DERECHO ADMINISTRATIVO

UNIDAD N°5 CONTRATOS ADMINISTRATIVOS EN PARTICULAR

11 DE JULIO DE 2019
BISHITO
DE LUZ
 UNIDAD N°5
1. Empleo público: caracteres y naturaleza jurídica. Derechos y deberes del agente
público. De obra pública: concepto. Sistema de contratación. Concesión de obra
pública. Peaje. Concesión de servicios públicos. Contrato de suministro. Otros
contratos administrativos: transporte locación de riesgo. Contrato de
compraventa
2. Aspectos provinciales de los contratos administrativos.
EMPLEO PÚBLICO: concepto
El contrato de empleo público es una relación de empleo, de subordinación del sujeto particular respecto
del Estado, que cumple las funciones asignadas al órgano institución, sin tener en cuenta la jerarquía,
importancia o responsabilidad del cargo que ocupe.
Caracteres:
La relación de empleo público presenta caracteres propios:
Ejercicio personal. Es una nota esencial de la relación de empleo público. El empleado público es un
órgano-persona, quien no puede delegar en otro el desempeño de sus funciones. Esto es así porque la
competencia le ha sido conferida expresamente al órgano-institución, siendo ejercida por el órgano
individuo. Por lo cual la delegación, sustitución o subrogación de funciones debe estar expresamente
autorizada por el ordenamiento jurídico.
Personas físicas. Sólo pueden ser empleados públicos las personas físicas, no las personas jurídicas,
que quedan excluidas de la posibilidad de desempeñar las funciones atinentes al empleo público.
Efectos futuros. La relación de empleo público produce efectos para el futuro (ex nunc). Se rechaza la
posibilidad de efectos retroactivos (ex tunc) de la designación, pues estaríamos en presencia de una persona
que habría cumplido funciones en la Administración Pública sin estar regularmente designada, ejerciendo
ilegítimamente la competencia en cuestión.
NATURALEZA JURÍDICA:
Relación entre la organización administrativa (órgano-institución) y el sujeto particular (órgano-individuo) es
de carácter contractual
Distintas corrientes doctrinarias se han. En principio, se sostuvo que se trataba de un acto unilateral del Estado,
al cual daba validez o eficacia el consentimiento del administrado, así la situación jurídica del agente y empleado
tenía forma legal o reglamentaria; por otro lado se señaló que en origen era un acto jurídico bilateral, importando
la voluntad del agente pero sin formalizar un contrato, en tanto que la relación subsecuente se encuadraba en
lo estatutario, pudiendo la Administración modificarla unilateralmente.
Para DROMI se trata de una relación contractual, de derecho público, que guarda analogía, en cuanto al objeto,
con el contrato de trabajo y con la locación de servicios, y que difiere de ellos, por el régimen jurídico específico
en razón de ser el Estado el contratante y en razón de los fines del servicio contratado.
El hecho de que los empleados públicos, en algunos casos, queden comprendidos en normas de carácter legal
o reglamentario, no contradice la esencia contractual de la relación de empleo público, en tanto expresa una
concurrencia de voluntades (Administración y administrado) de mutuo consentimiento. Los empleados que
integran (como órganos-individuos) las estructuras de la Administración Pública (órganos-institución), tienen
con ésta una relación contractual stricto sensu. Esa relación es contractual desde su mismo origen, se proyecta
como tal a lo largo de la ejecución del contrato y se perfecciona por el acuerdo de voluntades que dan la
Administración y el agente o empleado público.
El objeto de tal contrato serán las funciones que deberá desempeñar el agente, una vez integrado al órgano
administrativo, quien ya en posesión efectiva del cargo, queda sujeto a un conjunto de deberes que tiene que
cumplir y nacen desde ese momento un conjunto de derechos a los cuales se hace acreedor.

DERECHOS Y DEBERES DEL AGENTE PÚBLICO

Son derechos del empleado público:
La retribución, sueldo o contraprestación por los servicios o trabajos que el agente realiza y que el
Estado le paga periódicamente, es un derecho al cual se hace acreedor aquél a partir de que preste
efectivamente el servicio. El sueldo a pagar es una obligación del Estado, que nace del carácter contractual de
la relación de empleo público.
El sueldo no puede ser disminuido ni suprimido, pero sí puede ser aumentado o reajustado en más. Por el
principio de la intangibilidad de las remuneraciones no se admite la disminución del sueldo, ni aun en el supuesto
de una disposición de carácter general, que afectara por igual a todos los empleados o funcionarios públicos,
pues tal situación repugnaría a los derechos consagrados por la Constitución (arts. 14 bis, 16 y 17).
Estabilidad. Retiro voluntario. Es el derecho del agente a la continuidad en el cargo o empleo del que
no puede, en principio, ser separado.
La estabilidad puede ser

 propia: estabilidad absoluta, por la cual no cabe la indemnización como sustitución por el cargo; o
 impropia es la estabilidad relativa, por la cual procede la indemnización sustitutiva.
En el ordenamiento positivo argentino si bien la estabilidad es un derecho reconocido constitucionalmente (art.
14 bis), se la ejerce conforme a las normas que la reglamentan, estableciéndose de esta manera límites a su
ejercicio, para ciertos empleos.
Las causas del cese de la estabilidad deben respetar el principio de razonabilidad; cuando por motivos arbitrarios
y sin más explicaciones se separa al agente del cargo, bajo la fórmula "por razones de servicio", u otra análoga,
ello implica una cesantía lisa y llana. Por su parte, la estabilidad puede cesar por causas imputables al agente
(conducta indebida), que habilita a la separación del cargo, previo procedimiento sumarial que asegure el debido
proceso y resguarde la garantía de defensa.
Claro está que el cese de la estabilidad debe ser indemnizado (art. 17, CN), pues este caso se asimila al de
expropiación por causa de utilidad pública. También finaliza la estabilidad cuando se ha cumplido el "término
legal" para acogerse a la jubilación. O cuando una imposibilidad física impide cumplir con las funciones,
correspondiendo el otorgamiento de una pensión. En relación a la indemnización que debe percibir el agente
cuando cesa la estabilidad por motivos de interés general, debe tener ella un alcance integral, es decir que debe
resarcir "todos" los daños que provocan la pérdida de la estabilidad y la consecuente finalización de la relación
de empleo público. La indemnización debe ser "justa y razonable". Carrera. El derecho a la carrera
comprende el nivel escalafonario, o jerarquía alcanzada, el ascenso y la jubilación.
El ascenso obedece a dos requisitos: antigüedad y mérito.
Así, en las clases inferiores se asciende por antigüedad, en tanto que en las superiores se asciende además por
mérito, es decir, teniendo en cuenta la idoneidad o mayor eficacia técnica para el cargo.
Descanso. El descanso comprende vacaciones y licencias. Las vacaciones son de carácter general; se
otorgan anualmente; mientras que las licencias son de carácter personal y se otorgan intuitu personae, a solicitud
del interesado, en las circunstancias que establece la norma pertinente.
Las vacaciones son de carácter obligatorio para el empleador, porque con ello se procura mantener la salud en
forma integral del empleado, siendo de orden público. Las licencias no tienen carácter de orden público, sino
que contemplan circunstancias particulares o especialísimas (enfermedad, muerte de un familiar, estudio,
etcétera).
Las vacaciones y licencias comprenden períodos temporales distintos; los días otorgados en razón de la segunda
no pueden quedar comprendidos en los días que abarque la primera.
Renuncia. Se trata de un derecho reglamentado en cuanto a sus aspectos formales y temporales. La
renuncia debe ser presentada por escrito ante el Superior del cual dependa el agente; se debe verificar la
inexistencia de sumarios que impliquen la aplicación de sanciones disciplinarias; puede mantenerse la aceptación
de la renuncia en suspenso durante 180 días, a partir de su presentación, y mientras no sea notificada su
aceptación puede ser retirada. La renuncia se considerará aceptada, si la autoridad competente no se pronuncia
dentro de los treinta días corridos de su presentación.
Propiedad social y participación en las ganancias.

SON DEBERES DEL AGENTE PÚBLICO:

Prestación personal. El empleado público queda obligado a dedicarse personal y directamente a su
función, cumpliendo eficazmente con su servicio, en las condiciones de tiempo, forma, lugar y
modalidad que las normas pertinentes indican.
Relación jerárquica. Implica el llamado poder jerárquico, por el cual el superior imparte órdenes o
instrucciones o solicita informes de su inmediato inferior. En función de que hay que respetar cada
grado de la escala jerárquica. Tal principio tiene arraigo constitucional, según se infiere del art. 99, inc. 17,
de la Constitución.
Deber de obediencia. deber de obediencia del inferior respecto de las órdenes emanadas del superior
jerárquico competente para darlas, que reúna las formalidades del caso y tengan por objeto la
realización de actos de servicio que correspondan a la función del agente . Pero tiene límites, que por
excepción habilitan a desobedecer, o a no cumplir la orden que se considera ilegítima. Esto significa que el
inferior puede controlar la legitimidad de la orden, para verificar si adolece de vicios muy graves, motivo por el
cual quedará exceptuado de la obediencia, sin que tal desobediencia le haga incurrir en responsabilidad; por el
contrario, el cumplimiento de una orden jurídicamente inexistente lo haría pasible de responsabilidad.
Conducta decorosa. La conducta del agente debe ser digna, tanto en la función pública como en el ámbito
privado; debe observar buena conducta, mantener el honor y las buenas costumbres.
Etica pública. El ejercicio de la función pública debe estar signado por la diafanidad del obrar de sus
empleados y funcionarios, fundamentalmente en el manejo de los fondos, del patrimonio y de los
procedimientos de actuación y decisión gubernativas.
La ley sobre ética pública, que por mandato constitucional deberá elaborar el Congreso Nacional (art. 36, CN),
tendrá por objetivo la clarificación de las pautas a las que deberán ajustarse los funcionarios y empleados
públicos.
En el ámbito de la Presidencia de la Nación, la Oficina Nacional de Etica Pública (decr. 152/97), cuyas
principales funciones son las siguientes:
- Crear y desarrollar programas de control y seguimiento sobre incompatibilidades en el ejercicio de la función
pública, y sobre la situación patrimonial y financiera de los agentes de la Administración pública nacional.
- Crear y desarrollar un programa de prevención y educación ética para todos los empleados..
Reserva y discreción. Es una obligación esencial del empleado o funcionario público la reserva y discreción
respecto de los hechos e informaciones a los que tenga acceso. hay cuestiones trascendentales que atañen a la
seguridad del Estado, que encierran la razón de Estado, y que obligan a los funcionarios y/o empleados a
guardar secreto o reserva.
Promoción de acciones judiciales. El agente público a quien se le impute un delito, debe promover las
pertinentes acciones judiciales, querellando a quien realizó la imputación. Tal deber tiene por objeto mantener
fuera de toda sospecha su honor y dignidad y los de la Administración.
Deber de dedicación. Implica la consagración a las funciones públicas. Por ello, se establecen
incompatibilidades que impiden al empleado que realice otras actividades. El empleado debe declarar las
actividades comerciales y profesionales que realice, con el objeto de establecer si existe o no incompatibilidad
entre las funciones públicas que cumple y otras de distinta naturaleza. Así, pues, el agente público no puede,
por principio, acumular dos o más cargos públicos, salvo excepciones legales expresas; tampoco puede realizar
otras actividades que por su índole sean incompatibles con el cargo público.

CONTRATO DE OBRA PÚBLICA:

Es un procedimiento mediante el cual el estado o entidades públicas no estatales, indirectamente, a través de
terceros llevan a cabo la mencionada obran

ESTADO PARTICULAR

REALIZAR LA OBRA

LICITACIÓN PÚBLICA
PAGAR LA OBRA

FARRANDO: El artículo 1 de la ley 13064 dice: “Considérese obra pública nacional toda construcción o
trabajo o servicio de industria que se ejecute con fondos del TESORO NACIONAL.
DROMI: El contrato de obra pública es un procedimiento mediante el cual el Estado, o entidades públicas no
estatales, indirectamente, a través de terceros, llevan a cabo la mencionada obra.
Analizaremos el concepto de contrato de obra pública desde cuatro elementos:
Elemento subjetivo. Se requiere que uno de los sujetos de la relación contractual sea el Estado nacional,
provincial o municipal o sus entes descentralizados, o una persona pública no estatal, que ejerza función
administrativa por delegación estatal expresa.
Elemento material. El elemento material o instrumental se refiere a la cuestión del origen de los fondos con
que se realiza la obra. En el orden nacional se requiere, para que haya obra pública nacional, que ésta se realice
con "fondos del Tesoro Nacional" (art. 1º, LOP), en tanto que otros regímenes provinciales no establecen este
requisito, entendiendo que habrá obra pública cuando la realice el Estado (provincial o municipal) por sí o por
medio de sus entes descentralizados,
Elemento objetivo. Reiteramos que el objeto del contrato de obra pública puede tratar sobre inmuebles,
muebles y objetos inmateriales; estos últimos por existir contrato de obra pública por accesoriedad
Elemento teleológico. La finalidad del Estado o del ente no estatal no tiene trascendencia para definir al
contrato de obra pública, porque éste sólo es un procedimiento para realizar o ejecutar una obra. Como ya lo
apuntáramos, aquí se diferencia el contrato de obra pública de la obra pública propiamente dicha, pues ésta sí
se define por la finalidad: interés general o colectivo
SISTEMAS DE CONTRATACIÓN: DROMI
La obra pública puede ser contratada a través de distintos sistemas, los cuales suponen también diversas formas
de considerar y realizar el pago del precio: precios unitarios; ajuste alzado, y coste y costas.
1. Precios unitarios. También denominado contrato por "serie de precios" o "por unidad de medida",
en que se realiza un cómputo métrico de la obra y se establece un precio unitario por medida y por
ítem.
2. Ajuste alzado. Tal sistema surge en nuestra legislación civil (art. 1633, CC), y tiene lugar cuando se
conviene un precio global, total, previo e invariable para la realización total de la obra.
3. Coste y costas. Es un sistema de construcción de la obra en el que el dueño de ella paga el valor de los
materiales y de la mano de obra utilizados por el contratista, y éste percibe un porcentaje determinado
sobre el valor de los trabajos que se concreta en el beneficio que le corresponde por su labor.
 Coste, comprende todos los gastos de la obra (materiales, mano de obra, etcétera).
 Costas, comprende la utilidad del contratista.
Caracteres jurídicos.

 Bilateral. Los sujetos intervinientes en la relación Administración (o ente público no estatal) y particular
(persona física o jurídica) están recíprocamente obligados; uno a pagar el precio pactado, y el otro a realizar
la obra.
 Oneroso y conmutativo. Las prestaciones de las partes son presumiblemente equivalentes, y por un
precio convenido por la ejecución material de la obra.
 Formal. En cuanto requiere para su perfeccionamiento, no sólo del consentimiento de los sujetos de la
relación, sino también que se suscriba el instrumento pertinente (arts. 21 a 24, LOP).
CONCESIÓN DE OBRA PÚBLICA:
Es un modo de ejecución de la obra pública por el que la Administración contrata a una empresa para la
realización del trabajo, y no paga luego un precio por ella, sino que la remunera otorgándole la explotación de
la nueva obra construida, durante el plazo determinado.
PEAJE.
El peaje es la percepción de una tasa por el uso de una determinada obra, destinada a costear su
construcción y mantenimiento o sólo su mantenimiento o conservación. Importa el derecho, en favor
del contratista, de exigir a los administrados un precio por la utilización de la obra.
El monto y forma del pago deben ser establecidos en el momento de formalizarse la concesión o puede fijarlos
posteriormente la Administración, pues es una facultad que le corresponde sólo a ella.
La obra pública por la que se cobra peaje tiene que ser de uso "directo o inmediato" de los administrados
usuarios.
El importe del peaje debe ser razonable y acorde con los principios constitucionales sobre tributación,
legalidad, igualdad y no confiscatoriedad. Consiste, en suma, en una contribución especial.
La Constitución garantiza la libertad de tránsito, no su gratuidad.
La concesión por peaje se basa en estrictos criterios de justicia distributiva: paga únicamente quien utiliza el
bien o servicio en cuestión.
 CONCESIÓN DE SERVICIO PÚBLICO
Es un contrato por el que el Estado encomienda a una persona, física o jurídica, privada o pública,
la organización y la prestación de un servicio público por un determinado lapso. Esta persona,
"concesionario", actúa por su propia cuenta y riesgo. La labor se retribuye con el precio o tarifa
pagado por los usuarios o con subvenciones y garantías otorgadas por el Estado, o con ambos
medios a la vez.
La concesión implica en favor del concesionario una delegación de las respectivas facultades por parte de la
Administracion Pública, quien conserva el control y en ciertos supuestos la dirección. La delegación
convencional de atribuciones no significa un traspaso definitivo de las mismas.
SUJETOS:
El concedente ha de ser una persona pública estatal: Nación, provincia, municipio, entidad autárquica
institucional. El concesionario puede ser una persona privada, física o jurídica; pública estatal o no estatal.
El concesionario es contratista. Técnicamente, no es un órgano de la Administración Pública. El
concesionario, contratista en una concesión de servicio público, no tiene calidad de funcionario público o de
empleado público, porque la concesión de servicio público y la relación de empleo público son dos contratos
administrativos totalmente diferentes. El personal que presta el servicio tampoco reviste calidad de
funcionario o empleado público

CONTRATO DE SUMINISTRO
De abastecimiento o de provisión cuando la Administración Pública conviene con una persona o
entidad en que éstos le provean de ciertos elementos mediante un precio que les abonará.
Es el contrato realizado entre el Estado y un particular en virtud del cual éste se encarga por su cuenta
y riesgo, y mediante una remuneración pagada por la Administración, de proporcionar prestaciones
mobiliarias. Es una compra de efectos necesarios para el desenvolvimiento de la Administración; por
ejemplo, la provisión de combustibles para aeronaves del Estado; de elementos alimenticios para un
regimiento, suministros de armas, ropas, mercaderías, forrajes, etcétera.
Este contrato se refiere a la provisión de cosas muebles; si se trata de un inmueble el contrato será de
compraventa. Las referidas cosas muebles pueden ser fungibles o no fungibles, consumibles o no
consumibles.
El RCE establece como criterio de selección que se tendrán en cuenta
la calidad, el precio, la idoneidad del oferente y las demás condiciones
de la oferta (art. 61, inc. 76