Insercion Agua Des Sost

AGUA, DESARROLLO y POLÍTICAS PÚBLICAS
ESTRATEGIAS PARA LA INSERCION DEL AGUA EN EL

DESARROLLO SOSTENIBLE
Humberto Peña
Dirección General de Aguas
MOPTT
Marco Luraschi
ECONAT Consultores
Soledad Valenzuela
ECONAT Consultores
Documento de Discusión
6 de febrero de 2004
TEMARIO
1 RESUMEN EJECUTIVO ........................................................................................................................ 5

1.1 EL CAMBIO SOCIOECONÓMICO Y SUS IMPACTOS .................................................................................. 5
1.2 LAS POLÍTICAS HÍDRICAS ..................................................................................................................... 6
1.3 LECCIONES SOBRE EL CASO CHILENO .................................................................................................. 8
2 INTRODUCCIÓN Y OBJETIVOS ...................................................................................................... 10
3 EL CAMBIO SOCIOECONÓMICO ENTRE LOS AÑOS 1983 Y 2003 .......................................... 11

3.1 POLÍTICAS ECONÓMICAS Y SOCIALES................................................................................................. 11
3.2 RESULTADOS: INDICADORES GENERALES .......................................................................................... 13
3.2.1 Indicadores económicos ........................................................................................................... 13
3.2.2 Indicadores sociales ................................................................................................................. 15
3.2.2.1 Empleo y desempleo .............................................................................................................................15
3.2.2.2 Salarios e ingresos.................................................................................................................................19
3.2.2.3 Pobreza e Indigencia .............................................................................................................................20
3.2.2.4 Calidad de vida y salud .........................................................................................................................22
3.3 CAMBIOS EN LOS SECTORES PRODUCTIVOS RELACIONADOS .............................................................. 24
3.3.1 Identificación y justificación..................................................................................................... 24
3.3.2 Minería ..................................................................................................................................... 24
3.3.3 Fruticultura y agroindustria ..................................................................................................... 26
3.3.4 Silvoindustrial........................................................................................................................... 29
3.3.5 Acuicultura y pesca................................................................................................................... 31
3.3.5.1 Acuicultura............................................................................................................................................31
3.3.5.2 Pesca deportiva y turismo .....................................................................................................................32
3.3.6 Hidroelectricidad...................................................................................................................... 33
3.3.7 Sector sanitario......................................................................................................................... 36
3.3.7.1 Indicadores de cobertura del sector .......................................................................................................36
3.3.7.2 Producción y consumo de agua potable ................................................................................................38
4 LAS POLÍTICAS HÍDRICAS............................................................................................................... 40
4.1 EVOLUCIÓN DEL MARCO JURÍDICO INSTITUCIONAL DEL RECURSO HÍDRICO ....................................... 40
4.2 POLÍTICA AMBIENTAL ........................................................................................................................ 42
4.3 SECTOR SANITARIO............................................................................................................................ 46
4.3.1 Concepción general de la política ............................................................................................ 46
4.3.2 Evolución jurídica e institucional............................................................................................. 46
4.3.3 Programas e inversión.............................................................................................................. 47
4.3.3.1 Agua potable urbana .............................................................................................................................47
4.3.3.2 Agua potable rural.................................................................................................................................49
4.3.3.3 Gasto de los Hogares y subsidios focalizados .......................................................................................50
4.4 SECTOR AGROPECUARIO .................................................................................................................... 52
4.4.2 Evolución jurídica institucional................................................................................................ 52
4.5 SECTOR HIDROELÉCTRICO ................................................................................................................. 58
4.5.2 Evolución jurídica institucional................................................................................................ 58
5 IMPACTOS DE LA ESTRATEGIA DE DESARROLLO SOBRE LA GESTIÓN DEL AGUA ... 60
5.1 IMPACTOS SOBRE EL VOLUMEN DE LA DEMANDA .............................................................................. 60
5.2 IMPACTOS SOBRE EL MANEJO DEL AGUA ........................................................................................... 67
5.3 IMPACTOS SOBRE EL MEDIO AMBIENTE .............................................................................................. 70
5.3.1 Impactos por la extracción de recursos hídricos...................................................................... 71
1
5.3.2 Impacto por la contaminación de las aguas ............................................................................. 72
5.3.2.1 Fuentes contaminantes: aguas servidas y residuos industriales líquidos ...............................................73
5.3.2.2 Fuentes contaminantes originadas en la actividad agrícola ...................................................................73
5.3.2.3 Fuentes contaminantes originadas en la actividad minera.....................................................................75
5.3.2.4 Programas de producción limpia...........................................................................................................76
5.3.2.5 Evolución de la calidad de aguas ..........................................................................................................77
5.4 IMPACTOS SOBRE LA PRODUCTIVIDAD ECONÓMICA DE LOS RECURSOS HÍDRICOS .............................. 80
5.5 TRANSFERENCIAS VIRTUALES DE AGUA ............................................................................................ 81
5.6 NIVEL DE CONFLICTOS ...................................................................................................................... 84
6 ANÁLISIS GENERAL, COMENTARIOS Y LECCIONES .............................................................. 85
6.1 EL “PROBLEMA” DEL AGUA COMO RESULTADO DE UNA ESTRATEGIA DE DESARROLLO. .................... 85
6.2 CONCEPCIONES POLÍTICAS GENERALES V/S POLÍTICAS DE AGUA ....................................................... 85
6.3 GLOBALIZACIÓN V/S AGUA ............................................................................................................... 89
6.4 VISIONES INTEGRALES VS GRADUALISMO. IMPORTANCIA DEL FACTOR TEMPORAL Y OPORTUNIDAD.
89
6.5 POLÍTICAS, FINANCIAMIENTO Y CRECIMIENTO. ................................................................................ 90
6.6 GOBERNABILIDAD, ESTADO Y DISCIPLINA SOCIAL. ........................................................................... 91
6.7 DESARROLLO ECONÓMICO Y MEDIO AMBIENTE ................................................................................. 91
INDICE DE CUADROS
Cuadro Nº 1..........................................................................................................................................7
Cuadro Nº 2........................................................................................................................................18
Cuadro Nº 3........................................................................................................................................20
Cuadro Nº 4........................................................................................................................................21
Cuadro Nº 5........................................................................................................................................22
Cuadro Nº 6........................................................................................................................................23
Cuadro Nº 7........................................................................................................................................23
Cuadro Nº 8........................................................................................................................................24
Cuadro Nº 9........................................................................................................................................27
Cuadro Nº 10......................................................................................................................................28
Cuadro Nº 11......................................................................................................................................37
Cuadro Nº 12......................................................................................................................................38
Cuadro Nº 13......................................................................................................................................39
Cuadro Nº 14......................................................................................................................................47
Cuadro Nº 15......................................................................................................................................48
Cuadro Nº 16......................................................................................................................................50
Cuadro Nº 17......................................................................................................................................55
Cuadro Nº 18......................................................................................................................................60
Cuadro Nº 19......................................................................................................................................81
Cuadro Nº 20......................................................................................................................................81
Cuadro Nº 21......................................................................................................................................88
2
INDICE DE GRAFICOS
Gráfico Nº 1........................................................................................................................................12
Gráfico Nº 2........................................................................................................................................13
Gráfico Nº 3........................................................................................................................................14
Gráfico Nº 4........................................................................................................................................15
Gráfico Nº 5........................................................................................................................................16
Gráfico Nº 6........................................................................................................................................16
Gráfico Nº 7........................................................................................................................................17
Gráfico Nº 8........................................................................................................................................19
Gráfico Nº 9........................................................................................................................................25
Gráfico Nº 10......................................................................................................................................26
Gráfico Nº 11......................................................................................................................................28
Gráfico Nº 12......................................................................................................................................29
Gráfico Nº 13......................................................................................................................................30
Gráfico Nº 14......................................................................................................................................30
Gráfico Nº 15......................................................................................................................................31
Gráfico Nº 16......................................................................................................................................32
Gráfico Nº 17......................................................................................................................................34
Gráfico Nº 18......................................................................................................................................35
Gráfico Nº 19......................................................................................................................................36
Gráfico Nº 20......................................................................................................................................38
Gráfico Nº 21......................................................................................................................................39
Gráfico Nº 22......................................................................................................................................44
Gráfico Nº 23......................................................................................................................................45
Gráfico Nº 24......................................................................................................................................48
Gráfico Nº 25......................................................................................................................................49
Gráfico Nº 26......................................................................................................................................50
Gráfico Nº 27......................................................................................................................................51
Gráfico Nº 28......................................................................................................................................51
Gráfico Nº 29......................................................................................................................................53
Gráfico Nº 30......................................................................................................................................54
Gráfico Nº 31......................................................................................................................................55
Gráfico Nº 32......................................................................................................................................56
Gráfico Nº 33......................................................................................................................................57
Gráfico Nº 34......................................................................................................................................57
Gráfico Nº 35......................................................................................................................................59
Gráfico Nº 36......................................................................................................................................61
Gráfico Nº 37......................................................................................................................................63
Gráfico Nº 38......................................................................................................................................63
Gráfico Nº 39......................................................................................................................................64
Gráfico Nº 40......................................................................................................................................65
Gráfico Nº 41......................................................................................................................................65
Gráfico Nº 42......................................................................................................................................66
Gráfico Nº 43......................................................................................................................................67
Gráfico Nº 44......................................................................................................................................68
Gráfico Nº 45......................................................................................................................................70
Gráfico Nº 46......................................................................................................................................70
Gráfico Nº 47......................................................................................................................................72
Gráfico Nº 48......................................................................................................................................74
Gráfico Nº 49......................................................................................................................................74
Gráfico Nº 50......................................................................................................................................75
Gráfico Nº 51......................................................................................................................................77
Gráfico Nº 52......................................................................................................................................78
Gráfico Nº 53......................................................................................................................................78
Gráfico Nº 54......................................................................................................................................79
3
Gráfico Nº 55......................................................................................................................................79
Gráfico Nº 56......................................................................................................................................80
Gráfico Nº 57......................................................................................................................................82
SIGLAS
CCV Corporación Chilena del Vino

CDEC Centro de Despacho Económico de Carga
CNE Comisión Nacional de Energía
CNR Comisión Nacional de Riego
CONAMA Comisión Nacional del Medio Ambiente
CORFO Corporación Nacional de Fomento Productivo
DFL Decreto con Fuerza de Ley
DGA Dirección General de Aguas
DOH Dirección de Obras Hidráulicas
DS Decreto Supremo
EMOS Empresa Metropolitana de Obras Sanitarias
ESSAL Empresa de Obras Sanitarias
ESSEL Empresa de Obras Sanitarias
ESVAL Empresa de Obras Sanitarias de Valparaíso
MINSAL Ministerio de Salud
MOPTT Ministerio de Obras Públicas, Transporte y Telecomunicaciones
PIB Producto Interno Bruto
PUC Pontificia Universidad Católica de Chile
RILES Residuos Líquidos Industriales
SEIA Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental
SENDOS Servicio Nacional de Obras Sanitarias
SERNATUR Servicio Nacional de Turismo
SIC Sistema Interconectado Central
SING Sistema Interconectado Norte Grande
SISS Superintendencia de Servicios Sanitarios
4
1 Resumen ejecutivo
A continuación, se presenta un resumen ejecutivo del informe “Agua, Desarrollo y Políticas
Públicas”. Tal como se deriva de su título este documento tiene como objetivo fundamental
investigar acerca de los vínculos entre el aprovechamiento y gestión de los recursos hídricos, las
políticas públicas relevantes y el desarrollo socioeconómico para el caso de Chile, durante los
últimos 20 años. Como idea central del análisis, se parte de la base que en Chile se implantó a
inicios del período un modelo de desarrollo económico basado, principalmente, en la mantención
de los equilibrios macroeconómicos y en la especialización en la exportación de aquellos productos
en los cuales el país presenta ventajas comparativas. No es objeto del presente informe analizar o
evaluar las cualidades de dicho modelo, puesto que este se toma como dato en el análisis, sino
que su propósito es estudiar cómo este ha impactado el uso y gestión de los recursos hídricos.
Junto con eso, se analiza cómo las políticas públicas relacionadas con el agua han evolucionado
de manera de dar solución a los diversos desafíos de gestión que dicho proceso ha generado.
1.1 El cambio socioeconómico y sus impactos

En líneas generales, se puede señalar que el modelo mencionado ha generado un desarrollo
exportador de gran dinamismo basado, principalmente, en productos tales como el cobre, la fruta
fresca, la fibra de celulosa, la madera, el salmón y los vinos, entre otros.
En el caso de la agricultura y de la acuicultura, el país se ha especializado en la oferta de

productos en ciertos nichos de calidad, especies y oferta en el tiempo. Para ello, ha sido
fundamental la disponibilidad de medios de transporte efectivos. En el caso del cobre y de la
celulosa, el país se ha especializado en la exportación de productos en los que tiene claras
ventajas comparativas, sobretodo en la disponibilidad de materias primas y en los costos de
explotación. Finalmente, en la última fase del período, el país ha comenzado a mostrar una
tendencia de aumento en las exportaciones con valor agregado e industrialización, con ejemplos
tales como las exportaciones de vino o como diversos casos asociados a maderas, pescados,
frutas y hortalizas procesadas.
Resulta muy importante destacar que la gran mayoría de los productos en los cuales se ha basado
el modelo exportador chileno involucran el uso de recursos hídricos en su producción o en sus
transformaciones posteriores. Además, estos sectores de la economía elegidos por su fuerte
vínculo con el uso de recursos hídricos generan una alta proporción de las exportaciones
nacionales. Por ejemplo, se puede señalar que las exportaciones mineras, silvoagropecuarias, de
celulosa, vino y salmón representan alrededor de un 53% del total de las exportaciones nacionales.
En el caso del cobre, las labores mineras utilizan agua en gran parte de los procesos metalúrgicos
que se deben ejecutar una vez extraído el mineral de los yacimientos. Además, se debe tener
presente que en el norte de Chile los recursos hídricos son muy escasos por la presencia del
desierto de Atacama y es justamente en esa zona donde se produce la mayor proporción del cobre
chileno.
En el caso de la fruta fresca, el agua de riego ha sido fundamental para su producción, ya que se
realiza, principalmente, en zonas en las cuales sin riego las plantas no pueden desarrollarse
adecuadamente. En el caso de la madera, si bien las plantaciones pueden desarrollarse con las
precipitaciones naturales, el agua es utilizada en los procesos industriales posteriores a la
obtención de la madera, tal como el caso de la industria productora de celulosa. Finalmente, en el
caso del salmón cultivado en cautiverio, el agua dulce también es necesaria puesto que es
utilizada durante las primeras fases de desarrollo de estas especies. Por lo tanto, se puede decir
que en términos generales los recursos hídricos han sido fundamentales para el éxito del modelo
exportador.
5
El fuerte crecimiento de la producción de estos bienes exportables ha determinado grandes
aumentos en la demanda de recursos hídricos y por ende, grandes desafíos para la gestión de los
mismos. Dentro de ello, los antecedentes disponibles dan la idea que un escenario en el cual un
país no se desarrolla en lo económico ni en lo social, el tema del agua no se presenta como un
desafío a la sociedad. Por el contrario, la situación cambia violentamente cuando comienza a
crecer. De hecho, la información disponible muestra una clara correlación entre el crecimiento del
país y sus demandas de agua y en la emergencia de los temas ambientales ligados a la
explotación de los recursos naturales.
El desarrollo ha generado impactos significativos sobre el uso de recurso hídrico en diversos

ámbitos. Por ejemplo, en las dos década analizadas el uso de pozos agrícolas ha aumentado 6
veces, el uso de pozos para agua potable ha aumentado 4 veces, el número de acuíferos cerrados
al otorgamiento de nuevas concesiones ha aumentado 8 veces. Por su parte, también han habido
aumentos en la eficiencia de uso del recurso. Por ejemplo, la eficiencia de uso del agua en la
minería ha aumentado 3 veces y el consumo de agua potable por cliente ha disminuido 2,6% anual
los últimos 4 años.
1.2 Las políticas hídricas

Por su parte, las políticas sobre los recursos hídricos son el resultado de un complejo juego de
fuerzas al interior de la sociedad, cuestión que se observa con claridad en el caso chileno.
De todas las fuerzas, sólo algunas corresponden al sector hídrico propiamente tal,
correspondiendo las principales a otras dinámicas de la sociedad, en especial a las visiones
predominantes en el ámbito ideológico y en relación con la estrategia de desarrollo más
conveniente para el país.
Desde esta última perspectiva, en Chile se distingue un período hasta el año 1990, en el cual las
políticas se diseñan en el marco de un gobierno autoritario, con una concepción decididamente
neoliberal, confianza total en el funcionamiento de los mercados, muy escasa regulación de los
mismos, minimización del rol del Estado y de la necesidad de planificación, débil presencia de las
demandas sociales y de los temas ambientales y de aquellos asociados a las minorías étnicas. En
dicho período, se observa un fuerte desarrollo de las políticas asociadas a la creación de
mercados, la desregulación de estos, a establecer el predominio de la iniciativa privada, la
recuperación de costos y otras con la misma orientación.
En un segundo período que se inicia en 1990 con los gobiernos democráticos, sin abandonar las
estructuras económicas desarrolladas en el período anterior, las políticas tienden asignar un mayor
rol al Estado, a la regulación de los mercados, al tema ambiental e indígena y a la atención de las
demandas sociales, y además, surge una concepción que busca la materialización de una alianza
público-privada. Estos distintos períodos se reflejan tanto en las iniciativas de orden institucional y
jurídico como en la evolución de la inversión pública. Como se ha señalado, estos períodos
corresponden al peso relativo de las concepciones ideológicas que controlaron el proceso político
en el país, sin ninguna relación específica con el tema hídrico. (ver Cuadro Nº 1).
Sin embargo, evidentemente, además de dicho marco general, influyen a favor de incorporar
ajustes a lo existente, las condiciones particulares que se presentan en un momento dado en la
dinámica interna del sector hídrico. Esas condiciones particulares, hacen muchas veces la
diferencia para que determinados cambios sean factibles. Ejemplo de lo anterior, son los cambios
en los sistemas regulatorios del sector sanitario y del sector energético como resultado de la
vulnerabilidad que mostraron en períodos de sequía, en la segunda mitad de los 90. En esa
ocasión, las atribuciones de los organismos reguladores y el valor de las multas por incumplimiento
se reforzaron notablemente. Inclusive, ello tuvo impactos en áreas relacionadas, como por ejemplo
el cumplimiento de las normas de RILES, que ya existían, pero eran eludidas fácilmente.
6
Cuadro Nº 1
Evolución en el tiempo de la instauración de los principales cambios jurídicos e
institucionales relativos al sector hídrico
GENERAL AGRICULTURA / RIEGO /

ENERGIA SANITARIO AMBIENTAL / SOCIAL
1977 Creación de
SENDOS
1981 Código de Aguas 1981 Ley Nº 1.123 que rige
la construcción de grandes
obras de riego
1985 Privatización energía

1986 Ley Nº 18.450 de
Fomento al Riego 1988 DFL Nº 382, Ley
General de Servicios
Sanitarios
1989 Ley de subsidio al

pago de consumo de
agua potable y
alcantarillado
1990 Creación de
1992 Anteproyecto de Superintendencia de
Modificación al Código Servicios Sanitarios
de Aguas * (SISS)
1993 Modificación al
1993 Ley Indígena Nº Código de aguas
19.253 incorporando Protección
Vegas y Bofedales en la I
1994 Modificación de Ley y II región.
de Fomento al Riego
(distingue entre agricultura 1994 Ley de Bases del
campesina y empresarial) Medio Ambiente y SEIA
1994 Ley General de
Concesiones de Obras
Públicas
1996 Resolución DGA
Nº 186 Regl. Catastro 1998 Reformas a SISS
Público de Aguas y privatización 1998 Normas de emisión
1999 Ley 19.613, modificó empresas sanitarias RILES al alcantarillado
el art. 99 bis del DFL N° 1
del año 82. Aumenta 1999 Anteproyecto de
responsabilidad de Norma de calidad de
generadores en caso de aguas superficiales
corte de suministro de
energía. 2000 Normas de emisión
RILES a aguas
superficiales (DS90/00)
2003 Proyecto de Ley 2002 Norma de Emisión

de Pesca Recreativa * de Residuos Líquidos a
2003 Ley del Aguas Subterráneas (DS
Consumidor Nº 46/02)
* En discusión parlamentaria
Fuente: elaboración propia.
7
Finalmente, en relación con la institucionalidad del recurso agua es importante señalar que, si bien
es cierto que a la fecha no se ha aprobado una reforma la Código de Aguas, paulatinamente una
interpretación más balanceada, que pondera sus dimensiones económicas, ambientales y sociales
y reafirma el rol regulador del Estado, se viene haciendo presente desde mediados de los años 90.
Ello se ha reflejado en los fallos de la Corte Suprema de Justicia, Organismos Antimonopolio y en
el Tribunal Constitucional que han coincidido en apoyar los intereses de la sociedad en su
conjunto, en contraposición a quienes ven en el recurso hídrico un bien económico más, sin una
connotación especial.
1.3 Lecciones sobre el caso chileno

El análisis del caso chileno permite reflexionar acerca de las estrategias que son más efectivas
para promover un cambio en el ámbito normativo e institucional. En efecto, no cabe duda en el
caso de Chile, que la institucionalidad vigente es el resultado de la evolución compleja de las
fuerzas presentes en la sociedad y los desafíos que van surgiendo junto al crecimiento, y no son el
resultado de un diseño único y una estructura concebida coherentemente desde el primer
momento. En otras palabras, se trata del resultado de un proceso de perfeccionamiento y
complementación de los vacíos del diseño original. Aún más, del caso chileno se ha podido
observar que los efectos, tanto positivos como negativos de las políticas se pueden presentar con
ostensibles retrasos y en forma extremadamente heterogénea según sea la zona geográfica del
país que se analice y el sector usuario. Por ejemplo, el incremento de solicitudes de derechos de
aprovechamiento subterráneos se torna explosiva varios años después de iniciarse el proceso de
aumento productivo, posiblemente por la subutilización de derechos que ya se poseían. Así mismo,
el desarrollo de un mercado de aguas activo en el ámbito agrícola, previsto en las modificaciones
en el año 1981, hasta hoy en día aún no se hace realidad salvo excepciones. Sin embargo, las
dificultades asociadas al erróneo diseño de la legislación en la constitución de derechos originales
se manifiesta con fuerza desde muy temprano en el ámbito de la generación hidroeléctrica.
Por su parte, las debilidades del marco regulatorio en el ámbito sanitario e hidroeléctrico sólo
aparecen en forma evidente con motivo de períodos de sequía de la segunda mitad de la década
de los 90.
Lo expuesto sugiere que, en determinadas condiciones, puede ser adecuada una estrategia de
cambio de las políticas del sector hídrico de paso a paso, presidida por un criterio realista y
pragmático que atienda lo urgente y posible, antes que el planteamiento de reformas globales
concebidas como una suerte de “integrismo hídrico”, que apuntan a resolver todos los problemas,
incluyendo aquellos que no son inmediatos o situaciones hipotéticas que se pudieran presentar en
el futuro muy posterior, sobre los cuales la sociedad aún no ha adquirido suficiente conciencia
(aunque sean claros para los especialistas) o no dispone de los medios para darles solución
efectiva.
Al respecto, se debe tener presente que la implementación de las políticas requiere resolver el
problema del financiamiento. En sociedades pobres el tema es crítico, ya que la gran mayoría de
los beneficiarios de dichas políticas frecuentemente no están en condiciones de contribuir
efectivamente al financiamiento y los recursos del Estado usualmente son insuficientes para
abordarlos, debido a las enormes demandas pendientes de otro tipo. En este sentido, el caso
chileno muestra un ejemplo bastante claro de un riguroso escalonamiento en el tiempo de los
objetivos sociales en el sector hídrico, aún cuando ello, más que un diseño buscado,
probablemente está fuertemente relacionado con el cambio político general del país. No obstante,
afortunado o previsible, el punto es que, por ejemplo, la inversión en descontaminación se
desarrolla en el país una vez que ha conseguido importantes avances en otras metas (como
cobertura de agua potable y alcantarillado) y cuando la población ha duplicado su ingreso per
cápita y el tema de las inundaciones recién ahora está comenzando a tener una incipiente
prioridad.
8
A su vez, el aumento de las tarifas en el sector sanitario, para pasar a un modelo en el cual las
empresas cobran el valor efectivo de proveer el servicio, proceso que sorprendentemente se hizo
sin ningún tipo de respuesta social significativa, coincidió con un período de crecimiento de la
economía a un ritmo del 7% anual y con fuertes mejoramientos en los salarios reales. No cabe
duda que el mismo proceso en un período de estancamiento habría generado repuestas distintas.
Este análisis sugiere que la proposición de políticas y de metas sociales debiera preocuparse
cuidadosamente de mantener una adecuada compatibilidad con las posibilidades efectivas del
país, consideración que resulta válida en lo relativo al diseño de las modalidades de
financiamiento.
Otro factor de peso en la experiencia chilena es la disciplina en torno a los criterios que debe
cumplir la inversión pública. Esta nace con las reformas iniciales implementadas en el aparato
estatal a principios del período de análisis y se mantiene posteriormente producto de alto nivel de
consenso sobre la necesidad de mantener los equilibrios macroeconómicos en el país.
En la práctica, esto ha significado que tanto en proyectos públicos como en subsidios a proyectos
de interés público, pero de ejecución privada, se ha enfatizado la exigencia de retornos mínimos y
su contribución al desarrollo nacional como criterios de aprobación. Además, existe un sistema de
priorización de inversiones de acuerdo a evaluaciones económicas y sociales de larga experiencia.
Sin embargo, y no obstante diversas experiencias exitosas, es preciso reconocer que en el sector
agrícola se ha tenido escaso éxito en la recuperación de costos de las grandes obras hidráulicas.
Al respecto, dado que el criterio imperante es que la inversión pública pase es test de la
rentabilidad económica desde el punto de vista social, se está avanzando con nuevas modalidades
que expliciten con mayor detalle la rentabilidad resultante de estas inversiones. Ello, por medio de
la aplicación del sistema de licitación a privados de la concesión de los procesos de construcción,
operación, mantención y cobro a usuarios en el caso de las grandes obras de riego.
Otro aspecto relevante de la evolución del desarrollo y las políticas públicas en el caso chileno es
el tema ambiental. Con frecuencia se tiende a establecer una contradicción entre la conservación
ambiental y el proceso de desarrollo económico. La experiencia de Chile en esa materia en el
sector hídrico no parece validar dicha afirmación, aunque no existen suficientes antecedentes
cuantitativos respecto del estado y evolución de la contaminación hídrica como para tener
conclusiones definitivas.
En efecto, si bien es cierto que las amenazas al medio ambiente se incrementan como resultado
de la mayor demanda de recursos naturales, por ejemplo, para el aprovechamiento sustentable de
las aguas subterráneas y por la generación de sustancias potencialmente contaminantes; también
se observa un aumento sustantivo de la inversión en descontaminación y una mayor preocupación
por el diseño e implementación de políticas orientadas al control de los impactos ambientales. En
esta reacción de las políticas hídricas juega un rol significativo el propio proceso de globalización,
en el sentido que permite la transferencia de experiencias y tecnologías de países más
desarrollados y tiende hacia el establecimiento de estándares internacionales. Lo anterior, ha
determinado que si se comparan los niveles de contaminación hídrica de los años 80 con los
actuales la situación presente es claramente más favorable.
9
2 Introducción y objetivos
El presente documento tiene como objetivo analizar los vínculos existentes entre el
aprovechamiento de los recursos hídricos, las políticas públicas relevantes y el desarrollo
socioeconómico para el caso de Chile durante los últimos 20 años. En otras palabras, se busca
poner en evidencia la relación entre las políticas públicas en torno al agua y el desarrollo
socioeconómico, con el fin de establecer lecciones que se puedan deducir del caso chileno.
A mediados de la década de 1970, el país optó en líneas generales por un modelo de desarrollo
basado en tres grandes líneas: el cuidado de los equilibrios macroeconómicos tales como el nivel
de endeudamiento internacional, la aplicación de una serie de reformas para fortalecer el rol del
mercado como asignador de recursos y una política de apertura de la economía a los mercados
internacionales. A diferencia de los modelos de desarrollo en boga en muchos países de América
Latina, que promovían la creación de productos industriales con valor agregado sobre la base de la
creación de barreras al comercio exterior, Chile optó por una especialización en la exportación de
productos en los que el país tuviera mayores ventajas comparativas. Esta estrategia, junto con el
éxito en la mantención de los equilibrios macroeconómicos, generó un desarrollo exportador de
gran dinamismo basado, principalmente, en productos tales como el cobre, la fruta fresca, la fibra
de celulosa, la madera, el salmón y los vinos.
En el desarrollo de este trabajo se trata de ilustrar los procesos que se han dado en el ámbito
económico, hídrico y de servicios, con el fin de obtener lecciones de la experiencia chilena. En
primer lugar, se intenta presentar cifras que ilustren la magnitud y las principales características del
proceso de desarrollo económico y exportador, para lo cual se ha utilizado información agregada
proveniente de distintas fuentes y sobre una base heterogénea de series de tiempo, lo cual se
considera suficiente dado que su propósito es ilustrativo y no existe mayor información disponible.
En segundo lugar, se busca presentar cómo es y cómo ha evolucionado el marco de políticas en

torno al recurso hídrico para poder entender bajo qué contexto se han obtenido las respuestas del
sector al cambio productivo. Luego, se busca entregar información respecto del desafío que ha
significado para la gestión de los recursos hídricos el proceso de transformación descrito. En este
ámbito, se presentan diversos aspectos de la gestión de los recursos hídricos. Por ejemplo, se
intenta ilustrar como han sido los impactos sobre: la demanda, como resultado del aumento de la
producción; el medio ambiente; la evolución de la eficiencia de uso del recurso y el grado de
conflicto en torno al recurso. Finalmente, se presenta un análisis de todo el proceso descrito con el
fin de generar un conjunto de reflexiones y conclusiones que sean útiles para asumir desafíos
similares en otras partes del mundo. Al respecto, cabe señalar que si bien las políticas concretas
pueden ser muy distintas a las de Chile, los procesos en muchos aspectos muestran parecidos.
Por ello, se presenta el caso de Chile, como fuente de ideas generales para asumir los problemas
del sector hídrico, y no como modelo específico o receta directa a seguir o recomendar.
10
3 El cambio socioeconómico entre los años 1983 y 2003
Tal como se ha señalado previamente, a mediados de la década de 1970 Chile opta por un modelo
de desarrollo basado en tres grandes líneas: en el cuidado de los equilibrios macroeconómicos, en
la aplicación de una serie de reformas para fortalecer el rol del mercado como asignador de
recursos y en una política de apertura de la economía a los mercados internacionales y a la
exportación de productos sobre la base de sus ventajas comparativas. Durante la década de 1980
y sobre todo durante la década de 1990 se materializan los resultados de dicha estrategia. El
objetivo del presente capítulo es mostrar las características y magnitudes de dichos cambios,
centrándose primero en la economía y la sociedad como un todo, y posteriormente, en los
principales sectores productivos asociados a la exportación y que resultan relevantes desde la
perspectiva de su vinculación con el uso de agua.
3.1 Políticas económicas y sociales

Después de la grave crisis política y económica de 1973, el Gobierno Militar inicia la
implementación de una serie de reformas económicas. En sus inicios, busca estabilizar la
economía y reordenar la producción sobre la base del mercado como asignador de recursos. Las
reformas implementadas abarcan desde el ámbito macro económico hasta diversas medidas a
nivel sectorial. Posteriormente, desde 1990 los Gobiernos Democráticos han mantenido en muchos
sentidos las políticas implementadas en el Gobierno Militar, y además, se han sumado a las
reformas económicas diversas medidas en el ámbito social, ambiental y se ha realizado una
reorientación en el rol del Estado.
Respecto de las grandes líneas de la reforma económica implementada, se puede señalar a modo
de resumen las siguientes:
• Una política económica tendiente a preservar los equilibrios macroeconómicos, principalmente,

controlando el déficit fiscal y bajando la inflación,
• Una política de apertura económica, para pasar de una economía cerrada a una abierta al
comercio internacional y permitir la exportación de los productos en los cuales el país es
competitivo e importar los productos en los cuales el país no lo es.
• La aplicación de una serie de reformas de mercado en diversos ámbitos sectoriales de la
economía, tales como el caso de la minería, la tierra y por cierto de las aguas, y finalmente,
• Una política de reducción de las actividades emprendidas por el Estado, esto es, en el sentido
que el Estado transfiera aquellas tareas que pueden desarrollar los privados y que oriente su
acción a tareas reguladoras, de fomento y desarrollo, en aquellas áreas que los privados no
pueden asumir.
Sobre la bondad de las políticas concretas que se formularon para implementar dicho modelo, sus
costos sociales, los resultados que se obtuvieron y los impactos en otros sectores, aún hay un
amplio debate (ver “Entre el neoliberalismo y el crecimiento con equidad. Tres décadas de política
económica en Chile”. Ricardo French-Davis, 1999); sin embargo, no está en duda que ello significó
una reorientación drástica de la estructura productiva del país.
Como ilustración del proceso de apertura y de los resultados del modelo exportador, se puede
apreciar lo presentado en los gráficos siguientes. En el Gráfico Nº 1, se presenta un indicador del
grado de apertura de la economía. Este ha sido construido sobre la base de la razón entre los
aranceles o derechos de importación y el valor total de las importaciones. En dicho gráfico, se
puede apreciar como desde mediados de la década de 1970 se produce un cambio respecto de la
tendencia creciente de los aranceles presentada desde inicios de la década de 1950.
11
Gráfico Nº 1
Derechos de Importación a Importaciones (%)
35
30
25
20
15
10
0
50
54
58
62
66
70
75
79
83
87
91
95
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
1
Fuente: PUC 2000.
No se presenta un gráfico de aranceles a las exportaciones debido a que desde 1940 en Chile no
se han cobrado este tipo de impuestos.
En el Gráfico Nº 2, se puede apreciar el crecimiento del comercio exterior (expresado como

porcentaje del PIB), y además, se puede apreciar como las exportaciones, que presentaban un
estancamiento hasta mediados de la década de 1970, se elevan para sobrepasar a las
importaciones desde 1982 en adelante.
1
Braun Ll., Juan, Matías Braun Ll. Ignacio Briones, José Díaz B. Rolf Lüders S. y Gert Wagner H.
ECONOMIA CHILENA 1810-1995: ESTADISTICAS HISTORICAS. Enero 2000. Documento de
Trabajo Nº 187. PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATOLICA DE CHILE. INSTITUTO DE ECONOMIA.
12
Gráfico Nº 2
Exportaciones e Importaciones como Porcentaje del PIB Real

35
30
25
20
15
10
5
0
51
55
59
63
67
71
75
79
83
87
91
95
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
Exportaciones Importaciones
Fuente: PUC. 2000 op. cit. p. 12.
En forma adicional al marco de política económica descrito, se pueden identificar dos fases
diferentes en el proceso de implementación de la estrategia de desarrollo. Una fase inicial hasta
fines de la década de 1980, concentrada más que nada, en activar la economía mediante las
reformas de mercado y una segunda fase que complementa las reformas de mercado con un
marco regulatorio que busca objetivos sociales y ambientales. Más adelante, se ahondará en las
características y resultados de esta segunda fase en la estrategia de desarrollo.
3.2 Resultados: indicadores generales
3.2.1 Indicadores económicos
La economía chilena, históricamente, ha basado su dinamismo y crecimiento en la exportación de

materias primas elaboradas con los recursos naturales presentes en su territorio. Durante la
primera mitad del siglo (1880 - 1930), ello se basó principalmente en la producción de Nitratos o
Salitre y durante la segunda mitad de dicho siglo, en la exportación de cobre (1940 a la fecha).
Durante las dos últimas décadas del siglo XX, además, se ha logrado generar una base algo más
diversificada de productos de exportación, no obstante, la mayoría de ellos siguen siendo materias
primas o bienes básicos tales como la celulosa, la fruta fresca, la madera y el pescado. Como
consecuencia de esta estructura, la economía chilena ha estado expuesta fuertemente a shocks
externos producto de la variación de los precios de las materias primas. Por ello, tal como se puede
apreciar en el Gráfico Nº 3, su tasa de crecimiento ha sido muy variable en el tiempo, presentando
períodos de fuerte auge y fuertes recesiones.
13
Gráfico Nº 3
Fuente: Banco Central de Chile
Tal como se puede apreciar en el Gráfico Nº 4, durante las 2 últimas décadas, entre los años 1983
y 2003, Chile ha experimentado un importante crecimiento económico. Este ha sucedido en forma
posterior a dos décadas previas donde ocurrieron importantes convulsiones económicas, dentro de
las cuales las más importantes fueron las siguientes: la crisis de la balanza de pagos de 1961-62,
el shock petrolero internacional de 1973-74, la grave crisis política y económica de 1973, y
2
finalmente, la crisis de la deuda externa de los años ochenta . Esta última, determinó que en el
periodo 1981-89 Latinoamérica viera caer su producto per cápita en 8.3%, razón por la cual, se
habla de la década perdida. Chile, también se vio fuertemente afectado por dicha crisis, pero
asimismo, experimentó un fuerte proceso de recuperación con altas tasas de crecimiento a partir
del año 1985, lo cual se ha traducido en dos décadas de desarrollo.
2
Massad, Carlos. La economía chilena: una historia difícil. 1999. (Publicado por el Banco Central
de Chile).
14
Gráfico Nº 4
Fuente: Banco Central de Chile
Las altas tasa de crecimiento se mantuvieron hasta fines de la década de 1990, cuando el país vio
afectado su crecimiento por la denominada Crisis Asiática y todos sus efectos posteriores.
El fuerte crecimiento a partir de mediados de la década de 1980 se asocia al modelo exportador de

libre mercado, cuyas bases se sentaron durante el régimen militar que comenzó en 1973 y cuyos
principios, con algunos ajustes, han sido sostenidos sobre la base de un importante consenso de la
ciudadanía durante los gobiernos democráticos a partir de 1990. Como resultado de todo lo
anterior Chile presenta un PIB de 66 billones de dólares y un ingreso per cápita de 4.260 dólares
anuales a 2002 según el tipo de cambio a esa fecha.
Cabe señalar que dicho crecimiento ha sido posible por un importante dinamismo del sector
privado, en el sentido de buscar y concretar las oportunidades de exportación de una serie de
nuevos productos en cuya producción los recursos hídricos juegan un importante papel.
3.2.2 Indicadores sociales
3.2.2.1 Empleo y desempleo
Durante la década de los ochenta, la inestabilidad de la crisis de deuda externa desató un fuerte
aumento del desempleo desde 1981 y que fue disminuido a partir de 1986 (ver Gráfico Nº 5).
Posteriormente, durante la década de los noventa, el país mantuvo un proceso de crecimiento
económico en un marco de estabilidad, lo que permitió una disminución en sus niveles de
desempleo (ver Gráfico Nº 6). Sólo desde 1998 este desempeño se ha visto afectado por la crisis
que afectó la economía chilena y mundial, comenzando con la denominada Crisis Asiática y todos
los eventos relacionados que se han dado en forma posterior a ésta.
15
Gráfico Nº 5
Desempleo abierto en la ciudad de Santiago de Chile
Fuente: Beyer H., sobre la base de encuesta de empleo de la Universidad de Chile
Gráfico Nº 6
Fuente: Cowan 2003.
Según el último censo realizado en el 2002, la población nacional alcanza los 15.050.341
habitantes. Como se observa en el Gráfico Nº 7, del total de la población, aproximadamente, 6
millones de personas componen la fuerza de trabajo del país. Durante el período 1990-2000 fueron
creadas aproximadamente 918 mil ocupaciones. Teniendo una tasa promedio anual de 2.1%. Este
proceso de generación de empleos se interrumpió en 1999 y 2000, donde disminuye en 0.5% y
0.4% respectivamente.
16
Gráfico Nº 7
Evolución de la Fuerza de Trabajo e inactivos (1980-2002)
7.000
6.000
5.000
miles de personas
4.000
3.000
2.000
1.000
0
80
81
82
83
84
85
86
87
88
89
90
91
92
93
94
95
96
97
98
99
00
01
02
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
20
20
20
años
Fuerza de trabajo ocupados desocupados inactivos
Fuente: INE.
Como se mencionó anteriormente, los efectos de la contracción del crecimiento se transfieren al

bienestar de las personas a través del comportamiento del empleo. Como consecuencia de la crisis
económica, existió un freno en el ritmo de absorción de mano de obra, con el consiguiente
incremento del desempleo, que aumentó desde 5,7% en noviembre de 1996 a 9,9% en el mismo
período de1998.
17
Cuadro Nº 2
Fuente: MIDEPLAN.
Entre los sectores que han aumentado la participación en el número de ocupados se encuentra el
sector comercio, servicios financieros, construcción, transporte, comunicaciones e industria. El
sector minero ha mantenido relativamente estable su comportamiento en relación al número de
ocupados, lo mismo que el sector electricidad, gas y agua. El principal sector que ha visto una
disminución en la participación en el número de ocupados corresponde al sector silvoagropecuario,
el cual ha disminuido constantemente a partir de la década de los noventa, a pesar de su
crecimiento económico.
18
Gráfico Nº 8
Evolución de Ocupados según rama de actividad
1600,0
1400,0
1200,0
Miles de Personas
1000,0
800,0
600,0
400,0
200,0
0,0
1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Años
Agricultura Caza y Minas y Canteras Industria

Electricidad Gas y Agua Construcción Comercio
Transporte y comunicaciones Servicios Financieros Servicios Comunales
Fuente: INE.
3.2.2.2 Salarios e ingresos
Otro tema importante de destacar, tiene relación con las remuneraciones. En general, se ha
observado, a partir de 1989, un aumento en el nivel de las remuneraciones de las personas. Entre
1989 y 2000, las remuneraciones reales crecieron a un 3.6% promedio anual y el salario mínimo a
un 5.8%. Cabe señalar que incluso durante los periodos de receso económico, los salarios no han
sufrido una caída abrupta.
19
Cuadro Nº 3
Fuente: MIDEPLAN.
Los aumentos reales en remuneraciones, junto al mayor empleo generado durante los noventa,
han producido un crecimiento en la masa salarial que ha superado al crecimiento del PIB entre
1990 y 1997. Esto ha conducido a que la participación del factor trabajo en el PIB haya pasado
desde un 33,8% en 1990 a un 38,0% en 1997.
3.2.2.3 Pobreza e Indigencia
Como se ha expuesto anteriormente, el país se ha caracterizado por presentar un crecimiento

económico sostenido durante casi dos décadas, el cual se aminora en los últimos años del período.
Todo esto ha significado que la incidencia e intensidad de la pobreza e indigencia hayan
disminuido sostenidamente a nivel nacional, en todas las regiones así como en las zonas urbanas
y rurales.
20
Cuadro Nº 4
Entre 1987 y 1998 la proporción de la población bajo la línea de pobreza se redujo desde un 45,1%
a un 21,7%. Esto implica que luego de ese período en Chile hay un disminución de 51,9% del
número de personas bajo la línea de la pobreza. Asimismo, la indigencia disminuyó desde un
17,4% a un 5,6% de la población en 1998 (disminución de 68%). Así en 1998, la población en
situación de pobreza bordeaba los 3 millones de personas, de los cuales cerca de 800 mil se
encontraban en situación de indigencia.
Como se observa en el Cuadro Nº 5, la incidencia de la pobreza e indigencia es mayor en las

zonas rurales. No obstante, en términos absolutos, la población en situación de pobreza e
indigencia se concentra en las zonas urbanas (81.4% y 77.5% respectivamente).
21
Cuadro Nº 5
Fuente: MIDEPLAN.
En conclusión, se puede señalar que el crecimiento económico experimentado en las últimas dos
décadas ha determinado una importante reducción de la pobreza en Chile.
3.2.2.4 Calidad de vida y salud
En el Cuadro Nº 6 se muestran los principales indicadores de Salud e Higiene en Chile al año

1998. En este, se observa que las tasas de mortalidad infantil y de menores de 5 años, son bajas.
Actualmente, Chile presenta el primer lugar entre los países latinoamericanos, con valores
comparables a los de países desarrollados. No cabe dudas que los servicios sanitarios chilenos
han tenido una contribución relevante en los índices de Salud alcanzados. Cabe señalar también,
3
la importancia que se ha dado en Chile a la educación en salud e higiene .
3
CEPIS. Assessment of Drinking Water and Sanitization in the Américas. Chile Analitical Report.
2000.
22
Cuadro Nº 6
Indicadores de Salud, enfermedades relacionadas con el recurso hídrico en Chile
Esperanza de vida al nacer (años) 75,06
Tasa de Mortalidad Infantil (menor de un año) (Muerte por mil 9,98

nacidos vivos).
Tasa de Mortalidad de menores de 5 años (Muerte por mil 1,93

nacidos vivos)
Incidencia de Enfermedades Diarreicas en niños menores de 5 Sin información

años (episodios/niño/año)
Tasa de Mortalidad por Enfermedades Diarreicas (muertes por 0,019

mil habitantes)
Fuente: CEPIS 2000.
Tal como se puede ver en el Cuadro Nº 7, los indicadores de salud han mejorado importantemente
durante el período 1989 - 1999. Dentro del mejoramiento, es destacable el caso de la morbilidad
por fiebre tifoidea que ha disminuido en alrededor de un 90% en dicho período.
Cuadro Nº 7
INDICADORES DE SALUD DE LA POBLACION CHILENA
N° INDICADORES 1989 1989 1999 1999

SELECCIONADOS
TASA N° Casos TASA N° Casos
1 MORTALIDAD * 17,1 5.183 10,0 2.651

INFANTIL
2
MORTALIDAD DE ** 86,0 956 39,7 460
1 a 4 años
3 MORTALIDAD POR 0,3 42 0,007 1

TIFOIDEA ***
4 MORBILIDAD POR 51,0 6.567 4,9 750

TIFOIDEA ***
Nota: (*) Por mil nacidos vivos, (**) Por cien mil niños de 1 a 4 años, (***) Por cien mil habitantes
Fuente: MINSAL
23
3.3 Cambios en los sectores productivos relacionados
3.3.1 Identificación y justificación
A continuación, se presenta una serie de indicadores de la gran cantidad de cambios productivos

que han sucedido en las dos últimas décadas de desarrollo en Chile. Dado que el presente
documento se enmarca dentro de la temática de la gestión de los recursos hídricos, se han elegido
sectores productivos que, primero que nada, sean relevantes dentro del modelo exportador, y que
además, para su producción la utilización de recursos hídricos sea fundamental. Vale la pena
desatacar que, coincidentemente, siguiendo este criterio se llega directamente a elegir los
principales productos de exportación de Chile. Estos son, el cobre, la fruta fresca, la celulosa, los
productos agroindustriales y el salmón. Esto ilustra la importancia del recurso hídrico para la
economía chilena, puesto que las exportaciones mineras, silvoagropecuarias y de la industria de la
celulosa, el vino y salmonídeos representan alrededor de un 53% de sus exportaciones.
Cuadro Nº 8
Participación relativa de las exportaciones de productos mineros, silvoagropecuarios
y de la industria de la celulosa, el vino y salmonídeos.
Sector/producto Porcentaje Valor

(MMM$ de 2001)
Minería 34% 4.963

Cobre 29% 4.197
Resto 5% 766
Silvoagropecuario 7% 1.021
Frutas 6% 858
Resto 1% 163
Celulosa, papel e imprentas 5% 734
Vino 2,5% 376
Salmón y trucha 4,2 615
Subtotal 52,7% 7.709
Total país 100% 14.526

Fuente: Anuario de cuentas nacionales. 2002. Banco Central
Adicionalmente, se ha incluido el sector hidroeléctrico, el cual si bien no forma parte de la base

exportadora de la economía es de alta relevancia por su fuerte relación con los recursos hídricos y
por permitir la sustitución de importaciones de combustibles, recurso en el cual Chile es deficitario,
y además, el sector sanitario por su alto vínculo con el tema hídrico.
3.3.2 Minería
La minería chilena ha presentado una importante expansión durante los últimos 20 años y en
especial desde 1992. Ello, producto del crecimiento de la producción y exportación de su principal
producto que es el cobre, las que se han más que triplicado desde inicios de los años 80. De
hecho, actualmente Chile ocupa el primer lugar mundial dentro del conjunto de países productores
de cobre y su producción representa un 37% del mercado mundial.
24
No obstante, en los últimos años del período 1983-2003 esta expansión se atenúa puesto que, tal
como ha sucedido en todas las grandes crisis económicas del siglo XX, el precio del cobre junto
con el precio de muchas otras materias primas, ha sufrido importantes bajas desde el año 1998,
como consecuencia de la crisis asiática y de todas sus consecuencias, lo cual ha determinado que
la economía chilena ha debido soportar un fuerte shock.
Gráfico Nº 9
Precio Internacional del Cobre

(Dólares de 1995/Tonelada Métrica)
140
120
100
80
60
40
20
0
82
84
86
88
90
92
94
96
98
00
02
19
19
19
19
19
19
19
19
19
20
20
Fuente: SONAMI.
A pesar de la baja de precios desde 1998 la producción chilena de cobre ha aumentado como
producto de la expansión de la capacidad productiva de la empresa estatal CODELCO y también
por producción de diversas plantas de capitales privados tanto extranjeros como nacionales.
A fines del año 2003 este ciclo de precios negativos ha sido interrumpido por cotizaciones de cerca
de un dólar por libra de cobre.
25
Gráfico Nº 10
Producción Total Chilena de Cobre

(Miles de Toneladas)
5.000
4.500
4.000
3.500
3.000
2.500
2.000
1.500
1.000
500
0
82
84
86
88
90
92
94
96
98
00
02
19
19
19
19
19
19
19
19
19
20
20
Fuente: PUC 2000, op. cit p. 12
3.3.3 Fruticultura y agroindustria
El sector agropecuario chileno se caracteriza por presentar una gran diversidad de condiciones.
Por un lado, en el norte del país la agricultura se desarrolla bajo riego en condiciones de gran
aridez, lo cual va variando hacia el sur donde se desarrolla en condiciones de alta pluviometría.
Ello, conforma tres grandes macrozonas de características muy distintas, la zona norte, la zona
central y la zona sur. Las primeras dos dependen fuertemente del agua para regadío mientras que
en el caso de la zona sur la producción es realizada más bien directamente sobre la base de las
precipitaciones. No obstante, en la zona sur el agua de riego de todas formas puede ser un factor
de aumento de seguridad y eficiencia productiva. Todo esto ilustra que el recurso hídrico y su
gestión, han sido elementos clave del desarrollo agropecuario chileno, puesto que han permitido la
producción de especies orientadas a la exportación, y además, la industrialización de los productos
agrícolas, pecuarios.
En Chile, en general coexisten dos grandes realidades productivas, la de la agricultura de

exportación y la agricultura tradicional. La agricultura de exportación se ubica, principalmente, en la
zona central y norte y se asocia más que nada a la producción de frutas y hortalizas. Por su parte,
la agricultura tradicional, que se ubica mayoritariamente en la zona sur y algunas partes de la zona
central y norte, y se caracteriza por estar asociada a la producción de cultivos de consumo
doméstico o substituidores de importaciones tales como el trigo.
Adicionalmente, es importante señalar que el sector agropecuario chileno es uno de los pocos del
mundo que produce en un contexto de baja protección arancelaria y alta apertura a la competencia
internacional. Este proceso de apertura que inicialmente fue implementado en forma unilateral por
Chile, posteriormente, ha sido complementado con la firma de diversos acuerdos comerciales y
tratados de libre comercio con bloques comerciales como EEUU, la UE y Corea, entre otros.
26
Producto de estos últimos acuerdos, en los últimos años se ha generado la expectativa que se
generen diversas oportunidades de exportación para productos que tradicionalmente eran sólo de
consumo doméstico. Tal es el caso de la carne de vacuno producida ampliamente en la zona sur.
En el presente capítulo, se presenta una serie de datos que muestran el desarrollo de la actividad
agrícola y pecuaria en Chile, y además, se presentan datos respecto de las actividades de tipo
industrial que surgen como procesadoras de las materias primas generadas en la actividad
agropecuaria.
Cabe señalar que el desarrollo del sector silvoagropecuario tuvo un fuerte auge durante la década
de 1980, motivado por el éxito en la exportación de una serie de nuevos productos cuyo desarrollo
se gestó durante la década de 1970, tal como es el caso de la uva de mesa y las manzanas. Como
resultado de este desarrollo, el sector agropecuario se ha transformado en un sector generador de
divisas, puesto que la balanza comercial silvoagropecuaria mantiene, en forma permanente, un
saldo positivo.
Cuadro Nº 9
BALANZA COMERCIAL NACIONAL DE PRODUCTOS SILVOAGROPECUARIOS
POR SUBSECTOR
AÑOS 1990, 1995 - 2002
MILLONES DE US$
Var %
ITEMS / AÑOS 1990 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
02/01
Exportaciones, FOB 2.030 4.473 4.170 4.270 4.333 4.720 4.976 4.785 5.058 5,7
Agrícolas 1.156 2.095 2.510 2.458 2.729 2.738 2.681 2.629 2.749 4,6
Pecuarias 67 113 116 164 169 165 192 266 285 7,2
Forestales 807 2.266 1.544 1.648 1.435 1.818 2.103 1.891 2.024 7,1
Importaciones, CIF 355 1.043 1.248 1.269 1.262 1.156 1.201 1.133 1.203 6,2
Agrícolas 296 770 920 916 915 863 845 808 874 8,2
Pecuarias 50 230 271 290 281 241 283 244 246 0,6
Forestales 9 43 57 64 65 52 73 80 83 3,5
Balanza de Productos
Silvoagropecuarios 1.674 3.431 2.922 3.001 3.071 3.564 3.775 3.653 3.855 5,5
Agrícolas 860 1.326 1.590 1.542 1.813 1.875 1.836 1.821 1.875 3,0
Pecuarias 17 -117 -155 -126 -112 -76 -91 21 39 82,0
Forestales 798 2.222 1.487 1.584 1.370 1.766 2.030 1.810 1.941 7,2
Fuente : ODEPA con información del Servicio Nacional de Aduanas * Cifras sujetas a revisión por informes de variación de valor (IVV).
Alrededor del 40% de los envíos frutícolas de exportación son uvas de mesa, seguidas por las
manzanas, que significan un 20%. Más atrás, se encuentran otros diversos tipos de frutas tales
como los kiwis, paltas, duraznos, ciruelas y nectarines, entre otros. Las uvas, por su parte,
alcanzan casi la tercera parte del mercado mundial y generan ingresos de exportación levemente
por debajo de los US$ 1.000 millones.
En el siguiente cuadro se observa que las exportaciones frutícolas han evolucionado de US$ 168
millones en 1980 a US$ 1.350 millones en el 2000, lo que representa un crecimiento de 8 veces en
20 años.
27
Cuadro Nº 10
EVOLUCION DE LAS EXPORTACIONES HORTOFRUTICOLAS
La exportación de productos agropecuarios con procesamiento industrial se ha incrementado

importantemente en los últimos años y representan el 64% de las exportaciones de origen
silvoagropecuario.
La positiva evolución de las exportaciones agroindustriales puede ser apreciada en el Gráfico Nº

11. Esto da cuenta de un éxito creciente en la incorporación de valor agregado a los productos de
exportación.
Gráfico Nº 11
Fuente: Fepach. 2003.
Importante también ha sido el aumento de la exportación de los vinos finos, los que casi han
cuadruplicado sus exportaciones desde 1995 a 2001. Actualmente, Chile es el quinto exportador
mundial de vinos.
28
Gráfico Nº 12
Evolución de las exportaciones de vino
700 350
Millones de Dólares FOB
600 300
Millones de Litros
500 250
400 200
300 1 50
200 1 00
1 00 50
0 0
1 978 1 979 1 980 1 981 1 982 1 983 1 984 1 985 1 986 1 987 1 988 1 989 1 990 1 991 1 992 1 993 1 994 1 995 1 996 1 997 1 998 1 999 2000 2001
Dólares Litros Â A
Fuente: Corporación Chilena del Vino (CCV).
El aumento del número de productos que forman la base exportadora agropecuaria, así como el
aumento de la proporción de productos exportados con valor agregado, tales como los vinos, los
productos agroindustriales, es un logro muy importante para la economía chilena, puesto que
permiten reducir la dependencia del cobre. No obstante, siempre sigue siendo necesario que este
proceso de diversificación se profundice.
3.3.4 Silvoindustrial
Respecto a la actividad silvícola, esta se caracteriza por estar ubicada en la zona sur del país y
estar basada, principalmente, en la plantación de especies forestales exóticas, como el pino radiata
y el eucalipto. La actividad forestal se consolidó durante las dos últimas décadas del siglo XX con
importantes aumentos de la superficie plantada, producto tanto de la inversión privada como
pública. En términos más específicos, la plantación realizada por privados se vio potenciada por los
cambios de política económica y por el éxito de una política específica de fomento estatal a las
plantaciones forestales, el Decreto Ley 701 de 1974, que ha bonificado la inversión inicial en
plantaciones que han realizado los privados.
Adicionalmente, la actividad forestal está encadenada con una actividad industrial de

procesamiento que da origen a diversos productos, dentro de los cuales, los principales son las
fibras de celulosa, utilizadas para la producción de papel, y además, diversos productos
elaborados con madera con mayor o menor valor agregado, tales como la madera aserrada y los
tableros, entre otros.
El agua es utilizada más que nada en las fases industriales de la actividad silvoindustrial, puesto
que las plantaciones se desarrollan sin la necesidad de riego. Los principales consumos de agua
de la actividad silvoindustrial provienen de las plantas de producción celulosa, que son grandes
consumidoras de agua.
Los productos industriales derivados de la explotación forestal, principalmente la celulosa y madera

aserrada, han presentado importantes incrementos productivos, en especial desde 1991, aún
cuando en los últimos años se vieron afectados por la crisis asiática. Así mismo, en los últimos
29
años se aprecia un incremento en las exportaciones con mayor valor agregado, tales como los
tableros, chapas y puertas, entre otros. Todo ello, se puede observar en los siguientes gráficos.
Gráfico Nº 13
Producción total de celulosa (miles de toneladas)
3.000
2.500
2.000
1.500
1.000
500
0
1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Fuente: ODEPA
Gráfico Nº 14
MADERA ASERRADA
(Miles de metros cúbicos sólidos sin corteza)
10.000
8.000
6.000
4.000
2.000
0
1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Fuente: ODEPA.
30
Gráfico Nº 15
TABLEROS Y CHAPAS
(Miles de m3)
1.500
1.000
500
0
1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Fuente: ODEPA.
3.3.5 Acuicultura y pesca
Existen otros diversos sectores de la economía chilena que dependen de los recursos hídricos
para su buen desempeño. En efecto, la cantidad, disponibilidad en el tiempo y calidad de los
recursos hídricos influyen fuertemente sobre actividades tales como el cultivo de peces y el
turismo, entre otros. En la presente sección, se presenta información respecto de dichas
actividades económicas y su vínculo con el recurso hídrico.
3.3.5.1 Acuicultura
Los inicios de la acuicultura industrial datan de principios de la década de 1980, cuando después
de muchas décadas de tratar de introducir poblaciones de especies salmonídeas con el fin de
explotarlas comercialmente y de fomentar la pesca deportiva, se optó cultivar dichas especies en
condiciones controladas. Como consecuencia de un largo período de desarrollo, la actividad
acuícola tomó una escala industrial durante la década de 1990.
Para ello, ha sido fundamental la calidad de las aguas dulces y saladas del sur de Chile puesto que
el cultivo de especies salmonídeas involucra una etapa de desarrollo en agua dulce y una etapa de
desarrollo en agua salada.
Desde el punto de vista económico, la acuicultura ha pasado en el curso de una década a

constituirse en una de las actividades económicas más importantes de la zona sur de Chile
situándose como segundo exportador mundial de salmón y trucha. Además, ha sobrepasado en
dinamismo a la pesca extractiva que se realiza en el territorio marítimo, la cual que se ha visto
seriamente afectada por los efectos de las altas tasas de captura y de los efectos adversos del
fenómeno de El Niño.
31
Gráfico Nº 16
Envíos de salmón y trucha chilenos al extranjero 1990 - 2002
(miles de toneladas netas)
Fuente: SalmonChile.
Adicionalmente, en los últimos años el sector acuícola ha emprendido el desarrollo de diversas

otras alternativas productivas dentro de las cuales se pueden mencionar principalmente, los
ostiones, las ostras, los choritos, los abalones, el turbot y las algas, pero ellos no se realizan en
agua dulce.
3.3.5.2 Pesca deportiva y turismo
La pesca deportiva es una actividad que si bien está en una fase incipiente de desarrollo en Chile
tiene un gran potencial si se toma como referencia lo que sucede en otros países.
El número de pescadores extranjeros que visitan Chile se estima, actualmente, entre 8 y 10 mil por
año, con una estadía promedio de tres a cuatro días y un gasto promedio por la estadía completa
de $1.000 dólares. Esta incipiente industria genera ingresos estimados entre 10 y 7.5 millones de
dólares, no obstante, en otros países del hemisferio sur como Nueva Zelandia genera ingresos
más de 800 millones de dólares y del orden de los 150 millones de dólares en Argentina.
De acuerdo a expertos internacionales, Chile tiene una oferta suficiente y adecuada en

infraestructura, servicios básicos, conectividad, alojamiento, alimentación y productos turísticos. La
limitante es la insuficiente y muchas veces ineficiente legislación que afecta el manejo de los ríos y
4
lagos en orden a mantener e incrementar su productividad deportiva.
Lo anterior, motivó un profundo análisis de la legislación y los modelos de gestión de los cuerpos y
cursos de agua con el fin de generar las condiciones apropiadas para el desarrollo de esta
actividad y la presentación de un proyecto de ley al Congreso Nacional.
4
Fundación Chile. MODELO DE GESTION Y MANEJO DE CURSOS DE AGUA
CONTINENTALES CON FINES DE PESCA RECREATIVA Y ECOTURISMO. 2002.
32
Por otro lado, más allá de la pesca deportiva está también todo el sector turismo como actividad
económica, que en el caso de Chile tiene una alta relación con el estado de los recursos hídricos,
tanto continentales como marítimos. Esto, debido a que gran parte de las actividades turísticas se
realiza en forma asociada a los ríos, lagos y playas del país. Ello es especialmente relevante en la
zona sur de Chile donde la afluencia de turistas extranjeros gira en torno a los Lagos y ríos de la
zona, destacándose centros turísticos de Pucón, Villarrica, Frutillar y Puerto Varas. Por esto, se
puede decir que las aguas resultan vitales para diversas actividades recreativas y también como
elemento clave del paisaje.
En la actualidad, si bien el turismo es una actividad importante dentro de la economía chilena, no

es fácil dimensionar cuantitativamente su relevancia. Ello se debe, principalmente, a que el turismo
no figura como sector económico aislado dentro de la matriz insumo-producto que da origen a las
estadísticas de cuentas nacionales, tales como el PIB. No obstante, según estimaciones realizadas
por SERNATUR (Servicio Nacional de Turismo) y el Banco Central en las Cuentas Satelitales de
Turismo, el turismo representaría un aporte de alrededor del 3,5% del Producto Interno Bruto (PIB)
y explicaría la entrada por 827 millones de dólares en el año 2002. Esto, implica una mayor a la
entrada de divisas que la derivada de la exportación de salmón y es alrededor de un 74% del valor
de las exportaciones de fruta fresca. Sin embargo, según SERNATUR, este valor incluso
representaría solamente un límite inferior del aporte del sector al PIB puesto que por la
metodología de cuentas nacionales no sería posible capturar el aporte total del turismo a la
economía.
Todo lo anterior, grafica la importancia del recurso hídrico dentro de la economía chilena.
3.3.6 Hidroelectricidad
Chile es un país que no tiene importantes reservas de combustibles fósiles y a la vez, tiene un gran
potencial de generación hidroeléctrica. Ello, porque tiene un reservorio natural, como es la
cordillera de Los Andes, al oriente de su territorio, lo que permite acumular agua en forma de nieve,
y además, posee una orografía con grandes desniveles. Por esto, la generación de energía
hidroeléctrica tiene una fuerte incidencia en la economía nacional.
En la actualidad, alrededor del 19% del consumo de todas las energías primarias es abastecida
mediante la hidroelectricidad, el resto de la energía es abastecida mediante plantas termoeléctricas
(en base a petróleo, carbón, gas natural) y otras fuentes tales como la leña.
Las centrales hidroeléctricas, ya sean de pasada o embalse se encuentran a lo largo de todo el

país excepto en la II y XII Región. El potencial hidroeléctrico del total de los recursos hídricos del
país es de aproximadamente 24.000 MW. Actualmente, se ha desarrollado alrededor del 17% de
dicho potencial.
En Chile, existe un mercado eléctrico que está segmentado en las actividades de generación,
transmisión y distribución del suministro eléctrico. Estas actividades son realizadas por empresas
que son controladas en su totalidad por capitales privados. Por su parte, el Estado se limita a
ejercer las funciones de regulación, fiscalización y de planificación indicativa de inversiones en
generación y transmisión (CNE).
En la industria eléctrica nacional participan aproximadamente 31 empresas generadoras, 5

empresas transmisoras y 36 empresas distribuidoras, que en conjunto suministran una demanda
agregada nacional que, en el 2002, alcanzó los 42.633,3 GWh y que se localiza, territorialmente,
en cuatro sistemas eléctricos (Sistema Interconectado Norte Grande, Sistema Interconectado
Central, Sistema Aysén y Sistema Magallanes).
El mercado opera sobre la base de un sistema de tarificación, el cual tiene como premisa básica
que las tarifas deben representar los costos reales de generación, transmisión y de distribución de
electricidad asociados a una operación eficiente, de modo de entregar las señales adecuadas tanto
33
a las empresas como a los consumidores. En la práctica, existe libertad de precios en aquellos
segmentos sobre 2.000 kilowatts (kW) puesto que se asume que en estos casos hay condiciones
de competencia. Mientras que para suministros a usuarios finales cuya potencia conectada es
inferior o igual a 2.000 kilowatts (kW), se considera que características del mercado son de
monopolio natural y por lo tanto, la Ley establece que están afectos a una regulación de precios.
Adicionalmente, existe un sistema de precios segmentado según los puntos en la red de
distribución.
Con ello, existen tres mercados: el mercado libre de grandes consumidores, el mercado de
empresas distribuidoras y el mercado del denominado “Centro de Despacho Económico de Carga”
(CDEC) que funciona a costo marginal horario.
De esta manera, se combina la generación hidroeléctrica que es de muy bajo costo marginal, pero
de disponibilidad limitada, con otras fuentes termoeléctricas de mayor costo marginal, pero de
mayor seguridad frente a variaciones en la disponibilidad hídrica.
Dado que la generación hidroeléctrica depende de los aportes naturales y de la cantidad de agua
embalsada, su posibilidad de suministro es bastante variable e inversamente proporcional a la
ocurrencia de sequías. Esto puede ser apreciado en el Gráfico Nº 17, deonde se observan los
efectos de un prolongado período de sequía que tuvo sus mayores intensidades en 1997 y 1999.
Gráfico Nº 17
ENERGIA EMBALSADA SIC

7.000
6.000
5.000
GIGAWATTS HORA (GWh)
4.000
3.000
2.000
1.000
0
01-01-94
01-05-94
01-09-94
01-01-95
01-05-95
01-09-95
01-01-96
01-05-96
01-09-96
01-01-97
01-05-97
01-09-97
01-01-98
01-05-98
01-09-98
01-01-99
01-05-99
01-09-99
01-01-00
01-05-00
01-09-00
01-01-01
01-05-01
01-09-01
01-01-02
01-05-02
01-09-02
01-01-03
01-05-03
RAPEL INVERNADA COLBUN CHAPO LAJA
Fuente: CNE.
La generación hidroeléctrica funciona en complemento a la generación termoeléctrica operando

sobre la base de la disponibilidad de los recursos hídricos. Debido a lo anterior, en el Gráfico Nº 18,
se presenta la suma de la potencia instalada en el SIC y SING, como forma de ilustrar la capacidad
productiva del sector energético como un todo. En dicho gráfico, se puede apreciar como el
crecimiento de la capacidad productiva del sector energético ha estado basada, principalmente, en
la energía termoeléctrica desde 1995 en adelante.
34
Gráfico Nº 18
Potencia instalada en el Sistema Interconectado Central y el

Sistema Interconectado Norte Grande en conjunto
(MW)
12000
10000
8000
6000
4000
2000
0
82
84
86
88
90
92
94
96
98
00
02
19
19
19
19
19
19
19
19
19
20
20
Hídroeléctrico Termoeléctrico
Fuente: CDEC.
El crecimiento de la proporción termoeléctrica se debe a diversos factores que han actuado

simultáneamente. Por un lado, la construcción de diversos gasoductos desde Argentina ha
posibilitado la construcción de centrales de tecnología de ciclo combinado. Además, ha influido la
creciente conciencia de los efectos ambientales de los proyectos hidroeléctricos, lo cual en la
práctica ha dificultado y elevado los costos de los proyectos de nuevas centrales. Finalmente, la
ocurrencia de dos sequías importantes en la década de 1990 ha puesto de manifiesto el riesgo de
depender mayoritariamente del abastecimiento hidroeléctrico.
35
3.3.7 Sector sanitario
3.3.7.1 Indicadores de cobertura del sector
En 1977 se creó en Chile el Servicio Nacional de Obras Sanitarias (SENDOS), el cual fue el
responsable de todas las entidades que operaban en el sector. Entre sus funciones se encontraba
el operar y mantener los sistemas sanitarios, para las poblaciones urbanas, así como dotar de
agua potable a las poblaciones rurales concentradas. Asimismo, poseía funciones de tipo
normativo y de fiscalización respecto de las empresas con las que compartía responsabilidades en
el sector.
Esta estructura del sector de agua potable y alcantarillado se modificó a finales de la década de
1980, ya que SENDOS había agotado sus potencialidades y era necesario lograr un mayor
desarrollo del sector. Como resultado se creó la Superintendencia de Servicios Sanitarios (SISS),
con el fin de constituir un ente regulador del sector y se dejó en manos de diversas empresas
estatales la provisión de los servicios sanitarios. Posteriormente, a fines de la década de 1990 se
procedió a privatizar una proporción de las empresas sanitarias, con lo cual el sector privado pasó
a liderar la prestación de servicios.
El siguiente gráfico muestra la evolución de la cobertura tanto de agua potable como alcantarillado
urbano. En él se observa que ha existido un incremento constante a partir de la década de 1970
con un rezago entre la cobertura de agua potable y la cobertura de alcantarillado.
Gráfico Nº 19
Evolución de la Cobertura de Agua Potable y Alcantarillado Urbano en el

periodo 1965-2002
1,2
1
(%) Cobertura
0,8
0,6
0,4
0,2
0
65
66
67
68
69
70
71
72
73
74
75
76
77
78
79
80
81
82
83
84
85
86
87
88
89
90
91
92
93
94
95
96
97
98
99
00
01
02
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
20
20
20
Años
Agua Potable Alcantarillado
Fuente:SISS
Cabe destacar, que uno de los servicios que ha tenido un mayor desarrollo durante la última
década corresponde al tratamiento de las aguas servidas, lo cual ha implicado un gran desafío
técnico y financiero.
Las razones que explican este esfuerzo por mejorar la cobertura de tratamiento de aguas servidas
son principalmente las siguientes:
• Históricamente, en Chile las aguas servidas eran vertidas sin tratamiento a los cauces
naturales generando contaminación aguas abajo de las principales ciudades y pueblos
36
• La incidencia de enfermedades gastrointestinales y entéricas era muy alta producto del vertido
directo de aguas servidas a los cauces superficiales. Dicho fenómeno alcanzó proporciones
graves en la Región Metropolitana, en la cual se encuentra la ciudad de Santiago, debido al
riego de hortalizas de consumo fresco con aguas servidas
• Producto de esta situación, se acumuló una importante deuda con el medio ambiente y con la
salud de la población.
Lo anterior, implicó una toma de conciencia creciente de la sociedad, la que además se vio influida
por un brote de Cólera en 1991 y por la implementación de la nueva normativa e institucionalidad
ambiental dada por la Ley de Bases del Medio Ambiente de 1994. Asociado a ello, se promulgaron
diversas normativas que han entrado en vigencia y que exigen legalmente un cumplimiento en un
cierto plazo.
• Adicionalmente, como forma de dar cumplimiento a las metas propuestas se promovió la

incorporación de capitales privados al proceso de inversión sanitario. Un elemento que ha
favorecido la implementación de las plantas de tratamiento, es la mayor disponibilidad de
recursos tecnológicos existentes en la actualidad.
En relación con el impacto del sector hídrico en la salud de las personas, se puede señalar que
durante el periodo 1976 y 1984 la tasa del tifus en Santiago alcanzó niveles de 215/100.000. En
1984 las autoridades de salud prohibieron el riego con aguas servidas de vegetales de consumo
crudo en la zona circundante a la ciudad de Santiago e iniciaron una campaña de educación.
Entre 1983 y 1985 el tifus bajó de niveles hiperendémicos a una situación de promedio endémico
(disminuyó un 59%). Las tasas anuales de la enfermedad en Santiago excedían a las del resto del
país y las diferencias eran estadísticamente significativas. En 1992 por primera vez la tasa en
5
Santiago era menor (8/100.000) que la del resto del país (18/10.000) .
Cuadro Nº 11
Tifus y Hepatitis antes y después de la intervención de 1991
(casos promedio anuales)
Fiebre tifoidea Fiebre tifoidea Hepatitis Hepatitis
Santiago Resto del Santiago Resto del
país país
Pre intervención, 1985-1990 3.558 2.971 4.040 7.474
Post intervención, 1992 454 1.429 1.430 3.845
Reducción 87% 52% 65% 49%
Fuente: PUC y Econat Consultores citando datos de Ferreccio, 1993.
Si bien las campañas educativas y las prohibiciones tuvieron éxito, las autoridades tuvieron
conciencia que la solución de fondo de estos problemas pasaba por el tratamiento generalizado de
las aguas servidas. Las necesidades de inversión tendientes a solucionar en forma generalizada el
problema de las aguas no tratadas fueron estimadas en el orden de los 2.000 millones de dólares,
lo cual motivó en gran medida la decisión de privatizar las diversas empresas sanitarias que hasta
ese momento eran públicas.
Producto de la inversión en plantas de tratamiento de aguas servidas, tanto en la Región

Metropolitana como el resto del país, la cobertura aumentó durante los 5 últimos años desde un
16.7 % a un 42.3% en el año 2002.
5
PUC y Econat Consultores. Estimación de Beneficios de Establecer una Norma de Calidad en
Aguas Continentales. Estudio elaborado para CONAMA. Mayo de 1999.
37
Gráfico Nº 20
Ev o lu c ió n d e la C o b e r tu r a d e T r a ta m ie n to d e A g u a s S e r v id a s N a c io n a l
50%
( % ) C o b e r tu r a
40%
30%
20%
10%
0%
1989 1995 1998 1999 2000 2001 2002
A ños
Fuente: SISS
Se espera, además, que el porcentaje de cobertura siga aumentando, en el siguiente cuadro se

entregan las proyecciones.
Cuadro Nº 12
Proyección de la Cobertura de Tratamiento de aguas Servidas
2003 2005 2010
Cobertura Tratamiento de Aguas Servidas 66% 81.8% 98.4%
Fuente: SISS.
3.3.7.2 Producción y consumo de agua potable
En cuanto a la producción y consumo de agua potable, se observa en el Gráfico Nº 21, que en

3
general el consumo se ha mantenido estable en los 930 mil m por año. Siendo, además, menor
3
que la producción de agua, la que alcanzó durante el año 2002 a 1.350 mil m . La disminución en
la producción de agua observada durante 1999 está asociado a la sequía registrada dicho año.
38
Gráfico Nº 21
Producción y Consumo de Agua Potable, 1998-2002
1.600.000
1.400.000
1.200.000
1.000.000
m3
800.000
600.000
400.000
200.000
0
1998 1999 2000 2001 2002
años
Producción Consumo
Fuente: SISS.
Cabe destacar que, si bien las proyecciones originales mostraban importantes aumentos de
demanda, es posible que ello no suceda como estaba previsto, como consecuencia del aumento
de precios de los servicios sanitarios. En efecto, se puede ver en el Cuadro Nº 13, en los últimos
años, se han empezado a cobrar los nuevos servicios tales como la recolección y tratamiento de
las aguas servidas, con lo cual el valor final cobrado a los usuarios ha aumentado y junto con ello,
los consumos han disminuido.
Cuadro Nº 13
Evolución de las tarifas y consumos de aguas potable en Chile.
1998 1999 2000 2001 2002 Variación
2002 vs.
1998
Precio Medio 310 317 355 380 427 37,7 %
(Ch$ dic.02/m3)
Consumo 23,9 22,9 22,7 22,0 21,5 -10,0%
(m3/cliente /mes)
6
Fuente: Chechilnitzky y Stranger 2003 citando datos SISS.
6
Chechilnitzky Z., Alex y Sigrid Stranger R. Informe Sobre el Abastecimiento de Agua Potable y
Saneamiento y la Gestión de los Servicios Sanitarios en Chile. Diciembre de 2003. Publicado en
TALLER NACIONAL: “Hacia un Plan Nacional de Gestión Integrada de los recursos Hídricos”.
CEPAL.
39
4 Las políticas hídricas
4.1 Evolución del marco jurídico institucional del recurso hídrico

En Chile, aún cuando legalmente las aguas son bienes nacionales de uso público, esto es, bienes
cuyo dominio pertenece a la nación y su uso corresponde a todos los habitantes de la nación, se
concede a los particulares derechos de aprovechamiento sobre las mismas. En la legislación dicho
derecho es un bien jurídico definido, cuyo titular puede usar, gozar y disponer de él, como
cualquier otro bien susceptible de apropiación privada y tiene una protección jurídica similar.
Además, el derecho de aprovechamiento es un bien principal y ya no accesorio a la tierra o
industria para los cuales hubiera estado destinada, de modo que se puede transferir libremente. No
existen prioridades entre los diversos usos para el otorgamiento de nuevos derechos, de modo
que, existiendo disponibilidad de agua se asignan los derechos sin ningún otro tipo de
7
consideración, y si hubiera más de un interesado se procede a su remate.
La política en torno a los recursos hídricos ha seguido los mismos principios que han orientado la
reforma de la economía chilena. Fundamentalmente, se ha impulsado la aplicación de una
economía de libre mercado, que busca entregar las decisiones de inversión y desarrollo a la
iniciativa privada en el marco de mercados competitivos o de los contrario regulados y se ha
desarrollado la concepción de un Estado subsidiario, esto es, que no realiza aquellas labores que
pueden realizar los privados y que orienta su acción a tareas reguladoras, de fomento y desarrollo,
en aquellas áreas que los privados no pueden asumir.
En este marco general, respecto de los recursos hídricos el Estado asume las siguientes funciones:
• Investigar y medir los recursos hídricos

• Regular el uso del recurso hídrico, evitando el menoscabo de los derechos de terceros, su
sobre explotación y la sustentabilidad medio ambiental.
• Regular los servicios asociados a los recursos hídricos y promover las condiciones para su
desarrollo económicamente eficiente.
• Conservar y proteger los recursos hídricos en un marco de desarrollo ambientalmente
sustentable
• Apoyar la satisfacción de los requerimientos básicos de los sectores más pobres de la
población
• Promover, gestionar y, en la medida que existen beneficios sociales, apoyar el financiamiento
de obras de riego
Por su parte, los particulares tienen las siguientes responsabilidades:
• Estudiar, financiar, decidir y llevar adelante los proyectos de desarrollo asociados al agua. En
este proceso los derechos de aprovechamiento son parte de su activo comercial y el agua se
puede considerar como un insumo a la actividad productiva.
• Es tarea de los privados, estructurados en organismos de usuarios, la distribución de los
recursos hídricos de acuerdo a los derechos de cada cual y la mantención de las obras de
aprovechamiento común.
El marco jurídico relevante para la gestión del recurso hídrico está dado, principalmente, por el
Código de Aguas vigente desde 1981 y por un conjunto de otros cuerpos legales, entre los cuales
7
DGA/MOPTT. POLÍTICA NACIONAL DE RECURSOS HÍDRICOS. Diciembre de 1999.
40
los principales son: la Ley de Bases del Medio Ambiente, las normas sobre emisión de residuos
líquidos y de calidad ambiental de las aguas, la ley de fomento al riego, las leyes y reglamentos
que rigen el sector sanitario y un conjunto de textos legales asociados al sector energético.
Tal como se puede observar en la Figura Nº 1, la institucionalidad asociada al recurso hídrico, en

términos resumidos, está compuesta, principalmente, por una serie de organismos encargados de
las siguientes funciones: regulación de las extracciones desde los cauces naturales, regulación de
los vertidos, regulación ambiental de los aprovechamientos, regulación de los servicios públicos y
apoyo del riego.
Figura Nº 1
_______________________________________________________________________________
Recursos Hídricos
(Cauces Naturales) CNR, DOH,
MINAGRI
DGA
(Extracciones)
Sector Sector Sector Sector

Doméstico Minero e Riego Hidroeléctrico
Industrial
SISS
(Regulación) CNE
(Regulación)
SISS, DGA, SEIA

SEIA (aprovechamiento)
(Vertidos)
Sectores Usuarios Instituciones reguladoras de servicios
Instituciones Reguladoras del Recurso Hídrico Instituciones de apoyo al riego
DGA: Dirección General de Aguas

SISS: Superintendencia de Servicios Sanitarios
CNR: Comisión Nacional de Riego
DOH: Dirección de Obras Hidráulicas
CNE: Comisión Nacional de Energía
MINGRI: Ministerio de Agricultura
SEIA: Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental dentro de la Comisión Nacional del Medio Ambiente (CONAMA)
_______________________________________________________________________________
Fuente: DGA/MOPTT, 1999, op. cit. p. 41
Una de las características más importantes de la organización de las funciones institucionales en

torno al agua es que se han separado las tareas de regulación del uso y protección ambiental del
recurso hídrico (DGA, CONAMA), de las instituciones que atienden a un sector específico (SISS,
DOH, CNR, etc.).
En general, el marco regulatorio e institucional diseñado a principios de los 80 en torno al recurso

hídrico, concebido fundamentalmente para privilegiar la dimensión económica del recurso y la
aplicación de los mecanismos de mercado al sector, ha evolucionado hacia una visión más
41
equilibrada, como consecuencia de los desafíos concretos que han surgido en la gestión del agua
y de la toma de conciencia en distintos ámbitos del papel del agua en el desarrollo nacional, lo cual
se ha visto favorecido por el cambio político e ideológico experimentado por la sociedad en su
conjunto.
En este sentido, es importante destacar que desde 1992 se ha desarrollado en el país un fuerte
debate en relación con la propuesta preparada por el Gobierno con el propósito de modificar el
código de aguas. El principal objetivo del Gobierno con dicha modificación es corregir las
distorsiones monopólicas que produce la forma como se constituyen los derechos de agua
originales por parte de la autoridad, la cual la deja en la práctica en la obligación de constituir los
nuevos derechos sin ningún mecanismo que asegure el uso beneficioso de las aguas. Dicho
procedimiento se apreció especialmente crítico para el desarrollo del sector hidroeléctrico. Las
modificaciones propuestas son la implementación de un sistema de cobro a aquellos poseedores
de derechos que no utilicen los recursos, exigir que los postulantes justifiquen sus peticiones de
nuevos derechos y establecer la obligatoriedad de la reserva de caudales ecológicos en la
constitución de nuevos derechos.
Aún cuando la reforma del código no se ha materializado, no cabe duda que el intenso debate ha
tenido importantes consecuencias en la percepción de la opinión pública y de los diversos actores,
incluidos los tribunales de justicia, los políticos, los sectores académicos y los usuarios, sobre el
tema del agua. Lo anterior ha incidido en la interpretación de los alcances de la normativa vigente
y en el rol que se le asigna al Estado en la gestión del recurso hídrico. En particular resulta
oportuno señalar los siguientes hechos:
• Ante un requerimiento del Gobierno en 1996, los organismos antimonopolio recomendaron

a la Administración que no constituyera nuevos derechos no consuntivos para generación
hidroeléctrica, a menos que se tratara de requerimientos para proyectos específicos de
interés nacional, con lo cual se detuvo el proceso de monopolización de los derechos para
fines hidroeléctricos.
• Frente a una controversia levantada por un grupo de diputados opuestos a la reforma del
Código de Aguas, el Tribunal Constitucional, resolvió que las limitaciones establecidas en
la reforma legal no afectan la garantía constitucional de acceso al dominio, lo cual deja de
manifiesto una concepción más amplia del rol de la Administración en la gestión del agua y
de su balance con los derechos de los particulares.
• La Corte Suprema de Justicia reafirmó las facultades de la Administración que le permiten
rechazar las solicitudes de derechos de aprovechamiento sobre las aguas subterráneas,
cuando estima que de ello resultará una explotación no sustentable de los acuíferos. Dicha
facultad había sido puesta en duda, a petición de algunos interesados, por una
interpretación jurídica de la Contraloría General de la República.
• La Administración ha reafirmado su función de realizar una planificación indicativa de los
recursos hídricos, superando las visiones que pretenden que la aplicación de los
mecanismos de mercado lo hacen irrelevante.
Como se puede apreciar, todos estos hechos muestran una tendencia clara en la dirección de
reafirmar el rol regulador del Estado, sin perjuicio de validar el papel que cumple el mercado en la
institucionalidad del agua en Chile.
4.2 Política ambiental

La Ley Nº 19.300 promulgada en 1994, o Ley de Bases del Medio Ambiente, es el principal cuerpo
legal que actualmente está regulando la gestión ambiental del recurso hídrico en Chile. Antes de
esta ley, no existía una legislación ambiental propiamente tal, aunque existían una serie de
cuerpos legales dispersos que regulaban diversos aspectos referidos a la contaminación de los
recursos hídricos, pero no una política de control de la contaminación hídrica.
42
La Ley 19.300 crea un conjunto de instrumentos articulados para la protección, prevención y
control de la contaminación del medio ambiente, dentro de los cuales los más destacados son las
normas ambientales, los planes de descontaminación y prevención, y el sistema de evaluación de
impacto ambiental (SEIA).
La Ley de Bases del Medio Ambiente inició un proceso de dictación de nuevas normas ambientales
para el ámbito hídrico. Desde 1994 hasta la fecha, se han dictado una serie de normas de emisión
y de calidad ambiental, tanto para aguas superficiales como para aguas subterráneas y en
referencia a la salud de la población y al estado de los ecosistemas. Este proceso de dictación de
normas aún está en avance y aunque ya en sus fases finales. Luego, corresponderá verificar el
estado de la contaminación y, si se detectan cursos o cuerpos de agua en incumplimiento de la
calidad ambiental exigida, se dará inicio a los programas de control de la contaminación, ya sea del
tipo preventivo si la contaminación se encuentra cerca de superar los estándares o de
descontaminación si hay superación de los estándares (ver Figura Nº 2).
43
Figura Nº 2
_____________________________________________________________________________
FASE ACTUAL FASE FUTURA
Emisión
Norma de emisión
Norma de calidad
Curso o No cumple Plan de

calidad
cuerpo de agua objetivo
descontaminación
____________________________________________________________________________
Hasta el momento en Chile no se ha iniciado ningún plan de descontaminación en el ámbito

hídrico, sólo se ha aplicado este instrumento de la política ambiental, a la contaminación del aire.
La política ambiental referida al recurso hídrico ha tenido una evolución conjunta con la política del
sector sanitario, producto de las necesidades de mejorar las condiciones de contaminación y los
problemas de salud. Por esto, las primeras normas ambientales dictadas han sido las referentes al
sector sanitario, estableciéndose metas de avance gradual en el tratamiento de aguas servidas que
implican que a fines de la década de 2000 se tratarán más del 98% de las aguas generadas por el
sector urbano.
Gráfico Nº 22
Plantas de Tratamiento construidas-operando

300
DS N°90
N° Total de plantas construidas
250
Reformas a SISS
200
150 Ley N°19.300

100
50
0
1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004
año
Plantas de Tratamiento RILes Plantas de Tratamiento de A. Servidas
Fuente: SISS-DGA.
44
Asimismo la aprobación de las normativas relativas a la emisión de residuos industriales líquidos al
alcantarillado (DS Nº 609: Norma de emisión para la regulación de contaminantes asociados a las
descargas de residuos industriales líquidos a sistemas de alcantarillado) y a descargas a cursos de
aguas superficiales (DS Nº 90: Norma de emisión para la regulación de contaminantes asociados
a las descargas de residuos líquidos a aguas marinas y continentales superficiales) y el refuerzo
de las atribuciones fiscalizadoras de la Superintendencia de Servicios Sanitarios (1998) han
impactado positivamente en la construcción de sistemas de tratamiento como se aprecia en el
Gráfico Nº 22.
Adicionalmente, un instrumento muy importante que se ha derivado de la nueva institucionalidad

ambiental en Chile es el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA), el que comienza a
operar en 1992 de forma voluntaria y, luego, pasa a ser obligatorio. Este sistema somete a revisión
a los principales proyectos de inversión, tanto de carácter público como privado. El sistema opera
sobre aquellos proyectos que afectan el medio ambiente, según los criterios establecidos por la
Ley y de él emana una autorización ambiental y diversas mejoras del perfil ambiental de dichos
proyectos (principalmente medidas de mitigación, compensación, restauración y/o prevención). En
este proceso, CONAMA actúa como evaluador y agente coordinador, y los diversos servicios
públicos relacionados actúan como evaluadores de los temas de su ámbito de competencia. Hasta
la fecha (feb 2004) se han evaluado 6.523 proyectos los cuales involucran un presupuesto de
inversión proyectado de 68.051 millones de dólares. En el Gráfico Nº 23, se aprecia la evolución
del número de proyectos ingresados al sistema y en especial aquellos que tienen relación con el
agua (proyectos revisados por la DGA).
Gráfico Nº 23
Proyectos en el SEIA por año

2000
N° total de proyectos ingresados por
1500 DS N°90
año
1000 Ley N°19.300
500
0
1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004
año
Proyectos ingresados a CONAMA por año Proyecto revisados por DGA por año
Fuente: CONAMA.
Actualmente, se ha iniciado un proceso de revisión y consulta general para modificar la Ley de

Bases del Medio Ambiente. Dentro de las modificaciones en estudio, se encuentra la inclusión de
la Evaluación Ambiental Estratégica al SEIA, lo cual sería aplicado como herramienta de
evaluación de las políticas, planes y programas, principalmente de origen gubernamental. Con ello,
se espera incluir la variable ambiental, y por tanto la componente hídrica, desde las fases más
tempranas de los procesos de planificación y diseño de políticas gubernamentales y a un nivel
estratégico.
45
4.3 Sector sanitario
4.3.1 Concepción general de la política
En Chile, el sector sanitario se rige bajo una política caracterizada por los siguientes elementos: la
producción, distribución, recolección y tratamiento de las aguas es realizada por empresas, ya sea
públicas o privadas, las cuales son reguladas por el Estado por medio de un sistema de tarificación
y seguimiento de los planes de inversión de estas. El valor de las tarifas debe reflejar el costo real
de proveer el servicio incluido una rentabilidad adecuada para la empresa. Por su parte, el Estado
fomenta el acceso a los sectores menos aventajados por medio de programas focalizados. En el
ámbito urbano, el Estado subsidia el abastecimiento de la población de menores recursos a través
de un sistema de bonificación a las cuentas, gestionado a nivel Municipal, mientras que en el
ámbito rural, subsidia el abastecimiento de agua potable mediante un programa específico que es
de responsabilidad de Ministerio de Obras Públicas.
4.3.2 Evolución jurídica e institucional
Reconociendo que el sector sanitario se caracteriza por presentar características de monopolio

natural, además de otras fallas de mercado que se reflejarían en precios superiores a los de
competencia, nivel de producción inferior al óptimo y un deterioro de la calidad de servicio, en Chile
se ha optado por un mercado regulado por el Estado en el sector sanitario.
En la práctica, es posible identificar dos etapas del rol asumido por el Estado en el sector sanitario.
Primero, la etapa de Intervención directa del Estado (1977-1988) en el que los servicios de agua
potable y alcantarillado se concentraron bajo la responsabilidad del Servicio Nacional de Obras
Sanitarias (SENDOS). En este contexto, el Estado desarrolló funciones productivas junto a
funciones de fiscalización y el sector privado mantuvo un rol muy secundario. Los principales logros
de dicha etapa fueron la transformación de las políticas tarifarias con el fin de a generar
paulatinamente el autofinanciamiento operativo y de inversiones del sector, y la eliminación
gradual de los subsidios cruzados entre segmentos de consumidores y zonas geográficas del país.
Posteriormente, a fines de la década de 1980 se pasa a la etapa de Estado regulador, en el que se

comienza a aplicar un nuevo modelo institucional para la prestación de los servicios de agua
potable y alcantarillado. Es aquí, cuando se entrega un rol más importante a la iniciativa privada y
al mercado como mecanismo de asignación de recursos.
La etapa de Estado regulador se caracteriza por la separación de las funciones normativas y

fiscalizadoras de las funciones de producción y comercialización de los servicios que pasan a
empresas públicas y privadas. Además, se cambia la estructura jurídica de las empresas del
Estado, asimilándolas a las del sector privado. Junto con lo anterior, se procede a la dictación de
un marco legal que permite regular a los prestadores mediante un modelo de regulación de las
tarifas y del régimen de concesiones y se crea la Superintendencia de Servicios Sanitarios (SISS)
para hacer cumplir lo dispuesto en la normativa sectorial.
Respecto del procedimiento para fijar las tarifas, este se basa en costeo mediante una empresa
teórica o modelo y mediante un sistema de tarificación a costo marginal. El sistema se caracteriza
por buscar transparencia, por permitir la participación de los interesados en la etapa de formulación
de las bases establecidas para desarrollar los estudios correspondientes, por reducir el ámbito de
discrepancias y por establecer una instancia imparcial y objetiva para resolver controversias
8
cuando no haya sido posible durante el proceso negociador .
Finalmente, en 1998 se modifica la Ley del sector para reforzar fuertemente el rol regulador de la
SISS, ya que en la práctica, en especial en períodos de sequía, se pudo comprobar que los
8
SISS. Regulación del Sector Servicios Sanitarios. 2003. www.siss.cl.
46
instrumentos que se disponían para asegurar el compromiso de las empresas para entregar un
servicio adecuado eran insuficientes. Además, esta modificación legal se concibió como un paso
previo indispensable para la incorporación masiva del sector privado a la gestión de las empresas.
4.3.3 Programas e inversión
4.3.3.1 Agua potable urbana
El sector sanitario chileno se ha caracterizado por presentar un proceso de inversión creciente en

los inicios de la década de 2000, producto de la necesidad de construir numerosas plantas de
tratamientos de aguas servidas y mejorar diversos otros aspectos de la infraestructura sanitaria.
De hecho, en Chile la inversión total en el sector sanitario es alta, vista como proporción de la
inversión pública total, comparado con el resto de América Latina. Por ejemplo, se puede señalar
que las inversiones sanitarias representaron un 9,8 % de la inversión pública del período 1995-
1998 (excluyendo la inversión de empresas estatales productoras de bienes), lo cual es un
porcentaje elevado de acuerdo a estándares latinoamericanos. En Chile, las tasas de mortalidad
infantil y de menores de 5 años, son bajas, ocupando el primer lugar entre los países
latinoamericanos, con valores comparables a los de países desarrollados. No cabe duda que los
servicios sanitarios chilenos han tenido una contribución relevante en los índices de Salud
9
alcanzados .
En la actualidad, el programa de inversiones en tratamiento de aguas servidas está en pleno

desarrollo. Como muestra de ello, se puede señalar que la cobertura de tratamiento del año 1998
fue calculada por la SISS en 16,7 % y el año 1999 alcanzó al 19 %. Adicionalmente, las metas de
futura cobertura son de 81,8 % para el año 2005 y de 98,4 % para el año 2010.
A partir de 1998 después de la modificación legal de las atribuciones del organismo regulador,
comienza un proceso de privatización intensivo en el sector. Hasta el año 1998 la participación de
empresas privadas, llegaba al 6 % de la población servida por los sistemas urbanos. Con la
incorporación de capital privados a ESVAL S.A. EMOS S.A., ESSAL S.A. ( 10ª Región) y ESSEL
S.A. (6ª Región) la participación privada se elevó al 54 % de la población servida urbana al año
1999 y, a diciembre de 2002, el 76% del mercado es atendido por privados. Esta evolución del
sector se muestra en los Cuadros Nº 14 y Nº 15.
Cuadro Nº 14
Prestación de Servicios Sanitarios % de Participación en área Urbana
(Dic. 1989)
SENDOS 39,7 %
Empresa Metropolitana de Obras Sanitarias
42,2 %
(Región Metropolitana)
Empresa de Obras Sanitarias de Valparaíso
10,7 %
(V región)
Privados 2,7 %
Municipal 3,6 %
Otros 1.1%
Fuente: SISS.
9
CEPIS. Op cit. p. 22.
47
Cuadro Nº 15
Prestación de Servicios Sanitarios % de Participación en área Urbana
(Dic. 2002)
Empresas Estatales 17,9 %
Empresas Privadas 77.3 %
Municipal 4.5%
Otros 0.3%
Fuente: SISS.
Como resultado de lo anterior, las cifras de inversión reflejan importantes incrementos. Por
ejemplo, en el Gráfico Nº 24, se observa claramente que la inversión comienza a aumentar a
inicios de la década de 1990 y crece sostenidamente. Es así como se llega en el año 2002 a
invertir 368 millones de dólares, de los cuales alrededor de 53% corresponden a tratamiento de
aguas servidas y un 39% corresponde a infraestructura para agua potable y alcantarillado.
Gráfico Nº 24
Inversión Promedio Anual en el Sector Sanitario en Chile

(Millones de US$)
400
350
300
250
200
150
100
50
0
1969-71 1979-81 1989-91 1991-93 2001 2002
Fuente: SISS.
Dado que la cobertura de tratamiento de aguas servidas aún está lejos del 100% y que las
proyecciones de los requerimientos de inversión para el tratamiento de la totalidad de las aguas
servidas eran del orden de los 2.000 millones de dólares a inicios de la década de 1990, es claro
que la tendencia esperada para la inversión del sector sanitario es de un aumento significativo para
los años venideros y como resultado de lo anterior, se espera verificar importantes beneficios para
la salud y el medio ambiente.
Junto con lo anterior, vale la pena mencionar el programa de subsidios al agua potable, que se
describe en el subcapítulo “Gasto de los Hogares y subsidios focalizados”.
48
4.3.3.2 Agua potable rural
El sector rural en Chile no es atendido por las empresas de servicios sanitarias, sino que por un
programa especial del Ministerio de Obras Públicas, creado en 1964 como una respuesta a los
altos índices de morbilidad y mortalidad infantil en los sectores rurales del país.
Entre los años 1964 y 1981 se invirtió en este programa 21.934 millones de pesos de 1999 (43
millones de dólares) lográndose una atención de 328 localidades. A partir de este momento se
intensifica el programa, lográndose en la década del 80 una inversión de 30.510 millones de pesos
(59 MMUS$) para un total de 473 localidades, lo que llevó la cobertura por agua potable rural al
70%.
Sin embargo, en la década de 1990 se requirió un esfuerzo de inversión social de envergadura

para lograr casi el 100% de cobertura. Se atendieron a 636 localidades, con una inversión de
86.260 millones de pesos (169 MMUS$) en la década, lo que significó un aumento de casi 3 veces
con respecto al período anterior, llegándose a cubrir las necesidades de agua potable de 1.236.964
10
habitantes del total de 1.266.471 habitantes de localidades rurales concentradas del país.
Gráfico Nº 25
Fuente: MOP (2001).
10
MOP. LA INVERSION EN INFRAESTRUCTURA 1990-1999 Y SU PROYECCION 2000-2009.
Octubre de 2001.
49
Gráfico Nº 26
Fuente: MOP (2001).
4.3.3.3 Gasto de los Hogares y subsidios focalizados
El gasto de agua potable y alcantarillado representa un porcentaje no menor del presupuesto de

los hogares de bajo ingresos. El 20% de la población de menores ingresos destina el 2.35% al
pago de estos servicios. Este porcentaje disminuye a medida que se avanza en los tramos de
ingresos, llegando a representar al 0.77% para el 20% de mayores ingresos.
Cuadro Nº 16
Total (%) según quintil de ingreso
Hogares
Servicios Básicos (%) Q1 Q2 Q3 Q4 Q5
Agua 1.14 2.35 1.73 1.43 1.14 0.77
Gas Cañería 1.59 2.29 1.85 1.76 1.68 1.36
Electricidad 1.94 3.79 3.01 2.50 1.97 1.31
Teléfono 2.88 3.56 3.49 3.67 3.34 2.26
Fuente: Encuesta de Presupuestos Familiares, INE 1998.
Para atenuar el impacto de los gastos en servicios básicos, en los sectores de menores ingresos
se ha establecido una política de subsidios focalizados en la que el Estado entrega un subsidio
consistente en el pago mensual de un porcentaje de los servicio sanitarios.
El subsidio es entregado por las municipalidades, de acuerdo a la condición socioeconómica de los

hogares y al número de cupos de los que se disponga. La duración de este beneficio es de tres
11
años, renovable si las condiciones socioeconómicas de los hogares lo hacen necesario .
En el siguiente gráfico, se puede apreciar el importante aumento del número y valor promedio del
subsidio mensual al agua potable.
11
MIDEPLAN. Focalización e Impacto Distributivo de los Subsidios Monetarios. 1999.
50
Gráfico Nº 27
Según lo observado en Gráfico Nº 28, el subsidio cumple con su objetivo de focalizar gasto en los
estratos más pobres. Es así como en 1998 el primer quintil obtiene un 32,2% del gasto, mientras
que el segundo un 27,7%, totalizando un 60% del gasto total.
Gráfico Nº 28
51
4.4 Sector agropecuario
En Chile, el riego se rige bajo una política caracterizada por los siguientes elementos: existe una
política de fomento o subsidio a la iniciativa privada de nivel predial, en el cual, se bonifica una
proporción de la inversión en sistemas que mejoren la eficiencia de riego o conducción o impliquen
el drenaje. Respecto de las obras medianas y mayores, el Estado actúa como catalizador y
promotor de los proyectos que serían difícilmente realizables por privados debido a la gran
cantidad de coordinación que requieren las labores de estudio, expropiación y construcción.
Respecto del financiamiento, la política imperante requiere que los beneficiarios paguen una parte
del capital invertido en las obras una vez que estas han sido construidas, si bien en la práctica esta
modalidad no ha implicado altas tasas de recuperación de costos.
Además, en los últimos años se ha propuesto una nueva modalidad para poder recaudar el pago
de los beneficiarios. Esto es el sistema de concesiones, en el cual un privado queda encargado de
construir, operar y mantener la obra por un período luego del cual ésta vuelve a manos del Estado.
En esta última modalidad, es el privado quien queda con el derecho y deber de cobrar a los
usuarios para recuperar la inversión. No obstante, normalmente no se espera recuperar el total de
la inversión puesto que el Estado está dispuesto a aportar una proporción significativa del capital
como inversión pública, por los beneficios indirectos y de carácter social relacionados con este tipo
de inversión.
4.4.2 Evolución jurídica institucional
En Chile, históricamente el sector privado ha tenido un rol relevante en la gestión de los recursos
hídricos. Es así como el desarrollo del riego en una primera etapa, que significó poner en riego una
superficie de cerca de 1.000.000 hectáreas a través de diversos proyectos, fueron de iniciativa
privada. Además, la repartición de los recursos entre usuarios agrícolas desde sus inicios fue
realizada directamente por los particulares mediante la formación de Organizaciones de Usuarios,
sin costo para el Estado.
Junto con lo anterior, la libre compra-venta de los derechos de aprovechamiento también fue una
usanza normal desde tiempos antiguos, como el caso de las antiguas mercedes de agua, y
además, fue consagrada en los primeros cuerpos legales que regularon el aprovechamiento del
recurso hídrico, tales como el Código de Aguas de 1951.
Por su parte, en la medida que los proyectos privados ya no eran tan fáciles de coordinar por
diversos motivos, tales como la mayor atomización de la propiedad rural, el Estado fue tomando un
rol cada vez más activo en la promoción del riego. Es así como, la Ley de Riego de 1914 dio origen
a la Oficina de Regadío, que evolucionaría hasta la actual Dirección de Obras Hidráulicas del
MOPTT (DOH).
Al iniciarse el Gobierno Militar, la inversión pública en riego bordeaba los US$ 60 millones anuales.
Esta cifra es representativa del grado de esfuerzo que había realizado el sector público durante la
década anterior (1965-1973). Como resultado de las políticas de ajuste anti-inflacionario y de
menor intervención del Estado en la economía, el Gobierno redujo sustancialmente a partir de
12
1975 el presupuesto destinado a la construcción de obras de riego .
12
ODEPA. Políticas de desarrollo del riego en Chile : 1974 - 1993. Documento de Trabajo Nº 2.
Santiago de Chile, julio de 1994.
52
Esta reducción en la inversión pública en grandes obras de riego, fue mantenida durante todo el
período del Gobierno Militar. En la práctica, la participación del Estado en el desarrollo de las
grandes obras de riego fue reemplazada por una política de subsidio directo a los privados para el
desarrollo del riego menor o predial. Ello, fue materializado mediante la promulgación, el 30 de
octubre de 1985, de la Ley 18.450 que es un instrumento de estímulo a la construcción de
pequeñas obras hidráulicas de uso agrícola que permite al sector privado obtener subsidios de
hasta un 75 % para acceder a infraestructura y sistemas de riego tecnificado.
Desde 1990 en adelante, los gobiernos democráticos han renovado la vigencia de la Ley 18.450.
Sin embargo, debido a que no resultaba posible para los sectores campesinos competir con la
agricultura empresarial por los fondos asignados a dicha ley, se optó por hacer concursos
separados para las llamadas “agricultura empresarial” y “agricultura campesina”. Además, se
desarrollaron otros instrumentos de apoyo directo.
Adicionalmente se retomó la inversión en grandes obras de riego por medio de su financiamiento

estatal, agregando a fines de la década de 1990 el sistema de concesiones aplicado al riego (ver
Gráfico Nº 29).
Gráfico Nº 29
Inversión en Obras Hidráulicas Como Proporción

de la Inversión TOTAL del MOP
12%
10%
8%
6%
4%
2%
0%
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
Fuente: MOP.
a) Obras de riego a nivel extrapredial
Durante la década de 1980, prácticamente no se realizaron este tipo de obras producto de la

política descrita previamente, en el sentido de privilegiar la restricción presupuestaria con el fin de
53
minimizar los déficits fiscales de principios de la década, y posteriormente, privilegiar la bonificación
a privados por la construcción de obras menores y sistemas de tecnificación del riego intrapredial.
A contar de 1990, se retomó la inversión en grandes obras de riego, con una inversión en la
década 1990-99 que alcanzó los 208.714 millones de pesos (410 MMUS$).
Las principales obras fueron el Embalse de Santa Juana en la III Región, Puclaro y Corrales en la
IV Región, los sistemas de canales para Valle de Pencahue en la VII Región y el Embalse
Convento Viejo 1ª etapa en la VI Región. Además, se lograron significativos avances en los
sistemas de canales del Valle del Choapa en la IV Región, el Sistema Faja Maisán en la IX Región
y el Sistema Laja - Diguillín en la VIII Región.
Gráfico Nº 30
Fuente: MOP (2001).
El Ministerio de Obras Públicas, a partir de la concesión del Embalse El Bato, está estudiando la
viabilidad de concesionar a privados otras importantes obras de infraestructura hídrica. En esta
tarea, las proyecciones de inversión, con fondos sectoriales, alcanzan a 290.000 millones de pesos
(569 MMUS$) para construir, además del proyecto El Bato ya concesionado, otros proyectos que
se han identificado como prioritarios, tales como el Embalse Punilla, Ancoa, Longaví y Convento
Viejo. Con ello, se suma a dicho presupuesto de inversión pública, otros 300.000 millones de pesos
(589 MMUS$) que podrían ser aportados por el sector privado. Estos embalses permitirán
10
beneficiar 184.200 hectáreas de tierra agrícola .
Por otro lado, el Ministerio de Obras Públicas también actúa mediante la ejecución de obras de
menor envergadura, mediante el Programa de Pequeñas y Medianas Obras de Riego. Este se creó
al inicio de la década 1990 para atender al segmento de medianos y pequeños agricultores que no
contaron históricamente con apoyo institucional para el mejoramiento de los sistemas y técnicas de
riego. Este programa totaliza una inversión para la década de 23.300 millones de pesos (45
MMUS$), lo que significa un 13% del total de la inversión en obras hidráulicas de ese período con
lo cual se logró beneficiar a más de 16.000 predios agrícolas (MOP, 2001).
54
Gráfico Nº 31
Fuente: MOP (2001).
Los programas de grandes, medianas y pequeñas obras permitieron mejorar 131.000 hectáreas de
riego, desarrollar 15.200 hectáreas nuevas y beneficiar a 18.008 predios agrícolas durante la
década de 1990.
b) Obras de riego a nivel intrapredial
En Chile, el riego intrapredial ha presentado un importante desarrollo en las últimas dos décadas
producto de la inversión resultante de la política de fomento del riego. El impulso al desarrollo del
riego intrapredial comienza en 1986 con la entrada en vigencia de la Ley de Fomento al Riego y
Drenaje (Ley Nº 18.450) que administra la Comisión Nacional de Riego (CNR). Esta ley se orienta
mayoritariamente al desarrollo de proyectos de mejoramiento a nivel intrapredial, pero también
bonifica algunos proyectos extraprediales. Dentro de los principales tipos de proyectos se tienen
los sistemas de riego tecnificado, los proyectos de mejoramiento de la infraestructura de
conducción y los embalses menores, entre otros.
Esta ley permite al sector privado obtener subsidios de hasta un 75 % para acceder a
infraestructura y sistemas de riego tecnificado para proyectos de un máximo de 350 mil dólares
aproximadamente. El sistema opera mediante concursos públicos y, en la práctica, el porcentaje de
bonificación ha fluctuado entre el 75% y 30% dependiendo de la cantidad de proyectos postulados
a cada concurso. A continuación, en el Cuadro Nº 17 se presentan algunos indicadores de los
resultados de la Ley de Fomento al Riego.
Cuadro Nº 17
Indicadores de la Ley 18.450 en el período 1986-2002
Monto bonificado en el total del período (millones de dólares de 2002) 234
Inversiones complementarias realizadas por privados (millones de dólares de 179
2002)
Número total de proyectos 7.035
Fuente: CNR.
55
Como producto del fomento del riego se ha incrementado la superficie de riego y se ha producido
una profunda transformación en el uso del suelo, lo cual ha tenido un importante impacto en la
producción de los predios beneficiados. Se estima que como resultado de dicho proceso, hasta
1998 se había producido un aumento de la superficie de especies vinculadas a la agricultura de
exportación tales como los frutales, hortalizas y vides (de 15,5, 7,6, y 4,7 mil hectáreas
respectivamente). Adicionalmente, se ha producido un aumento de la productividad de las especies
existentes y un aumento del valor de la producción agropecuaria de 353 millones de dólares
13
anuales . En los gráficos que se presentan a continuación, se ilustran los resultados más
importantes de la Ley de Fomento al Riego.
Gráfico Nº 32
Evolución del número de proyectos y beneficiarios

de la Ley de Fomento al Riego
35.000 1.200
30.000
1.000
25.000
800
20.000
600
15.000
400
10.000
200
5.000
0 0
1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
numero de beneficiarios numero de proyectos

Fuente: CNR
13
CNR. Estudio de Seguimiento Evaluación de los Resultados de la Ley 18.450 en el período de
1986 a 1996. Elaborado por Agraria Ltda. Marzo de 1999.
56
Gráfico Nº 33
Evolución de la superficie anual beneficiada por la Ley de Fomento al Riego
25.000
20.000
15.000
10.000
5.000
0
1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
superficie tecnificada superficie nuevo riego
Fuente: CNR
Gráfico Nº 34
Evolución de las bonificaciones de la Ley de Fomento al Riego por tipo de obras

(MMUS$)
35
30
25
20
15
10
5
0
86
87
88
89
90
91
92
93
94
95
96
97
98
99
00
01
02
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
20
20
20
Tecnificación del riego Obras civiles
Fuente: CNR
A lo anterior, debe agregarse la inversión privada en proyectos de riego de tipo intrapredial no

bonificados. Sin embargo, se debe señalar que no existe información sobre dicha cifra.
57
4.5 Sector hidroeléctrico
La política energética del país se basa en un sistema de proveedores privados que ofrecen energía
a un sistema interconectado. Los recursos hídricos para generación hidroeléctrica son obtenidos
por los promotores de los proyectos hidroeléctricos sobre la base de la solicitud de derechos de
aprovechamiento no consuntivos a la DGA.
4.5.2 Evolución jurídica institucional
La política hídrica referida a la hidroelectricidad tiene un primer hito en el Código de Aguas de 1981
que en grandes líneas, establece las disposiciones respecto de las aguas para generación
hidroeléctrica en sus disposiciones relativas a los derechos no-consuntivos. Los derechos no
consuntivos son derechos que permiten al usuario hacer pasar las aguas por la infraestructura de
generación, ya sea de pasada o de acumulación, con la condición de devolver los caudales
especificados íntegramente en un punto de restitución definido. En líneas generales, la autoridad
estaba obligada a otorgar derechos de aprovechamiento, sin límites de cantidad, ni justificaciones
de la cantidad por parte de los solicitantes y sin cobro. Sin embargo, la gratuidad y la entrega sin
limitación generó el incentivo para que los privados solicitaran grandes cantidades de recursos. Si
bien, este incentivo funcionó tanto para derechos consuntivos como no-consuntivos, en general,
tuvo más consecuencias en el caso de los no-consuntivos. En la práctica, se solicitaron gran parte
de los caudales disponibles, con lo cual existe una acumulación de derechos en poder de
particulares, sin que se le haya dado uso a una alta proporción de los derechos.
Como consecuencia de lo descrito, en 1992, se envió un primer proyecto de ley que modificaba el
Código de Aguas de 1981. En lo fundamental, este proyecto proponía lo siguiente: (a) el
otorgamiento de derechos de agua condicionado a la necesidad de uso; (b) la extinción de los
derechos no utilizados y; (c) establece responsabilidades de la DGA en aspectos ambientales.
Debido al rechazo que enfrentó la tramitación legislativa se propuso sustituir la extinción de
derechos no utilizados por una patente al no uso del agua. En la actualidad, las modificaciones
propuestas han pasado diversas etapas del proceso legislativo, pero aún no han sido aprobadas.
A fines de la década de 1990, como resultado de la ineficacia de la regulación del sector en un

escenario de sequía, se introdujeron importantes modificaciones al marco regulatorio aumentando
fuertemente las sanciones cuando no se prestaran los servicios de suministro. Ello ha significado
un menor incentivo para la realización de proyectos hidroeléctricos y ha favorecido las fuentes
termoeléctricas.
Otro ámbito donde se han presentado necesidades de modificar los aspectos jurídicos e
institucionales de la gestión de los recursos hídricos ha sido en el tema ambiental. En ello, influyó
la toma de conciencia de la sociedad, tanto a nivel internacional como en Chile, de la importancia
de incluir los aspectos ambientales en diversos ámbitos del desarrollo económico. La incorporación
de la variable ambiental dentro del desarrollo hidroeléctrico comienza con la Ley de Bases del
Medio Ambiente promulgada en 1994. Dicha legislación ambiental obliga a someter al Sistema de
Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA) a cada proyecto de inversión desde 1997, lo cual ha
generado observaciones y modificaciones a los proyectos con el fin de mitigar o compensar sus
efectos. En la práctica, lo anterior ha implicado que el desarrollo de proyectos hidroeléctricos haya
tenido que incorporar dentro de sus costos la mitigación de diversos impactos causados sobre
diferentes componentes ambientales y sociales.
58
Tal como se ha señalado previamente, en Chile la inversión en proyectos de generación

hidroeléctrica es materia de iniciativa privada y los privados son libres de invertir en generación
termoeléctrica o hidroeléctrica según sus expectativas. Como consecuencia de la disponibilidad de
gas natural importado desde Argentina, del riesgo de sequía al que están afectos los proyectos
hidroeléctricos y sus sobrecostos ambientales, la inversión en nuevos proyectos hidroeléctricos ha
sido disminuida en favor de proyectos termoeléctricos durante la segunda mitad de la década de
1990. Ello, puede ser apreciado en el Gráfico Nº 35 en el cual se ve como las tasas de crecimiento
de la potencia instalada de tipo hidroeléctrico decrecen mientras que las de tipo termoeléctrico
aumentan.
Gráfico Nº 35
Incorporporación de potencia al Sistema Interconectado

Central y el Sistema Interconectado Norte Grande en
conjunto (%)
50%
40%
30%
20%
10%
0%
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
-10%
Hídroeléctrico Termoeléctrico
Fuente: CDEC.
59
5 Impactos de la estrategia de desarrollo sobre la gestión del
agua
5.1 Impactos sobre el volumen de la demanda
El crecimiento económico y el aumento de las actividades productivas ligadas a la exportación han

generado un nuevo escenario para la demanda por recursos hídricos, lo cual ha generado a su vez
cambios en los patrones de uso. En el presente capítulo, se ilustra como han reaccionado algunos
de los sectores económicos, en los cuales el agua es un factor de producción importante, y que
han sido elegidos en el presente documento por su alto vínculo con la generación de exportaciones
en relación con el uso de agua.
Agricultura
Como es sabido, la agricultura de riego demanda grandes cantidades de recursos hídricos y en

Chile es el sector usuario de mayor importancia. Así mismo, genera una alta proporción de flujos
de retorno a los sistemas de drenaje, los cuales pueden ser reutilizados ya sea para riego o para
otros usos.
Las fuerzas que mueven la demanda de recursos hídricos para riego son diversas. Algunas
implican aumentos de demandas y otras disminuciones, por la vía del aumento de la eficiencia de
riego. Por ello, la evolución de la demanda de recursos hídricos refleja la interacción de diversos
factores y su efecto combinado, pudiendo, finalmente, resultar en un aumento o de una
disminución de la demanda neta en el tiempo.
En el Cuadro Nº 18, se puede apreciar la evolución de la superficie regada en Chile. En general, se

observa que no ha habido grandes incrementos durante la segunda mitad del siglo XX. Sin
embargo, se debe destacar que el Censo de 1997 está afectado por la sequía que se inició
alrededor de 1994 y duró hasta 1997. Dicha sequía determinó que la superficie efectivamente
regada en 1997 fuera menor que la superficie susceptible de ser regada ese mismo año.
Determinar, la variación de la superficie de riego en forma independiente de la sequía resulta difícil,
puesto que no existen datos precisos al respecto.
Cuadro Nº 18
Evolución de la superficie efectivamente regada en Chile
Censo Agrícola Superficie regada (ha.)
1955 1.097.985
1965 1.090.646
1976 1.073.920
1997 1.053.900
Fuente: INE.
No obstante lo señalado, las instituciones gubernamentales asociadas al fomento del riego

reportan estadísticas de superficies incorporadas al riego durante la década de 1990 de alrededor
de 15 mil hectáreas por concepto de obras de riego a nivel extrapredial (MOP, 2001) y 22 mil
hectáreas por concepto de obras de riego producto de la Ley 18.450 (CNR, 1999).
60
En síntesis, y de acuerdo a lo anterior, se puede concluir que en lo fundamental el desarrollo
exportador agrícola no ha estado relacionado con un aumento significativo de los volúmenes de
agua empleados sino con una redistribución en el uso de la superficies regadas existentes. Sin
embargo, se puede afirmar que en valles de la zona norte y centro del país la superficie regada ha
aumentado por el cultivo de laderas debido al riego de frutales y viñas ligadas a la exportación, lo
cual no está capturado en las cifras citadas.
El interés por desarrollar la agricultura de exportación en nuevas superficies regadas en laderas de

valles cuyos recursos hídricos están ya comprometidos con los actuales usos (zona norte y centro
del país), y la necesidad de disponer de fuentes de suministro con una elevada seguridad hídrica,
ha significado un incremento explosivo de la demanda por aguas subterráneas. Para ilustrar esta
situación, a continuación se presenta la evolución de los derechos de aprovechamiento otorgados
para aguas subterráneas en la zona más árida del país (esto es, de la Región Metropolitana al
norte), presentándose el subconjunto de los pozos asociados a uso agrícola.
Gráfico Nº 36
N° ACUMULADO DE POZOS VIGENTES INGRESADOS DESDE LA I REGION A LA REGION METROPOLITANA

CON USO PARA RIEGO
8000
7000
6000
5000
N° POZOS
4000
3000
2000
1000
0
antes 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
de 1986
AÑOS
Fuente: DGA.
Tal como se puede apreciar en el gráfico precedente, ha habido un aumento muy importante de las
aguas subterráneas solicitadas para uso agrícola, en especial a partir del año 1990, habiéndose
multiplicado por 6 el número de pozos inscritos en una década.
En definitiva, la demanda futura del sector agrícola será el resultado del efecto neto entre
crecimiento de la actividad y los aumentos de eficiencia que se logren en el sector, los cuales a
pesar de avance logrado en los últimos años son susceptibles de ser incrementados aún más. Ello,
producto de que todavía queda mucho por hacer en torno a la mejora de la eficiencia de riego. Así
mismo, en la evolución de la eficiencia sectorial influirá fuertemente el aumento de demanda de los
demás usos del agua y la escasez relativa del recurso que se derive del desarrollo de los otros
sectores productivos. Como ejemplo de lo anterior, se puede señalar que en diversos estudios
sobre las transacciones de derechos de aprovechamiento se ha detectado que el sector agrícola
61
es un sector que cede recursos a otros sectores usuarios tales como la minería, el agua potable y
la industria.
Minería
La minería es un sector que genera importantes demandas de recursos hídricos en Chile. Además,
la mayoría de las necesidades se localizan en zonas del país en que el recurso es escaso, por lo
cual en ellas su efecto es muy relevante desde una perspectiva multisectorial.
A principios del siglo XX, la minería se desarrolló en un contexto de baja competencia por el
recurso, por ello, la eficiencia de utilización del mismo era baja. En esa época, se estima que el
estándar de eficiencia era del orden de los 3 metros cúbicos de agua por tonelada de mineral
tratado.
Posteriormente, el incremento de la producción de cobre, el aumento del uso doméstico e

industrial, y las mayores exigencias medioambientales generaron un contexto de mayor escasez
relativa que incentivó al aumento de la eficiencia en el uso del recurso. Los aumentos de eficiencia
se han dado, principalmente, mediante la recirculación de las aguas y posteriormente, por la
introducción de nuevas tecnologías tales como la lixiviación de minerales en pilas. Es así como, al
año 2000, se llegó a un consumo medio de 0,75 m3 por tonelada de mineral tratado para la
industria del cobre en Chile. No obstante el avance presentado, el sector minero se ha propuesto
como meta futura alcanzar un estándar medio de consumo de 0,5 m3 por tonelada de mineral
14
tratado .
En una óptica de largo plazo se puede señalar que durante el siglo XX, Chile ha incrementado su
producción de cobre en 165 veces con un aumento de demanda de agua de 41 veces gracias al
aumento de eficiencia en los procesos.
En el período estudiado, en base a los antecedentes disponibles, se puede estimar que el

consumo neto del agua se ha incrementado desde 1980 entre un 30 y un 80%, a pesar de que la
producción alcanzó un valor del orden de tres veces el inicial (ver Gráfico Nº 37). Considerando la
escasez de los recursos hídricos en las zonas donde se localiza la actividad minera, la demanda
que no pudo ser abastecida por los mejoramientos de eficiencia se debió abastecer con recursos
hídricos subterráneos. Lo anterior, significó el desarrollo de una intensa y costosa actividad de
exploración hidrogeológica por parte de las empresas que se reflejó en la solicitud de numerosos
derechos de aprovechamiento, situación que se aprecia en el Gráfico Nº 38.
14
Consejo Minero. Uso eficiente de Aguas en la Industria Minera y Buenas Prácticas. Acuerdo
Marco de Producción Limpia, Buenas Prácticas y Gestión Ambiental. Noviembre de 2002.
62
Gráfico Nº 37
Agua consumida por la Minería del Cobre

(Millones de m3)
500
400
300
200
100
0
82
84
86
88
90
92
94
96
98
00
02
19
19
19
19
19
19
19
19
19
20
20
Fuente: elaboración propia
Gráfico Nº 38
D e re cho s d e a gua solicita do s d esd e 19 8 2 pa ra uso m ine ro y p ro d ucción

d e co b re e n C hile
D erec hos pres entados en form a ac um ulativa (l/s )
12000 5.000
4.500
(M iles de Toneladas /año)

10000
4.000
3.500
8000
3.000
6000 2.500
2.000
4000
1.500
1.000
2000
500
0 0
82
84
86
88
90
92
94
96
98
00
02
19
19
19
19
19
19
19
19
19
20
20
D erec hos de A gua S olic itados por el S ec tor M inero (l/s )

P roduc c ión de Cobre (M iles de Toneladas /año)
Fuente: Elaboración propia en base a datos DGA y PUC 2000.
Industria
La demanda industrial en Chile está vinculada principalmente a la producción de celulosa y papel

(30% de la demanda), la industria metalúrgica (30% de la demanda) y la industria química (15% de
15
la demanda) .
15
Brown, E. Uso eficiente del recurso hídrico. Presentado en taller nacional “Hacia un plan nacional
de gestión integrada de los recursos hídricos”. Cepal. Diciembre de2003.
63
En el Gráfico Nº 39 se presenta un indicador indirecto de los aumentos de demanda de la industria
de la celulosa, en él se puede apreciar la tendencia de aumento, a pesar que el otorgamiento de
concesiones es muy variable de un año a otro puesto que está asociado a grandes proyectos
industriales.
Gráfico Nº 39
Producción de celulosa (miles de toneladas/año)

DERECHOS DE AGUA DE LA INDUSTRIA DE LA CELULOSA Y PRODUCCIÓN DE CELULOSA
Derechos presentados en forma acumulativa (l/s)
40,00 3.000
35,00
2.500
30,00
2.000
25,00
20,00 1.500
15,00
1.000
10,00
500
5,00
0,00 0
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
DERECHOS DE AGUA DE LA INDUSTRIA DE LA CELULOSA Y PRODUCCIÓN DE CELULOSA (l/s)
Producción total de celulosa (miles de toneladas)
Fuente: Elaboración propia en base a datos DGA y PUC 2000.
En todo caso es de interés destacar que existe un retraso de varios años entre los incrementos de
producción y el requerimiento de nuevos derechos, lo que pudiera explicarse por un mejor
aprovechamiento de los recursos que ya existían en la industria, lo que le permitió aumentar su
actividad con los mismos derechos de aprovechamiento de aguas.
Al respecto, existen indicios de que la eficiencia de uso de agua a nivel industrial está aumentando,
cabe destacar el caso de la industria de la celulosa, en la actualidad consume sólo 40 m3 de agua
por tonelada de producto, mientras que en la década de 1980 el consumo era de alrededor de 130
15
m3/ton .
Adicionalmente a la industria, existen otros diversos sectores productivos que están demandando
cantidades crecientes de recursos hídricos. Tal como se ha señalado previamente una de las
actividades que ha crecido mucho en la década de 1990, es la piscicultura. Esta actividad requiere
concesiones de aprovechamiento de recursos hídricos continentales para las primeras fases de
desarrollo de los peces, para lo cual requiere derechos que se otorgan con el carácter de no-
consuntivos, puesto que lo que interesa son flujos de aguas dulces y limpias que son conducidos a
los estanques de cultivo y luego son devueltas a los cauces naturales. En el Gráfico Nº 40, se
presenta la evolución en el tiempo de la concesión de derechos para piscicultura y en el Gráfico Nº
41, se presenta la evolución de la producción sectorial, al comparar ambos gráficos se puede
apreciar la fuerte correlación entre producción y derechos de aprovechamiento.
64
Gráfico Nº 40
NÚMERO TOTAL DE DERECHOS NO

CONSUNTIVOS ASOCIADOS A LA
PISCICULTURA.
500
450
400
350
300
250
200
150
100
50
0
87
89
91
93
95
97
99
01
03
19
19
19
19
19
19
19
20
20
Fuente: DGA.
Gráfico Nº 41
Envíos de salmón y trucha chilenos al extranjero 1990 - 2002
(miles de toneladas netas)
Fuente: SalmonChile.
Uso sanitario
El impacto sobre las demandas del desarrollo experimentado en el caso del sector sanitario es de
diversa índole. Por un lado, en los últimos años se tienen indicios de una tendencia decreciente en
los consumos de agua potable, los cuales son explicados tentativamente por una reacción de los
65
consumidores ante las alzas de tarifas derivadas de la inclusión del tratamiento de aguas servidas
en las cuentas de agua potable (ver Gráfico Nº 42). Por otra parte, durante la década de 1990 hubo
diversos períodos de sequía bastante intensos desde una perspectiva histórica, lo cual ha llevado
el tema de la seguridad de abastecimiento a ser un tema bastante importante. Junto con lo
anterior, el marco regulatorio y las atribuciones de la SISS han sido fortalecidas. Todo ello, ha
llevado a que las empresas de servicios sanitarios hayan tenido que buscar mayor seguridad de
suministro, lo cual ha generado una presión por obtener mayores recursos subterráneos (ver
Gráfico Nº 43).
Gráfico Nº 42
Evolución del precio y consumo de agua potable en Chile
450 25
400
350 24
(Ch$ dic.02/m3)
(m3/cliente /mes)
300
23
250
200
22
150
100 21
50
0 20
1998 1999 2000 2001 2002
Precio Medio Consumo

16
Fuente: Chechilnitzky y Stranger 2003 citando datos SISS.
16
Chechilnitzky Z., Alex y Sigrid Stranger R. Informe Sobre el Abastecimiento de Agua Potable y
Saneamiento y la Gestión de los Servicios Sanitarios en Chile. Diciembre de 2003. Publicado en
TALLER NACIONAL: “Hacia un Plan Nacional de Gestión Integrada de los recursos Hídricos”.
CEPAL.
66
Gráfico Nº 43
N° ACUMULADO DE POZOS VIGENTES INGRESADOS DESDE LA I REGION A LA REGION METROPOLITANA

CON USO PARA AGUA POTABLE
2500
2000
1500
N° POZOS
1000
500
0
antes 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
de 1986
AÑOS
Fuente: DGA.
5.2 Impactos sobre el manejo del agua

La evolución general de la actividad socioeconómica no sólo ha influido en el volumen total de los
requerimientos de los recursos hídricos, sino también en la forma como este es gestionado, ya sea
como consecuencia derivada de la mayor escasez como de otras exigencias asociadas a la
inserción internacional del país. En el presente capítulo, se presentan diversos ejemplos de cómo
han cambiado los manejos del agua en los sectores productivos presentados.
Agricultura
La demanda de agua en la agricultura depende de la eficiencia de aprovechamiento del recurso

hídrico. Así mismo, el aumento de la demanda agrícola, al provocar mayor escasez,
simultáneamente genera incentivos al aumento de eficiencia. En el presente capítulo, se presentan
una revisión sobre la eficiencia y las estrategias de uso del agua en la agricultura y su evolución en
las últimas dos décadas.
Un aumento de eficiencia permite abastecer las necesidades de la misma superficie de cultivos con
menos agua o puede permitir el incremento de la superficie regada con la misma dotación de
recursos. Además, se presenta un efecto agregado, ya que cuando el sector agrícola aumenta su
eficiencia ello implica una disminución de la necesidad de recursos hídricos y si la superficie
cultivada no aumenta significativamente, entonces se produce una mayor disponibilidad de
recursos para su reutilización posterior inclusive en otros usos.
Este aumento de la eficiencia de riego se ha producido a través de la incorporación de los nuevos

métodos de riego denominados, genéricamente, como “riego tecnificado”. Dentro de ello, se
pueden mencionar, entre otros el riego por goteo, el riego por microaspersión y el riego por
aspersión. Sin embargo, el riego tecnificado con frecuencia no se instala para disminuir el consumo
67
de agua, sino para implementar nuevas tecnologías o simplemente como estándar tecnológico
cuando se realizan proyectos de inversión asociados sobretodo a la exportación. En efecto, el
cambio de las tecnologías agronómicas o de cultivo ha propiciado diversas prácticas
complementarias al riego tales como la fertigación y control de malezas por medio del riego
tecnificado o la agricultura de precisión. Lo más importante es que dichas tecnologías son
fundamentales para lograr productos de calidad que puedan competir con éxito en un mercado
global. Es el caso, por ejemplo, de la producción de vinos finos, los cuales requieren un manejo del
riego extremadamente sofisticado.
Las fuerzas que han impulsado la adopción de estas tecnologías han sido, por un lado, la
bonificación estatal por medio de la Ley 18.450 y por otro lado, el interés de los particulares por
cambiar las prácticas agronómicas de cultivo.
Desde 1986 a 1996 se han ejecutados proyectos de riego y drenaje en 379 mil hectáreas bajo el
sistema de bonificación de la Ley 18.450, y adicionalmente, los privados han realizado diversas
inversiones complementarias. Por ello, es posible señalar que la eficiencia de riego ha aumentado
en forma importante en dicho período.
Otra fuerza motriz que es fundamental para entender el manejo de agua en el sector agrícola es la
seguridad de riego. Esta es necesaria para poder hacer inversiones en la implantación de cultivos
de alto valor y de largos períodos de maduración, como el caso de los frutales de exportación.
En general, en Chile existen cultivos de bajo valor y de alto consumo hídrico tales como las
praderas y ciertos cultivos anuales, y por otro lado, existen especies de alto valor y menores
requerimientos hídricos, tales como los frutales (ver Gráfico Nº 44).
Gráfico Nº 44
Demanda de agua por hectárea de los 7 cultivos más comunes

m3 / ha / año
14000
12000
10000
8000
6000
4000
2000
0
VID
FREJOL
TRIGO
PRAD.
REMOL.
MAIZ
TOMATE
Fuente: MOP-PUC 1997.
En la práctica, una de las estrategias más comunes de los agricultores frente a la inseguridad
hídrica es combinar cultivos de bajo y alto valor en una proporción que permita enfrentar la
variabilidad e incertidumbre asociada al suministro. Así, en años deficitarios se puede incluso llegar
al extremo de dejar secar el cultivo de bajo valor, y con ello, salvar el de alto valor. A su vez, en la
68
medida en que se invierte en cultivos de alto valor y largos períodos de maduración, los
requerimientos de seguridad de riego son mayores.
Otra de las estrategias más comunes empleadas por los agricultores chilenos frente a la
inseguridad hídrica es la mantención de dotaciones hídricas de reserva. Ello, puede ser realizado
sobre la base de poseer derechos de aprovechamiento que permitan en años normales obtener un
suministro mayor al necesario, pero que en años de sequía permite abastecer la demanda hídrica
de los cultivos y controlar los déficits gracias al suministro de la dotación extra.
Por su parte, el riego tecnificado también puede ser utilizado como parte de la estrategia de
mantención de reservas. Ello, puesto que permite aumentar la cantidad de recursos efectivamente
disponibles para los cultivos, al disminuir las pérdidas, con lo cual se aumenta la seguridad de
riego para una cierta dotación total de derechos.
Entonces, en definitiva, se puede señalar que la agricultura chilena ha seguido el camino de

cambiar su estructura de cultivo hacia cultivos de alto valor y de menor utilización de recursos
hídricos, y adicionalmente, el sector ha invertido en riego tecnificado de manera de poder aplicar
las técnicas agronómicas más avanzadas. Todo ello, ha aumentado la eficiencia de riego a nivel
predial. Los excedentes de agua generados en este proceso, han permitido suministrar mayor
seguridad de riego a los cultivos de alto valor y traspasar recursos a otros usos, ya sea por la vía
de mayores flujos de retorno o por la vía del traspaso de derechos de aprovechamiento mediante
su venta en el mercado.
Minería
El manejo del agua en la minería también ha cambiado drásticamente en los últimos 20 años. Tal
como se ha señalado precedentemente, como resultado de ello, el sector ha aumentado
sostenidamente su eficiencia de uso del recurso. En el presente capítulo, se presentan casos y
estrategias más específicas que ilustran dicho cambio.
En términos generales, las empresas mineras mayores agrupadas en el Consejo Minero han
optado por la implementación de un sistema de Buenas Prácticas con el fin de lograr un uso
eficiente de los recursos hídricos.
De acuerdo a dicho procedimientos, los programas de mejoramiento de la gestión del agua no sólo
abordan la etapa de operación de la empresa sino que todas sus etapas, desde la exploración
hasta el cierre de faenas. En ello, se está aplicando un enfoque doble: por un lado, interesa
disminuir el impacto de la faena sobre el recurso hídrico, tanto en calidad como en calidad, y por
otro lado, disminuir el impacto de los ciclos del recurso hídrico sobre la faena (sequías, lluvias,
nevadas, etc.).
Las estrategias de manejo son aplicadas en las siguientes etapas de la gestión de los recursos
hídricos:
• Manejo de fuentes
• Manejo de la extracción, transporte, almacenamiento y distribución
• Manejo de consumo en operaciones
• Tratamiento de aguas residuales y recirculación
• Manejo de usos alternativos y disposición de excedentes
Como resultado de todo lo anterior, la estrategia de gestión del recurso lleva a obtener el recurso
desde las fuentes menos impactadas y más estables, llevando un monitoreo del estado de estas.
Luego en la siguiente etapa, se trata de minimizar las pérdidas evaluando la capacidad y el
potencial de ruptura de los ductos. Luego en la etapa de operación, se trata de reducir el consumo
aumentando lo más posible los circuitos de recirculación, lo cual tiene alta relación con el
tratamiento de las aguas residuales, puesto que muchas veces el tratamiento es función de la
69
calidad mínima a restaurar para poder devolver el agua hacia el proceso productivo, mientras que
en otros casos el tratamiento se hace para que el agua sea dispuesta en el medio ambiente o
pueda ser destinada a otros usos tales como riego de áreas verdes, producción agrícola o riego de
caminos.
Debido a las estrategias descritas, y como se señaló en el punto 5.1, la eficiencia de

aprovechamiento se ha incrementado en forma sustancial lo que se puede apreciar en el Gráfico
Nº 45 para el caso de Minera Escondida y en el Gráfico Nº 46 para el caso de Codelco
Chuquicamata, las cuales son dos de las principales explotaciones mineras en Chile.
Gráfico Nº 45
Evolución de la eficiencia de utilización de recursos

hídricos de Minera Escondida
(m3 de agua / Tonelada de mineral tratado)
1,2
1
0,8
0,6
0,4
0,2
0
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
Fuente: Minera Escondida Ltda.
Gráfico Nº 46
Evolución de la eficiencia de utlización de recursos hídricos en el caso de Codelco
Chuquicamata (m3 de agua / Tonelada de mineral tratado)
2
1,8
1,6
1,4
1,2
1
0,8
0,6
0,4
0,2
0
1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996
Fuente: Codelco Chile.
5.3 Impactos sobre el medio ambiente

En el presente capítulo se ilustran, en términos generales, la evolución del problema ambiental y
los impactos sobre el medio hídrico que han tenido las expansiones productivas de los sectores
presentados.
El desarrollo económico puede impactar el aprovechamiento sustentable de los recursos hídricos,

en cantidad y en calidad. El impacto en cantidad puede ser ilustrado al analizar el problema de la
sobreexplotación de los acuíferos, ello, debido a que si las extracciones sobrepasan las
70
capacidades de recarga de estos reservorios se pone en riesgo la capacidad de acumulación del
mismo y por lo tanto, la sostenibilidad del proceso extractivo. El impacto en calidad tiene que ver
con el efecto de la contaminación generada por las actividades productivas y por la población. La
posibilidad de ilustrar la evolución de estos dos aspectos en el período de análisis y relacionarla
con el desarrollo de los sectores descritos presenta las siguientes limitaciones:
1. Durante el siglo XX el país acumuló una importante deuda con el estado del medio ambiente
(denominado comúnmente “pasivo ambiental”) producto de la poca conciencia sobre la importancia
de este problema. Por ello, el país parte el período 1983-2003 con una serie de problemas de
contaminación acumulados.
2. La disponibilidad de información es limitada de manera que no es posible dar cuenta de una

visión sinóptica del estado de la contaminación antes, durante y después del período de análisis
señalado. Si bien en los últimos años se está avanzando en generar información respecto de la
calidad de los recursos hídricos en el contexto de la implementación de la política de control de la
contaminación hídrica, ello no permite presentar la evolución del problema.
3. Las relaciones entre el desarrollo descrito y el problema ambiental son complejas. Por ejemplo,
junto con los aumentos de producción han habido cambios tecnológicos, lo que determina que
cada vez sean menores los impactos ambientales de los aumentos de producción. Además, el
cambio normativo y la importancia que la sociedad ha dado a la mitigación de dichos impactos han
generado diversas inversiones en tratamientos de efluentes, ya sea del tipo sanitario, como se ha
descrito, o del tipo industrial y minero. Por lo tanto, el efecto neto de la relación entre desarrollo y
medio ambiente es difícil de juzgar.
Debido a lo anterior, en este punto se presenta información relacionada más que nada a los
aspectos de cantidad y sólo algunos antecedentes parciales sobre los temas de calidad, los que no
permiten dar cuenta de dicho tema desde una perspectiva global.
5.3.1 Impactos por la extracción de recursos hídricos
Extracción de aguas superficiales
El aumento de los aprovechamientos de agua desde cauces superficiales, originado en las nuevas
demandas, ha sido relativamente marginal considerando que la mayor parte de las aguas
superficiales ya eran aprovechadas desde principios del siglo XX. De este modo, en la mayoría de
los cauces existe un pasivo ambiental, que en el período de análisis, se ha mantenido sin
variación. Los únicos aprovechamientos nuevos de gran magnitud corresponden a los
hidroeléctricos. En este caso se puede señalar que los desarrollos realizados hasta principios de
los años 90 en ausencia de normativas ambientales, presentan evidentes debilidades en la
conservación del medio ambiente. Es así que centrales hidroeléctricas como Colbún-Machicura,
Alfalfal, Loma Larga y Pehuenche no cumplen exigencias de caudales mínimos y la Central
Canutillar ha tenido graves impacto sobre las riberas del Lago Chapo. Por su parte, la Central
Pangue, inaugurada a fines de los 90, ya incorpora exigencias ambientales en su diseño.
Explotación de aguas subterráneas
Como se ha mostrado en gráficos anteriores, desde los años 90 el incremento de las solicitudes de
derechos de aprovechamientos de aguas subterráneas ha sido explosivo, considerando que las
aguas superficiales en la mayor parte del país están comprometidas con los actuales usuarios y las
ventajas en costos, seguridad, localización y calidad que generalmente presentan las aguas
subterráneas.
La sustentabilidad de la extracción de recursos hídricos desde los acuíferos depende de que no se

supere la capacidad de recarga de los mismos. Cuando la demanda sobrepasa consistentemente
71
dicha capacidad, produce una disminución del nivel del acuífero, lo cual puede determinar cambios
irreversibles en la capacidad de retención del reservorio. Debido a ello, en Chile la autoridad que
concede los derechos de aprovechamiento subterráneos, la DGA, realiza estudios con el fin de
determinar la capacidad de explotación de cada acuífero y cuando los derechos otorgados se
acercan a dicha capacidad se dejan de entregar nuevas concesiones. A continuación, en el gráfico
Nº 47 se puede apreciar la evolución del número de acuíferos en los cuales los derechos ya
otorgados completan su disponibilidad, en un marco de sustentabilidad.
Gráfico Nº 47
Número de acuíferos cuyos recursos disponibles han

sido entregados en su totalidad para su explotación y
por tanto, se encuentran agotados para nuevas
solicitudes
50
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
92
93
94
95
96
97
98
99
00
01
19
19
19
19
19
19
19
19
20
20
Fuente: DGA.
Lo anterior, ilustra como la demanda ha crecido durante las últimas décadas y la presión sobre los
recursos y los sistemas de gestión de los mismos es cada vez más grande. Es de interés destacar
que el riesgo de sobrexplotación ha sido evitado en gran medida debido a que los aumentos de
demanda de aguas subterráneas se han producido en la década de 1990, justamente cuando la
política de gestión de los recursos hídricos incorporó la variable ambiental y reforzó la capacidad
regulatoria de las instituciones vinculadas al recurso, aunque ello no ha evitado fuertes tensiones
en torno al tema.
5.3.2 Impacto por la contaminación de las aguas
La falta de información no permite hacer una evaluación global de la evolución de los problemas de
contaminación. Sin embargo, existen antecedentes que ilustran la fluctuación de las fuentes
actuales o potenciales de contaminación por sector usuario y la evolución de algunos indicadores
de calidad de aguas, los cuales se presentan a continuación.
72
5.3.2.1 Fuentes contaminantes: aguas servidas y residuos industriales líquidos
De acuerdo a diversos estudios, no cabe duda que históricamente estas han sido las principales
fuentes de contaminación de las aguas en Chile; sin embargo hasta mediados de la década de los
años 90 no existió ningún esfuerzo real por controlarlas. Como se señaló en el punto 3.3.7 Sector
sanitario y punto 4.2 Política ambiental la situación cambio fundamentalmente desde mediados de
los 90.
En efecto, desde entonces, los esfuerzos han estado orientados a abordar el problema de la
contaminación desde una óptica integral y de largo plazo, y a solucionar los principales problemas
en forma rápida por medio de la construcción de plantas de tratamiento de aguas servidas. Este
proceso se inició con la promulgación de normas para las industrias que vertían sus residuos a las
redes de alcantarillado de las empresas sanitarias. Esto, hizo posible que las empresas sanitarias
pudieran tener control sobre el contenido de sus redes, y con ello, poder optar a tecnologías de
tratamiento que requieren dicho control. Luego, se establecieron con cierta gradualidad las normas
que obligaban a las empresas sanitarias a tratar sus vertidos, se espera que al año 2010 estén
prácticamente controlados estas fuentes de contaminantes en un 100%.
Por otro lado, se ha trabajado en el problema de la contaminación desde una óptica más integral y
de largo plazo mediante el establecimiento de las normas de emisión a cauces naturales y las
normas de calidad. Para mayor detalle, ver capítulo política e institucionalidad en el subcapítulo
política ambiental.
5.3.2.2 Fuentes contaminantes originadas en la actividad agrícola
En Chile la agricultura es un sector que, por un lado, se ve afectado por la contaminación generada
por otros usos y por otra parte, genera ciertos impactos sobre el medio ambiente. En términos
generales, durante las últimas dos décadas el sector agropecuario ha sido más que nada un sector
perjudicado por los problemas de contaminación, tales como la contaminación bacteriológica
resultante del vertido de aguas servidas a los cauces o por la presencia de contaminantes
derivados de la actividad minera e industrial.
En la medida que el país avanza en la implementación de la política de control de la contaminación

hídrica, los impactos sobre el sector agrícola son cada vez menores, pero los impactos generados
por la actividad agropecuaria son cada vez más relevantes. Por ello, a fines de la década de 1990
se iniciaron estudios con el fin de dar cuenta de esta problemática. Tal es el caso del estudio
desarrollado por CONAMA denominado “Estudios Previos para la Formulación de una Política
17
Ambiental Referida a la Contaminación de los Recursos Hídricos por Efecto de la Agricultura” . A
continuación, se presentan en forma resumida algunas de las conclusiones de dicho estudio.
La contaminación generada por efecto de la agricultura consiste, principalmente, en la

contaminación por nutrientes (nitrógeno y fósforo) y por pesticidas. En el caso de los nutrientes, el
sector agrícola no es el único responsable puesto que también son aportantes de nutrientes el
sector sanitario e industrial, principalmente. La complejidad de la contaminación por nutrientes y
pesticidas radica en que las fuentes de contaminación son difusas, esto es, no existen fuentes
puntuales que puedan ser identificadas, medidas y controladas, sino que el aporte se realiza en
forma generalizada sobre el territorio, producto de la fertilización y aplicación de agroquímicos al
suelo, los cuales luego derivan a los cuerpos de agua subterráneos y superficiales. Por ello, no es
fácil asignar medidas entre los responsables. Además, la gravedad de estos procesos radica en
que sus efectos se producen con grandes períodos de retardo y adicionalmente, requieren de
grandes plazos para controlarlos sobre todo en el caso de las aguas subterráneas. Por ello, la
política de control debe ser diseñada en un contexto de incertidumbre respecto de la gravedad del
17
CONAMA. Estudios Previos para la Formulación de una Política Ambiental Referida a la
Contaminación de los Recursos Hídricos por Efecto de la Agricultura. 1999. Elaborado por
ECONAT Consultores Ltda y TAU Consultora Ambiental.
73
problema, de su evolución probable en el tiempo y de la efectividad de las medidas. Dado que los
efectos son difícilmente reversibles, es importante que la política tenga un énfasis preventivo.
Al analizar la tendencia de consumo de fertilizantes y pesticidas en Chile se observa como estos

han tenido un sostenido aumento.
Gráfico Nº 48
Fuente: CONAMA 1999.
Gráfico Nº 49
Precios reales de los principales fertilizantes

nitrogenados
($ diciembre 1996, base Santiago, sin IVA)
300
salitre
250 urea
FDA
200
150
100
50
0
1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996
74
Gráfico Nº 50
Evolución de las importaciones chilenas de

pesticidas
120000
100000
miles de dólares (CIF)

80000
60000
40000
20000
0
1981 1985 1989 1993 1997
Respecto al impacto de estas fuentes contaminantes en el estado del medio ambiente, el estudio
citado realizó un análisis de la información disponible a esa fecha, que llegó a la conclusión que
para realizar una diagnóstico acucioso de la relación causal entre la contaminación y la actividad
agropecuaria habían importantes vacíos de información.
No obstante lo anterior, se llegó a las siguientes conclusiones generales:
• Si bien los nitratos en aguas superficiales se encuentran documentados, no es posible

determinar su procedencia. No obstante, el aumento de la cantidad de nutrientes en muchos
lagos del país hace relevante sentar las medidas para prevenir mayores problemas futuros.
• Con excepción de la Región Metropolitana, no se puede realizar un diagnóstico cabal del
estado de las aguas subterráneas.
• En el caso de los pesticidas, no existe información suficiente para realizar un diagnóstico de la
situación nacional.
A pesar de la incertidumbre y la falta de información, en dicho estudio se propuso seguir un camino

preventivo, estableciendo un sistema de seguimiento del problema, mediante indicadores
ambientales y una política basada en una actuación creciente en la medida que se detecte una
mayor cantidad de problemas. Las primeras fases de actuación serían de carácter educativo e
informativo para luego pasar a una fase más activa.
5.3.2.3 Fuentes contaminantes originadas en la actividad minera
El desarrollo minero en Chile y en particular en la producción de cobre, principal actividad minera

del país, significa una presión sobre el medio ambiente por la emisión de contaminantes minerales
tales como el cobre, el molibdeno, el arsénico y los sulfatos.
Sin embargo, es importante destacar que la presencia natural de minerales en la Cordillera de Los
Andes determina que las aguas, en particular en la zona norte del país, presenten altos niveles
naturales de minerales tales como el cobre y el arsénico, con lo cual, no siempre es fácil establecer
la proporción de los contaminantes que son causados por las actividades humanas.
75
Históricamente en Chile la actividad minera creó graves problemas ambientales, sin embargo, a
mediados de la década de 1980 en el sector minero comienzan a dar claras señales de una toma
de conciencia de la importancia de la variable ambiental en toda la cadena productiva, proceso
que se refuerza con la evolución política e institucional de la década de los 90, expuesta en el
punto 4.2.. Es así como, paulatinamente, se pone fin a los problemas más críticos de
contaminación (en ocasiones ordenados por fallos judiciales), y entran en operación tranques de
relave modernos con estándares ambientales adecuados en los principales centros mineros
(Salvador, Chuquicamata, Andina, El Teniente, La Disputada y otros), los cuales habían funcionado
en condiciones inadecuadas por muchos años. De este modo, la contaminación de las aguas al
año 2000 prácticamente se encuentra controlada, al menos en la gran minería.
5.3.2.4 Programas de producción limpia
La producción limpia es un concepto que, básicamente, responde a una estrategia de fomentar el

mejoramiento de la conducta ambiental de las empresas y productores sobre la base del
autocontrol.
En la práctica, es una estrategia de gestión empresarial preventiva aplicada a productos, procesos

y organización del trabajo, cuyo objetivo es minimizar emisiones y/o descargas en la fuente,
reduciendo riesgos para la salud humana y ambiental, y elevando simultáneamente la
competitividad.
En Chile, se ha optado por esta estrategia desde fines de la década de 1990, con la
implementación de acuerdos sectoriales en diversos ámbitos de la producción.
A continuación, se presentan algunos antecedentes de los acuerdos sectoriales y de sus

implicancias para la gestión de los recursos hídricos.
El sector exportador hortofrutícola formalizó en el año 2002 su intención de incorporar la

producción limpia a la estrategia de desarrollo del sector mediante la firma de un acuerdo de
producción limpia, que implica la adopción de un conjunto de medidas - denominadas Buenas
Prácticas Agrícolas. Veinte de las principales empresas productoras y exportadoras de frutas y
hortalizas adhirieron al acuerdo, inicialmente, y se espera que en el futuro cercano al menos 1.500
empresas se comprometan con esta iniciativa. Como resultado del mismo se espera fortalecer el
cumplimiento de las crecientes exigencias establecidas por los principales mercados
internacionales de destino, asegurar a los consumidores productos de calidad producidos en forma
respetuosa con el medio ambiente y proteger la salud de los trabajadores. Se espera que dicho
acuerdo implique diversos beneficios para la gestión del recurso hídrico, especialmente en lo que
se refiere a minimizar la contaminación con nutrientes y pesticidas
A fines del año 2000 se firmó un Acuerdo Marco de Producción Limpia, entre el Consejo Minero y
los Servicios Públicos competentes. Dicho acuerdo ha sido dirigido a la promoción del aumento de
la productividad y competitividad de la industria minera chilena y también para incorporar las
mejores prácticas de prevención de contaminación y producción limpia en diversas áreas. Como
resultado de lo anterior, se espera entre otras cosas mejorar la eficiencia con la cual el sector
utiliza el recurso hídrico y mejorar la coordinación entre los diferentes organismos relacionados a la
gestión del recurso.
Adicionalmente, el Consejo Minero y el Ministerio de Minería han formado una Comisión Mixta de
Uso eficiente de Agua formada por representantes de diversas empresas del sector y de diversos
organismos gubernamentales.
La producción limpia está siendo implementada en diversos sectores productivos de la economía.

Dentro de ellos, se puede citar el caso de la industria de la celulosa, que ya en 1999 suscribe un
Acuerdo de Producción Limpia para el Sector Celulosa en el que el manejo de la contaminación de
los recursos hídricos toma un rol central. En principio, se parte por comprometer al sector en la
76
colaboración con el proceso de implementación de la nueva política de control de la contaminación,
establecer mecanismos de evaluación y seguimiento de los avances del sector en la
implementación de la estrategia de Producción Limpia y se establecen mecanismos de
coordinación publico-privada.
5.3.2.5 Evolución de la calidad de aguas
Como se ha señalado, no existen estudios que muestren en forma completa la evolución de la

calidad de los recursos hídricos a lo largo del período de análisis. De este modo, sólo es posible
tener algunas ideas generales acerca de las principales tendencias. En este sentido, se puede
indicar que los cambios observados no han sido de gran magnitud, entre otras, por las siguientes
razones:
• Los nuevos proyectos mineros e industriales se han realizado en un marco de exigencias
ambientales más rigurosas
• Los posibles mejoramientos originados en la construcción de plantas de tratamientos de
aguas servidas y residuos industriales líquidos no han alcanzado a hacerse efectivos, ya
que se trata de inversiones realizadas al final del período
• El natural retardo de los procesos de contaminación asociados al uso de fertilizantes y
pesticidas
A continuación, se presenta información sobre la evolución de la calidad de aguas en un río del

norte chico, un río de la zona central y en algunos lagos. En el caso de los ríos se aprecia un
proceso de contaminación moderado con nutrientes en el norte chico, no así en la zona central.
Por su parte, en los lagos se aprecian evidencias de contaminación con nutrientes según los
gráficos que se adjuntan.
Gráfico Nº 51
Río Elqui - La Serena

5
4
NO3 (mg/L)
0
85
87
89
91
93
95
97
99
01
03
19
19
19
19
19
19
19
19
20
20
Año C (prob. 50%): 0,88mg/L
C (prob. 50%): 1,72mg/L
Fuente: DGA.
77
Gráfico Nº 52
Rio Maipo en Cabimbao
7
6
5
NO3 (mg/L)
4
3
2
1
0
87
88
89
90
91
92
93
94
95
96
97
98
99
00
01
02
03
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
20
20
20
20
Año
Fuente: DGA.
Gráfico Nº 53
Evolución del Fósforo total, en los principales lagos de Chile.
18
Fuente: UCH 2000. citando a Salazar y Soto, 1999.
18
UNIVERSIDAD DE CHILE. CAPP. Informe País Estado del Medio Ambiente en Chile - 1999.
Elaborado en convenio con CONAMA y PNUMA. Junio de 2000.
78
Gráfico Nº 54
Evolución del Nitrógeno total en los principales lagos de Chile
Fuente: UCH, 2000 citando a Salazar y Soto, 1999.
Gráfico Nº 55
Evolución del Oxígeno disuelto en los principales lagos de Chile
Fuente: UCH, 2000 citando a Salazar y Soto, 1999.
79
5.4 Impactos sobre la productividad económica de los recursos
hídricos
La productividad del recurso hídrico, definida como la cantidad de bienes obtenidos con un cierto
volumen de agua, es un indicador que es deseable aumentar. En la medida que el recurso hídrico
es usado más eficientemente por los sectores productivos, la productividad resultante del recurso
hídrico es más alta. Además, la productividad económica del recurso hídrico puede incrementarse
como resultado de la aplicación del agua a la producción de bienes más valiosos, situación que en
Chile es significativa (para el período de análisis) en la agricultura. Otros sectores económicos han
abastecido, en general, sus nuevas demandas con recursos que estaban inexplotados y
transferencias de derechos de aprovechamientos que estaban en desuso o con un uso muy
marginal y no se incluyen en este análisis.
A continuación, en el Gráfico Nº 56, se presenta la productividad estimada para la minería del

cobre, estimada según la información publicada por el Consejo Minero, por Codelco y por Minera
Escondida.
Gráfico Nº 56
Productividad del agua utilizada en la producción de cobre

(Ton Cu/1000 m3 Agua)
14,00
12,00
10,00
8,00
6,00
4,00
2,00
0,00
82
84
86
88
90
92
94
96
98
00
02
19
19
19
19
19
19
19
19
19
20
20
En el caso de la actividad agrícola, se sabe que la productividad ha aumentado en la medida que

se han incorporado al riego tecnificado a numerosas superficies producto de la Ley de Fomento al
Riego, los rendimientos por hectárea son cada vez más altos producto de la incorporación de
nuevas tecnologías de producción y porque el agua se aprovecha cada vez más en productos de
alto valor. No obstante que no se dispone de estimaciones que consideren todos los efectos
combinados al mismo tiempo, se puede ver en el Cuadro Nº 19 como los cultivos de alto valor tales
como frutales, las hortalizas y las flores han aumentado significativamente en las últimas décadas y
como se observa en el Cuadro Nº 20, los cultivos de bajo valor han disminuido fuertemente. Se
espera que la tendencia descrita se mantenga en el futuro, en particular, en años recientes se
observa un significativo aumento de la superficie plantada de viñas.
80
Cuadro Nº 19
Evolución de la superficie de cultivos en Chile (1955-1997)
Tipos de cultivo 1955 1976 1997
Frutales 85,5 99,5 234,0
Viñas viníferas 99,4 96,0 81,3
Cultivos anuales 1.350,0 1.300,2 844,3
Hortalizas y flores 44,3 103,8 113,1
Semilleros y viveros --- --- 31,9
Total 1.577,1 1.599,6 1.304,6
Fuente: Censos Agropecuarios, INE.
Cuadro Nº 20
Cambios de uso del suelo entre la III y X Región en Chile, en el período 1986 - 1995
Cultivos Variación de superficie (miles de Ha.)
Frutales y viñas + 50
Hortalizas y flores + 34
Praderas artificiales + 150
Praderas naturales y mejoradas - 194
Cultivos anuales - 300
Plantaciones forestales + 500
19
Fuente: CORFO 1998.
En el ámbito industrial interesa destacar la evolución del uso del agua en la producción de
celulosa, donde se han producido importantes aumentos de eficiencia que redundan en una mayor
productividad del uso de los recursos hídricos. En la actualidad, se consumen sólo 40 m3 de agua
por tonelada de producto, mientras que en la década de 1980 el consumo era de alrededor de 130
15
m3/ton .
5.5 Transferencias virtuales de agua

La trasferencia de agua es un concepto que permite ilustrar la siguiente idea: en la medida que hay
comercio internacional de bienes cuya producción involucra uso de recursos hídricos hay
trasferencias virtuales de aguas entre países. En otra palabras, cuando un país importa un
producto, evita tener que usar una cierta cantidad de recursos hídricos en su producción. Por lo
tanto, un país como Chile es un exportador virtual de agua.
El presente capítulo, tiene como objetivo presentar cuanta es el agua involucrada en la producción
de cobre y de la fruta fresca exportadas al resto del mundo.
Minería
En el Gráfico Nº 37 se presentó la evolución aproximada del agua involucrada en la producción de

cobre en Chile. Ello, ha sido calculado sobre la base de los indicadores de eficiencia de uso
informados por Codelco y Minera Escondida. Dado que la gran mayoría del cobre producido en
Chile se exporta, el agua involucrada en la producción es una trasferencia en prácticamente su
totalidad. Es importante destacar que se ha considerado la serie del coeficiente de agua por
tonelada de cobre considerando la eficiencia creciente de los procesos mineros. Por ello, hasta
antes de la mitad de la década de 1990 no se reflejan aumentos muy fuertes de la cantidad de
agua asociada a la producción de cobre. Posteriormente, se produce un aumento importante del
19
CORFO. Sector Agropecuario Nacional. Evolución Reciente y Perspectivas. 1998.
81
agua utilizada producto de la entrada en producción de diversos proyectos mineros y por el
aumento de la producción de las faenas existentes. Finalmente, se produce una pequeña
disminución en la estimación del agua utilizada, producto de que la expansión de la producción
nacional sufre una disminución producto de los bajos precios del cobre, y además, debido a que la
eficiencia sigue creciendo según la tendencia informada por las empresas mineras. Con ello, en los
últimos años la transferencia virtual de agua asociada a la minería del cobre es de alrededor de
400 millones de metros cúbicos lo cual equivale en términos de caudal continuo a unos 13 m3/s.
Agricultura
A continuación, en el Gráfico Nº 57 se presenta una estimación aproximada del agua asociada a la

exportación frutícola de Chile. Esta ha sido calculada sobre la base del consumo de agua
representado por la evapotranspiración media por tonelada de producto final de los cultivos frutales
más importantes. Al considerar la evapotranspiración, no se contabiliza como transferencia de
agua, el agua perdida en los procesos de riego que por la vía de los retornos puede ser utilizada en
otros usos.
Es importante destacar que se ha utilizado un coeficiente constante de uso de agua por tonelada
de fruta, debido a las limitantes de información disponibles. Por ello, la evolución presentada en el
Gráfico Nº 57 no es estrictamente comparable con la evolución del Gráfico Nº 37, pero sirve para
presentar el orden de magnitud de la transferencia virtual de agua del sector exportador frutícola en
relación al sector minero a fines del período 1983-2003.
Gráfico Nº 57
Evolución del agua utilizada en la producción de

fruta exportada por Chile
(Millones de m3)
1500
1400
1300
1200
1100
1000
900
800
700
600
500
400
300
200
100
0
1980 1985 1990 1995 2000
Tal como se puede ver en los gráficos, la actividad agrícola utiliza y exporta una mayor proporción
de agua que la actividad minera, unos 1400 millones de metros cúbicos en los últimos años, lo cual
en términos de caudal equivale a unos 44 m3/s.
Como conclusión de la información presentada, se puede señalar que el país realiza una
transferencia de agua que es cada vez mayor, y además, en la medida que diversifica su
exportación puede pasar a exportar aún más agua. Esto, en la medida que pasa desde una base
82
concentrada en cobre hacia una base más diversificada en productos tales como la fruta de
exportación que pueden incluso requerir mayores cantidades de agua por tonelada de producto
exportado.
83
5.6 Nivel de conflictos
El impacto que ha tenido el proceso en el nivel de conflictos del sector resulta especialmente difícil
de evaluar en términos objetivos, con el nivel de información disponible. Al respecto, existe una
apreciación bastante generalizada de que paulatinamente se ha desarrollado una cierta
judicialización de los conflictos de agua, dejando de lado las instancias previas de resolución que
se identifican en el diseño de la actual legislación de aguas. Sin embargo, los escasos indicadores
cuantitativos disponibles (tales como el número de recursos de reclamación presentados contra las
resoluciones de la Dirección General de Aguas), no lo confirman, con la excepción de las
controversias levantadas últimamente en relación con las solicitudes de derechos sobre aguas
subterráneas.
No obstante, considerando la extrema lentitud de los procesos, su costo para los usuarios y la baja
especialización de los tribunales, que hace impredecible el resultado de las controversias,
probablemente un análisis en profundidad pudiera detectar un cierta pérdida de oportunidades de
desarrollo asociadas a esta causa y problemas de inequidad en el acceso a los recursos de agua.
84
6 Análisis general, comentarios y lecciones
En el presente capítulo, se presenta un análisis general de las conclusiones, los comentarios

finales y las lecciones que se pueden desprender del caso de Chile en los últimos 20 años.
6.1 El “problema” del agua como resultado de una estrategia de

desarrollo.
Los antecedentes entregados muestran que en un escenario en el cual un país no se desarrolla en

lo económico ni en lo social el tema del agua no se presenta como un desafío a la sociedad. Por
el contrario la situación cambia violentamente cuando comienza a crecer. En efecto, se aprecia una
clara correlación entre el crecimiento del país y sus demandas de agua (Gráfico Nº 4 y Gráfico Nº
38), y en la emergencia de los temas ambientales ligados a la explotación de los recursos
naturales.
Pero además se puede estimar que, en el caso de Chile ello está fuertemente definido por una
determinada estrategia de desarrollo, consistente básicamente en su apertura al exterior en el
marco de una economía de mercado ligada, además, a los recursos naturales. Ello, se aprecia en
la fuerza que adquieren las demandas asociadas al sector exportador (Gráfico Nº 38 y Gráfico Nº
39).
Por ejemplo: sin un período de auge en la producción cuprífera ni frutícola, sin los mayores niveles
de vida alcanzados, que inciden el desarrollo inmobiliario en el litoral, y en numerosos otras
manifestaciones, la presión sobre las demandas de Santiago al norte sería completamente
distintas y el valor del agua sustancialmente más bajo. Del mismo modo, la explosiva demanda de
aguas subterráneas en ese sector, con todos los conflictos asociados no habría existido.
En otra palabras, la naturaleza de los problemas asociados a los recursos hídricos habría sido
sustancialmente diferente tanto en su intensidad como en sus características si el país hubiera
optado por otras alternativas de crecimiento. Por lo mismo, un Plan de Gestión de los Recursos
Hídricos necesariamente debe comenzar preguntándose acerca de las estrategias de desarrollo
que ha puesto (o espera poner) en marcha el país.
6.2 Concepciones políticas generales v/s políticas de agua

Las políticas sobre los recursos hídricos y sus usos son el resultado de un complejo juego de
fuerzas al interior de la sociedad, cuestión que se observa con claridad en el caso chileno. De
dichas fuerzas, sólo algunas corresponden al sector hídrico propiamente tal, correspondiendo las
principales a otras dinámicas de la sociedad, en especial a las visiones predominantes en el ámbito
ideológico y en relación con la estrategia de desarrollo más conveniente para el país.
Desde esta última perspectiva, en Chile se distingue un período hasta el año 1990, en el cual las
políticas se diseñan en el marco de un gobierno autoritario, con una concepción decididamente
neoliberal, confianza total en el funcionamiento de los mercados, muy escasa regulación de los
mismos, minimización del rol del estado y de la necesidad de planificación, débil presencia de las
demandas sociales y de los temas ambientales y de aquellos asociados a las minorías étnicas. En
85
dicho período, se observa un fuerte desarrollo de las políticas asociadas a la creación de
mercados, la desregulación de estos, a establecer el predominio de la iniciativa privada, la
recuperación de costos para el financiamiento autónomo de los servicios y otras con dicha
orientación.
En un segundo período que se inicia en 1990 con los gobiernos democráticos, sin abandonar las
estructuras económicas desarrolladas en el período anterior, las políticas tienden asignar un mayor
rol al estado, a la regulación de los mercados, al tema ambiental e indígena y a la atención de las
demandas sociales, y además, surge una concepción que busca la materialización de una alianza
público-privada para la provisión de bienes y servicios. Estos distintos períodos se reflejan tanto en
las iniciativas de orden institucional y jurídico como en la evolución de la inversión pública. (ver
Gráfico Nº 24, Gráfico Nº 25 y Gráfico Nº 30, ). En el Cuadro Nº 21 se muestran claramente estas
distintas épocas.
Como se ha señalado, estos períodos corresponden al peso relativo de las concepciones

ideológicas que controlaron el proceso político en el país, sin ninguna relación específica con el
tema hídrico.
Sin embargo, evidentemente, además de dicho marco general, influyen a favor de incorporar
ajustes a lo existente, las condiciones particulares que se presentan en un momento dado en la
dinámica interna del sector hídrico. Esas condiciones particulares, hacen muchas veces la
diferencia para que determinados cambios sean factibles.
Ejemplo de lo anterior, son los cambios en los sistemas regulatorios del sector sanitario y del sector
energético como resultado de la vulnerabilidad que mostraron en períodos de sequía, en la
segunda mitad de los 90. En esa ocasión, las atribuciones de los organismos reguladores y el valor
de las multas por incumplimiento se reforzaron notablemente. Inclusive, ello tuvo impactos en
áreas relacionadas, como por ejemplo el cumplimiento de las normas de RILES, que ya existían
pero eran eludidas fácilmente.
En el Cuadro Nº 21, se puede apreciar la evolución de los principales hitos legislativos

relacionados con el recurso hídrico.
En términos generales, se puede apreciar una primera fase desde 1980 a 1989 de reformas más
que nada económicas. En esta fase, se promulga el Código de Aguas que tiene una clara
orientación de mercado, se sientan las bases para la participación de privados en los servicios
sanitarios, se promulga la Ley de Fomento al Riego que deja en manos de los privados la iniciativa
en dicho tema.
Posteriormente, desde 1990 hasta la fecha, se puede apreciar una segunda fase del proceso
legislativo, en la cual se agregan consideraciones sociales, ambientales y de regulación al sistema
de gestión de los recursos hídricos.
Por ejemplo, en relación al tema social se promulga la Ley Indígena y se dirige hacia la agricultura
campesina a la Ley de Fomento al Riego.
En el tema ambiental, se realiza una profunda reforma, en la cual se pasa de un sistema de

numerosas normas disgregadas a un sistema regido por un marco de política más integral con la
promulgación e implementación de la Ley de Bases del Medio Ambiente y con la elaboración de
una serie de normas relativas a la contaminación del agua que actúan en conjunto.
Adicionalmente, desde el punto de vista de la regulación se puede decir que hay un importante
cambio de enfoque, puesto que se pasa a fortalecer las capacidades de regulación de diversos
servicios como es el caso de la SISS y también se pasa a modificar la Ley Eléctrica de modo de
aumentar la responsabilidad y las multas a las empresas ante cortes en el suministro en el caso de
sequías.
86
Finalmente, en relación con la institucionalidad del recurso agua es importante señalar que, si bien
es cierto que a la fecha no se ha aprobado una reforma la Código de Aguas, paulatinamente una
concepción más balanceada, que pondera sus dimensiones económicas, ambientales y sociales y
reafirma el rol regulador del Estado, se viene haciendo presente desde mediados de los años 90.
Ello se ha reflejado en los fallos de la Corte Suprema de Justicia, Organismos Antimonopolio y en
el Tribunal Constitucional que han coincidido en apoyar los intereses de la sociedad en su
conjunto, en contraposición a quienes ven en el recurso hídrico un bien económico más, sin una
connotación especial.
87
Cuadro Nº 21
Evolución en el tiempo de la instauración de los principales cambios jurídicos e
institucionales relativos al sector hídrico
GENERAL AGRICULTURA / SANITARIO AMBIENTAL / SOCIAL

RIEGO / ENERGIA
__________________ __________________ __________________ __________________
1977 Creación de
SENDOS
1981 Código de Aguas 1981 Ley Nº 1.123 que

rige la construcción de
grandes obras de riego
1986 Ley Nº 18.450 de

Fomento al Riego 1988 DFL Nº 382, Ley
General de Servicios
Sanitarios
1989 Ley de subsidio al

pago de consumo de
agua potable y
alcantarillado
1990 Creación de
Superintendencia de
1992 Anteproyecto de Servicios Sanitarios 1993 Modificación al
Modificación al Código (SISS) Código de aguas
de Aguas * incorporando Protección
Vegas y Bofedales en la I
1993 Ley Indígena Nº y II región.
19.253
1994 Modificación de 1994 Ley de Bases del
Ley de Fomento al Medio Ambiente y SEIA
Riego (distingue entre
agricultura campesina
y empresarial)
1996 Resolución DGA 1996 Ley General de

Nº 186 Regl. Catastro Concesiones de Obras 1998 Normas de emisión
Público de Aguas Públicas 1998 Reformas a SISS y RILES al alcantarillado
privatización empresas
sanitarias 1999 Anteproyecto de
Norma de calidad de
1999 Ley 19.613, aguas superficiales
modificó el art. 99 bis
del DFL N° 1 del año
82. Aumenta 2000 Normas de emisión
responsabilidad de RILES a aguas
generadores en caso superficiales (DS90/00)
de corte de suministro
2003 Proyecto de Ley de energía. 2002 Norma de Emisión
de Pesca Recreativa * de Residuos Líquidos a
Aguas Subterráneas (DS
Nº 46/02)
88
6.3 Globalización v/s Agua
Interesa analizar específicamente la interacción de la dinámica del sector hídrico en relación con
los procesos de globalización Al respecto, el principal aspecto que debe ser tomado en
consideración es que junto al envío de productos a otros países, se incorpora en forma encubierta
la exportación de recursos hídricos, en los productos exportados. Este efecto, se puede estimar en
forma preliminar del orden de los 1900 millones de m3 al año sólo en exportaciones de cobre y
frutas, lo que equivalente a un caudal continuo de 72,4 m3/s. Este flujo, además tiene su origen en
gran medida en cuencas con escasez de agua, lo que le da un mayor valor al recurso y lo hace
competitivo con el resto de las demandas internas (agua potable, agricultura para el mercado
interno, etc.).
Además, como se ha indicado, la competencia en un mercado global, supone en muchos casos un

elevado grado de tecnificación del manejo del agua, el cual se produce no slo por una dinámica
asociada al agua, sino por las ventajas competitivas que se obtienen en el producto. Esto se
observa con claridad en la tecnificación de la agricultura (ver Gráfico Nº 33). Por ejemplo, el
manejo altamente sofisticado del agua en las viñas, que supone altísimas eficiencias, tiene por
propósito obtener vinos de elevada calidad (y de alto valor), sin que los ahorros de agua sean
relevantes en la toma de decisiones de inversión.
La necesidad de acceso a mercados globales, también ha afectado las tecnologías de

aprovechamiento, dado la necesidad de exhibir certificaciones internacionales que protejan su
ingreso a otros mercados. De ese modo, es frecuente que dichos actores vayan más allá de las
exigencias nacionales. Es así como se han acordado distintos programas de producción limpia por
sectores de actividad (minería, agricultura, celulosa, etc.).
Otra dimensión del proceso de globalización también se relaciona estrechamente con el flujo de
capitales y la construcción de marcos normativos estables y no discriminatorios que protejan las
inversiones, en especial las extranjeras. En este sentido, en algunos sectores hídricos el proceso
ha reforzado las inversiones externas (sanitarias, hidroelectricidad) acelerando significativamente la
materialización de ciertas políticas hídricas y en otras ocasiones incluso ha cambiado el escenario
de demandas de agua, como es el caso del impacto de la importación de gas natural, lo cual ha
significado un cambio sustantivo de la matriz energética (ver Gráfico Nº 35).
6.4 Visiones integrales vs gradualismo. Importancia del factor

temporal y oportunidad.
La observación del caso chileno permite reflexionar acerca de las estrategias que son más
efectivas para promover un cambio en el ámbito normativo e institucional.
En efecto, no cabe duda en el caso de Chile, que la institucionalidad vigente es el resultado de la

evolución compleja de las fuerzas presentes en la sociedad y los desafíos que van surgiendo junto
al crecimiento, y no el resultado de un diseño único y una estructura concebida coherentemente
desde el primer momento. En otras palabras, se trata del resultado de un proceso de
perfeccionamiento y complementación de los vacíos del diseño original.
Aún más, se ha podido observar que los efectos, positivos o negativos, de las políticas se pueden
presentar con ostensibles retrasos y en forma extremadamente heterogénea según sea la zona
geográfica del país que se analice y el sector usuario.
Por ejemplo, el incremento de solicitudes de derechos de aprovechamiento de agua se torna

explosivo varios años después de iniciarse el proceso de aumento productivo, posiblemente por la
subutilización de derechos que ya se poseían. Asimismo, las primeras limitaciones para el acceso
de nuevos usuarios a los acuíferos para evitar sobreexplotación son muy posteriores, ya que
89
también existía una capacidad subutilizada, y los verdaderos impactos de las nuevas extracciones
aún no se hacen efectivos.
De la misma manera el desarrollo de un mercado de aguas activo en el ámbito agrícola, previsto en

las modificaciones en el año 1981, aún no se hace realidad (salvo excepciones), sin embargo, las
dificultades asociadas al erróneo diseño de la legislación en la constitución de derechos originales
se manifestó con fuerza desde muy temprano en el ámbito de la generación hidroeléctrica. En
otras áreas también se observan situaciones semejantes, por ejemplo, las debilidades del marco
regulatorio en el ámbito sanitario e hidroeléctrico sólo aparecen en forma evidente con motivo de
períodos de sequía de la segunda mitad de la década de los 90. A su vez, materias que, en un
análisis técnico pudieran ser de gran interés, como la temática de la gestión integrada de los
recursos hídricos estuvo casi completamente ajena a los actores hasta hace muy pocos años y de
hecho, en 1996 se optó por retirar una modificación legal que la planteaba.
Lo anterior sugiere que, en determinadas condiciones, puede ser adecuada una estrategia de
cambio del sector hídrico paso a paso, presidida por un criterio realista y pragmático que atienda lo
urgente y posible, antes que el planteamiento de reformas globales concebidas como una suerte
de “integrismo hídrico”, que apuntan a resolver problemas que no son inmediatos o situaciones
hipotéticas que se pudieran presentar en un futuro muy posterior, sobre los cuales la sociedad aún
no ha adquirido suficiente conciencia (aunque sean claros para los especialistas) o no dispone de
medios para darles solución efectiva.
6.5 Políticas, Financiamiento y Crecimiento.

La implementación de las políticas requiere resolver el problema del financiamiento. En sociedades
pobres el tema es crítico, ya que la gran mayoría de los beneficiarios de dichas políticas
frecuentemente no están en condiciones de contribuir efectivamente al financiamiento y los
recursos generales del Estado usualmente son insuficiente para abordarlos en función de las
enormes demandas pendientes de otro tipo.
En este sentido, el caso chileno muestra un ejemplo bastante claro de un riguroso escalonamiento
en el tiempo de los objetivos sociales en el sector hídrico, aún cuando ello, más que un diseño
buscado, probablemente estuvo fuertemente relacionado con el cambio político general del país.
No obstante, afortunado o previsible, el punto es que, por ejemplo, la inversión en
descontaminación se ha desarrollado en el país una vez conseguidos importantes avances en
otras metas (como cobertura de agua potable y alcantarillado) y cuando la población duplicó su
ingreso per cápita. Así mismo, el tema de las inundaciones recién ahora está comenzando a tener
una incipiente prioridad.
Por otra parte, el aumento de las tarifas en el sector sanitario, para pasar a un modelo en el cual
las empresas cobran el valor efectivo de proveer el servicio, proceso que sorprendentemente se
hizo sin ningún tipo de respuesta social significativa, coincidió con un período de crecimiento de la
economía a un ritmo del 7% anual y con fuertes mejoramientos en los salarios reales. No cabe
duda que el mismo proceso en un período de estancamiento habría generado repuestas distintas.
Este análisis sugiere que la proposición de políticas y de metas sociales debiera preocuparse
cuidadosamente de mantener una adecuada compatibilidad con las posibilidades efectivas del
país, consideración que resulta válida en lo relativo al diseño de las modalidades de
financiamiento.
90
6.6 Gobernabilidad, Estado y disciplina social.
La gobernabilidad del sector hídrico supone no sólo la capacidad de diseñar políticas adecuadas
sino la de implementarlas. En este sentido, suele resultar crítico alcanzar un nivel de aceptabilidad
social y de funcionamiento del aparato estatal que las haga viables.
En el caso chileno, una característica destacable es que no se han generado en los últimos 15
años cambios que signifiquen reemplazar en forma sustantiva los diseños institucionales anteriores
(situación que no se dio obviamente en el gobierno autoritario anterior a los 90), lo que ha
permitido avanzar en un proceso de consensos muy amplios antes que de enfrentamientos
sociales. No cabe duda, que esto ha sido un resultado de las características de la transición
política que se desarrolló en el período analizado.
Adicionalmente, se puede señalar que el aparato estatal chileno tiene una tradición de
funcionamiento relativamente aceptable que le permite hacerse cargo de la implementación de
políticas complejas, que requieren de un adecuado nivel de confianza en él por parte de la
población.
En este sentido, se puede mencionar, a modo de ejemplo, la existencia de estructuras que

aseguran el otorgamiento de subsidios focalizados a nivel de cada familia para la provisión de agua
potable y la realización de concursos amplios para el subsidio de actividades de riego sobre bases
objetivas, sistemas que resultan difíciles de implementar en otros países por la desconfianza en la
probidad del aparato estatal. Asimismo, se puede considerar como una ventaja del Estado chileno
su capacidad para estructurar en forma adecuada los organismos reguladores.
Otro elemento a considerar es la disciplina de la Administración del Estado de Chile en torno a los
criterios de inversión pública. Esta nace con las reformas iniciales implementadas a principios del
período de análisis y se mantiene posteriormente producto de alto nivel de consenso que genera y
el acuerdo nacional que existe en relación con la necesidad de mantener los equilibrios
macroeconómicos. En la práctica, esto ha significado que tanto en proyectos públicos como en
subsidios a proyectos de interés público pero de ejecución privada se ha enfatizado la exigencia de
retornos mínimos y su contribución al desarrollo nacional como criterios de aprobación. Además,
existe un sistema de priorización de inversiones de acuerdo a evaluaciones económicas y sociales
de larga experiencia.
En la actualidad, dado que el criterio imperante es que la inversión pública pase es test de la
rentabilidad económica desde el punto de vista social, se está avanzando con nuevas modalidades
que expliciten con mayor detalle la rentabilidad resultante de estas inversiones. Ello, por medio de
la aplicación del sistema de licitación a privados de la construcción, operación, cobro y mantención
de las grandes obras de riego.
Asimismo, existe en la población determinados niveles de disciplina social que también son
decisivos para la implementación de determinadas políticas. Ese es el caso, por ejemplo, de la
cultura de pago de las cuentas de agua potable. No obstante lo anterior, un ejemplo negativo lo
constituye el comportamiento social en relación con las extracciones sin autorización de aguas
subterráneas, lo cual hace difícil la gestión sustentable de los acuíferos y el escaso éxito que se ha
tenido con las políticas de recuperación de costos de las grandes obras hidráulicas realizadas en
beneficio del sector agrícola
6.7 Desarrollo económico y medio ambiente

Con frecuencia se tiende a establecer una contradicción entre la conservación ambiental y el
proceso de desarrollo económico. La experiencia de Chile en esa materia en el sector hídrico,
91
aunque no existen antecedentes para tener conclusiones definitivas, no parece validar dicha
afirmación.
En efecto, si bien es cierto que las amenazas al medio ambiente se incrementan como resultado
de la mayor demanda de recursos naturales, por ejemplo, para el aprovechamiento sustentable de
las aguas subterráneas (ver Gráfico Nº 47) y por el uso y/o generación de sustancias
potencialmente contaminantes (ver Gráfico Nº 48 o Gráfico Nº 50); también se observa un aumento
sustantivo de la inversión en descontaminación (Gráfico Nº 20 y Gráfico Nº 22) y una mayor
preocupación por el diseño e implementación de políticas orientadas al control de los impactos
ambientales (Cuadro Nº 21y Gráfico Nº 23). Como se ha señalado, en esta reacción juega un rol
significativo el propio proceso de globalización que permite la transferencia de experiencias y
tecnologías de países más desarrollados y tiende hacia el establecimiento de estándares
internacionales. Lo anterior, ha determinado que si se compararan los niveles de contaminación
hídrica de los años 80 con los actuales la situación presente probablemente sea claramente más
favorable.
92
REFERENCIAS
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PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATOLICA DE CHILE. INSTITUTO DE ECONOMIA.
2. BROWN, E. USO EFICIENTE DEL RECURSO HÍDRICO. PRESENTADO EN TALLER NACIONAL “HACIA UN PLAN
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TALLER NACIONAL: “HACIA UN PLAN NACIONAL DE GESTIÓN INTEGRADA DE LOS RECURSOS HÍDRICOS”. CEPAL.
5. CNR. ESTUDIO DE SEGUIMIENTO EVALUACIÓN DE LOS RESULTADOS DE LA LEY 18.450 EN EL PERÍODO DE 1986
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6. CONAMA. ESTUDIOS PREVIOS PARA LA FORMULACIÓN DE UNA POLÍTICA AMBIENTAL REFERIDA A LA

CONTAMINACIÓN DE LOS RECURSOS HÍDRICOS POR EFECTO DE LA AGRICULTURA. 1999. ELABORADO POR
ECONAT CONSULTORES LTDA Y TAU CONSULTORA AMBIENTAL.
7. CONSEJO MINERO. USO EFICIENTE DE AGUAS EN LA INDUSTRIA MINERA Y BUENAS PRÁCTICAS. ACUERDO
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8. CORFO. SECTOR AGROPECUARIO NACIONAL. EVOLUCIÓN RECIENTE Y PERSPECTIVAS. 1998.
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11. MASSAD, CARLOS. LA ECONOMÍA CHILENA: UNA HISTORIA DIFÍCIL. 1999. (PUBLICADO POR EL BANCO CENTRAL
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12. MIDEPLAN. FOCALIZACIÓN E IMPACTO DISTRIBUTIVO DE LOS SUBSIDIOS MONETARIOS. 1999.
13. MOP. LA INVERSION EN INFRAESTRUCTURA 1990-1999 Y SU PROYECCION 2000-2009. OCTUBRE DE 2001.
14. ODEPA. POLÍTICAS DE DESARROLLO DEL RIEGO EN CHILE : 1974 - 1993. DOCUMENTO DE TRABAJO Nº 2.
SANTIAGO DE CHILE, JULIO DE 1994.
15. PUC Y ECONAT CONSULTORES. ESTIMACIÓN DE BENEFICIOS DE ESTABLECER UNA NORMA DE CALIDAD EN
AGUAS CONTINENTALES. ESTUDIO ELABORADO PARA CONAMA. MAYO DE 1999.
16. SISS. REGULACIÓN DEL SECTOR SERVICIOS SANITARIOS. 2003. WWW.SISS.CL.
17. UNIVERSIDAD DE CHILE. CAPP. INFORME PAÍS ESTADO DEL MEDIO AMBIENTE EN CHILE - 1999. ELABORADO EN
CONVENIO CON CONAMA Y PNUMA. JUNIO DE 2000.
93

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AGUA, DESARROLLO y POLÍTICAS PÚBLICAS

ESTRATEGIAS PARA LA INSERCION DEL AGUA EN EL

1 RESUMEN EJECUTIVO ........................................................................................................................ 5

3 EL CAMBIO SOCIOECONÓMICO ENTRE LOS AÑOS 1983 Y 2003 .......................................... 11

CCV Corporación Chilena del Vino

1.1 El cambio socioeconómico y sus impactos

En el caso de la agricultura y de la acuicultura, el país se ha especializado en la oferta de

El desarrollo ha generado impactos significativos sobre el uso de recurso hídrico en diversos

1.2 Las políticas hídricas

GENERAL AGRICULTURA / RIEGO /

1985 Privatización energía

1989 Ley de subsidio al

2003 Proyecto de Ley 2002 Norma de Emisión

1.3 Lecciones sobre el caso chileno

En segundo lugar, se busca presentar cómo es y cómo ha evolucionado el marco de políticas en

3.1 Políticas económicas y sociales

• Una política económica tendiente a preservar los equilibrios macroeconómicos, principalmente,

Derechos de Importación a Importaciones (%)

En el Gráfico Nº 2, se puede apreciar el crecimiento del comercio exterior (expresado como

Exportaciones e Importaciones como Porcentaje del PIB Real

3.2 Resultados: indicadores generales

3.2.1 Indicadores económicos

La economía chilena, históricamente, ha basado su dinamismo y crecimiento en la exportación de

Fuente: Banco Central de Chile

Fuente: Banco Central de Chile

El fuerte crecimiento a partir de mediados de la década de 1980 se asocia al modelo exportador de

3.2.2 Indicadores sociales

3.2.2.1 Empleo y desempleo

Fuente: Beyer H., sobre la base de encuesta de empleo de la Universidad de Chile

Fuente: Cowan 2003.

Evolución de la Fuerza de Trabajo e inactivos (1980-2002)

Fuerza de trabajo ocupados desocupados inactivos

Como se mencionó anteriormente, los efectos de la contracción del crecimiento se transfieren al

Evolución de Ocupados según rama de actividad

Agricultura Caza y Minas y Canteras Industria

3.2.2.2 Salarios e ingresos

3.2.2.3 Pobreza e Indigencia

Como se ha expuesto anteriormente, el país se ha caracterizado por presentar un crecimiento

Como se observa en el Cuadro Nº 5, la incidencia de la pobreza e indigencia es mayor en las

3.2.2.4 Calidad de vida y salud

En el Cuadro Nº 6 se muestran los principales indicadores de Salud e Higiene en Chile al año

Tasa de Mortalidad Infantil (menor de un año) (Muerte por mil 9,98

Tasa de Mortalidad de menores de 5 años (Muerte por mil 1,93

Incidencia de Enfermedades Diarreicas en niños menores de 5 Sin información

Tasa de Mortalidad por Enfermedades Diarreicas (muertes por 0,019

N° INDICADORES 1989 1989 1999 1999

TASA N° Casos TASA N° Casos

1 MORTALIDAD * 17,1 5.183 10,0 2.651

3 MORTALIDAD POR 0,3 42 0,007 1

4 MORBILIDAD POR 51,0 6.567 4,9 750

3.3.1 Identificación y justificación

A continuación, se presenta una serie de indicadores de la gran cantidad de cambios productivos

Sector/producto Porcentaje Valor

Minería 34% 4.963

Subtotal 52,7% 7.709

Total país 100% 14.526

Adicionalmente, se ha incluido el sector hidroeléctrico, el cual si bien no forma parte de la base

Precio Internacional del Cobre

Producción Total Chilena de Cobre

3.3.3 Fruticultura y agroindustria

En Chile, en general coexisten dos grandes realidades productivas, la de la agricultura de

La exportación de productos agropecuarios con procesamiento industrial se ha incrementado

La positiva evolución de las exportaciones agroindustriales puede ser apreciada en el Gráfico Nº

Fuente: Fepach. 2003.

Dólares Litros Â A