FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES (UBA)

CATEDRA: DEMOGRAFIA SOCIAL

PROFESORA : DRA. SUSANA TORRADO

SERIE INFORMES DE INVESTIGACIÓN

DOCUMENTO Nº 1
NOVIEMBRE DE 1997

POBLACION Y DESARROLLO:
ENFOQUES TEORICOS, ENFOQUES POLITICOS

SUSANA TORRADO
 SERIE INFORMES DE INVESTIGACIÓN

PRESENTACION

La Serie “Informes de Investigación” de la Cátedra de Demografía Social

(Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de Buenos Aires) tiene como objetivo
poner al alcance de estudiantes, docentes y público en general, bajo un formato
accesible y directo, informes, documentos de trabajo, ponencias a congresos,
etc., o cualquier otro producto derivado de investigaciones originales que se
realizan en el ámbito de la Cátedra.
Cada uno de los trabajos de esta Serie ha sido supervisado en su
presentación, por la Titular de la Cátedra, Profesora Susana Torrado.
 SERIE INFORMES DE INVESTIGACIÓN PUBLICADAS

Nº AUTOR TITULO Y FECHA DE PUBLICACIÓN

1 Torrado, Susana: “Población y desarrollo: enfoques teóricos, enfoques

políticos (noviembre 1997)

2 Ariño, Mabel: “Hogares y mujeres jefas de hogar: universos a

Des-cubrir” (septiembre 1999)

3 Torrado, Susana “Población y desarrollo: metas sociales y libertades

individuales (reflexiones sobre el caso argentino)”
(noviembre 1999)

4 Torrado, Susana “Normas jurídicas e ideologías políticas relativas a la

familia (Argentina, 1870-2000)” (marzo 2000)

5 Torrado, S., Lafleur, L. y Raimondi, M.

“Encuesta Situación Familiar (ESF) en el Área
Metropolitana. Diseño general” (marzo 2000)

6 Govea Basch, Julián

“Pobreza, familia y asistencia escolar en el Conurbano
Bonaerense. 1991” (marzo 2000)
PRIMERAS JORNADAS LEGISLATIVAS DE POLÍTICA DEMOGRÁFICA
COMISIÓN DE POBLACIÓN Y RECURSOS HUMANOS
HONORABLE CÁMARA DE DIPUTADOS DE LA NACIÓN
20-21 Noviembre 1997

POBLACIÓN Y DESARROLLO: ENFOQUES TEÓRICOS, ENFOQUES POLÍTICOS

Susana Torrado
CONICET/UBA
POBLACIÓN Y DESARROLLO: ENFOQUES TEÓRICOS, ENFOQUES POLÍTICOS

Susana Torrado 1

Este trabajo se propone analizar la interrelación que se establece entre la dinámica

demográfica y las políticas públicas en el curso de los procesos de desarrollo, desde dos
diferentes perspectivas.
La primera trata de evaluar el aporte específico de las principales corrientes teórico-
políticas que, en América Latina, han tratado de discernir el efecto específico de la dimensión
poblacional en el desarrollo económico y social.
La segunda adopta un enfoque si se quiere inverso, postulando los requisitos que debe
cumplir cualquier política pública que acepte que la dinámica demográfica es la suma agregada del
ejercicio de libertades individuales inalienables.
Antes de entrar en materia, será útil definir un concepto que utilizaremos frecuentemente
en la exposición: el de proceso de transición demográfica.
Esta expresión sintetiza la trayectoria demográfica de las poblaciones que, paralelamente a
su proceso de desarrollo económico y social, han pasado por tres etapas. La primera --correspon-
diente a un momento anterior al comienzo de ese proceso-- se caracteriza por alta natalidad y alta
mortalidad, lo que se traduce en un crecimiento vegetativo bajo y en una estructura de edades
"joven" (alto porcentaje de niños). La tercera --que se alcanza cuando la sociedad ha logrado ya
cotas muy altas en el plano socio-económico-- se caracteriza por baja natalidad y baja mortalidad,
lo que también se traduce en un crecimiento vegetativo bajo pero con una estructura etaria "vieja"
(alto porcentaje de ancianos). Entre ambas, se sitúa la etapa transicional, en la cual desciende
primero la mortalidad y con bastante posterioridad la natalidad, para luego volver a acercarse sus
respectivos niveles, pero ahora a valores muy bajos. La transición se caracteriza, por lo tanto,
primero, por una aceleración del crecimiento vegetativo (mientras desciende la mortalidad y se
mantiene la natalidad); posteriormente, por una desaceleración del mismo (cuando desciende la
natalidad más rápidamente que la mortalidad). Durante esta etapa se verifica además el tránsito
desde una a otra estructura etaria.
La caída de la mortalidad es función del aumento de la esperanza de vida, mientras que la
de la natalidad traduce las modificaciones que se operan en el comportamiento reproductivo vía la
adopción progresiva de la planificación familiar, en ambos casos, en función de una multiplicidad
de factores económicos y sociales que es preciso dilucidar en cada sociedad concreta.

PRIMERA PARTE
¿COMO PENSAR LA DINÁMICA DEMOGRÁFICA DESDE LA POLÍTICA?

Vamos a analizar aquí las diversas interpretaciones existentes acerca de las recientes
tendencias demográficas (1960-1995) en América Latina (incluida la Argentina). En el primer
acápite resumimos tendencias por demás conocidas de la fecundidad y la mortalidad, al solo efecto
de situar la problemática de la transición demográfica. En el segundo, analizamos los corpus
conceptuales en materia de población y desarrollo que hegemonizan la escena latinoamericana
desde la década de 1960, reteniendo sólo aquellos aspectos de los mismos que consideramos
relevantes para explicar dichas tendencias. El último acápite contiene los resultados de un tal
ejercicio.

1. TENDENCIAS DEMOGRÁFICAS DURANTE 1960-1995

1
CONICET/Titular de la Cátedra Demografía Social, FCS-UBA
 La transición demográfica en América Latina puede resumirse muy sucintamente como
sigue. 2 3
A comienzos del siglo XX, la región se encontraba en un estadio pre-transicional definido
por una esperanza de vida (Eo) 4 de alrededor de 30 años y una Tasa Global de Fecundidad
(TGF) 5 cercana a los 6 hijos.
La mortalidad descendió lentamente desde comienzos del siglo hasta 1930, aceleró su
descenso a partir de entonces y lo precipitó a partir de la segunda posguerra, de suerte que la Eo
estaba cercana a los 52 años hacia 1950, los 60 años en 1960 y los 70 años en 1990.
El descenso de la fecundidad se inició bastante más tarde que el de la mortalidad: hacia
1950, la TGF regional rondaba aún los 6 hijos por mujer.6 Pero, al promediar la década de 1960,
comenzó una rápida disminución, de manera que, en 1990, apenas 30 años después, la TGF se
había reducido a la mitad (3 hijos por mujer). Para mediados de los 90, y a pesar de la
heterogeneidad que mostraremos enseguida, puede afirmarse que todos los países de la región han
entrado en la etapa transicional.

Una reciente tipología 7 clasifica los países latinoamericanos en cuatro categorías de

acuerdo a su situación actual:

I)Países de transición incipiente (Eo=58 años; TGF= 4,8 hijos)

Bolivia; Haití.

II)Países de transición moderada (Eo=67 años; TGF= 4,7 hijos)

El Salvador; Guatemala; Honduras; Nicaragua; Paraguay.

III)Países de transición en progreso (Eo=70 años; TGF= 3,1 hijos)

Brasil; Colombia; Costa Rica; República Dominicana; Ecuador; México;
Panamá; Perú; Venezuela.

IV)Países de transición avanzada (Eo=74 años; TGF= 2,4 hijos)

Argentina; Chile; Cuba; Uruguay.

Esta clasificación apela, sin embargo, algunas acotaciones.

Primera: si bien a presente todos los países han iniciado la transición, este proceso no es
homogéneo ni en su magnitud, ni en su momento inicial, ni en su ritmo de reducción.
Segunda: dentro de cada país, la caída de la fecundidad es diferencial según el grado de
urbanización, el estrato socio-ocupacional y el nivel de educación, de acuerdo a un patrón que es
liderado por los estratos medios y altos, de mayor educación, de las grandes ciudades. Nótese que
los trece países que ostentan la disminución más pronunciada de la fecundidad son totalmente
heterogéneos respecto a su nivel de desarrollo relativo al comienzo de la transición, así como
respecto a los procesos políticos, económicos y sociales que transitaron durante el período 1960-
1995.
Tercera: si bien todos los países latinoamericanos lograron aumentos en la esperanza de
vida durante este mismo lapso, también existen fuertes disparidades entre y dentro de cada uno de

2
Desde luego, esta exposición se refiere a la región en promedio y no desconoce la
existencia de países más o menos adelantados en la transición, por ejemplo y en
especial, la Argentina.
3
CEPAL/CELADE : Población, equidad y transformación productiva, Serie E 37,
Santiago, Chile, 1995.
4
De ahora en más, la esperanza de vida al nacimiento (Eo) es la correspondiente a
ambos sexos reunidos.
5
La TGF representa el número de hijos nacidos vivos que tiene, en promedio, una
mujer al término de la vida fértil.
6
En este aspecto del proceso, la Argentina fue mucho más precoz, comenzando el
descenso hacia fines del siglo XIX, casi simultáneamente con el de la mortalidad.
Véase, S. Torrado: Procreación en al Argentina. Hechos e ideas , Ediciones de la
Flor, Buenos Aires, 1992.
7
CEPAL/CELADE (1995), op. cit .
ellos, o sea, tampoco existe una pauta clara de correspondencia entre la caída de la mortalidad y los
procesos políticos, económicos y sociales que experimentan durante esta transición.

2. LOS MARCOS INTERPRETATIVOS 8

A fines de los años 60 --como directa consecuencia de la nueva dinámica iniciada en la
segunda postguerra y de su eventual impacto sobre los objetivos del desarrollo-- la dimensión
demográfica de la sociedad emerge en América Latina como un "problema". Surge entonces la idea
de que es preciso promover "soluciones" al mismo, las que necesariamente revisten la forma de
políticas públicas (= acción del Estado) encaminadas a modificar el curso previsto de aquel impacto
para facilitar el logro de esos objetivos.
Como con cualquier otra dimensión social, incorporar la cuestión poblacional a la práctica
política --es decir, comenzar a visualizarla como un hecho político-- no fue (no podía serlo) un acto
ideológicamente neutro. Al fin de cuentas, una ideología --definida como el sistema de ideas,
filosofías del mundo, creencias y doctrinas, propias de un grupo social en determinado momento
histórico-- no es más que el modelo de sociedad al que aspira dicho grupo.
Por otra parte, es bien sabido que los marcos interpretativos de la política contingente no
son independientes de los paradigmas teóricos que se disputan la hegemonía en el análisis científico
de la sociedad. En efecto, aunque suene a perogrullada, a fin de conservar el hilo expositivo,
necesitamos recordar aquí que existen fuertes lazos de filiación entre determinadas ideologías
socio-políticas concretas y determinados paradigmas teóricos en ciencias sociales. Es este un hecho
particularmente claro y suficientemente estudiado en el caso de América Latina. No es casual, por
lo tanto, que los discursos relativos a la acción del Estado en materia demográfica discurrieran, a
partir de los años 70, por trayectorias diferentes y perfectamente discernibles en términos de su
filiación teórica.
Ahora bien, dentro de las ciencias sociales (en el mundo en general, y en América Latina
en particular) existen dos paradigmas teóricos dominantes: el que se remonta a la escuela
funcionalista y el que lo hace a la escuela del materialismo histórico (en América Latina,
rebautizada como "enfoque histórico-estructural"). Fueron estos paradigmas los que nutrieron de
argumentos a las diversas propuestas de solución de la cuestión poblacional.
Debe aclararse, sin embargo, que una misma escuela teórica no dio lugar a una única
vertiente discursiva. Por el contrario, tanto dentro del funcionalismo como dentro del enfoque
histórico-estructural, pueden detectarse discursos, sino antagónicos, por lo menos parcialmente
contradictorios.
A nuestro entender, existen cuatro principales vertientes discursivas: dos de filiación
funcionalista y dos de filiación histórico-estructural. Entre las primeras, se cuentan aquellas que
denominaremos "teoría de la transición demográfica" e "inserción de las variables demográficas en
la planificación económica y social". Entre las segundas, aquellas que identificaremos con los
nombres de "estilos de desarrollo y dinámica demográfica: versión abstracta" y "estilos de
desarrollo y dinámica demográfica: versión concreta".

2.1. La teoría de la transición demográfica

Nótese que aquí hablamos de "teoría de la transición demográfica" y no de "transición
demográfica". El primer término designa un corpus conceptual; el segundo, el proceso histórico-
concreto que experimenta una población que adquiere el control social de la muerte y de la vida.
Todos nuestros actuales comentarios conciernen a la pretensión "teórica" --es decir, a la pretensión
explicativa y predictiva-- del enfoque que ahora nos ocupa (en lo que sigue, el uso impreciso de la
palabra "teoría" no es de nuestra responsabilidad).
Como en toda teoría general de la sociedad, dentro de la teoría funcionalista pueden
distinguirse diversos "campos teóricos", entendiendo por tal a un subsistema conceptual que

8
Dadas las limitaciones de espacio, nos es imposible citar la vasta bibliografía (por lo demás, bien conocida) que sirve de sustento
a este Punto.
recorta, dentro del sistema general, un conjunto de conceptos relativos a una dimensión particular
de lo social.
Así, la "teoría de la modernización" es el campo teórico referido al cambio social, dentro
del paradigma general del funcionalismo (podríamos llamarla un subsistema conceptual de primer
orden). Es decir, la "teoría de la modernización" --según la cual todas las sociedades experimentan
un proceso de cambio social que las conduce desde un estadio "tradicional" (o rural, o agrario, o
comunitario, o religioso-aislado) a otro "moderno" (o urbano, o industrial, o societario, o secular-
accesible)-- es el subsistema conceptual con el que los científicos funcionalistas analizan los
procesos de desarrollo. Por su parte, la "teoría de la transición demográfica" es un
subsistema (que podríamos llamar de segundo orden) que recorta la conceptualización referida al
cambio demográfico dentro de la "teoría de la modernización". Nótese que,
dentro del paradigma funcionalista, pueden aún identificarse subsistemas conceptuales de tercer
orden en las llamadas "teorías" particulares: por ejemplo, la "teoría de la fecundidad"; la "teoría de
las migraciones"; la "teoría de la difusión"; etc.
El núcleo central de la "teoría de la transición" parte de una descripción del “proceso de
transición” análoga a la que expusimos al comienzo de este trabajo. Pero, de acuerdo a esta
conceptualización, el cambio de los comportamientos demográficos durante ese proceso es el
efecto (es decir, una variable dependiente) de las diversas mutaciones sociales que acompañan a la
"modernización" (industrialización, urbanización, extensión de la educación, etc.), mutaciones
todas consideradas como "obvios" correlatos explicativos (es decir, variables independientes) del
cambio demográfico. El énfasis en una u otra variable independiente depende de la mayor o menor
propensión reduccionista de cada investigador.
Las críticas que ha recibido este paradigma conceptual en los medios científicos
latinoamericanos son abrumadoras. Un catálogo de las mismas incluiría elementos muy disímiles
pero igualmente robustos. Por una parte, infirmaciones empíricas irrefutables, provenientes de la
descripción de la transición demográfica realmente experimentada por los países hoy pertenecientes
al Primer Mundo, así como de la que hoy experimentan los países del Tercer Mundo. Por otra
parte, señalamiento de falencias específicamente teóricas tales como: inespecificidad conceptual
(por ejemplo, la que conduce a tratar como intercambiables nociones tales como 'poblaciones euro-
peas preindustriales' y 'países con desarrollo dependiente y periférico'); indeterminación de la
dirección explicativa entre variables demográficas y no demográficas; inespecificación de los
mecanismos a través de los cuales actuarían las variables independientes (por ejemplo, la
educación); inespecificación de los factores que determinan el momento en que se inicia la
transición; indeterminación de la duración de esta última; carácter ad-hoc de las explicaciones para
hechos que se aparten del modelo; etc. Tales críticas se fueron acumulando a medida que se abría
paso el enfoque histórico-estructural en el campo de los estudios poblacionales; pero, nobleza
obliga, también provinieron de científicos sociales de filiación funcionalista que eran conscientes
de los requisitos epistemológicos que implica toda construcción teórica.
Tal contundencia crítica quizás explique la ingenua creencia que se percibía en los medios
especializados latinoamericanos a fines de los 70, en el sentido de que se habían erradicado de la
región esas burdas sobresimplicaciones conceptuales. Porque, en realidad, en el mundo
desarrollado, la hegemonía de la "teoría de la transición demográfica" no sólo seguía intacta sino
que se había consolidado, con las previsibles consecuencias de este hecho: canalización selectiva de
fondos para la investigación y la docencia; formación teórica de las nuevas cohortes de
investigadores; monopolización temática y participativa en las conferencias internacionales; en fin,
retroalimentación hegemónica al mundo en desarrrollo, incluida América Latina. Por ejemplo, en
los años 70, hubiese sido inimaginable que, veinte años después, uno de los temas que más interés
concitaría en ponderables ambientes especializados, sería la explicación de la reciente caída de la
fecundidad regional a partir de la "hipótesis de la difusión ideacional entre grupos sociales", es
decir, a partir de una sola de las innumerables variables que contempla el paradigma de la
modernización. Este reduccionismo sociológico constituye un empobrecimiento sustancial del
propio paradigma funcionalista (infinitamente más rico en hipótesis explicativas), pero es prueba
fehaciente de su buena salud.
En relación a los objetivos de este trabajo, ¿cómo interpreta este corpus conceptual la
reciente dinámica demográfica latinoamericana? En búsqueda de respuesta nos ayudará recordar
un hecho sintomático: las proyecciones de fecundidad y mortalidad que se hicieron al comenzar
1970 estuvieron implícitamente sustentadas en criterios afines a la "teoría de la transición". En
efecto, una de las explicaciones de la distancia observada entre las proyecciones de la fecundidad
de 1970 y las tendencias reales de las dos décadas subsiguientes remite a uno de los criterios de
proyección, a saber, "que los países en desarrollo no podrían alcanzar situaciones demográficas
similares a los más avanzados sin antes lograr cierto grado, apreciable, de desarrollo económico y
social". 9 En otros términos, un criterio que hace depender la evolución del comportamiento
reproductivo del nivel general de modernización alcanzado por la sociedad. Por lo demás, en el
caso de la mortalidad, si bien la distancia entre las proyecciones y la realidad no fue tan grande,
también se detecta la misma impronta conceptual en la llamada "teoría del umbral", según la cual
ciertos valores de la esperanza de vida o de la mortalidad infantil tienen como prerequisito
necesario un determinado nivel de desarrollo económico y social.
Ahora bien, acabamos de constatar que la historia reciente de América Latina ha mostrado que
las tendencias de la fecundidad y la mortalidad ni se deducen, ni marchan al compás del desarrollo
económico. Es decir, ha mostrado que la transición demográfica puede realizarse sin una
modernización acorde a la que supone el paradigma funcionalista. En otros términos, la "teoría de
la transición" no nos sirvió para imaginar ex-ante la reciente evolución demográfica de la región,
por lo que, naturalmente, no nos sirve ahora para interpretarla ex-post.

2.2. La "inserción de las variables demográficas en la

planificación económica y social"
Este es otro corpus conceptual utilizado ampliamente en América Latina para expresar la
relación entre política y población. Su filiación funcionalista-empiricista es clara. Se manifiesta en
varios supuestos implícitos: que las sociedades tienden al equilibrio a través del consenso; que la
intervención del Estado en la vida social reviste un exclusivo carácter técnico; que la "realidad"
preexiste a la intervención del planificador, por lo que no requiere ser conceptualizada, sino tan
sólo contabilizada y clasificada; etc.
Debe recordarse que este discurso se introdujo en América Latina en un momento en que
también se expandía rápidamente la concepción del Estado-benefactor y, como ingrediente
necesario de esta última, la práctica de la planificación como componente inherente a la acción
gubernamental. El inmatizado tenor técnico de este discurso (y, nobleza obliga otra vez, la ausencia
de cualquier otra alternativa conceptual plausible) lo constituyó naturalmente en una vía regia para
conducir la relación entre los organismos internacionales que prestaban asistencia técnica para el
desarrollo y los gobiernos nacionales. De suerte que fue principalmente en dichos organismos
donde se elaboró y perfeccionó este enfoque.
Resumiremos este discurso enumerando sus principales proposiciones: a) se empieza por
demostrar la necesidad de integrar las variables demográficas en la planificación global, en base al
probado argumento de la interdependencia recíproca entre población y desarrollo. Dada esta
interrelación, para asegurar el desarrollo, es indispensable, sea, formular-ejecutar-evaluar políticas
explícitas de población, sea, por lo menos, tener controlada su incidencia implícita sobre el
conjunto de políticas públicas; b) se establece luego la modalidad deseada de inserción, a saber, la
modalidad endógena, lo que significa que es preciso prever la incidencia de la dinámica
demográfica sobre el conjunto de la políticas públicas, la incidencia a su vez de estas últimas sobre
la primera, y así de seguido, durante todo el período cubierto por el plan; c) se enumeran entonces
los requisitos indispensables para aplicar aquella modalidad, a saber, correcto diagnóstico de la
situación demográfica al comienzo del período; necesidad consecuente de disponer de información
idónea; necesidad de insumos de conocimiento acerca de la naturaleza de la interrelación entre
variables demográficas y no demográficas; necesidad de marcos institucionales adecuados para la

99
CELADE: 'La población y el desarrollo. Hechos y reflexiones', en Notas de Población, Año XIII, No. 38, Santiago, Chile, 1985.
tarea planificadora y para el monitoreo de la situación demográfica, etc. ; e) cuando se cumplen
dichos requisitos, procede considerar la metodología a utilizar, destacando aquí dos temas
principales: cómo identificar las poblaciones objetivos y qué modelos econométricos emplear para
asegurar una inserción endógena.
Además de estas recetas técnicas, este discurso incluye también una reflexión acerca del
aún escaso éxito de la planificación demográfica en América Latina, así como una enunciación de
los obstáculos que explicarían ese fracaso. Entre estos últimos, se señalan como principales: la falta
de información estadística adecuada; la insuficiencia de conocimientos acerca de la naturaleza
(cualitativa y cuantitativa) de la interrelación entre variables demográficas y no demográficas; la
excesiva simplificación de los modelos econométricos disponibles para la tarea; la carencia de
recursos humanos convenientemente capacitados para la misma; la inexistencia de marcos
institucionales apropiados; la incapacidad de los técnicos para usar un lenguaje afín al trato con
políticos; etc. El supuesto implícito en toda esta enunciación es que, si se superaran dichos
obstáculos, sería posible lograr una adecuada inserción de las variables demográficas en la
planificación global.
Las críticas dirigidas a este discurso son también numerosas y variadas. Algunas se centran
en la propia actividad planificadora (entendida como ingeniería social), pero, desde luego, alcanzan
también al corpus específicamente demográfico que estamos analizando. De acuerdo a esta senda
argumental, la formulación de planes constituye un ejercicio fundamentalmente abstracto y sólo
pretendidamente técnico (es decir, ideológicamente neutral), ya que en los mismos nunca se
incorporan las relaciones de poder como variables endógenas. Es decir, ya que se oculta el hecho de
que los propios planificadores son funcionarios del sistema de dominación vigente y ya que se
prescinde de considerar cuáles serían los actores y relaciones sociales involucrados.
Otro andarivel crítico apunta más directamente al enfoque de la "inserción...". Se insiste
entonces en la premisa ingenuamente "optimista", implícita en esa conceptualización, según la cual
la producción de conocimiento teórico y metodológico asegura per se su aplicación práctica. Se
destaca también el supuesto implícito de que ciertos problemas políticos pueden encontrar
soluciones técnicas, razón suficiente para que este enfoque sea calificado como "tecnocrático" y no
como "técnico". Se enfatiza asimismo su abstracción (u ocultamiento) de los mecanismos reales de
decisión dentro del Estado, al visualizarlo implícitamente como una entidad monolítica, dentro de
la cual, la Oficina de Planificación asumiría el rol de portavoz de la voluntad general. Abstracción
peligrosa si las hay, puesto que saca del campo perceptual las instancias de decisión en las que,
explícita o implícitamente, se procesan efectivamente las decisiones en materia poblacional.
Resumiendo, esta línea crítica objeta al enfoque de la "inserción..." su olvido (u ocultamiento) de la
política contingente (en inglés se expresa mejor: “policy makes abstraction of politics”).
Por último, otro conjunto de críticas emerge del simple sentido común. Cómo podría ser
efectivo el enfoque de la "inserción...", si en América Latina no existe "planificación-efectiva", ni
"planificación-indicativa" y, en los últimos años, ni siquiera "planificación-libresca" (designando
con esta última expresión a la costumbre de elaborar 'planes-libro' al comienzo de cada
administración, aun en la certeza de que sólo tendrán un valor testimonial en el plano de las buenas
intenciones). En efecto, esta costumbre está siendo paulatinamente abandonada a medida que la
óptica del Estado-benefactor va siendo desplazada por la del Estado-subsidiario, y a medida que los
gobiernos dejan que sea el mercado el que introduzca el ordenamiento social que antes pretendían
obtener a través de la planificación.
Esta breve exposición nos releva de más disquisiciones: el discurso de la "inserción.." no
ofrece ningún elemento cognoscitivo para interpretar las recientes mutaciones demográficas en
América Latina. Se han producido notables cambios de tendencias, de similar magnitud y
dirección, tanto en países de economía totalmente centralizada (Cuba), como en países de economía
totalmente mercantil (Chile). Por otra parte, este discurso, lejos de esclarecer, obstaculiza la
comprensión de la intervención estatal en el campo poblacional que sí tuvo lugar en algunos países,
pero de manera por completo ajena a la práctica planificadora.

2.3. Estilos de desarrollo y dinámica demográfica: marco general

Dijimos antes que en el enfoque histórico-estructural podían distinguirse dos vertientes.
Antes de analizarlas resumiremos los conceptos que les son comunes.
 Este enfoque parte de la siguiente proposición: en una sociedad concreta, con estilos de
desarrollo específicos, existen condicionantes sociales de la dinámica demográfica y
condicionantes demográficos de los procesos socio-políticos. Esta proposición contiene algunos
términos cuyo significado se explicita como sigue.
Al hablar de "sociedades concretas" se está aludiendo a sociedades ubicadas en un ámbito
espacial específico y en un momento histórico determinado. Ahora bien, en toda sociedad es
dable distinguir diversas dimensiones de análisis --fundamentalmente, las dimensiones económica,
política, ideológica, cultural y psico-social--, cuyo abordaje puede hacerse desde dos ópticas
necesariamente complementarias. Para una de ellas, el interés se focaliza en los procesos de cambio
que experimentan las diversas dimensiones de lo social. Para la otra, el énfasis está puesto en los
resultados específicos de dichos procesos en un momento histórico determinado, es decir, en las
características estructurales de la sociedad.
El término "condicionantes sociales" alude, precisamente, al conjunto de fenómenos inherentes
a cada una de las dimensiones de lo social, ya sea que estas últimas se aprehendan en términos de
procesos o en términos de estructuras. Se los denomina "condicionantes de la dinámica
poblacional" en la medida en que esta última se concibe como íntimamente ligada a las estructuras
sociales y a las transformaciones que éstas experimentan en el tiempo.
El término "estilos de desarrollo" (o "estrategias de desarrollo" o "modelos de
acumulación", según las circunstancias), por su parte, remite a las estrategias de acción --esencial-
mente públicas-- que, siendo políticamente dominantes en una sociedad concreta, se relacionan con
los factores fundamentales del desarrollo económico y social. "Políticamente dominantes" significa
que dicho concepto sólo se aplica a las estrategias de acción de los grupos sociales que ocupan
efectivamente el aparato del Estado.
Los estilos de desarrollo expresan el modelo de sociedad (ideológicamente configurado) al
que aspira el grupo dominante y se viabilizan a través de las políticas públicas de índole económica,
social, política y cultural que propone cada gobierno a la sociedad civil.
Desde esta perspectiva, la dominancia de una estrategia de desarrollo se concibe como la
resultante de diversos factores: la existencia de opciones o estrategias alternativas correspondientes
a las diferentes clases y estratos sociales; las relaciones de alianza o de conflicto que se establecen
entre las fuerzas sociales que representan a dichas clases y estratos; la correlativa estructura de
poder; en fin, la capacidad de dichas fuerzas sociales --aisladas o coaligadas-- de imponer sus pro-
pias estrategias de acción al conjunto de la sociedad, a través del ejercicio del poder (control del
Estado) y de diversos mecanismos de legitimación (instituciones).
Se entiende que los estilos de desarrollo tienden a asegurar la producción y reproducción
de la sociedad en general y de un determinado perfil de estratificación social y regional en
particular. A su vez, esta diferenciación social y regional se traduce en comportamientos
demográficos diferenciales, los que, a nivel agregado, determinan el nivel y fluctuaciones de la
dinámica demográfica nacional.
Por su parte, la expresión "dinámica demográfica" engloba al conjunto de hechos
relacionados con el crecimiento, la composición y la distribución espacial de la población, que son
función, a su vez, de los llamados fenómenos demográficos: nupcialidad, fecundidad, mortalidad,
migraciones internas y migraciones internacionales. Hechos y fenómenos demográficos son
diferenciales (en nivel y/o tendencias) según estratos social y regionalmente diferenciados.
Por último, el término "condicionantes demográficos" apunta a poner de relieve que, así
como las estructuras y procesos sociales influyen sobre los diversos componentes de la dinámica
poblacional, de igual forma, el crecimiento, composición y distribución espacial de la población
pueden incidir sobre las estructuras sociales y su transformación en el tiempo.

2.4. Estilos de desarrollo y dinámica demográfica: versión abstracta

Una de las líneas de investigación emergentes del enfoque anterior apuntó a identificar las
dinámicas demográficas específicas que corresponderían a estilos de desarrollo caracterizados en
términos generales; es decir, caracterizados sin tener en cuenta que un mismo estilo puede asumir
formas muy dispares en cada situación concreta (de ahí el título de "versión abstracta" que damos a
esta vertiente).
 Se definieron entonces las estrategias predominantes en América Latina, reteniéndose las
siguientes: economía de mercado con Estado-benefactor; economía de mercado con Estado-
subsidiario; economía centralizada y planificada. Dándose por sentado que cada una de estas
estrategias era homogénea en lo que respecta a las políticas económicas y sociales que tienen
efectos explícitos o implícitos sobre la población, se trató de detectar "regularidades", en el sentido
de establecer qué dinámica demográfica correspondía a cada estrategia.
Desde luego, tales intentos desembocaron en el fracaso. Primero, porque la realidad mostró
que una misma estrategia puede asumir formas concretas muy dispares en dimensiones cruciales de
la acción del Estado, por ejemplo, las políticas sociales (Chile, Bolivia). Segundo, porque la
realidad también mostró que algunas formas de intervención estatal (por ejemplo, las relacionadas
con la salud materno-infantil) pueden ser análogas en países con estrategias de desarrollo disímiles
(Costa Rica, Cuba). Es decir, la realidad demostró que no puede establecerse ninguna regularidad
que asocie explicativamente estrategias de desarrollo abstractas con dinámicas demográficas
concretas.
Se impone entonces una conclusión muy simple: este corpus conceptual tampoco nos sirve
para interpretar la historia demográfica reciente de América Latina. En su afán generalizador, este
discurso termina adquiriendo la misma naturaleza ahistórica que caracteriza a los dos enfoques
funcionalistas ya analizados.

2.5. Estilos de desarrollo y dinámica demográfica: versión concreta

La segunda vertiente derivada del marco general que relaciona los estilos de desarrollo con
la dinámica demográfica, considera a dicho marco como una conceptualización de alto nivel de
generalidad (abstracción), la que sólo es fértil para el abordaje de situaciones concretas. Un estudio
típico de esta vertiente comenzaría por describir la situación socio-política (coyuntura económica,
actores y relaciones sociales, instituciones, etc.) de un país; analizaría luego qué tipo de políticas
públicas viabiliza efectivamente la estrategia dominante; a qué grupos sociales se apunta; qué
mecanismos de acción se utilizan; cuáles son los efectos concretos de dichas políticas sobre el
comportamiento demográfico de grupos social y regionalmente diferenciados; etc. De esta manera,
el análisis concreto de todos los elementos involucrados en el proceso permite esclarecer los nexos
explicativos que vinculan el estilo de desarrollo y la dinámica demográfica, en esa situación
concreta (estudios de este tipo existen para numerosos países: Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica,
México, etc.). Es decir, se crea conocimiento válido para esa realidad, pero no conocimiento
extrapolable sin más a otras realidades.
Así, esta vertiente discursiva, si bien ayudó a esclarecer los procesos internos de algunos
países, tampoco nos ha proporcionado instrumentos válidos para interpretar las regularidades que
sí ostenta la reciente evolución demográfica regional.

3. Conclusiones
Acabamos de ver que ninguno de los marcos conceptuales actualmente dominantes en
América Latina ha sido válido para explicar las recientes mutaciones poblacionales de la región.
Ello significa, en otros términos, que no disponemos de paradigmas teóricos que nos permitan
interpretar los procesos en curso, como así tampoco prever escenarios futuros más o menos
verosímiles. Porque la falta de poder explicativo revela a su vez la falta de poder predictivo.
Esta conclusión que, a primera vista, podría resultar frustrante, por el contrario, puede
sernos de la mayor utilidad para evaluar el esfuerzo que es preciso realizar para "limpiar" (la
expresión es deliberada) nuestro actual bagaje cognoscitivo de la rémora de discursos que nos
cierran --más que nos abren-- la percepción de horizontes pasados, presentes y futuros.
Porque también nos sirve para la prospectiva, si se nos permite la disgresión. En efecto,
usualmente, las proyecciones de los principales parámetros demográficos de un país se realizan
extrapolando razonadamente hacia el futuro las tendencias verificadas en el pasado reciente. Esta
práctica se realiza en el marco de un juego de variables que es exclusivamente demográfico, o sea,
sin considerar los posibles efectos demográficos --explícitos o implícitos-- que pudiesen derivarse
de determinadas políticas públicas de índole económica o social. Nuestras conclusiones indican que
esta opacidad congnoscitiva seguirá siendo la tónica durante todavía un largo trecho. Aunque, en
realidad, en lo que concierne a la prospectiva, podría pensarse que estamos ahora en posición más
incómoda que en el pasado, ya que, a la luz de lo sucedido con las proyecciones hechas en 1970,
somos ahora más conscientes del alto grado de incertidumbre de las hipótesis de proyección.

SEGUNDA PARTE
¿CÓMO PENSAR LA POLÍTICA DESDE LA DINÁMICA DEMOGRÁFICA?
El objetivo de esta Parte es exponer algunas reflexiones sobre las políticas de población,
analizando los vínculos de coincidencia o contradicción que se establecen entre las metas sociales
(políticas gubernamentales) y las libertades individuales (derechos humanos) que, a nivel agregado,
se traducen en una determinada dinámica demográfica, favorable o no al desarrollo económico y
social. Para ello analizaremos varios pares de relaciones conceptuales.

1. COMPORTAMIENTOS INDIVIDUALES Y DINÁMICA DEMOGRÁFICA

El hecho central a tener en cuenta aquí es que los fenómenos demográficos son el
resultado, a nivel agregado, de comportamientos individuales (se sobreentiende, de individuos y
familias) en los que se ponen en juego derechos humanos fundamentales. Así, por ejemplo:

*la nupcialidad de una población, en un determinado momento, no es más que la suma de todos
los eventos individuales en los que cada ciudadano ejercita libremente el derecho de casarse con
quien quiera en el momento que quiera;
*la fecundidad es el resultado de la suma de los comportamientos en los que se ejercita el derecho
individual de tener los hijos que se quiera en el momento que se quiera;
*la mortalidad debería ser el resultado --agregado-- del derecho que tiene cada individuo a gozar
del más alto nivel de salud física y mental alcanzable en su sociedad;
*la distribución espacial de la población es el resultado --agregado-- del ejercicio de la libertad de
residencia y movimiento que tiene cada ciudadano dentro de su propio país;
*las migraciones internacionales de los nativos de un país constituyen la suma de eventos en los
que se ejerce el derecho individual de irse de y volver a su país de origen, en el momento deseado.

El "problema" se plantea cuando el resultado de la suma de comportamientos individuales

libremente determinados define una dinámica demográfica que, en nivel y/o tendencia, difiere de
aquella que constituye la meta social de los gobernantes en un determinado momento.
La enumeración de las distintas soluciones con que se ha encarado este problema está fuera
de los límites de este trabajo, aunque conviene recordar que la comunidad internacional ha
precisado los derechos humanos que se juzga indispensable asegurar a los individuos y a las
familias en materia de comportamientos demográficos.1/
Ahora bien, ¿cómo se compatibiliza en la práctica el respeto de este conjunto de libertades
individuales, con la necesidad de alcanzar las metas demográficas que los gobiernos consideren
indispensables para asegurar el bienestar global de la sociedad?

2. METAS SOCIALES Y DINÁMICA DEMOGRÁFICA

Un primer punto a dilucidar es si es legítimo que un gobierno se fije metas poblacionales,
aun en el caso de que respete irrestrictamente la libertad de comportamiento de los individuos y las
familias. Nótese que en ocasiones se ha cuestionado esta legitimidad.
Para reflexionar sobre este tema hay que precisar el significado del término "políticas de
población".
Siguiendo una propuesta ampliamente consensuada, definiríamos a las políticas de
población como aquellas medidas gubernamentales adoptadas con el propósito de influir directa-
mente sobre la dinámica demográfica, incluyendo aquellas otras políticas de desarrollo más amplias
que se realizan con el propósito de modificar las tendencias de la población.

10
United Nations: Proceedings of the Symposium on Population and Human Rights. Viena, 1981, Nueva York, 1983
(ST/ESA/SER/51).
 Como se aprecia en esta definición, el concepto de "intencionalidad" de la acción
gubernamental es un componente esencial. Es decir que, en sentido estricto, sólo se consideran
políticas de población aquellas acciones públicas que tratan de influir sobre la dinámica
demográfica porque se han fijado metas poblacionales. Es decir, las políticas de población son
políticas explícitas.
Esta precisión es importante porque, dada la estrecha relación que existe entre la dinámica
demográfica y otras dimensiones de las estrategias de desarrollo, un gobierno puede no fijarse
metas demográficas pero sí otros objetivos económicos, sociales, políticos, etc. cuya consecución
tendría claramente efectos de tipo demográfico. Es corriente referirse a este tipo de acción pública
como políticas implícitas de población.
Ahora bien, es obvio que se reconoce universalmente la legitimidad del Estado para
formular y ejecutar políticas implícitas de población. Lo que a veces se cuestiona, por el contrario,
es que el Estado pueda fijarse legítimamente metas explícitas en materia demográfica. Dicho
cuestionamiento concierne casi exclusivamente a las políticas de fecundidad (sean éstas
antinatalistas o pronatalistas), aduciéndose que las decisiones relativas al número y espaciamiento
de los hijos pertenecen a un ámbito de la vida privada del que el Estado debe estar sistemáticamente
excluido, es decir, en el que su intervención es ilegítima.
Consideramos que esta última posición es insostenible al menos por dos razones: a) porque
es incongruente negar la legitimidad de políticas explícitas de fecundidad, al tiempo que se aceptan
sin cuestionamiento (en realidad, sin reflexión) las políticas implícitas de fecundidad; b) porque no
es argumento suficiente el que un acto (por ejemplo, la gestación) sea realizado en el dominio de la
vida privada, para prohibir a la sociedad (al Estado) el derecho de sentirse concernida por ciertas
consecuencias de ese acto (por ejemplo, el nivel de la natalidad).
Volviendo al tema de las políticas de población en general, puede afirmarse que hay
consenso en aceptar como legítimo el principio de intervención del Estado para actuar
explícitamente sobre los comportamientos individuales con el objetivo de alcanzar ciertas metas
poblacionales (algo que, por lo demás, ha acontecido siempre, en mayor o menor medida, en todo
tiempo y lugar). Es decir, que se acepta como legítima la formulación de políticas explícitas de
población dentro de una estrategia de desarrollo global.

3.POLITICAS DE POBLACIÓN Y DERECHOS HUMANOS

Un segundo punto a dilucidar es el de los límites que los gobiernos deben respetar, al
accionar en materia demográfica.
En efecto, una vez aceptada la legitimidad de las políticas explícitas de población, deben
considerarse los métodos o medidas (recomendaciones, incentivos, desincentivos, coerción, etc.) a
través de los cuales se tratará de alcanzar las metas deseadas.
Se plantea entonces una cuestión completamente diferente a la del punto anterior: la de la
legitimidad de las formas de intervención de un gobierno en pos de la consecución de metas
poblacionales.
Para facilitar la exposición, analizaremos este último tema limitándonos al ejemplo de las
políticas de fecundidad.
Las formas de intervención de las que puede servirse el Estado para ejecutar su política de
fecundidad revisten una multiplicidad de medidas, de carácter directo o indirecto. Siguiendo una
propuesta que clasifica las mismas según su "orden de aparición" histórico, pueden citarse los
"tipos" de medidas que se enumeran de seguido: legislación; programas voluntarios; campañas de
información y educación; incentivos o desincentivos socioeconómicos; ordenamiento institucional
ad-hoc; cambios en el contexto socioeconómico; presiones psico-sociales; etc.
Por otra parte, para nuestros actuales propósitos, es fundamental analizar las políticas de
fecundidad desde una dimensión suplementaria: la del "grado de intensidad" de las medidas
implementadas por el gobierno respecto al comportamiento de los individuos y las parejas. El grado
de intensidad puede fluctuar --pasando por niveles intermedios-- desde la abstención total hasta la
coerción total. En el contexto de políticas coercitivas, los individuos y las parejas pierden el
derecho a la libertad de procreación, debiendo subordinar completamente sus comportamientos a la
consecución de las metas gubernamentales.
 Como es evidente, el problema de compatibilizar derechos individuales y metas sociales no
se plantea cuando los individuos y las parejas adoptan libremente comportamientos acordes con los
deseos gubernamentales. Pero esta situación no es la más frecuente. Por el contrario, se ha señalado
la dificultad de lograr que la suma de decisiones individuales (cada una de las cuales es tomada de
acuerdo al propio interés y en base a criterios que conciernen al corto plazo) resulte necesariamente
en una dinámica demográfica adecuada (definida esta última desde el punto de vista del interés
colectivo y en base a criterios y objetivos que corresponden al largo plazo). Objetivos que, por otra
parte, ni siquiera pueden ser conscientes para los actores individuales.
En este último caso, cuando un gobierno, en búsqueda del bienestar general, se fija como
deseable una meta demográfica que no coincide con los deseos actuales de los individuos, por lo
que su consecución requeriría un cambio más o menos rápido de comportamientos, ¿qué medidas
puede legítimamente utilizar para acelerar la aceptación de sus objetivos por parte de los individuos
y las parejas? ¿Cuán lejos puede llegar un gobierno en el camino que va desde la abstención hasta
la coerción?
La comunidad internacional se ha pronunciado clara y reiteradamente sobre esta
disyuntiva, como ya indicáramos. Así, las recomendaciones vigentes 11 estipulan:
a) que los individuos y las parejas tienen el derecho humano de determinar libre y
responsablemente el número y espaciamiento de sus hijos (libertad de procreación);
b) que la libertad de procreación debe ser respetada, aun cuando la suma de los
comportamientos individuales se traduzca, a nivel social, en una dinámica demográfica de signo
diferente a la deseada por el gobierno; 12
c) que el respeto a la libertad de procreación comporta no solamente la eliminación de
obstáculos, sino también la provisión, por parte del Estado, de los métodos idóneos para efectivizar
dicha libertad;
d) que el uso de incentivos tendientes a modificar el comportamiento reproductivo de la
población constituye una práctica gubernamental legítima, siempre y cuando, paralelamente, el
gobierno respete y viabilice el ejercicio de la libertad de procreación;
e) que el derecho a la libertad de procreación convierte en intrínsecamente ilegítimo cualquier
método o acción gubernamental de índole coercitiva;
f) que es aconsejable que los gobiernos expliciten su política de fecundidad en el contexto de
su estrategia de desarrollo global, ya que esta práctica contribuye al bienestar de la población.

Digamos para finalizar, que, mutatis mutandi, los razonamientos precedentes son
aplicables por extensión al conjunto de la política de población de un determinado gobierno.

4.DINAMICA DEMOGRÁFICA Y POLÍTICAS DE POBLACIÓN

Un tercer punto a dilucidar es el de las modalidades que deben revestir las políticas de población
dada la particular relación que existe entre, por un lado, la dinámica demográfica y, por otro, los
comportamientos individuales y las metas gubernamentales.
A tal efecto, puede ser útil un sistema de correspondencias entre las características de los
fenómenos demográficos (que se resumen en la dinámica demográfica)y la naturaleza de las
políticas de población que se deriva de aquellas. En el Diagrama que se presenta en la página
siguiente, se observa, en efecto, que los fenómenos demográficos poseen ciertas características que
determinan directamente la naturaleza intrínseca de las políticas de población, las que deberían ser
sistémicas, multisectoriales, discriminantes, incentivadoras y de largo plazo.

11
Por ejemplo, las resoluciones acordadas en la Conferencia sobre Población y
Desarrollo celebrada en El Cairo, en 1994. Para ilustración, reproducimos en Anexo
un comentario acerca del Documento presentado por el gobierno argentino en esa
Conferencia.
12
Por ejemplo, para este tipo de situación, La Conferencia de El Cairo consideró que los países que deseen modificar los
niveles de la fecundidad deben dar prioridad a la aplicación de programas de desarrollo con estrategias educativas y de
salud, las que, a la par que contribuyen al crecimiento económico y a la elevación del nivel de vida, ejercerán un efecto
decisivo sobre las tendencias demográficas, incluida la fecundidad.
5. CONCLUSIÓN
Para que sea posible una intervención gubernamental de índole tan compleja como la que
acaba de describirse, se requiere, como mínimo, que la sociedad haya, sino solucionado, por lo
menos agendado las siguientes cuestiones:
a) promover un debate político que permita aunar el consenso social indispensable para la
prosecución de grandes metas en el largo plazo;
b) establecer un marco adecuado de instrumentación de la acción pública, el que sólo puede
ser provisto por la planificación económica y social global;
c) mantener un encuadramiento legislativo que asegure el respeto a los derechos humanos;
d) organizar un ámbito de competencias institucionales específicas dentro del Estado, que sea
capaz de asumir la complejidad de esta problemática.

Sin embargo, ninguno de los cursos de acción que acaban de enumerarse será viable, si en
la sociedad no media antes una toma de conciencia previa por parte de sus principales fuerzas
políticas, acerca de la necesidad de incorporar la dinámica poblacional como elemento crucial de
las estrategias de desarrollo. Es decir, a menos que las metas poblacionales se transformen en una
cuestión social que reclama pronunciamiento político.
ANEXO
LA POSICION ARGENTINA EN EL CAIRO 13

Susana Torrado

"Todos los individuos tienen derecho a participar en la formulación de las políticas de

población relativas a su propio país" (ONU, borrador del Programa de Acción de la Conferencia del
Cairo).
Si el gobierno argentino adhiriera a esta premisa, la opinión pública habría podido conocer
el "Informe Nacional sobre Población" (INP) que lleva a esa Conferencia, en "cuya elaboración ha
contribuido invalorablemente la Iglesia Católica Argentina", según se hace constar en la Presenta-
ción.
Es difícil (pero vale la pena el intento) reparar en tan pocas líneas dicha omisión, sobre
todo teniendo en cuenta el jugoso contenido que ofrece el INP para develar la ideología oficial en
materia poblacional.
Comencemos citando su marco programático general: "En la Argentina, existe la concep-
ción de que el desarrollo es el producto de la liberación del potencial productivo y de crecimiento
contenido en la sociedad civil...Buena parte de la legislación sobre el funcionamiento económico
dictada recientemente, y especialmente a partir de 1991, ha buscado precisamente crear un marco
jurídico igualitario tendiente a facilitar el desarrollo de estas potencialidades" (pág. 26). De este
precepto general se derivan varias líneas argumentales, de las que sólo ejemplificaré las más signi-
ficativas.

1. Negación de la óptica de los derechos humanos en el planteo de la problemática.

En el INP, han sido erradicados los términos "derechos reproductivos" y "salud
reproductiva", de aceptación generalizada en la comunidad internacional. Esos conceptos apuntan a
asegurar que los individuos (incluidas las adolecentes) y las parejas, por un lado, puedan repro-
ducirse según su libre voluntad, y, por otro, puedan enriquecer su vida a través del goce de
relaciones sexuales basadas en el consentimiento y respeto mutuo; para todo lo cual tienen el
derecho de acceder a la mejor información sobre métodos de regulación de la fecundidad. El INP,
por el contrario, adopta la óptica de la "procreación responsable", que sólo reconoce la "necesidad
de que el Estado provea la información y atención necesarias para que las parejas determinen el
número de hijos y su espaciamiento, respetando los valores culturales de la familia" (pág.45). En el
paso de una a otra óptica, se nos ha perdido el derecho a contar con servicios de salud idóneos para
gozar de la sexualidad sin fines procreativos.

2. Subestimación de la óptica de la desigualdad social en el momento del diagnóstico.

En el INP, la alta fecundidad adolescente y la mortalidad materna por aborto (pág. 10) son
problemas de la población argentina, no de las mujeres pobres de la Argentina. Nótese que, a todo
lo largo del INP, los pobres han mutado esta denominación por la de "subpoblaciones en estado
altamente vulnerable" (pág. 41).

3. Desestimación del objetivo de equidad social en el momento de fijar las metas

poblacionales.
Según el INP, las políticas públicas de desarrollo de las economías regionales no han sido
efectivas en la Argentina (pág. 34), por lo que no se prevé ningún tipo de meta en relación a la
distribución de la población (pág. 44). "Más aún que, dado el tipo de desarrollo actualmente
dominante en la Argentina, tienden a predominar políticas que favorecen la distribución espontánea
de la población en el espacio nacional" (pág. 34).

4. Concentración en el Poder Ejecutivo de los poderes en materia poblacional.

13
Este artículo se publicó en el Diario Página/12, edición del 4 de setiembre de
1994.
 En el INP, se explicita que la competencia en políticas demográficas está y estará centrada
en el Ministerio del Interior (pág. 43). También, que "la actual definición de políticas se orienta a la
ejecución de acciones por sectores, antes que a la formulación de una ley general, ya que el marco
jurídico no asegura la definición de una política" (pág. 44). Esta afirmación desconoce el hecho de
que la Constitución Nacional de 1953 (artículo 67, inciso 16), establece que corresponde al
Congreso la fijación de la política migratoria nacional. Nótese también que, en cumplimiento de un
anuncio del INP (pág. 44), el gobierno creó en diciembre de 1993 el "Consejo Federal de Pobla-
ción", organismo integrado por funcionarios de ese Ministerio y delegados de los gobiernos
provinciales, al que los legisladores nacionales solo podrán integrarse en calidad de observadores.
En suma, el INP no deja ninguna vía para que los ciudadanos participen en la elaboración de las
políticas poblacionales, ni siquiera a través de sus representantes. Sin duda, el hecho de que estas
competencias queden situadas exclusivamente en el Ministerio del Interior reforzará --como en el
pasado-- la tendencia a que las cuestiones demográficas se visualicen desde la óptica de la Seguri-
dad Nacional más bien que desde la del Bienestar Social.

5. Incongruencias entre los dichos y los hechos.

En el IPN, se afirma que "en los últimos tiempos, el Gobierno ha mantenido una actitud no
discriminatoria respecto a los inmigrantes limítrofes, incluso los indocumentados, reconociendo el
aporte económico que su trabajo genera para el país" (pág. 21). Este párrafo fue escrito en el
mismo momento en que destacados funcionarios del PEN satanizaron públicamente a los limítro-
fes, responsabilizándolos sucesivamente de la extensión del cólera, el déficit habitacional, la ocupa-
ción ilegal de inmuebles, la extensión de la pobreza, el aumento de la desocupación, el constituir
una solución espúrea a la necesidad de bajar "el costo argentino", el narcotráfico, etc., acusaciones
que se fueron plasmando, paralelamente, en normas legales restrictivas y acciones policiales
coercitivas.

Es quizás incierto el destino que la Conferencia de El Cairo deparará a las ideas contenidas
en el INP. Más previsibles son las consecuencias que nos depararía a los argentinos su puesta en
práctica. La política de población es parte sustancial de las políticas sociales. Es preciso
democratizarla.
 Características de los Naturaleza de las políticas
fenómenos demográficos (FD) de población (PP)

a) Los FD constituyen un sistema, a) No puede actuarse sobre

en el sentido de que están mu-
tuamente interrelacionados y las
temicas, en el sentido
revierten sobre los restantes.
los FD en forma aislada.
Las PP son políticas sis- tendencias de un fenómeno
de que deben tomar simul-
táneamente en cuenta el
conjunto de los FD.

b) Los FD son, a la vez, causa y b) No puede actuarse sobre

efecto de fenómenos de orden
económico, social, político y
cultural.
los FD con medidas inde-
pendientes del resto de
la acción pública. Las PP
son políticas
multisectoriales.

c) Los FD son diferenciales según c) No puede actuarse sobre

los estratos sociales y las
regiones geográficas.
los FD con medidas indis-
criminadas desde el punto
de vista social y regio-
nal. Las PP son políticas
discriminantes. 14

d)Los FD constituyen el resul- d) No debe actuarse sobre los tado, a

nivel agregado, de FD con medidas coerciti-
comportamientos individuales vas. Si respetan los de-
en los que se ponen en juego rechos humanos, las PP
derechos humanos fundamentales. son políticas incentiva-
doras.

e) Los FD tienen una gran iner- e) No puede actuarse sobre

cia, es decir, se manifiestan los FD con medidas coyun-
lentamente en el tiempo y sus turales. Las PP son polí-
efectos se hacen sentir ticas de largo plazo.
sobre períodos muy prolongados.

14
Que no es lo mismo que “discriminatorias”. Deben tener en cuenta las diferencias
sin por eso perjudiciar algún segmento poblacional en detrimento de otro.