Introduccin Captulo 3 El Sector Pblico PDF

CAPITULO
Digitalizado por la Biblioteca Luis Ángel Arango del Banco de la República, Colombia.
ITJ Introducción
Recordemos que el individuo como miembro de una sociedad es el ele-

mento generador de toda actividad económica. Buscando satisfacer sus
necesidades, ha alcanzado una gran especialización en su trabajo y ha
adquirido una notable dependencia de las actuaciones económicas de los
demás miembros de la sociedad. Esto lo ha llevado a hacer uso de ciertos
mecanismos de organización de sus actividades para beneficio propio y
de la sociedad. Fundamentalmente nos referimos al mecanismo de mer-
cado y a la acción planificadora del sector público.
Con el uso de estos mecanismos se trata de asignar eficientemente los

recursos productivos escasos de que dispone la sociedad, para atender los
objetivos del individuo considerado aisladamente y como parte integrante
de una sociedad. Para ello el mercado se presenta como el mecanismo más
efectivo para estimular la iniciativa individual, y la planeación como el más
apropiado para desarrollar objetivos de carácter colectivo.
El presente capítulo se dedica a estudiar las características e importan-

cia de la actividad desarrollada por el sector público. ¿Qué es el sector
público?, ¿qué función desempefia en una economía? y ¿en qué forma
desarrolla su actividad?, son las preguntas que vamos a contestar a lo
largo de esta sección. Para ilustrar mejor este tema se hace referencia en
la última parte de este capítulo al papel que desempefia este sector en
nuestro país.
2 La interdependencia social del individuo
En un país se encuentran personas dedicadas a diversas actividades.

Están, por ejemplo, los obreros de la construcción, los operarios, los
choferes, los vendedores de cualquier clase, los agricultores y los maes-
tros en los centros de educación, los oficinistas, los policías ... Todos reali-
zan una actividad que les debe reportar los medios suficientes para
satisfacer sus necesidades. A través de su actividad esperan recibir los
medios necesarios para adquirir ciertos bienes y servicios, a saber: un
sueldo por el trabajo realizado, el pago por la venta de un bien, el
arriendo por permitir el uso de una propiedad ...
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En este orden de ideas, se puede decir que la actividad del individuo está
movida por el interés de obtener un beneficio propio. Sin embargo, las
acciones de los diferentes individuos se dan dentro de organizaciones
comunitarias. Esto significa que aunque cada cual tiene objetivos muy
particulares, alguien debe cuidar porque en el proceso que lleva a reali-
zarlos se guarde cierta consistencia con los resultados de las acciones de
los demás, pues es un hecho que cada cual tiene que convivir con otros y
que por tanto su actividad en alguna forma los puede afectar y viceversa.
La organización comunitaria donde se dan todas estas relaciones es 10
que comúnmente llamamos Sociedad.
La actividad de cada persona se desarrolla alIado de la de los demás de su

comunidad, generando una serie de acciones que resultan dependientes
entre sí. Pensemos en una ciudad donde se están realizando una gran
cantidad de actividades simultáneamente, y encontramos que en mayor
o menor proporción cada una de estas acciones se entrelaza con otras, de
forma que los ciudadanos que las realizan terminan interactuando ya
por participar en operaciones de compra y venta de artículos o en la
prestación de servicios de unos para con otros.
Al lado de esa actividad individual tendiente a satisfacer necesidades

muy particulares, surgen necesidades de carácter colectivo o social
cuyas soluciones deben ser buscadas por la comunidad en su conjunto.
Un ejemplo: la defensa nacional. Una sociedad necesita defenderse
frente a posibles agresores, pero esta actividad de defensa no la puede
desarrollar un solo individuo o cada persona por aparte. Es necesario que
se reúnan y designen quiénes de ellos van a formar parte del grupo que se
ocupe de defender esa sociedad. Es decir, puesto que tienen una necesi-
dad que los afecta a todos por igual, deben tratar de atenderla reunién-
dose y encontrando de común acuerdo la mejor solución que los lleve en
conjunto a satisfacerla.
La historia nos enseña cómo las sociedades han ido estableciendo grupos
que se encargan de coord inar y hacer consistente la real ización de objeti-
vos individuales con los colectivos o de la sociedad como un conjunto. En
la actualidad dichos grupos han alcanzado tal grado de actividad, espe-
cialización y conocimiento de sus funciones, que se han convertido en un
sector más dentro de la sociedad, identificado como sector público. Su
actividad se centra en dar solución a los problemas sociales.
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Aclárame más,
¿de qué grupo se está hablando?
Estamos hablando del gobierno, el cual ejerce su acción sobre la econo-

mía a través de una estructura institucional-administrativa llamada
sector público.
Consecuentemente, en una sociedad encontramos dos sectores con fun-

ciones e intereses diferentes pero complementarios. Son estos:
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El sector público y el sistema

3 de economía mixta
Dos mecanismos básicos han venido siendo utilizados con el fin de lograr
en los diferentes países una dinámica actividad económica que además
muestre coherencia entre la realización de los objetivos privados de los
individuos y los públicos o colectivos. Concretamente se busca la consis-
tencia entre las acciones del individuo como ente privado que busca
ganancia, con las del sector público que debe perseguir el bienestar
general de la sociedad.
- El mecanismo de mercado se presenta como elemento fundamental

para promover la iniciativa productiva privada. El permite lograr, en
muchos casos, el uso eficiente de los recursos productivos escasos a través
de las decisiones de los diferentes agentes económicos que buscan su
propio interés. Este mecanismo, sin embargo, resulta eficiente para el
logro de objetivos privados, pero. presenta cierta incapacidad algunas
veces para atender el interés colectivo. Sobre todo se muestra deficiente
para distribuir equitativamente los recursos económicos entre los indi-
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viduos y para identificar y estimular actividades productivas que deban
atender, básicamente, necesidades de interés público.
- Con el uso del mecanismo de planeación se trata de cubrir las debili-

dades del mercado, utilizándolo para dar cierta dirección social a la
actividad privada. En efecto, su uso permite que las autoridades fijen
metas de redistribución de ingreso y asignación de recursos productivos,
favorecedoras de la realización de objetivos de interés público. Por
supuesto, una de las enormes dificultades que enfrentan las actividades
de planeación consiste en disponer de información suficiente sobre los
aspectos materiales de los problemas que pretenden resolver, y sobre el
comportamiento de las personas a las que van a afectar esas actividades,
para tener seguridad de que se va a tener éxito. Y otra dificultad, no
menor, consiste en establecer qué es lo que conviene a la comunidad ...
siempre se corre el riesgo de que el planificador suponga, sin funda-
mento, que sus valores y sus gustos son los de la comunidad.
HAY QUE DESTACAR POR TANTO: Los beneficios del uso

de la planeación deben ser realmente complementarios con los
del mercado. Esto es indispensable, pues la planeación como
tal es también insuficiente para generar todos los estimulos
que deben recibir los diferentes participantes de la actividad
económica. Se trata asf de lograr una asignación eficiente de
los escasos recursos productivos entre las alternativas que
generan crecimiento económico, pero sin descuidar las accio-
nes encaminadas a lograr mejoras generales en el nivel de vida
de los miembros de la sociedad.
Por eso en la actualidad, diversas economías funcionan combinando en

diferentes proporciones los mecanismos de mercado y planeación. Esto
ha dado origen a formar sistemas denominados de economía mixta. En
estos sistemas la función de planificación la desarrollan los organismos
que componen ese segmento de la economía que se identifica como sector
'Público. Este es un importante participante de la actividad económica.
Sus miembros se dedican fundamentalmente a atender requerimientos
de interés público. De acuerdo con la naturaleza de sus funciones, este
sector se denomina sector público. Asimismo, ,de acuerdo con la función
de orientación que su actividad genera, también se conoce con el nombre
de Gobierno.
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¿Es igual en
Colombia?
Por supuesto, Colombia es un país de economía mixta, en que buena parte

de los medios de producción son de propiedad privada y su uso se hace de
acuerdo con los mecanismos del mercado. Sin embargo, con el propósito de
armonizar los intereses privados y públicos, se usan muchos instrumen-
tos de planificación del Gobierno. Por ejemplo, éste aplica una serie de
regulaciones directas sobre las fuerzas del mercado; al tiempo que parti-
cipa abiertamente en actividades de producción, distribución y consumo
o que, en general, implican gasto; actúa también como usuario y poseedor
de algunos medios de producción destinados a generar bienes y servicios
de interés colectivo.
1. Función económica del sector público
La actividad del Gobierno afecta todos los ámbitos de la vida social, bien
sea generando seguridad, administrando justicia, asegurando la exis-
tencia de adecuados servicios de salud, educación y vivienda. Para ello,
actúa a través de una gran diversidad de organismos especializados.
Como se puede imaginar, su acción tiene muchas modalidades, pero de
acuerdo con la naturaleza de este libro, aquí sólo nos ocuparemos de las
actividades de carácter gubernamental que tienen un sentido estricta-
mente económico.
Dentro de la actividad del sector público, pasamos a revisar las tenden-

cias de la actividad económica en una economía mixta y la forma como
muchas de ellas hacen necesario implantar acciones que busquen direc-
tamente el beneficio colectivo.
En efecto, con el uso del mecanismo de mercado los individuos compiten

libre y ágilmente actuando en provecho propio, al producir alguna mer-
cancía o servicio para vender en el comercio a cambio de los medios para
obtener algún beneficio o satisfacción (por ejemplo: sacos, automóviles,
mazorcas ... ). En este proceso cada uno trata de obtener un ingreso por la
venta de su producto, con el fin de utilizarlo en adquirir los bienes y
servicios necesarios para satisfacer sus necesidades. Sin embargo, si en
un momento dado alguien produce más de lo que la sociedad está dis-
puesta a adquirir, no venderá alguno de sus productos y por tanto
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percibirá menores ingresos en relación con los esperados. En ese caso debe
tomar una decisión que racionalice su producción, por ejemplo producir
menos del bien o servicio que no puede vender e iniciar la producción de
otro. Por el contrario, si su producción es menor que lo que sus compra-
dores requieren, podría tratar de aumentarla para incrementar sus
ventas y así obtener mayores ingresos. De lo anterior podríamos concluir
que el mercado le indica a cada productor qué y cuánto debe producir de
cada mercancía. Esto nos llevaría a que, en una economía de este tipo, la
decisión de cuáles y cuántas mercancías se deben producir emana del
mercado de las mismas, es decir, de la posibilidad de venderlas y obtener
un beneficio por su venta.
No obstante, la regla general no es que los mercados lleven al sistema

económico a funcionar de una forma tal, que se pueda pensar que en todos
los casos el logro de objetivos individuales, se traduzca también en el
logro de los de la sociedad como un conjunto. Por el contrar~o, el sistema
de mercado falla a veces, y muestra grandes limitaciones o resulta
insuficiente para que con su sola aplicaciólf se puedan conciliar, en los
complejos sistemas económicos que imperan en el mundo, los intereses
públicos o colectivos con los privados o individuales. Es aquí cuando se
hace necesaria la función planificadora del gobierno, con el fin de detec-
tar e investigar el mal funcionamiento y las áreas de debilidad del
mecanismo del mercado como ente organizador de la actividad econó-
mica del país. Con el uso de este mecanismo se aspira a elaborar un
diagnóstico sobre cuáles deben ser los correctivos que hay que estable-
cer para eliminar las deficiencias existentes y en qué forma deben apli-
carse para así contribuir al mejor funcionamiento de la economía.
2. Fallas del mecanismo de mercado
De acuerdo con lo que hemos visto, resulta importante identificar

aquellos aspectos en los que se hace evidente que el mecanismo de
mercado puede mostrar incapacidad para lograr ciertos objetivos de
la sociedad. Con esto se pretende obtener una guía, para establecer
dentro del ámbito económico los campos sobre los cuales debe actuar la
planeación de un gobierno. Dentro de este contexto, procedemos a
identificar cuatro casos generales donde se pueden observar estas
fallas o limitaciones.
a) El mecanismo de mercado resulta ineficaz para proveer a la sociedad

de muchos bienes y servicios públicos. Hablamos aquí de aquellos bienes
y servicios que generan beneficios sobre todos los individuos, sin que
nadie pueda ser excluido de sus bondades, pague o no por ellos. Aquellas
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personas que buscan ganancias con sus actividades no producen tales
bienes o servicios, porque no pueden encontrar una forma de obligar a los
beneficiados a pagar por ellos, y es muy dificil fijarles un precio porque
su producción y consumo no resulta directamente de la voluntaria acción
de la demanda y oferta individual de los agentes económicos en un
mercado, sino que constituyen una necesidad colectiva. Como ejemplo de
tales servicios puede citarse la defensa nacional, que a través del ejé.rcito
y la policía atiende la necesidad colectiva de protección y orden. Podemos
encontrar otro tipo de ilustración en la construcción y mantenimiento de
las vías, plazas, parques y demás zonas públicas de una ciudad. El
Gobierno, entonces, debe producir estos bienes, porque normalmente el
mercado no los produce.
b) Los mercados no funcionan del todo bien, sobre todo en la medida en

que las economías están en sus primeras etapas de desarrollo. En efecto,
en tales economías es común encontrar imperfecciones que distorsionan
la habilidad del mercado para asignar eficientemente recursos produc-
tivos y que contribuyen a formar en muchos casos mayores desigualda-
des en la distribución del producto y del ingreso entre las personas. Tales
distorsiones surgen de la falta de información en el mercado, y de las
limitaciones en la posibilidad de movilizar recursos. Estos dos fenóme-
nos pueden sustentar y reforzar la formación de un ambiente en que gran
cantidad de población permanece cada vez más pobre mientras que una
pequeña parte tiende a ser cada vez más rica.
La explicación de este fenómeno se encuentra en el hecho de que una

óptima asignación de los recursos productivos sólo se logra a través del
mecanismo de mercado, si se dan en la economía condiciones de real
competencia. En otras palabras, bajo estricta competencia, con plena
información y con completa movilidad de los recursos, se da un ambiente
en que la actividad de un individuo por sí solo no genera efectos significa-
tivos sobre los precios, cumpliéndose el requisito de que ningún indivi-
duo o grupo parcial de individuos tiene dominio alguno sobre el mercado.
Por tanto, el óptimo a que nos referimos, sólo se obtiene cuando en el
mercado se da la libre y perfecta interacción de las innumerables prefe-
rencias de los participantes en la actividad económica, ya que sólo a
través de ella se generan los reales signos de necesidad y escasez general
de productos y recursos productivos, información esencial para deter-
minar qué, cómo y para quién producir.
Sin embargo, la realidad es que esa competencia perfecta no se da

fácilmente, quizás por falta de información dentro del sistema, o por
falta de movilidad de los recursos productivos. Por lo tanto, el mercado
no produce todos los beneficios que podría alcanzar.
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En el primer caso, por ejemplo, un productor desconoce la técnica que
para obtener un mismo bien, le permite a otro disminuir los costos. En
esa situación, el productor ignorante usará más recursos de la economía
que el productor informado; al final, aquél saldrá del negocio pero,
mientras tanto, habrá habido un desperdicio de recursos, y el productor
informado tendrá más ingresos y más capacidad de gasto que el produc-
tor ignorante, situación que puede consolidarse mientras aparece otro
productor con mejor información o más habilidad que la suya. La socie-
dad, a través de este proceso, va usando cada vez mejor sus recursos, pero
mientras tanto es natural que algunas personas queden rezagadas, lo que
puede hacer que el Gobierno tenga la necesidad de apoyarlas con pro-
gramas especiales.
En el segundo caso, el monopolio nos sirve como elemento ilustrativo,

pues en situaciones donde ciertos productores logran el dominio de sus
mercados, se genera una tendencia por parte de ellos a impedir la parti-
cipación de otros productores en su actividad, con el fin de mantener una
presencia exclusiva. El monopolio, entonces, bloquea la posibilidad de
que la sociedad obtenga más productos, ya menor precio, con los recursos
de que dispone. Cuando hay monopolio, el sistema de precios no puede
conseguir que los recursos se movilicen libremente, y se produce una
falla del mercado.
c) El mercado funciona con base en evaluaciones meramente económi-

cas. Bajo esta clase de relación de mercado la participación de las perso-
nas depende de su capacidad o habilidad de pagar, lo que, a su vez,
depende de lo que un individuo puede conseguir con los recursos produc-
tivos que posee, o los que pueda desarrollar con su esfuerzo y su ingenio.
Pero en general, si la persona sólo posee su capacidad de trabajo y no
dispone de capital, el producto de su trabajo (salario) determinará su
capacidad d~ gasto y su participación en el mercado. Por supuesto, el
producto del trabajo, en la medida en que permita el ahorro, puede ir
creando una base de capital.
Así las cosas, una persona con gran disponibilidad de recursos productivos,
tendrá mayor participación inicial en el mercado; si es capaz, a pesar de los
esfuerzos de sus competidores, de mantener sus recursos, podrá adquirir
dentro de la dinámica del mercado cada vez más capacidad para orientar
mayores beneficios en su propio interés. Esta es la forma cómo, en algunos
casos, un sistema de mercado refuerza la existencia de desigualdades en la
distribución del producto y del ingreso en una sociedad.
d) Además, el desarrollo y la satisfacción de los intereses privados que

produce en muchos casos el uso del sistema de mercado, genera también
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a menudo mayores necesidades públicas o de carácter colectivo. Pero,
como dijimos atrás, éstas rara vez se satisfacen a través del mismo
sistema de mercado. Por ejemplo, cuando los empresarios aceleran los
procesos de desarrollo a través de los mecanismos de mercado, surge la
necesidad de disponer de más vías y medios de comunicación o se hace
necesario controlar la creciente polución y contaminación ambiental que
puede producir el crecimiento industrial...
Estos problemas de carácter colectivo deben tenerse en cuenta al evaluar

los costos y beneficios reales derivados de esa dinámica productiva que
desarrolla un país. Para detectar sus efectos existe la posibilidad de
utilizar sistemas de medición con enfoque social; pero como no se puede
renunciar al progreso, su control y solución deben ser realizados en
muchos casos por acciones colectivas promovidas por el sector público.
4 Política económica
Cuando el mercado funciona inadecuadamente aparece por tanto la

necesidad social de corregir sus imperfecciones y su falta de capacidad
para lograr su mejor desempefio como organizador de la actividad eco-
nómica en una sociedad.
Pero concretamente
¿qué es lo que
toca corregir?
Sencillamente la inestabilidad e imperfección de los mercados y por

tanto de los precios. Esto permitirá obtener ventajas del uso del meca-
nismo de mercado como promotor de un mayor crecimiento económico,
sin desconocer la necesidad social de tender hacia una mejor distribución
del ingreso yen general el logro de una mejora del nivel general de vida
de los individuos.
El gobierno a través de su política econ6mica logra atender gran parte

de esta necesidad social. Así su gestión económica se rige por lo que
conocemos como política económica.
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Y, qué es una
política económica?
Es un conJ'unto de determinaciones y lineamientos que diseña y ejecuta el

gobierno con el fin de orientar la actividad económica general hacia la
realización eficiente de objetivos privados y colectivos.
El diseño de la política económica se apoya en el diagnóstico de los

orígenes de los problemas económicos y en estudios sobre alternativas de
posibles correctivos que se pueden adoptar en busca de su solución,
La aplicación de la política económica adopta diversas formas: por ejem-

plo se puede dar a través de la directa participación del gobierno en
operaciones de producción, distribución y consumo, pues en ella se inter-
viene en los mercados y se imprime una determinada orientación a la
actividad económica a través de los efectos derivados de la forma como el
sector público obtiene ingresos y los gasta, ya por aplicar impuestos, fijar
subsidios, u ofrecer bienes y servicios ... Otra manera es la expedición de
medidas cuyos efectos sobre el sistema deben ser complementarios a los
derivados del uso del sistema de mercado, por ejemplo cuando se aplican
políticas de control de precios.
El cubrimiento de la politica económica es muy amplio. Se aplica a través

de diferentes áreas o sectores de actividad económica. Con ella se actúa
en los campos del manejo de: dinero (monetario), de recursos financieros
(crediticio), de la conversión entre monedas extranjeras y locales (cam-
biario), de ingresos y egresos del gobierno (fiscal) ...
Sin embargo, hay una condición que resulta indispensable para que una
política económica sea realmente eficiente y efectiva. Nos referimos a
que debe ser flexible para adaptarse a las condiciones específicas de cada
país donde se aplique. Porque cada sociedad es distinta y tiene caracte-
rísticas muy peculiares. Por ejemplo, cada sociedad tiene un ritmo espe-
cial de actividad productiva y un nivel promedio de vida de sus habitan-
tes muy particular, determinado por su ingreso, nivel específico de
tecnificación de su actividad productiva ...
Una radiografía del mundo nos llevará a reconocer que existe una gran
diversidad de realidades sociales, económicas y culturales que determi-
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nan problemas económicos distintos para cada país, y características
muy particulares de la intervención de los gobiernos a través de sus
políticas económicas.
1. Clases de economías
Profundizando un poco más, podemos concluir que los objetivos econó-
micos que se persiguen en un país y el papel del Gobierno dentro de él,
tienden a diferir y a adquirir dimensiones diversas de acuerdo con el
nivel de desarrollo que van alcanzando las sociedades. Esto puede com-
probarse al mirar las características del sector público en las diferentes
economías que encontramos a nuestro alrededor, en donde se observa que
el bienestar o nivel de vida de los individuos que actúan en ellas, depende
en gran medida del nivel de desarrollo de sus estructuras económicas
(producción, distribución, consumo, intercambio, etc.). Como elemento
ilustrativo, resulta interesante establecer el contraste entre las condicio-
nes que determinan las características del sector público en los países
que usualmente se llaman desarrollados, los cuales bajo la estructura de
economía mixta han logrado madurez en la mayor parte de sus instan-
cias económicas, y aquellos conocidos como subdesarrollados y que aún se
encuentran dentro de un complejo proceso evolutivo de las mismas.
a) El sector público en países de economía mixta

considerados desarrollados
Existen economías que han alcanzado cierta eficiencia en el uso de sus

recursos productivos, pues han entrado en etapas elevadas de desarrollo
de sus estructuras económicas y sociales. Esto les ha reportado un acele-
rado ritmo de crecimiento económico. Han logrado altos niveles de vida
para sus habitantes, lo que significa que han podido alcanzar cierta
capacidad para generar mayores ingresos por habitantes, y reducir los
índices de mortalidad, analfabetismo, etc ... En ellos se trata de inducir una
mejor distribución de ingresos y producto entre sus miembros.
Estas economías tienen una gran dinámica interna de producción en la

agricultura, la industria, el comercio, el transporte, los servicios finan-
cieros ... , todo como un reflejo del funcionamiento aceptable de los merca-
dos y de cierta capacidad adquirida para redistribuir recursos producti-
vos. En ellas se dispone de alta tecnología desarrollada tanto por el sector
privado como por el público. Al comparar con los registros generales de
conjuntos de paises encontramos que sus tasas de desempleo resultan
bajas, el nivel de ingreso por persona alto y la dispersión en la distribu-
ción del ingreso entre sus habitantes tiende a ser inferior a la de muchas
otras naciones del mundo.
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Enmarcando el tipo de organización antes descrito, se encuentra la
actividad desarrollada a través de una estructura del sector público muy
evolucionada. Esto significa que las acciones del gobierno en estas eco-
nomías se mantienen más en la linea de tratar de lograr avances en la
investigación, para superar las "externa~idades" que se presentan como
efectos negativos sobre el bienestar de la sociedad, y que derivan de la
actividad económica de los individuos, cuando alteran el funcionamiento
de algunos sectores productivos. El sector público busca asimismo con-
trol sobre diversos problemas económicos.
También es actividad del gobierno mantener un ágil sistema de infor-

mación que facilite la existencia de amplia competencia en el interior de
la economía.
Simultáneamente, el sector público participa ampliamente en los mer-

cados y, a través de su gasto, induce transferencias de ingreso, consume y
produce bienes y servicios de carácter colectivo, complementando las
condiciones operativas del sistema de mercado para mantenerlo en ágil
funcionamiento.
b) El sector público en países de economía mixta

considerados subdesarrollados
En contraste con lo anterior, en países conocidos como subdesarrollados,

se presentan formas económicas y sociales con grandes imperfecciones,
que se encuentran aún en las primeras fases de un proceso evolutivo. Esto
se refleja en la existencia de una producción agrícola muy extendida pero
no muy eficiente, que ocupa a buena parte de una población que crece a
ritmos acelerados. Una producción industrial incipiente y con fuertes
influencias monopolisticas. Un bajo desarrollo en los servicios de trans-
porte, comunicaciones, comercio, etc ... Bajos niveles de tecnología en los
diferentes sectores económicos, cuya disponibilidad depende regular-
mente de arduos procesos de adaptación de la misma a las condiciones
locales, pues generalmente ha sido adquirida en países más avanzados.
Estos paises tienen flujos de información aún muy pobres. Padecen de

escasez de capital y baja capacidad para crearlo. Tienen altas tasas de
desempleo, mortalidad, analfabetismo; bajos niveles de ingreso y gran-
des diferencias en su distribución; grandes imperfecciones en los merca-
dos, que unidas a cierta falta de cuantificación de una serie de "externa-
lidades", es decir, efectos indirectos sobre el sistema derivados de la
actividad individual, impiden la correcta interpretación de los signos o
señales de escasez y necesidad que arroja el mercado a través del sistema
de precios, y de los costos y beneficios de las acciones que se apliquen para
atender el interés individual o colectivo.
182
Finalmente, un gran limitante al desarrollo de estos países surge del
hecho de que no toda la población adopta las actitudes económicas que los
mecanismos de planeación tratan de inducir para mejorar la organiza-
ción económica, en casos porque la naturaleza de las formas de compor-
tamiento de sus miembros, provienen de algunas tradiciones, factores
culturales de discriminación racial o de creencias religiosas y políticas,
ignorancia, o por el genuino desacuerdo acerca de la conveniencia de los
instrumentos de planeación que el Gobierno desea aplicar.
y esto es natural porque la capacidad de planear y operar del gobierno en

países subdesarrollados también está en evolución y adolece aún de
grand~s limitaciones. Así, en los sistemas económicos subdesarrollados
el papel del gobierno no sólo es el de garantizar el mantenimiento de
condiciones para que los mercados funcionen adecuadamente y la eco-
nomía adquiera una visión redistributiva del ingreso y la riqueza, como
sucede en países muy avanzados. Además tiene que buscar los medios
para que el sistema de mercado crezca y se desarrolle, o sea para crear
una dinámica de crecimiento de la economía que permita disponer de
más producción y riqueza, a fin de lograr una verdadera mejora general
en las condiciones de vida de sus habitantes.
Esto significa que en estas economías se deben aún identificar y promo-

ver esferas de producción dentro de los sectores económicos básicos
(agropecuarios, industria, servicios). Además, el Gobierno tiene que bus-
car una maduración de las formas comerciales, o sea una ampliación de
los mercados, de forma que se logre una agilización y mayor competencia
en los procesos de intercambio.
Pero ¿cómo puede el

Gobierno de un país en
desarrollo lograr todo esto?
A través de acciones tales como:
• Incrementar el estudio y la investigación sobre el potencial

productivo del país. Conocer más las posibilidades del mismo.
• Buscar y hacer uso de tecnologías adecuadas, es decir, coheren-

tes con las características propias del país.
183
• Identificar formas para lograr una ágil generaclOn de recursos
financieros y mejorar su uso para facilitar la inversión en los
diferentes sectores económicos.
RESUMIENDO encontramos que, por regla general, los

gobiernos de paises subdesarrollados, como Colombia, tienen
el interés de que la economía crezca y que las estructuras
económicas maduren. Lo cual no significa que se abandone su
interés por regular el funcionamiento del mercado. Simple-
mente en ellos se debe buscar mejoras en la capacidad del
Gobierno para ejercer simultáneamente una eficiente labor de
regulación de los mercados, con una de apoyo al crecimiento
autosostenido de la actividad económica. Esta acción de apoyo
al desarrollo y buen funcionamiento de los mercados, será
eficaz en la medida en que sea coherente con el logro de objeti-
vos de beneficio común, especialmente al actuar para mejorar
la distribución del ingreso y la riqueza, ya sea por el uso de
impuestos diferenciados (más para los ricos que para los
pobres), por gastos que favorezcan más a los pobres que a los
ricos, etc ...
2. Instrumentos de política económica
En los numerales anteriores hemos identificado tres funciones básicas

que debe desempeñar el Gobierno, a saber: regular el funcionamiento del
mecanismo del mercado; contribuir a crear las condiciones para que las
actividades económicas crezcan, y emplear medios para lograr una
mejor distribución de bienes y de la riqueza entre las distintas clases
sociales.
Para cumplirlos el Gobierno realiza a diario una innumerable gama de

acciones, cuyo tipo y magnitud depende, como ya mencionamos, del
grado de desarrollo que tenga cada país y de la comprensión que el
Gobierno tenga de cuáles son sus problemas y soluciones. Los gobiernos a
veces eligen unas acciones adecuadas, a veces realizan otras que produ-
cen efectos contrarios a los que buscaban. A manera de ejemplo de unas y
otras, encontramos acciones tendientes a: controlar a los vendedores
para que no suban los precios; frenar las importaciones de artículos que
se pueden producir internamente; servir de mediador en las disputas
entre obreros y empresarios; dar condiciones para que crezca sanamente
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un sistema financiero que apoye la producción; invertir en puentes, carrete-
ras, vivienda, aeropuertos ... , que creen una infraestructura material ade-
cuada para el desarrollo; ofrecer centros de salud y educación a bajos precios
a los cuales tenga acceso la porción más pobre de la población ...
El Gobierno dispone de un sinnúmero de instrumentos o medios para

regular, cambiar y orientar tendencias de la economía, o comportamien-
tos con sentido económico de los individuos. Entre los instrumentos
aludidos encontramos, en primera instancia, aquellos que se relacionan
con la participación directa del sector público en el manejo de ingresos y
gastos en una economía, que es lo que conocemos como política fiscal.
Aunque el manejo de ésta será objeto del último capítulo de este libro, es
importante relacionar aquí los instrumentos concretos que ella utiliza,
como introducción a la siguiente sección de este capítulo donde se hace
una descripción detallada de los mismos, tomando como referencia el
caso colombiano:
a) Elementos a través de los cuales se suministran ingresos al Gobierno:

impuestos directos e indirectos, y otros cargos como aportes al Seguro
Social e ingresos que el sector público logra producir como resultado de
sus actividades comerciales, industriales y financieras.
b) Formas de manejo del gasto del Gobierno: las transferenci as, los gastos
corrientes o administrativos para el funcionamiento del aparato público
y los gastos de inversiones.
c) Finalmente, se dispone del manejo del balance global entre ingresos y

gastos del Gobierno, mediante el cual se determina si el Gobierno en un
período dado debe gastar más de lo que ha recibido generando déficit,
situación en la cual tiende a tomar prestado para átender esa diferencia.
O si debe gastar menos de lo que recibe en un período, generando un
superávit que puede destinar a cancelar deudas contraídas en períodos
pasados.
Hay otra serie de instrumentos cuyo efecto no se transmiten a través de

operaciones de ingresos y gastos del Gobierno, sino que se maneja a través
de la expedición de determinaciones y medidas de política, cuya aplica-
ción afecta la movilización de recursos entre los diferentes sectores de
actividad económica en que actúa el sector privado. Nos referimos a una
serie de regulaciones que conforman lo que conocemos como políticas
monetarias, precios, ingresos y salarios, comercio exterior, control de
cambios ... Concretamente se trata de esos controles sobre la tasa de inte-
rés, el crédito, la tasa de cambio, el control de precios y salarios ...
185
[ [ ] Funcionamiento del sector público
Señalábarnos con anterioridad, que en un país con un bajo nivel de

desarrollo el papel del sector público no debe limitarse a administrar y
solucionar ciertos problemas de carácter económico de la comunidad.
Realmente, su desempeño debe abarcar mucho más, pues debe consti-
tuirse en impulsor de la actividad económica. Sin embargo, para que su
acción realmente se traduzca en dinamismo en el crecimiento económico
y en un acercamiento a las meta~ redistributivas propuestas, se debe
mejorar la capacidad del Gobierno para llevar a cabo estos objetivos, al
buscar que la organización del Estado logre verdadero progreso. Con
base en lo anterior, le corresponde al sector público desempeñar en la
mejor forma dos papeles diferentes: desarrollar su capacidad para
administrar y solucionar los problemas económicos que enfrenta la
sociedad, y adquirir competencia para actuar como una agencia de
promoción del desarrollo.
Para ello los gobiernos disponen de una organización administrativa con

subdivisiones que se especializan en la ejecución de cada una de, las dos
tareas fundamentales mencionadas. Esta organización del aparato
gubernamental en Colombia deja entrever dos grupos o categorías insti-
tucionales dentro del sector público:
• Autoridades públicas que se encargan de ejecutar la labor de

Gobierno, pues orientan y coordinan la actividad pública y a
través de ella la de la sociedad como un todo.
• Organismos y empresas de apoyo a la a1Jtoridad central que le

colaboran en el desarrollo de sus funciones básicas y en el sumi-
nistro de. esos bienes y servicios que el gobierno ofrece a la comu-
nidad.
Estas clasificaciones se aplican a la estructura administrativa que opera

en los distintos niveles político-administrativos en que está dividido un
país, yen el caso de Colombia, a los diversos departamentos y municipios.
A manera ilustrativa hacemos una descripción de dicha estructura para
el caso de nuestro país:
1. Autoridades públicas
Comúnmente las llamamos gobierno central. Son organismos de deci-

sión que formulan y ponen en práctica políticas en áreas y sectores en que
186
de acuerdo a sus funciones el gobierno debe intervenir. Existen como ya
se mencionó a diferentes niveles político-administrativos, para tratar de
cubrir de la manera más especializada todo el ámbito nacional.
Admlnlst,aclón cent,al colombiana
.. +
Nacional Departamental Municipal
-Presidencia -Gobernaciones -Alcaldías

-Congreso Nacional -Asambleas -Concejos
-Contraloría General
-Ministerios -Secretarías -Secretarías
-Departamentos
Administrativos
-Superintendencias
a) ADMINISTRACION CENTRAL N ACION AL. Es el núcleo de la

actividad pública en Colombia. De ella emanan todas las disposiciones
que deben orientar la actividad de todos los organismos y dependencias
estatales. Se denomina también Gobierno Central o del orden nacional y
está representado por:
• El Congreso de la República
El cual recibe y produce opciones de política, las estudia y legisla al
respecto, para establecer la estructura legal que respalda el funciona-
miento de todas las actividades regladas en el país.
• La Contraloría General de la República

Que se encarga de supervisar y controlar la ejecución del presupuesto
nacional y de vigilar la gestión fiscal de los organismos del sector público.
• Los Ministerios y Departamentos Administrativos

Funcionan en los diferentes sectores de la actividad económica, formu-
lando y aplicando las políticas del gobierno en su sector, a través de su
participación en el disefio y ejecución de medidas, programas de inver-
sión y proyectos de acuerdo con los lineamientos de específicos planes de
desarrollo, cuando estos existen. Además orientan y controlan los esta-
blecimientos públicos y empresas que les están adscritos o vinculados.
• Las Superintendencias
Supervisan las actividades de algunos agentes económicos, como los
intermediarios financieros (Superintendencia Bancaria), o las empresas
187
productivas (Superintendencia de Sociedades), o la acción de quienes
participan en el movimiento de divisas (Superintendencia de Control de
Cambios).
b) ADMINISTRACIONES CENTRALES DE LOS DEPARTAMEN-

TOS Y MUNICIPIOS: Tienen, básicamente, las mismas funciones des-
arrolladas por las de carácter nacional, pero dentro de una jurisdicción
territorial más limitada, como es la región para los departamentos y la
localidad para los municipios.
A nivel departamental y municipal, el nivel máximo de la administración

está representado por las gobernaciones y alcaldías respectivamente.
Para el aspecto de crear normas generales, sometidas a las leyes, la
administración regional incluye también las asambleas departamentales
y los concejos municipales. Finalmente, en las diversas regiones las secre-
tarías ejecutan labores similares a las de los ministerios.
2. Organismos y empresas de apoyo a la autoridad central
En un concepto amplio, son agencias de interés social para el apoyo,

soporte o complemento de la actividad del Gobierno Central. En Colom-
bia se denominan entidades descentralizadas.
Su actividad fundamental es la producción de bienes y la prestación de

servicios para el mismo gobierno y para la comunidad, tanto a nivel
nacional, como departamental y municipal. Aunque estas entidades no
forman parte del gobierno central, departamental o municipal sí están
controladas por ellos.
¿Cuáles son por tanto sus

características básicas?
Tienen:
• Personería jurídica
• Autonomía administrativa
• Patrimonio independiente
188
Su patrimonio, por ejemplo, lo constituyen bienes y fondos públicos, (en
muchos casos transferencias importantes del Gobierno); el producto del
manejo de aquellos; lo proveniente de tasas o contribuciones de destina-
ción especial y, a veces, aportes del sector privado.
¿y cómo se clasifican de acuerdo

con la naturaleza de la actividad
~ específica que cada una desempeña?
LJ·-----------'
En tres grupos:
a) Las que se dedican a la administración pública, que se comportan como

auxiliares de otras unidades del gobierno, o sea que están estrechamente
vinculadas a un ministerio; o a una secretaría, si se trata de entidades del
nivel regional. Ocasionalmente hacen ventas al público de servicios o
bienes derivados de sus operaciones, sin ser éste su objetivo primordial.
Son agencias de interés social sin ánimo de lucro. Sus recursos de soste-
nimiento son fundamentalmente las asignaciones o transferencias de
fondos que les haga el gobierno central o regional. A este grupo pertene-
cen por ejemplo, entidades públicas que prestan servicios de educación,
investigación, defensa y una serie de corporaciones, fondos e institutos
que realizan labores especificas de acuerdo con el órgano de gobierno al
que se hallen vinculadas. A nivel nacional se pueden citar ejemplos de
entidades adscritas a:
Ministerio de Agricultura
• Instituto Colombiano Agropecuario (ICA).
• Instituto Colombiano de la Reforma Agraria (INCORA).
• Instituto Nacional de Recursos Naturales Renovables y del Ambiente

(INDERENA).
• Instituto Colombiano de Hidrología y Metereología y Adecuación de

Tierra (HIMAT).
189
Ministerio de Salud
• Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF)
• Instituto Nacional de Cancerología
• Instituto Nacional de Fomento Municipal (IN8FOPAL)
Ministerio de Defensa Nacional

• Defensa Civil Colombiana
• Hospital Militar Central
• Club Militar
Cuando estas entidades son directamente con.troladas por los gobiernos

municipales o departamentales, dependen de ellos para su financiación y
se dedican a realizar labores auxiliares de administración pública en la
región en cuestión; se clasifican, entonces, como entidades descentraliza-
das del orden departamental y municipal. Ejemplos típicos de ellas son
los Fondos Educativos Regionales (FER), los servicios seccionales de
salud (888), las beneficencias, los hospitales y colegios departamentales y
municipales, etc ...
b) Las empresas públicas son propiedad del gobierno y por tanto son
controladas por él, pero tienen autonomía administrativa para realizar
actividades de naturaleza industrial o comercial, como producir y vender
bienes y servicios al público. Por tanto, para financiar su funcionamiento
pueden hacer uso de recursos obtenidos a través de estas actividades.
Las empresas públicas actúan como una empresa privada, ajustándose a

las reglas del derecho privado. 80n un caso particular de la actividad
estatal, pues surgen del convencimiento gubernamental de que es nece-
sario suplir o reemplazar al sector privado en la producción de ciertos
bienes y servicios que éste haría ineficientemente o no estaría interesado
en prestar por su baja rentabilidad, o por que requieren capitales dema-
siado grandes.
¿Hay alguna clasificación por la

r-/) naturaleza del producto que ofrecen?
L.,!/ = = = = = = = = = = = = = 9
8i, las empresas públicas pueden ser financieras y no financieras:
190
-LAS EMPRESAS PUBLICAS FINANCIERAS se dedican a
manejar y transferir dinero entre diferentes agentes económicos.
No todos sus recursos para funcionamiento provienen del Gobier-
no Central, sino que de acuerdo con su tarea, producen la mayor
parte de sus ingresos a través del manejo de ciertos fondos del
sistema económico, pues están autorizadas para captar recursos
en el mercado monetario y de ahorro y colocarlos a manera de
crédito en operaciones con terceros.
Entre ellas se encuentran por ejemplo:
Intermediarios financieros
• Banco Cafetero
• Banco Ganadero
• Banco Popular
• Caja de Crédito Agrario
• Algunas corporaciones financieras
• Algunas corporaciones de ahorro y vivienda
Otras instituciones de administración de recursos específicos.

• Fondo Nacional del Ahorro (maneJ'o cesantías de los empleados públicos)
- LAS EMPRESAS PUBLICAS NO FINANCIERAS producen y

suministran bienes y servicios de interés colectivo. De la venta y
suministro de esta producción obtienen también recursos para
financiar su funcionamiento, por lo que no tienen que depender
de asignaciones permanentes de la administración central. Esto
no significa que en ciertas coyunturas no requieran asignaciones
ocasionales del gobierno. Entre ellas encontramos, por ejemplo:
Empresas de servicios públicos
• Agua
• Luz
• Teléfono
• Alcantarillado
• Aseo
Empresas de servicios portuarios
Empresas mineras nacionales
Industrias militares nacionales
191
c) Por último tenemos las entidades descentralizadas que se encargan de
prestar los servicios de seguridad social, las cuales se financian con los
aportes de los trabajadores, de los empleadores y del gobierno. Esos
recursos los destinan a cubrir la seguridad social de agentes económicos,
públicos y privados. Como ejemplo tenemos:
Instituto de Seguros Sociales (lSS):

que se encarga de proteger a los trabajadores vinculados a la empresa
privada.
Caja de Previsión Social:

que protege a los trabajadores del sector público.
rn Financiamiento del sector público
Para cumplir sus funciones, el gobierno tiene que realizar una serie de
actividades que van desde aquellas estrictamente administrativas, hasta
promover la producción a través, incluso, de operaciones directas de
inversión. El gobierno tiene que adquirir diversos bienes y servicios para
realizar esas actividades, y por eso, requiere una gran magnitud de
recursos financieros.
Una parte del sector público está conformado por empresas que pueden
generar recursos para asegurar su autofinanciamiento y , eventual-
mente, sustentar operaciones de otros organismos del sector.
Asimismo el gobierno obtiene recursos para gastar cuando cobra al sector

privado, tarifas, regalías y otras contraprestaciones, a cambio de permi-
tirle usar algunas propiedades del Estado (recursos patrimoniales).
Sin embargo, la principal fuente de recursos para realizar las funciones

del gobierno son las contribuciones obligatorias de personas y empresas;
los recursos que se generan así, aseguran fondos permanentes para res-
paldar la actividad del sector público.
En efecto, para sustentar algunos procesos productivos, para establecer

tarifas subsidiadas o por debajo del costo de producción de algunos
servicios de utilidad pública, para realizar obras sociales, para desarro-
llar inversiones de interés colectivo y, en general, para manejar la com-
pleja estructura administrativa del Estado, se requiere un flujo perma-
192
nente de considerables ingresos. Para determinar cuántos fondos adicio-
nales se necesitan, se debe estudiar la evolución del aparato administrati-
vo del sector público, y hasta dónde los ingresos efectivos del gobierno
respaldan esa actividad. Concretamente, si ya se hubiera demostrado
que existen razones especiales para que el gobierno en vez de concen-
trarse en la prestación de los servicios públicos participe en ciertas
actividades productivas y comerciales, se debería analizar ~n qué forma
esa participación del gobierno se pagaría por sí misma, qué magnitud de
recursos adicionales se podrían generar por este medio, y qué alternati-
vas se tendrían para financiar el resto de los gastos del sector público.
A través de estos razonamientos, por tanto, se trata de determinar cuáles

pueden ser los ingresos que el gobierno puede recibir en forma regular y
ordinaria, y cuáles los gastos tanto regulares u ordinarios que debe
enfrentar, como los requeridos para hacer las inversiones que considere
prioritarias. Con esta información, el .gobierno trata de establecer, si
debe considerar la posibilidad de incrementar el monto de ingresos
ordinarios o si resulta mejor tratar de financiar el faltante de fondos con
recursos ocasionales, como serían, por ejemplo, los provenientes del cré-
dito. Esto explica por qué dentro del total de ingresos del gobierno, se
registra una clasificación entre ingresos corrientes, que son los que
identificamos como regulares y ordinarios, y aquellos recursos adiciona-
les conocidos como ingresos de capital.
1. Ingresos corrientes
¿Qué son?
~~~~~
Son los recursos del sector público provenientes de la venta de su produc-
ción, de lo obtenido por aplicación de tarifas por la prestación de servicios
públicos y de los impuestos o contribuciones que pagan diferentes miem-
bros de la sociedad. Obviamente la naturaleza de los ingresos corrientes
de cada tipo de entidad estatal difiere, por ejemplo: las empresas públi-
cas no financieras no recaudan impuestos.
En efecto, además de los ingresos regulares derivados de la venta de su

producción y de los obtenidos de tarifas que se cobran por la prestación
de algunos servicios, el gobierno necesita mayores recursos para finan-
ciar sus actividades. Por esto hace uso de la posibilidad de obtener ciertas
193
contribuciones regulares con cargo a recursos que generan directamente
el sector privado de la economía. Estas contribuciones que conocemos
como impuestos, provienen por tanto de los diferentes miembros del
sector privado en la economía y se utilizan para complementar los
recursos del sector público de carácter patrimonial o provenientes de sus
actividades comerciales e industriales. Todo este conjunto de recursos
ordinarios es lo que conocemos como ingresos corrientes del gobierno.
Estos ingresos corrientes globales del sector público, tienden a ser asig-
nados entre las diferentes entidades del sector público de acuerdo con sus
necesidades de recursos.
Sin embargo, para muchas entidades los recursos corrientes resultan

insuficientes, por lo cual existe la alternativa en el ámbito del sector
público, de que otras entidades, en el mismo o en otros niveles dentro del
gobierno, le cedan o entreguen parte de sus excedentes de ingresos. Esta
clase de operación se llama transferencia y se presenta como un ingreso
más en la entidad que lo recibe y como un egreso en la que lo entrega, sin
que se produzca cambio en los ingresos totales que registra el sector
público en conjunto. A su vez, esta transferencia recibe el nombre de
transferencia corriente si se dedica sólo a financiar gastos ordinarios o
de funcionam iento.
Resulta de interés ahora, mirar en mayor detalle las características de

los ingresos corrientes que hemos mencionado:
a) Ingresos por ventas, tarifas diversas y recursos patrimoniales
¿Qué son los ingresos

r-/) corrientes no tributarios?
U ======~~~~
Como su nombre lo indica, no provienen de fuentes impositivas. Incluyen

las tasas que el gobierno cobra por sus servicios de administración y
control, por ejemplo: por expedir licencias de conducción, licencias de
radio y televisión, pasaportes ...
También se consideran ingresos corrientes, los derivados de la venta de

bienes y servicios por parte de ministerios y otros organismos del
gobierno, aunque esas operaciones no formen parte de su actividad
principal: por ejemplo, la venta de publicaciones.
194
Así mismo, los ingresos ordinarios incluyen el producto de los servicios
prestados por instituciones estatales sin ánimo de lucro: hospitales, cole-
gios, salones culturales y recreativos que no son empresas públicas.
Además forman parte de este grupo, los ingresos provenientes de la

venta de bienes y servicios prestados por las empresas públicas (agua,
luz, teléfono, etc.), y los ingresos por arrendamientos de bienes de la
Nación.
Por último, dentro de los ingresos ordinarios, tenemos los recursos

logrados por la participación en las-utilidades de explotaciones mineras
que el gobierno ha autorizado a particulares ...
b) Impuestos
¿Qué son los

impuestos?
Son una contribución obligatoria de recursos de las personas y empresas

hacia el sector público, gracias a la cual la comunidad recibe una serie de
servicios, subsidios y obras públicas que realiza el Estado. Hay impues-
tos directos e indirectos.
LOS IMPUESTOS DIRECTOS

Son los que se fijan sobre las rentas de trabajo y de la propiedad, y
en general sobre el patrimonio representado en activos físicos o
financieros del sector privado. Se denominan directos porque se
recaudan directamente de las personas que tienen los ingresos o
el patrimonio gravados. En Colombia tenemos, como ejemplo de
impuestos directos, el de renta y complementarios (patrimonio,
remesas, ganancias ocasionales).
LOS IMPUESTOS INDIRECTOS

Son los que imponen un sobreprecio a las mercancías o servicios.
Se llaman indirectos porque los consumidores no los pagan direc-
tamente al Estado, sino que quien cobra ese sobreprecio es el que
los transfiere. Entre ellos encontramos los aplicados por la
aduana, los de gasolina, timbre, etc ... El de mayor importancia
en Colombia es el impuesto a las ventas que antes se aplicaba al
valor de la venta en fábrica de productos nacionales o a la comer-
195
cialización de productos importados. Recientemente este grava-
men se reformó y se aplica a todo el proceso de producción y
distribución de las mercancías y a los servicios. Se conoce con el
nombre de IV A (Impuesto al Valor Agregado), considerando que
actúa sobre el valor nuevo o adicional que resulta en cada etapa
del proceso productivo, después de deducir los costos de su elabo-
ración y adquisición en las etapas anteriores. Ejemplo:
CUADRO 12
El Impuesto al Valor Agregado
a) El productor J Valor agregado

paga IVA en producción = Precio de venta - Costos de producción (1)
b) El distribuidOr] Valor agregado

paga IVA en distribución = Precio de venta - Precio de adq uisición (2)
(1) Costo de producción se entiende como el pago por el uso de factores de producción. a
saber: salarios por mano de obra, alquiler por uso del local...
(2) Valor de adquisición para el distribuidor corresponde a 10 que éste paga para obtener el
producto que distribuye.
Un punto de gran importancia para el manejo de los impuestos consiste

en determinar su influjo sobre la distribución del ingreso, pues su aplica-
ción, disminuye los ingresos que la comunidad puede dedicar a otros
gastos.
Pero, exactamente ¿cómo se

puede afectar con los impuestos
~ la distribución del ingreso?
L!(J~------~
El efecto que cause un impuesto sobre la distribución de ingresos

depende de quienes deben pagarlo (contribuyente o sujeto pasivo), sobre
196
qué actividades o bienes recae (base gravable), por qué motivo (hecho
gravado), en qué cuantía (tarifa), y de qué manera. Para poner un ejem-
plo: se puede crear un sistema de impuestos que grave en forma distinta a
las personas con diferentes niveles de ingreso. Así, por ejemplo, se puede
establecer una tarifa proporcionalmente menor para las personas de
bajos ingresos y patrimonio, con el fin de darles una ventaja comparativa
en el sistema tributario y aumentar su participación en la actividad
económica total.
A manera ilustrativa tenemos que si a medida que aumenta el ingreso de

los contribuyentes se cobra un impuesto que representa una proporción
cada vez más alta del mismo, este impuesto se denomina progresivo y
permite una redistribución del ingreso, pues se cobra proporcionalmente
menos a los que tienen menos y más a los que tienen más. Así ocurre en
Colombia con los impuestos de renta y complementarios, ya que las
tarifas de los mismos son crecientes de acuerdo con el valor total del
ingreso y la riqueza del individuo. No obstante, en la práctica quienes
tienen mayores posibilidades de evadir el pago de impuestos disminuyen
la progresividad de este gravamen.
El impuesto también puede ser regresivo de forma que comprometa

cada vez una mayor parte del ingreso de los individuos a medida que éste
disminuye. En este caso se cobra proporcionalmente más a los relativa-
mente pobres que a los relativamente ricos.
En principio los impuestos al consumo o indirectos son regresivos, pues se

aplican en tal forma que no tienen en cuenta la capacidad de pago de los
compradores. Sin embargo, se pueden convertir en progresivos si se
aplican tarifas más bajas a los artículos de consumo pupular (alimentos,
vestidos, etc.), y más altas a los de carácter suntuario o de lujo como son los
automóviles, las joyas ...
En países menos desarrollados como Colombia, si se dispone de un régi-

men legal y administrativo adecuado, los impuestos indirectos pueden
ser más efectivos para contribuir a la redistribución del ingreso y para
alimentar y dar estabilidad a la capacidad de gastos del Estado. Esto se
debe a que la gran capacidad de evasión de impuestos directos hace que
los cambios en las tarifas de los impuestos que recaen sobre el ingreso no
produzcan variaciones significativas en la magnitud de recaudo total.
Por tanto, resulta más efectivo gravar la compra de productos, sobre
todos aquellos que adquieren las personas más pudientes, pues su con-
sumo no varía notablemente así suban de precio, por ejemplo: los automo-
tores, licores, cigarrillos, etc ...
197
Entonces concretando, ¿qué ventajas
ofrecen los impuestos indirectos en
~ las circunstancias antes descritas?
L!a===..=.:::=..--=======---~~~
Básicamente las siguientes:
• Pueden gravar proporcionalmente más a los individuos de más

altos ingresos.
• Pueden dar además estabilidad a algunos ingresos del gobierno,

cuando recaen sobre la venta de bienes y servicios que no son muy
vulnerables ante cambios en el ambiente económico en que se
consumen.
Pero ¿qué se hace con esos

~ ..r;me:¡:;:¡c;jlSluli ilrZ.s_o..slliillK
l lm:;:¡:¡p;¡¡z:¡o¡msz¡;i¡¡¡ct vlZolilílllsBllil ln:;m
1_° El m::a¡:;
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d..
i at..a_m e_
n_te_?
,o.
llZll lll8lilill
Algunos de estos impuestos alimentan directamente la disponibilidad de

recursos del Gobierno Central; por tanto queda en manos de éste asignar
parte de ellos a cubrir determinados gastos de la administración central,
y distribuir alguna porción a otras entidades del sector público.
Otros recursos impositivos van directamente a las autoridades de los

niveles departamental y municipal, para ser utilizados en la financiación
de las entidades del sector público bajo su jurisdicción. Por ejemplo, los
departamentos reciben los recaudos provenientes de impuestos al con-
sumo de licores, cigarrillos, y del impuesto de timbre sobre vehiculos,
generados en su región. Los municipios por su parte usan directamente
lo que en su área de influencia recaudan por concepto de impuesto
predial, de industria y comercio, de avisos y tableros ...
También ciertos impuestos tienen destinación específica, es decir, se deben

usar sólo en un tipo de gasto previamente determinado. Ello limita la
posibilidad de que el gobierno haga transferencias con la totalidad de los
198
recursos que recibe en favor de ciertas áreas que no tienen recursos y cuyo
desarrollo puede considerarse de gran 'prioridad en un momento dado.
2. Ingresos de capital
Si los recursos ordinarios son insuficientes para atender los gastos del
gobierno durante un período dado, se deben buscar los recursos faltantes.
Estos se denominan ingresos de capital y también pueden ser transfe-
ridos en alguna proporción por las autoridades centrales hacia las enti-
dades públicas que desarrollen actividades de alta prioridad social y que
los necesiten.
A MANERA ACLARATORIA ANTES DE CONTINUAR

podemos decir que, si los recursos ordinarios resultan más que
suficientes para cubrir los gastos que el gobierno considere
convenientes en un periodo determinado, puede destinarse el
excedente a compensar deficiencias de recursos de periodos
anteriores o a cancelar deudas vigentes. Así mismo, si los
recursos ordinarios del gobierno no son suficientes, pero dis-
pone de inversiones que puede liquidar o vender, se puede
incluso llegar a una situación en que se dispone de un presu-
puesto balanceado, como veremos más adelante.
¿De dónde salen

estos ingresos
de capital?
Fundamentalmente de:
• Endeudamiento para con el público y préstamos de entidades

nacionales o extranjeras.
• Liquidación de algunas inversiones que el sector público venía

manteniendo (por ejemplo, venta de acciones).
199
• Recursos que el gobierno ya había apropiado (reservados) para
proyectos que ya no se realizarán.
La principal fuente de ingresos de capital dentro de las que se acaban de

mencionar, es el endeudamiento u obtención de crédito. Encontramos
dos categorías:
• Préstamos hechos por entidades nacionales o internacionales.

Aquí hay un caso especial, el del endeudamiento del gobierno con
el banco central (Banco de la República en el caso colombiano),
situación en la cual esta entidad emite dinero y crea un efecto
monetario expansionista para compensar las deficiencias entre
los ingresos y egresos del gobierno.
• La captación de recursos en el sistema por la emisión de títulos

de deuda pública. Se pretende al crear estos titulos que los
particulares los compren con sus recursos excedentes, a manera
de inversión, recibiendo intereses o cierta rentabilidad como
contraprestación por el uso que el gobierno hace de esos dineros
durante un tiempo determinado.
La principal diferencia entre los ingresos de capital obtenidos por prés-

tamos o endeudamiento, en relación con los demás ingresos del gobierno,
radica en que con los primeros queda comprometido a devolver esos
recursos de crédito a sus propietarios y a reconocer un costo periód ico por
su uso durante el tiempo que los conserve en su poder. Así, mientras el
gobierno haga uso de los recursos crediticios, permanece endeudado ya
sea con unidades económicas del país o del exterior, de acuerdo con la
procedencia de los recursos mencionados.
Destaquemos también cómo, aunque endeudarse con el banco central o

con entidades externas puede ser una vía más fácil para conseguir recur-
sos que el acudir a los particulares mediante la colocación de títulos de
deuda pública, especialmente en economías con mercados financieros
estrechos y poco desarrollados, también ello puede dar origen a efectos
monetarios negativos para el sistema económico. En efecto, recordemos
que si se irriga la economía con excesivo dinero ya sea por préstamos del
banco central o del exterior que incrementen la moneda local circulante,
habrá más inclinación a gastar. Y si no hay producción o importaciones
suficientes para atender la mayor demanda, puede haber escasez e
incremento en los precios. Si esta situaci(m persiste puede afectar nega-
tivamente la capacidad adquisitiva del ingreso de los individuos, porque
todo valdrá más mientras los salarios e ingresos de muchas personas
serán los mismos. Puede haber inflación y el mayor valor general en el
200
costo de vida se convertirá para muchos en una especie de impuesto
altamente regresivo, porque en forma proporcional afectará con mayor
intensidad a las personas de menores ingresos.
Claro que hay momentos en que es necesario y posible emitir dinero, con
esta clase de financiación. En épocas de recesión, por ejemplo, cuando los
ingresos no alcanzan para comprar los bienes y servicios que el país
produce, la emisión estimulará la capacidad de gasto y por tanto el ritmo
de compra y venta, llevando a una reactivación de la economía.
CONCLUSION: el uso de cualquiera de las fuentes de finan-

ciación mencionadas debe hacerse con cautela, evaluando en
cada situación los efectos que con su uso se quieren y se pueden
generar sobre la economía.
3. Transferencias
Son ingresos que se derivan del traslado de dinero entre entidades o

niveles del Gobierno Nacional con el propósito de dar un mejor uso a sus
recursos. Se trata de suplir las necesidades de organismos que realizan
actividades de gran prioridad pero que no disponen de fondos propios o
asignaciones suficientes para cubrir sus gastos. Hay transferencias
corrientes y de capital.
Este mecanismo de financiación ha adquirido importancia en Colombia,

teniendo en cuenta que algunas entidades públicas pueden disponer de
excedentes para ahorrar. Llamamos aquí ahorro la diferencia entre los
ingresos corrientes y los gastos corrientes, o entre los ingresos generados
por el organismo menos sus gastos de funcionamiento. Se pretende así
que quien tiene para ahorrar le dé a quien no tiene para funcionar.
[I] Gastos del sec or público
Por orden de prioridad, el gobierno gasta en primer lugar para cubrir los
costos de funcionamiento, o sea para cubrir el costo de los factores o
201
recursos de producción que utiliza para funcionar. Estos son gastos
ordinarios o regulares que se conocen como corrientes. Se conforman
más o menos así:
• Remuneración a factores de producción utilizados, tales como:

salarios, intereses, rentas ...
• Gastos derivados de la compra de bienes y servicios que nece-

sita el gobierno para atender su operación, como por ejemplo:
útiles de escritorio, muebles y equipos, luz, teléfono, gastos de
viaje, etc ...
Los recursos adicionales de que disponga después de cubrir sus costos de

funcionamiento, se destinan a la inversión. Estos gastos de inversión,
pueden ser orientados a:
• Aumentar el capital del gobierno al promover la realización

de obras o compras de activos fijos, a saber: edificios, terrenos,
puentes, etc ..
• A adquirir activos financieros, como sucede cuando compra

acciones o títulos emitidos por entidades financieras ganando
una rentabilidad o interés.
De acuerdo con la clase de actividad que va a financiar o el destino que se

le de al gasto, encontramos:
• Gastos administrativos o destinados a la administración gene-

ral, como sucede con los que efectúan las entidades del gobierno
que se dedican a la planeación económica o a recopilar y procesar
estadísticas, etc ...
• Gastos de orden público y seguridad social, donde se desem-

bolsa para pagar, por ejemplo, a los policías, a los bomberos, a las
prisiones, a quienes controlan el tráfico, a quienes participan en
actividades en el área de la sanidad y en general que incrementan
el bienestar social, etc ...
• Gastos de promoción del sistema económico, como aquellos

destinados al desarrollo de programas de apoyo a la agricultura,
minería, construcción, etc ...
202
Ilustración 9
Gastos del sector público
El gasto del sector público, fundamentalmente apoya servicios de interés colectivo, tales
como: obras públicas (puentes, carreteras ... ), aseo, seguridad ...
8 Manejo del presupuesto nacional
El manejo de las finanzas del gobierno es parecido, en algunos aspectos,

al de los demás agentes económicos; por ejemplo al de una empresa o,
incluso, al de una ama de casa. Por eso para explicar la forma de manejo
de las finanzas estatales, destacamos su semejanza con el comporta-
miento de esa persona que generalmente maneja los ingresos y gastos de
una unidad económica, por ejemplo: en los hogares, la señora.
En efecto, es ella quien hace el mercado, paga los servicios y compra la

ropa. Para ejecutar estos gastos, recibe dinero del señor de la casa y,
quizá, también de su propio bolsillo cuando trabaja o de alguien más que
ayude al sostenimiento del hogar.
Como no dispone de dinero para hacer todos los gastos que se le ocurran,
debe limitarlos a los más importantes para atender las necesidades de la
familia. Es decir, hace lo que en el sector público se llamaría una restric-
ción presupuestal.
Para decidir qué gastos son más importantes y cuáles pueden esperar,
realiza una consulta con los agentes económicos que se beneficiarán del
gasto, en este caso el señor de la casa y los muchachos. La señora empie-
za a establecer prioridades en los gastos, encontrando que los de fun-
cionamiento de la casa son los primeros: alimentación, servicios,
salud.
Además de estos gastos mínimos y regulares aparecen otros eventuales

que implican erogaciones altas pero que hay que hacer. Sin embargo, de
acuerdo con las limitaciones del presupuesto, sólo se pueden hacer ciertos
gastos después de haber ido guardando parte de los ingresos que se
reciben durante un tiempo más largo. Por ejemplo, para hacer mejoras a
la casa muchas veces se hacen ahorros a través del tiempo para gastarlos
en el momento oportuno.
Toda esta labor de administración requiere de un mínimo de planifica-

ción por parte de quie'n recibe los ingresos y hace los gastos. La señora de
la casa, en muchos casos, debe esperar al final del mes, cuando recibe los
ingresos, para hacer determinados gastos. Debe planificar los ahorros
para gastos eventuales, como la construcción de un baño, y muchas
veces, ante la insuficiencia de ellos, debe acudir a un banco para obtener
un préstamo que permita realizar en este caso la obra oportunamente.
204
El sector público también recibe ingresos de diversas fuentes, y también
ellos son limitados. Pero en un país en desarrollo como el nuestro, se desea
que el gobierno se haga presente en diversos campos con gastos muy
variados, prácticamente ilimitados, a pesar de que la capacidad interna
para generar ingresos en forma regular y ágil es también reducida.
Entonces el sector público, al igual que el ama de casa, enfrenta una
"restricción presupuestal", por lo que es necesario establecer prioridades
y elaborar toda una programación para distribuir los recursos del
gobierno.
1. Proyecto de presupuesto
Dada la magnitud de los recursos que moviliza el sector público y la

diversidad y gran volumen de actividad que desarrolla, calcular los
ingresos que se espera recibir en un próximo período y la forma cómo se
van a gastar es un problema complejo. El gob'ierno debe hacer cálculos
de lo que se va a recibir porque, a diferencia de muchas amas de casa, sus
ingresos están sujetos a una serie de factores que no controla y que
pueden aumentarlos o disminuirlos en forma irnportante, fenórneno que
difícilmente le sucede a la señora del ejemplo. Así mismo, las decisiones
de gasto son complicadas, considerando la gran magnitud de necesida-
des que enfrentan los países y la importancia del impacto que puede
tener una decisión de gasto sobre comunidades o regiones enteras.
La necesidad de tener cierto control sobre el manejo de ingresos y gastos,

lleva a que el gobierno deba hacer estimativos sobre el futuro cercano.
Estos se hacen con base en análisis previos de los elementos básicos que
determinan la participación del sector público en la actividad económica
de un país.
Concretamente, en Colombia los cálculos se hacen para un período de

vigencia fiscal que coincide con el año calendario, 10. de enero a 31 de
diciembre.
En Colombia el cálculo a que nos referimos se llama Proyecto de Presu-

puesto y se realiza conjuntamente por el Ministerio de Hacienda y el
Departamento Nacional de Planeación para el caso del Gobiero N acio-
nal. Para los otros niveles del sector gobierno que presentamos ante-
riormente, el proceso es muy similar y la iniciativa la llevan los represen-
tantes del órgano central: gobernaciones y alcaldías en departamentos y
municipios, respectivamente. Veamos a continuación cuáles son los ele-
mentos que se tienen en cuénta para la elaboración del Proyecto de
Presupuesto.
205
¿Cómo se calculan
los ingresos?
Para tener una visión anticipada de los ingresos o rentas se usan algunos
métodos estadísticos, tratando de estimar el valor al que llegarán los
diferentes rubros que conforman los ingresos regulares que directa-
mente genera el sector o que previamente le han sido reconocidos por la
Ley.
De este modo, la labor presupuestaria, por el lado de los ingresos, se

limita a una proyección con el correspondiente grado de incertidumbre.
Por ejemplo, para estimar los ingresos por impuestos se debe tratar de
preveer la evolución de los rubros que constituyen la base para la aplica-
ción del gravamen, ya sean ingresos de los particulares y empresas,
evolución de las ventas por consumo ...
¿Cómo se calculan
los egresos?
Por el lado de los egresos se debe distinguir entre gastos de funciona-

miento y de inversión.
a) Para calcular los gastos de funcionamiento, por ejemplo para el caso

del Gobierno Central, el Ministerio de Hacienda tiene en cuenta factores
tales como:
• Reajustes salariales previstos para los empleados del sector

público, contratación de nuevos funcionarios y otras cosas más
que afecten la nómina y generen erogaciones en la vigencia
fiscal considerada.
• Además, se consideran otros gastos correspondientes a los cos-

tos que hay que asumir o pagar periódicamente por las deudas ya
contraídas.
206
• Finalmente, también existen contratos que se prolongan más
allá de un período de vigencia fiscal y que deben ser considerados
pues le causarán al Estado un determinado volumen de gastos,
por ejemplo: la contratación de servicios especiales para el proce-
samiento de determinada información, 0 para realizar análisis
específicos o de carácter especial...
b) Pasamos ahora
f
al campo de las inversiones. En el país y para el nivel
nacional están normalmente bajo la responsabilidad del Departamento
N acional de Planeación (DNP), quien establece de acuerdo con las necesi-
dades de los diferentes sectores o regiones de actividad económica los
futuros proyectos de inversión. Pueden abarcar desde un camino de
penetración hasta la construcción de una planta siderúrgica. Si bien
estos proyectos consultan las necesidades de las zonas de influencia, se
hacen viables cuando han sido identificados dentro de unos marcos de
referencia amplios. En Colombia esto sucede cuando se incluyen en los
Planes de Desarrollo que elabora el DNP, y que resumen las estrategias
generales que el gobierno correspondiente sigue en materia económica y
social durante sus cuatro años de mandato, lo que da la pauta de la
tendencia que este tipo de gasto sigue en el cuatrienio.
PROYECTO DE PRESUPUESTO
Estimación de ingresos
- Corrientes u ordinarios
• Tributarios Proyecto
• No tributarios de Presupuesto
Estimación de gastos
- Corrientes o de funcionamiento
-- De inversión
2. Aprobación del proyecto de presupuesto
Volviendo al caso de la señora que consulta la realización de sus gastos, el

gobierno también debe conseguir la aprobación de sus planes sobre la
forma cómo piensa gastar los ingresos que estima va a recibir en una
determinada vigencia fiscal.
207
En Colombia por ejemplo, el Congreso Nacional, las Asambleas Depar-
tamentales y los Concejos Municipales son respectivamente los organis-
mos que deben aprobar el presupuesto de cada nivel político-administra-
tivo. En estos foros, en los cuales se hallan representados los intereses de
los electores, se discuten y much~s veces se reforman los proyectos pre-
sentados por el ejecutivo.
Al proyecto de presupuesto se le adicionan las modificaciones que salen

de esta consulta, y cuando el Congreso lo aprueba se convierte en Ley de
Presupuesto de la N ación. En los Departamentos, en el Distrito Especial
de Bogotá y en los municipios se sigue un proceso parecido para los
respectivos presupuestos.
¿Qué pasa si en la Ley de Presupuesto

los ingresos esperados son inferiores
r/) a las apropiaciones para gasto?
LJ~·~=------.....:..--=--=--==~
La diferencia debe financiarse con recursos de capital, lo que permitirá

hablar de un presupuesto equilibrado porque ya los ingresos totales van a
ser iguales a los gastos.
Sin embargo, en términos económicos, si las apropiaciones para gasto

(gastos corrientes y de inversión) superan los ingresos proyectados
(ingresos corrientes), se hablará de la existencia de un déficit presu-
puesta l. Se trata de un déficit previsto, en el que el gobierno incurriría
para funcionar y realizar sus inversiones.
3. Manejo de ingresos y gastos
U na vez que comienza la vigencia fiscal, el gobierno empieza a recibir y a

gastar. Por ejemplo: en Colombia recauda impuestos a través de diversas
entidades, como son los bancos, o de la Administración de Impuestos
Nacionales que los recibe directamente. Estos ingresos pasan a la enti-
dad encargada de su manejo, que en el caso del nivel nacional en nuestro
país es la Tesorería General de la República, dentro del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público.
El recaudo de impuestos no se realiza en un solo momento. Algunos se

recaudan todos los días (gasolina, ventas) y otros durante épocas muy
precisas del año (renta y patrimonio).
208
Los gastos también se realizan en etapas, como en el caso de las nóminas, o
en el de los proyectos de inversión.
Esta situación puede dar origen a un déficit de tesoreria cuando los gastos
realizados y que deben pagarse en un momento dado superan los ingresos
disponibles en ese mismo momento. Por el contrario, si en un momento
del tiempo los egresos son inferiores a los ingresos, habrá un superávit de
tesorería.
4. Ejecución del presupuesto
Se espera que en el transcurso de la vigencia fiscal, las apropiaciones

para gasto y los gastos reales se vayan dando en forma muy ajustada al
plan previsto y expresado en la Ley del Presupuesto.
Para comprobar qué tan ajustadas están las estimaciones con la realidad,
se realizan análisis de ejecución presupuestal. A través de ellos se compa-
ran el nivel esperado de los distintos ingresos con el nivel realizado.
Así mismo se van comparando los niveles de egresos. Si la estimación
hecha por el gobierno antes de la vigencia fiscal coincide con los hechos
que se van dando, se puede decir que la actividad del gobierno está
plenamente coordinada, pues ha logrado una ejecución del 100% del
presupuesto.
5. El déficit efectivo o de caja
El déficit o el superávit efectivo es el resultado de deducir de los ingresos

corrientes efectivamente recaudados en la vigencia, el valor de los gastos
totales efectivamente pagados con cargo a operaciones propias del fun-
cionamiento del sector y a sus operaciones de inversión.
La diferencia puede, eventualmente, compensarse con el saldo de los

movimientos de ingresos y gastos efectivos de capital, en moneda local o
extranjera. Si el total de gastos es superior a los ingresos corrientes, los
ingresos de capital en moneda extranjera o local provenientes de opera-
ciones crediticias pueden financiar el déficit. Cuando los ingresos
corrientes superan los gastos se da una absorción del superávit o una
cancelación neta de recursos de crédito.
6. El déficit fiscal
Existe un concepto de déficit que es tal vez el más usado en las discusio-
ne~públicas sobre las finanzas del gobierno. Se trata del déficit fiscal
209
que involucra los déficit y superávit de vigencias anteriores tales como se
van reflejando en el balance de la N ación. Este se calcula con la intención
de obtener una visión permanente de la real situación financiera del
Estado.
Para cuantificarlo se toma como marco de referencia el registro contable

de las finanzas de una empresa, el cual corresponde a un balance que
muestra qué se tiene y qué se debe en un momento dado, por ejemplo, a 31
de diciembre. Esta metodología se aplica también para llevar el registro
de las operaciones del sector público, por lo que podemos decir que
también se dispone de un balance contable para mostrar las operaciones
del gobierno. En él se relacionan todas las operaciones reales y financie-
ras que desarrolla. Se registran sus activos, es decir, los conceptos por los
que tienen un derecho de propiedad o de capacidad operativa futura.
También sus pasivos o conceptos por los que adquirió una obligación,
compromiso o responsabilidad con terceros.
El gobierno también dispone de un registro de los ingresos y egresos

efectivos ejecutados ordinariamente en un determinado período de
tiempo, por ejemplo, un año. Estos registros en forma neta determinan la
pérdida o ganancia en la gestión del gobierno durante una vigencia, de
manera semejante a lo que en la empresa se denomina el Estado de
Pérdidas y Ganancias que al final del año arroja déficit o superávit.
Como este registro neto representa el resultado de un flujo de recursos
que efectivamente se perciben y se gastan en un período determinado,
equivale al déficit o superávit efectivo o de caja que definimos anterior-
mente.
Ahora bien, si la empresa tiene pérdidas en un año, éstas deben incorpo-

rarse a su balance, sea aumentando sus pasivos, sea reduciendo sus
activos, pues el balance muestra la situación financiera de una entidad
en un momento determinado, por contraposición al flujo o movimiento de
ingresos o gastos durante un periodo.
De igual forma en el balance de las operaciones del sector público pode-

mos calcular el déficit fiscal, comparando los activos con los pasivos de la
N ación a una fecha dada. Su diferencia será un déficit o superávit. Como
en este balance se registran activos y pasivos a una fecha, cuyo nivel es el
resultado del registro acumulado neto de las diferentes operaciones del
gobierno en el tiempo, se dice que en él se refleja también el déficit o
superávit acumulado de la actual vigencia con los de períodos anteriores.
210
7. Déficit fiscal: instrumento de política económica
La existencia de un déficit fiscal y aún el incremento de su nivel durante

algunos períodos, no necesariamente tiene una significación negativa en
el sentido económico. N o es siempre algo dañino para una economía.
El sentido económico del déficit fiscal se logra al analizarlo dentro del

contexto general de la economía. Por ejemplo, bajarlo para reducir la
inflación de demanda o incrementarlo para suplir las deficiencias de
demanda en la economía.
Esto significa que el sector público tiene capacidad para orientar la

economía hacia un mejor desempeño. En este sentido, algunos economis-
tas explican cómo el incremento en el gasto público que se requiere para
estimular una economía con efectos recesivos, es inferior a la reducción
de impuestos necesaria para ampliar la capacidad de gasto del sector
privado y lograr el mismo efecto. También sostienen que la reducción en
el gasto público necesaria para controlar la inflación tiende a ser menor
que el crecimiento de impuestos que se requeriría para lograr el mismo
efecto a través de una merma en la capacidad de gasto del sector privado.
HAY QUE DESTACAR POR TANTO: cómo el manejo del

gasto público es un instrumento importante para inducir
cambios de la demanda en una economia. Por ejemplo, con su
manejo se pueden compensar insuficiencias de gasto, cuando
la demanda existente no alcanza a absorber la oferta real de
bienes y servicios. Asi mismo, sin cambiar sustancialmente la
demanda total existente en el sistema, el gobierno a través del
manejo de su gasto puede inducir cierta redistribución de la
misma entre los sectores económicos.
Yo he oído hablar de esa clase de

desplazamiento entre el gasto privado
y el público, pero en una forma más
concreta ¿cuáles son los efectos que esto
~ genera sobre una economía?
Veamos de qué se trata: cuando en ocasiones dentro de una política de

reactivación económica de un país se observa que el gasto del gobierno se
211
incrementa a costa de una reducción o menor dinámica del gasto pri-
vado, se dice que se genera un desplazamiento de recursos de un sector a
otro, que trata de sacar provecho de esa capacidad del gasto público para
reactivar más ágilmente el aparato económico o redistribuir mejor la
capacidad de la demanda d~ la economía. En efecto, ya hemos mencio-
nado cómo el gasto del gobierno afecta ágilmente y en una proporción
considerable la demanda de la economía. Así mismo, queda claro cómo el
gasto público tiene capacidad para inducir una redistribución de recur-
sos entre sectores, evitando que ciertas expectativas puedan generar un
deterioro futuro mayor de la actividad económica interna que perjudi-
que a los sectores que tienen gran capacidad productiva.
,_9 La política social
Como se ha dicho, el gobierno define periódicamente planes de desarrollo

que dan la orientación social a la intervención estatal en la actividad
económica del país. Por ejemplo, en Colombia se diseñan planes de
desarrollo cada vez que se elige un nuevo presidente.
Entonces ¿qué es concretamente

~ un plan de desarrollo?
L..!~---------"
Un plan de desarrollo es aquel que sintetiza los objetivos globales que se

quieren lograr en el país en materia económica y social. Relaciona los
medios con que cuenta esa estructura administrativa y los programas
concretos que piensa adelantar para alcanzar dichos objetivos.
Aunque al realizar esa labor general de planificación se busca una

mejora económica, este esfuerzo puede resultar insuficiente. Así, la pre-
mura de las necesidades de una sociedad y la imperfección de los merca-
dos y del sistema económico muchas veces hacen que este esfuerzo no
logre efectos rápidos y de una magnitud adecuada, lo que lleva a que el
gobierno adicionalmente tome acciones directas sobre muchos aspectos
que determinan la situación social de un país. Es decir, no se puede
212
limitar la acción del gobierno a esperar resultados futuros de acciones
actuales (promoción hacia la industrialización, la construcción de puen-
tes, carreteras ... ), sino que debe actuar de inmediato sobre problemas
sociales inminentes que son determinantes del nivel de bienestar de la
gente.
Por tanto, algunas soluciones temporales y parciales de las necesidades

básicas que enfrenta la sociedad, en muchos casos pueden reducir los
efectos negativos que sobre el bienestar general de la población se gene-
rarían al esperar soluciones derivadas de otras políticas de mediano y
largo plazo.
¿Cuáles son esas

necesidades sociales
básicas?
En general se identifican cuatro:
-Nutrición -Salud
-Vivienda -Educación
Se busca su satisfacción en un ambiente de estabilidad económica

interna y de orientación clara hacia el logro de una asignación más
equitativa de ingreso entre la población. Pero a corto plazo es importante
darles alguna solución parcial. Por esto el gobierno simultáneamente
desarrolla acciones directas para contribuir a su mejor evolución. Vemos
así que participa en la creación de servicios de salud y educación, etc.
Claro que hay otras necesidades como la de recreación, la de incrementar

el nivel cultural, la de lograr una pureza ambiental adecuada, etc., que
inciden también en la calidad de vida de los ciudadanos. Sin embargo, el
satisfacer las cuatro básicas se considera indispensable, si realmente se
quiere asegurar un buen nivel general de vida en un país. Incluso, muchos
clasifican el grado de desarrollo de un país por el nivel de satisfacc ión de
estas cuatro necesidades.
A manera ilustrativa, haremos ahora mención de las principales accio-

nes propuestas en Colombia desde 1970, según la orientación social que
les ha dado cada una de sus administraciones. Además miraremos algu-
213
nos indicadores de mejora en el nivel de vida del pueblo colombiano,
teniendo en cuenta que este es el mayor logro que puede obtener la
política económica y social de un país.
1. Orientación social
Miremos a través de los cuatro últimos Planes de Desarrollo cómo se ha

venido dando una orientación social al desarrollo de la actividad econó-
mica del país:
Las cuatro estrategias

1970
1974
Buscando actuar en los diversos campos de la vida económica y social,

este plan identificó un sector líder, el de la construcción de vivienda
urbana. El objetivo central fue así la búsqueda de soluciones al problema
de vivienda. Esta estrategia de vivienda reunía varios objetivos alternos,
a saber: impulsar la economía del país a través de un sector qué podía
generar masivamente empleo, impulsar la producción de materiales de
construcción, solucionar problemas de vivienda e incentivar la forma-
ción de ahorro interno.
También, reconoció la importancia a la promoción de exportaciones

como medio para superar cuellos de botella y en general obstáculos al
crecimiento económico, por no disponer de capacidad para suplir efi-
cientemente todos los elementos requeridos por el sector productivo.
Como medio para estimular las exportaciones y la mejora del nivel de
vida de una amplia porción de población se fijó también como objetivo el
incremento en la productividad agrícola.
Como respaldo a todos estos desarrollos se buscó un efecto más redistri-

butivo en el manejo fiscal.
Para cerrar la brecha

1974
1978
El objetivo fundamental de este plan era el promover un crecimiento

económico que hiciera posible la creación masiva de empleo productivo.
214
Para ello las actividades de política se centraban en: la creación de
estímulos para aquellas actividades que utilizaban intensivamente mano
de obra y el control de la inflación corno medio para evitar el deterioro en
los salarios de las clases menos favorecidas que finalmente son las más
afectadas por este fenómeno. Para ello se dio notable importancia a la
reducción de las diferencias a nivel económico y social entre la ciudad yel
campo, buscando reducir las grandes brechas existentes, por ejemplo, en
el nivel de ingreso de la gente del campo frente a la de la ciudad y en las
oportunidades existentes en una y otra región para la satisfacción de las
necesidades básicas. Este plan se interesó, por tanto, en reducir esas
grandes diferencias creadas históricamente entre el campo y la ciudad,
con lo cual se lograban crear las condiciones para que un desarrollo
agrícola apoyara el deseado desarrollo industrial y la promoción de
exportaciones, al tratar de que el nivel de vida en el campo mejorara
sensiblemente y se generara un control al crecimiento de los centros
urbanos. Se trataba de promover un desarrollo regional equilibrado.
1~1lI:í1lD1 d~.Jnl t_ílCl6ft,,_~..t 1978

1982
De nuevo en este período se planearon políticas para todos los sectores,

pero el énfasis esencial se hace sobre la actividad del Estado al reconocer
la necesidad de hacer realmente eficiente la asignación de recursos
disponibles y fortalecer todo el proceso cualitativo de formulación y
ejecución de políticas.
El plan consideraba fundamental el reforzar la infraestructura econó-

mica con base no sólo en una ágil programación de corto plazo, sino en el
montaje de un proceso formal de planeación a largo plazo, utilizando
como criterios básicos la necesidad de promocionar la descentralización
económica, el desarrollo social y la autonomía regional corno medio para
aprovechar el potencial existente en las diferentes zonas del país. Se
contemplaba la real ización de obras públicas (puentes, carreteras,
represas, etc.) que le aportaran al país una dinámica de crecimiento, al
disponer de una infraestructura básica y una descentralización regional
que permitieran mejores proyecciones de la actividad económica del
sector privado. Dentro de la política social directa se programaba tam-
bién la destinación de particulares esfuerzos a la atención de las necesi-
dades básicas de la futura fuerza productiva del país, los menores de 14
215
años. Se trataba así de desarrollar programas que ofrecieran mejores
condiciones de salud, educación y nutrición a los menores de edad, tanto
en el campo como en la ciudad.
Cambio con equidad

1982
1986
.:1
Adopta el enfoque de la construcción como sector líder. Lo toma como

impulsador de la economía pues le reconoce gran capacidad no sólo para
atender el considerable y creciente déficit habitacional del país, sino
también para generar efectos multiplicadores en términos de produc-
ción, empleo y beneficio social. Por encontrarse el país con una situación
depresiva en el ambiente económico, se escogió el sector contrucción
como ese canal para generar empleo y estimular la demanda agregada.
Como base para impulsar el sector construcción y en general al sector

productivo se planteó la necesidad de estimular la formación de ahor!'o
i"ilterno a través de la reducción de presiones inflacionarias, la elevación
de la capacidad de ahorro del sector público, el aumento en la generación
de divisas por incremento y diversificación en las exportaciones y la
formación de incentivos para fomentar la capitalización social.
La defensa de la democracia se constituye en el marco general para la

realización de esos objetivos, para lo cual se definen una serie de políticas
tendientes a evitar la violencia y buscar la paz entre los colombianos,
dando mayor participación a la comunidad y combatiendo la pobreza con
políticas de mayor empleo.
Plan de economía social

1986
1990
Se propone un cambio político que permita obtener condiciones propicias

para motivar un cambio social, al buscar reformas encaminados a remo-
ver trabas que entorpecen la redistribución de la tierra urbana y rural,
la ampliación de la cobertura de la seguridad social, el ofrecimiento de
216
oportunidades de empleo estable y bien remunerado y la facilidad de
acceso de los sectores sociales marginados a los servicios indispensables
para llevar una vida digna.
El plan de economía social contempla una participación más amplia del

Estado para promover, con el apoyo de la inversión pública, el aprove-
chamiento del potencial humano del país e impulsar la descentralización
y la autonomía regional. Concretamente busca un crecimiento de la
inversión pública y privada a tasas superiores a las del resto de la econo-
mía, y proporcionar con la primera activos físicos productivos y sociales a
las comunidades y regiones de menores ingresos, rurales y urbanas,
mediante tres programas: el Plan Nacional de Rehabilitación, el Pro-
grama de Desarrollo Integral Campesino y el Plan de Lucha contra la
Pobreza. El efecto neto del aumento y reorientación de la inversión
pública es expandir en forma gradual, pero acelerada, el mercado
interno y la demanda doméstica por bienes y servicios.
ACLAREMOS QUE: aunque algunos gobiernos hacen más

énfasis en determinados aspectos de politica social, no implica
que descuiden el avance en otros campos sociales o estricta-
mente económicos, ni la continuidad de programas diversos
que gobiernos anteriores hubieran puesto en marcha.
2. Logros de la política social en Colombia
Vamos a terminar haciendo una síntesis de la evolución en algunos

indicadores que ilustran los esfuerzos que el gobierno hace para satisfa-
cer las necesidades básicas. Utilicemos como ejemplo el caso colombiano:
a) Salud
A continuación presentamos algunos indicadores de la evolución de la

salud en Colombia en la década del setenta.
217
CUADRO 13
Indicadores del resultado de la aplicación

de servicios de salud en Colombia
Ta.. bruta de % de morta-

mortalidad por IIdad para meno re.
1.000 de14 afio.
habitante.
1970 10.1 45.2

1971 9.6 45.6
1972 9.2 45.1
1973 8.8 42.6
1974 8.4 39.5
1975 8.1 37.3
1976 7.7 37.2
1977 7.3 35.5
1978 7.0 n.d.
1979 6.7 n.d.
1980 6.4 n.d.
1981 6.1 28.3
1982 6.8 n.d.
Fuente: Colombia Estadística , DANE y Ministerio de Salud .
Como efecto de la evolución en la prestación de servicios de salud,

se encuentra que se ha logrado disminuir la mortalidad en el país, pues
mientras en 1970 de cada 1.000 personas morían diez, en 1980 sólo
mueren seis. Este resultado es aún más positivo para la población infan-
til , donde hallamos que en 1970 casi un 50% moría y ya en 1977 este
porcentaje se reduce a cerca de la tercera parte.
En síntesis podríamos afirmar que si bien se han obtenido resultados

positivos en la salud de la población, aún quedan muchos campos por
desarrollar en la prestación de este servicio para llegar a un nivel de
salud poblacional realmente satisfactorio.
218
b) Nutición
E n gereral se acostumbra medir el nivel de nutrición de la población por
la cantdad de calorías que se consume al día. Por ejemplo, un huevo tiene
80 cal o~ías y un vaso de leche tiene 160. En el siguiente cuadro mostramos
algun indicadores de nutr ición en el país.
CUADRO 14
Indicadores del consumo de calorías
tNOlaDORES VA. REF. 1964 - 1966 1977 - 1980

% C.BAJA C. ALTA C. BAJA C. ALTA 1984-86
-Calerías: Número 1.650 2.308 1.904 3.119 1.544

% Adecuac. 100 83.8 117.2 67.6
-Pro' ínas: Número 38.4 66.0 40.3 84.9 42.4

% Adecuac. 100 70.8 121 .8 91.2
- % o calorlas de almidones 20 58.4 41.6 58.1 44.5 49.2
- % o calorlas de proteínas 12 9.3 11.4 8.5 10.9 10.6
Fuete: ICBF, Hojas de Balance de Alimentos y Consumo de la Canasta Familiar

1984-1 96 .
Como e ve, el consumo de calorlas en Colombia tiene una distribución

bastane inapropiada. Hay una gran porción de la población que tiene un
nivel jo y cercano al limite inferior requerido para una nutrición acepta-
ble. A<emás esto es mucho más grave en el campo que en la ciudad. Esto
nos lle'aria a pensar que, de conservarse esta distribución, se harla inmi-
nente !I. necesidad de mayores acciones directas del gobierno que lleven a
una rá>ida modificación de la misma, pues hay aun mucho por hacer en la
nutriCJn de la población colombiana, especialmente campesina.
c) Edlcación
En reación con este servicio mostraremos dos tipos de indicadores:
El prinero es el crecimiento de los gastos que el gobierno ha hecho en

educaión, en el cual se aprecia el esfuerzo realizado por el Estado para
amplia- la educación en nuestro país.
219
CUADRO 15
Gastos del Go~iern o Nacional en educación
(Miles de millones de pesos)
Gastos directos Gobierno Tasa anual

Nacional consolidado en 1975 1983 de crecim.
educación Valor Part o% promedio
Valor Parto %
Funcionamiento 11.9 93.7 90.9 95.2 33.7

Inversión 0.8 6.3 4.6 4.8 28.3
Total 12.7 100.0 95.5 100.0 33.3
Fuente: División de Finanzas Públicas . Departamento de Investigaciones Económicas,

Banco de la Repúbl ica .
Sin embargo, observando el comportamiento de este indicador, vemos que

el crecimiento importante en los gastos en educación se ha dado especial-
mente en el rubro de funcionamiento, mientras la inversión se ve relativa-
mente estancada. Quizás el fenómeno más generalizado a nivel de este país
es la existencia de un freno al crecimiento en la infraestructura educativa y
de un gran dinamismo en la nómina laboral del sector. Esta evolución, sin
embargo, sería acertada sólo si realmente existiera ya en el país una infra-
estructura básica para la prestación del servicio de educación.
Aún así, el siguiente cuadro nos indica cómo se ha desarrollado la asigna-

ción de profesores ante un número creciente de alumnos, y encontramos
que en la educación superior cada vez hay más alumnos por profesor, lo
que tiene efectos negativos sobre la calidad de la instrucción.
CUADRO 16
Indicadores de calidad de servicio de educación en Colombia
Relación alumno-profesor según niveles de enseñanza
1970 1980 1983
Pre-escolar 25.0 26.1 24.2

Primaria 30.1 31.1 29.9
Secundaria 19.1 21.2 21.0
Universitaria 8.5 8.5 10.2*
• Corresponde a 1982.
Fuente: Colombia Estadísticas DAN E.
220
Sería deseable disminuir el número de alumnos atendidos por un profe-
sor, tratando de intensificar la atención que se da a cada alumno para el
desarrollo de sus aptitudes intelectuales.
En la educación primaria, se ha hecho un notable esfuerzo y la relación

que ilustra la calidad del servicio educativo mejora un poco a través del
t iempo.
d ) Vivienda
El sector de la construcción ha sido uno de los más estimulados en las

últimas décadas. Este énfasis se ha traducido en una reducción de la tasa
de crecimiento del déficit habitacional.
CUADRO 17
Déficit de vivienda para las cabeceras departamentales
Centro Nacional de Estudios de la Construcción -CENAC-

(Crecimiento % anual)
1974 7.7
1975 6.0
1976 7.5
1977 6.7
1978 6.7
1979 6.6
1980 6.6
1981 6.6
1982 6.5
1983 6.5
1984 6.5
Aunque numéricamente la disminución en el ritmo de crecimiento del

déficit de vivienda parece no ser significativa, resulta importante al
relacionarla con la evolución notablemente creciente de la población y la
dinámica en las migraciones del campo hacia las ciudades, que son
factores que generan fuertes presiones sobre el crecimiento de las necesi-
dades de vivienda en el país.
221
CO N CLUYE NDO: podemos afirmar que la acción del gobierno
en el campo social ha logrado avances. Sin embargo, se requie-
ren mayores esfuerzos no sólo con políticas generales que por
su aplicación estimulan el crecimiento y el desarrollo del país a
través del tiempo, sino también con la intervención directa del
gasto del gobierno en salud, educación, nutrición, vivienda,
recreación, etc ... Fundamentalmente, una intervención bien
planeada que sea consistente con políticas que actúan en el
campo social con una proyección de mediano y largo plazo,
puede ser la vía al logro del mayor objetivo del gobierno, el
mejoramiento del nivel de la vida de los habitantes.
222

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CAPITULO

Recordemos que el individuo como miembro de una sociedad es el ele-

Con el uso de estos mecanismos se trata de asignar eficientemente los

El presente capítulo se dedica a estudiar las características e importan-

2 La interdependencia social del individuo

En un país se encuentran personas dedicadas a diversas actividades.

La actividad de cada persona se desarrolla alIado de la de los demás de su

Al lado de esa actividad individual tendiente a satisfacer necesidades

Estamos hablando del gobierno, el cual ejerce su acción sobre la econo-

Consecuentemente, en una sociedad encontramos dos sectores con fun-

El sector público y el sistema

- El mecanismo de mercado se presenta como elemento fundamental

- Con el uso del mecanismo de planeación se trata de cubrir las debili-

HAY QUE DESTACAR POR TANTO: Los beneficios del uso

Por eso en la actualidad, diversas economías funcionan combinando en

Por supuesto, Colombia es un país de economía mixta, en que buena parte

1. Función económica del sector público

Dentro de la actividad del sector público, pasamos a revisar las tenden-

En efecto, con el uso del mecanismo de mercado los individuos compiten

No obstante, la regla general no es que los mercados lleven al sistema

2. Fallas del mecanismo de mercado

De acuerdo con lo que hemos visto, resulta importante identificar

a) El mecanismo de mercado resulta ineficaz para proveer a la sociedad

b) Los mercados no funcionan del todo bien, sobre todo en la medida en

La explicación de este fenómeno se encuentra en el hecho de que una

Sin embargo, la realidad es que esa competencia perfecta no se da

En el segundo caso, el monopolio nos sirve como elemento ilustrativo,

c) El mercado funciona con base en evaluaciones meramente económi-

d) Además, el desarrollo y la satisfacción de los intereses privados que

Estos problemas de carácter colectivo deben tenerse en cuenta al evaluar

Cuando el mercado funciona inadecuadamente aparece por tanto la

Sencillamente la inestabilidad e imperfección de los mercados y por

El gobierno a través de su política econ6mica logra atender gran parte

Es un conJ'unto de determinaciones y lineamientos que diseña y ejecuta el

El diseño de la política económica se apoya en el diagnóstico de los

La aplicación de la política económica adopta diversas formas: por ejem-

El cubrimiento de la politica económica es muy amplio. Se aplica a través

a) El sector público en países de economía mixta

Existen economías que han alcanzado cierta eficiencia en el uso de sus

Estas economías tienen una gran dinámica interna de producción en la

También es actividad del gobierno mantener un ágil sistema de infor-

Simultáneamente, el sector público participa ampliamente en los mer-

b) El sector público en países de economía mixta

En contraste con lo anterior, en países conocidos como subdesarrollados,

Estos paises tienen flujos de información aún muy pobres. Padecen de

y esto es natural porque la capacidad de planear y operar del gobierno en

Esto significa que en estas economías se deben aún identificar y promo-

Pero ¿cómo puede el

A través de acciones tales como:

• Incrementar el estudio y la investigación sobre el potencial

• Buscar y hacer uso de tecnologías adecuadas, es decir, coheren-

RESUMIENDO encontramos que, por regla general, los

2. Instrumentos de política económica

En los numerales anteriores hemos identificado tres funciones básicas

Para cumplirlos el Gobierno realiza a diario una innumerable gama de

El Gobierno dispone de un sinnúmero de instrumentos o medios para

a) Elementos a través de los cuales se suministran ingresos al Gobierno:

c) Finalmente, se dispone del manejo del balance global entre ingresos y

Hay otra serie de instrumentos cuyo efecto no se transmiten a través de

Señalábarnos con anterioridad, que en un país con un bajo nivel de

Para ello los gobiernos disponen de una organización administrativa con

• Autoridades públicas que se encargan de ejecutar la labor de

• Organismos y empresas de apoyo a la a1Jtoridad central que le