Bolilla 1: FINANZAS PÚBLICAS.

INTRODUCCIÓN AL FENÓMENO FINANCIERO

1. Ciencias de las Finanzas. Concepto de finanzas públicas y actividad financiera del Estado. Finanzas
públicas y privadas.

Ciencia de las Finanzas: La ciencia de las finanzas públicas es el estudio valorativo y cómo y por què el Estado
obtiene sus ingresos y hace sus erogaciones, examinando sintéticamente los distintos aspectos del fenómeno
financiero, especialmente económicos, políticos y jurídicos. En su concepción actual, las finanzas tienen por objeto
examinar como el Estado obtiene sus ingresos y efectúa sus gastos.

Actividad Financiera del Estado: Es el conjunto de operaciones del Estado, que tiene por objeto tanto la obtención
de recursos como la realización de los gastos públicos necesarios para movilizar las funciones y servicios que
satisfagan las necesidades de la comunidad. Simplificando, se traduce en una serie de entradas y salidas de dinero
en la caja del Estado. El Estado necesita recursos para subsistir. El Estado es una sociedad políticamente
organizada. Además de obtener recursos debe administrarlos. La actividad financiera del Estado es la conjunción
de tres cuestiones:

1. Sujeto: Estado. El Estado es el único y exclusivo sujeto de la actividad financiera, concibiendo el término
“Estado” como ente central, provincias, municipios.
2. Medios: Recursos- Gastos.
3. Fines: Necesidades u objetivos. Las necesidades humanas son múltiples. Algunas son de satisfacción
indispensable para la vida normal del hombre pudiendo ser, a su vez, inmateriales (intelectuales,
religiosas, etc.) o materiales (alimentación, vestido, etc.). Su satisfacción puede ser indistintamente
efectuada por el propio sujeto o incluso por el Estado. Pero como el hombre tiende a vivir en sociedad,
surgen otros requerimientos colectivos que difícilmente pueden ser atendidos por el individuo, ejemplo:
seguridad, transporte, educación. Estas son las necesidades públicas.

Fases de la Actividad Financiera: La actividad financiera está integrada por tres actividades:

 Planificación: Mediación de gastos e ingresos futuros, materializada generalmente en el Presupuesto.

 Obtención de Ingresos Públicos: Implica la decisión respecto a la forma de obtenerlos, así como también la
indagación sobre cuáles serán las consecuencias de esta actividad sobre la economía en general.
 Aplicación o Inversión de tales ingresos: las erogaciones con sus destinos prefijados, actividad esta que
también supone un examen sobre los efectos que dichos gastos producirán en la economía.

Teorías sobre la Actividad Financiera del Estado:

 Teorías económicas: consideraban que la actividad financiera estatal era un acto de consumo público. Esta
tesis, sostenida por Smith, David Ricardo, entre otros, responde al liberalismo clásico; En vez del individuo
aparece la actuación colectiva a través del rol del Estado: este vendía sus servicios, y a cambio de ellos los
ciudadanos pagaban el precio de las funciones. Existieron dentro de esta escuela varias inclinaciones:
o Teoría de la utilidad relativa: puede grabarse la riqueza solo cuando su erogación fuese mas útil
para los gastos públicos que para el uso que los particulares pudieran darle.
o Teoría de la reproductividad de los gastos: el Estado aparece como factor de producción.
 Teoría sociológica: su principal expositor fue Paretto; dicha corriente sostiene que la actividad financiera
del estado tiene como único objetivo la satisfacción de las necesidades de la clase dominante (gobierno
de turno en el Estado). Expresa que ante la imposibilidad de homogeneizar las necesidades individuales,
los juicios sobre cuales han de satisfacerse queda librado al criterio y voluntad de los gobernantes, que
establecen un orden de prelación en base a la conveniencia política y utilidad social.

Romina Trentin 1
Además, buscan ocultar a la clase dominada la verdadera carga tributaria a través de ilusiones financieras:
exageran los beneficios proporcionados.

 Teoría Política: expuesta por Griziotti, quien sostenía que si el Estado es un ente de naturaleza
esencialmente política, las finalidades de la actividad financiera son por preeminencia políticas. Esta
actividad es un medio para el cumplimiento de los fines generales del Estado; entonces: siendo el Estado
un sujeto político, los medios de carácter político y los fines perseguidos de esta misma naturaleza, la
actividad financiera es necesariamente política.
1. Fonrouge: cree que la única conclusión cierta es la insuficiencia de toda doctrina unilateral; deben
conjugarse los argumentos de todas las teorías. Entonces, si bien la actividad financiera tiene base
económica, no puede desconocerse la influencia de otros elementos como el político y el social.

Finanzas públicas y finanzas privadas: Las finanzas públicas se relacionan con las políticas fiscales del Estado. El fin
de estas es contribuir a la inversión social mediante el gasto público. En cambio, las finanzas privadas se centran
en las formas que tienen las empresas para crear valor mediante el uso de recursos financieros, con funciones de
empresa privada y las del estado que funcionan para maximizar las ganancias. En las finanzas públicas hay
responsabilidad estatal, mientras que en las privadas la responsabilidad queda a cargo del representante legal. Las
finanzas privadas están fundamentalmente centradas en problemas monetarios, cambiarios y bancarios, en
general, concernientes a los particulares.

2. El Estado y sus fines. Las necesidades públicas. Bienes y servicios públicos y privados. Finanzas liberales,
intervencionistas y socialistas.

Finalidades: La actividad financiera, como lo pone de manifiesto la mayoría de los estudiosos contemporáneos,
tiene finalidades propias. Para ello es necesario distinguir, tal como lo hizo Griziotti, entre los denominados:

 Fines fiscales se materializan con la obtención de recursos con los cuales se efectúan los gastos que
irrogan las necesidades públicas. En tal caso, la actividad financiera cumple el papel de medio o
instrumento con que se habrá de cumplir otra finalidad, esto es, la satisfacción de necesidades públicas.
En consecuencia, las denominadas “finanzas fiscales”, en la terminología de Griziotti, “persiguen la
satisfacción de los fines públicos indirectamente, porque consisten en la actividad de procurarse los
recursos con los cuales se efectúan los gastos que cumplen los fines políticos”.
 Fines extrafiscales son aquellos que procuran atender el interés público en forma directa. Ello se logra
materializando, por medio de la actividad financiera del Estado, una intervención en las distintas
actividades desarrolladas por la comunidad. Tal intervención, cómo forma directa de satisfacción del
interés público, es llevada a cabo no sólo mediante la política de gastos públicos, sino también por medio
de los recursos públicos. Así, usualmente se da como ejemplo de finalidad extrafiscal el caso de aplicación
de elevados impuestos al consumo de bebidas alcohólicas o a las ventas de artículos suntuarios. En tales
circunstancias, el Estado no procura la obtención de recursos sino atender directamente al interés público,
o sea, reducir el consumo de tales bebidas o la venta de tales artículos.
 Fines mixtos participan de las características de los dos anteriores. En el caso de los recursos públicos,
este tipo de fines se manifiesta cuando se trata, por ejemplo, de un impuesto que se aplica no sólo para
lograr medios financieros (fin fiscal) sino, además, para atender directamente el interés público; mediante
exenciones o deducciones para determinados grupos sociales o la aplicación de alícuotas más elevadas a
otra categoría, etc. (fin extrafiscal).

Romina Trentin 2
Los fines del Estado son sus necesidades u objetivos: El primer fin del Estado es cubrir sus necesidades. ¿Cuáles
son las necesidades que tiene que cubrir un Estado? Las necesidades que cubre un Estado se llaman necesidades
públicas. Las necesidades públicas son en realidad, lo que la clase dirigente considere que es una necesidad
pública. Serán aquellas que el Estado decide cubrir.

Lo que debe quedar en claro es que una necesidad pública no necesariamente siempre va a ser realizada por el
Estado. Por ejemplo: la salud es una necesidad pública pero no siempre la realiza el Estado, también hay salud
privada. En este caso, el sistema es mixto, existen ambos. Pero a veces ni siquiera es mixto. Ej: recolección de
basura. Siempre la realiza una empresa que es pagada por el Estado.

Necesidades Públicas: Nacen de la vida colectiva y se satisfacen mediante la actuación del Estado. El Estado como
termino, para las finanzas públicas, puede utilizarse como sinónimo de gobierno. Pueden distinguirse:

 Necesidades públicas ABSOLUTAS: son de ineludible satisfacción porque de lo contrario no se concibe la

comunidad organizada; son de imposible satisfacción por individuos aislados, y son en consecuencia las
que dan origen y justifican al Estado. Son esenciales, constantes, vinculadas al Estado y de satisfacción
exclusiva por él. Ej: Justicia, seguridad.
 Necesidades publicas RELATIVA: cuya satisfacción, se considera cada vez en mayor medida, de
incumbencia estatal, por cuanto atañen a la adecuación de la vida comunitaria a los progresos emergentes
de la civilización (educación, salud, comunicaciones, seguridad social, etc.). Son contingentes, mudables y
no vinculadas a la existencia misma del Estado.

Necesidades Públicas: Sistema de Alberdi: Alberdi fue quién diseño la estructural constitucional financiera. Cubrir
las necesidades públicas es igual que cumplir con el programa de la CN, la cual establece los fines del Estado que
no son otra cosa que cumplir sus necesidades. Desde la CN de 1853 las necesidades estuvieron fijadas en el
Preámbulo, por ejemplo “la búsqueda del bienestar general”. ¿Cómo se cubren las necesidades públicas? Se
cubren brindando servicios públicos.

Funciones Públicas y Servicios Públicos: Las actividades que el Estado (representado por el Gobierno) realiza en
procura de la satisfacción de las necesidades públicas, pueden consistir en funciones públicas y servicios públicos.

La función pública se vincula a los cometidos esenciales del Estado (dictado de leyes, administración de justicia,
defensa externa, etc.). Las funciones públicas son actividades que deben cumplirse en forma ineludible, que se
identifican por la razón de ser del Estado, que atañen a la soberanía, que son exclusivas e indelegables y cuya
prestación es en principio gratuita (salvo que el Estado lo exija).

El Servicio público se configura cuando la actividad se desenvuelve dentro de la Administración. Serán todas las
actividades del Estado que no constituyen funciones públicas y que tienden a satisfacer necesidades básicas de la
población. Pueden distinguirse dos tipos de servicios publico:

 Esenciales: Aquellos que por su perentoriedad se han tornado indispensables y no pueden dejar de ser
prestados en forma ininterrumpida por el propio Estado, con prescindencia de que también lo puedan
suministrar los particulares.
 No esenciales: en donde el Estado puede tomar a su cargo otros servicios que también atañen al interés
público, ya sea por razones de mejor convivencia social (ej. Comunicaciones, transporte, gas, etc.) o por

Romina Trentin 3
 motivos especiales que inducen al Estado a proteger o tutelar intereses particulares (ej. Suministro de
viviendas).

Tanto los servicios públicos esenciales como los no esenciales son a su vez, divisibles o indivisibles. Son divisibles
aquellos servicios que, aun siendo útiles para la colectividad en general, se prestan concretamente a particulares
que los requieren por determinadas circunstancias (por ejemplo, administración de justicia, instrucción pública,
etc.). Cuando el servicio es divisible, su costo puede repartirse entre aquellos a quienes esa actividad beneficia. En
cambio, Indivisibles, en sentido amplio, son los servicios cuya naturaleza es tal que, favoreciendo a numerosos
componentes de la comunidad, existe la imposibilidad práctica de efectuar su particularización con respecto a
personas determinadas (Ej, defensa exterior, seguridad, control ciudadano). Estos servicios indivisibles
generalmente se financian con cargas generales que deben ser soportadas por toda la comunidad.

En resumen: Divisibles: se puede identificar medianamente al beneficiario. Indivisibles: no se puede identificar al

beneficiario. Ej.: servicio de seguridad pública brindado por la policía, no se sabe cuánto le corresponde a cada
persona.

Finanzas Liberales, Intervencionistas y socialistas: Tiene que ver con la misión que se le atribuya al Estado.

 Finanzas liberales: Corresponde al periodo que puede extenderse hasta la 1ra Guerra Mundial, que cree
en la superioridad de la iniciativa privada y reduce la acción del Estado al cumplimiento de las funciones
más esenciales (defensa nacional, educación, justicia). Las finanzas deben limitarse a cubrir los gastos
públicos y a distribuir las cargas consiguientes en forma equitativa entre los habitantes del país. Los
caracteres distintivos eran:
- Limitación extrema de los gastos públicos,
- Consideración de los impuestos como gastos improductivos debiendo causar la menor
incomodidad a los contribuyentes, ni alterar los precios
- El empréstito es considerado un recurso extraordinario, limitado a urgencias excepcionales.
- Condena la inflación
 Finanzas Intervencionistas: Después de la 1era Guerra se modifican las condiciones socio económicas
como consecuencia del desarrollo del capitalismo. La necesidad de cubrir los gastos bélicos provoco el
desarrollo de la progresividad en la imposición de las rentas y las herencias, se acentuaron los tributos con
finalidades extrafiscales (derechos aduaneros proteccionistas, gravamen del celibato, estimulo a las flias
numerosas, etc.), aumentaron las erogaciones ordinarias por el incremento de los gastos de tipo social. La
intervención estatal va en aumento evolucionando hacia el sistema del “Estado Providencia”
 Finanzas Socialistas: La 2da Guerra acentuó el divorcio entre los conceptos teóricos tradicionales y la
realidad de los hechos. En este periodo se da la aparición de un capitalismo poderoso y se afirma la
prosperidad social como finalidad del Estado nuevo. Para realizar el bienestar social el Estado debe
satisfacer en la mejor forma posible las necesidades sociales, debe adoptar medidas que propendan al
desarrollo económico del país y realizar una distribución social y económicamente justa, de la renta
nacional para aumentar el nivel de vida.

3. El Fenómeno Financiero: Aspectos políticos, sociales, económicos y jurídicos.

Con el objeto de satisfacer las necesidades públicas –sean éstas primarias o secundarias– el Estado debe
necesariamente recurrir a los diversos factores de producción de la economía privada. Un sencillo ejemplo
aclarará esta cuestión: si, como es ya habitual, se le encomienda al Estado tomar a su cargo la satisfacción de una
necesidad originariamente privada –como la salud pública–, para dar cumplimiento a esa misión, aquél deberá

Romina Trentin 4
convenir con los servicios de profesionales médicos y enfermeras, de empleados administrativos y de servicios
generales, etc., además de contratar la adquisición o locación de diferentes clases de bienes (instrumental,
equipos, muebles, edificios, etc.) que resultan imprescindibles para prestar ese servicio público. Ese recurrir o
valerse de los diversos factores de producción de la economía privada puede ser materializado de distintas
maneras, aunque desde el punto de vista teórico se distinguen claramente dos procedimientos: uno directo y otro
indirecto. Cada uno de esos dos procedimientos –a los cuales, en realidad, difícilmente se los haya empleado o se
los emplee el uno con exclusión total del otro– ha tenido, sin embargo, su momento de gran relevancia histórica.

Conforme al caracterizado como el procedimiento directo, el Estado recurre a los factores de producción de la
economía privada en forma inmediata, utilizando para ello el poder de coerción inherente a su esencia y
obteniendo, así sin contraprestación alguna, todos aquellos bienes o servicios necesarios para el cumplimiento de
sus funciones.

Pero en nuestros días, el método coercitivo directo no es utilizado –salvo para servicios excepcionales, como el de
las fuerzas armadas–. Hoy, los gobiernos recurren a los diversos factores de la economía privada utilizando la
coerción estatal en forma indirecta o mediata. Este segundo procedimiento consiste en que el Estado obtiene los
bienes o servicios necesarios para cumplir sus funciones mediante una contraprestación, retribución o pago de
aquéllos. Dicha contraprestación representa un gasto o erogación monetaria para el Estado, que éste sólo puede
pagar porque cuenta con los medios o recursos monetarios, gran parte de los cuales los obtiene mediante el
ejercicio de su poder de imperio.

De lo antedicho se deduce que cuando el Estado realiza erogaciones o gastos, al igual que cuando obtiene medios
o recursos monetarios para atender aquellos, está desarrollando una actividad especial que se la titula actividad
financiera.

La actividad financiera consiste en un conjunto de operaciones, llamados fenómenos financieros (realización de

gastos y obtención de recursos) y cuyo objetivo final es la satisfacción de las necesidades públicas. Los fenómenos
financieros tienen la particularidad de no ser simples. Al contrario, presentan diversos aspectos que denuncian su
naturaleza compleja, en la cual coexisten diversos elementos. Concretamente, los elementos que integran el
fenómeno financiero son:

 Políticos, dado que cada operación financiera presupone una elección a priori de fines y medios para
realizarla;
 Económicos, por cuanto los medios requeridos en toda operación financiera son de naturaleza
económica;
 Jurídicos, dado que cada una de las operaciones financieras del Estado está regulada por normas y
principios de derecho público;
 Sociales, porque todas las operaciones financieras tienden a la satisfacción de necesidades públicas; y
 Administrativos, es decir, lo relacionado con la parte funcional o técnica de cada operación financiera.

4. Derecho Financiero y Derecho Tributario: concepto, contenido y características.

Mientras que la “Ciencia de Las Finanzas” trataría de los principios de la distribución de los gastos públicos e indica
las condiciones de su aplicación, “La Política Financiera” estudiaría los fines a perseguir y los medios para su
obtención, y “El Derecho Financiero” expondría las normas jurídicas de las leyes que determinan la distribución
de las cargas públicas, con el objeto de indicar su exacta interpretación.

Derecho Financiero: Tiene como finalidad estudiar el aspecto jurídico de la actividad financiera del Estado en sus
diversas manifestaciones, y tanto por su naturaleza y contenido, como por su objeto, constituye disciplina
integrante del derecho público. Es la rama de las ciencias jurídicas que elabora, estudia y analiza todas las
Romina Trentin 5
normas que regulan el proceso legal de los fenómenos financieros. Entre dicha división del derecho y la ciencia de
las finanzas públicas existe, pues, una relación no sólo lógica, sino que trasciende hasta alcanzar el grado de
existencial para ambas disciplinas. En efecto: el derecho financiero halla la materia viva o el germen de todos sus
postulados en los principios elaborados por la ciencia de las finanzas públicas. Al mismo tiempo, esta disciplina
tiene por objeto de sus estudios a la actividad financiera del Estado, a la cual hoy sólo se la concibe bajo el
gobierno de las normas elaboradas por aquél. Por ello, entre el derecho financiero y la ciencia de las finanzas
públicas aparece una relación que conceptuamos más profunda que una de mera complementación, como a
menudo se la clasifica. La vinculación es, a nuestro entender, superior aun a la “estrecha complementación” que
reconoce Griziotti, siendo, en consecuencia, clasificable como una perfecta simbiosis o una relación existencial.

Para muchos autores, ciencias de las finanzas y derecho financiero constituyen dos disciplinas que se funden entre
sí. Otros autores, en cambio, se pronuncian a favor su autonomía, sosteniendo que la ciencia de las finanzas es
una disciplina esencialmente económica, y el derecho financiero es una disciplina de carácter jurídico.

Igualmente, ambas materias se encuentran unidas en su enseñanza en una misma cátedra universitaria.

Contenido:
 Derecho Presupuestario: constituye una parte esencial del Derecho financiero; permite la concreción de la
actividad financiera a partir del aspecto jurídico, esto es la concreción de los ingresos y erogaciones de un
Estado.
 Derecho Tributario: Es la rama del derecho financiero que se propone estudiar el aspecto jurídico de la
tributación, en sus diversas manifestaciones: como actividad del Estado, en las relaciones de éste con los
particulares y en las que se suscitan entre estos últimos. Algunos autores plantean su autonomía (tema de
la prescripción; Fallo Filcrosa) respecto del derecho financiero, pero Fonrouge se inclina por la posición
unitaria

Griziotti toma como disciplinas complementarias: derecho financiero constitucional, administrativo, penal,
procesal, internacional.

Algunos autores dividen esta rama del derecho en: Derecho Financiero Material (cuestiones de fondo) y Derecho
Financiero Formal (cuestiones procedimentales). Fonrouge es partidario de su unidad, pues una subrama no
puede funcionar sin la otra, formando ambas parte de lo mismo.

Autonomía: Luego de la 1era Guerra se suscitan diversas discrepancias en cuanto a la naturaleza y alcance del
derecho financiero, especialmente en lo referido al derecho fiscal o tributario, concentrándose en tres corrientes:

a. Una totalmente en contra de considerar a la disciplina como autónoma: la Escuela Administrativa Clásica
niega autonomía científica al derecho financiero y la considera solamente como un capitulo del derecho
administrativo, o bien como parte especializada de él.
b. Otra que reconoce independencia solo a un sector de ella: esta corriente admite, como Gianini, que las
normas reguladoras de la actividad financiera pueden ser objetos de ramas diferenciadas de las que tratan
en general de la Administración Pública, pero únicamente por razones prácticas y para una mejor
exposición dialéctica o elaboración científica, pero negándole autonomía conceptual al decir que el
derecho financiero constituye un conjunto de relaciones de naturaleza diversa. De esta manera, nos dice
que solo puede considerarse disciplina jurídica independiente la parte de la actividad financiera vinculada
con la aplicación y recaudación de los recursos derivados, es decir, el derecho tributario o el derecho
fiscal. Esta es la orientación predominante en la doctrina alemana y Suiza.
Romina Trentin 6
c. Otra que sostiene la autonomía completa de la misma: La autonomía del derecho financiero, no solo
respecto a la economía financiera, sino también a las restantes ramas del ordenamiento jurídico, tomando
al derecho financiero como el todo y al derecho tributario como una parte. A esta adhiere Fonrouge;
esgrime que existe una interconexión entre el Derecho Financiero y las demás ramas del derecho, y que es
autónomo por cumplir con los requisitos que exige tal atributo, esto es:
- Conjunto de relaciones sociales que demandan un ordenamiento jurídico propio
- Principios jurídicos propios

Romina Trentin 7