Tres elecciones generales, dos presidentes —Mariano Rajoy y Pedro

Sánchez—, una moción de censura y más de 400 días de Gobiernos en

funciones han dejado en cuatro años 106 leyes, el mínimo histórico
desde la recuperación de la democracia. La ausencia de mayorías claras
y la dificultad para alcanzar consensos ha disparado el uso del decreto
ley, un mecanismo urgente que permite que el Consejo de Ministros
apruebe normas sin pasar por el Parlamento. Desde las generales de
diciembre de 2015, ambos presidentes han recurrido a esa fórmula en 66
ocasiones.

Del Congreso han salido 2.628 leyes desde la Legislatura Constituyente,

que arrancó en julio de 1977. Los siete presidentes que ha tenido España
desde el final del franquismo, de Adolfo Suárez a Pedro Sánchez, han
construido la historia democrática del país a través de las leyes que
aprobaron sus Gobiernos. Poner los mimbres de una democracia nueva,
construir el Estado del bienestar, desarrollar el Estado de las autonomías,
adaptarse al desarrollo económico, ampliar los derechos sociales,
gestionar la crisis... Las leyes marcan la vida de los ciudadanos y son
parte sustancial del legado de los presidentes.

La situación actual de inestabilidad desde las generales de 2015 ha

frenado el afán reformador de una democracia aún joven. Con la
actividad parlamentaria reducida al mínimo por las repeticiones
electorales y los periodos de Gobiernos en funciones, la aprobación de
leyes ha tocado fondo.
Una frase irónica del expresidente Mariano Rajoy durante una feria del
vino en Galicia en agosto resume la situación actual. “Si dependiera de
mí, seguiría con mis Presupuestos”, dijo al ser preguntado por la prórroga
de las cuentas de 2018, aprobadas en su último mandato y que aún
siguen en vigor ante la incapacidad del Gobierno del PSOE de aprobar
otras este año. El parón legislativo comenzó con Rajoy. Hay dos Rajoy: el
de la mayoría absoluta (2011-2015), con la que aprobó 254 leyes —76 de
ellas por decreto ley— y el del Ejecutivo en minoría (2016- 2018), que
aprobó 49 leyes —31 de ellas por decreto— hasta la moción de censura
de junio del año pasado.
El Congreso que salió de las generales de diciembre de 2015 dibujó un
panorama nuevo. La irrupción de Podemos, con 69 escaños, y
Ciudadanos, con 40, rompió por primera vez el poder del bipartidismo,
acostumbrado a mayorías absolutas o a llegar a acuerdos con partidos
nacionalistas con poco peso en la Cámara y preocupados más por las
concesiones a sus territorios que por las políticas nacionales. “Los
partidos tienen que acostumbrarse a la nueva realidad. Les pilló con el
pie cambiado en 2015 y hasta ahora no parecen haber aprendido nada”,
dice Isabel Giménez Sánchez, doctora en Derecho Constitucional.
“Impera la polarización. Los nuevos partidos, hasta que no se clarifique
bien quién sobrevive y quién no, tienen miedo a optar por la moderación
y el acuerdo, y que esto les pueda restar votos y borrar del mapa”,
explica Juan Rodríguez Teruel, profesor de Ciencia Política.
Esa falta de mayorías claras, y la incapacidad que han mostrado hasta
ahora de ponerse de acuerdo, ha llevado a los presidentes a optar por la
vía rápida de aprobar leyes por decreto para evitar, en la medida de lo
posible, exponerse ante un Parlamento bronco y exaltado, cada vez
menos acostumbrado a los consensos. Concebido como un mecanismo
excepcional para situaciones de urgencia, el uso del decreto ley se ha
multiplicado. José María Aznar recurrió a él hasta en 85 ocasiones en su
primera legislatura (1996-2000), pero su porcentaje sobre el total de
leyes aprobadas —304 normas en esos cuatro años— fue de un 28%. En
la pasada legislatura, entre los periodos de Rajoy y Sánchez las leyes por
decreto sumaron el 61% del total.
El presidente socialista, que llegó al Gobierno con 84 diputados tras la
moción de censura, justificó su uso: “Podía no hacer nada y resignarme,
o aprobar medidas justas y sociales a través de decretos leyes”. En los
10 meses que duró su Gobierno (ahora está en funciones) aprobó 57
leyes, de ellas 35 por decreto. Compromisos electorales del PSOE, como
la ley de eutanasia, la derogación de la ley mordaza o los cambios en la
reforma laboral de 2012 se estrellaron contra la mayoría que sumaban PP
y Cs en la Mesa de Congreso, el órgano encargado de la tramitación
parlamentaria y con capacidad de bloquear las iniciativas.
La situación también ha llevado a España a cumplir a trompicones y con
retraso la legislación comunitaria que emana de Bruselas. La parálisis
legislativa ha colocado a España como el país con más procedimientos
de infracción abiertos por la Comisión Europea por retraso en la
trasposición de directivas o por su deficiente adaptación. A finales de
2018, encabezaba el ranking, con 52 expedientes abiertos, informa
desde Bruselas Bernardo de Miguel.
Sanciones de Bruselas
Los incumplimientos exponen al país a severas sanciones. El Gobierno de
Sánchez logró esquivar algunas, como la de 106.000 euros que pendía
por la no trasposición de la directiva sobre mercados hipotecarios,
finalmente aprobada por las Cortes. Pero sigue en pie la amenaza de
sanciones de hasta 186.000 euros diarios por no incorporar dos
directivas sobre contratación pública. Y, en julio, la Comisión solicitó al
Tribunal de Justicia de la UE la imposición de una multa de al menos
cinco millones por el retraso en adoptar la directiva sobre protección de
datos personales en investigaciones penales.
“Afortunadamente, hay muchas materias que competen a la UE, que
hace su trabajo, y otras materias que competen a las comunidades
autónomas, que también siguen legislando. Hay varios poderes que
siguen ejerciendo su papel. Por eso el bloqueo no es absoluto”, apunta el
doctor en Derecho por la Universidad Complutense Ángel J. Sánchez
Navarro.
Más allá del laberinto político que atraviesa España, algunos expertos
ven algo bueno en este parón normativo. “El cese de la furia legisladora
es positivo”, dice el abogado José María Ruiz Soroa. De la misma opinión
es el catedrático de Economía Carlos Sebastián, que se lanza contra una
clase política que al acabar su mandato pone encima de la mesa su
montón de leyes para comparar con su antecesor: “Sacar pecho por la
ingente labor legislativa, sin rendición de cuentas, resulta grotesco”.
Pero hoy no hay nada que comparar. Los últimos Gobiernos apenas
avanzan de la casilla de salida al limbo del poder en funciones. Acaba un
verano que solo ha servido para ahondar más la división y acercar una
posible nueva cita electoral en noviembre, la cuarta en cuatro años. La
semana pasada, Sánchez se comprometió ante colectivos sanitarios a
dar el “impulso definitivo” a la ley de eutanasia, un mensaje más de
campaña electoral que de presidencia. Comienza así el nuevo curso
político de un tiempo que no arranca desde hace cuatro años