PEA ocupada con empleo informal por sexo, ámbito y pobreza
según grupo ocupacional, 2009
Sexo Pobreza
Grupo ocupacional Hombre Mujer No pobre Pobre Total
Profesionales, técnicos, afines 6.3 3.6 7.5 0.8 5.0
Gerente, administradores y
funcionarios 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0
Empleados oficina 1.6 1.9 2.3 0.8 1.7
Vendedores 9.8 27.2 22.5 10.6 18.1
Agricultores, ganaderos y
pescadores 43.8 35.3 25.6 63.8 39.8
Mineros y canteros 1.0 0.1 0.5 0.6 0.6
Artesanos y operarios 12.9 8.1 12.0 8.2 10.6
Obreros y jornaleros 6.5 0.1 3.7 3.2 3.5
Conductores 10.0 0.1 6.6 3.2 5.3
Trabajadores de los servicios 7.8 15.7 14.4 6.7 11.6
Trabajador del hogar 0.2 7.9 5.0 2.0 3.9
Total relativo 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
Total absoluto 6,501,453 5,854,290 7,766,749 4,588,994 12,355,743
Fuente: ENAHO-INEI
El ingreso promedio de la PEA ocupada es de S/. 919. Los trabajadores con

empleos informales perciben ingresos por debajo de este monto (S/. 623) y
menores al de los trabajadores formales (S/. 1840) 28. Si comparamos los niveles de
ingresos por categoría ocupacional entre estos dos segmentos, observamos que las
mayores brechas se dan entre los trabajadores independientes no calificados (4.6
veces mayor) y empleadores de empresas de 10 y más trabajadores (4.0 veces
mayor) a favor de los formales. Sin embargo, dicha brecha se reduce cuando se
trata de los trabajadores independientes calificados (2.3 veces).
Asimismo, el empleo informal está estrechamente relacionado con bajos niveles

educativos. Así se puede ver que solamente el 15.8% de los trabajadores
informales tiene nivel educativo superior, frente al 64.2% de los trabajadores
formales. De la misma forma, dentro del grupo de trabajadores informales,
predominan aquellos que han alcanzado a lo sumo el nivel primario o no poseen
ningún tipo de estudios (42.8%). En el caso de los trabajadores formales, la
presencia de trabajadores con estudios superiores universitarios es alta (37.8%)
inclusive superior a la media nacional.
En general, la evidencia empírica indica que hay una relación directa entre nivel
educativo e ingresos. Pero si comparamos los ingresos laborales para un mismo
28 En el cálculo del ingreso promedio se excluye a los TFNR.

nivel educativo según la condición de formalidad, notaremos que dichas
diferencias persisten. Así, un trabajador calificado con estudios universitarios
percibirá un ingreso promedio mayor si tiene un empleo formal (S/. 2,581) frente
a uno informal (S/. 1 128). De la misma forma la brecha se mantiene en el caso de
un trabajador que no tiene ningún nivel educativo.
Por otro lado, también se ha observado que a mayor nivel educativo, el empleo
informal disminuye y aumenta el empleo formal. Así los trabajadores sin ningun
nivel de estudios y con estudios primarios son casi en su totalidad informales.
Gráfico N°17
Fuente: ENAHO-INEI
Cuadro N°10
Perú: PEA ocupada con empleo formal e informal e ingreso laboral
según nivel educativo, 2009
Nivel educativo Empleo formal Empleo informal Total

284
693
Sin nivel 0.4 8.2 6.6
479
1103
Primaria 5.3 34.6 28.6
666
Secundaria 30.0 41.4 39.0 1297
779
Superior no universitaria 26.4 9.1 12.7 1563
1128
Superior universitaria 37.8
0.0 6.7
0.0 13.1
0.0 2581
Total 100.0 100.0 100.0
Empleo informal Empleo formal
Fuente: ENAHO-INEI
La informalidad está asociada indirectamente con la dimensión de la unidad
productiva (medida en términos del volumen de trabajadores). En las empresas
que tienen 2 a 9 trabajadores, el empleo informal representa más del 90%. Dicha
proporción disminuye hasta un 60% en las empresas pequeñas y alcanza al 12.5%
en el caso de las empresas grandes. Cabe resaltar que el empleo informal existe en
las MYPES como en las empresas grandes, la diferencia está en su incidencia.
Gráfico N° 18
Perú:Distribución de la PEA ocupada por situación de formalidad

según nivel educativo, 2009
(En %)
40.5
57.0
96.2 84.2
98.7
59.5
43.0
3.8 15.8
1.3
Sin nivel Primaria Secundaria Superior no Superior
universitaria universitari
Empleo formal Empleo informal
Fuente: ENAHO-INEI
Gráfico N° 19
Fuente: ENAHO-INEI
4. Características del trabajador independiente y empleador informal
En esta sección se examinan las características de los trabajadores

independientes y de los conductores informales, así también, se explota la
información contenida en el módulo del trabajador independiente. Dicho módulo,
está dirigido a aquellos trabajadores cuyo negocio o actividad no tiene personería
jurídica. En este sentido, los trabajadores independientes y los conductores de
empresas que responden el presente módulo son informales. A continuación
describimos las características de este grupo de trabajadores.
De acuerdo a los datos de la ENAHO 2009, el 88% de los trabajadores son

independientes y el 12% son conductores, de los cuales, 5% son conductores que
emplean TFNR y 42% son trabajadores independientes que emplean a TFNR. En
términos absolutos, son 5 millones 615 mil 680 los independientes informales y
784 mil 568 los empleadores informales.
Gráfico N° 20
Fuente: ENAHO-INEI
Durante el periodo 2002-2009, se observa una ligera tendencia creciente del

empleo informal entre los empleadores con TFNR, empleadores sin TFNR, y en
los independientes con TFNR. Por el contrario, el empleo informal de
trabajadores independientes sin TNFR ha presentado una tendencia decreciente.
Gráfico N°21
Fuente: ENAHO-INEI
El 85,9% de los conductores y de los trabajadores independientes informales no

tiene registrado su negocio o actividad, por lo menos, como persona natural.
Siendo esta proporción bastante alta entre los trabajadores independientes (más
del 80%). La situación es un poco diferente entre los empleadores, ya que
alrededor del 40% están registrados en la SUNAT como persona natural.
Gráfico N° 22
Fuente: ENAHO-INEI
En Lima Metropolitana, la proporción de trabajadores independientes y de
conductores informales que no están registrados como persona natural es menor
al promedio nacional (78,5%) y mayor en el resto del país (89,7%).
Gráfico N° 23
Fuente: ENAHO-INEI
En Lima Metropolitana existe una mayor proporción de trabajadores

independientes sin TFNR (67,3%) en comparacion al resto del país, en donde es
marcada la presencia de trabajadores independientes que emplean a TFNR
(48,9%).
La cobertura de salud entre los independientes o los conductores informales ha

mejorado significativamente desde el 2008 y más aún en el 2009 en comparación
a los otros años, en donde no superaban el 20%. En el 2002, solamente el 9,5% de
los trabajadores independientes que emplean TFNR contaba con algún seguro de
salud, al año 2009 dicha porcentaje alcanzó el 54.6%.
Gráfico N° 24
Fuente: ENAHO-INEI
Gráfico N° 25
Fuente: ENAHO-INEI
Gráfico N° 26
Fuente: ENAHO-INEI
 Condiciones laborales y de vida del trabajador independiente y del

empleador informal
Los trabajadores independientes y los conductores informales se caracterizan por

ser principalmente hombres (57,0%). La proporción de mujeres varía
dependiendo de la subcategoría analizada. Así podemos observar que la
participación de las mujeres como conductores de negocios es baja, alrededor de
un tercio del total; entre los trabajadores independientes, la distribución por sexo
es más homogenea.
Gráfico N° 27
Fuente: ENAHO-INEI
La gran mayoría de trabajadores independientes y de conductores informales tiene

30 ó más años de edad (82,9%). Esta estructura es un poco diferente entre los
trabajadores independientes sin TFNR en donde la presencia de jóvenes (14 a 29
años) es de 25,6%, cifra alta en comparación con el resto de subcategorías.
El nivel educativo de este segmento de trabajadores informales es en general bajo.

Así, el 75,6% de los independientes y de empleadores informales tiene nivel
educativo básico y 8,5% de ellos nunca asistió a la escuela, lo que significa que
solamente el 15.9% es trabajador calificado. Sin embargo, al interior de cada
subcategoría dicha distribucion varía.
Tanto los conductores de negocios como los trabajadores independiente que

emplean a TFNR, se caracterizan por tener como máximo estudios primarios
(51.5% y 63,3% respectivamente). Por el contrario, una proporción considerable
de empleadores sin TFNR (29.9%) e independientes sin TFNR (21.5%) tienen
estudios universitarios o técnicos.
Gráfico N° 28
Fuente: ENAHO-INEI
El 35,6% de los trabajadores independientes y de los empleadores informales es

pobre, siendo el 11,9% pobres extremos. La pobreza afecta más a los
independientes que emplean TFNR (49.4%), en donde la pobreza extrema alcanza
al 19,9% de ellos. En el otro extremo, se tiene a los empleadores sin TFNR, en
donde se evidencia una menor concentración de empleadores pobres (14.1%).
Aproximadamente, 9 de cada 100 trabajadores independientes y empleadores

informales habitan en viviendas con características físicas inadecuadas y con
hacinamiento. En cambio, entre los formales dicha proporción no supera el 2%. Así
también, se constata que en el 9,2% de los hogares existen niños que no asisten a la
escuela.
Gráfico N° 29
Fuente: ENAHO-INEI
Cuadro N° 11
Perú: Distribución de los trabajadores independientes o conductores informales
según diversas variables, 2009
(En %)
Empleador Empleador Independiente Independiente

Variables Total
sin TFNR con TFNR sin TFNR con TFNR
Sexo
Hombre 75.1 72.9 52.0 57.4 57.0
Mujer 24.9 27.1 48.0 42.6 43.0
Edad
14 a 24 años 4.8 4.1 14.8 3.4 8.7
25 a 29 años 6.3 7.2 10.8 6.3 8.4
30 a 44 años 39.8 34.2 29.8 35.5 33.1
45 a 59 años 32.6 32.5 26.3 31.7 29.3
60 a más años 16.5 21.9 18.4 23.2 20.5
Nivel educativo
Sin nivel 3.5 5.8 7.5 10.6 8.5
Primaria 24.0 45.7 28.7 52.7 39.4
Secundaria 42.6 35.9 42.3 28.6 36.2
Superior no universitaria 15.6 6.7 11.1 5.0 8.6
Superior universitaria 14.3 5.9 10.4 3.0 7.3
Pobreza
Pobre extremo 1.5 7.9 6.6 19.9 11.9
Pobre no extremo 12.6 19.2 20.4 29.5 23.7
No pobre 85.9 72.9 73.0 50.6 64.4
Desempeño del negocio o actividad
Ambulante 4.8 3.8 20.4 12.3 16.4
En domicilio de los clientes 23.1 2.1 13.9 1.5 11.0
Vehículo de transporte 7.8 2.2 20.1 1.2 13.5
personas o mercaderías
Puesto improvisado en vía 1.1 2.4 3.2 7.8 4.2
pública
Puesto improvisado en 0.2 1.0 0.8 1.4 0.9
mercado público
Puesto fijo en la vía pública 0.6 2.9 0.7 1.3 0.9
Local fijo en mercado público 8.5 14.9 3.9 8.5 5.9
(tienda, stand)
Taller, tienda, restaurante, 21.3 29.1 5.2 9.2 8.4
hotel, oficina, consultorio
Taller comercial dentro de su 12.5 26.8 5.6 24.2 11.8
vivienda y en una habitación
de uso exclusivo
Dentro de las habitaciones de 14.3 12.3 23.0 30.9 24.0
su vivienda
Otro 5.7 2.4 3.1 1.6 2.9
Tipo de local
Propio 39.3 49.9 59.2 70.0 60.8
Alquilado 38.7 35.7 17.9 15.7 20.0
Prestado 13.1 11.8 16.1 12.7 14.3
Otro 8.8 2.5 6.8 1.7 4.8
Empleador Empleador Independiente Independiente
Variables Total
sin TFNR con TFNR sin TFNR con TFNR
Antigüedad
1 año 6.8 2.0 11.1 4.2 7.1
2 a 4 años 15.2 7.0 24.4 9.2 15.8
5 a 10 años 22.9 11.7 22.1 10.7 16.4
11 a 15 años 10.2 4.4 7.7 3.5 5.8
16 a más años 44.9 75.0 34.7 72.3 54.9
Título de propiedad
Si 62.6 52.1 64.8 47.8 56.3
No 29.5 41.6 30.2 47.7 38.7
En trámite 7.9 6.3 5.0 4.5 5.0
Vivienda
Adecuada 93.0 91.1 91.8 89.5 90.9
Inadecuada 7.0 8.9 8.2 10.5 9.1
Hacinamiento
Sin hacinamiento 96.0 92.0 92.0 88.4 90.7
Con hacinamiento 4.0 8.0 8.0 11.6 9.3
Asisten a la escuela
Hogares con niños que si
asisten 92.5 88.3 92.6 88.9 90.8
Hogares con niños no asisten 7.5 11.7 7.4 11.1 9.2
Agua potable en el local
Si 46.3 52.4 21.3 24.3 26.4
No 53.7 47.6 78.7 75.7 73.6
Desagüe en el local
Si 27.3 33.4 10.8 11.0 13.6
No 72.7 66.6 89.2 89.0 86.4
Electricidad del local
Si 75.1 85.2 50.3 71.0 62.2
No 24.9 14.8 49.7 29.0 37.8
Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
Fuente: ENAHO-INEI
El 54.9% de los trabajadores independientes y de los conductores informales tiene

16 años o más de antigüedad desempeñando su negocio. Igualmente, un poco más
del 70% de los empleadores e independientes que emplean a TFNR tiene similar
antigüedad en el negocio. Dicha proporción es mucho menor entre los trabajadores
independientes e empleadores que no cuentan con TFNR.
Gráfico N° 30
Fuente: ENAHO-INEI
En relación al motivo por el cual decidió iniciar el negocio, el 54.2% de los

trabajadores independientes y de los empleadores informales lo hizo por
necesidad económica o porque no encontró trabajo como asalariado. No obstante,
una proporción nada despreciable (37.2%) incursionó en el negocio porque
obtiene mayores ingresos o porque desea ser independiente. Entre los
empleadores, la decisión voluntaria de emprender un negocio es la más
representativa (48.3%).
La mayoría de trabajadores independientes y de empleadores informales

desarrolla sus actividades económicas, esencialmente, “dentro de las habitaciones
de su vivienda” (24.0%), como “ambulante” (16.4%) y en “vehículo de transporte
personas o mercaderías” (13.5%). Los independientes trabajan fundamentalmente
“dentro de las habitaciones de su vivienda” (25.4%), de manera “ambulatoria”
(18.0%) y en los “vehículos de transporte de personas o mercancías” (14.5%). Por
su parte los empleadores realizan su actividad básicamente en un “taller, tienda
restaurante, hotel oficina o consultorio” (23.5%), “domicilio de los clientes”
(17.3%) y “taller comercial dentro de su vivienda y en una habitación de uso
exclusivo” (16.5%).
El establecimiento o local del 60,8% de los trabajadores independientes y de los

conductores informales es propio, siendo más representativo entre los
independientes con TFNR (70%); y el 20% tiene local alquilado. Entre los
empleadores se observa una distribución relativa más equitativa entre los que
poseen local propio y alquilado.
Gráfico N° 31
Fuente: ENAHO-INEI
En general, el establecimiento en donde desarrollan sus actividades, no cuenta con

los servicios básicos como es el servicio de agua (73.6%) y desagüe (86.4%).
Mientras que la carencia del servicio de electricidad afecta en menor proporción
(37.8%). Como puede observarse, las condiciones en las que realizan sus
actividades son bastante precarias. Los empleadores son los que se encuentran en
mejor situación respecto a los independientes.
Gráfico N° 32
Fuente: ENAHO-INEI
II. POLÍTICAS SOCIALES Y LABORALES
En este capítulo se desarrollarán los siguientes aspectos. En primer lugar se dará

cuenta del contexto económico que dio la cobertura al sentido, a los cambios y a la
naturaleza de la política social vigente en los últimos treinta años. Se presenta la
evolución del PBI per cápita, los ingresos fiscales y el gasto social invertido en el
país.
Segundo, se presentará una discusión inicial sobre las políticas sociales en los
últimos 20 años, que son el marco de referencia para el abordaje posterior de las
políticas públicas relacionadas con la protección social del trabajo informal, en un
sentido amplio. Al respecto, junto con la presentación de un marco conceptual
general se presenta una periodización de los cambios en la orientación de las
políticas sociales, en su contenido y en los programas de empleo y laborales
implementados, tanto para el sector formal como el denominado sector informal.
1. Ajuste y recuperación de las finanzas públicas y de la economía: el

contexto de las políticas sociales y laborales
Sin duda que el sustento de las políticas sociales, la capacidad de gasto e

inversión del Estado en términos de la provisión de servicios sociales básicos
para la población, está en función directa con el nivel de recaudación, con la
presión tributaria. Si bien es cierto que la disponibilidad de financiamiento
público es una condición necesaria para la implementación de una política
social, el paradigma o concepción de ella se convierte en el filtro a través del
cual se orquesta la misma en términos de los programas, modalidades y
población objetivo.
Gráfico N° 33
Fuente: BCRP
En el caso del Perú, en las últimas cuatro décadas se puede distinguir 3 etapas en
relación con la disponibilidad de recursos públicos. Una primera que viene de los
sesenta y culmina a fines de los setenta tras los efectos del shock del petróleo de
entonces y que se caracteriza por cierta estabilidad en los niveles de recaudación
fiscal (alrededor del 14% del PBI).
Una segunda fase que coincide con el retorno a la democracia en los ochenta y que
se prolongará hasta inicios de los noventa. Esta etapa está marcada por la
hiperinflación y la recesión que redujeron la capacidad de actuación del Estado a
niveles mínimos. A fines de los ochenta, la presión tributaria caería a niveles del
8% del PBI (ver Gráfico 1). Con ello, las políticas sociales y la versión minimalista
del Estado de bienestar de entonces se encontrarían frente a una situación de
colapso en la que hallaría sustento la política social de corte más focalizada y
selectiva.
Desde inicios de los noventa, en el marco del ajuste estructural y de la redefinición

del rol del Estado, la presión tributaria empezaría a recuperarse. Si bien entre
1997 y el 2002 ella se vio afectada por las secuelas de la crisis asiática/ rusa/
brasileña, la tendencia de largo plazo –la recuperación de los recursos fiscales- no
se vería alterada aunque la volatilidad de la presión tributaria, dada la estructura
impositiva, aún se estaría manteniendo. Los mayores recursos a disponibilidad del
Estado ayudaron a la extensión de programas sociales, aumento de la cobertura en
salud y, hoy día, la realidad del país estaría conduciendo a un esquema que podría
ubicarse dentro de la familia del llamado universalismo básico.
Gráfico N° 34
Fuente: PBI per cápita proviene de la Memoria 2009 del BCRP (disponible en
http://www.bcrp.gob.pe/publicaciones/memoria-anual/memoria-2009.html. Los porcentajes de
pobreza provienen la CEPAL (1970 a 1980), de Cuánto S.A. (1985 – 1994); Herrera, Javier (1997 – 2000)
e INEI (2001 en adelante). Los datos del gasto social per cápita provienen de Lavado,
2007(http://cies.org.pe/files/DyP/DyP34.pdf) y actualización propia (2005 en adelante) en base a INEI.
Si bien el PBI per cápita ha remontado el nivel más alto que tuvo en los setenta y
desde el 2006 lo viene superando (Ver Gráfico 2), no se puede decir lo mismo del
gasto social per cápita. Si bien este, también, ha continuado recuperándose desde
el nivel más bajo, 1991, aún está a un 1/3 de su mejor referente, en la primera
mitad de los setenta. La relación entre PBI, gasto social per cápita y pobreza
sugieren los siguientes comentarios.
Primero, que entre 1970 y la primera mitad de los ochenta, el PBI y el gasto social
per cápita mostraban un comportamiento en paralelo y ello resultó coincidente
con la disminución de la pobreza de 50% a 38% de la población. Un segundo
momento, coincidente con la crisis económica, la hiperinflación y el derrumbe de
las cuentas fiscales, 1987 – 1992. En dicha etapa el gasto social retrocedió mucho
más que el producto aunque, inicialmente, mostró una recuperación más
acentuada.
Posteriormente, luego de la inicial recuperación en el gasto social per cápita,

permanecería estancado entre 1995 y el 2001, no obstante el crecimiento de la
economía y de las finanzas públicas. A partir del 2003 en adelante retomaría una
senda de mejora pero que, a la fecha, aún dista de los mejores niveles que le cupo
hace cuarenta años.
Gráfico N° 35
Fuente: Los datos del gasto social per cápita provienen de Lavado, 2007
(http://cies.org.pe/files/DyP/DyP34.pdf)
Otro comentario viene en relación a si la disminución de la pobreza está más

asociada al gasto social o al crecimiento de la economía. Lo que parece claro es que
hay una asociación negativa entre crecimiento económico con pobreza y de esta
última con el gasto social, también, negativa. Lo cual revela un comportamiento
esperado. Así, la disminución de la pobreza ha sido coincidente con la mejora en el
PBI per cápita y con el aumento en el gasto social.
La teoría indicaría que en un primer momento la disminución de la pobreza estaría

más asociada al crecimiento del PBI per cápita, que se expresa en mayores empleos
e ingresos familiares lo cual genera un bienestar de corto plazo. En un segundo
tramo, la sostenibilidad del proceso de disminución de la pobreza y un impulso
más cualitativo a la continuidad en su tendencia declinante estaría más asociado
con una mejora sustantiva en el gasto social, particularmente en el fortalecimiento
del capital humano (Stewart y Ranis, 2000).
Un cambio en la composición de la política social, lo constituye la emergencia y

consolidación de los programas de asistencia social o de alivio a la pobreza.
Aparecieron con el ajuste estructural y, de ahí en adelante, aparentemente vienen
manteniendo el espacio presupuestal que adquirieron en ese entonces (Ver
Gráficos 3 y 4). Si el PBI per cápita ya remontó el nivel previo más alto (mediados
de los setenta) y si la pobreza ha vuelto por los menores niveles registrados en los
últimos cuarenta años, ¿es pertinente seguir destinando recursos hacia dichos
programas? ¿No sería más sinérgico con el crecimiento de la economía, orientar
dichos fondos a políticas sectoriales que promuevan –con mecanismos de
mercado- una mejor inserción en el mercado de las microempresas urbanas y
rurales? Y por esa vía, aportar a que el empleo y los ingresos del trabajo tengan
mayor relevancia como medios de superación de la pobreza?
Gráfico N° 36
Fuente: Los datos del gasto social per cápita provienen de Lavado, 2007
(http://cies.org.pe/files/DyP/DyP34.pdf)
2. De los noventa en adelante: una comparación del gasto social del Perú con
la región
Como se ha mencionado, desde inicios de los noventa empieza un proceso de

reconstitución de las finanzas públicas que fue acompañado de la implementación
de una política social de orientación focalizada, selectiva y que se encargó de ir
generando un mercado de provisión de los servicios de salud y de pensiones, que
antes eran monopolio del Estado.
El proceso de recomposición de la presión tributaria, su aumento tras el fin de la

hiperinflación y la recuperación del nivel de actividad económica, coincidió con el
cambio en la política social y por ello se observa un aumento en el gasto público
social per cápita desde ese momento hasta la actualidad pero que no ha llegado a
modificar su posición relativa cuando se le compara con el promedio de América
Latina (ver Gráfico 37). Una continuidad que se observaría es la tendencia al
aumento en dicho indicador aunque, como se ha señalado en páginas anteriores,
aún no ha recuperado el nivel de gasto social per cápita que tuvo el país en los
setenta (ver Gráfico 37).
Gráfico N° 37
Fuente: CEPAL, CepalStat, http://websie.eclac.cl/sisgen/ConsultaIntegrada.asp
Si bien desde los noventa el gasto social per cápita mantiene una tendencia
favorable, no menos cierto es que el Perú continúa en el tercio inferior en términos
de una comparación con los países de América Latina (ver Gráfico 38).
El colapso de las finanzas públicas de fines de los ochenta condujo al país a niveles
de gasto social per cápita similares e inferiores a los de los países de menor
desarrollo relativo de Centro América (Honduras, Guatemala, por ejemplo). Si bien
dicho indicador ha pasado de casi USD 50 en 1990 a USD 219 en el 2007, ello no ha
bastado para mejorar la posición relativa que tiene el país en términos de sus
similares de la región.
En términos de la comparación internacional, con la región en su conjunto, se

observa lo siguiente:
• El país no se aparta de la tendencia regional signada por la presencia de una

protección social en salud mayor que la de pensiones. Y esta es una
situación que es transversal al conjunto de categorías ocupacionales
identificadas (asalariados del sector formal, trabajadores de la
microempresa, auto empleados, etc.).
• Una segunda constatación es que tanto en salud como en pensiones, el Perú
se encuentra con indicadores de cobertura poblacional por debajo del
promedio regional.
Gráfico N° 38
Fuente: CEPAL, CepalStat, http://websie.eclac.cl/sisgen/ConsultaIntegrada.asp

Gráfico N° 39
América Latina y Perú: Población ocupada urbana con protección

social en salud (%)
Fuente: OIT, Panorama Laboral 2009
Gráfico N° 40
• Tercero, que la distancia, la brecha, entre el promedio nacional y el

promedio regional es más notoria en el caso de las pensiones que en salud
(ver Gráficos 39 al 44).
• Cuarto, que las brechas de cobertura de las categorías ocupacionales más
vulnerables –trabajadores de microempresas de menos de 5 trabajadores y
los independientes y trabajadores familiares no remunerados (TFNR)- son
mucho más elevadas en el caso de nuestros promedios nacionales.
La mayor cobertura que se observa en términos de protección social en salud que

en pensiones es resultado de la ampliación en la provisión de dicho servicio por
parte del Estado, en tanto política hacia la población en situación de pobreza pero
no por su condición de trabajadores del sector informal. Al respecto destaca el
comportamiento de la cobertura para los trabajadores independientes y TFNR, en
razón de la política referida. El país habría alcanzado el promedio de la región (ver
Gráfico). Ello estaría siendo explicado por la extensión del seguro integral de salud
(SIS).
Gráfico N° 41
En materia de pensiones no se observa un comportamiento similar. En el caso de

los trabajadores de microempresas (ver Gráfico 10) la tasa de cobertura no ha
mejorado en la presente década y, más bien, ella ha decrecido para el caso de los
trabajadores independientes y TFNR (ver Gráfico 12). Esto podría estar indicando
que el mercado no habría encontrado mecanismos que rentabilicen su presencia
en dichos sectores dada su precariedad laboral (y de ingresos) a lo que no estaría
ayudando la debilidad en la cultura previsional y de ahorro de parte de la PEA
local.
Gráfico N° 42
Se esperaría que el fondo de pensiones sociales (FPS), modalidad de

cofinanciamiento entre el trabajador de la microempresa y el Estado, generado
bajo el DL 1086, ayude en acortar la brecha señalada en la materia. Quizás, habría
que pensar en una asignación pensionaria “tipo SIS” para estos segmentos
poblacionales –los trabajadores independientes no calificados- que son los de
mayor magnitud y que por su estructura de edad van a requerir de alguna
respuesta estatal en un breve lapso.
En América Latina, el promedio de aseguramiento en materia de pensiones ronda

el 18% para los trabajadores independientes y TFNR (ver Gráfico 12). Los países
que cuentan con una cobertura superior a dicho promedio (OIT, Panorama Laboral
2009) son: Brasil (28,7%), Uruguay (25,4%) y Chile (21,7%). En los dos primeros
la seguridad social es el esquema de cobertura dominante, basado en el reparto,
mientras que en Chile el esquema se basa en las cuentas de capitalización
individual.
Gráfico N° 43
Gráfico N° 44
Bajo ambos esquemas la cobertura ni se acerca al tercio de la población objetivo, lo

cual indica que el problema va más allá de la vigencia de uno u otro esquema de
cobertura adoptado y, segundo, parece ser que la historia, la cultura y la estructura
del mercado laboral si cuentan. Aquellos países con tiempo prolongado de la
seguridad social 29 o de mecanismos similares (como las mutuales, las obras
sociales, etc.) ayudan a la configuración de una cultura por el ahorro previsional
que disciplina a los individuos y dicha característica sumada a la percepción de
ingresos adecuados estarían explicando una mayor cobertura pensionaria entre
este segmento de trabajadores.
3. Perú: Itinerario de la Política social y de las políticas laborales y de

empleo
En los últimos sesenta años el rol del Estado ha sufrido cambios importantes en el
país y ello ha generado modificaciones sustantivas en las políticas sociales y de
empleo implementadas. Hasta los años cincuenta, se caracterizaba al estado
peruano como “estado oligárquico”. En concordancia con dicha tipología se
encontraba que la acción social del Estado se acercaba más a una condición de
filantropía, caridad. La política social entendida como un derecho ciudadano estaba
ausente. El énfasis de la inversión del Estado en sectores como educación y salud
se concentró en la obra física: grandes unidades escolares, locales de los
Ministerios, construcción de hospitales.
Con la incorporación del modelo de sustitución de importaciones -segunda mitad

de los cincuenta en adelante, hasta fines de los ochenta- el Estado peruano se
alinearía con la tipología de los Estados de bienestar de Europa central. En ellos, el
acceso a la cobertura de los riesgos sociales: desempleo, incapacidad física por
razones de salud y retiro por edad está asociado a la condición de asalariado. La
seguridad social se convierte, así, en la forma principal de concreción de la política
social de entonces (Ver Tabla 1).
Dada la particularidad del mercado de trabajo peruano, bajo nivel de trabajadores

asalariados en razón de la debilidad en la expansión del mercado interno (Verdera,
1983), el paradigma de un Estado de bienestar pleno acabaría quedando en el
enunciado. Por ello algunos autores caracterizan este proceso inconcluso
afirmando que “…El universalismo por lo tanto tuvo un carácter segmentado, de
contenido más jurídico formal que de aplicación real; en algunos casos, se expresó
en cobertura efectiva para un conjunto creciente de sectores medios y medio-bajos
urbanos y asalariados, es decir «los incluidos» en el sistema” (Arriagada, 1996).
Sojo, por su parte, al compartir la calificación de “universalismo segmentado” 30 al

periodo de hegemonía de los símiles de Estado de bienestar que tomaron lugar en
la región distingue entre sus rasgos básicos el ordenamiento corporativo de la
provisión de las prestaciones sociales. Los trabajadores organizados del sector
moderno acabarían monopolizando la cobertura de la seguridad social.
29 Ver al respecto Indermit Singh Gill, Truman Packard, Juan Yermo, “Keeping the promise of social security in Latin
America”, World Bank Publications, 2005 - 341 páginas, disponible parcialmente en
http://books.google.com/books?printsec=frontcover&vid=ISBN0821358170&vid=ISBN0804751811&vid=ISBN080475
2389&vid=LCCN2004050929#v=onepage&q&f=false
30 Ver al respecto “¿Es posible lo necesario? Viabilidad política del universalismo básico, disponible en
http://www.ciesu.edu.uy/universalismo/sojo.pdf
Los sectores sociales que fueron el soporte de dichas políticas, como se señala,
acabaron siendo los sectores medios tradicionales, con empleo en el Estado y en la
mediana y gran empresa privada, la clase obrera industrial y los sectores más
modernos del mundo rural. Ellos encontrarían una comunión de intereses con el
sector empresarial orientado al mercado interno.
Si el soporte conceptual de dicha política social, la de la sustitución de

importaciones, fue el Estado de bienestar de Europa central, la base de la política
social que acompañó la implantación de las políticas del llamado Consenso de
Washington se puede encontrar en la teoría de la justicia distributiva. En resumen
según dicha concepción, el Estado debe preocuparse en propiciar la igualdad de
oportunidades (equidad, así entendida) en tanto se reconoce la existencia de dos
tipos de desigualdad: una positiva en razón del esfuerzo individual de las personas,
la meritocracia, y otra, negativa, relacionada con la presencia de elementos
exógenos (razones de nacimiento, clientelaje) detrás de la posición relativa
alcanzada por las personas. Por ello, el Estado debe concentrar sus recursos en
aquellos sectores, que en razón de la “lotería del nacimiento” se encuentran en una
situación de desventaja frente a otros (selectividad y focalización).
Tabla N° 1
Período Político, paradigma de desarrollo y política social en el Perú
contemporáneo
Antes de Bretton
Post Segunda Guerra Mundial (post Bretton Woods)
Woods
Estados de Consenso de Post Consenso de
Bienestar Washington Washington/
Crisis de la
Paradigma autorregulación
de desarrollo financiera (2008 -
…)
Crecimiento Crecimiento económico + redistribución = Bienestar
económico =
Bienestar
Economicismo Universalismo Focalización/ Políticas sociales
Paradigma segmentado Selectividad ¿incorporándose a
de política la familia del
social universalismo
básico?
Contenido Unidimensionalidad Equidad: Desigualdad ¿Eficiencia vs.
del en política económica Redistribución positiva y Equidad?
paradigma en resultados negativa
Rasgos Filantropía, caridad Política Meritocracia ¿Focalización vs.

distintivos económica + Universalismo?
Política social
Cobertura de Seguridad Justicia ¿Contraprestación

los riesgos social Distributiva vs. Renta
sociales Ciudadana? (No
contributiva)
Comprensión Equidad de Equidad: Igual ¿Universalismo
de la equidad resultados de básico?
oportunidades
Antes de Bretton
Post Segunda Guerra Mundial (post Bretton Woods)
Woods
Estados de Consenso de Post Consenso de
Bienestar Washington Washington/
Crisis de la
Paradigma autorregulación
de desarrollo financiera (2008 -
…)
Crecimiento Crecimiento económico + redistribución = Bienestar
económico =
Bienestar
Economicismo Universalismo Focalización/ Políticas sociales
Paradigma segmentado Selectividad ¿incorporándose a
de política la familia del
social universalismo
básico?
Indicadores PBI per cápita como PBI per cápita, Pobreza, Desigualdad, Índice de Desarrollo
más indicador de Humano (PNUD), Índice de Oportunidad Económica
relevantes bienestar (Banco Mundial), Índice de Sentimiento Económico
(Cepal)
Hasta el Gobierno de Gobiernos de M. Gobierno de A.
M. Odría Prado, F. Fujimori (I y II)
Belaúnde (I y
Período (primera mitad de los II), J. Velasco, F. Gobiernos de V. Paniagua. A.Toledo, A.
político cincuenta, con breve Morales García II
interregno 1945 – Bermúdez, A. 1990 en adelante
1948) García I
1956 - 1990
Las políticas económicas del Consenso de Washington encontrarían sustento en la

crisis de los llamados gobiernos populistas, impulsores de la sustitución de
importaciones. La crisis política de dichos modelos sería un efecto de la crisis
económica a la que condujeron las políticas económicas implementadas. La
hiperinflación, la recesión acabaron reduciendo el nivel de vida de la población al
igual que la capacidad de acción del Estado (Ver el Gráfico 1). Dicho contexto sería
propicio para una extensión sin precedentes de la pobreza, el surgimiento de
nuevas categorías como los “pobres recientes” y un aumento de la informalidad.
Emergerían, así los beneficiarios de las nuevas políticas sociales, focalizadas y
selectivas en función al grado de pobreza de la población.
Si el soporte societal de las políticas sociales del universalismo segmentado tuvo

actores y clases sociales definidas (y por ello, partidos políticos organizados),
durante las políticas sociales de corte selectivo y focalizado no hubo un actor
definido. La categoría de “pobre” no ayudaría a su delineación y ello facilitaba la
relación directa entre el gobernante y la masa no organizada.
Entre los actores propiciadores de este nuevo paradigma se suele identificar el rol
que jugaron las multilaterales. Así se menciona, por ejemplo, que “…organismos
como el Banco Mundial inicialmente abogaron por medidas tendientes a
concentrar el gasto público social en los grupos más vulnerables» mediante
programas focalizados, y por desmantelar los servicios universales, evaluados
negativamente en razón de sus efectos regresivos” (Arriagada, 1996). De igual
modo, se hacía referencia a que “…Según el BM la política social del Estado debe
concentrarse principalmente en programas de asistencia social o «amortiguación»
dirigidos a los pobres, mientras que el sistema estatal de seguridad social, así como
el sistema educativo y el de salud pública, podrían ser privatizados en gran
medida” (Stahl, 1994).
La política social de corte selectiva y focalizada canalizó recursos hacia los sectores
que, históricamente, habían estado fuera del presupuesto del Estado. El esquema
adoptado, sin embargo, ha encontrado cuestionamientos serios relacionados con el
manejo clientelar de dichos recursos (Schady, 1999; Arce, 2010). En perspectiva,
bajo dicho modelo no se ha logrado avances significativos en términos de
cobertura de salud y de pensiones (ver Gráficos 7 al 12).
Más bien, en el último quinquenio, en el marco de mayor disponibilidad fiscal se ha

ido ampliando la cobertura del seguro de salud básico, el SIS, lo cual relajaría la
connotación de las políticas sociales de los noventa en términos de su selectividad.
En general, hay un cuestionamiento a la efectividad de las políticas sociales que
acompañaron el ajuste estructural. Por ello, frente a la necesidad de desbloquear
ese corsé, en el BID se ha acuñado el concepto de universalismo básico (Molina,
2005), entendido como un nuevo marco de referencia para el diseño y aplicación
de las políticas sociales, el mismo que “tiene una orientación simple: promueve la
cobertura universal de prestaciones esenciales que cumplan con estándares de
calidad, ofrecidas sobre la base de principios de ciudadanía […] cuyo alcance
variará según las posibilidades y decisiones propias de cada país”
Dese otra perspectiva, se señala que el Universalismo Básico (UB) “significa que
cada país garantice la cobertura universal de prestaciones y riesgos esenciales, que
asegure el acceso a transferencias, servicios y productos que cumplan con
estándares de calidad homogéneos otorgados sobre la base de los principios de
ciudadanía “(Sojo, 2008)
En otras palabras, ambas connotaciones están enfatizando en la necesidad que se

recomponga un cierto nivel de cobertura básica para todos los ciudadanos. Su
contenido será definido en cada sociedad atendiendo a las consideraciones fiscales
específicas y al acuerdo social que prime en ella. En ese sentido, puede entenderse
como una reacción a la pérdida de condición ciudadana de las políticas sociales que
acompañaron al ajuste estructural.
3.1 La redefinición en el rol del Estado y de las políticas laborales y de

empleo
En los noventa, con el ajuste estructural se redefinió el rol del Estado. Por ello se
decía que “…el ajuste estructural debe ser entendido, primeramente, como un
cambio en el modo de regulación estatal, expresado en programas
macroeconómicos que se concentran en estabilizar, desregular, privatizar y abrir
las economías…” (Díaz, 1993). El ajuste estructural buscaba cambios en la relación
del Estado con la sociedad y la economía. En este último caso, se trataba de una
reforma a tres niveles: del gobierno central, de su actividad empresarial y de las
instituciones descentralizadas (Gonzales de Olarte, 1994). Asimismo, estos
cambios implican el desarrollo de la gestión macroeconómica, el abandono de
políticas industriales y la disminución y focalización del gasto público (Díaz, 1993).
En América Latina y el Perú, el Estado se desarrolló mediante la expansión de los

servicios sociales que proveía: salud, educación, vivienda, previsión, servicios
básicos (electricidad, redes de agua y saneamiento) hacia los sectores medios
urbanos y clase obra manufacturera. En los ochenta, la agudización de la crisis y el
empobrecimiento de la población, lo obligó a ampliar amplió su incursión al rubro
de la alimentación (mercados del pueblo, ferias de la chacra a la olla, etc). En medio
de la crisis los sectores populares que crecieron y se hicieron de mayor visibilidad
política fueron sus principales demandantes: empleos temporales, comedores
populares, vaso de leche.
En el contexto del ajuste estructural, uno de los cambios más drásticos en la

relación Estado/ sociedad es que se ha redefinido la responsabilidad de aquel
respecto a la sociedad: ésta ya no se concebía como universal. La lógica de las
políticas sociales se tornó selectiva (Sojo, 1990; Rodríguez Noboa, 1991). Como
tendencia general -siendo el Perú una excepción por la salida a la crisis de
entonces- el gasto público no sólo se reducía sino que se focalizaba en los grupos
más necesitados.
Junto con dicho proceso, los servicios estatales se privatizaron. Con ello se generó
un mercado para los sectores de mayores ingresos al tiempo que se liberaron
fondos públicos para convertirlos en capital (Díaz, 1993). En la literatura de la
época se precisaba que las políticas sociales focalizadas no eran nuevas en sí; lo
nuevo es que dichas políticas selectivas devinieron en la nueva política social del
Estado, subordinada a las políticas del ajuste estructural (Stahl, 1994).
En el Perú, la nueva orientación de la política social no fue acompañada de una

reducción del gasto social si no, por el contrario, de un aumento en dicho
indicador. Ello se explica, en primer lugar, que tras el abatimiento de la
hiperinflación y recuperado cierto nivel de actividad económica las finanzas
públicas se reconstituyeron lo que permitió dicho aumento y, segundo, por la
atención instrumental que el gobierno de entonces confirió a la política social. En
1995, por ejemplo, el gasto social anual recuperaría los niveles de 1980 (INEI,
1999).
En términos de las instituciones de la nueva política social, la figura de los fondos

de inversión social –modalidad auspiciada por el Banco Mundial en otros países de
la región- se concretó en FONCODES. Este fue concebido como un fondo social de
emergencia cuyo objetivo se concentraba en el alivio a la pobreza, sin pretensiones
redistributivas. Desde la esfera oficial se le presentaba como una herramienta
innovadora y muy eficiente en canalizar recursos hacia los sectores más
vulnerables ya que respondía a la demanda de los beneficiarios, organizados bajo
el esquema de Núcleos ejecutores.
Desde otra perspectiva se señalaba, más bien, que el modelo FONCODES era
incluso desintegrador de la política social, al atomizar geográfica y temáticamente
sus recursos en pequeñas obras productivas, de asistencia e infraestructura (Stahl,
1994). También, se señalaba que si bien los núcleos ejecutores expresaban una
demanda organizada, en la práctica dicho modelo significaba una superposición
sobre la organización social ya existente.
3.2 Las políticas sociales en el Perú: de “universales” y selectivas al

¿universalismo básico?
De una concepción de universalismo segmentado 31 se pasó, a comienzos de los

noventa, a la focalización y selectividad de la inversión social. Los cambios en la
definición de los alcances de la política social se encuentran relacionados con los
proceso de estabilización y ajuste implementados en la región desde mediados de
los ochenta.
Estos procesos implicaron el desmantelamiento de la política social anterior. Las

políticas de corte universal pasaron a ser consideradas como ineficientes y de
corte regresivo y, por el contrario, se abogó porque el Estado concentrara los
escasos recursos destinados al gasto social hacia la población más vulnerable, a un
grupo meta, a una población objetivo.
El pretendido carácter universal de la política social de la época de la sustitución

de importaciones ha sido cuestionado por diversos autores debido a la fuerte
segmentación existente en nuestras sociedades. En rigor, el universalismo alcanzó
tan sólo a los “incluídos” de entonces en el sistema (obreros del sector moderno,
clases medias y bajas de las ciudades), es decir a aquellos que lograron presionar al
Estado (CEPAL, 1995). En realidad, nunca existió una política social universal; fue
también una política selectiva, en la que los grupos ´focalizados´ fueron los,
entonces, sectores “incluidos”.
3.2.1 La época de la política del universalismo segmentado
Durante los años setenta, en el marco del denominado universalismo segmentado

de la política social, se pueden distinguir tres áreas de actuación: a) la de los
llamados sectores sociales (salud, educación, trabajo y vivienda); b) la de la
política fiscal y c) la del esfuerzo redistributivo de los activos de la sociedad
(equidad de resultados).
En Salud y en Educación se mantuvo el principio de la gratuidad del servicio

prestado por el Estado para los sectores pobres. Las asignaciones
presupuestarias de entonces reflejarían adecuadamente la situación de las
cuentas fiscales, que en un contexto de baja inflación permitían la programación
oportuna del gasto. En Educación se buscó reformar la educación tradicional
31 Como ya se ha hecho mención el universalismo segmentado se entiende a la implementación en el Perú de

políticas símiles al Estado de bienestar europeo pero que acabaron concentrándose en sectores organizados de la
población, configurándose un ordenamiento corporativo de las prestaciones sociales. Ver al respecto Arriagada
(1996) y Sojo (2005).
tanto en el aspecto de sus valores como en la necesidad de vincularla al mundo
del trabajo (Reforma Educativa de 1972).
En el caso del sector Vivienda, no se orquestó una política pública de

construcción masiva de viviendas. Lo que hizo el Estado fue proveer de recursos
financieros para que tanto el sistema de las mutuales como el Banco Hipotecario
pudieran financiar la construcción, básicamente de los sectores medios urbanos.
Respecto a los sectores de menores ingresos, se fue tolerante frente a las
“invasiones” de terrenos eriazos llegando, incluso, a impulsarlas. El nacimiento de
la Comunidad Urbana Autogestionaria de Villa El Salvador (CUAVES) fue
promovida desde el propio gobierno (Riofrío, 1978).
Se expidieron, también, decretos leyes que normaron la organización de los

“pueblos jóvenes”. Recién en la segunda mitad de los setenta se instituye, al igual
que en otros países de la región, la contribución al Fondo Nacional de la Vivienda
(FONAVI) que gravaba la planilla de los asalariados formales. Después de cierto
tiempo, dicha contribución permitiría a sus aportantes acceder a créditos para la
compra o construcción de viviendas. En la década de los ochenta, con los recursos
de dicho fondo se edificaron agrupaciones de vivienda que se adjudicaron
mediante sorteo público. La vivienda así adquirida se cancelaba en 10 años y
estaba subsidiada. En forma paralela se creó el Banco de Materiales con el
objetivo de incentivar la autoconstrucción.
En el área del Empleo, la acción del Estado se orientó en la expedición de una

serie de normativas, con implicancias en la demanda de trabajo, que mejorarían
la capacidad de negociación de las organizaciones sindicales. Así se expedirían un
conjunto de leyes laborales que reforzaron la permanencia y estabilidad en los
puestos de trabajo. Dicha tendencia sería retomada durante el primer gobierno
de A. García pero, también, la contrapartida de dichas leyes, que fueron los
regímenes de contratación temporal sumamente flexibles 32.
Otro cambio en dicho terreno, y que tendría implicancias redistributivas al

interior del denominado sector moderno fue la implementación de la
denominada Comunidad Laboral, a través de la cual el trabajador accedía a parte
del patrimonio de la llamada empresa privada reformada. Ello ocurría a través de
la emisión de acciones laborales y de los dividendos correspondientes, en efectivo
o en acciones.
La política fiscal, también, jugó un papel relevante en esa época. Tanto la política
impositiva como la de subsidios y transferencias tenían por objetivo incidir
positivamente en la distribución funcional del ingreso. Por ejemplo, los impuestos
directos llegaron a representar cerca del 40% de los ingresos tributarios. A su
vez, la política de subsidios generalizados aumentó el denominado salario social,
aunque después se haya comprobado que la población de menores recursos no
fue la principal beneficiada de dicha orientación (Pascó Font y Briceño, 1992).
32 En el caso del primer gobierno de A. García se dictaría el Programa ocupacional de emergencia (PROEM). Ver al
respecto Lago, Ricardo, The Illusion of Pursuing Redistribution through Macropolicy:
Peru´s Heterodox Experience, 1985-1990, p. 275, disponible en
http://www.nber.org/chapters/c8303.pdf?new_window=1
El esfuerzo redistributivo de dicha época, primera mitad de los setenta, enfatizó
la afectación de activos como un mecanismo de superación de la pobreza
estructural. De ahí, por ejemplo, que la Reforma Agraria incluyera no sólo la
cooperativización de los ingenios azucareros sino, de manera especial, la
cancelación del latifundio serrano. Por su parte, la reforma de la empresa privada
–con la incorporación de la Comunidad Laboral- devenía también en un
mecanismo de redistribución de ingresos. En ese sentido se orientaba,
igualmente, la promoción del llamado sector social de la economía, el
autogestionario, o de las empresas de propiedad social.
Este conjunto de reformas y medidas de política social irían perdiendo

efectividad conforme se iba deteriorando la situación de la caja fiscal y los
modelos empresariales alentados mostraban su ineficiencia. La quiebra de las
finanzas públicas a fines de los ochenta marcaría el final de las llamadas políticas
sociales de corte universal y el inicio de la focalización y selectividad del gasto
social.
Tabla N°2
Políticas sociales
Universalismo Focalización, Políticas sociales ¿incorporándose a la familia del universalismo
segmentado Selectividad (A. básico?
(A. García I) Fujimori I y II) (V. Paniagua, A. Toledo y A. García II)
Seguridad Política social con base en principios de justicia distributiva: subsidiaridad, focalización y
social equidad entendida como igualdad de oportunidades
La extensión Cambios en el concepto, diseño e implementación de la política social.

del empleo Aparece disociada la política económica de la política social. Se asigna responsabilidad al
asalariado gasto social de la variación de la pobreza
aumentaría su
cobertura. Sin
embargo los
contratos
PROEM
acabarían
debilitando
una mayor
cobertura a lo
que se sumaría
el
debilitamiento
de la base
tributaria
• Inicialmente Gobierno de A. Toledo (2001 – 2006)
se diseña el
PES (1991), • Extensión del Seguro Integral de Salud a independientes no
que no llega profesionales ni técnicos, urbanos y rurales
a • Incorporación de programa de Transferencia condicionada
implementar (JUNTOS)
se por
ausencia de
recursos
• Se privilegia
Políticas sociales
el Fondo
Social
(FONCODES)
concentrado,
inicialmente,
en el alivio a
la pobreza
• Dos
tendencias:
Programa de
mejoramient
o del gasto
social básico
(PMGSB) y
los
programas
de alivio a la
pobreza
(compensato
rios)
Programas Programas Gobierno de A. García (2006 – 2011)

surgidos del implementados
gobierno (alivio a la • Cofinanciamiento de la protección social en salud a
municipal (A. pobreza, microempresarios (DL 1086)
Barrantes, fortalecimiento • Estrategia CRECER incorpora JUNTOS
1983 – 1986) de capacidades y • Núcleos Ejecutores (invirtiendo parte de los recursos no ejecutados
del capital de gobiernos sub nacionales)
Vaso de Leche humano, • FONCODES descentralizado pero recompuesto (2008 – 2009) a
Comedores infraestructura partir de Núcleos Ejecutores y Programa de compras estatales a
populares básica) Mypes
Asistencia De acuerdo con el MMM 2011 – 2013 se identifica el conjunto de

Alimentaria 33: programas sociales focalizados (p. 50 de
Vaso de leche http://www.mef.gob.pe/ESPEC/MMM2011_2013/MMM2011_2013.pdf
PANFAR De ellos se detalla más adelante, en el acápite Programas de protección
Papilla para social y programas sociales focalizados. ¿Punto de partida de la nueva
menores política social?(p.23 en adelante)
Alimentos para
ancianos o
enfermos
Comedor Popular
Educación:
Desayuno o
alimentación
escolar
Uniformes,
buzos, calzado
33Fuente: INEI, Impacto de los Programas de Apoyo Social 1997-1998. El valor de las necesidades básicas.
Disponible en http://www1.inei.gob.pe/biblioineipub/bancopub/est/lib0383/indice.HTM
Políticas sociales
escolar
Textos y útiles
escolares
Seguro escolar
Capacitación
laboral juvenil
Capacitación
laboral para
mujeres
Salud :
Control de
crecimiento del
niño
Planificación
familiar
Control de
tuberculosis
Programa de
vacunación
Infraestructura:
Const.,
equipamien. de C.
Educativo
Construc,
equipam. de C. de
Salud
Agua, desagüe,
luz
Caminos y
puentes
Sistemas de riego
3.2.2 De la emergencia a las políticas selectivas y focalizadas
En setiembre de 1988 se comenzaría a hablar de emergencia. El fallido paquete de

estabilización de entonces, exacerbó las presiones inflacionarias que ya habían
sido alimentadas tras el intento de estatización de la banca en 1987. El tránsito a la
hiperinflación se iniciaba y con ello la caída del salario real, el aumento de la
informalidad y la quiebra de las finanzas públicas. Desde ese entonces, la política
social pasaría a definirse como un programa de emergencia destinado al combate
de la pobreza extrema (Barrig, 1992).
Hasta ese momento, se habían ido creando oficinas especiales encargadas de los
programas destinados a la atención de los sectores empobrecidos, como por
ejemplo, el Instituto Nacional de Bienestar Familiar (INABIF), el sistema nacional
de cooperación popular (COOPOP), la Oficina nacional de apoyo alimentario
(ONAA). A finales de los ochenta se diseñaron los Programas de emergencia o
compensación social, de resultados poco exitosos: el Programa alimentario
nutricional en 1998; los programas de compensación social y el programa social de
emergencia en 1989 y el PES (programa de emergencia social) en 1990 34
(Zimmermann, 1994).
Al iniciarse el primer gobierno de Fujimori, se percibía el riesgo de continuar
identificando política social con programas de emergencia. Se mencionaba, por
ejemplo que “… es necesario no perder de vista que estos son programas sociales
de compensación o de emergencia para ayudar a la población de menores recursos
a hacer frente a los efectos del ajuste, pero que en modo alguno pueden elevar
sustantivamente los niveles de bienestar de estos sectores. En este marco se hace
evidente la necesidad de repensar lo que se entiende por política social, en tanto
instrumento de generación y adquisición de capacidades que posibiliten y
promuevan igualdad de acceso a los diversos recursos para el conjunto de la
población (Barrig, 1992).
3.2.3 La focalización y selectividad del gasto social
A inicios de los noventa, el gasto social en el Perú era de los más bajos en la región
(CEPAL, 1995). De ahí subiría conforme las finanzas públicas se fueron
recomponiendo pero no dejaría de estar en el tercio inferior en comparación con el
gasto social per cápita de los países de la región (Ver Gráfico 6).
La nueva institucionalidad de la política social de entonces tuvo el siguiente

recorrido.
o En 1991 se creó el Fondo Nacional de Compensación y Desarrollo Social

(FONCODES), como un organismo descentralizado y autónomo de la
Presidencia de la República. Tenía el objetivo de atender a la población
en extrema pobreza mediante el desarrollo de proyectos de apoyo
social, infraestructura y desarrollo productivo. Seguía las orientaciones
de los fondos de inversión social que fueron promovidos en la región.
o En 1992 se creó el Programa Nacional de Asistencia Alimentaria
(PRONAA) con el objetivo de otorgar asistencia alimentarias en zonas
rurales y urbano-marginales.
o Igualmente, en 1992, fue el punto de partida del Instituto Nacional de
Infraestructura Educativa y de Salud (INFES). Orientado a la
construcción y rehabilitación de locales escolares.
o El Ministerio de la Presidencia fue reactivado, con el objetivo de atender
a la población en pobreza extrema, contando con las siguientes
orientaciones: apoyo asistencial, infraestructura social, e infraestructura
económica. Este sector se encargaría de la administración de un número
34De la discusión de entonces, se fue generando un mayor consenso sobre un par de temas: la política social debía
ser entendida como inversión en recursos humanos y era necesario diseñar una estrategia de intervención integral,
no sectorial. La asistencia social, a su vez, tenía que distinguirse del asistencialismo. Así se señalaba que “…
cuando la asistencia social no llega sino a una fracción de quienes la necesitan, se convierte en asistencialismo. Lo
demás es bien conocido, si se tiene que repartir entre unos pocos lo que debiera llegar a todos, se cae
inevitablemente en la corrupción o en el clientelismo religioso o político (Riofrío, 1990).
importante de programas de lucha contra la pobreza (ver Tabla 2). Bajo
su ámbito se encontraban los Comités Transitorios de Administración
Regional (CTAR).
o En 1994, en la Ley de Presupuesto, se incluyó el Programa
Presupuestario de Focalización del Gasto Social Básico.
o En 1995, en la Ley de Presupuesto, se incorporó el Plan de Mejora del
Gasto Social Básico. Este daba prioridad a los siguientes programas: (i)
educación básica para todos, (ii) salud básica para todos, (iii) control de
daños por causas nutricionales en menores de tres años y otros grupos
de mayor riesgo, y (iv) mecanismos de solución de conflictos.
o En 1996 se creó el Ministerio de Promoción de la Mujer y el Desarrollo
Humano (PROMUDEH).
o En 1997, se inició el Programa de Focalización del Gasto Social Básico.
o Igualmente, en dicho año, se normó que la Comisión Interministerial de
Asuntos Sociales (CIAS), adscrita a la PCM, sería la responsable de la
coordinación de la política social.
o También, en 1997, fue aprobada la denominada Estrategia Focalizada de
Lucha Contra la Pobreza Extrema (EFLCPE), a cargo del Ministerio de la
Presidencia, como instrumento para orientar la inversión pública en
términos geográficos y de líneas de acción con la meta de reducir la
pobreza extrema.
o En 1999 se diseñó el Plan de Contingencia sobre Protección Social, a
cargo del CIAS. Su objetivo era apoyar las zonas más afectadas ante la
eventualidad de una desaceleración o crisis económica. Asimismo, se
empezó a elaborar una lista de programas protegidos, cuyo nivel de
ejecución debería de ser independiente del ciclo económico.
En la primera mitad de los noventa, el gobierno de entonces distinguía dos tipos de

intervenciones en el área social: los programas de alivio a la pobreza (FONCODES,
PRONAA, PANFAR) y los programas de superación de la pobreza (Programa de
mejora del gasto social básico, Educación para la vida, Wawawasi, Salud Básica
para todos y PROANDES (Apoyo – UNICEF, 1995).
En correspondencia con el cambio de concepción de la política social, la inversión

en programas de alivio a la pobreza aumentaría progresivamente. En 1993
representaron entre el 2% y 3% del presupuesto de la República. En 1996 dichos
programas constituyeron el 7,5% de él y con ello el 21% del gasto social (Boletín
de cooperación 12, desco, 1996). Los programas de alivio a la pobreza distribuían
alimentos, medicamentos esenciales, útiles y mobiliario escolar. Por su parte,
FONCODES, que concentra una parte importante del gasto social, orientaría su
mayor inversión hacia la infraestructura social.
3.2.4 El modelo FONCODES
Inspirado bajo el modelo de los fondos de inversión social (FIS), el Fondo de

Compensación y Desarrollo Social (FONCODES) se creó en 1991. Se le asignó la
misión de mejorar las condiciones de vida de los más pobres, atendiendo las
necesidades básicas de la población, con énfasis en nutrición, salud, educación,
saneamiento e infraestructura económica y desarrollo productivo.
En su diseño inicial, su modelo de ejecución daba énfasis a las siguientes

características:
o Focalización: Sus criterios de focalización estaban basados en un índice

a nivel distrital, constituido por indicadores de desnutrición, educación,
vivienda y servicios básicos.
o Orientación por demanda: Seleccionaba sus proyectos a partir de
propuestas diseñadas por la población, organizada en Núcleos
Ejecutores.
o Participación activa de la población: Desde la conformación del núcleo
ejecutor, pasando por el diseño, monitoreo y evaluación de resultados.
FONCODES facilitaba recursos a la población para que ejecute proyectos, operando

sobre la base de lo que ésta solicita (demand driven). Para ello la población debía
organizarse en Núcleos ejecutores conformados por cuatro personas. Estos debían
cumplir algunos requisitos: i) de legitimidad, no constituir un grupo en conflicto al
interior de la comunidad; ii) de representatividad, que el proyecto y el núcleo
ejecutor hayan obtenido el respaldo de la población mediante una asamblea.
Sin embargo el problema se encontraba en cómo se definía a la comunidad y,

segundo, que su operación se acababa superponiendo con el tejido social existente
en cada localidad. Otra debilidad del esquema de demanda organizada se
encontraba en que los más pobres no postulaban proyectos. No contaban con el
mínimo de capital social necesario para ello.
En términos de la pertinencia de las obras realizadas, se encontraba cierto

conflicto en que si bien la construcción de infraestructura favorece el acceso de los
pobladores a ingresos temporales, estas obras no eran necesariamente las más
pertinentes para cada localidad (Beltrán, 1995).
La discrecionalidad del gasto en manos de FONCODES y la operación de los

programas de alivio a la pobreza -en un contexto de politización de las decisiones
presupuestales, de ausencia de transparencia en la gestión y de inoperancia de los
controles intra Estado- jugó en contra de un manejo eficiente y de mayor
efectividad de la política social de los noventa. Algunos autores señalan su
transformación en un efectivo instrumento con fines proselitistas (Schady, 1999;
Arce, 2010)
3.2.5 Las políticas sociales del nuevo siglo, ¿hacia la familia del
universalismo básico?
La selectividad de las políticas sociales, en la que la condición de pobreza se

convirtió en el foco de la atención del gasto social, acabaría “justificando” bajos
niveles de gasto/inversión social, además que resultaba funcional a un Estado poco
dispuesto a aumentar la presión tributaria para ampliar la cobertura de las
políticas sociales, particularmente en la fase de ajuste y en la que antecediera al
ciclo económico expansivo.
Más bien, el reciente ciclo económico expansivo y el aumento de las finanzas

públicas configurarían un entorno de expectativas de mejora en el bienestar de los
hogares que ha buscado de ser satisfecho, parcialmente, a través de una expansión
del gasto social (segunda ronda distributiva). En esa línea se encuentra la
ampliación en la cobertura del SIS, del programa de transferencias monetarias,
JUNTOS, y el aumento en los recursos destinados a los denominados programas
sociales focalizados (Ver Tabla 2).
El BID ha acuñado el concepto de universalismo básico (Molina, 2005), entendido

como un nuevo marco de referencia para el diseño y aplicación de las políticas
sociales, el mismo que “tiene una orientación simple: promueve la cobertura
universal de prestaciones esenciales que cumplan con estándares de calidad,
ofrecidas sobre la base de principios de ciudadanía […] cuyo alcance variará según
las posibilidades y decisiones propias de cada país”
Los principios que guían dicha propuesta son los siguientes:
• El carácter universal de la cobertura del conjunto de prestaciones

esenciales (bienes, rentas, servicios, etc.) y con alcance a las categorías
de población definidas a partir de atributos que todas las personas
cumplan.
• Cumplimiento de estándares de calidad garantizados para todos.
• El usufructo de este conjunto de prestaciones debe estar garantizado
para todos, y esa garantía debe ser brindada por el Estado.
• El universalismo básico ofrecerá un conjunto limitado de prestaciones
llamadas esenciales, conjunto que responderá a las particularidades y
niveles de desarrollo propios de cada país.
En otras palabras, dicha propuesta buscaría que se recomponga un cierto nivel de

cobertura básica para todos los ciudadanos. Su contenido será definido en cada
sociedad atendiendo a las consideraciones fiscales específicas y al acuerdo social
que prime en ella. En ese sentido, puede entenderse como una reacción a la
pérdida de condición ciudadana de las políticas sociales que acompañaron al ajuste
estructural.
3.2.6 Programas de protección social y programas sociales focalizados.

¿Punto de partida de la nueva política social?
En lo que se viene denominado universalismo básico, los denominados programas

de protección social juegan un rol sustantivo en tanto que amplían la cobertura de
las prestaciones sociales más allá de las fronteras de la seguridad social. ¿Cómo se
define la protección social? ¿Qué acciones estatales se identifican bajo dicho
concepto? ¿Todos los programas sociales focalizados son parte de la red de
protección social?
Una definición laxa de protección social 35 la identifica con “… el conjunto de
instrumentos utilizados por el Estado con objetivo de promover y mejorar este
bienestar. La protección social constituye, de esta forma, un mecanismo de
redistribución…” El Sistema Europeo de Estadísticas de Protección Social
(SEEPROS) define la protección social como “…todas las actividades de organismos
destinadas a aligerar las cargas que representa para los hogares e individuos una
serie determinada de riesgos o necesidades, siempre que no haya un acuerdo
simultáneo ni recíproco, ni individual…”
Dicha definición del SEEPROS implicaría considerar las siguientes funciones de la

protección social (Ibid):
• Enfermedad y atención sanitaria: actividades relacionadas al

mantenimiento de la salud y al tratamiento de enfermedades.
• Invalidez: prestaciones de mantenimiento de la renta y las ayudas en
efectivos o en servicios relacionados a atención de las personas con
disminución de sus capacidades físicas o psíquicas.
• Vejez: prestaciones de jubilación y ayudas dinerarias o en servicios
relacionados con la vejez.
• Supervivencia: incluye las prestaciones por viudez y orfandad y las
ayudas en efectivo o en servicios relacionados con la muerte de un
miembro de la familia.
• Familia e hijos: prestaciones en efectivo o servicios de atención al
embarazo, nacimiento, adopción y maternidad.
• Paro: mantenimiento de una renta mínima para los parados y servicios
relacionados con la situación de paro.
• Vivienda: financiación de la vivienda.
• Exclusión social no clasificada en otros apartados: mantenimiento de
renta y otros servicios relacionados con la lucha contra la exclusión
social.
Junto con dicha operacionalización del concepto de protección social se

encuentran otras aproximaciones. Así 36 para la OIT la protección social
comprendería “… no solamente los regímenes de seguridad social sino también los
planes privados o no obligatorios que persiguen un objetivo similar, por ejemplo
las mutuas y los planes profesionales de pensiones. Se entiende también todo tipo
de planes no obligatorios, estructurados o no, a condición de que las cotizaciones a
los mismos no vengan determinadas exclusivamente por las fuerzas del mercado.
Puede tratarse de un dispositivo de solidaridad colectiva o de un subsidio del
patrón, o quizá del Estado…”
35 “La protección social en la Unión Europea”, disponible en

http://www.google.com.pe/url?sa=t&source=web&cd=1&ved=0CBcQFjAA&url=http%3A%2F%2Fwww.uam.es%2Fpe
rsonal_pdi%2Feconomicas%2Fdfernand%2FTrabajo%2520Prot%2520Social%25202005.doc&rct=j&q=Definici%C3
%B3n%20de%20protecci%C3%B3n%20social&ei=nz8_TL6eNcH98AaHoYDwCw&usg=AFQjCNEBfmOleXzDRjqZZ
6_PyFgpZOorHg&sig2=lITTf2uDwslzEZGvQb3EGA
36 Morales Ramírez, María Ascensión, Protección social; ¿concepto dinámico? En Revista Latinoamericana de
Derecho Social, ISSN 1870-4670, Nº. 2, 2006 , págs. 201-222, disponible en
http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/revlads/cont/2/art/art7.pdf
Igualmente se señala que la “… protección social es aquella que responde al
concepto moderno de “riesgo social”, entendido como todo acontecimiento de
realización incierta que afecta la plenitud de las facultades físicas y mentales de
una persona, disminuye sus recursos económicos o determina su desaparición. Las
contingencias reconocidas actualmente como riesgos sociales por la doctrina, las
legislaciones nacionales y las normas internacionales son las siguientes:
enfermedad, invalidez, accidentes del trabajo y enfermedades profesionales,
maternidad, desempleo, cargas familiares, vejez y muerte. Son también las que
dieron origen a las prestaciones mínimas contenidas en el Convenio Nº 102 de la
OIT (1952). En este marco y en su sentido más amplio, la protección social formal
abarca desde la legislación laboral, hasta los seguros sociales, la atención a la salud
pública y la asistencia social” 37.
El Banco Mundial, por su parte, entiende la protección social a “… una gama de

medidas públicas que apoya a los miembros más pobres y vulnerables de una
sociedad, y que ayuda a individuos, familias y comunidades a manejar mejor los
factores de riesgo…”
La conceptualización de la OIT enmarca los siguientes elementos integrantes de la

protección social (Ibid):
• La seguridad del ingreso

• Seguridad y salud en el trabajo y el medio ambiente
• Condiciones de trabajo y cuestiones de familia
• Pensiones y jubilaciones
• Igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres
• Migración internacional y la pandemia del VIH/ Sida
• Exclusión social
Para el Banco Mundial, la protección social estaría incorporando:
• Programas de seguridad social: pensiones y seguro de salud

• Programas de asistencia social: empleos de emergencia, asistencia a
indigentes y transferencias en efectivo
• Programas y políticas del mercado laboral
Lo que estaría quedando claro es que la protección social es un concepto más

amplio que el de seguridad social y que incorporaría al conjunto de políticas e
intervenciones que encara la diversidad de riesgos sociales que enfrenta la
persona. En ese sentido, en su diseño, estaría incorporando tanto políticas
contributivas como no contributivas. La condición de ciudadanía, característica del
universalismo básico, estaría en la base de dicho concepto.
Para el 2010, el gobierno venía destinando recursos para los programas sociales
focalizados (ver Cuadro 12) en un monto de S/ 6,768 millones de soles.
37 Ver al respecto http://white.oit.org.pe/gpe//documentos/programa/lector/modulo_07.pdf

Cuadro N°12
Programas sociales focalizados:
Marco Macroeconómico Multianual, 2011 – 2013
(Millones de nuevos soles, PIA 2010)
Programa Agua para Todos 1,228
Programa de apoyo directo a los mas pobres - JUNTOS 626
Programa Integral Nutricional-PIN 606
Seguro Integral de Salud 464
Programa Vaso de Leche 363
Programa Techo Propio 300
Programa de movilización nacional para la alfabetización -
230
PRONAMA
Programas de Complementación alimentaria - PCA 128
Infraestructura educativa-PRONIED 848
Electrificación rural 420
Provías Descentralizado 375
Proyectos de infraestructura social y productiva 317
Agrorural 179
Construyendo Perú 150
Fondo de inversión en telecomunicaciones - FITEL 117
Programa integral nacional para el bienestar familiar -
129
INABIF
Otros programas 288
TOTAL GENERAL 6,768
Fuente: MMM 2011- 2013,
http://www.mef.gob.pe/ESPEC/MMM2011_2013/MMM2011_2013.pdf
Una aplicación propia de la metodología del Banco Mundial en clasificar a los

programas de protección social, estaría encontrando que del total del gasto social
focalizado un 37,4% correspondería a dicha categoría, distribuida de la siguiente
manera.
Cuadro N°13
Programas de protección social (millones de soles, PIA 2010)
Programas de seguridad social: pensiones y seguro de

salud
• Seguro Integral de Salud 464
Programas de asistencia social: empleos de emergencia,
asistencia a indigentes y transferencias en efectivo
• Programa Integral Nutricional-PIN 606
• Programa Vaso de Leche 363
• Programas de Complementación alimentaria -
128
PCA
• Programa integral nacional para el bienestar
129
familiar - INABIF
• Construyendo Perú 150
• Programa de apoyo directo a los más pobres -
626
JUNTOS
Programas y políticas del mercado laboral
• REVALORA 30
• ProJoven 32
Gráfico N°45
Perú: Distribución de los programas de protección social
(2010)
Fuente: MEF, MMM 2011 – 2013

Aplicando, de manera singular, los criterios de clasificación de la Unión Europea

sobre el contenido de la protección social estaríamos ante la siguiente distribución
de los programas sociales focalizados para el 2010.
Cuadro N°14
Programas de protección social (millones de soles, PIA 2010)
Enfermedad y atención sanitaria

• Seguro Integral de Salud 464
Familia e hijos
• Programa Integral Nutricional-PIN 606
• Programa Vaso de Leche 363
• Programa integral nacional para el bienestar
129
familiar - INABIF
• Programas de Complementación alimentaria -
128
PCA
• Programa de apoyo directo a los más pobres -
626
JUNTOS
Paro
• Construyendo Perú 150
• REVALORA 30
• ProJoven 32
Vivienda
• Programa Techo Propio 300
Exclusión social
• Programa de movilización nacional para la
230
alfabetización - PRONAMA
• Programa Agua para Todos 1,228
Gráfico N°46
Perú: Distribución de los programas de protección social
(2010)
3.3 Las políticas laborales y de empleo
Tradicionalmente, la orientación de las políticas públicas de empleo y laborales

han estado concentradas en el denominado sector formal de la economía: ámbito
urbano – gran y mediana empresa privada – Estado. Por ello hasta fines de los
ochenta, las políticas se agotaban en el sector formal asalariado, echando mano a
instrumentos de reintegro tributario como de flexibilización en la modalidad de
contratación temporal (ver Tabla 4).
Un antecedente de los programas de empleo temporal más recientes se hallaría en

el PAIT, cuyo objetivo era dotar de ingresos temporales a mujeres de los pueblos
jóvenes de Lima en obras de limpieza, ordenamiento vial y de pequeña obra
barrial. La justificación de dicho programa se hallaba tanto por el lado de
dinamizar la economía local y la demanda interna como de proveer un ingreso a la
población más vulnerable mientras la recuperación de la actividad económica
generaba los empleos suficientes para que dicha población se llegue a asalariar.
En ese sentido, la extensión de la seguridad social en razón del aumento del
empleo asalariado se convertía en el instrumento para aumentar la cobertura en
salud y pensiones de los trabajadores en planilla y de sus familiares directos.
Tabla N° 3
Políticas laborales y de empleo
Universalismo Focalización (A. Fujimori Políticas sociales

segmentado (A. I y II) ¿incorporándose a la familia
García I) del universalismo básico? (V.
Paniagua, A. Toledo y A.
García II)
• Rol histórico del • Desregulación del • Ley 28015, rectoría
MTPS: mercado de trabajo. sectorial de la mype en
relaciones Pérdida de MTPE, consolida
laborales, atribuciones del programas. Foco en la
intervención en MTPS. Reducción formalización de la
Rol del negociaciones sustantiva en su microempresa
Ministerio colectivas, presupuesto. • Recuperación parcial del
de Trabajo profuso Debilitamiento de su rol promotor del MTPE.
esquema rol fiscalizador. Aún con presupuesto de
regulatorio • Inicio de acciones de 0,5% del PGR.
programas de • D L 1086, énfasis en
promoción del empleo extensión de la protección
social, co financiamiento
en salud y en pensiones.
Transferencia de la
rectoría MTPE a
PRODUCE
• TLC con EEUU
condicionaría
reforzamiento de rol
fiscalizador
• Programa de • Programa de • Programas de empleo
apoyo al ingreso reconversión laboral temporal: A Trabajar
temporal: PAIT (PRL, BID – ESAN) por Rural, Construyendo Perú
• PROEM fuera del MTPS (ex A Trabajar Urbano),
Programas (Programa
integrantes de ocupacional de • Programa de compras • Programa de capacitación
políticas emergencia. estatales a laboral a jóvenes
activas de Contratos microempresas (ProJoven). Pilotos de
empleo temporales en (millón de buzos, extensión al área rural
empresas carpetas, zapatos..) • Programa de
formales) • Programa de Reconversión laboral
• CERTEM capacitación laboral a (REVALORA).
(reintegro jóvenes (ProJoven) Inicialmente para los
tributario a la (1998 en adelante) cesantes de la crisis.
empresa en caso • Programa de
que genere capacitación en
puestos de gestión de negocios
trabajo mype para mujeres
permanentes) (PROFECE)
• Implementación de
FONDOEMPLEO
Políticas laborales y de empleo
Universalismo Focalización (A. Fujimori Políticas sociales

segmentado (A. I y II) ¿incorporándose a la familia
García I) del universalismo básico? (V.
Paniagua, A. Toledo y A.
García II)
Políticas • Políticas • Políticas de • Políticas de empleo
específicas concentradas compensación a los concentradas en la
hacia la en el sector cesados de los microempresa y el sector
microempresa formal procesos de informal urbano
y la urbano. privatización de las • Fortalecimiento inicial de
informalidad • Visión del SIU empresas públicas PROMPYME y luego
bajo el • Programas pioneros extinción en MiEmpresa
enfoque del de apoyo a la • Políticas de apoyo a la
excedente microempresa (micro mype concentradas en
estructural de crédito, compras aspectos
mano de obra estatales) bajo microeconómicos, sin
enfoque de sector políticas sectoriales
económico y de • Políticas de extensión de
compensación al la protección social en
ajuste aseguramiento de salud, a
• Subsidios parciales a través de co
los SDE (Bonopyme) financiamiento del SIS
• Creación de entre Estado y conductor
PROMPYME y de mype. Propuesta de
PRODAME (encargado Fondo de Pensiones
de formalización a Sociales (FPS) más
mypes) complicada de operar (co
• Programa inicial de financiamiento activado
fortalecimiento de la con aporte de trabajador,
empleabilidad de los que es de carácter
jóvenes y mujeres en voluntario)
situación vulnerable, • Propuesta de ley del
énfasis en trabajo trabajador autónomo en
asalariado y elaboración.
autoempleo,
respectivamente.
Conforme se hacía evidente la restricción de la inversión en ampliar las

oportunidades de trabajo en el sector formal/ moderno de la economía, la nueva
PEA tuvo que generarse su puesto de trabajo en el naciente sector informal/ no
estructurado de la economía. Tras la crisis de la deuda externa (primera mitad de
los ochenta) empezaría a hacerse visible en las cifras de las encuestas de hogares.
El enfoque, entonces dominante, era el del excedente estructural de mano de obra.
Se asumía que los empleos en el sector informal eran de “segunda” y que si se
recalaba en ellos era porque la demanda de trabajo formal era insuficiente para
asalariar a la oferta de mano de obra.
La preocupación por los empleos en el sector informal urbano, en un inicio, fue una
respuesta a la crisis económica de fines de los ochenta y, luego, a los efectos de la
reestructuración de la economía tras el ajuste estructural y la privatización de las
empresas públicas. En ese sentido, se podría esquematizar que dichas políticas
fueron reactivas, esperando que la recuperación de la actividad económica del
sector moderno absorba el empleo “refugiado” en dicho sector. Para otros, sin
embargo, el crecimiento del empleo en dicho sector obedecía a las barreras de
acceso y los costos de la formalidad (De Soto, 1991).
Conforme la economía se recuperó (1993 – 1997) se observaba, por el contrario,

que el sector informal urbano continuaba creciendo, llegando a explicar casi 2/3 de
todo el empleo de Lima Metropolitana, por ejemplo. En ese marco, aparecieron
interpretaciones más bien proactivas, en el sentido de identificar que para una
parte de la PEA su incursión en el sector informal era una primera opción
(Yamada, 1996).
Las políticas para el sector informal urbano se acabaron concentrando en la

microempresa en tanto unidad económica con potencial de crecimiento y de
absorción de mano de obra, aunque la mayoría de dicho universo era más bien de
sobrevivencia. Ese enfoque conllevó a que el set de las iniciales políticas hacia la
microempresa estuvo orientado en la temática del micro crédito y,
secundariamente, en aspectos de gestión empresarial, asistencia técnica, fomento
de asociatividad, etc.
La microempresa acabó siendo sinónimo de sector informal y de las políticas hacia

ella. El trabajo independiente, siendo el mayoritario al interior de la PEA calificada
como informal, no fue objeto de políticas en sentido alguno. Su dispersión y trabajo
individual afectaron su visibilidad política.
Aspectos relacionados con la protección social de quienes laboraban en la

microempresa no tenían cabida en la agenda pública de entonces, ni de las ONGs y
la cooperación que apoyaban con creces a dicho sector. Quizás, la concentración en
la informalidad como sector económico, con focalización en la microempresa y, por
ello, en el conductor de ella (el microempresario) acabó por dejar de lado el
espacio de quienes laboraban en ella, en la microempresa, y más allá de ella.
Hasta iniciado el 2000, como secuela de la crisis financiera internacional de

entonces, el empleo en el llamado sector formal no mostraba mejora alguna.
Recién, en el marco del último ciclo expansivo, empezaría a revertirse dicha
situación. Si bien del 2003 en adelante, el empleo ha aumentado en forma
importante en las empresas de más de 51 trabajadores (INEI, EPE enero 2010) en
comparación con los otros tamaños de empresa y con ello ha disminuido la
participación del sector informal urbano (midiéndose bajo la metodología pre XVII
CIET), este continúa explicando, para el caso de Lima Metropolitana, a más de la
mitad de la PEA ocupada.
Lo importante, en todo caso, es la tendencia a la disminución del sector informal y

que la categoría ocupacional de mayor vulnerabilidad –trabajador independiente
no profesional ni técnico- haya venido siendo absorbida por el sector de las
empresas formales.
Hacia el 2008, a nivel de todo el país, la participación del sector formal ascendía a
25,6% de la PEA ocupada. En comparación con el año 2001, dicho porcentaje había
mejorado en 2 puntos. El empleo generado en las empresas de mayor tamaño
relativo ha impactado positivamente en dicha tendencia.
Gráfico N°47
Fuente: MTPE, Encuesta de Niveles de Empleo 1990 - 1996; Convenio MTPE-INEI, Encuesta
Nacional de Hogares III Trim 1997-2001; MTPE, Encuesta de Hogares Especializada de Niveles de
Empleo 2002 y 2003. Para el año 2008 se toma como referencia el Informe Anual de la ENAHO
2008 denominado “El empleo en Lima Metropolitana 2008”. Para el 2009 se ha tomado la
información contenida en el Informe Estadístico Mensual del MTPE de enero 2010.
Elaboración: MTPE - Programa de Estadísticas y Estudios Laborales y Propia.
Notas técnicas:
(1) Comprende al sector público, la pequeña empresa de 10 a 49 trabajadores, la mediana y la
gran empresa privada de 50 y más trabajadores y los independientes profesionales
(2) Comprende a la microempresa (de 2 a 9 trabajadores), al independiente no profesional, al
trabajador familiar no remunerado y al resto (práctica pre profesional, contrato de
aprendizaje, convenio de formación laboral juvenil y otros).
Si bien hasta el 2008, los resultados se mostraban favorables en términos de una

disminución del sector informal, los resultados de la ENAHO 2009 para Lima
Metropolitana (MTPE, 2010) 38, clarifican el comportamiento del mercado de
trabajo ante la crisis económica del 2009. Una primera constatación es que la
crisis, si bien no se reflejó en un aumento del desempleo abierto 39 acabó
concentrando el ajuste en detrimento de la calidad del empleo. El sector informal
absorbió el impacto de la crisis y, como lo evidencia el gráfico adjunto, un mayor
porcentaje de la PEA ocupada se incorporó a dicho sector. Por el contrario, el
sector formal urbano luego de haber concentrado al 44% de la PEA en el 2008,
reduciría su participación al 40,3% al año siguiente.
Una segunda constatación, es que la fuerte desaceleración de la economía en el

2009 infringió un duro traspiés al proceso, ya iniciado, de recuperación del sector
38 Ver al respecto http://www.mintra.gob.pe/archivos/file/estadisticas/peel/iem/IEM_164.pdf

39 Ver al respecto el Panorama Laboral de la OIT, Cuadro 1 del anexo correspondiente, página 87.
formal como demandante de mano de obra. Al interior del sector formal, la
mediana y gran empresa disminuyeron en 2,7% su participación dentro de la PEA
ocupada. Ello supuso cerca de 120 mil empleos afectados. El sector público,
también, acabaría reduciendo puestos de trabajo. Su participación se redujo del
7,5% al 6,6%.
Una tercera constatación es que dentro del sector informal aumentó la

participación de la microempresa (+2,9 puntos) y del trabajo independiente no
calificado (+1 punto) dentro de la PEA ocupada. Ello refuerza el papel del sector
informal como amortiguador de la crisis y como refugio de ingresos para una parte
importante del empleo que se desplazó desde el sector formal.
Esto último pone de relieve la importancia de incorporar en la agenda pública

políticas de protección social y de mejoramiento de la productividad para el sector
informal. Ello no sólo permitiría proteger la calidad del empleo y sus ingresos en
épocas de crisis sino, además, impulsaría un proceso de formalización del empleo
que acompañe la generación de un mayor excedente, una vez retomado el
crecimiento económico.
3.3.1 Las políticas del 2000 en adelante
En los últimos años las políticas orientadas hacia el sector informal de la economía
han ganado visibilidad presupuestaria y orientaciones más precisas. Del énfasis
inicial en el microcrédito, los programas y las políticas pasaron a poner el acento
en la asistencia técnica, la asociatividad, la aglomeración, las cadenas productivas.
Un aporte en el proceso de generación de políticas más integrales e inclusivas
hacia lo que se conoce como informalidad es, sin duda, el cambio de óptica de la
OIT en relación con el dimensionamiento de ella.
Haber cambiado el énfasis en su aproximación: de sector económico al puesto de

trabajo, al empleo, abre una oportunidad para hacer visibles áreas,
tradicionalmente, en gris: el empleo informal en las empresas formales, el empleo
informal en el sector informal, el trabajo independiente no calificado, etc.
En ese contexto, de cambios en los enfoques, de emergencia del paradigma del

trabajo decente, en el país se produjeron cambios institucionales en relación con el
abordaje del sector microempresarial.
o El nuevo rol y denominación del MTPE, contenido en una modificatoria de la

Ley de Organización y Funciones del MTPE, que se dio en mayo del 2002. El
Ministerio pasó de llamarse Ministerio de Trabajo y promoción social a
promoción del empleo 40 (MTPE). Este cambio en la denominación vino acorde
con la asignación y reforzamiento de competencias más vinculadas a la
dinámica del empleo
40 Nótese el acento puesto en la microempresa: ella como aproximación más tangible al universo de la informalidad.
o En el 2003, se expide la Ley N° 28015 Ley de Promoción y Formalización de
la Micro y Pequeña Empresa que incorpora un nuevo rol para el MTPE:
• Como entidad rectora en la política de la microempresa: el MTPE pasó

a concentrar las funciones estatales asignadas para su promoción,
contando para ello con:
o La naciente Dirección nacional MYPE, con los programas Perú
Emprendedor, Mujeres Emprendedoras y PRODAME.
o PROMPYME 41, OPD vinculada con facilitar el acceso de las
microempresas a las compras estatales y a la generación de
mecanismos de acceso al mercado.
o La constitución del Consejo nacional de desarrollo de la micro y
pequeña empresa (CODEMYPE):
 Órgano consultivo adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción
del Empleo. Encargado de formular el Plan Nacional de la Micro
y Pequeña empresa.
 Cuenta con comisiones de Trabajo: Mercado y Comercialización;
Asociatividad; Tecnología y Servicios de Desarrollo Empresarial;
Políticas y marco Legal; Educación, cultura, Liderazgo y
Emprendimientos.
En línea a lograr la formalización de la microempresa, se implementó por primera

vez un régimen laboral especial (RLE) de carácter temporal 42 para los trabajadores
nuevos o recién incorporados a la planilla de estas unidades empresariales 43, que
contemplaba los siguientes beneficios: el pago de la remuneración mínima vital;
jornada y horario de trabajo pero sin sobretasa de 35% por horario nocturno;
descanso semanal y en feriados, vacaciones anuales de 15 días; indemnización por
despido injustificado equivalente a 15 remuneraciones diarias por cada año
completo de servicios y con un tope de 180 remuneraciones diarias; afiliación
obligatoria a ESSALUD y facultativa a un régimen previsional 44. Los derechos
colectivos se regulaban por las normas del régimen laboral general.
Si bien en los dos primeros años de vigencia de la ley la cantidad de mypes

inscritas fue notoriamente reducida (no superaba las dos mil), a octubre de 2007 el
número de empresas registradas ascendió a 30 mil. Sin embargo, el total de
empresas registradas resulta aún mínimo pues representa solo al 4% de las mypes
con asalariados y al 0.6% del total de mypes, incluyendo microempresas familiares
y unipersonales (Chacaltana, 2008). Garavito señala que la poca cantidad de
41 Lamentablemente en el proceso de fusión de organismos públicos llevado a cabo a comienzos del actual
gobierno, esta entidad fue absorbida por la Dirección de microempresa y devino en un órgano de línea perdiendo la
flexibilidad y cercanía con los procesos más dinámicos de la actividad de la microempresa. En su lugar se constituyó
MiEmpresa.
42 Inicialmente, la vigencia del RLE se fijó en cinco años (hasta julio de 2008), pero en julio de 2006 mediante Ley N°
28851 se extiende la vigencia del RLE un periodo de 10 años, con lo que esta se extendía hasta el mes de julio del
2013.
43 La norma prohibía el despido de un trabajador con el objeto de recontratarlo bajo el nuevo régimen laboral
especial, en cuyo caso sancionaban este hecho con una indemnización por despido de dos remuneraciones
mensuales por año de servicios.
44 No resultaban aplicables al Régimen Laboral Especial de la Mype la CTS, las gratificaciones legales, la
participación en las utilidades por tener menos de 20 trabajadores, el seguro de vida, la asignación familiar y
sobretasa en trabajo nocturno.
microempresas inscritas al 2005 indica que los beneficios esperados de la Ley eran
demasiados bajos con relación a los costos que implica la formalidad (Garavito,
2005).
Con relación a los efectos de la Ley, Chacaltana señala que las microempresas que
se acogieron al régimen especial tenían mayores ventas que las que no se
registraron y, a su vez, registraban más a sus trabajadores en la seguridad social en
salud, pero su margen de ganancia era menor que aquellas que no formalizan el
empleo. Para el autor, el registro se incrementaría si se implementan dirigidas al
fomento de la competitividad o incentivos tributarios que fomenten también la
formalización laboral.
Otros datos relevantes que dan cuenta de los efectos de la ley son los siguientes: al
menos la mitad de las microempresas inscritas pertenecen a los sectores servicios
y comercio (Lévano, 2007), el 55% de las empresas registrados ya tenían
personería jurídica al momento de su registro y el 91% contaba entre 1 y 5
trabajadores. Asimismo, los índices de incumplimiento de la afiliación de los
trabajadores al seguro social en salud, indicarían que los problemas de no
reconocimiento de los derechos laborales persistirían en las empresas inscritas
(Chacaltana, 2008).
o En 2008 se promulga el Decreto Legislativo 1086 y junto con ello se

cambia la rectoría del tema mype del MTPE a PRODUCE
Como parte de un amplio paquete de medidas legislativas, el 28 de junio de 2008

fue publicado el Decreto Legislativo N° 1086 que reformaba diversos aspectos de
la Ley 28015, entre ellos los alcances y el contenido del RLE. Si bien, el nuevo RLE
de la mype ha sido presentado como muy favorable para la microempresa, en la
práctica su ámbito de referencia más sustantivo es el sector de la ahora
denominada “pequeña empresa”, que ha sufrido una alteración notoria en su
definición: por obra de la nueva norma la pequeña empresa ha extendido su
alcance a la unidades de hasta 100 trabajadores, con un volumen de ventas anuales
de hasta 1700 UITs.
A continuación se reseña los cambios centrales operados por el Decreto Legislativo

N° 1086:
Cambios en la definición de pequeña empresa: el Decreto Legislativo no altera

los criterios para determinar cuando estamos frente a una micro empresa pero si
cambia la definición de la pequeña empresa:
Ley N° 28015: de 1 a 50 D.L. N° 1086: de 1 a 100

trabajadores y ventas anuales trabajadores y ventas anuales
hasta 850 UITs; hasta 1700 UITs.
Además, señala la norma que cada 2 años el MEF en base a las variaciones
acumuladas del PBI nominal actualizará el monto máximo de 1,700 UITs. Cabe
agregar que sólo 1,700 empresas en el Perú (Perú Report, 2007) tienen ingresos
superiores a USD 2 millones (aproximadamente 1,700 UIT).
Medidas promocionales: La norma establece nuevas medidas en materia
tributaria, de costos administrativos, financieros y de investigación que serán
aprovechados sobre todo por la pequeña empresa, dada su inserción más dinámica
en el mercado. Estas medidas son las siguientes:
 Se restablece la exoneración del 70% a nivel nacional, de los derechos de

pago previstos en el TUPA del MTPE.
 Se reduce en 40% el impuesto a la renta (RER).
 Incorpora el mecanismo de la depreciación acelerada en tres años, con
vigencia a partir del año 2009.
 Incorpora la noción de “cesión de derechos de acreedor” a entidades
financieras del Estado, en las contrataciones públicas.
 Se admite que la microempresa acceda al Fondo de Investigación y
Desarrollo para la Competitividad (FIDECOM), a través de los fondos
concursables.
 Se señala que COFIDE creará y administra un Fondo para el financiamiento
del descuento de facturas (factoring).
Marco institucional: Se crea un grupo de trabajo interinstitucional para el

monitoreo y la actualización del conocimiento sobre las mejores prácticas en
materia de política para las MYPE, lo cual puede constituir una acción relevante.
Esta función puede ser ejecutada en el seno del CODEMYPE reforzando de esta
forma la institucionalidad vigente.
RLE: Es en materia laboral y de seguridad social que se producen los cambios más
importantes:
 La Ley N° 28015 establecía un RLE aplicable exclusivamente a la

microempresa. El Decreto Legislativo N° 1086 amplía el alcance del RLE a
los trabajadores de la pequeña empresa.
 La Ley N° 28015 establecía que el RLE tendría carácter temporal (5 años).
El Decreto Legislativo precisa que el RLE será de carácter permanente.
 Se garantiza el pago de la Remuneración Mínima Vital pero para el caso de
las microempresas, previo acuerdo del Consejo Nacional de Trabajo, podrá
establecerse una remuneración mensual menor a la RMV.
 Se mantiene en 15 días el descanso vacacional anual, pero previo acuerdo
individual escrito, el descanso se puede reducir a siete (7) días calendario
por cada año completo de servicios, recibiendo la respectiva compensación
económica.
 El importe de la indemnización por despido injustificado para el trabajador
de la microempresa se reduce a 10 remuneraciones diarias por cada año
completo de servicios con un máximo de 90 remuneraciones diarias. Con la
Ley N° 28015 la indemnización era de 15 días por año competo de servicios
con un máximo de 180 remuneraciones diarias. En el caso del trabajador de
la pequeña empresa, la indemnización por despido injustificado es
equivalente a 20 remuneraciones diarias por cada año completo de
servicios con un máximo de 120 remuneraciones diarias.
 La incorporación de modificaciones a los sistemas previsionales: se crea el
Fondo de Pensiones Sociales (FPS) e incorporación de los bancos a la
captación de fondos de pensiones. Este aspecto, de concretarse, en la
práctica supondría una reforma en el sistema de pensiones. Esta cobertura
es opcional para el trabajador. Si opta por aportar al FPS, el Estado lo
cofinanciará. El reglamento de esta norma aún no se ha elaborado.
 En el caso del seguro de salud, se le estaría adicionando más exigencias al
SIS al incorporarse a los conductores y trabajadores de la microempresa
(junto con sus dependientes) en su ámbito de cobertura. El Estado, a través
del SIS, cofinanciará el aporte que realice la microempresa. Esta norma se
reglamentó a comienzos de abril pero a la fecha la cantidad de registros
activados es bastante reducida.
o En 2010 estuvo en elaboración un Proyecto de Ley del Trabajador

Autónomo
Lo importante es que el Estado estaría incorporando en la agenda pública su

preocupación por el sector más numeroso de la PEA y del sector informal. A
grandes rasgos, el proyecto en cuestión contiene los siguientes aspectos:
 Si bien la población objetivo es el trabajador independiente no calificado

con o sin TFNR, de la lectura del articulado se encuentra con que acaba
siendo una propuesta dirigida al trabajador autónomo que ya es formal: es
decir que tiene RUC y que cotiza a algún seguro privado de salud y a un
fondo de pensiones. Este segmento es claramente minoría.
 Para el sector mayoritario de los trabajadores independientes no

calificados, que puede contar con RUC pero que no aporta a algún seguro o
pensiones (o que a lo mejor ni cuenta con RUC), el costo de formalizarse es
mayor que los beneficios que señala la ley. Los costos inmediatos son
erogaciones monetarias para el trabajador autónomo: los aportes al seguro
y pensiones (son desembolsos en efectivo) mientras que los beneficios son
posibilidades en el futuro: acceso a capacitaciones, a la bolsa de trabajo, etc.
Para los beneficios hay que registrarse y para ello hay que contar con RUC y
seguros, si no se activa el registro.
 El beneficio tributario que puede ser el principal incentivo es el que está

señalado en el artículo 21 de la propuesta analizada. Lo que habría que
tener claridad es qué se entiende por "... el trabajador autónomo podrá
deducir de la renta bruta del trabajo que perciba en un año los gastos
necesarios para producirlo y mantenerlo..." y que siga "... el procedimiento a
ser establecido por la autoridad tributaria". Eso significa que la SUNAT aún
no conoce de esta propuesta? Si desde el comienzo no está claro el
incentivo, la propuesta no tendrá mayor efecto.
 Si el trabajador autónomo registrado, y por ello bajo el ámbito de la ley,

tiene que estar cotizando al seguro y pensiones, para qué se incorpora el
procedimiento de qué la persona jurídica que lo contrate tenga que hacer
esas deducciones? El Estado lo hará? Ello podría generar reticencias de
contratar bajo dicha modalidad a las empresas y acabar afectando, más
bien, al trabajador autónomo. Tal como está formulada la norma estaría
operando, más bien, como un desincentivo para que se acoja a esta ley.
Además si el trabajador autónomo cuenta con un seguro de pago trimestral
o anual, cómo se calcularía el aporte de la empresa contratante?
III. POLITICAS Y PROGRAMAS PARA EL EMPLEO INFORMAL
En el Perú de hoy, una política pública orientada al trabajador pobre en condición

de empleo informal no existe como tal. Se podría conceder en que hay segmentos
de política bajo los cuales hay un conjunto de programas que no se reconocen
como parte de un todo y que, más bien, tenderían a gestarse en razón de la
demanda específica de un grupo ocupacional acotado con capacidad organizativa y
de presión hacia el Estado 45.
Dichos programas resultan bastante diversos. Se encuentran desde aquellos

concentrados en atender las necesidades básicas de la población, en extender un
esquema muy básico de protección social, en otorgar empleos temporales, en
favorecer la formalización de las pequeñas unidades productivas, en facilitar la
generación de nuevos emprendimientos y en brindar capacitaciones en
ocupaciones específicas.
En términos de secuencia temporal, el surgimiento de los programas data del

último cuarto de siglo, cuando la crisis del modelo de sustitución de importaciones
acompañó el fin del ciclo de las denominadas políticas sociales universales.
Antes de la emergencia de dichos programas se encontraban regímenes ad hoc

para grupos específicos que –por la naturaleza de su trabajo- se encontraban por
fuera del esquema de seguridad social clásico, es decir de aquel que giraba
alrededor de la condición del trabajo asalariado y, por extensión, su núcleo
familiar.
Entre las experiencias más destacadas se encuentran: las leyes en beneficio de los
canillitas 46, lustradores de calzado, chóferes de colectivos y taxis y más,
recientemente, recicladores. Los dos primeros, a diferencia de los siguientes,
lograron hacerse de un espacio en el presupuesto nacional 47.
La legislación hacia dichos sectores se concentró, prioritariamente, en resolver la

atención del riesgo vinculado con la salud. Bien, buscando insertarlos en la
seguridad social o, en los últimos años, incorporándolos al seguro integral de salud,
ya sea bajo el régimen subsidiado o el semi contributivo.
La lógica de los programas, con sus propios objetivos, metas y población

beneficiaria contribuiría a una mirada segmentada de la cobertura de los riesgos
sociales, reforzándose lo particular antes que la configuración de una política
social o de protección social hacia el sector no asalariado de la PEA o de aquel que
trabaja bajo condiciones de empleo informal.
45 Particularmente para el caso de los grupos ocupacionales que forman parte del conglomerado del trabajador
independiente no calificado.
46 Ver al respecto, http://www.larepublica.pe/sociedad/02/09/2010/canillitas-seran-incorporados-al-aseguramiento-
universal
47 Para el presupuesto del 2010 mientras los canillitas tenían una partida ascendente a S/ 1,033 millones, los
lustradores de calzado contaron con una asignación presupuestas de S/ 500 mil (Ver al respecto
http://www.mef.gob.pe/DNPP/leyes/2010/anexos/Anexo_A.pdf
Esta situación, en parte, se explica por el rezago con el que suele diseñarse la
respuesta del Estado. Primero, aparece la demanda social y luego la política
pública. En este caso, en los ochenta, el fenómeno de la informalidad y de la
pobreza empezarían a hacerse visibles tras la sucesión de situaciones de crisis que
se expresaron en el estancamiento y caída de los niveles de inversión y de
producción, los que contrajeron las posibilidades de generación de empleo
asalariado formal y de que este, bajo dicha condición, accediera a la seguridad
social.
1. Las Políticas
La visibilidad de la condición de empleo informal como situación mayoritaria de la

PEA, en tanto fenómeno de las últimas dos décadas, aún no ha merecido una
respuesta del Estado expresada en la configuración de una política para este
sector. La condición de pobreza es aún el objetivo central de la política social.
Si se buscara un ordenamiento al accionar del Estado hacia dicho sector, se podría

tomar como referencia el Plan nacional para la superación de la pobreza (PNSP)
2004 – 2006 (ver Tabla 1)
Tabla N° 4
Ejes del Plan Nacional para la superación de la Pobreza: 2004-2006
Fuente: Decreto Supremo N° 064 – 2004 – PCM. Plan Nacional para la Superación de la Pobreza,
2004 – 2006.
Dicho Plan contenía tres ejes de actuación, los mismos que buscaban: a) el
aseguramiento de condiciones básicas para el desarrollo de las personas, b) el
mejoramiento de las condiciones de generación de ingresos de las familias y c) la
minimización de los riesgos sociales de las personas y sus familias.
En términos del enfrentamiento o superación de la condición de empleo informal y

de pobreza revisten particular relevancia los ejes del PNSP referidos a la
promoción de oportunidades y capacidades económicas y el establecimiento de
una red de protección social.
La promoción de oportunidades y capacidades económicas es la dimensión que

enmarca el accionar de las personas y familias en términos de sus empleos –en
situación de formalidad, informalidad, asalariado, no asalariado- y de los ingresos
que se derivan en razón de su inserción en el mercado de trabajo.
Pero dicha dimensión, en los términos del PNSP, no se reduce tan sólo a empleo e
ingresos sino a las condiciones necesarias para su reforzamiento en términos de
mejoramiento de la empleabilidad y de facilitar el acceso al conjunto de activos que
están en la base de una inserción vulnerable, frágil o más equitativa al mercado
laboral (ver Tabla 2).
Tabla N°5
Ejes y áreas de intervención del PNSP
ÁREAS DE PRIORIDADES
EJES LINEAMIENTOS
INTERVENCIÓN
Promoción Capacitación Garantizar la Implementar programas masivos de

de Técnica inserción o capacitación en el trabajo de jóvenes que
oportunidad reinserción laboral no estudian ni trabajan, con el apoyo del
es a través de sector privado y de la cooperación
Económicas capacitación internacional
para las acorde con las
personas y demandas del
familias en mercado
situación de
pobreza: Impulsar el • Identificar las potencialidades
Mejora del desarrollo de las necesidades de las poblaciones de
acceso de comunidades en menores ingresos y vulnerables, a fin de
estas zonas de pobreza y proponer e implementar alternativas
poblaciones a extrema pobreza, viables para el emprendimiento
mercados de potenciando sus económico
trabajo, de iniciativas y • Capacitación y asistencia técnica a
crédito, de habilidades proyectos con visión empresarial
bienes o empresariales • Difusión de experiencia innovadoras
servicios, en gestión empresarial comunitaria
incrementan
do su acceso Desarrollo Rural Promover una • Impulsar al desarrollo de mercados
a economía rural rurales a través de la articulación de los
infraestructu competitiva, pequeños productores rurales con el
ra socio diversificada y sector privado en el ámbito urbano-
económica sostenible, así rural, producir con valor agregado hacia
básica como la inclusión y mercados externos e internos y
(vivienda protección social promover la inversión privada con alta
social, de la población capacidad de generación de
EJES LINEAMIENTOS
INTERVENCIÓN
caminos vulnerable o encadenamientos

rurales, situación de riesgo • Desarrollar áreas con ventajas
acceso al social y comparativas para el desarrollo
agua, etc.) ó comunidades pecuario, productos de nichos de
activos campesinas y mercado, circuitos turísticos,
productivos, nativas. transformación agroindustrial, creando
propiciando alianzas estratégicas con el sector
el desarrollo privado, organizaciones de productores
de sus y de micro-empresas para el acceso a
capacidades mercados
laborales, • Fortalecer instituciones y proveedores
empleabilida de servicios locales, y provisión
d, propiedad, adecuada y suficiente de infraestructura
capital de física y de
trabajo, etc. servicios
Asimismo, • Promover el acceso a activos
asegurar un productivos para los productores rurales
conjunto de • Promover y fomentar el manejo
infraestructu sostenible y conservación de los
ra básica recursos naturales y proteger el
para el patrimonio ambiental y cultural.
desarrollo de Impulsar una gestión integral de riesgos
oportunidad para la producción
es e infraestructura rural
productivas • Establecer el enfoque de desarrollo
que territorial a través de cuencas y
contribuyan corredores socioeconómicos
a reducir los
niveles de Mejoramiento Desarrollar Promoción productiva:
desempleo y del ingreso cadenas • Organizar e incorporar al mercado a
mejorar los productivas y de pequeños agricultores
ingresos, y servicios con • Promover actividades productivas
generar acceso al mercado rurales como la artesanía, pequeña
condiciones y fomentar el agroindustria, turismo, agricultura,
para la acceso a los minería artesanal, etc.
inversión, mercados por • Promover que los sectores de
producción y parte de las producción y de trabajo y promoción del
productivida poblaciones empleo inviertan en la formación de
d del sector especialmente el centros de promoción empresarial en las
privado acceso a la ciudades intermedias de las zonas de
información sobre menores
oportunidades ingresos
económicas. • Apoyar a instituciones de micro-
Empleo temporal finanzas en zonas de menores ingresos
y, sobre todo, • Promoción productiva rural:
aplicación de una Organización e incorporación al
política mercado de los agricultores, así como
permanente de promoción de la artesanía, pequeña
mantenimiento agroindustria, turismo, acuicultura,
preventivo de los minería artesanal, entre otras
activos haciendo actividades productivas rurales.
uso intensivo de Derechos laborales: Ampliar el acceso
mano de obra. a los derechos laborales y previsionales,
Ampliar la y promover mecanismos de
cobertura del concertación entre empleadores y
sistema de trabajadores.
EJES LINEAMIENTOS
INTERVENCIÓN
previsión social y Empleo temporal: Ejecutar programas

homogenizar los de generación de empleo temporal y
diferentes otros que mejoren el acceso de las
regímenes a cargo personas en situación de pobreza a
del Estado, a fin de mercados de trabajo, dentro de un
mejorar la calidad enfoque contra cíclico de protección
de vida de las social y de mantenimiento preventivo de
capas más pobres infraestructura.
de la población de
edad avanzada.
Vivienda básica Facilitar el acceso • Facilitar la construcción y

habitacional a financiamiento de módulos básicos de
poblaciones de vivienda para las familias de escasos
menores ingresos y recursos, siguiendo estándares de
mejorar seguridad y confortabilidad
integralmente • Promover la creación de un sistema
barrios ubicados integral de financiamiento
en zonas urbano habitacional que contemple
marginales mecanismos de crédito dirigido a los
sectores más pobres del país,
evaluando paralelamente, la posible
utilización de terrenos no productivos
de propiedad estatal y privada
Electrificación Ampliar el acceso • Promover el uso de energía renovable
al uso de la en los proyectos de electrificación
electricidad a las rural
familias de escasos • Promover proyectos de electrificación
recursos, en en zonas rurales aisladas para
particular en el beneficio de su población, orientados a
medio rural y en mejorar su calidad de vida y el uso
los distritos con productivo
niveles elevados de
pobreza
Infraestructura Asegurar la • Priorizar los caminos interdistritales y
vial rural comunicación vecinales en el ámbito rural
física entre • Realizar recuperación y
poblaciones, en mantenimiento de la infraestructura
particular en el vial rural existente con un enfoque de
medio rural, sostenibilidad y participación local
contribuyendo a
reducir los costos
de producción y
acceso a mercados
Comunicaciones Ampliar el acceso a • Desarrollar servicios básicos de
servicios de comunicaciones en áreas rurales y
comunicaciones y zonas más aisladas
postales, en áreas • Incorporar a las poblaciones a las
rurales y zonas oportunidades de las TICs
consideradas de
preferente interés
social
2004 – 2006.
Una ilustración del PNSP en términos de los programas actualmente vigentes
permite diferenciarlos en dos niveles. Por un lado se encuentran: i) aquellos
vinculados con el mejoramiento de los ingresos y la empleabilidad de la población
bajo condiciones de empleo informal y de pobreza, y ii) aquellos referidos con las
necesidades e infraestructura básicas que requieren de cubrir y que facilitan se
supere la vulnerabilidad en la que se encuentran (ver Tabla 3).
Tabla N°6
Programas por Ejes y áreas de intervención del PNSP:
Promoción de oportunidades económicas
ÁREAS DE
EJE PROGRAMAS
INTERVENCIÓN
Promoción de Capacitación • ProJoven
oportunidades Técnica • REVALORA
Económicas para • Mi Chacra Productiva Programas que
las personas y se concentran
familias en Desarrollo Rural • PAME Rural en los
situación de • RED Rural trabajadores
pobreza • Micro Corredores Socio pobres en
Económicos / MCSE condiciones de
• AgroRural (Marenass) Empleo
Informal
Mejoramiento del • Construyendo Perú (urbano y
ingreso • Capitalizando rural)
• Programa Nuevas Iniciativas
Empresariales
• PAME
• ProJoven
• Infraestructura Económica
Productiva
• Programa Empresa
Solidaria
Vivienda básica • Programa Techo Propio Programas

vinculados con
Necesidades e
Electrificación • Programa de Electrificación Infraestructura
Rural Básicas
Infraestructura vial • Provías descentralizado

rural
Comunicaciones • Fondo de inversiones en
telecomunicaciones (FITEL)
2004 – 2006 y MEF, Marco Macroeconómico Multianual 2011 - 2010
En términos del eje vinculado con la protección social, el aspecto que cuenta con
más desarrollo es el vinculado con la cobertura –no, necesariamente, plena- de la
salud (ver Tabla 4). En él se encontrarían, por ejemplo los programas sociales
como JUNTOS, el Seguro Integral de Salud con todas sus variantes y modalidades,
la cobertura “semi contributiva” 48 de los Hospitales de la Solidaridad del Municipio
Metropolitano, el acceso para el trabajo independiente a la cobertura de salud de
ESSALUD, el acceso a los hospitales MINSA bajo la ley de aseguramiento universal
para los recicladores, canillitas.
Tabla N°7
Programas y normativa vinculados con el eje de Protección social
Salud
• JUNTOS
• Régimen subsidiado del Seguro Integral de Salud
• Régimen semicontributivo MYPE – SIS
• ESSALUD – Trabajador independiente
• Solidaridad 49 (MLM)
• Ley de aseguramiento universal para regímenes específicos: recicladores 50 (DS Nº 005-2010 –
MINAM que aprueba Reglamento de la Ley Nº 29419), canillitas (Caja de Protección y
Asistencia Social-Ley 10674)
Pensiones
• Régimen cofinanciado MYPE – FPS
• Bono Gratitud 51
En el caso de la cobertura de las pensiones, aún no se reglamenta la parte del DL

1086 que incorpora el co financiamiento de las pensiones para los trabajadores de
las microempresas que opten por ello. Mientras no se expida el reglamento
correspondiente no se activará el denominado Fondo de Pensiones Sociales (FPS).
Sin embargo, en agosto de 2010 se publicó un decreto de urgencia, el 059 – 2010,
que estableció una pensión, de S/ 100 mensuales, para los adultos mayores de 75
años en situación de pobreza extrema. Dicha pensión se ha denominado el Bono
Gratitud y se espera que se pueda otorgar a unas 5 mil personas, de acá a
diciembre 2010. Para tal efecto se ha liberado un presupuesto equivalente a S/ 2
millones.
2. Cobertura del SIS y de programas de ayuda alimentaria
De acuerdo con la información disponible en la ENAHO 2009 se encuentra que la

cobertura del SIS se extiende al 29,6% de la PEA ocupada (ver Cuadro 1). Ella se
asienta más entre los trabajadores en condiciones de empleo informal. En dicho
segmento, su cobertura llega al 35,5%.
48 Asumiendo como contribución estatal la infraestructura que el Municipio Metropolitano pone a disposición de los
colectivos de médicos que brindan el servicio propio de un policlínico y que cobran por él.
49 Ver el Anexo N° 2
50 El Reglamento de la mencionada Ley incorpora, en los aspectos de salud, para los recicladores registrados la
disposición de 2 vacunas (tétano y hepatitis B) y en los aspectos vinculados con la promoción de actividades
económicas, el acceso a cursos de capacitación y a un Fondo de garantía, aún no constituido, para que respalde su
acceso a créditos.
51 Ver al respecto http://www.mef.gob.pe/NORLEGAL/decretos_urgencia/2010/DU059_2010.pdf
Se aprecia, también, que un 5,5% de los trabajadores en condiciones de empleo
formal está accediendo al SIS (ver Cuadro adjunto), lo cual podría parecer un
contrasentido ya que dicho sector laboral está en mejores condiciones de acceder a
la seguridad social. Dado que recién en el 2010 se reglamentó el acceso de los
trabajadores de las microempresas al componente semi subsidiado del SIS, este
segmento no está explicando dicha constatación.
Ella, en todo caso, podría estar indicando que hay “filtraciones” al esquema del SIS.
Esto acontece cuando sectores que no deberían acceder a dicho programa, acaban
incorporándose.
Cuadro N°15
Cobertura de SIS y programas de ayuda alimentaria: Perú, PEA ocupada 2009

Programa social: % Ayuda
PEA ocupada SIS % SIS
ayuda alimentaria alimentaria
Empleo formal 3,200,772 175,666 5.5 628,304 19.6
Empleo informal 12,355,743 4,429,016 35.8 4,945,551 40.0
Total 15,556,515 4,604,682 29.6 5,573,855 35.8
Fuente. ENAHO 2009
En relación con los programas de ayuda alimentaria, se encuentra que la cobertura

de ellos involucra a un mayor porcentaje de la PEA ocupada. Un 35, 8% participa
de ellos. Si bien un mayor porcentaje resulta explicado por la participación de los
trabajadores en condiciones de empleo informal, que accedieron en un 40% a ellos
durante el 2009 (ver Cuadro referido).
Sin embargo, los trabajadores en situación de empleo formal participaron en un
19,6% de la oferta de los programas de ayuda alimentaria.
 Distinguiendo lo urbano de lo rural
Distinguiendo por la localización geográfica, la cobertura del SIS y de los

programas de ayuda alimentaria se encuentra lo siguiente. En conjunto, ambos
tienen una mayor presencia en el área rural pero con particularidades (ver
Cuadros a continuación). El SIS, por ejemplo tiene mayor concentración en las
zonas rurales (68,3%) que los programas de ayuda alimentaria (58,2%)
Sin embargo cuando se distingue entre los trabajadores en condiciones de empleo

informal con el formal, se encuentra una distinción muy importante. Así, tanto para
el caso del SIS como de los programas de ayuda alimentaria, la participación de los
segundos está más concentrada en el área urbana.
En el caso del SIS, por ejemplo, se encuentra que un 60% de su cobertura está
localizada entre los trabajadores con empleo formal en zonas urbanas. Este
porcentaje desciende al 31,7% para el caso del empleo informal.
Cuadro N°16
Perceptores del Seguro integral de salud: por condición
de empleo y área geográfica
Empleo formal Empleo informal Total %
Rural 69,570 3,074,051 3,143,621 68,3
Urbano 106,096 1,354,965 1,461,061 31,7
Total 175,666 4,429,016 4,604,682 100,0

Fuente. ENAHO 2009
Tratándose de los programas de ayuda alimentaria se encuentra una distribución,

aún más urbana para el caso del empleo formal. En este caso, acaba explicando el
75% del destino de dichos programas. Por su parte, entre los trabajadores en
condiciones de empleo informal, el área urbana acaba explicando el 37,6% de su
presencia.
Cuadro N°17
Perceptores de los Programas de Ayuda alimentaria: por condición
de empleo y área geográfica
Empleo formal Empleo informal Total %

156,887
Rural 3,085,529 3,242,416 58,2
471,417
Urbano 1,860,022 2,331,439 41,8
628,304
Total 4,945,551 5,573,855 100,0
Fuente. ENAHO 2009
3. Los Regímenes particulares
La atención del Estado hacia los grupos ocupacionales comprendidos entre los
trabajadores en condición de empleo informal ha ido mereciendo una normativa
específica, leyes ad hoc para los canillitas, lustradores de calzado 52, chóferes,
recicladores. Todos ellos, ejerciendo su trabajo en forma independiente o
autónoma.
3.1 Canillitas, lustradores de calzado y recicladores
El marco legal correspondiente a dichos regímenes junto con poner énfasis en los
mecanismos de acceso de alguna cobertura en salud, suele incorporar aspectos
relacionados con la formación ocupacional del grupo beneficiario y, en algunos
casos, se avanza en promover algún esquema de acceso al financiamiento. El
52 Ver al respecto http://www.congreso.gob.pe/ntley/Imagenes/Leyes/27475.pdf y su reglamento en la p. 29 de

http://www.estudiorivarola.pe/DS007-2002-TR_TUO_Ley_Jornada_Trabajo_Horario_Sobretiempo.pdf
campo previsional es el ausente, en razón de su mayor complejidad en términos de
los recursos necesarios para su financiamiento.
Tabla N°8
Promoción de
Grupo
Normativa Protección Social capacidades
ocupacional
económicas
Canillitas Ley 10674 Incorporación al
Aseguramiento Universal
en Salud (AUS)
Lustradores de Ley 27475 y - Capacitación a cargo de
calzado Reglamento en DS Municipios y
006-2002-TR - Posibilidad de
financiamiento de sus
módulos de servicio
Recicladores Ley 29419 53 y Vacunación contra Tétano - Programa de
Reglamento en DS y Hepatitis B capacitación a cargo de
005-2010-MINAM Incorporación al SENATI y
Aseguramiento Universal - Acceso a Fondo de
en Salud (AUS) Garantía
Fuente: Normas legales
Cubriendo otra dimensión del empleo informal, la Ley 28015 y el DL 1086 al

concentrarse en las microempresas, incorporarían a un gran sector de asalariados
y conductores del negocio que hasta ese momento no contaban con alguna
normativa que les facilitara el acceso a alguno de los esquemas de protección
social. Junto con ello, introducirían algunos elementos relacionados con la
promoción de las capacidades económicas, como el reforzamiento de las nociones
de gestión empresarial, de fomento a la asociatividad y de participación en
espacios de discusión de las políticas estatales relacionadas con dicho sector.
Así el DL 1086 (2008) se puede entender como una primera iniciativa tendiente a
orientar el SIS en función del trabajador pobre en condiciones de empleo informal.
A ello, dicho DL, adiciona una propuesta de co financiamiento de pensiones que
ayudaría, al implementarse, a amortiguar dos de los riesgos sociales aún no
cubiertos –mayoritariamente- por dicha porción de la PEA: seguro de salud y
previsión social.
A continuación se hace un análisis del proceso de implementación de un sistema de
salud y pensiones aplicables para las micro y pequeñas empresas, a partir de la
vigencia del Decreto Legislativo Nº 1086, Ley de Promoción de la Competitividad,
Formalización y Desarrollo de la Micro y Pequeña Empresa y del Acceso al Empleo
Decente. 54
53 Ver al respecto, http://www.congreso.gob.pe/ntley/Imagenes/Leyes/29419.pdf y su Reglamento en

http://www.minam.gob.pe/index.php?option=com_docman&task=doc_download&gid=1640&Itemid=39
54 De conformidad a la Décima Disposición Complementaria y Final del Decreto Legislativo Nº 1086, entraba en
vigencia al día siguiente de la publicación de su Reglamento. Habiéndose publicado el 31 de setiembre de 2008 el

Texto Único Ordenado de la Ley (Nº 28015) de Promoción de la Competitividad, Formalización y Desarrollo de la
Micro y Pequeña Empresa y del Acceso al Empleo Decente, Ley MYPE y su Reglamento, el Decreto Legislativo Nº
1086 entro en vigencia a partir del 01 de octubre de 2008.
3.2 El Decreto Legislativo 1086
 Antecedentes
A partir del 04 de julio de 2003, entra en vigencia la Ley Nº 28015, Ley de

Promoción y Formalización de las Micro y Pequeña Empresa, conocida como Ley
MYPE, a través de la cual se establecieron beneficios aplicables para las Micro y
Pequeña Empresa –MYPE 55, así como el establecimiento de un régimen laboral
especial y de vigencia temporal de cinco (5) años aplicable a las microempresas 56.
En dicho régimen laboral, los trabajadores de las microempresas contratados a

partir de la vigencia de la Ley MYPE, en materia de salud accedían al Seguro Social
en Salud - ESSALUD de manera obligatoria, para lo cual el empleador de la
microempresa debía asumir el pago del aporte ascendente al 9% de la
remuneración del trabajador. De otro lado, en materia previsional, dichos
trabajadores tenían las siguientes opciones57 a) afiliarse al Sistema Nacional de
Pensiones – SNP, administrado por la Oficina de Normalización Previsional -ONP,
b) afiliarse al Sistema Privado de Pensiones - SPP, a cargo de las Administradoras
de Fondos de Pensiones –AFP, c) suspender la retención del aporte a cargo del
trabajador y d) optar por no afiliarse al sistema previsional vigente (SNP o SPP), en
los casos de aquellos trabajadores aún no afiliados al sistema previsional.
Posteriormente, mediante la Ley Nº 28851, publicada el 27 de julio de 2006, se

amplió el período de vigencia del régimen laboral especial de la microempresa a 10
años, con lo que su vigencia fue extendido hasta el 04 de julio del 2013.
Con fecha 28 de junio de 2008, se publica el Decreto Legislativo Nº 1086, Ley de

Promoción de la Competitividad, Formalización y Desarrollo de la Micro y Pequeña
Empresa y del Acceso al Empleo Decente, la misma que entra en vigencia a partir
del 01 de octubre de 2008, modificando parcialmente la Ley Nº 28015, Ley de
Promoción y Formalización de la Micro y Pequeña Empresa, bajo una nueva y
denominación, el Texto Único Ordenado de la Ley de Promoción de la
Competitividad, Formalización y Desarrollo de la Micro y Pequeña Empresa y del
Acceso al Empleo Decente, Ley MYPE, aprobado mediante Decreto Supremo Nº
007-2008-TR, en adelante TUO de la Ley MYPE.
A partir de la entrada en vigencia del TUO de la Ley MYPE, se crean dos regímenes
laborales permanentes para las MYPE, el primero dirigido hacia las microempresas
y que mantiene algunos de los derechos del régimen anterior -pero como se
55 Entre los beneficios establecidos para las MYPE se encontraban la reserva del 40% de las compras estatales, la
preferencia de la MYPE local y regional, así como el sistema de retención del 10% del valor del contrato en
sustitución de la entrega de carta de garantía de fiel cumplimiento, el otorgamiento de una licencia provisional –
derogado por la Ley Marco de Licencias de Funcionamiento y el régimen laboral especial de uso exclusivo para las
microempresas. En el caso de las pequeñas empresas les era aplicable el régimen laboral general.
56 Artículo 43 de la Ley Nº 28015, Ley de Promoción y Formalización de la Micro y Pequeña Empresa.
57 En el artículo 51 de la Ley Nº 28015, sobre el régimen pensionario, se establecía que “Los trabajadores y los
conductores de las Microempresas comprendidas en el presente régimen podrán afiliarse a cualquiera de los
regímenes previsionales, siendo opción del trabajador y del conductor su incorporación o permanencia en los
mismos.”
observará más adelante con algunas variaciones y limitaciones- además del
establecimiento de dos beneficios nuevos en materia de salud y pensiones en los
que la participación del Estado se da a través de subsidios directos al empleo.
De otro lado, se encuentra a la pequeña empresa para las que el TUO de la Ley
MYPE ha creado un régimen laboral que se presenta como un régimen intermedio
en cuanto al contenido de derechos laborales, que a su vez incorpora cambios que
se dirigen a reducir aún más en el corto plazo los costos iniciales de la contratación
laboral en este sector empresarial. 58
 Del sistema de salud

Cobertura en Salud con la Ley Nº 28015- Ley MYPE
Antes de la modificatoria de la Ley Nº 28015, las microempresas no sólo se

encontraban obligadas, al igual que todas las empresas, a afiliar a sus trabajadores
en el Seguro Social de Salud (ESSALUD), sino que además a partir de ella se dio la
oportunidad para que los conductores pudieran acceder al seguro social en salud
como asegurados regulares. De esta forma, la Ley Nº 28015 se promovía no sólo
como una norma que facilitaba el acceso de los trabajadores de la microempresa a
la seguridad social en salud, sino que además, permitía que los conductores en los
casos que estos fueran personas naturales propietarias de una unidad económica
pudieran acceder como asegurados regulares. 59
Esta limitación que se presentaba en los casos de los conductores conocidos

también como personas naturales con negocio o empresas unipersonales 60, no se
presenta en el caso de las empresas constituidas como personas jurídicas, en tanto
la personería jurídica que adquieren las empresas con la inscripción en los
registros públicos, genera una separación respecto a las personas que la
constituyen.
 Cobertura en Salud a partir del TUO de la Ley MYPE
A partir de la vigencia del TUO de la Ley MYPE, se incorpora como una opción
adicional para el aseguramiento en salud de los trabajadores de las
microempresas, el Componente Semisubsidiado del SIS, en delante SIS, mientras
que para el caso de los trabajadores de las pequeñas empresas se mantiene el
58 De conformidad al artículo 41 del TUO de la Ley MYPE, “Los trabajadores de la pequeña empresa tendrán
derecho, además, a la compensación por tiempo de servicios, con arreglo a las normas del régimen común,
computada a razón de quince (15) remuneraciones diarias por año completo de servicios, hasta alcanzar un máximo
de noventa (90) remuneraciones diarias.” De esta forma, no sólo se reduce el costo de la contratación laboral al
momento del inicio de la relación laboral, sino que posteriormente al momento de alcanzarse el tope establecido al
término del tercer año de servicios, al cesar la obligación a cargo del empleador respecto al pago de la
compensación por tiempo de servicios, se origina una reducción adicional del 3.58% respecto al costo del régimen
laboral de la pequeña empresa y del 2.85% respecto del régimen laboral general.
59 En aplicación del artículo 50 de la Ley Nº 28015 y 47 de su Reglamento, el Decreto Supremo Nº 009-2003-TR,
ESSALUD previo acogimiento de las microempresas al régimen laboral especial de las microempresas, permitió el
acceso de los conductores como asegurados regulares.
60 En el Reglamento del TUO de la Ley MYPE, el término conductor comprende además al titular de las Empresas
Individuales de Responsabilidad Limitada (EIRL).

aseguramiento en salud a través de ESSALUD o de las Empresas Prestadoras de
Servicios - EPS de manera obligatoria.
Así se tiene que en el caso de las microempresas tanto los conductores como sus
trabajadores y derechohabientes, 61 podrán afiliarse a ESSALUD (incluye a las EPS)
o al SIS 62. En el primer caso, corresponderá a la microempresa asumir el costo de
la afiliación ascendente al 9% de la remuneración de cada trabajador. En el
segundo caso, corresponderá a la microempresa asumir el 50% del costo de la
afiliación al SIS y al Estado la diferencia. Es decir, el empleador asumiría el costo de
S/. 15.00 nuevos soles, y el Estado la diferencia de S/. 15.00 nuevos soles por cada
trabajador, ello en tanto la afiliación en el caso de las microempresas corresponde
al plan de microempresas de S/. 30.00 nuevos soles.
No obstante lo expresado en el párrafo anterior, en la afiliación de los trabajadores

de las microempresas, puede presentarse los siguientes supuestos:
a) Un trabajador bajo el régimen laboral de la microempresa, inicialmente

afiliado por su empleador en ESSALUD, no podría ser trasladado
posteriormente por el mismo empleador al SIS 63, en tanto ello importa una
disminución de las condiciones de su contrato de trabajo (Cuadro Nº 1).
b) Un trabajador afiliado en ESSALUD por su anterior empleador, no limita a la

nueva empresa en su opción de poder afiliarlo en ESSALUD o en el SIS. Ello
sería posible en tanto nos encontramos frente a dos empresas diferentes,
en donde las condiciones laborales alcanzadas en la primera empresa, no
resultarían exigibles en la segunda, en tanto el derecho de opción
corresponde a empleadores diferentes. 64
A continuación se puede observar en la Tabla 6, las diferencias que existen en las

coberturas en salud que brindan tanto ESSALUD como el SIS. Entre las principales
diferencias encontramos la ausencia de las prestaciones económicas a favor de los
conductores y trabajadores afiliados al SIS, que normalmente cubre a los
trabajadores asegurados en ESSALUD.
61 En el caso de los derechohabientes se considera a la cónyuge, a la conviviente, a los hijos menores de 18 años y
a los mayores de edad incapacitados.
62 Artículo 57 del TUO de la Ley MYPE. Artículos 39 y del Reglamento, el Decreto Supremo Nº 008-2008-TR.
63 Este componente Semisubsidiado del SIS e el marco de la Ley Nº 29344, Ley Marco de Aseguramiento Universal
en Salud, dicho componente es parte de los regímenes semicontributivos, que comprenden a las personas que
están afiliadas a las instituciones administradoras de fondos de aseguramiento en salud, por medio del
financiamiento público parcial y aportes de los aseguradores y empleadores.
64 En el caso del sistema de salud, no encontramos ninguna disposición que limite la opción de cambio o traslado tal
como expresamente se ha considerado para el caso del sistema previsional, en donde el artículo 58 del TUO de la
Ley MYPE que excluye del Sistema de Pensiones Sociales a los trabajadores y conductotes de la microempresa
que se encuentren afiliados a sean beneficiarios de otro régimen previsional.
Tabla N° 9
BENEFICIOS SEGÚN SISTEMA DE SALUD

SIS
BENEFICIOS
ESSALUD Componente
semisubsidiado
PRESTACIONES POR INCAPACIDAD TEMPORAL SI NO
ECONÓMICAS
POR MATERNIDAD (pre y post SI NO
natal)
POR LACTANCIA SI NO
POR SEPELIO SI SI
INDEMNIZACIONES ESSALUD Vida SI NO
BENEFICIARIOS Asegurado y derechohabientes SI SI

(cónyuge, conviviente, hijos
menores de edad o mayor de edad
incapacitado)
COBERTURA EN Capa simple: intervenciones de SI SI
SALUD salud de mayor frecuencia y
menor complejidad. Reemplazado
por el Plan Esencial de
Aseguramiento en Salud –PEAS
aprobado mediante D.S. Nº 016-
2009-SA.
Capa compleja: conjunto SI NO
intervenciones de salud de menor
frecuencia y mayor complejidad.
PRESTACIONES DE Atención médica (ambulatoria y SI SI
RECUPERACION hospitalización)
Medicinas e insumos, SI NO
Prótesis y aparatos ortopédicos SI NO
imprescindibles
Servicios de rehabilitación SI NO
APORTES Empresa: Empresa:
Aporta el 9% S/.15.00 por
de la c/trabajador.
remuneración Estado: S/. 15.00
de cada c/trabajador
trabajador.
PERÍODO DE En caso de desempleo o 2 meses de 3 meses a partir
LATENCIA suspensión perfecta de labores latencia por del último
(licencia sin goce por ejemplo), el cada 5 meses aporte.
trabajador y su derechohabiente de
acceden a las coberturas en salud. aportación.
TOPE 12
meses
PERÍODO DE Período comprendido entre la Luego de Consultas: 30
CARENCIA inscripción y el inicio de la contar con 3 días
atención en salud meses de Cirugías
aportación menores: 3
consecutivos meses
o 4 no Cirugías
consecutivos mayores: 6
meses.
Gestación/parto:
3 meses
SEGURO Cobertura adicional por SI NO
BENEFICIOS SEGÚN SISTEMA DE SALUD
SIS
BENEFICIOS
ESSALUD Componente
semisubsidiado
COMPLEMENTARIO accidentes de trabajo y
DE TRABAJO DE enfermedades profesionales.
RIESGO – SCTR Coberturas de salud, invalidez y
sepelio por trabajo de riesgo.
La falta de una normatividad complementaria que reconozca este tipo de

prestaciones económicas en el SIS, expone los afiliados a este sistema a una
desprotección económica ante la ocurrencia de contingencias tales como:
accidentes de trabajo, descansos médicos con ocasión de enfermedades, pre y post
natal, etc. En estos casos, los trabajadores afiliados al SIS que tengan que hacer uso
de días descansos médicos, sólo accederían al descanso físico reconocido como una
inasistencia justificada, pero sin que por ello se les reconozca el pago de una
retribución económica. 65
Otra diferencia que se puede observar de la Tabla 6, es el acogimiento opcional que

ahora pueden hacer las microempresas que desarrollen actividades de riesgo, 66 al
Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo – SCTR.
Esta medida sin lugar a dudas excluye injustificadamente a los trabajadores de las
microempresas a la cobertura adicional consistente en: a) asistencia y
asesoramiento preventivo, promocional en salud ocupacional a la entidad
empleadora y a sus trabajadores; b) atención médica, farmacológica, hospitalaria y
quirúrgica, cualquiera que fuere el nivel de complejidad hasta la recuperación total
del asegurado o la declaración de una invalidez permanente total o parcial o
fallecimiento. El asegurado conserva su derecho a ser atendido por el ESSALUD
con posterioridad al alta o a la declaración de invalidez permanente; c)
rehabilitación y readaptación laboral al asegurado invalido bajo este seguro y; d)
Aparatos de prótesis y ortopédicos necesarios al asegurado invalido bajo este
seguro.
Lamentablemente, no se encuentra justificación para esta exclusión, sobre todo si

en el caso de las microempresas la atención en cobertura de salud puede ser
direccionada por el empleador hacia el SIS, con lo que se precarizaría aún más la
cobertura en salud, a pesar que la microempresa desarrolle algunas de las
actividades de riesgo consideradas en el Anexo 5 del D.S. Nº 009-97-SA. 67
65 Para el caso de los trabajadores afiliados en ESSALUD, los primeros 20 días de descanso médico son asumidos
por el empleador y a partir del día 21 corresponde el pago de subsidios a cargo de ESSALUD.
66 De conformidad al artículo 1 del D.S. Nº 003-98-SA, que Aprueba Normas Técnicas del Seguro Complementario
de Trabajo de Riesgo - SCTR, los trabajadores empleados y obreros que laboran en un centro de trabajo que
desarrolla actividades descritas en el Anexo 5 del D.S. Nº 009-97-SA, se encuentran comprendidos en el SCTR, que
otorga una cobertura adicional en el caso de los accidentes de trabajo y enfermedades profesionales. Entre las
principales actividades consideradas dentro del SCTR encontramos a: extracción de madera, explotación de
minerales metálicos y otros materiales, industria del tabaco, fabricación de textiles, industria del cuero y productos
de cuero sucedáneos, industria de la madera, productos de madera y corcho, fabricación de sustancias químicas
industriales, fabricación de productos derivados del petróleo y del carbón, fabricación de productos plásticos,
industria básica de hierro y acero, etc.
67 Es de libre contratación con la ONP o con empresas de seguros debidamente acreditadas a elección de la entidad
empleadora. Es obligatorio y por cuenta de las Entidades Empleadoras que desarrollan las siguientes actividades:
 Avances y problemas en la afiliación al SIS
El 9 de abril de 2010 se puso en funcionamiento el proceso de afiliación al SIS, en

esta fecha se envío el primer paquete de datos remitidos al SIS por el REMYPE. Con
fecha 14 de abril de 2010, el SIS previo proceso de registro, remitió a 65
microempresas los comunicados correspondientes para la afiliación de los
conductores, trabajadores y derechohabientes.
Actualmente el proceso de afiliación se inicia con la remisión de datos por parte de
REMYPE los días viernes de cada semana, a su vez el SIS los días lunes, previo
proceso de registro, remite un comunicado a las microempresas para que accedan
al cronograma de pagos de sus conductores y trabajadores, así como al posterior
pago de las primas.
Tabla N°10
Asegurados al Componente Semisubsidiado del SIS
ASEGURADOS POR MICROEMPRESAS AL SIS POR REGIONES
REGION TITULARES DERECHO HABIENTES TOTAL
Lima 83 14 97
Tumbes 8 3 11
Piura 8 1 9
La Libertad 6 6
Ayacucho 5 5
Madre de Dios 5 5
Amazonas 4 4
Apurimac 3 3
Loreto 2 2
San Martín 2 2
Ancash 1 1
Callao 1 1
Cusco 1 1
Huánuco 1 1
Ica 1 1
Lambayeque 1 1
Puno 1 1
TOTAL GENERAL 133 18 151
Fuente: SIS, Informe N° 076 – 2010 – SIS – GM
Actividad 130: Pesca; Actividad 220: Producción de petróleo crudo y gas natural; Actividad 230: Extracción de minerales
metálicos; Actividad 290: Extracción de otros materiales; Actividad 314: Industria del tabaco; Actividad 321: Fabricación de
textiles; Actividad 323: Industria del cuero y productos de cuero y sucedáneos de cuero; Actividad 331: Industria de la
madera y productos de la madera y corcho; Actividad 351: Fabricación de sustancias químicas industriales; Actividad 352:
Fabricación de otros productos químicos; Actividad 353: Refinerías de petróleo; Actividad 354: Fabricación de productos
derivados del petróleo y del carbón; Actividad 356: Fabricación de productos plásticos; Actividad 362: Fabricación de
vidrios y productos de vidrio; Actividad 369: Fabricación de otros productos minerales no metales; Actividad 371: Industria
básica de hierro y acero; Actividad 381: Fabricación de productos metálicos; Actividad 382: Construcción de maquinarias;
Actividad 410: Electricidad, gas y vapor; Actividad 500: Construcción; Actividad 713: Transporte Aéreo; Actividad 933:
Servicio médico y odontológicos, otros servicios de sanidad y veterinaria.
Las tasas de aportación al SCTR se determinan de acuerdo con el aporte que efectuaban las entidades empleadoras por
accidentes de trabajo y enfermedades profesionales actualizado de la siguiente manera: Nivel de riesgo I.- Actividades
inmobiliarias y de alquiler; Servicios sociales de salud. Otras actividades Tasa básica: 0-53 % ; Nivel de riesgo II.-
Industrias manufactureras, suministro de electricidad, gas y agua. Tasa básica: 0.53 % mas tasa adicional 0.51 %; Nivel de
riesgo III.- Extracción de madera, pesca y construcción. Tasa básica: 0.53 % mas tasa adicional 0.77 %; Nivel de riesgo
IV.- Explotación de minas y canteras. Tasa básica: 0.53 % mas tasa adicional 1.02 %
Asimismo, el SIS ha implementado un servicio de consultas en su página Web para
la verificación de la condición del asegurado. Este link, permite al asegurado
verificar si se encuentra al día en sus pagos, y al establecimiento de salud
confirmar que el asegurado se encuentra activo y le corresponde recibir la
atención.
(htpp://www.sis.gob.pe/sisERP/SisConsultaEnLinea/Consulta/frmConsultaEn
Linea.aspx)
Al 16 de julio de 2010, se encontraban inscritas en el Registro nacional de la Micro

y Pequeña Empresa – REMYPE, alrededor de 91,798 MYPE inscritas (77,421
microempresas y 14,377 pequeñas empresas) y 81,670 MYPE validadas por la
SUNAT (66,656 microempresas y 8,474 pequeñas empresas).
Asimismo, encontramos que al 19 de julio de 2010, los afiliados al SIS ascendían a

151, de los cuales 133 corresponden a titulares y 18 a derechohabientes, los cuales
corresponden a 63 microempresas.
Entre los principales problemas que actualmente presenta el proceso de afiliación

de los conductores y trabajadores de las microempresas al SIS se encuentran los
siguientes: 68
a) El aplicativo del REMYPE, no permite ingresar a nuevos trabajadores en las

microempresas ya registradas.
b) El REMYPE no permite actualizar datos de los trabajadores registrados, ni
de sus derechohabientes.
c) Las microempresas registradas antes del 24 de marzo de 2010 no pueden
acceder al SIS a pesar haber optado por el SIS. Falta implementar un
proceso de actualización de datos a estas microempresas en el aplicativo del
REMYPE.
d) Los correos electrónicos y números telefónicos consignados por las
microempresas en algunos casos no son válidos.
e) No se maneja un mensaje único para los interesados. De las consultas
formuladas al SIS, se conoce que SUNAT informa que el PDT no permite
registrar la afiliación al SIS, por lo que incentivan a pagar el monto que
corresponde a ESSALUD (9%) y por ende desisten de realizar el pago al SIS;
de otro lado el MTPE informa que ante la imposibilidad de actualizar datos
en el REMYPE se apersonen al local del SIS y se afilien, lo que distorsiona el
procedimiento.
f) La capacidad limitada de consultas diarias a RENIEC, lo que impide el
registro óptimo de los conductores y trabajadores de las microempresas al
REMYPE.
 Costos laborales de las MYPE
Teniendo en consideración el subsidio del Estado sobre parte del aporte que en
materia de salud le corresponde a las microempresas, así como la inaplicación del
seguro complementario de trabajo de riesgo, encontramos que el costo se reduce
68
Información del SIS sobre el “Estado del Proceso de Afiliación de Microempresas”.
en un 33.73 % para las microempresas acogidas al SIS, en un 29.61 % para las
microempresas acogidas a ESSALUD, y en 20.78 % para las pequeñas empresas.
Tabla 11
Costos laborales de las MYPE provisionados 69 según régimen laboral
CONCEPTO REGIMEN LABORAL

REMUNERATIVO PEQUEÑA
MICROEMPRESA GENERAL
EMPRESA
Remuneración Mínima Vital 550.00 550.00 550.00
Asignación familiar 0.00 0.00 55.00
Gratificación Julio / 0.00 (1/2 Grati.) 45.83 100.83
Diciembre
CTS 8.33% 0.00 (1/2 CTS) 24.83 58.82
Vacaciones (15 días) 22.92 (15 días) 22.92 (30 días) 50.42
ESSALUD 9% (a) ó SIS 51.56 15.00 70 51.56 58.99
Bonif. Ext. Ley 29351 (b) 0.00 0.00 4.12 9.07
SCTR (c) 0.00 0.00 3.57 4.01
TOTALES 624.48 587.92 702.83 887.14
Costo laboral % 70.39 % 66.27 % 79.22 % 100.00 %
NOTA: a) De conformidad a la Ley Nº 29351, el 9% de ESSALUD no se aplica sobre las
gratificaciones de julio y diciembre. Esta inafectación rige hasta el 31 de diciembre de
2010.
b) Corresponde al 9% del monto de las gratificaciones de julio y diciembre y de
conformidad a la Ley Nº 29351 se adiciona a la remuneración mensual del trabajador en
columna aparte como bonificación extraordinaria.
c) La tasa básica del SCTR es de 0.53% sobre el monto de las remuneraciones (ver Nota 14)
 Del Sistema Previsional

Del aseguramiento en el sistema previsional con la Ley Nº 28015- Ley
MYPE
A diferencia del sistema en salud, el sistema previsional a partir de la reforma

laboral de 1991, el pago del aporte es de cargo exclusivo del trabajador. A partir de
dicha reforma se crea a su vez el Sistema Privado de Pensiones administrado por
las Administradora de Fondos Previsionales –AFP, manteniéndose además el
Sistema Nacional de Pensiones – SNP administrado por la Oficina de Normalización
Previsional.
Con la promulgación de la Ley MYPE, se establecieron entre las disposiciones del

nuevo régimen laboral de la microempresa nuevas reglas para la afiliación al
sistema previsional por parte de los conductores y trabajadores de las
69 Los montos anuales de CTS, gratificaciones de julio y diciembre, vacaciones han sido divididos entre los 12
meses del año.
70 La microempresa asume el 50% del costo del aporte al SIS (S/.15.00 nuevos soles), por cada trabajador. El
Estado asume el otro 50%.

microempresas. La propuesta del nuevo régimen con la finalidad de promover la
formalización de los trabajadores no sólo contemplaba la reducción del costo
laboral de cargo de los empleadores, sino también la posibilidad que los
trabajadores de las microempresas pudieran optar por afiliarse a algunos de los
dos sistemas previsionales, o por no afiliarse o suspender su aporte en caso ya se
hubiera afiliado con anterioridad.
El cuestionamiento de esta medida, se centraba en la opción que podían ejercer los

trabajadores de no aportar o suspender su aporte al sistema previsional con la
finalidad de proveerse del integro de su remuneración, con el perjuicio que en el
largo plazo ello podía generar en cuanto a su derecho y/o monto de la pensión de
jubilación.
Esta medida temporal, al igual que el régimen laboral especial de la microempresa

de la cual forma parte, tenía prevista una vigencia de cinco (5) años, es decir,
debería haber regido hasta el 04 de julio de 2008. No obstante ello, esta situación
se ha ido modificando con el transcurso del tiempo, en un primer momento, con la
publicación de la Ley Nº 28851 publicada el 27 de julio de 2007, el plazo inicial de
vigencia se extendió hasta los diez (10) años, con lo que a la fecha y hasta el 04 de
julio de 2013, 71 dicho régimen laboral aún se encuentra vigente aunque con
restricciones en cuanto a la incorporación de nuevos trabajadores. Un segundo
momento, lo constituye la entrada en vigencia del Decreto Legislativo Nº 1086, a
partir del 01 de octubre de 2008, con la publicación del TUO de la Ley MYPE.
Esta norma, precisamente, es aquella que incorpora un nuevo régimen previsional

para las microempresas que es materia del siguiente comentario.
 El nuevo sistema previsional a partir de la vigencia del TUO de la Ley

MYPE
A partir de la vigencia del TUO de la Ley MYPE, se crea un nuevo régimen
previsional denominado Sistema de Pensiones Sociales – SPS, dirigido a facilitar el
acceso de los conductores y trabajadores de las microempresas al sistema de
pensiones, y para ello el Estado se obliga a contribuir con parte del aporte del
afiliado (subsidio), depositando en la cuenta individual del trabajo un aporte igual
al realizado por el trabajador. El aporte del Estado se realiza hasta un máximo del
4% de la remuneración mínima vital, el mismo que a la fecha ascendería a la suma
de S/. 22.00 nuevos soles. 72
Asimismo, en relación al SPS se han dirigido diversos comentarios señalando lo

insuficiente que resultaría bajo este nuevo régimen la pensión de jubilación del
trabajador o conductor de la microempresa. Sin embargo, consideramos que si
bien los aportes a cargo de los afiliados pueden considerarse bajos en relación a los
71 El artículo 5 del Decreto Legislativo Nº 1086, dispuso que los contratos de trabajo suscritos con anterioridad a la
entrada de su vigencia, continuarían rigiéndose bajo sus mismos términos y condiciones, y bajo el imperio de las
leyes que rigieron su celebración.
72 Mediante el artículo 58 del TUO de la Ley MYPE, que se crea el Sistema de Pensiones Sociales.
del SNP 73 o del SPP, ellos se complementarían con el aporte (subsidio) del Estado,
a lo que debería sumarse el aporte voluntario que los afiliados acuerden realizar
con la finalidad de incrementar su cuenta individual y con ello la pensión de
jubilación.
De esta reforma en el sistema previsional, lo más novedoso es la intervención del
Estado con el aporte (subsidio) a favor de cada afiliado con la finalidad de
promover la formalización laboral – previsional. Este es sin duda, esperamos un
punto de partida para el análisis y formulación de propuestas para el sistema
previsional sobre la base de esta experiencia, que esperamos se implemente de
manera coordinada y ordenada en el corto plazo.
De esta forma, a partir del 01 de octubre de 2008, el sistema previsional peruano

comprende a tres regímenes previsionales: el Sistema Nacional de Pensiones –
SNP, al Sistema Privado de Pensiones – SPP y al Sistema de Pensiones Sociales -
SPS.
 Condiciones de acceso al sistema previsional (SNP – SPP –SPS)
En el artículo 49 del TUO de la Ley MYPE se establece que los trabajadores y

conductores de las microempresas podrán afiliarse al Sistema Nacional de
Pensiones o al Sistema Privado de Pensiones. De esta forma, la citada norma nos
remite en cuanto a los requisitos y condiciones a lo previsto tanto en el Decreto
Ley Nº 19990, como en el TUO de la Ley del Sistema Privado de Pensiones,
aprobado mediante el Decreto Supremo Nº 054-97-EF.
Asimismo, para el caso del acceso al nuevo Sistema de Pensiones Sociales, el

trabajador (incluido el conductor) no deber encontrarse afiliado o sea beneficiario
de algún otro régimen previsional. Además, en el caso de los trabajadores de las
pequeñas empresas se establece que sus trabajadores deberán obligatoriamente
afiliarse al SNP o al SPP.
De esta forma, si bien se mantiene la opcionalidad de la incorporación o afiliación

al sistema previsional, también encontramos diferencias importantes entre la
afiliación opcional de la Ley MYPE y la del TUO de la Ley MYPE. Así tenemos que
dependiendo de la condición de MYPE que acrediten las empresas, podrían
concurrir en su momento no sólo los tres (3) regímenes previsionales, sino
también los tres (3) regímenes laborales aplicables a las microempresas.
Así tenemos que durante la vigencia de la Ley MYPE, y en los casos en los que
corresponda la aplicación ultractiva de la citada Ley 74, el trabajador y el conductor
73F
73 En promedio el aporte en el SNP y en el SPP son del 13% sobre la remuneración del afiliado, el mismo que
considerando una remuneración equivalente a S/. 550.00 nuevos soles, el aporte por afiliado ascendería a la suma
de S/. 71.50 nuevos soles, frente a los S/. 44.00 nuevos soles del SPS (afiliado S/. 22.00 y el Estado: S/. 22.00)
74 El artículo 5 del Decreto Legislativo Nº 1086, prevé la aplicación ultractiva de la Ley MYPE (más allá de la
derogatoria del artículo 51), al disponer que los contratos laborales celebrados con anterioridad a la entrada en
vigencia de la citada norma, continuaran rigiéndose bajo sus mismos términos y condiciones, y bajo el imperio de las
leyes que rigieron su celebración.
tenían una doble opción 75. La primera opción, correspondería a aquella facultad
para incorporarse (o afiliarse) o no a alguno de los regimenes previsionales (SNP o
SPP). La segunda opción, correspondería a la facultad de decidir sobre la
permanencia o no en el sistema previsional. Es decir, aquel trabajador o conductor
ya afiliado al sistema previsional podía optar por suspender o continuar con el
pago (retención a cargo del empleador) del aporte a su cargo. Tal como se observa,
en ambos casos el derecho de opción lo podían ejercer tantos los trabajadores
afiliados o no al sistema previsional.
En el caso del TUO de la Ley MYPE, encontramos que el derecho de opción sólo
comprendería al trabajador o conductor que no se encuentre afiliado al sistema
previsional. Así tenemos, que a diferencia de la Ley MYPE que en su artículo 51
reconoce el derecho de opción del trabajador y del conductor para decidir sobre la
incorporación (o afiliación) o permanencia (continuar con el pago de aporte o
suspenderlo), en el artículo 49 del TUO de la Ley MYPE, solo se reconoce el
derecho de opción en la afiliación y no para la permanencia. 76 De esta forma, todo
trabajador (y conductor) que en algún otro momento hubiera optado por afiliarse
al sistema previsional (SNP – SPP – SPS), ya no podría optar nuevamente por
afiliarse, pues dicha opción ya ha sido ejercida con anterioridad.
 Principales características del Sistema de Pensiones Sociales (SPS)
Entre las principales características del Sistema de Pensiones Sociales

encontramos los siguientes:
a) Sólo acceden los trabajadores y conductores de las microempresas no

afiliados a ningún otro régimen previsional (art. 58 TUO Ley MYPE).
b) Por cada afiliado al SPS se abrirá una Cuenta Individual del Afiliado (art. 59
TUO Ley MYPE).
c) El aporte mensual del trabajador y conductores comprende el aporte
mensual mínimo a la Cuenta Individual del Afiliado y la comisión por
administración del Fondo de Pensiones Sociales (art. 47 Reglamento).
75 Ley Nº 28015 (Ley MYPE): Artículo 51.- El régimen pensionario.- Los trabajadores y los conductores de las
microempresas comprendidas en el presente régimen podrán afiliarse a cualquiera de los regímenes previsionales,
siendo opción del trabajador y del conductor su incorporación o permanencia en los mismos.
76 TUO de la Ley MYPE: Artículo 49.- Régimen de Pensiones.- Los trabajadores y conductores de la Microempresa
comprendidos en la presente Ley podrán afiliarse a cualquiera de los regímenes previsionales contemplados en el
Decreto Ley Nº 19990, Ley que crea el Sistema Nacional de Pensiones de la Seguridad Social, y en el Decreto
Supremo Nº 054-97-EF, Texto Único Ordenado de la Ley del Sistema Privado de Administración de Fondos de
Pensiones.
Los trabajadores y conductores de la Microempresa comprendidos en la presente Ley, que no se encuentren

afiliados o sean beneficiarios de algún régimen previsional, podrán optar por el Sistema de Pensiones Sociales
contemplado en el Título VII de la presente Ley. Ello se aplica, asimismo, para los conductores de la Microempresa.
Los trabajadores de la Pequeña Empresa deberán obligatoriamente afiliarse a cualquiera de los regímenes
previsionales contemplados en el Decreto Ley Nº 19990, Ley que crea el Sistema Nacional de Pensiones de la
Seguridad Social, y en el Decreto Supremo Nº 054-97-EF, Texto Único Ordenado de la Ley del Sistema Privado de
Administración de Fondo de Pensiones (Lo resaltado en cursivas es nuestro).
d) El aporte mensual de cada afiliado será como máximo del 4% (S/. 22.00
nuevos soles) de la RMV. El afiliado puede hacer aportes voluntarios (art. 58
TUO Ley MYPE).
e) El aporte del Estado se efectuara anualmente el último día hábil del mes de
enero, hasta por la suma equivalente de los aportes mínimos mensuales que
realice efectivamente el afiliado (art. 60).
f) Se crea el Registro Individual de Afiliados cuya implementación es de cargo
de la ONP (art. 61).
g) Se otorgarán pensiones de jubilación, invalidez, viudez y orfandad (art. 62,
63, 66, 67 y 68).
h) El afiliado que cumpla 65 años y 300 aportaciones efectivas, podrá solicitar
el reintegro del monto acumulado más la rentabilidad que haya generado.
Los herederos podrán solicitar el reintegro respecto a los aportes de su
causante (art. 65).
i) El afiliado al SPS podrá trasladarse al SNP o al SPP con los recursos
acumulados en su cuenta individual, el aporte del Estado y la rentabilidad
de los mismos (art. 70).
j) El Fondo de Pensiones Sociales es de carácter intangible e inembargable y
administrado por una Administradora de Fondos de Pensiones, compañía
de Seguros o Entidad Bancaria (art. 71).
 Situación actual 77
A la fecha no se ha implementado el SPS, encontrándose pendientes las siguientes

acciones para el inicio de la afiliación bajo dicho sistema:
a) La convocatoria para la selección de la entidad (Banco, AFP o Compañía de

Seguros) que administraría el fondo del sistema.
b) Normas complementarias a cargo del MEF para la mejor aplicación del Fondo.
c) Autorización de funcionamiento de entidad administradora de las cuentas
individuales de los afiliados al SPS expedida por la Superintendencia de Banca
y Seguros – SBS.
d) Inicio de la afiliación y pago de aportes al SPS.
e) Provisión en el presupuesto del sector público de los recursos para las
transferencias al SPS para cubrir el aporte a cargo del Estado.
De otro lado, la falta de una adecuada difusión sobre la implementación del SPS
viene restringiendo aún más el ámbito de aplicación de este nuevo régimen. Tal
como viene sucediendo en la implementación del Componente Semisubsidiado del
SIS, se observa que las entidades del Estado no han coordinado la información que
se brinda a los microempresarios.
En ese sentido, a pesar de haber transcurrido más de 22 meses desde la entrada

en vigencia del TUO de la Ley MYPE (01 de octubre de 2008), aún no se ha dado
inicio un programa integral de difusión sobre las condiciones de acceso al SPS.
Esta falta de difusión, ha originado que tanto trabajadores como conductores ante
la no implementación del SPS se ven obligados a afiliarse al SNP o al SPP, ante la
77 Al mes de mayo de 2011.

falta de información o por la entrega de una información distorsionada,
cerrándose de esta forma la posibilidad de afiliarse más adelante el SPS.
3.3 El Bono Gratitud 78
El Decreto de Urgencia precisa que el programa “Gratitud” entregará una

subvención de 100 soles para los adultos a partir de los 75 años que se encuentren
en condición de extrema pobreza y cumplan las condiciones establecidas en la
norma promulgada. Se considera beneficiarios de dicho programa a los adultos a
partir de los 75 años de edad que se encuentren en extrema pobreza de acuerdo a
los criterios del Sistema de Focalización de Hogares 79 (SISFOH).
Inicialmente se considera a los hogares beneficiarios del Programa Nacional de

Apoyo Directo a los Más Pobres (JUNTOS) de los departamentos de Huancavelica,
Apurímac y Ayacucho. También a los de Lima Metropolitana. En ambos casos
deberán ser acreditados con su Documento Nacional de Identidad Nacional (DNI).
La norma tiene vigencia hasta el próximo 31 de diciembre
 Características
La subvención económica mensual que se otorga bajo dicho Programa, no es

heredable, ni está sujeta al pago de devengado. Igualmente, es incompatible con la
percepción de pensión de jubilación bajo algún régimen previsional u otro que
otorgue prestación económica por parte del estado, incluyendo ESSalud, así como
ser beneficiario de algún programa social a excepción del Seguro Integral de Salud
(SIS).
El programa "Gratitud" será administrado por el Ministerio de la Mujer y

Desarrollo Social (MIMDES) para lo cual el SISFOH le debe comunicar el padrón de
beneficiarios elegibles para la verificación de su estado de supervivencia.
Efectuada la verificación el MIMDES aprueba la relación de beneficiarios de dicho

programa mediante Resolución Ministerial. Luego, autoriza al Banco de la Nación
la apertura de las cuentas bancarias individuales de los beneficiarios de acuerdo a
la relación aprobada. Los recursos transferidos no podrán ser destinados, bajo
responsabilidad, a fines distintos para los cuales son autorizados.
 Beneficiarios
En relación con el número de beneficiarios se indica que el programa Piloto de

dicho programa se focalizará, inicialmente, entre 5 mil personas identificadas por
el Sistema de Focalización de Hogares en Lima y los departamentos de Apurímac,
78http://www.mef.gob.pe/NORLEGAL/decretos_urgencia/2010/DU059_2010.pdf
79Ver otras opiniones al respecto en http://www.cronicaviva.com.pe/index.php/pagina-libre/1250-ibono-de-gratitud-o-
pensiones-no-contributivas-para-adultos-mayores
Ayacucho y Huancavelica, pero que el próximo año atenderá a por lo menos 10 mil
beneficiarios 80.
No obstante, también se había señalado que “… En el 2011 lo extenderemos a más

regiones a nivel nacional con 35 millones de nuevos soles que tenemos en la Ley de
Presupuesto 81” y ello permitiría beneficiar a “unas 27 mil personas mayores de 75
años con este bono, con miras al año 2011 82.
4. Los programas (para la superación de la condición de empleo informal)
Los programas para la superación del empleo informal, siguiendo el ordenamiento

del PNSP, se pueden dividir en tres categorías (ver Tabla 12): i) de capacitación
técnica, ii) de desarrollo rural y iii) de mejoramiento del ingreso. De dichos
programas ProJoven estaría compartiendo la categoría de capacitación técnica y de
mejoramiento del ingreso.
Tabla N° 12
ÁREAS DE
PROGRAMAS
INTERVENCIÓN
Capacitación • ProJoven (componente a emprendedores)
Técnica • REVALORA
• Mi Chacra Productiva
Desarrollo Rural • PAME Rural
• RED Rural
• Micro Corredores Socio Económicos / MCSE
• AgroRural (Marenass)
Mejoramiento del • Construyendo Perú

ingreso • Capitalizando
• Programa Nuevas Iniciativas Empresariales
• PAME
• ProJoven
• Infraestructura Económica Productiva
• Programa Empresa Solidaria
4.1 Programas de capacitación técnica
Orientados al fortalecimiento del capital humano de la población beneficiaria.

ProJoven y REVALORA compartirían un ámbito de intervención mayormente
urbano mientras que Mi Chacra Productiva se dirige al área rural. En el primer
caso su población meta es el público juvenil.
80 Ver declaraciones de la Ministra Borra, http://www.andina.com.pe/espanol/Noticia.aspx?id=0bgHUwIUXZI=

81 Leer declaraciones de la ex Ministra Vilchez, http://gestion.pe/noticia/631245/vilchez-mayores-75-anos-afiliados-
al-sis-tambien-recibiran-bono
82 Ver al respecto http://gestion.pe/noticia/631245/vilchez-mayores-75-anos-afiliados-al-sis-tambien-recibiran-bono
4.1.1 ProJoven (componente a emprendedores)
ProJoven es un programa del MTPE tradicionalmente orientado a la formación de

jóvenes en ocupaciones específicas que se capacitan de acuerdo con las demandas
del mercado buscando insertarse en calidad de asalariados.
 Cambios en su estrategia: Incorporando autoempleo y ruralidad
En el último año, dicho Programa viene haciendo cambios en su estrategia de

intervención. Así, por ejemplo, señalaba 83 que entre los resultados que esperan en
el 2010 se encuentra: “El autoempleo como una posibilidad manifiesta” y “Una
mayor performance de ProJoven en ámbitos andinos rurales”.
 ProJoven Emprendedor
En el primer caso, y en alianza con el Programa conjunto PNUD – OIM – UNFPA y

OIT se llevó a cabo una experiencia inicial. Así se señala que “…Un total de 600
jóvenes se formaron como emprendedores al concluir satisfactoriamente el curso
“Generación de Ideas de Negocios” que desarrolló Projoven en las ciudades de
Arequipa, Huancayo y Lima a través del Plan Piloto Joven Emprendedor…”
Se ha señalado, igualmente, que al concluir el Plan Piloto Joven Emprendedor 84 se

iniciaría una nueva etapa con el denominado Projoven Emprendedor, iniciándose
la capacitación en Gestión Empresarial de 1,750 jóvenes.
Asimismo se ha indicado que a la conclusión de dicho curso de capacitación, hacia

fin de año se hará entrega de un capital semilla a los mejores alumnos para que
puedan iniciar de manera efectiva sus negocios 85.
 ProJoven rural andino
Se ha identificado una experiencia piloto en Cajamarca denominado ProJoven

Forestal, iniciativa que ha dispuesto de un presupuesto superior a los S/ 5
millones 86. En uno de sus componentes se destaca que 361 jóvenes recibieron el
taller “Desarrollo de Competencias Personales y Empresariales” en los meses de
agosto, setiembre, octubre, noviembre y diciembre del 2009 y a marzo del 2010.
Y, como secuela del referido Taller, se logró constituir 10 PyMes hasta el momento,
en diferentes espacios de operación de dicha iniciativa.
83 Ver al respecto http://www.projoven.gob.pe/descargas/taller2010a/1-2.ppt

84 Ver más detalle en http://www.projoven.gob.pe/noticia080_2010.htm
85 Ibid.
86 Ver más detalles en http://www.projoven.gob.pe/descargas/taller2010a/2-4a.ppt
4.1.2 REVALORA
En el marco del Plan de Estímulo Económico, se emitió el Decreto de Urgencia N°

021-2009 (15.02.2009) mediante el cual se autoriza al Ministerio de Trabajo y
Promoción del Empleo (MTPE) la creación del Programa Especial de Reconversión
Laboral (PERLAB) con el objeto de desarrollar acciones destinada a la promoción
del empleo y protección de la empleabilidad de los trabajadores afectados por la
crisis internacional.
Con el Decreto Supremo N° 01-2009-TR (19.03.2009) se crea el Programa Especial

de Reconversión Laboral-PERLAB denominado también Revalora Perú, cuyos
objetivos específicos son el desarrollo de una estrategia preventiva de protección
de la empleabilidad de los trabajadores de aquellas empresas que puedan ser
afectadas por el impacto de la crisis económica internacional y brindar servicios de
capacitación, intermediación, asistencia técnica y reinserción laboral a
trabajadores afectados por el impacto de la crisis económica internacional.
Con el Decreto Supremo N° 083-2009-EF, se autorizó un crédito suplementario en

el presupuesto del sector público para el año fiscal 2009, hasta por la suma de
S/.30´000,000 a favor del pliego MTPE, destinado a la atención del Programa
Revalora Perú con cargo a los recursos referidos en el Decreto de urgencia N° 021-
2009.
A inicios del año 2010, por Decreto Supremo N° 005-2010-EF (15.01.2010) se

autorizó la transferencia de partidas en el Presupuesto del Sector Público para el
año fiscal 2010 a favor del MTPE hasta por la suma de S/. 32´993,192.
El Programa cuenta con tres componentes:
o Intermediación Laboral: información sobre oportunidades laborales y

promoción empresarial
o Asistencia Técnica: acompañamiento a emprendedores.
o Capacitación Laboral: recalificación, reentrenamiento de trabajadores y
certificación de competencias laborales.
 Focalización
De acuerdo a lo establecido en el DS N° 001-2009-TR, los criterios de focalización y

prioridad de intervención del programa, se priorizará la atención de:
 los trabajadores de ámbitos geográficos en donde se concentran los

mayores efectos de la crisis económica internacional;
 los trabajadores de los sectores productivos de bienes y servicios que
presten reducciones significativas en la generación de empleo por efecto de
la crisis económica internacional; y los trabajadores jefes del hogar.
En este sentido durante el año 2009, el programa Revalora Perú focalizó su

atención a 13 departamentos del país: Lima, Lambayeque, Cajamarca, Piura, La
Libertad, Ancash, Loreto, Ucayali, Junín, Ica, Pasco, Arequipa y Cusco.
Por otra parte, inicialmente se priorizó la atención de los trabajadores que
perdieron su empleo que se desempeñaron en los sectores extractivo e industria,
los cuales fueron los más afectados por la crisis económica internacional. Sin
embargo, Revalora Perú amplió la atención a los trabajadores dependientes de
todos los sectores y a los trabajadores independientes cuyos ingresos se hayan
visto reducidos a raíz de la crisis (Ver el Anexo N° 1).
 Beneficiarios
Revalora Perú diseñó dos líneas de intervención: Revalora Trabajador y Revalora

Empresa 87. En la línea de intervención Revalora Trabajador, los beneficiarios son
todos los trabajadores afectados en su empleo o en sus ingresos como
consecuencia de la crisis económica internacional:
 Trabajadores dependientes: Aquellas personas que hayan

perdido su empleo como consecuencia de la crisis económica
internacional; es decir, 1 de enero del 2008.
 Trabajadores independientes: Aquellas personas cuyos
ingresos se hubieran reducido como consecuencia de la crisis
económica internacional; es decir, 1 de enero del 2008.
 Servicios
El programa ofrece los servicios gratuitos de capacitación laboral, intermediación

laboral y certificación laboral.
La capacitación se da en instituciones educativas tanto públicas como privadas. En

el año 2009, las entidades que formaron parte de la oferta formativa fueron:
Senati, Sencico, Cenfotur, Instituto de Formación Bancaria, UNMSM, UNI,
Universidad San Antonio Abad del Cusco, Universidad Nacional de San Agustín de
Arequipa, Universidad Nacional de Piura, Universidad Nacional del Centro y
Universidad Nacional de Educación Enrique Guzmán y Valle.
Los cursos de capacitación brindados fueron en las áreas siguientes: electricidad,

mecánica, metalmecánica, hotelería, administración, informática, maquinaria
pesada, construcción, industrias alimentarias, cuero y calzado, entre otros. En el
2010, el programa incorpora a ESAN y a la USIL dentro de su oferta formativa para
brindar capacitación en emprendimiento y en gastronomía, respectivamente 88.
87 Línea de intervención menos desarrollada. A la fecha, la página web del programa no muestra información sobre
Revalora Empresa.
88 Diplomado en Emprendimiento de Negocios en ESAN y actualmente se ha convocado para el Diplomado en
Gastronomía en USIL.
 Meta física 2009
En el año 2009, el programa logró capacitar, aproximadamente, a 15 mil personas

a nivel nacional superando su meta física de 14 mil beneficiarios.
 Perfil del beneficiario 2009
Los beneficiarios del programa Revalora Perú se caracterizan por ser

principalmente hombres, menores de 40 años, trabajadores independientes,
contar con estudios superiores, jefes de hogar con carga familiar y sus ingresos no
superan los 2 mil nuevos soles.
 La capacitación en el 2009
Cerca de la mitad de beneficiarios pertenecen a Lima y Callao, el 50% restante se

encuentra distribuido entre los 12 departamentos del interior del país. Las áreas
en las que se capacitaron fueron principalmente electricidad y electrotecnia,
computación e informática, hotelería y turismo y construcción.
4.1.3 Mi Chacra Productiva
Este Programa se constituye mediante el Decreto Supremo N° 004-2009-

MIMDES 89 (13 de mayo del 2009). Por dicha norma, el Estado le transfiere 10
millones de nuevos soles.
El objetivo de dicha iniciativa era la implementación de 10 tecnologías validadas, a
fin de potenciar las capacidades productivas de las familias rurales en extrema
pobreza, preferentemente a las familias beneficiarias del programa JUNTOS. Con
ello se pretendía contribuir a superar su situación de inseguridad alimentaria,
incrementar sus ingresos y facilitar su inclusión progresiva al mercado. Se
identificaron las siguientes tecnologías a implementar:
 Infraestructura de riego presurizado.

 Huerto fijo de hortalizas a campo abierto.
 Parcela de pastos asociados.
 Mini parcelas para la producción de granos y tubérculos.
 Agroforesteria.
 Módulo de abonos orgánicos.
 Módulo de crianza de gallinas.
 Módulo de crianza de cuyes.
 Cocina mejorada.
 Agua Segura.
89 Ver la referencia en http://www.foncodes.gob.pe/mchacraprod.htm

 Ámbito de intervención
El ámbito de intervención del referido proyecto comprende las regiones de

Apurímac, Ayacucho, Cusco, Huancavelica y Junín.
 Beneficiarios
Se estima un número de 6,592 familias beneficiarias de este proyecto (ver Tabla

10).
Tabla N° 13
Número de beneficiarios y monto de inversión
Fuente: Ver Mapa de intervención del Proyecto
 Líneas de inversión
Se tienen las siguientes:

- Desarrollo de capacidades productivas de las familias rurales. Comprende el
desarrollo de las capacidades productivas de las familias rurales en extrema
pobreza. Ello se realizará mediante la implantación de tecnologías
productivas que les permita incrementar sus áreas cultivables bajo riego,
desarrollar habilidades y destrezas en el manejo de módulos productivos y
gestionar eficientemente los recursos productivos de sus predios.
- Mejora de la seguridad alimentaria. Consiste en la incorporación de
prácticas saludables de consumo y preparación de alimentos en las
unidades familiares, mediante la implantación de las tecnologías de Cocinas
mejoradas y de Agua segura
4.2 Programas de desarrollo rural
4.2.1 PAME Rural
Consiste en el diseño de mecanismos de financiamiento, que permite la inclusión

económica sostenible de los pequeños productores rurales en el marco del
Programa PAME, con el apoyo del Fideicomiso con el Banco de la Nación. Sus
activos están sumando S/. 74’157,638 de nuevos soles sin considerar el Fondo de
Capacitación que es de S/ 2’232,884.45. Durante el 2009 reportó utilidades de S/
2’172,804.
Dicho Fideicomiso opera a través de las instituciones financieras intermediarias

(IFIS), que desarrollan servicios financieros rurales, en el ámbito de los Micro
corredores Socio económicos (MCSE), considerando las necesidades de
financiamiento identificadas por la propia demanda.
 Beneficiarios
La población objetivo son los pequeños productores rurales asociados o no en

cadenas productivas de los MCSE de áreas rurales, que son personas y familias de
bajos ingresos, población desatendida y excluida del sistema financiero, y
emprendedores de actividades productivas y con gran potencial de desarrollo
empresarial. El programa se localiza en 22 departamentos, 74 provincias y 82
distritos.
Gráfico N° 48
Ámbito de Intervención Número de IFIS por Departamento
Fuente: FONCODES
El Fideicomiso MIMDES – FONCODES - BN, viene atendiendo a la población

objetivo, de los Micro corredores socio económicos (Rurales), y de las áreas urbano
marginales a través del PAME Productivo Rural y Urbano Marginal del país
(PAME), mediante convenios de administración de recursos suscritos con 27 IFIS
conformadas por 3 Cajas Municipales de Ahorro y Crédito - CMAC, 9 Entidades de
desarrollo de la pequeña y microempresa – EDPYME, 08 Cooperativas de ahorro y
crédito, y 7 ONGs, todos con amplia experiencia en micro créditos.
Esta estrategia financiera mejora la limitada cobertura en el segmento de la

Microempresa rural, que registra un menor acceso al crédito por su precaria
rentabilidad, dispersión geográfica y mayor exposición a los riesgos naturales y de
Mercado. Se señala que las líneas de crédito y tasas tienen un costo de fondeo más
bajo que en las áreas urbano marginales.
4.2.2 RED Rural 90
Los RED Rural son una agrupación de beneficiarios reunidos - alrededor de

núcleos ejecutores centrales (NEC) - con el objeto de realizar una intervención en
materia de desarrollo de capacidades en negocios, producción alimentaria,
infraestructura o servicios financieros.
El objetivo general de esta iniciativa es el de mejorar las condiciones de vida de la

población objetivo (productores agrícolas y microempresarios rurales y urbanos)
promoviendo el desarrollo de actividades productivas en zonas de pobreza y
extrema pobreza; mediante el otorgamiento de créditos directos para financiar
bienes de capital y capital de trabajo. La población beneficiaria corresponde
prioritariamente a los quintiles 3, 2 y 1.
El proyecto cuenta, en adición, con los siguientes objetivos específicos:
 Fortalecer las capacidades productivas de la población objetivo con un

programa de capacitación permanente.
 Mejorar el funcionamiento de los sistemas de comercialización.
 Reducir las tendencias migratorias con la generación de empleo
productivo.
 Promover la participación de la mujer en los diferentes niveles del RED
Rural.
90 Ver mayores referencias en http://www.foncodes.gob.pe/mpracimos.htm

 Ámbito de operación
El ámbito de intervención de 8 de los 15 RED Rural operativos está localizado en

los departamentos de Lambayeque (RED Rural Inkawasi), San Martín (RED Rural
Chazuta y Bajo Mayo Lamas), Lima (RED Picoy Huancahuasi) y Puno (RED Rural
Macusani, Cojata, Putina Muñani y Cabanillas Mañazo).
El otorgamiento de créditos opera a través de los RED Rural conformados por

un NEC y un Equipo Técnico, los cuales previa evaluación otorgan los créditos.
Estos tienen las siguientes particularidades: i) son créditos directos dirigidos a
pobres y/o pobres extremos ubicados en las zonas de sierra y selva del país; ii)
se dirigen hacia aquellos que no tienen acceso al sistema financiero formal y
iii) se prioriza en función al género y la actividad productiva.
4.2.3 Micro Corredores Socio Económicos 91 (MCSE )
El objetivo central de los proyectos productivos es, mejorar los ingresos familiares
de los usuarios en forma sostenible, lo que se promueve a través de tres líneas de
actuación:
i. Tecnología productiva, que consiste en servicios para mejorar las técnicas

de manejo en el proceso productivo e incentivar la diversificación
productiva, su procesamiento y el mejoramiento de la productividad.
ii. Gestión empresarial. Consistente en servicios de desarrollo orientados al
fortalecimiento de las organizaciones de productores como unidades
empresariales con participación en el mercado, así como al fortalecimiento
de las capacidades de gestión en la conducción de los negocios rurales en
forma competitiva.
iii. Articulación al mercado. Incorpora servicios que permitan el acceso de los
productores a la información especializada requerida para identificar
oportunidades de negocios y articularse de mejor manera al mercado.
 Beneficiarios
En las zonas priorizadas, FONCODES financió un total de 506 proyectos en el

periodo 2005-2008, beneficiando a 19,812 familias en situación de pobreza, así
como a una población estimada en 99,060 habitantes.
La inversión total dirigida a los proyectos fue de US $ 14.3 millones, con una
inversión promedio de US$ 800 dólares por familia, destinada al financiamiento de
planes de negocios ejecutados por NE y con la participación de NEC.
91 Más referencias en http://www.foncodes.gob.pe/mpaproducir.htm

La experiencia tradicional del FONCODES, en la intervención de infraestructura

social y productiva habría demostrado que resulta altamente beneficioso para los
productores rurales, mejorar y desarrollar sus capacidades productivas y de
gestión, mediante servicios de capacitación, asistencia técnica e información
especializada, para lo cual este Programa proporciona recursos para financiar
servicios de desarrollo de capacidades en los ejes temáticos de: articulación al
mercado, gestión empresarial y tecnología productiva y como contrapartida los
usuarios organizados a través de los Núcleos Ejecutores(NE) y Núcleo Ejecutor
Central(NEC), aportan recursos económicos, por un monto del 8 % del costo total
de cada proyecto, que es preferentemente destinado a la adquisición de pequeños
bienes de capital.
 Ámbito de Operación
Los proyectos productivos del Programa FONCODES III se señala que se localizan
en zonas rurales de la sierra y selva del país, en espacios territoriales con
potencialidades productivas, denominados “Micro Corredores Socio Económicos -
MCSE”. Se identificaron los siguientes: Amazónico (Loreto), El Llaucano
(Cajamarca), Huamanga (Ayacucho), Huancané-Putina (Puno), Huascarán
(Huaraz), Kuelap (Amazonas), San Martín (San Martín), Sierra Lima (Lima), Sierra
Piura (Piura), Tahuamanú (Puerto Maldonado) y Tayacaja (Junín y Huancavelica),
haciendo un total de 11 Microcorredores Socio Económicos. Dicha priorización
conglomeró 12 regiones del país, 37 provincias y 151 distritos.
Tabla N° 14
Ámbito de Intervención Por Número de Provincias y Distritos Atendidos
Fuente: FONCODES
4.2.4 AgroRural (Marenass)
Mediante Decreto Legislativo Nº 997, del 13 de Marzo del 2008, (Segunda

Disposición Complementaria Final), se creó el Programa de Desarrollo Productivo
Agrario Rural - AGRO RURAL 92. Este nace como consecuencia de la fusión y
sinergia de OPDs y Programas activos del MINAG tales como Pronamachs,
Proabonos, Marenass, Aliados Corredor Puno Cuzco, Proyecto Sierra Norte y
Proyecto Sierra Sur. En razón de dicha conglomeración, inicialmente comprendía
1,000 distritos del ámbito Rural del Perú
La misión de AGRORURAL señala que “es el brazo del MINAG especializado en

combatir la pobreza rural, impulsando estrategias, actividades y mecanismos que
permitan mejorar los ingresos y la calidad de vida de las familias rurales”.
Se indica que las funciones generales de AGRORURAL, son:
• Formular e implementar políticas y estrategias para la gestión del

desarrollo rural en zonas de pobreza.
• Desarrollar el capital humano de las personas en condición de pobreza.
• Mejorar el acceso de los productores rurales a mercados de bienes y
servicios, nacionales e internacionales, a partir de asistencia técnica,
capacitación y gestión de información.
• Fortalecer capacidades de las familias y organizaciones de las
comunidades, mediante capacitación, entrenamiento y comunicación.
• Promover el establecimiento de alianzas estratégicas en todos los
niveles, con la finalidad de optimizar recursos.
Un programa emblemático fue Marenass93. Este tenía como objetivo general el

fortalecer y consolidar la capacidad de gestión de las familias campesinas y sus
organizaciones comunales para que manejen en forma sostenible sus recursos
naturales y se inserten adecuadamente en los mercados, con equidad de género.
Por ello contaba con los siguientes objetivos específicos:
• Promoción y asesoramiento de la mujer campesina de la sierra para

insertarse en los mercados
• Fortalecimiento del capital social y humano de las comunidades
campesinas de la sierra y
• Gestión institucional para el desarrollo de familias y organizaciones de
comunidades campesinas
Del proyecto “Fortalecimiento y consolidación de los servicios brindados por

Marenass en comunidades campesinas de Apurímac, Ayacucho y Cusco” se destaca
la estrategia seguida, en tanto precisaba que se basaba en los siguientes ítems:
• La transferencia de decisiones, responsabilidades y recursos a las

comunidades y las familias integrantes,
92 Mayores referencias en http://www.agrorural.gob.pe/index.php/nosotros/que-es-agrorural.html

93 Ver al respecto http://www.marenass.org/
• Servicios privatizados de asistencia técnica y capacitación práctica en su
terreno, de campesino a campesino y con sus propios recursos,
• La metodología de concursos Pacha Mama Raymi con incentivo
monetario, la que se accede mediante concursos y por resultados, sin el
deterioro de los lazos de solidaridad comunal,
• La oferta de tecnología de bajos insumos externos, conjugando
tecnologías tradicionales y modernas,
• Acciones destinadas a fortalecer la estructura social de la comunidad y de
las familias: enfoque de género y revaloración de la cultura y
fortalecimiento de las etnias comunales
El proyecto otorgaba incentivos económicos por cuatro años consecutivos, al cabo

de los cuales se esperaba que las familias campesinas lograran dar un salto
tecnológico 94 y, en consecuencia, iniciar la recuperación de sus recursos que les
permitiera incrementar el valor de sus productos, mejorar sus condiciones de
negociación y aumentar ingresos.
4.3 Programas de mejoramiento del ingreso
4.3.1 Construyendo Perú
Desde su creación mediante Ley Nº 29035 del 10 de junio de 2007, el Programa

Nacional "Construyendo Perú", heredero de A Trabajar Urbano, se gestó con el
objetivo de:
i) generar empleos temporales y

ii) el desarrollo de capacidades para la población desempleada de las
áreas urbanas y rurales en situación de pobreza y pobreza extrema 95
Así, el Programa Construyendo Perú, organismo ejecutor del Ministerio de Trabajo

y Promoción del Empleo, se señala que favorecerá con prioridad a la PEA en
desempleo, a través del financiamiento de proyectos intensivos en mano de obra
no calificada, presentados por los propios pobladores a través de diversas
instituciones.
Tabla N° 15
PARTICIPANTES CAPACITADOS
INDICADOR ENERO ENERO ENERO ENERO TOTAL
DICIEMBRE DICIEMBRE DICIEMBRE OCTUBRE
2006 2007 2008 2009
Nº de participantes que 93,857 214,339 151,560 131,152 590,908
reciben una
compensación
económica.
94 Se señalaba que Marenass no promueve tecnologías que impliquen costos recurrentes. Se trataría de tecnologías
adecuadas a las realidades campesinas y a ser ejecutadas con recursos del propio medio.
95 Ver al respecto http://www.construyendoperu.gob.pe/MarcoLegal.aspx
PARTICIPANTES CAPACITADOS
INDICADOR ENERO ENERO ENERO ENERO TOTAL
DICIEMBRE DICIEMBRE DICIEMBRE OCTUBRE
2006 2007 2008 2009
Nº de participantes No ejecutado 36,988 55,840 47,896 140,724
certificados en
Capacitación General.
Nº de participantes No ejecutado 14,087 12,894 62 27,043
certificados en
Capacitación Específica
Nº de personas No ejecutado 1,303 1,890 1,200 4,393

insertadas laboralmente
con empleo dependiente
o independiente.
Fuente: http://www.construyendoperu.gob.pe/Mapas/App_Form/FrmMapa_Oficinas.aspx
Construyendo Perú, además de la obra física que realiza a través de los proyectos,
brinda capacitación (general y específica) a los participantes96, quienes luego del
entrenamiento, muestran sus trabajos en expoferias que el programa organiza en
todo el país a través de sus oficinas zonales.
Las capacitaciones que realiza dicho Programa se orientan, también, a que los
participantes eleven su autoestima y descubran alguna actividad que ellos creían
desconocida. Con tales capacitaciones se facilita la reinserción laboral y
autoempleo. Cabe destacar la presencia importante de la mujer en la mano de obra,
quien a partir de su participación en el Programa aumenta su probabilidad de
emplearse, entrenarse y reinsertarse en el mercado laboral. El Programa ha venido
incorporando cuotas de participación orientadas: los jóvenes en riesgo, las madres
solteras, las personas con discapacidad o habilidades diferentes y las personas de
la tercera edad.
Complementariamente a la generación de empleos temporales y capacitaciones, el

Programa, también, aporta con otros beneficios como:
• El desarrollo de economías locales,

• La construcción de infraestructura social, económica y productiva que
permite mejorar las condiciones de vida de la población generando valor
agregado a los activos sociales (veredas, muros de contención, escaleras,
conexiones de agua, etc.),
• El empoderamiento de estructuras sociales, las mismas que se organizan
para gestionar los proyectos y la búsqueda de cofinanciamiento,
• La articulación intersectorial, financiando obras conjuntas con los sectores,
Vivienda, Salud, Agricultura, Defensa (Plan VRAE), MIMDES (Wawa Wasi),
estrategia CRECER, etc. y
96 Se adiciona, identificando al participante/ beneficiario como sinónimo de poblador desempleado con carga familiar
que participa dentro de una estrategia de apoyo a su inserción laboral (ver al respecto
http://www.construyendoperu.gob.pe/Documentos/Transparencia/Normas%20Directivas/RM1782008TR.PDF
• La atención de necesidades inmediatas ya que el gasto de la compensación
del beneficio económico se dirige a alimentación (70%), educación (10%) y
pago de servicios (6%).
De otro lado, en el marco de la iniciativa de los Núcleos Ejecutores Juveniles,

Construyendo Perú, incorporó una metodología de capacitación general,
básicamente de carácter vivencial, utilizando técnicas de animación socio cultural
como el teatro, dinámicas grupales para tratar los temas de la guía didáctica
referentes a autoestima y plan de vida, vigilancia ciudadana, estilos de vida
saludable, resolución de conflictos y cultura de paz.
Junto con dicha capacitación se implementaron los talleres técnicos productivos

(capacitación específica), se desarrollaron utilizando la metodología ilustrativa,
demostrativa y de aplicación práctica. Se llevaron a cabo, talleres de reciclado de
basura para la elaboración de ladrillos ecológicos hechos por ellos mismos,
confección de polos, entre otras actividades.
 Programa Nuevas Iniciativas Empresariales (NIE)
El apoyo a las/los emprendedores se inicia en el año 2003 en el Ministerio de

Trabajo y Promoción del Empleo – MTPE con el componente Bono Emprende del
Programa Perú Emprendedor a través del cual se brindó capacitación y asesoría
para la puesta en marcha de nuevos negocios.
La Dirección Nacional de la MYPE del MTPE con el apoyo de la ONG italiana CESVI
presentó a la Región Lombardía un proyecto denominado “Maratona
Imprenditoriale” (“Maratón Emprendedora”) el cual planteaba la necesidad de
aportar CAPITAL SEMILLA a las mejores iniciativas de negocios. Este proyecto fue
aprobado el 26 de octubre del 2006, en él, la región de Lombardía (Italia) se
comprometía a aportar S/. 260,000.00 nuevos soles en capital semilla para los 60
mejores planes de negocios.
El Proyecto Maratón Emprendedora a partir del 2007 se inserta en el Programa MI

EMPRESA del mismo ministerio a través de su componente Nuevas Iniciativas
Empresariales – NIE, el cual busca alcanzar resultados de impacto al enfatizar su
intervención en la generación de emprendimientos por oportunidad, considerando
para ello las potencialidades regionales en el ámbito de acción del componente:
Arequipa, La Libertad, Lima y Puno; el 2008 se amplía la cobertura a Junín, Ancash,
Lambayeque y Tacna.
El proyecto establece un modelo de intervención que se divide en tres etapas: 1)

Inscripción de Ideas de Negocio, 2) Elaboración de Planes de Negocio y
Fortalecimiento de Capacidades Emprendedoras Personales – CEP y 3)
Elaboración de planes de implementación.
Paralelamente, MI EMPRESA también promovió dos concursos para

emprendedores en la región Ayacucho, denominado Ayacucho Avanza, durantes
los años 2008 – 2009, el mismo que se realizó con Apoyo del Servicio Alemán de
Cooperación Social - Técnica – DED, de la Fundación Schmitz y el Centro de
Información y Educación para la Prevención del Abuso de Drogas – CEDRO, el
modelo de intervención de este concurso desarrolló las siguientes etapas: 1)
Identificación y Selección de Ideas de Negocio - ISIN 2) Fortalecimiento de
Capacidades Emprendedoras Personales – CEP, 3) Elaboración de Planes de
Negocio - PN y 4) Elaboración de Planes de implementación .
Luego del proceso de competencias y funciones den materia de MYPE, del

Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo al Ministerio de la Producción 97,
este último asume las funciones para promover un entorno favorable y actuar
como facilitador para el desarrollo de las iniciativas empresariales, en donde la
Dirección Mi Empresa realiza acciones permanentes en el ámbito nacional para
promover las iniciativas empresariales, de forma articulada con los gobiernos
regionales y locales e instituciones públicas o privadas. 98
Esta función se refuerza con lo señalado en la Ley de Promoción de la

Competitividad, Formalización y Desarrollo de la Micro y Pequeña Empresa y del
Acceso al Empleo Decente - Ley MYPE y su reglamento, donde se señala que el
Estado debe promover instrumentos de promoción para facilitar el acceso a los
nuevos emprendimientos con el fin de crear un entorno favorable para su
desarrollo.
En esta misma línea, la Ley (Art. 11 99 del Reglamento), establece las medidas de
promoción para la iniciativa privada. En el caso de las iniciativas empresariales, las
medidas de promoción más adecuadas son: a. Formación y acreditación de
consultores y capacitadores y b. Transferencia de metodologías. En ambas medidas
se enmarca la concepción del Programa Capacitación para Creación de Empresa
Nuevas Iniciativas Empresariales (NIE).
Durante los años de ejecución de los concursos Maratón Emprendedora y

Ayacucho Avanza, se ha desarrollado y validado una estrategia de intervención
para motivar, preparar y darles seguridad a las personas interesadas en crear una
empresa.
Sin embargo, una de las debilidades del proceso es que en el país se cuenta con un
número muy reducido de profesionales especialistas, metodológicamente y
técnicamente, en la atención a emprendedores, el mismo que requiere de una
dinámica distinta a fin de lograr motivar y preparar a quienes serán futuros
empresarios, motivo por el cual se capacitó a un pequeño grupo de profesionales
en metodologías participativas y contenidos técnicos con el fin de brindar servicios
a emprendedores en las regiones donde se desarrollaron los concursos, con énfasis
en la región Ayacucho. Para cubrir las regiones de atención por Mi Empresa con
expertos que manejan en forma integral (metodológicamente y técnicamente)
97 Ley Nº 29271. Ley que establece que el Ministerio de la Producción es el sector competente en materia de
promoción y desarrollo de las MYPE y Cooperativas.
98 Artículo 67 del Reglamento de Organización y Funciones del Ministerio de la Producción
99 Reglamento de la Ley MYPE (D.S. Nº 008-2008-TR) Título III – Instrumentos de promoción para el desarrollo y la
competitividad, en el Capítulo II – Capacitación y Asistencia técnica

capacitaciones de formación a emprendedores, se continua con la formación de
profesionales expertos en el servicio de atención a emprendedores.
Producto de este impacto positivo, la Dirección MI EMPRESA con apoyo del

Servicio Alemán Social de Cooperación Técnica – DED y la fundación Schmitz, ha
desarrollando un manual integral (conceptual, metodológico y operacional) sobre
cómo formar nuevos emprendedores, éste manual considera las buenas prácticas y
aprendizajes (ajustes metodológicos) logrados en los concursos Ayacucho Avanza
y Maratón Emprendedora en los últimos años, el mismo se que denomina
Programa Capacitación para Creación de Empresa Nuevas Iniciativas
Empresariales (NIE) - DIRECCION MI EMPRESA que recoge la experiencia de cómo
formar nuevos emprendedores con enfoque de oportunidad, como una opción de
crecimiento, realización y generación de ingresos sostenibles.
Cabe precisar, que en el Perú el índice de mortalidad de las empresas aún es muy
elevado. Según información de la Superintendencia Nacional de Administración
Tributaria - SUNAT, se registran 300,000 nuevas empresas cada año, de las cuales
2 de cada 3 empresas cierran antes de cumplir el primer aniversario.
En general las empresas son conducidas por emprendedores, y en específico las
micro y pequeñas empresas constituyen en la actualidad uno de los elementos más
dinamizadores de la economía del país. Sin embargo existen diversos problemas
que vienen ocasionando el cese de muchos de ellos.
Las razones del cese de los negocios demuestran un elemento fundamental, la

precaria condición de capacidades empresariales con que inician un negocio o
empresa, sin duda esta poca preparación va de la mano con la oferta educativa
nacional, el 78.5% de los creadores de microempresas (empresas de 1 a 10
trabajadores) en el país tienen hasta secundaria completa 100.
Sumado a esto, el sistema educativo (básico y superior) no está alentando la

formación de líderes emprendedores, está concentrado en formar “empleados”
capaces de administrar empresas, de contribuir al sector público y privado con
profesionales dispuestos a recibir órdenes de un superior.
En este contexto, lo que resulta fundamental es tener clara la idea que “los
empleados buscan trabajo después que se construye el negocio y que el trabajo del
emprendedor comienza antes del negocio” por lo tanto es urgente empezar a
formar emprendedores que contribuyan al desarrollo económico y social a nivel
local, regional y nacional, a través de la creación de nuevas empresas.
No Obstante, los resultados son alentadores, en la actualidad Mi Empresa ha

promovido la elaboración de 455 planes de negocios, de los cuales 73 han recibido
capital semilla ascendente a S/. 4000.00 nuevos soles cada uno y 82
emprendedores han recibido S/. 900.00 nuevos soles de capital semilla. De ellos a
la fecha se tiene 95 negocios creados, formalizados y en funcionamiento a través de
la Maratón Emprendedora y Ayacucho Avanza respectivamente.
Fuente: INEI ENAHO IV Trim. 2006, Elaboración Programa de Estadísticas y Estudios Laborales – PEEL del
100
MPTE – 2006.
Con estas premisas, observamos que el Programa NIE está formulado en base a la
condición de “emprendedor/a”, definido como “la persona que sueña y busca
transformar su sueño en realidad. Son aquellas personas capaces de producir el
cambio en la sociedad, gestionan la oportunidad, perciben y ejecutan una
innovación con energía y convicción” (MTPE, 2007).
Esta definición clasifica a los emprendedores por necesidad o “reclutados a la

fuerza” en los cuales el motivo de creación de las micro y pequeñas empresas es la
sobrevivencia o subsistencia, como un mecanismo de refugio o protección ante la
falta de fuentes de trabajo.
Por otra parte, están los emprendedores por oportunidad o “voluntarios”,

caracterizados por iniciar un negocio libre y espontáneamente para aprovechar
oportunidades que le proporciona el entorno, parte de la misma persona como una
opción de empleo superior, de autorrealización, como una opción de vida, de
generación de mayores ingresos, de desarrollo profesional, como una manera de
poner a prueba su capacidad de trabajar, de competir, de innovar, de ganar, de
lograr objetivos y sueños, una forma de progresar y aportar al país (Id).
El modelo para la implementación del componente NIE se basa en un concurso que

desde una visión descentralizada representa una opción eficaz, para promover los
nuevos emprendimientos en las regiones, avanzando hacia la capacitación en
actitudes y capacidades productivas, emprendedoras y empresariales necesarias
para lograr un desarrollo integral en cada una de ellas, preparando a los
emprendedores para las nuevas iniciativas empresariales, brindándoles para ello,
las herramientas y los recursos necesarios para la generación de nuevos negocios
sostenibles. El esquema del Concurso, puede verse en el siguiente gráfico:
Gráfico N° 49
Fuente: Directiva Nº 002-2007-MTPE/3/ 11.3
Considerando que la condición de pobreza alcanza a los emprendedores /as de la

economía informal, el Programa está concebido especialmente para atender este
segmento de la población y actualmente actúa como instancia de segundo piso,
articulándose de manera directa con las instituciones que implementen el
programa de capacitación para creación de empresas, haciendo el seguimiento y
monitoreo de estas instituciones en 14 regiones donde opera la Dirección MI
EMPRESA además de Lima a través de sus 6 ventanillas de atención 101.
4.3.2 Capitalizando
Este programa, de la Municipalidad de Lima, fue creado en el 2004 102. Permite a las
asociaciones de comerciantes informales que ocupan espacios públicos abrir una
cuenta de ahorros en la que deben hacer un aporte mensual o semanal establecido
y, tras seis meses o un año, reunir la cuota inicial para la compra de un local, así
como el aval del banco en el que ahorran. Se trata de un Sistema que fomenta la
asociatividad mediante el ahorro individual 103, controlado e intangible con el fin de
desarrollar proyectos para el ejercicio formal de su actividad económica en el
mediano plazo dejando las calles.
i) Apertura de una cuenta de ahorro “individual”

ii) Intangibilidad voluntaria de sus cuentas de ahorro
iii)Ahorro semanal supervisado trimestralmente
iv) El comerciante informal se convierte en sujeto de crédito para lograr el
financiamiento de su proyecto
v) Incentiva la asociatividad de comerciantes informales bajo la modalidad
societaria que les permita la formación de microempresas
vi) Identificación mediante un carnet de formalización
En buena cuenta la base del Programa Capitalizando descansa, según el Municipio,

en la existencia de organización, sobre la cual se incorpora el ahorro que denota el
compromiso de los comerciantes informales.
 Focalización
El Programa está priorizado entre las personas con discapacidad, madres en

estado de abandono, personas de la tercera edad y población en extrema pobreza.
Un requisito para la operación del Programa es que los comerciantes cuenten con
un proyecto aprobado en asamblea, además, del acta de compromiso
correspondiente.
Con el programa "Capitalizando" la Municipalidad de Lima intenta promover y

consolidar empresarialmente a las asociaciones de los comerciantes informales 104.
101 La Dirección Mi Empresa cuenta con 6 ventanillas de atención en Lima Metropolitana en los distritos de: San
Juan de Miraflores, Villa El Salvador, La Victoria, Independencia, Comas y El Rímac.

102 Ver al respecto http://elcomercio.pe/edicionimpresa/html/2006-05-15/ImpTemaDia0505940.html
103 Más detalles en
http://www.ucpr.edu.co/desarrollohumanoypaz/modulos/encuentrosinternacionales/ComercioenlascallesdeSurAmeri
ca/Ponencias/Luis_Gayoso.pptx
104 Ver al respecto http://www.munlima.gob.pe/Publicacion/publica.aspx?nid=401
Tabla N° 16
Comerciantes autorizados
BASE LEGAL AUTORIZADOS
R.A 2000 687

D.A 2003 TE ATIENDO TE CUIDO 341
R.D. 341-2003 PERSONAS CON DISCAPACIDAD 39
Independientes y otras
560
Organizaciones
SUB TOTAL I 1,627
Capitalizando 2009 620 (x)
SUB TOTAL II 2,247
Capitalizando 2010 328
TOTAL 2,575
Fuente:
http://www.ucpr.edu.co/desarrollohumanoypaz/modulos/encuentrosinternacionales/Co
mercioenlascallesdeSurAmerica/Ponencias/Luis_Gayoso.pptx
4.3.3 Infraestructura económica productiva 105
Los proyectos de infraestructura económica se orientan a incrementar la base

productiva, facilitando la producción, transformación y comercialización de
productos alimentarios y agroindustriales y los negocios rurales en forma
sostenible, bajo un enfoque territorial. Desde agosto del 2006 a junio 2010, se han
financiado 292 proyectos de infraestructura económica productiva, a través de RO-
GL, DU-064, PISP, Fondo para la Igualdad, entre otros.
Pero, como sub componente del programa FONCODES III (Contrato de préstamo
Nº 1421/OC-PE), se han financiado 260 proyectos de infraestructura económica
productiva, estando 258 con liquidación aprobada y 02 convenios en rendición de
cuenta para la liquidación. La inversión total del programa ascendió a USD 4.7
millones.
Los objetivos específicos se vinculan con:
i) Apoyar directamente a las familias en la generación de ingresos, a través de

la ejecución de los proyectos de infraestructura de riego, post cosecha,
conservación de suelos y reforestación.
ii) Garantizar la seguridad alimentaria de las familias campesinas a través de
proyectos de riego.
105 Ver mayores referencias en http://www.foncodes.gob.pe/minfraecoprod.htm

iii) La sostenibilidad de los proyectos productivos.
iv) La conservación y manejo de los recursos naturales, mediante el uso
eficiente del agua, la conservación de suelos y la reforestación, para un
aprovechamiento sostenido.
 Beneficiarios
Constituidos por los productores en situación de pobreza específicamente de la

sierra y selva, priorizando las zonas donde se están desarrollando proyectos
productivos – Microcorredores Socio Económicos (Amazonas, Cajamarca, Piura,
San Martin, Ancash, Sierra Lima, La Merced, Huancavelica Ayacucho, Puno, Puerto.
Maldonado). La población beneficiaria corresponde prioritariamente a los
quintiles 2 y 1.
Los proyectos de infraestructura económica están constituidos por tres líneas de

financiamiento:
i) Pequeños sistemas de riego y drenaje: riego superficial por gravedad,
presurizado y drenaje, cuyas principales obras son: canales, reservorios,
otros.
ii) Infraestructura de apoyo a la comercialización, post cosecha y servicios:
centros de comercialización (pequeños mercados, ferias artesanales),
centros de acopio, plantas de transformación; centros de producción y
servicios (camales, albergues turísticos, etc.).
iii) Conservación de suelos y reforestación: construcción de obras mecánico
estructurales (terrazas, andenes, zanjas de infiltración, etc.), y reforestación
(producción, plantación, manejo y aprovechamiento forestal).
4.3.4 Programa Empresa Solidaria 106
El Programa Empresa Solidaria se ejecutó a través del Convenio FONCODES –

Swisscontact los años 2005 – 2009. Tuvo como objetivo fortalecer las capacidades
de los beneficiarios para favorecer su articulación a los mercados,
interrelacionando la oferta de productos y servicios de la población con las
oportunidades económicas que brindan las empresas y la demanda local, regional,
nacional e internacional.
Desde el 2007 al primer semestre del 2009 se ejecutaron 378 proyectos

productivos beneficiando a mas de 15,000 familias con una inversión de S/. 9.6
millones. En el 2009 se ejecutaron 86 proyectos (46 proyectos de Reforzamiento
Micro corredores socio económicos -MCSE, 32 proyectos productivos de Creando
Oportunidades y 8 proyectos especiales), beneficiando a más de 3,000 familias en
17 regiones.
106 Más referencias en http://www.foncodes.gob.pe/mpempresa.htm

 Beneficiarios
El programa dirigió su atención a apoyar a la población de pobreza extrema

(quintil 1) con perspectiva de emprendimiento económico. Asimismo a los
principales usuarios (productores rurales) de las organizaciones constituidas en el
Programa MCSE y así como a la población vulnerable: mujeres, personas con
discapacidad, adolescentes, que cuenten con potencial emprendedor para
desarrollar sus capacidades con pequeños negocios productivos que los orienten al
mercado.
El Programa financió proyectos productivos agrarios (agrícolas, pecuarios, agro

transformación y reforestación) y no agrarios (acuicultura, artesanía, turismo,
gastronomía, comercialización, entre otros), bajo la modalidad de recursos no
reembolsable.
Se concentró en las siguientes líneas:
i) Reforzamiento de las capacidades y competencias y el acceso a servicios de

desarrollo empresarial de las organizaciones empresariales de los MCSE.
ii) Desarrollo de pequeñas líneas de negocios en la población del quintil 1.
iii) La promoción y articulación comercial de los productos y servicios a las
oportunidades del mercado de bienes y servicios local, regional y nacional.
5. Iniciativas con potencial en extender la protección social al empleo en

informalidad
El predominio que todavía mantiene la pobreza como objetivo de las políticas

sociales ha dejado en segundo plano la concepción y diseño de políticas enfocadas
en la calidad del empleo y preservación del capital humano. En el tema de la
informalidad, por su parte, los esfuerzos y los escasos recursos estatales asignados
se concentraron, inicialmente, en los aspectos de la formalización, acceso y de ir
cimentando una plataforma de servicios de desarrollo empresarial. Por tanto, así
como no existe, aún, una política que prioriza la extensión de la protección social al
empleo en situación de informalidad, se dificulta encontrar buenas prácticas en
políticas de protección social. No obstante se han seleccionado algunas con
potencial en dicha orientación. En el nivel nacional se han identificado los
esfuerzos relacionados con el SIS semisubsidiado y, más recientemente, ESSALUD
independiente. Por su parte a nivel municipal se encuentran experiencias como la
del FOMA y el Complejo Parada Plaza-La Victoria).
5.1 Seguros de salud semicontributivos e independientes para trabajadores
en condición de informalidad.
En el año 2003, la ley 28015 incorpora un régimen laboral especial –con menores
derechos laborales que el régimen general- pero con un acceso a la seguridad social en
las mismas condiciones que todos los trabajadores. No obstante, el DL 1086,
promulgado en el 2008, modifica la cobertura de salud y de pensiones incorporando
un esquema de co financiamiento estatal, con acceso al SIS en salud y a un FPS en
pensiones. El mecanismo de cofinanciamiento aludido en dicho decreto da acceso en
salud al Seguro Integral de Salud (SIS) 107. EsSalud y en pensiones al Fondo de
Pensiones Sociales (FPS), a los trabajadores autoempleados y sys derechos habientes,
así como a los trabajadores y conductores de empresas con menos de 10 trabajadores
(Microempresa). Ambos representan un porcentaje importante del empleo en
condiciones de informalidad: 29%. Para quienes se encuentren en microempresa, le
corresponderá al conductor asumir el 50% del costo de la afiliación al SIS (S/15.00) y
al Estado la diferencia (S/15). Este es el mecanismo bajo el cual se vienen
concentrando los esfuerzos del Estado para formalizar y extender la protección social
a trabajadores y conductores de las microempresas.
En cuanto al denominado “ESSALUD Independiente”, éste no está dirigido a la

población informal de bajo ingresos, sino a la de ingresos medios. Además, dichos
esfuerzos no comprenden las prestaciones económicas que contempla ESSALUD
para el caso de sus asalariados afiliados.
Tabla N° 17
Empleo en informalidad: iniciativas de protección social
Población objetivo Iniciativa de protección social

D.L. 1086
Asalariados y conductores en empresas de
Cofinanciamiento en salud (SIS) y pensiones
menos de 10 trabajadores
(FPS)
Componente semisubsidiado del SIS
Trabajadores independientes
ESSALUD independiente
Como se observa en el Gráfico 2, hasta el 10 de diciembre de 2010, se habían

registrado en el REMYPE 108 poco más de 88 mil microempresas que comprendían
a 136 mil trabajadores. Estas cifras indican que el tamaño promedio de la
microempresa que se viene inscribiendo en dicho registro es de 1,5 trabajadores.
107 Artículo 57 del TUO de la Ley MYPE. Artículos 39 y del Reglamento, el Decreto Supremo Nº 008-2008-TR.
108 El REMYPE es el Registro Nacional de micro y pequeña empresa Según el DL 1086, quienes figuren en el
podrán participar de las compras estatales y acceder al 40% reservado a las mypes, a capacitaciones y
financiamientos, reducción de tasas y multas laborales, además de poder elegir el régimen laboral especial (que
implica el pago de salarios y beneficios sociales de acuerdo con el tamaño de la empresa) y a un sistema de salud y
pensiones que será subsidiado por el Estado (Servicio Integral de Salud - S.I.S.).
En términos del número total de asalariados que se encuentran laborando en las
empresas de menos de 9 trabajadores, la cifra registrada en el REMYPE significa el
6% del dicho total (Ver Gráfico 50).
Se está frente a un criterio de segmentación por niveles de ingresos. La iniciativa

del SIS semi subsidiado contempla, como público objetivo, a personas con menores
ingresos (no mayores a 1,000 soles 109). Si bien tienen acceso a esta modalidad
aquellos trabajadores asalariados con ingresos menores a S/1,600 mensuales, es
más probable que estos últimos se afilien a ESSALUD independiente si es que no
cuentan con otra modalidad privada de seguro médico 110. En el caso de ESSALUD
independiente, esta modalidad de seguro se incorporó dentro de la oferta existente
a mediados del 2010 111
Gráfico N° 50
REMYPE: empresas registradas y número de trabajadores
(al 10 de diciembre de 2010)
Fuente: REMYPE
Gráfico N° 51
Trabajadores de las Mypes y N° de registrados en el REMYPE
Fuente: REMYPE y ENAHO 2009

109 Para mayores detalles, ver al respecto http://www.sis.gob.pe/Portal/productos/costo_minimo/index.html

110 Se está refiriendo con algunas modalidades de afiliación con alguna clínica o centro médico. Por ejemplo con la
Maison de Sante, servicios de salud de Cooperativas de ahorro y crédito y esquemas similares.
111 En cumplimiento de lo establecido en la Ley Nº 29344; Ley Marco de Aseguramiento Universal en Salud y su
Reglamento aprobado por Decreto Supremo Nº 008-2010-SA

Su público objetivo es el de los trabajadores independientes112 con 4 paquetes de
salud disponibles, que comprende atención en consulta externa, hospitalización,
cirugías, emergencias y provisión de medicamentos, cubriendo –así, se menciona-
el 80 % de las enfermedades más frecuentes. Es sin límite de edad y disponible
para cualquier residente en el Perú 113.
Este seguro cuenta con los siguientes costos de afiliación 114:
Titular y 1 Titular y 2 Titular y 3

Titular
dependiente dependientes dependientes ó más
Afiliación individual S/. 65 S/. 115 S/. 170 S/. 230
Afiliación colectiva (100
S/. 55 S/. 95 S/. 140 S/. 190
ó más titulares)
En cuanto a los resultados expresados en afiliaciones, ambos seguros (SSIS y

EsSalud) no demuestran resultados promisorios hasta el momento. Existe una
disminución en el número afiliaciones al régimen subsidiado del SIS (Ver Gráfico
4), comportamiento que merece ser analizado. En cuanto a EsSalud se encuentra
que el “Seguro Potestativo” una modalidad similar al independiente no es, sin
embargo, muy demandando por los trabajadores. Así, del total de asegurados en
ESSALUD, apenas el 0,38% correspondía a dicha categoría 115.
112 Así señala que está orientado hacia: profesionales independientes (abogados, médicos, ingenieros etc);
trabajadores independientes (artesanos, carpinteros, taxistas, transportistas, electricistas, etc). y todas las personas
independientes que deseen contar con un seguro en salud. También comprende a los dependientes (cónyuge,
concubino, hijos menores de edad y mayor incapacitado para el trabajo de manera permanente).
113 Para mayor detalle, revisar http://www.essalud.gob.pe/contenido.php?id=115
114 Los costos señalados son “flat”, independientemente del lugar de localización del trabajador independiente. Esta
característica del seguro podría incorporar un criterio más equitativo si se adecúa a los costos de vida regionales
donde se tienen ingresos menores a los de Lima, por ejemplo. Ello equipararía esta modalidad con la del asalariado
afiliado a ESSALUD ya que, en este caso, a su plaza se le carga un mismo porcentaje de la remuneración. Así, si
ella contempla un menor salario en Huancavelica que en Lima, en el primer caso –siendo el mismo porcentaje, 9%-
se termina aportando una cantidad en soles menor.
115 Este seguro podría mejorarse, en términos de progresividad, si se vincularan sus costos de afiliación con los
ingresos promedio en las regiones. Por ejemplo, si el monto estándar de S/ 65 se compara con las remuneraciones
promedio en estas regiones
Gráfico N° 52
Fuente: SIS, http://www.sis.gob.pe/Portal/estadisticas/ y

http://www.seps.gob.pe/publicaciones/boletines.htm
Gráfico N° 53
ESSALUD: Asegurados por tipo de seguro (a setiembre 2010)
Fuente: http://www.seps.gob.pe/publicaciones/boletines.htm
5.2 Identificación de espacios de toma de decisiones
La identificación de espacios para la toma de decisiones en protección social

requiere de la participación y/o representación de los trabajadores pobres en
condición de empleo informal
Tabla N° 18
Espacios de participación de los trabajadores en informalidad
Opciones para la participación Periodicidad /

Agenda
y/o la vigilancia Oportunidad
Fiscalizar empleo informal en Representación en el Consejo Sesiones del CNT, Informes
empresas formales Nacional del Trabajo ad hoc, Sesión ad hoc
Difundir la Ley Mype (DL Representación en el Sesiones del CODEMYPE,
1086) y efectuar seguimiento CODEMYPE y Representación en Pedidos ad hoc a PRODUCE
al REMYPE el CNT Y MTPE
Reglamentar el Fondo de Desde el CODEMYPE y PRODUCE Pedidos ad hoc
Pensiones Sociales hacia el MEF
Realizar seguimiento a la Consejo Nacional de Salud
permanencia de los FOROSALUD
trabajadores en el SIS
Evaluación de la marcha del Representación en el Directorio Pedidos ad hoc
ESSALUD independiente de ESSALUD
• Un primer aspecto a considerar es la vocería y representatividad de los

trabajadores pobres en condición de empleo informal, debilidad que es
extensiva a los microempresarios. La Central Única de Trabajadores (CUT)
tiene, muchas veces, una importante capacidad de representación.
• A nivel del Estado habría que distinguir el objetivo de la participación en los

espacios relacionados. Si el objetivo está vinculado con el tema de las políticas
de protección social, el espacio resulta más acotado. En este caso, la
institucionalidad referente se vincula con: el Consejo Nacional del Trabajo
(CNT) y el Consejo de Desarrollo de la Microempresa (CODEMYPE).
• De otro lado, si el objetivo se vincula con la actividad económica de los

trabajadores pobres en informalidad, los espacios son muy diversos y cubrirían
los diferentes sectores económicos: los pequeños productores rurales tendrían
que participar en los consejos consultivos de Agricultura, los artesanos en el
Ministerio de Comercio exterior, los pescadores artesanales en el Vice
Ministerio de Pesquería, etc.
• Tanto en el CNT como en el CODEMYPE se estaría pensando en una

representación de carácter permanente ya que existen otros espacios estatales
de toma de decisiones –vinculados con la protección social- donde sería
importante la participación de estos sectores, ocasionalmente. Por ejemplo, en
las Comisiones de Trabajo y Seguridad Social del Congreso de la República, en
Comisiones consultivas vinculadas al Ministerio de Salud, por el tema del SIS.
• También, existen instancias como el Acuerdo Nacional y la Mesa de

Concertación de Lucha Contra la Pobreza -donde confluyen actores estatales,
privados y de la sociedad civil- en las cuales se discuten políticas de estado en
materia de protección social. En dichos espacios sería importante la presencia
organizada de los trabajadores pobres en informalidad a través de las centrales
de trabajadores en la que están participando, tal como la Central Única de
Trabajadores CUT que se distingue por la fuerte adherencia de organizaciones
de trabadores informales
IV REFLEXIONES FINALES Y RECOMENDACIONES DE POLÍTICA
1. Reflexiones finales
1.1 La política social focalizada
La política social, configurada en la primera mitad de los noventa, de corte

selectiva y focalizada en los sectores de pobreza, confería al sector privado la
provisión de servicios de salud y previsión social para los asalariados. Se pensó en
que operaría dinamizando un naciente mercado de dichos servicios. Este, sin
embargo, no llegaría a extenderse en la cobertura esperada.
Una restricción a la extensión de dicho modelo ha venido siendo la debilidad en la

generación del empleo asalariado formal en la PEA del país y las condiciones
laborales de los puestos de trabajo generados en dicho sector. Recién, a partir del
2005 se evidencia un cambio en la tendencia. El empleo en condiciones de
formalidad recuperaría participación al interior de la PEA pero, aún, así, no está
excediendo del 20% de ella.
1.2 El universalismo segmentado
Con anterioridad al modelo de políticas sociales selectivas estuvo vigente, por un

tiempo más extenso, el denominado modelo de universalismo segmentado. Este
recibió dicha denominación atendiendo a que el equivalente del estado de
bienestar europeo quedó reducido sólo para la fracción del empleo con relaciones
asalariadas formales. De partida, particularmente para países como los andinos,
aparecía no incluyendo a un conjunto importante de la PEA. Por ejemplo, al sector
independiente rural y al autoempleo urbano.
La seguridad social, a la cual contribuyen empleadores y trabajadores, es el modelo

de cobertura de riesgos sociales particular a dicho modelo. Se caracteriza, en
términos generales, por cubrir prestaciones médicas y monetarias. La relación
laboral formal es la que se convierte en la puerta de acceso a dichas coberturas. Un
balance de las políticas sociales selectivas no resultaría siendo muy auspicioso,
como tampoco lo fue el denominado universalismo segmentado. El poco avance en
el asalaramiento del trabajo junto con la extensión del empleo precario acabaría
debilitando la ampliación del mercado de la provisión privada de los riesgos
sociales. Junto con ello, el surgimiento en la región de visiones alternativas a la
prevaleciente en los noventa ha ido delineando nuevos cursos de acción en materia
de política social.
En algunos casos, ello ha significado la vuelta al Estado de la administración de los

fondos privados de pensiones (Argentina, Bolivia) y la implementación de
modalidades no contributivas de protección social. Entre estas destacan, por
ejemplo, la extensión de los programas de transferencias monetarias
condicionadas y la implementación de bonos a grupos vulnerables.
En perspectiva, la focalización de las políticas sociales y el universalismo
segmentado tienen elementos que abonan a la construcción de un nuevo
paradigma. Desde la primera perspectiva, el énfasis en la identificación de los
grupos vulnerables y la medición de los resultados y efectos de las políticas
sociales constituyen un aporte a recuperar. Desde la segunda perspectiva, la
centralidad del trabajo, la solidaridad inter generacional y la seguridad social se
convierten en puntos de referencia para cualquier diseño posterior.
El BID ha ensayado un intento de respuesta al cuestionamiento de las políticas

sociales selectivas. Lo ha denominado, el Universalismo básico 116. Este es
entendido como un nuevo marco de referencia para el diseño y aplicación de las
políticas sociales, el mismo que “tiene una orientación simple: promueve la
cobertura universal de prestaciones esenciales que cumplan con estándares de
calidad, ofrecidas sobre la base de principios de ciudadanía […] cuyo alcance
variará según las posibilidades y decisiones propias de cada país”
Los principios que guían dicha propuesta son los siguientes:
i) El carácter universal de la cobertura del conjunto de prestaciones

esenciales (bienes, rentas, servicios, etc.) y con alcance a las categorías
de población definidas a partir de atributos que todas las personas
cumplan.
ii) Cumplimiento de estándares de calidad garantizados para todos.
iii) El usufructo de este conjunto de prestaciones debe estar garantizado
para todos, y esa garantía debe ser brindada por el Estado.
iv) El universalismo básico ofrecerá un conjunto limitado de prestaciones
llamadas esenciales, conjunto que responderá a las particularidades y
niveles de desarrollo propios de cada país.
En otras palabras, dicha propuesta buscaría que se recomponga un cierto nivel de

cobertura básica para todos los ciudadanos. Su contenido será definido en cada
sociedad atendiendo a las consideraciones fiscales específicas y al acuerdo social
que prime en ella. En ese sentido, puede entenderse como una reacción a la
pérdida de condición ciudadana de las políticas sociales que acompañaron al ajuste
estructural.
Lo anterior supondría una suerte de autocrítica a las políticas sociales de los

noventa. En sociedades con alta desigualdad como las nuestras, concebir al
mercado como el proveedor mayoritario de los servicios sociales: salud, previsión
social, deviene sólo en una suerte de segmentación entre los ciudadanos.
Por su parte, en el campo de las modalidades no contributivas de protección social

se encuentran, entre otras:
116Ver al respecto: Huber, Evelyn, Universalismo básico y el futuro de la seguridad social en la región, disponible en
http://www.renda.nepp.unicamp.br/sistema/files/America_Latina/univsersalismo_AL_HUBER.pdf y el conjunto de
ensayos disponibles en Molina, Carlos Gerardo (editor), Universalismo básico Una nueva política social para
América Latina, disponible en http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=1324471
• El Bono Dignidad (Ley No. 3791 del 28 de noviembre de 2007), adoptado en
Bolivia. Beneficia a los mayores de 60 años. Los jubilados pueden cobrar 150
bolivianos mensuales o 1.800 por año. Los que no perciben ninguna renta
reciben 200 bolivianos cada mes o 2.400 bolivianos por año. Esta medida
estaría beneficiando a poco más de 676.000 mayores de 60 años 117.
• Igualmente, en dicho país, se cuenta con el Bono Juancito Pinto (Decreto

Supremo No.28899 del 26 de octubre de 2006), orientado a los niños en edad
escolar. Se trata de un subsidio de incentivo a la permanencia escolar en 2006.
El monto del bono alcanza a 200 Bolivianos. Inicialmente, los beneficiarios
fueron niños y niñas del nivel primario hasta 6° grado, así como alumnos de
educación especial y de educación juvenil alternativa. En 2007 se incorporó al
beneficio a los escolares de séptimo de primaria y en la gestión 2008 se amplió
el pago para los alumnos de octavo de primaria. En diciembre de 2008 se
informó que el Bono Juancito Pinto benefició a 1.681.135 niños y niñas de
primero a octavo de primaria de las escuelas fiscales del país 118.
• En Argentina se cuenta con la Asignación Universal por Hijo (AUH), a partir

de noviembre 2009. La AUH consiste en el pago de una suma mensual de
$220 por hijo y $880 por hijo discapacitado, protege hoy a 3.600.000 niños
y adolescentes en situación de vulnerabilidad 119. Los beneficiarios de la
Asignación Universal por Hijo cobran mensualmente el 80 por ciento de los
220 pesos del subsidio. Para recibir el resto deben cumplir con exigencias
en materia de educación (que el hijo/a asista a clases) y salud
• En el Perú se ha instaurado el Bono Gratitud.. Consiste en una entrega

mensual de S/ 100 a personas mayores de 75 años en situación de pobreza
extrema 120.
La extensión de las modalidades no contributivas así como la implementación –

más o menos profunda- de la propuesta de universalismo básico irán en
consonancia con la disponibilidad de recursos fiscales. Si se aumenta la presión
tributaria en forma progresiva, es decir a través de impuestos directos, se estaría
afectando positivamente la distribución del ingreso. La desigualdad estaría siendo,
así, corregida desde la primera ronda distributiva.
Junto con la disponibilidad de recursos, la profundidad del universalismo básico

supone la plasmación de una determinada visión de ordenamiento social que,
finalmente, acabará expresándose en el modelo de desarrollo que se adopte como
país.
117 Ver al respecto http://www.laprensa.com.bo/noticias/29-10-2010/noticias/29-10-2010_6363.php

118 Ver al respecto, http://bolivia.nutrinet.org/areas-tematicas/alimentacion-escolar/introduccion/estrategias/76-bono-
juancito-pinto-un-aporte-anual-para-la-permanencia-escolar-en-bolivia
119 Ver al respecto, http://www.anses.gob.ar/files/subidas/exposicionBossio_Savoy.pdf
120 Ver al respecto, http://www.generaccion.com/usuarios/27749/bono-gratitud-pensiones-no-contributivas-adultos-
mayores
1.3 ¿Qué modelo de política social sería el más inclusivo?
De las modalidades de políticas sociales implementadas y de las experiencias

presentes en la región, se encuentran varias interrogantes cuyas respuestas, una
vez definidas, enmarcarán el modelo de política social que, finalmente, se
construya. Así, se tienen las siguientes.
• ¿Un modelo que cuente con un piso básico más opciones de pisos voluntarios?
Es decir, un esquema de universalismo básico sobre el cual se puede incorporar
la cobertura privada de los riesgos sociales.
• ¿Un esquema no contributivo, en ascenso? Ir transitando a un esquema de

aseguramiento en función a los recursos fiscales. Ello tendría como condición el
aumento en la presión tributaria.
• ¿O manteniendo la centralidad del trabajo como medio de acceso a la cobertura

de los riesgos sociales, ir diferenciando esquemas de protección social que
incorporen mecanismos de superación de carencias?
Esto conlleva a que se amplíe la cobertura en salud y pensiones, partiendo de la

situación actual, es decir, de la coexistencia de un sistema público y de
seguridad social con un sistema privado de pensiones.
En ese sentido, se tendrá que explorar el mecanismo más pertinente para ir

incluyendo a los grupos que podrían semi contribuir (una extensión de la
modalidad de cofinanciamiento presente en el DL 1086) y aquellos que
ingresarían a un esquema de subsidio pleno.
1.4 Set de políticas de protección social orientadas al empleo en

informalidad
Se parte del reconocimiento de la necesidad que todas las personas tengan

cubiertos sus riesgos, vinculados con su participación en la PEA (desempleo,
enfermedad, accidentes de trabajo, jubilación) y durante el horizonte de su ciclo de
vida.
El empleo y la protección social son dos elementos que se retroalimentan. En el

primer caso, el empleo es un medio para acceder a la seguridad social y, segundo,
el acceso a las diversas formas de protección social –entendidas como elemento del
desarrollo humano- genera las condiciones para un aumento de la productividad
en el trabajo 121 y con ello se abona, positivamente, en la competitividad de la
121Los mecanismos de protección social disminuyen la incertidumbre de la persona frente a la probable pérdida de
ingresos futuros y presentes en razón de discapacidad temporal, despido o de retiro de la PEA por razones de la
edad. Reducir la incertidumbre genera efectos positivos en el aumento de la productividad del trabajo. Dada la
heterogeneidad del mercado de trabajo local, contar con mecanismos de protección social se acerca al modelo de
empresa o de la actividad económica 122, lo cual refuerza la sostenibilidad de las
mismas.
Dada la heterogeneidad del mercado laboral peruano, donde el empleo asalariado

formal involucra a sólo 1 de cada de 5 miembros de la PEA, no se puede dejar en el
terreno de la extensión de dicho empleo el mecanismo dominante de acceso a la
seguridad social.
Por ello, se tienen que diseñar mecanismos de acceso que faciliten la cobertura de
dichos riesgos, incorporando las particularidades de un trabajo asalariado, de otro
independiente, distinguiendo el ámbito urbano/ rural, la condición de género y la
edad. Ello supone la incorporación de un enfoque de demanda en la configuración
de la oferta de prestaciones sociales.
Una primera dimensión, a considerar, es la vinculada con el carácter asalariado o

independiente de la inserción de la PEA en el mercado laboral. En el caso de los
asalariados, cabe la distinción entre los ubicados en las empresas del sector formal
e informal.Entre los asalariados de las empresas del sector formal, el ejercicio
efectivo de la fiscalización laboral se convierte en el medio idóneo para que los
trabajadores en condición de informalidad accedan a los mecanismos de la
seguridad social. Dicho proceso puede ser dinamizado en la medida que, dado el
aumento del empleo en las empresas de mayor tamaño relativo, se incremente el
número de organizaciones sindicales.
En el caso de los conductores y asalariados de las microempresas se requieren dos

acciones: (1) Vinculada con el conocimiento de la ley MYPE (DL 1086), del
REMYPE 123 y la incorporación en el régimen laboral 124 y, (2) la segunda, se
relaciona con la culminación de la reglamentación del Fondo de Pensiones sociales
(FPS). Tras dos años de vigencia del DL 1086 dicho proceso recién tendría un
horizonte definido de concreción 125.
Hoy día, en el caso de los trabajadores independientes, se cuenta con la opción de

las modalidades semicontributivas en el marco del Aseguramiento Universal de
Salud (AUS) tanto en el Seguro Integral de Salud como de ESSALUD descrita en el
salarios de eficiencia. Ver al respecto Caraballo, Ma. Angeles

http://revistas.ucm.es/emp/11316985/articulos/CESE9696110105A.PDF y Riveros, Luis en
http://www.economia.puc.cl/docs/065rivea.pdf
122 Ver al respecto a Ranis, Gustav y Stewart, Frances en Crecimiento económico y desarrollo humano en América
Latina, http://www.cepal.org/publicaciones/xml/7/19337/lcg2187e_Ranis.pdf cuando se señala entre las conclusiones

“Nuestras regresiones para América Latina revelan igual cosa, esto es, que aumentando el desarrollo humano
efectivamente se mejora el crecimiento económico, aunque en este caso las mejoras del desarrollo económico no
siempre dieron lugar a avances en el desarrollo humano” (subrayado nuestro).
123 El REMYPE es el Registro Nacional de micro y pequeña empresa Según el DL 1086, quienes figuren en el
podrán participar de las compras estatales y acceder al 40% reservado a las mypes, a capacitaciones y
financiamientos, reducción de tasas y multas laborales, además de poder elegir el régimen laboral especial (que
implica el pago de salarios y beneficios sociales de acuerdo con el tamaño de la empresa) y a un sistema de salud y
pensiones que será subsidiado por el Estado (Servicio Integral de Saludo - S.I.S.).
124 Una encuesta reciente (setiembre 2010) aplicada a 190 microempresarios de Huaycán reveló, por ejemplo, que
cerca del 90% de ellos desconocía los alcances de la ley MYPE, ASPEM.
125 Así, el Ministro de Economía Ismael Benavides señaló que se espera concluir con dicho reglamento y dejar
operativo dicho esquema antes de julio 2011. Ver al respecto http://comparabien.com/content/nuevo-sistema-

pensiones-trabajadores-mypes-estara-listo-antes-julio
capítulo anterior y que muestran, hasta ahora, una situación denominada de baja
adherencia. Una razón de dicho comportamiento estaría vinculada con las
expectativas de atención, las superan la realidad de los servicios de salud
considerados en el MINSA.
2. Recomendaciones
• Mantener las condiciones que han propiciado el crecimiento económico, lo

que facilitará el incremento del empleo formal y el aumento de la presión
tributaria, para extender el cofinanciamiento en salud y pensiones.
• Facilitar la contribución de los trabajadores urbanos y rurales en los
sistemas de aseguramiento a través de un esquema de “agente retenedor”
de aportaciones 126.
• Facilitar la cobertura en salud en el SIS a los trabajadores independientes
sin registro formal, a través de la modalidad del subsidio pleno. Esto, a su
vez, demandaría mayor presupuesto estatal para no deteriorar la calidad
del servicio.
• Generar un Fondo de Pensiones Sociales (FPS) para trabajadores
independientes, bajo el modelo de cofinanciamiento, reforzando el balance
fiscal e incrementando el presupuesto estatal127.
• Incrementar el “Bono de Gratitud” a un tercio del salario mínimo para toda
la población mayor de 65 años 128 Los cálculos elaborados bajo dichos
supuestos encuentran que “el costo del programa ascendería a no más del
1% del PBI en términos de flujo anual 129. Con ello se incrementaría la
cobertura pensionaria a aproximadamente dos tercios de la población en
situación de pobreza.
• Incorporar políticas de empleabilidad 130 en los esquemas de protección
social. Fortalecer las capacidades empresariales en gestión, aspectos
técnicos y tecnologías de información (TICs), particularmente en la PEA
rural. Un mayor nivel de empleabilidad de este sector fortalecerá sus
capacidades para afrontar situaciones de riesgo asociadas a las variaciones
en el ingreso monetario. Su importancia se haría más evidente debido a la
inexistencia de un seguro de desempleo.
126 Por ejemplo, para el caso de aquellos que prestan servicios o compran bienes a una entidad formal, ésta podría
retener un porcentaje del impuesto que paga para destinarlo hacia algún esquema de protección social en salud y/o
pensiones.En el caso del sector rural, es usual que un pequeño productor se vincule con una empresa registrada
que consolida su oferta, que procesa su materia prima o que le otorga financiamiento.
127 Se podría pensar en un símil de Mi Vivienda. Transcurrido un año de aporte, el Estado coloca una “cuota inicial”
con el objeto de incentivar a que los independientes tomen un seguro de pensiones. Dicha cuenta no se puede
retirar hasta después de un determinado número de años, cercano con la edad de jubilación.
128 Actualmente el Bono de Gratitud está dirigido a las personas mayores de 75 años, que viven en situación de
extrema pobreza
129 Ver al respecto Fiona Clark, Walter Mendoza De Souza, Fabio Durán Valverde, Gustavo Picado Chacón,
Eduardo Morón, Martín Rostagno, Federico Arnillas Lafert, Christian Sánchez Reyes, .Envejecimiento con dignidad:
Pensiones no contributivas para reducir la pobreza en el Perú,
http://www.mesadeconcertacion.org.pe/documentos/general/2009/libros/PNC_MCLCP.pdf
130 Actualmente se cuenta con un conjunto de programas de asistencia técnica, capacitación, fomento a la
asociatividad, etc. que sin embargo, no están articulados a una política específica, ni cuentan con la disponibilidad
presupuestaria necesaria para visibilizar su prioridad.
• El diseño de las políticas de protección social deberá reconocer la necesidad
de una cobertura total de los riesgos de la PEA urbana y rural vinculados al
desempleo, enfermedad, accidentes de trabajo, jubilación, etc.
• Reforzar la fiscalización laboral para que los trabajadores asalariados en
condición de informalidad en empresas del sector formal accedan a la
seguridad social.
• Hacer mayor difusión de la ley de las MYPE (D.L. 1086), de los mecanismos
de la REMYPE y la incorporación en el régimen laboral a los conductores y
asalariados de las microempresas. Asimismo, los sectores encargados
deberán culminar con la reglamentación del Fondo de Pensiones Sociales
(FPS).
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Trabajo informal y políticas

Julio H. Gamero Requena y Gabriela Carrasco

“Fortaleciendo la voz de los trabajadores

PROYECTO WIEGO-CIES PERU

1. Marco conceptual de la economía informal

1.1 Discusión conceptual

1.2 Informalidad desde la visión de la Organización Internacional del

1.3 Aspectos metodológicos de la estimación del empleo informal y

2. Evolución de la informalidad en el Perú

3. Características del empleo informal en el Perú

4. Características del trabajador independiente y empleador informal

II. POLÍTICAS SOCIALES Y LABORALES

1. Ajuste y recuperación de las finanzas públicas y de la economía: el contexto

III. POLÍTICAS Y PROGRAMAS PARA EL EMPLEO INFORMAL

2. Cobertura del SIS y de programas de ayuda alimentaria

3. Los regímenes particulares

4. Los programas (para la superación de la condición de empleo informal)

4.1 Programas de capacitación técnica

5. Iniciativas con potencial de extender la protección social al empleo en

IV. REFLEXIONES FINALES Y RECOMENDACIONES DE POLÍTICA

1.1 La política social focalizada

El presente documento “Trabajo Informal y Protección Social” toma como

A comienzos del 2000, la incorporación y énfasis que se asignó a la noción de

Una segunda dimensión del documento es la noción de protección social, concepto

En el primer capítulo del documento se estima la informalidad tomando como

En el segundo capítulo se mostrará el contexto económico que dio sentido a los

En el tercer capítulo se detallan las políticas y programas que actualmente

Finalmente, en el cuarto capítulo se presenta las reflexiones finales y las

1.1 Discusión conceptual

Hoy en día se carece de un consenso en la definición de la economía informal.

De las numerosas perspectivas adoptadas para estudiar a los trabajadores

En primer lugar, una larga tradición en la literatura laboral considera que la

Una segunda perspectiva 2 para abordar la informalidad se asemeja al concepto

1.1.1 El excedente estructural de mano de obra

La aproximación pionera a la conceptualización del sector informal urbano

Esta concepción ha tomado como referencia los aportes de Lewis y Harris y

Como ya se ha señalado, dicho enfoque encuentra el origen de la

Fundación Friedrich Ebert, Lima, 1988.

1.1.2 Los costos y barreras de la formalidad, las “trabas” legales

Desde esta perspectiva, se define lo informal como todas aquellas

Para De Soto el universo de la informalidad -paralelo y antagónico al mundo

1.1.3 La opción voluntaria, la “habilidad empresarial”

La aproximación del PREALC colocaba al sector informal como una no

Por ejemplo, Yamada8 desarrolla un modelo de equilibrio general de tres

En un estudio del Banco Mundial (2007) 9 sobre los trabajadores informales

Este enfoque destaca la relación entre los sectores formal e informal

Señalan, igualmente, que el SIU no puede definirse por negación de los

Los cambios generados por la globalización, han llevado a la revisión de la

i) el de la economía de la pobreza, con la exclusión de una cada vez mayor

subsistencia, Caracas, FLACSO/Nueva Sociedad, 1997.

ii) el de la subordinación al sector de transables, que en un marco

iii) el de la aglomeración de pequeñas empresas dinámicas, que en el

1.2 Informalidad desde la visión de la Organización Internacional del

En 1972, la OIT utilizó por primera vez la expresión “sector no estructurado” 15

El término opuesto a sector no estructurado era el de “sector moderno de la

Varios instrumentos de la OIT se refieren al sector informal, pero el primer

El uso del término sector no estructurado está ya desfasado y en la actualidad

for increasing productive employment in Kenya (Ginebra, 1972).

La preocupación por la medición del fenómeno de la informalidad llevó a la

Así, el sector informal tuvo que ser definido en términos de las

Definición operativa del sector informal

El sector informal puede describirse en términos generales como un

Las unidades de producción del sector informal presentan los rasgos