N° 68, 2012

pp. 267-283

Acceso a justicia laboral en Centroamérica

Access to labor justice in Central America
Fernando Bolaños*

Resumen: Esta ponencia nos presenta una reflexión de carácter general sobre
los valores y principios más importantes que subyacen a un sistema de acceso
a la justicia laboral democrático, eficiente y justo. El trabajo pretende además
establecer una vinculación sistemática entre los conceptos de institucionalidad
y de acceso a la justicia, refiriéndose a la interrelación entre ambas nociones y
entre los valores que alimentan el uno y el otro. A los propósitos del trabajo se
mencionan y analizan entonces cuatro grandes subtemas: la transparencia, el
equilibrio de las partes en el proceso laboral, el problema de la justicia pronta,
y el principio de tutela judicial efectiva. Todo lo anterior con referencias a la
legislación centroamericana y de República Dominicana y la jurisprudencia
de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
Palabras clave: equilibrio – celeridad – concentración – tutela judicial efectiva
Summary: This paper presents a reflection of general character on the
most important values ​​and principles that underlie a system of access to the
democratic, efficient and fair labor justice. The paper also tries to establish
a systematic connection between the concepts of institutionality and access
to justice, referring to the interrelationship between both notions and values​​
that feed one another. For work purposes are mentioned and then analyzed four
great subthemes: transparency, balance of parties in the labor process, the issue
of speedy justice and the principle of effective judicial guardianship. All the
above with references to Central America and Dominican Republic legislation
and the jurisprudence of the Inter-American Court of Human Rights.
Keywords: balance – swiftness – concentration – effective judicial
guardianship

cONTENIDO: INTRODUCCIÓN.– I. VALORES QUE SUBYACEN AL SISTEMA DE

ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA LABORAL.– II. EL TEMA DEL EQUILIBRIO DE
LAS PARTES EN LA JUSTICIA LABORAL.– IIi. EL PROBLEMA DE LA JUSTICIA
PRONTA.– iV. LA TUTELA JUDICIAL EFECTIVA.

I n t r o d u cc i ó n
El tema del acceso a la justicia laboral, tanto en mi país, Costa Rica,
como en el resto de Centro América, ya ha sido analizado de manera

* Profesor de Derecho Laboral de la Universidad Estatal a Distancia (UNED) y de la Universidad

Nacional, en Costa Rica. Consultor externo de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y
autor de varios libros, tales como La libertad sindical en Costa Rica, Estado social de derecho y
negociación colectiva, y Alcances de la libertad sindical.
 268 plausible desde el punto de vista comparativo, señalando diferencias y
similitudes, pero sobre todo deficiencias. Así un grupo de investigadores,
de la «Iniciativa Regional para la Responsabilidad Social y el Trabajo
Digno», auspiciados por la Unión Europea, realizaron esa labor
en el año 20071. En el año 2010, bajo iniciativa de la Asociación
Centroamericana de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social,
y con la colaboración de la Oficina Regional de la Organización
Internacional del Trabajo, se solicitaron informes nacionales para
conjuntar una obra plurinacional sobre «Administración de Justicia
Laboral en América Central, Panamá y República Dominicana». Se
trata de un nuevo estudio que seguramente permitirá también realizar
valiosas comparaciones y señalar los principales problemas de la justicia
laboral en el área centroamericana y del Caribe.
Dado que existen esfuerzos como los anteriores, nos ha parecido más
prudente en este momento abordar el tema del acceso a la justicia
laboral en Centroamérica desde una perspectiva menos interesada en
el derecho positivo de cada nación, y más en los valores que subyacen a
la idea de una justicia laboral justa, democrática y eficiente para todos
los pobladores del área. Nuestra preocupación principal entonces es el
tema de la justicia laboral desde su perspectiva institucional, y de cómo,
a partir de esta perspectiva, se puede contribuir a mejorar nuestras
sociedades.

I . V a l o r e s q u e s u b ya c e n a l s i s t e m a d e
administración de justicia laboral
Existe una indudable relación entre desarrollo social y económico, por
una parte, y calidad institucional por la otra. En este sentido, «la calidad
de las normas, la medida en que estas incentivan u obstaculizan la
actividad empresarial, profesional y laboral, es un elemento institucional
importante»2. Se trata ciertamente de que exista seguridad jurídica,
como fundamento de una sociedad organizada para el trabajo y para
el mercado, pero también de un convencimiento natural en el valor
de las instituciones y en la necesidad de regular el comportamiento de
las empresas y de los individuos, así como de una Administración de
Justicia garante de todo el sistema. En palabras de Carlos Sebastián, «la
Fernando Bolaños

garantía del cumplimiento de las leyes y de los contratos necesita una

Administración de Justicia eficaz e independiente. Pero también unos

1 Ver Chicas, Francisco, Sonia Rubio & Astrid Valencia. Obstáculos a la justicia laboral en Centroamérica
y el Caribe: análisis comparativo. El Salvador: Iniciativa Regional para la Responsabilidad Social y el
Trabajo Digno, 2007.
2 Carlos Sebastián. «Instituciones y crecimiento económico: un marco conceptual». Claves de Razón
Práctica 166 (2006), pp. 24-31, p. 27.

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valores sociales que no sean tolerantes con los incumplidores. Ambos

aspectos se refuerzan mutuamente»3.
La seguridad jurídica desaparece cuando las instituciones son débiles,
269
cuando la administración de justicia es venal o corrupta y cuando el Acceso a
sistema de valores que subyace al ordenamiento jurídico no es lo justicia
suficientemente fuerte para castigar al infractor. En palabras del profesor laboral
de la Universidad de Murcia,Fernando Jiménez, y con apoyo de autores en Centro-
como Rohtstein y Uslaner, américa

[...] en aquellos sistemas políticos en los que las políticas gubernamentales Access to
son ineficientes, parciales (persiguen el beneficio de grupos sociales Labor Justice
particulares) y corruptas, se imposibilita el desarrollo de un sentido de in Central
solidaridad social y se estimula la confianza particularizada en diferentes America
grupos sociales por encima de la confianza generalizada en toda la
sociedad. Cuando ocurre esto, cuando la confianza que prevalece es
la que se deposita en la propia familia, clan, etnia o partido político, la
política en esa sociedad se convierte en «un juego de suma cero entre
grupos en conflicto4.

Ahora bien, el funcionamiento correcto de las instituciones de un

Estado, y particularmente las que refieren a la administración de
justicia, repercuten de vuelta, ya no solo en el sistema de valores de una
sociedad, sino también en las expectativas que tienen los ciudadanos del
funcionamiento de esas instituciones. Si los ciudadanos estiman que las
instituciones y, particularmente la Administración de Justicia, sea en vía
administrativa (Ministerios de Trabajo por ejemplo), o en vía judicial,
no funcionan correctamente, se genera desconfianza e incluso una
actitud de cinismo contra el sistema que termina relajando la capacidad
de reacción de esa misma ciudadanía ante las instituciones deficientes
y ante la corrupción5. Cuando se pierde esa capacidad de reacción, el
sistema institucional entra en un círculo vicioso que atenta contra la
normalidad democrática y el desarrollo económico mismo.
En el mundo del Derecho del Trabajo, particularmente, la ausencia de
un sistema democrático y eficiente de acceso a la justicia, comporta un
efecto adicional que consiste en un aumento del desequilibrio social
entre capital y trabajo, favoreciendo las prácticas desventajosas para
Fernando Bolaños

los trabajadores al interior de las empresas y fortaleciendo relaciones

de trabajo abiertamente expoliadoras. Posiblemente a ello se refiere
Ciudad Reynaud cuando señala que «La falta de fiscalización y las
dificultades de acceso a la justicia han contribuido a la flexibilización de

3 L. cit.
4 Jiménez, Fernando. «¿Se puede prevenir la corrupción?». Claves de Razón Práctica, 213 (2011),
pp. 8-15, p. 9.
5 Ver en este sentido, el mismo artículo de Fernando Jiménez, donde se refiere a la situación española
(ibídem, p. 13).

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 270 las relaciones laborales, probablemente en mayor medida que algunas
reformas legales, y se justifican en el temor a la destrucción de empleos
que podría provocar una aplicación estricta de la legislación»6.
Siguiendo a este mismo autor, no cabe la menor duda de la íntima
relación existente entre justicia laboral y trabajo decente, de modo que
el acceso a la justicia laboral tiene una repercusión inmediata en las
condiciones económicas y sociales de la mayoría de los trabajadores
asalariados de aquellos países donde el trabajo decente es por ahora
solamente una aspiración en el tiempo7.
Pareciera necesario plantearse entonces cuáles son los valores que
deberían sostener un sistema de justicia laboral para que este resulte
democrático, justo, eficiente, y sobre todo, confiable para los ciudadanos
que lo utilizan. Desde mi punto de vista existen al menos cuatro valores
que se requiere desarrollar como puntales del sistema: transparencia,
equilibrio, justicia pronta, y tutela judicial efectiva.
La transparencia es un elemento de carácter social y moral que se obtiene
con la rendición de cuentas, con una debida apertura ante la sociedad,
y con un sistema de elección de autoridades administrativas y judiciales
que garanticen el acceso democrático y en igualdad de condiciones a
los puestos desde los cuales se administra la justicia administrativa o
judicial. Dado que profundizar en este tema nos alejaría de los objetivos
originales de este trabajo, no vamos a insistir en este tema, de modo que
podamos dedicar las siguientes páginas a los otros valores mencionados.

II . E l t e m a d e l e q u i l i b r i o d e l a s pa r t e s e n
la justicia laboral
En el Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, el equilibrio de
intereses y, por tanto, de poderes y de facultades de las partes, dentro del
sistema de justicia laboral, presenta caracteres propios, los cuales van
más allá de una igualdad formal dentro del proceso y de la garantía del
contradictorio. Existiendo, como se conoce, una parte que normalmente
se presenta a los procesos administrativos y judiciales en inferioridad de
condiciones materiales frente a su contraparte, el Derecho Laboral ha
tutelado garantías de protección específica a favor de los trabajadores, con
Fernando Bolaños

la intención de equilibrar en el mundo del derecho lo que resulta desigual

en el mundo del mercado y de las relaciones sociales. Los instrumentos

6 Ciudad Reynaud, Adolfo. «Trabajo Decente y modernización de la justicia laboral. Las reformas
procesales emprendidas en América Latina». Derecho Laboral (Costa Rica), 2 (2011), pp. 20.
7 Sobre el particular, señala Ciudad Reynaud que «…la justicia laboral es un componente esencial del
trabajo decente pues todos aquellos elementos que postula, que en términos de políticas públicas
nacionales deben ser aplicados por el poder ejecutivo, en caso de conflictos jurídicos son resueltos
en última instancia en sede judicial aunque en algunas ocasiones les corresponda un trámite previo
en sede administrativa» (ibídem, p. 23).

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que consagran derechos fundamentales a nivel internacional, como es

el caso de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, cuyo
texto se suscribió en San José, el 22 de noviembre de 19698, suelen
referirse a las garantías generales del habitante de un Estado frente a
271
cualquier tipo de procedimiento judicial. Así, el artículo 8, III. 1, de la Acceso a
justicia
citada Convención establece el derecho de toda persona a ser oída,
laboral
con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez en Centro-
o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con américa
anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación Access to
penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos Labor Justice
y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter. in Central
America
El Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos
Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales,
conocido como Protocolo de San Salvador9, contiene una norma que, a
nuestro juicio, permite ir más allá del garantismo tradicional en materia
de derecho social, cuando en el artículo 32, inciso segundo, refiriéndose
a la correlación entre deberes y derechos nos señala que: «Los derechos
de cada persona están limitados por los derechos de los demás, por la
seguridad de todos y por las justas exigencias del bien común, en una
sociedad democrática». El bien común, como concepto filosófico, y la
seguridad del conglomerado social, como valor superior, constituyen en
esta norma del Protocolo mencionado una excepción a lo que podría
ser un principio de «neutralismo»absoluto entre los derechos de unos
y otros, cuando de la relación laboral se trata. En efecto, encontramos
razones de orden superior que exigen de cada ordenamiento legal una
protección especial frente a los grupos más débiles, entre los cuales se
encuentran los asalariados.
Varias opiniones consultivas de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos han ratificado los criterios anteriores. Así, en la Opinión
Consultiva OC-16/99 del 1 deoctubre de 1999, el Alto Tribunal señaló:
En opinión de esta Corte, para que exista «debido proceso legal»es
preciso que un justiciable pueda hacer valer sus derechos y defender sus
intereses en forma efectiva y en condiciones de igualdad procesal con
otros justiciables. Al efecto, es útil recordar que el proceso es un medio
Fernando Bolaños

para asegurar, en la mayor medida posible, la solución justa de una

controversia […] Para alcanzar sus objetivos, el proceso debe reconocer
y resolver los factores de desigualdad real de quienes son llevados ante
la justicia. Es así como se atiende el principio de igualdad ante la ley
y los tribunales y a la correlativa prohibición de discriminación. La
presencia de condiciones de desigualdad real obliga a adoptar medidas

8 La Convención Americana sobre Derechos Humanos entró en vigencia el 18 de julio de 1978.

9 Aprobado en Costa Rica por ley 7907 de 3 de setiembre de 1999.

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 272 de compensación que contribuyan a reducir o eliminar los obstáculos
y deficiencias que impidan o reduzcan la defensa eficaz de los propios
intereses. Si no existieran esos medios de compensación, ampliamente
reconocidos en diversas vertientes del procedimiento, difícilmente se
podría decir que quienes se encuentran en condiciones de desventaja
disfrutan de un verdadero acceso a la justicia y se benefician de un
debido proceso legal en condiciones de igualdad con quienes no
afrontan esas desventajas […]10

En el caso costarricense, estos principios superiores los vamos a

encontrar claramente contenidos en el artículo 74 de la Constitución
Política y en el artículo primero del Código de Trabajo. El referido
artículo constitucional señala que los derechos y beneficios contenidos
en el Capítulo de Garantías Sociales son irrenunciables, agregando que
la enumeración de esos derechos, «no excluye otros que se deriven
del principio cristiano de justicia social y que indique la ley; serán
aplicables por igual a todos los factores concurrentes al proceso de
producción y reglamentados en una legislación social y de trabajo, a
fin de procurar una política permanente de solidaridad nacional».Por
su parte, el artículo primero del Código de Trabajo, señala que dicho
Código «regula los derechos y obligaciones de patronos y trabajadores
con ocasión del trabajo y de acuerdo con los principios cristianos y de
Justicia Social». Un interés especial por la protección de los derechos
de los trabajadores la encontramos, por su parte, en el artículo 46 de
la Carta de la Organización de Estados Americanos11, reforzado por el
artículo 26 de la Convención Americana de Derechos Humanos, que
específicamente compromete a los Estados parte a adoptar providencias,
tanto a nivel interno como mediante la cooperación internacional, para
lograr, progresivamente, la plena efectividad de los derechos que se
derivan de las normas económicas, sociales contenidas en la Carta de la
Organización de Estados Americanos (OEA). En complemento con lo
anterior, y como bien lo ha señalado también la Corte Interamericana de
Derechos Humanos, todos estos instrumentos del Derecho Internacional
deben relacionarse con el artículo 14 del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos12.
Si bien no existe un convenio internacional de la Organización
Fernando Bolaños

Internacional del Trabajo (OIT) que de manera expresa señale la

necesidad de un protección procesal específica a favor de los trabajadores,

10 Opinión consultativa disponible en: http://www.cidh.oas.org/countryrep/AccesoDESC07sp/Accesodesciv.

sp.htm#_ftnref132
11 El artículo indica que: «Los Estados miembros reconocen que, para facilitar el proceso de la
integración regional latinoamericana, es necesario armonizar la legislación social de los países en
desarrollo, especialmente en el campo laboral y de la seguridad social, a fin de que los derechos de
los trabajadores sean igualmente protegidos, y convienen en realizar los máximos esfuerzos para
alcanzar esta finalidad».
12 Ver al respecto, Opinión Consultiva OC-16/99 del 1 de octubre de 1999 (supra, nota 11).

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de cara al sistema de administración de justicia por los Estados partes,

esa protección arranca de manera clara con la Declaración de Filadelfia
del 10 de mayo de 1944, donde ya en el artículo primero se señala que
el trabajo no es una mercancía y se continúa en el artículo dos, inciso
273
primero de la misma Declaración, el cual expresa que «todos los seres Acceso a
justicia
humanos, sin distinción de raza, credo o sexo, tienen derecho a perseguir
laboral
su bienestar material y su desarrollo espiritual en condiciones de libertad
en Centro-
y dignidad, de seguridad económica y en libertad de oportunidades».
américa
Principios como el último han alentado convenios sobre la no
discriminación en el empleo, como los convenios número cien y ciento Access to
once, que hoy se encuentran catalogados por la misma OIT como dos Labor Justice
de los ocho convenios más importantes de la Organización. in Central
America
El equilibrio sustantivo y procesal de los trabajadores, ha conocido, en
el Derecho Laboral, diversos institutos como el principio protector, el
principio de irrenunciabilidad, el principio de continuidad de la relación
laboral y el principio de primacía de la realidad, todos recogidos de
manera articulada en la doctrina latinoamericana de profesores de
la talla de Americo Plá Rodríguez, Mario de la Cueva y Mario Pasco
Cosmópolis. Vale decir que los principios propios del Derecho de
Trabajo para equilibrar la relación laboral tampoco han sido ajenos a
la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
Así, en el voto razonado concurrente del Juez Sergio García Ramírez,
que acompaña la Opinión Consultiva OC-18/03, se hace la siguiente
observación de suyo importante:
La verdadera igualdad ante la ley no se cifra solamente en la declaración
igualitaria que esta pudiera contener, sin miramiento para las condiciones
reales en que se encuentran las personas sujetas a ella. No hay igualdad
cuando pactan —para formar, por ejemplo, una relación de trabajo— el
empleador, que cuenta con suficientes recursos y se sabe apoyado por las
leyes, y el trabajador que solo dispone de sus brazos e intuye —o conoce
perfectamente— que las leyes no le ofrecerán el apoyo que brindan a
su contraparte. Tampoco hay auténtica igualdad cuando comparecen
ante el tribunal un contendiente poderoso, bien provisto de medios de
defensa, y un litigante débil, que carece de los instrumentos para probar
y alegar en su defensa, independientemente de las buenas razones y los
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derechos que sustenten sus respectivas pretensiones13.

13 En este sentido, el Juez García Ramírez hace la siguiente manifestación que no deja ninguna duda
sobre el garantismo que se desprende de la Convención Interamericana de Derechos Humanos,
en materia laboral: «La proclamación de derechos sin la provisión de garantías para hacerlos valer
queda en el vacío. Se convierte en una formulación estéril, que siembra expectativas y produce
frustraciones. Por ello es preciso establecer las garantías que permitan reclamar el reconocimiento
de los derechos, recuperarlos cuando han sido desconocidos, restablecerlos si fueron vulnerados
y ponerlos en práctica cuando su ejercicio tropieza con obstáculos indebidos. A esto atiende el
principio de acceso igual y expedito a la protección jurisdiccional efectiva, es decir, la posibilidad real
de acceder a la justicia a través de los medios que el ordenamiento interno proporciona a todas las

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 274 En el mismo sentido, en su sentencia de fecha 2 de febrero de 2001,
indicó la Corte Interamericana que:
La Corte observa que el elenco de garantías mínimas establecido en
el numeral 2 del artículo 8 de la Convención se aplica a los órdenes
mencionados en el numeral 1 del mismo artículo, o sea, la determinación
de derechos y obligaciones de orden «civil, laboral, fiscal o de cualquier
otro carácter». Esto revela el amplio alcance del debido proceso; el
individuo tiene el derecho al debido proceso entendido en los términos
del artículo 8.1 y 8.2, tanto en materia penal como en todos estos otros
órdenes14.

En cualquier caso, y como bien lo indican los autores del estudio

previamente citado en este trabajo, titulado «Obstáculos a la justicia
laboral en Centroamérica y el Caribe», el acceso a la justicia no se reduce
al acceso formal a la instancia judicial, pues «entraña la existencia
de instrumentos jurídicos no solamente judiciales, sino también
administrativos y culturales que permitan el goce de los derechos»15.
Pues bien, dentro de los medios que los Estados ponen normalmente
a disposición de los trabajadores para resolver factores de desigualdad
real se encuentran los llamados principios de gratuidad y de patrocinio
letrado. La gratuidad ha sido normalmente analizada en nuestros
sistemas de derecho laboral, como la participación del trabajador en los
procesos administrativos y judiciales sin necesidad de cubrir ninguna
tasa judicial, sin la exigencia de afianzamiento de costas y con el pago
a costa del Estado de los gastos normales del proceso. No obstante, y
como bien lo señala el estudio arriba mencionado sobre la justicia
laboral en Centroamérica y el Caribe, los problemas económicos a que
se enfrenta el trabajador, normalmente, son mucho más serios y sutiles,
pues el tiempo que dedica el trabajador a atender el juicio, el costo del
transporte para desplazarse a los edificios judiciales o administrativos y
el costo de trasladar testigos a una corte judicial, para poner ejemplos
concretos, significan una desventaja de carácter económico evidente
para una de las partes16.
El tema del patrocinio legal en nuestros países guarda de suyo una
problemática muy especial, pues si bien lo normal es que los trabajadores
Fernando Bolaños

no necesiten de abogado para acudir a los tribunales, pudiendo dirigir

el asunto por su propia cuenta, lo cierto es que esta aparente ventaja
termina convirtiéndose en una desventaja para el trabajador y en una

personas, con la finalidad de alcanzar una solución justa a la controversia que se ha suscitado. En
otros términos: acceso formal y material a la justicia» (Opinión Consultiva OC-18/03).
14 Ver sentencia de fecha 2 de febrero de 2001, disponible en: http://www.cidh.oas.org/countryrep/
AccesoDESC07sp/Accesodesciv.sp.htm#_ftnref132.
15 Chicas, Francisco, Sonia Rubio & Astrid Valencia. Ob. cit., p. 11.
16 Ibídem, pp. 38-39.

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rémora para todo el sistema judicial, que de nuevo se vuelve contra

la parte más débil de la relación jurídica procesal. Salvo el caso de
Honduras, donde es requisito el patrocinio letrado, con excepción
de los juicios de única instancia y en las audiencias de conciliación
275
(artículos 703 y 711 del Código de Trabajo de Honduras); en Nicaragua Acceso a
justicia
(artículos 281, 284 y 308), El Salvador (artículos 374, 377, 379, 392 y
laboral
426), en Guatemala (artículos 321, 322 y 333), República Dominicana
en Centro-
(artículo 510) y Costa Rica (artículos 445 y 447)17 la tónica es que los
américa
trabajadores pueden acceder a la jurisdicción laboral sin necesidad de
patrocinio letrado. En la práctica, la ausencia de patrocinio letrado a Access to
favor del trabajador acarrea, según se dijo, dos problemas concretos Labor Justice
de enorme trascendencia para el proceso. El primero es que los in Central
empleadores mayoritariamente suelen defenderse con la ayuda de un America
profesional en Derecho, lo cual crea una desventaja sensible dentro del
proceso. El segundo es que el litigio sin ayuda profesional por parte del
trabajador termina atascando el sistema judicial, por ejemplo a través
de gestiones impertinentes de los trabajadores que, desconocedores
del derecho, terminan atrasando y embrollando el curso normal de los
procedimientos; o, por el contrario, por medio de omisiones en la gestión
pronta de los expedientes judiciales, que sumada a la inexistencia real
de la aplicación del principio de oficiosidad, se termina aletargando los
procesos por mucho más tiempo del que naturalmente deberían durar18.
Pero además, la ausencia de consejería profesional para el trabajador
termina causando una disfunción seria en el sistema de administración
de justicia, al requerir normalmente los trabajadores de las autoridades
judiciales algunos tipos de ayuda, esto no debería ocurrir en un sistema
normal de administración de justicia.
Ciertamente, la mayoría de los países del área centroamericana y
del Caribe han tratado de paliar la desventaja que significa para
los trabajadores el litigar sin patrocinio letrado mediante algunos
sistemas de asistencia jurídica gratuita por parte de los Estados o de
otras instituciones tales como universidades o Colegios de Abogados,
etcétera. Así, se nos indica que en El Salvador existe un sistema de
asistencia jurídica gratuita en la sede de la Procuraduría General de la
República y que en República Dominicana existe también una oficina
que asiste gratuitamente a personas de escasos recursos19. No obstante,
Fernando Bolaños

tenemos entendido que en todos los países donde existen estos sistemas,
los mismos resultan insuficientes para cubrir todas las necesidades de los
trabajadores, aparte de que normalmente se trata de servicios que, por

17 En el caso de Costa Rica, el Proyecto de Código Procesal Laboral, actualmente en la Asamblea

Legislativa, exige el patrocinio obligatorio para el trabajador.
18 En el caso de Costa Rica, se ha calculado que un 60% de los trabajadores, si no más, litigan sin
patrocinio letrado, lo cual significa un lastre para el sistema judicial y una desventaja clara para los
trabajadores.
19 Chicas, Francisco, Sonia Rubio & Astrid Valencia. Ob. cit., pp. 51-52.

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 276 su saturación y pocos recursos, no resultan funcionales ni adecuados
para garantizar una prestación medianamente eficiente del servicio20.
No puede obviarse aquí que el funcionamiento de un sistema jurisdiccional
moderno y justo requiere de un sistema de asistencia jurídica gratuito
para las personas de bajos recursos económicos. Así lo demuestra la
Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea21, que en
su artículo 47.3 concede una asistencia gratuita a quienes no dispongan
de recursos suficientes, siempre y cuando dicha asistencia sea necesaria
para garantizar la efectividad del acceso a la justicia22. Ahora bien,
mientras el sistema sea insuficiente o disfuncional, como en el caso de
la mayoría de países que lo han incorporado a sus ordenamientos, o
meramente subsidiario como sucede en Costa Rica con los servicios que
prestan algunas universidades, la desventaja procesal apuntada líneas
atrás subsiste y se consolida como un vicio del sistema.
Si se quiere resolver la desventaja que significa la pobreza como factor
de desventaja por parte de un sector de quienes utilizan los servicios
de justicia laboral, de cara a un verdadero equilibrio procesal, los
países centroamericanos y del Caribe deberán resolver al menos tres
grandes temas: l) si la permisividad para actuar sin patrocinio letrado
no debe ser superado, como forma de alcanzar una justicia laboral más
eficiente y equilibrada; 2) si los servicios de asistencia letrada gratuita a
los trabajadores que lo requieran deben ser reformados para garantizar,
con fondos nacionales o externos, un sistema funcional y de calidad
profesional de este tipo de servicios23; 3) si los servicios de asistencia
legal gratuita deben ser complementados con determinados subsidios
para que el trabajador pueda subvenir a ciertos costos del proceso, tales
comola preparación y formalización de las pruebas, pago de peritos,
gastos de transporte, etcétera, sin perjuicio de que el Estado pueda
recuperar luego esos costos cuando la parte contraria resulta condenada
al reconocimiento de los costos del proceso.

I i i . E l p r o b l e m a d e l a j u s t i c i a p r o n ta
La doctrina del Derecho Procesal Laboral ha incorporado a esta
disciplina varios principios que se relacionan con el tema de justicia
Fernando Bolaños

20 Ibídem, p. 51.
21 Adoptada en Niza en el año 2000. El Tratado de Lisboa de diciembre del año 2007 le confirió a esta
Carta plena juridicidad dentro de la Unión Europea.
22 Valdés DalRé, Fernando. «La asistencia jurídica gratuita en los derechos comunitarios y europeos».
Ponencia presentada en Acto de Clausura Subrregional sobre el tema de asistencia legal
gratuita,como parte del Proyecto Fortalecimiento de Justicia Laboral en América Central y República
Dominicana, auspiciado por la OIT, realizado en Guatemala, del 22 y 23 de mayo de 2008.
23 En España, se consideran «recursos insuficientes», para el objeto de acceder a servicios de
asistencia legal gratuita en materia laboral, que los ingresos totales por unidad familiar no excedan
del doble del salario mínimo fijado cada año por el Gobierno. En enero de 2008 esa cifra era de 600
euros al mes (ibídem).

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pronta. Me refiero a los principios de celeridad y de concentración. Estos

principios se manifiestan normalmente en los Códigos de Trabajo de
Iberoamérica por medio de plazos cortos para presentación de pruebas,
de plazos perentorios para la enunciación de alegatos de las partes para
277
dictar el fallo y para resolver los recursos. El principio de concentración Acceso a
justicia
se manifiesta por medio de normas que propician la mayor cantidad
laboral
de actividad procesal en la menor cantidad de audiencias. Como otra
en Centro-
manifestación del principio de justicia pronta, aunque seguramente
américa
relacionada también con la naturaleza propia de los intereses que
se mueven en el mundo del trabajo y la necesidad de que empresas y Access to
trabajadores cuenten con soluciones rápidas a los conflictos laborales, Labor Justice
existe el instituto de la conciliación como etapa inicial e indispensable in Central
del proceso, aunque también como expresión de la importancia de los America
medios alternativos de solución de conflictos.
Desgraciadamente, ninguno de estos principios tiene una aplicación
eficiente en Centroamérica y el Caribe, donde lo normal es encontrar
una justicia laboral retardada e ineficiente. Es interesante establecer
que si nos atenemos a los plazos contenidos en los respectivos Códigos
de Trabajo del área, si bien no existe una norma que de manera
expresa establezca la duración del proceso judicial ordinario, desde la
interposición de la demandada hasta la sentencia definitiva, ese plazo
bien podría ser de un mínimo de dos meses, que aun en el peor de los
casos, pensando en naturales atrasos del procedimiento, no debería ser
superior a ocho meses24. Al respecto se nos dice que los juicios laborales
en Guatemala duran un promedio de tres años, que en Nicaragua la
situación es similar y que en Costa Rica, los juicios laborales de mayor
cuantía tienen un promedio de duración de veintidós meses con tres
semanas25. Posiblemente, los promedios anteriores esconden el hecho
más grave de que existen juicios que se extienden bastante más de los
tres años, con duraciones superiores a los cinco años o extraordinarias
de diez años. Ciudad Reynaud se refiere a esta realidad cuando realiza la
siguiente descripción de nuestros sistemas jurídico procesales:
En la mayoría de los países tenemos procedimientos judiciales
laborales fundamentalmente escritos y altamente formalistas, donde
el juez sentencia prácticamente sin conocer a las partes, sin tener el
Fernando Bolaños

debido contacto directo con ellas, sino en base a escritos reunidos

en voluminosos expedientes, y donde los procesos son sustanciados
fundamentalmente por auxiliares o asistentes. El procedimiento es tan
complejo y tortuoso que dura de cuatro a ocho años, y a veces más, por
lo que la solución llega tan a destiempo que deja de ser un remedio para
las partes26.

24 Chicas, Francisco, Sonia Rubio & Astrid Valencia. Ob. cit., p.35.
25 Ibídem, p. 53.
26 Ciudad Reynaud, Adolfo.Ob. cit., p.24.

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 278 Los Códigos de Trabajo de América Central y el Caribe prevén una
etapa de conciliación, la cual se puede ubicar luego de que se ha trabado
la litis, esto es, después de que se ha dado la contestación de la demanda
o de la reconvención y antes de la evacuación de prueba. Este es el
caso de Nicaragua y Costa Rica. Se presenta también dentro de los
ordenamientos legales el hecho jurídico de conciliaciones ubicadas
inmediatamente después de formalizadas las demandas, donde la
audiencia de conciliación sirve para que durante esa etapa se conteste
la demanda (casos de El Salvador, Guatemala y Honduras). Finalmente
tenemos el caso de República Dominicana en el que la conciliación
es un acto previo al desarrollo del proceso judicial, por cuanto a tenor
del artículo 487 del Código de Trabajo de ese país, «ninguna demanda
relativa a conflictos de trabajo puede ser objeto de discusión y juicio sin
previo intento de conciliación».
Varios aspectos afectan la conciliación en nuestros países. El primero es
la falta de formación de los jueces que realizan la conciliación a la hora
de dirigir esta etapa del proceso, lo cual impide que se dé a esta fase
la importancia requerida. Expresamos lo anterior porque en los juicios
individuales de trabajo es el mismo Juez del Despacho quien normalmente
realiza la conciliación. La excepción a esta regla se da en los conflictos
colectivos de trabajo en que pueden aparecer tribunales colegiados de
conciliación y arbitraje (artículo 294 del Código de Guatemala, artículos
507 y siguientes del Código de Trabajo de Costa Rica). El segundo es
el peligro de que bajo la forma de una conciliación se viole el principio
de irrenunciabilidad, produciéndose el hecho de que ante la duración
de los procesos tan marcadamente larga, los trabajadores y los jueces
terminen aceptando condiciones de solución de los conflictos jurídicos
que en otras condiciones no se admitirían. No contamos con cifras para
referirnos a los esfuerzos fallidos de conciliación en nuestra área ni al
poco uso que se le da a este importante instrumento de solución de
conflictos27. No obstante, la duración excesiva de los procesos da cuenta

27 En el caso costarricense, el Poder Judicial implementó un sistema de impulso a las conciliaciones

judiciales dentro de las distintas jurisdicciones, a partir del año 2004, con fundamento en la llamada
ley RAC (Ley de la Paz Social y de Resolución Alternativa de Conflictos). De acuerdo al informe
presentado por el Magistrado Rolando Vega en la sesión de Corte Plena 014-05 del 23 de mayo de
2005, las experiencias más positivas han sido en el campo penal, mas no así en el campo laboral.
Fernando Bolaños

Señaló el Magistrado Vega en su informe lo siguiente: «Se atendieron asuntos en todas las materias:
laboral, civil, agrario, penal, tránsito, contravenciones, familia y el resultado durante el primer
semestre del 2004 fue un total de mil cuarenta (1040) expedientes con conciliaciones positivas, o por
llamarlo de otra manera con acuerdos conciliatorios. Se atendieron tres mil seiscientos cincuenta y
cinco (3655) personas, se atendieron mil trescientos cincuenta y tres (1353) asuntos, se resolvieron
mil noventa y ocho (1098) asuntos con mil cuarenta (1040) acuerdos conciliatorios y cincuenta y ocho
(58) asuntos archivados, esto solamente durante el primer semestre del 2004. Durante el segundo
semestre del año pasado, se siguieron realizando estas audiencias en todos los circuitos judiciales,
intentamos nuevamente realizar experiencias en todas las materias para tratar de valorar aspectos
positivos y negativos, comportamientos por zonas geográficas y comportamientos también por
circuitos judiciales y por materias y en total se lograron novecientos sesenta y cinco (965) acuerdos
conciliatorios. De conformidad con las materias que están ahí indicadas, la cantidad de acuerdos
conciliatorios por materia ascendió a un total de setecientos cuarenta y un (741) asuntos. En materia
penal y contravencional, es donde hemos logrado obtener mayores resultados satisfactorios.

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de que los medios de solución de conflictos por la vía de la conciliación

no están cumpliendo su objetivo: detener la excesiva litigiosidad que se
da en esta materia.
279
En el continente americano, varios países han venido impulsando Acceso a
importantes reformas procesales para lograr una mayor eficacia judicial, justicia
de paso acortando la duración de los procesos. Se trata de sistemas que laboral
buscan concentrar la mayor actividad procesal en una o a lo sumo dos en Centro-
audiencias, reforzando la oralidad como principio norte del proceso. américa
Esta reforma ya se ha llevado a cabo en países como Venezuela, Chile,
Access to
Uruguay Colombia, Perú y Ecuador, existen en este momento dos Labor Justice
proyectos muy importantes en nuestra área, uno en Costa Rica y otro en in Central
Nicaragua, que apuntan a tal tipo de estructura procesal28. Todos estos America
intentos de reforma procesal en materia de trabajo confieren además una
mayor relevancia a la fase de conciliación con la incorporación de jueces
expertos en resolución alternativa de conflictos, jueces distintos de los
jueces ordinarios que fallan con arreglo a derecho. Aunque en varios de
los códigos del área se hagan declaraciones importantes sobre oralidad
y la existencia de procedimientos verbales, lo cierto es que el sistema
con los años ha devenido en un sistema más bien mixto, de modo que
existen ciertas actuaciones orales, como la presentación de la demanda o
la audiencia de conciliación o recepción de prueba testimonial, mientras
que otras actuaciones son escritas, como el dictado de la sentencia,
debiendo contarse siempre con un expediente material29.
Pareciera entonces que el objetivo de una justicia pronta en nuestros
países pasa por varias reformas de interés como la de sumarnos a
la corriente de países en el continente que han modernizado sus
legislaciones procesales en materia de trabajo para introducir los
juicios por audiencias, el aumento de la oralidad y la mayor gravitación
de la conciliación dentro del proceso. A ello debe sumarse una
determinación más o menos precisa de la duración máxima de los
procesos, a fin de que los jueces y los litigantes conozcan mejor las reglas
del juego, estableciéndose de paso sanciones procesales a los litigantes
inescrupulosos cuya actividad litigiosa tenga como único fin aletargar
los procesos.
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En algunas otras materias como en pensiones alimentarias, en familia y en laboral, los resultados
han sido medianamente satisfactorios y hay materias en donde efectivamente la conciliación aparece
como una etapa de difícil éxito en cuanto a los resultados, por la naturaleza probablemente de los
conflictos o de esos procesos».
28 Sobre este movimiento de reformas procesales laborales en el subcontinente, refiere el autor y experto
de la OIT, Adolfo Ciudad Reynaud lo siguiente: «En América Latina todas las reformas procesales
que se han emprendido en los últimos años han tenido como objetivo fundamental la reducción de la
duración media de los procesos. Nos referimos a los casos de Ecuador, Chile, Colombia, Uruguay,
Venezuela y recientemente Perú; en donde en todos los casos el objetivo fundamental ha sido el
cambio de sistema judicial laboral escrito por el sistema judicial oral» (ob. cit., p. 20).
29 En el caso de Costa Rica, se experimenta en este momento en varios Despachos Judiciales, como
el Juzgado de Trabajo de Mayor Cuantía del Primer Circuito Judicial de Cartago, o el Juzgado del
Segundo Circuito Judicial de San José, con el llamado expediente electrónico. Aún es muy pronto
para señalar, a partir de sus resultados, si acortará o no la duración de los juicios laborales.

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 280 i V. L a t u t e l a j u d i c i a l e f e c t i va
Así como la igualdad procesal es el fin de todo proceso garante de un
equilibrado acceso a la justicia, la tutela judicial efectiva es el norte de la
justicia cumplida. En palabras de Thomas Gui Mori,
la tutela judicial efectiva no es sino el principio según el cual cualquier
persona puede y debe ser protegida y amparada en el ejercicio pacífico
de sus pretensiones ante la justicia para que esas pretensiones le
sean satisfechas. Lo que no quiere decir aceptadas, sino resueltas
razonadamente, con arreglo a Derecho y en un plazo de tiempo también
razonable, a lo largo de un proceso en el que todas las personas titulares
de derechos e intereses afectados por esas pretensiones puedan alegar y
probar lo pertinente a la defensa de sus respectivas posiciones30.

Con la enunciación de este principio volvemos al tema del inicio de

este trabajo,porqué la tutela judicial efectiva es un derecho fundamental
ordenador de todo el sistema político y social. En palabras del Tribunal
Constitucional español, «la finalidad última de la función judicial es
resolver definitiva y eficazmente los conflictos que se le someten»31.
No puede existir una tutela judicial efectiva, si no se garantiza la
indemnidad de todas las personas que acuden en defensa de sus
derechos a la vía jurisdiccional, ni cuando las decisiones administrativas
o judiciales se incumplen por falta de mecanismos idóneos por parte
de los Estados nacionales para hacer cumplir esas decisiones. Tampoco
habrá una efectiva tutela judicial en materia laboral, en tanto nuestras
leyes procesales no cuenten con procedimientos sumarios y de pronta
resolución para la tutela de derechos fundamentales, tales como la
libertad sindical, el despido de la mujer embarazada o la discriminación
en el empleo. La investigación realizada hace unos años por un grupo
de investigadores centroamericanos sobre el tema de los obstáculos de
la justicia laboral en Centroamérica y el Caribe no arroja precisamente
buenas noticias en torno a estos temas. Así, señala el estudio que:
un hecho que se repite en cada uno de los países estudiados es que,
en ocasiones, la población trabajadora no presenta denuncia alguna a
las autoridades competentes porque teme que al hacerlo puede perder
su trabajo, y con él su fuente de ingreso familiar. En ese orden, si esta
abstracción teórica de lo jurídico de la población centroamericana y
Fernando Bolaños

dominicana se conjuga con el desánimo del mal funcionamiento de la

institucionalidad estatal o el temor a represalias en caso de recurrir a las
autoridades competentes, resulta ostensible que las personas busquen
otros medios o mecanismos para resolver sus conflictos laborales, desde

30 Gui Mori, Thomas. Jurisprudencia Constitucional Íntegra 1821-2001. Barcelona: Bosch, 2002, p. 419.
31 Sentencia del Tribunal Constitucional 11/ 88, de fecha 2 de febrero (ibídem, p. 420).

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la indiferencia y la apatía hasta la ejecución de soluciones violentas,

como ha sucedido en Guatemala ante los cierres de maquila32.

La efectividad de los fallos judiciales también está en duda en nuestra

281
área, donde se presentan situaciones que van desde los largos plazos Acceso a
para ejecutar una sentencia, que a veces se prolongan por tanto tiempo justicia
como el que fue necesario para recibir una sentencia declarativa, hasta laboral
los casos más difíciles de absoluto incumplimiento de las resoluciones en Centro-
que ordenan la reinstalación de trabajadores o el pago de determinadas américa
sumas de dinero, casos igualmente ejemplificados en el estudio impulsado Access to
por la «Iniciativa Regional para la Responsabilidad Social y el Trabajo Labor Justice
Digno». in Central
America
Es importante conocer, en relación con este tema, que la Corte
Interamericana de Derechos Humanos ha hecho responsables a los
Estados nacionales del incumplimiento de sentencias judiciales a
partir de una interpretación amplia del artículo 25 de la Convención
Interamericana. Esta doctrina la encontramos en votos como la
sentencia de 5 de julio de 2011, en la cual se realizan reflexiones como
las siguientes:
[…] la Corte ha señalado que «[e]n los términos del artículo 25 de
la Convención, es posible identificar dos responsabilidades concretas
del Estado. La primera, consagrar normativamente y asegurar la debida
aplicación de recursos efectivos ante las autoridades competentes, que
amparen a todas las personas bajo su jurisdicción contra actos que
violen sus derechos fundamentales o que conlleven a la determinación
de los derechos y obligaciones de estas. La segunda, garantizar los
medios para ejecutar las respectivas decisiones y sentencias definitivas
emitidas por tales autoridades competentes, de manera que se protejan
efectivamente los derechos declarados o reconocidos. El proceso debe
tender a la materialización de la protección del derecho reconocido
en el pronunciamiento judicial mediante la aplicación idónea de
dicho pronunciamiento». Por tanto, «la efectividad de las sentencias
depende de su ejecución. Esto último, debido a que una sentencia con
carácter de cosa juzgada otorga certeza sobre el derecho o controversia
discutida en el caso concreto y, por ende tiene como uno de sus efectos
obligatoriedad o necesidad de cumplimiento. Lo contrario supone la
Fernando Bolaños

negación misma del derecho involucrado»33.

Resulta interesante además la extensión que ha hecho la Corte

Interamericana de Derechos Humanos de los conceptos de propiedad
y patrimonio para proteger a las personas frente al incumplimiento

32 Chicas, Francisco, Sonia Rubio & Astrid Valencia. Ob. cit., pp. 41-42.
33 Sentencia de fecha 5 de julio de 2011, disponible en: http://www.cidh.oas.org/countryrep/
AccesoDESC07sp/Accesodesciv.sp.htm#_ftnref132.

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 282 de fallos judiciales. Así en la sentencia de 1 de julio de 2009 el Alto
Tribunal señaló que:
Este Tribunal hadesarrollado en su jurisprudencia un concepto amplio
de propiedad que abarca, entre otros, el uso y goce de los bienes,
definidos como cosas materiales apropiables, así como cosas materiales
apropiables, así como todo derecho que pueda formar parte del
patrimonio de una persona. Asimismo, la Corte ha protegido a través
del artículo 21 convencional los derechos adquiridos entendidos como
derechos que se han incorporado al patrimonio de las personas. Resulta
necesario reiterar que el derecho a la propiedad no es absoluto y, en
este sentido, puede ser objeto de restricciones y limitaciones, siempre y
cuando estas se realicen por la vía legal adecuada y de conformidad con
dicho artículo 21. En un caso similar al presente, esta Corte declaró una
violación al derecho de propiedad por la afectación patrimonial causada
por el incumplimiento de sentencias que pretendían proteger el derecho
a una pensión —derecho que había sido adquirido por las víctimas de
aquel caso de conformidad con la normativa interna. En esa sentencia
el Tribunal señaló que desde el momento en que un pensionista paga sus
contribuciones a un fondo de pensiones y deja de prestar servicios a la
institución concernida para acogerse al régimen de jubilaciones previsto
en la ley, adquiere el derecho a que su pensión se rija en los términos
y condiciones previstas en dicha ley. […] Consecuentemente en aquel
caso el Tribunal declaró que al haber cambiado arbitrariamente el monto
de las pensiones que venían percibiendo las presuntas víctimas y no
haber dado cumplimiento a las sentencias judiciales con las acciones de
garantía interpuestas por estos, el Estado violó el derecho a la propiedad
reconocido en el artículo 21 de la convención34.

Lastimosamente, son pocos los casos de inejecución de fallos judiciales

internos los que llegan a conocimiento de la Corte Interamericana
de Derechos Humanos, pues una jurisprudencia como la citada en
estas páginas obliga definitivamente a los Estados suscriptores de la
Convención a tener un mayor empeño en el cumplimiento de los fallos
que dictan las cortes de cada país en materia laboral.
Finalmente, con relación a la necesidad de procedimientos sumarios
para la tutela de derechos fundamentales, tal y como ya existe en
Fernando Bolaños

algunos países europeos, verbigracia en el caso español y en recientes

códigos americanos, como en el caso chileno, resulta una verdad de
fácil comprobación que las reglas del juicio ordinario son insuficientes
para resolver con la debida celeridad situaciones que amenazan con
causar daños irremediables en los derechos constitucionales de los
trabajadores y de sus organizaciones. Situaciones de antisindicalidad,

34 Sentencia de fecha 1 de julio de 2009, disponible en: http://www.cidh.oas.org/countryrep/

AccesoDESC07sp/Accesodesciv.sp.htm#_ftnref132.

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de despidos discriminatorios, como los de la mujer embarazada o del

menor de edad, y prácticas abiertamente discriminatorias, como son
el acoso sexual y el acoso laboral, requieren de soluciones inmediatas,
provenientes del ordenamiento jurídico, como es la suspensión de la
283
conducta discriminatoria o violatoria de derechos fundamentales. A la Acceso a
justicia
incorporación de esta normativa especial deben tender también nuestras
laboral
futuras reformas procesales en aras de una efectiva tutela judicial.
en Centro-
Concluyamos este apartado señalando que en tanto se presenten américa
situaciones de excesivo formalismo judicial, negligencia en el manejo Access to
de los asuntos sometidos a la jurisdicción laboral, ausencia de la Labor Justice
garantía de indemnidad para el que denuncia o para el que acusa, falta in Central
de mecanismos para que se ejecuten los fallos judiciales, omisión de America
procedimientos expeditos para la tutela de derechos fundamentales, y
situaciones de desconfianza de la población, nacidas muchas veces de
la misma corrupción del sistema, no se cumple el derecho fundamental
de la tutela judicial efectiva. Más grave aún, sin tutela judicial efectiva
no existirá una institucionalidad que presentar al mundo, y sin
institucionalidad no hay desarrollo ni crecimiento.

Recibido: 20/12/2011
Aprobado: 9/03/2012

Fernando Bolaños

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