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■ El desafío: de una democracia de

electores a una democracia de ciudadanos1

La democracia es una inmensa experiencia RECUADRO 1

humana. Está ligada a la búsqueda histórica de


libertad, justicia y progreso material y espiritual. La democracia: una búsqueda
Por eso es una experiencia permanentemente permanente
inconclusa.
Éste es un Informe sobre la tarea inconclusa Deben tenerse en cuenta los incumplimientos, las
de la democracia, sobre sus desafíos, sobre lo fracturas, las tensiones, los límites y las
denegaciones que constituyen la contrapartida de
que debería constituir las metas de una nueva la experiencia de la democracia. La democracia
etapa, en cuya construcción se pondrá en juego plantea una pregunta que permanece por lo tanto
su propia sustentabilidad y perduración. continuamente pendiente: jamás parece poder
dársele una respuesta perfectamente adecuada. La
Cualquiera que haya sido la forma, el ritmo
democracia se presenta como un régimen siempre
o el resultado, la búsqueda por la libertad, la jus- marcado por formas inacabadas y de no
ticia y el progreso comparte toda la historia so- cumplimiento.
cial del ser humano. Hemos participado de esta
Pierre Rosanvallon, texto elaborado para el
búsqueda con mayor o menor conciencia de
PRODDAL, 2002.
nuestros objetivos, con avances y retrocesos; en
suma, con toda la diversidad de incidentes que
llena nuestra historia. Aun en las circunstancias
más difíciles, a pesar de prolongados letargos, la
lucha renació y renacerá, ya sea para pasar de es- zarlos y que en esa lucha se confrontarán inte-
clavos a personas libres, ya sea para ampliar ca- reses, pareceres y métodos.
da día el espacio de la libertad. Nuestra búsqueda por la libertad, la justicia
Pero también poseemos, expresado de la ma- y el progreso, y la lucha por el poder que se de-
nera más diversa y en los distintos ámbitos de sarrolla cuando unos y otros tratamos de impo-
nuestra vida, otro impulso, tan vital como los ner nuestros intereses y pareceres sobre esos
anteriores: el impulso por la dominación y por asuntos, han dado lugar a diversas maneras de
el poder que permite ejercerla. organización de los seres humanos. Una de el-
En gran medida, nuestra vida en sociedad se las es la democracia.
construye en la trama de estos impulsos centra- La democracia se ha convertido en un sinóni-
les: sabemos que allí donde no haya libertad, mo de libertad y justicia. Es, a la vez, un fin y un
justicia y progreso nacerá la lucha para alcan- instrumento. Contiene, básicamente, una serie de

1 Este texto es una edición revisada del Informe La democracia en América Latina. El listado de enmiendas se encuen-
tra disponible en www.democracia.undp.org.

El desarrollo de la democracia en América Latina 35


RECUADRO 2 lido de nuestra historia. Surgió hace dos mil
quinientos años en Grecia pero luego desapare-
La democracia: un ideal ció. “Como el fuego, la pintura o la escritura, la
democracia parece haber sido inventada más de
La democracia es, antes que nada y sobre todo, un una vez y en más de un lugar.”2
ideal. […] Sin una tendencia idealista una En América Latina se ha alcanzado la demo-
democracia no nace, y si nace, se debilita
rápidamente. Más que cualquier otro régimen
cracia electoral y sus libertades básicas. Se trata
político, la democracia va contra la corriente, contra ahora de avanzar en la democracia de ciudada-
las leyes inerciales que gobiernan los grupos nía. La primera nos dio las libertades y el dere-
humanos. Las monocracias, las autocracias, las
cho a decidir por nosotros mismos. Trazó, en
dictaduras son fáciles, nos caen encima solas; las
democracias son difíciles, tienen que ser promovidas muchos de nuestros países, la división entre la
y creídas. vida y la muerte. La segunda, hoy plena de ca-
rencias, es la que avanza para que el conjunto de
Giovanni Sartori, 1991, p. 118.
nuestros derechos se tornen efectivos. Es la que
nos permite pasar de electores a ciudadanos. La
que utiliza las libertades políticas como palanca
para construir la ciudadanía civil y social.
procedimientos para el acceso y el ejercicio del Para las mujeres y los hombres, la democra-
poder, pero es, para los hombres y las mujeres, cia genera expectativas, esperanzas y decepcio-
también el resultado de esos procedimientos. nes por la manera en que contribuye a organizar
En esta perspectiva, la democracia excede a sus vidas en sociedad, por el modo en que ga-
un método para elegir a quienes gobiernan, es rantiza sus derechos y por la forma en que per-
también una manera de construir, garantizar y mite mejorar la calidad de sus existencias. La de-
expandir la libertad, la justicia y el progreso, or- mocracia hace a la vida, es mucho más que un
ganizando las tensiones y los conflictos que ge- régimen de gobierno. Es más que un método
neran las luchas de poder. para elegir y ser elegido. Su sujeto, más que el
Más allá de las diferencias que se expresan en votante, es el ciudadano.
el plano de la teoría sobre los alcances de la idea En América Latina, en doscientos años de vi-
de democracia, la historia revela que las aspira- da independiente, la democracia nació y murió
ciones por ensanchar las fronteras de las liber- decenas de veces. Mientras se la consagraba en
tades ciudadanas y alcanzar mayores niveles de las constituciones, se la destruía en la práctica.
justicia y progreso han estado siempre en el co- Guerras, tiranías y breves primaveras componen
razón de las luchas sociales y políticas ligadas, gran parte de esta historia independiente, du-
de un modo u otro, a la idea de democracia. rante la cual hasta las violaciones a la democra-
Con períodos de expansión y retracción, de mo- cia fueron hechas en su nombre. América Lati-
vilización o quietud, la historia nos muestra que na es, probablemente, la región del mundo que
allí donde no había libertad se peleó por ella, más ha reivindicado la democracia en los últi-
donde no había justicia se luchó por lograrla y mos dos siglos, aun para interrumpirla invocan-
donde no había progreso se buscó alcanzarlo. do su futura instauración.
Más allá de los retrocesos y letargos, el recono- Los latinoamericanos, que tantas veces vi-
cimiento de la igualdad y la búsqueda de su rea- mos cómo se nos negaba o arrebataba la volun-
lización social, en términos de libertad, justicia tad de ser parte de la construcción de la demo-
y progreso, constituyen un impulso histórico cracia, somos ahora, finalmente, actores que
sustancialmente ligado a la idea de democracia. asumen sus desafíos y desarrollo.
Esta forma de organización ha entrado y sa- Tras dos décadas de diversas formas de tran-

2 Dahl, 1999, p. 15.

36 La democracia en América Latina


sición, los regímenes democráticos están am- La democracia es una inmensa
pliamente extendidos en América Latina. Hace
veinticinco años, de los dieciocho países inclui-
experiencia humana. Está ligada
dos en el Informe, sólo Colombia, Costa Rica y a la búsqueda histórica de
Venezuela eran democráticos. Un cuarto de si- libertad, justicia y progreso
glo después, todos nuestros países cumplen con material y espiritual. Por eso es
los criterios básicos del régimen democrático,
una experiencia
en su dimensión electoral y política.
Las libertades que hoy poseemos son un bien permanentemente inconclusa.
invalorable; ésta es una conquista lograda con el
impulso, la lucha y el sufrimiento de millones
de seres humanos. Somos testigos del avance
más profundo y amplio que la democracia ha ¿Cuán graves son esas nuevas fragilidades? Si
tenido desde la independencia de nuestras na- la democracia pierde relevancia para los latinoa-
ciones. Pero, como se verá en este Informe, lo mericanos, si se divorcia de sus necesidades,
conquistado no está asegurado. ¿puede resistir a los nuevos peligros, a sus adver-
La preservación de la democracia y su ex- sarios, a las frustraciones?
pansión no son hechos espontáneos. Son cons- Analizar, como nos proponemos, el desarro-
trucciones voluntarias, formuladas en proyec- llo de la democracia en América Latina nos con-
tos, modeladas por liderazgos e investidas del duce a auscultar la vigencia de los derechos de
poder que proviene del apoyo popular. Requie- los latinoamericanos y el nivel de concreción de
ren partidos políticos que construyan opciones las esperanzas que éstos depositan en sus repre-
sustantivas, un Estado con poder para ejecutar- sentantes. También, a indagar la sustentabilidad
las y una sociedad capaz de participar en una de la democracia, es decir, su capacidad para
construcción que exceda los reclamos sectoria- perdurar y perfeccionarse, a partir de la legiti-
les. Una política que omite los problemas cen- midad que genera en sus ciudadanos. Nos lleva,
trales, vacía de contenido las opciones ciudada- en fin, a identificar las acechanzas y los desafíos
nas; un Estado sin poder transforma el mandato de la democracia.
electoral en una expresión de voluntades sin ¿Cómo se resuelven las tensiones entre la ex-
consecuencias, y una sociedad sin participación pansión democrática y la economía, entre la li-
activa lleva, tarde o temprano, a una peligrosa bertad y la búsqueda de la igualdad, entre creci-
autonomía del poder, que dejará de expresar las miento y pobreza, entre las demandas públicas
necesidades de los ciudadanos. expresadas libremente y las reformas económi-
Parecería que nos alejamos de los riesgos de cas que demandan ajustes y sacrificios? ¿Cuáles
los golpes militares de Estado, pero surgen otros son las claves que explican la crisis de represen-
peligros: la democracia parece perder vitalidad; tación, la desconfianza de la sociedad hacia la
se la prefiere aunque se desconfía de su capaci- política? ¿Por qué la esperanza democrática no
dad para mejorar las condiciones de vida; los se ha traducido en avances en los derechos civi-
partidos políticos están en el nivel más bajo de les y sociales acordes con las expectativas que
la estima pública;3 el Estado es mirado con ex- promovió? ¿Por qué el Estado carece del poder
pectativa y recelo a la vez, y, en algunos casos, el necesario? ¿Por qué el derecho a elegir gober-
ímpetu democrático que caracterizó las últimas nantes no se tradujo, en muchos casos, en ma-
décadas del siglo pasado se debilita. La sociedad yor libertad, mayor justicia y mayor progreso?
está en las calles, pero sin un objetivo que uni- Éstos son dilemas cuya solución es comple-
fique sus reivindicaciones y demandas. ja, como lo demuestra nuestra propia historia

3 Según los datos de la encuesta Latinobarómetro 2002, sólo 14 por ciento de los latinoamericanos tiene confianza en
los partidos políticos.

El desarrollo de la democracia en América Latina 37


En América Latina, la reflexión y cada vez más perentorio saber qué queremos
como sociedades y como naciones.
el debate políticos requieren ser Nuestras democracias precisan, urgentemen-
renovados y promovidos porque te, retomar su impulso inicial. Sus déficit no son
han perdido vitalidad y su fracaso, son sus desafíos. Lo que no hemos al-
contenido. canzado es lo que debe constituir la sustancia de
las políticas que permitan encender la segunda
etapa de la democracia latinoamericana.
Éste es el hilo conductor que debería guiar al
lector en los materiales que propone el Informe:
reciente. Y no podrán ser resueltos si no se si- la búsqueda de los temas cruciales en los que se
túan en el centro del debate público y de las op- pondrá a prueba nuestra capacidad para pasar
ciones que ofrecen los partidos. Desafortunada- de la democracia electoral a la democracia de
mente, en más de una ocasión parecería que ciudadanía. En esa transformación se dirimirá
existe un debate prohibido en América Latina. la capacidad latinoamericana para hacer de la
Cuestiones sobre las que es inconveniente ha- democracia un sistema que se estabilice, regene-
blar o –más grave aún– de las que no se debe ha- re y expanda.
blar. El silencio de la política y de los que cons- Nos proponemos demostrar que, una vez
truyen la agenda del debate público no puede que la apuesta está en el tránsito de la democra-
continuar indefinidamente ignorando el clamor cia electoral a la de ciudadanía, es ineludible una
de centenas de millones, a menos que se esté seria reflexión conceptual, que genere las ideas
dispuesto a pagar el precio del languidecimien- que orienten la observación de la realidad y la
to de la democracia latinoamericana. recolección de datos que, a su vez, construyan la
Este Informe trata de esas cuestiones, llegan- base empírica del Informe. De allí, de la suma
do a identificarlas no por un mero ejercicio in- de esos dos componentes saldrá la proposición
tuitivo, sino a través del análisis teórico, de la del núcleo de temas que configuran los desafíos
observación empírica y del pensamiento de in- de la agenda ampliada para el desarrollo de la
telectuales y políticos. democracia en América Latina.
Atacar estos dilemas demanda la mayor in- Estos objetivos, que constituyen la razón de
formación posible para iluminar los criterios esta obra, encontrarán aquí una primera apro-
con que se formulan las políticas. La falta de in- ximación, un inicio. El Informe es el comien-
formación y de debate constituye una carencia zo de una tarea, de un debate que el Programa
grave, porque la democracia –que se basa en la de las Naciones Unidas para el Desarrollo
reflexión y el debate de los ciudadanos y sus lí- (PNUD) busca promover entre los latinoame-
deres– es la única forma de organización políti- ricanos. Sólo descorre el primer velo, para que
ca que tiene capacidad para rectificarse a sí mis- la construcción de alternativas y políticas con-
ma. Ésa es la principal ventaja para hacer de la cretas sea tomada por los actores sociales y po-
democracia un sistema justo y eficaz. La liber- líticos que deben relanzar y regenerar nuestras
tad que garantiza la democracia es, a la vez, el democracias.
principal instrumento que ella tiene para per- Estas reflexiones, observaciones y conse-
feccionarse como sistema. Pero la libertad, o en cuencias partirán de un reconocimiento inicial:
otras palabras la capacidad de optar, requiere la singular realidad de la democracia en nues-
que la materia de la opción esté presente. En tra región. El libro de los desafíos es nuevo por-
América Latina, la reflexión y el debate políticos que también es nueva la realidad que expone
requieren ser renovados y promovidos porque una región que a la vez que democrática es po-
han perdido vitalidad y contenido. Esto ocurre bre y desigual. A partir de ese triángulo –demo-
en el período de mayor difusión de la democra- cracia electoral, pobreza y desigualdad– inicia-
cia y en un mundo donde la globalización hace mos nuestra exploración.

38 La democracia en América Latina


Democracia, pobreza y desigualdad: Por primera vez en la historia,
un triángulo latinoamericano
una región en desarrollo y con
Para entender las necesidades de expansión sociedades profundamente
de la democracia en América Latina y percibir desiguales está, en su totalidad,
sus fragilidades es indispensable apreciar lo que organizada políticamente bajo
la democracia posee aquí de propio y original.
regímenes democráticos.
En América Latina, las reglas e instituciones
del régimen son similares a las de los países de-
mocráticamente más maduros, pero sus socie-
dades son profundamente diferentes de las de
aquéllos. El tercer vértice es la desigualdad. Las socie-
En América Latina, construir y ampliar los dades latinoamericanas son las más desiguales
derechos ciudadanos es una tarea que se desen- del mundo. Como en el caso de la pobreza, no
vuelve en un contexto novedoso. En estos últi- sólo se observa la profundidad de la desigualdad
mos veinte años se ha producido un conjunto en la región en comparación con el resto del
de grandes transformaciones. Por primera vez mundo, sino también su persistencia a lo largo
en la historia, una región en desarrollo y con de las últimas tres décadas.
sociedades profundamente desiguales está, en Por primera vez conviven estos tres rasgos, y la
su totalidad, organizada políticamente bajo re- democracia enfrenta el desafío de su propia esta-
gímenes democráticos. Así se define, en Amé- bilidad coexistiendo con los retos de la pobreza y
rica Latina, una nueva realidad sin anteceden- la desigualdad. Los riesgos que derivan de esta si-
tes:4 el triángulo de la democracia, la pobreza tuación son distintos y más complejos que los tra-
y la desigualdad. dicionales del golpe militar de Estado, que, por lo
El primer vértice del triángulo es la difusión de demás, tampoco han desaparecido totalmente.
la democracia electoral en la región. Todos los Sin embargo, a pesar de lo particular de esta
países que la integran satisfacen los requisitos situación, es habitual que se piense en América
básicos del régimen democrático. Sólo los paí- Latina a partir de la experiencia histórica de las
ses agrupados en la Organización de Coopera- democracias desarrolladas, desconociendo que la
ción y Desarrollo Económico (OCDE) compar- estabilidad y la expansión democráticas tienen
ten este rasgo. aquí contenidos y dilemas distintos, resultado de
El segundo vértice es la pobreza. En 2002, la su propia originalidad. Éstas son democracias po-
región contaba con 218 millones de personas (o bres y desiguales, cuyos hombres y mujeres, a la
un 42,9 por ciento) cuyos ingresos se situaban vez que consolidan sus derechos políticos, deben
por debajo de la línea de pobreza. Por cierto, es- también completar sus ciudadanías civil y social.
ta situación varía de país en país. A pesar de es- La escasa comprensión de esta realidad singu-
tas diferencias, comparada con las otras grandes lar puede llevar a dos consecuencias graves para
regiones democráticas del mundo, América La- la democracia. La primera, ignorar la necesidad
tina ofrece la singularidad de la cohabitación de de la viabilidad económica de la democracia. Es-
las libertades políticas con las severas privacio- to es ignorar la necesidad de construir bases só-
nes materiales de muchos. Democracia y rique- lidas de una economía que permita atacar la po-
za, democracia y pobreza son dos combinacio- breza y la desigualdad. Por ejemplo, para muchos
nes que generan necesidades, dificultades y ciudadanos latinoamericanos alcanzar mayores
riesgos diferentes. niveles de desarrollo en sus países es una aspira-

4 No afirmamos aquí que no se verifique la existencia conjunta de democracia, pobreza y desigualdad en otros países
o regiones del planeta. Lo que señalamos es que la democracia latinoamericana convive en la totalidad de una región
con niveles extensamente difundidos de pobreza y situaciones de desigualdad extremas.

El desarrollo de la democracia en América Latina 39


DEMOCRACIA, POBREZA Y DESIGUALDAD TABLA 1

Región Participación electoral (1) Desigualdad (2) Pobreza PBI per cápita

América Latina 62,7 0,552 (3) 42,8 (6) 3792 1(9)

Europa 73,6 0,290 (4) 15,0 (7) 22600 (10)

EE.UU. 43,3 0,344 (5) 11,7 (8) 36100 1(9)

Notas:
(1) Votantes con base en la población con derecho a voto 1990-2002. Ver Tabla 7.
(2) Coeficiente de Gini. Las cifras más altas del coeficiente de Gini corresponden a un grado más alto de desigualdad.
(3) Promedio simple para la década de los 90. Perry et al., 2004, p. 57.
(4) Eurostat PCM-BDU, diciembre de 2002.
(5) Fuentes: OCDE 2002, Social Indicators and Tables.
(6) Promedio ponderado por población de los datos de pobreza entre 1998-2002, CEPAL, 2004.
(7) Eurostat PCM-BDU, diciembre de 2002.
(8) Fuente: USCensus Bureau 2001, Poverty in the United States 2002.
(9) Elaboración propia en base a datos de CEPAL, 2004 (en dólares constantes).
(10) Europa occidental (EU15) y EE.UU., PBI per cápita 2002. Fuente: OCDE (en dólares corrientes).
Dada la multiplicidad de fuentes y las diversas metodologías de elaboración de datos implicadas se sugiere tomar los datos de esta tabla como re-
ferencias indicativas.

ción tan importante que muchos estarían dis- En consecuencia, el debate sobre la estabili-
puestos a apoyar un régimen autoritario si éste dad democrática no debe ignorar la pobreza y
pudiere dar respuesta a sus demandas de bienes- la desigualdad, ni las políticas de crecimiento
tar. La segunda es desconocer la viabilidad polí- deben soslayar que, pobres y desiguales, los ciu-
tica de los programas económicos. Esto es igno- dadanos ejercen su libertad para aceptar o re-
rar que esos programas se aplican en sociedades chazar esas políticas. De aquí surge el desafío de
donde las demandas ciudadanas y el juicio sobre resolver las tensiones entre economía y demo-
dichas políticas se expresan libremente. cracia. Ese desafío parte de la necesidad de no
En efecto, no es menos común deslizarse ha- pensar la economía como si no hubiera demo-
cia el error de pensar en términos de reforma cracias pobres ni atacar los problemas de la es-
económica como si no existiera democracia. Co- tabilidad democrática independientemente de
mo si los difíciles y dolorosos procesos de ajuste las necesidades de resolver las cuestiones del
estructural fueran neutrales en las decisiones que crecimiento. Es probable que un debate que ig-
toman las mayorías –sometidas a condiciones de nore una cuestión tan elemental termine lle-
pobreza y alta desigualdad– al momento de vo- vando a recomendaciones sencillamente im-
tar o de expresar su apoyo o rechazo a un gobier- practicables.
no, o como si se pudiera llevar adelante un plan Estas características de América Latina han
económico sin apoyo de la población, o, aun sido utilizadas como argumento para concluir
peor, a pesar de su hostilidad manifiesta. que la democracia sería inviable hasta tanto no
Esta forma de pensar la democracia latinoa- se resuelvan los problemas de la pobreza y se lo-
mericana independientemente de su economía gre un mínimo aceptable de igualdad. En más
o, simétricamente, pensar su economía separa- de una ocasión, regímenes autoritarios se insta-
damente de su democracia, parece un error in- laron con un discurso “restaurador” del régimen
genuo, pero no por ello es menos recurrente y democrático:“Asumimos el gobierno para crear
preocupante para la suerte de la democracia y las condiciones para que la democracia se insta-
de la economía, si miramos la experiencia de las le sólidamente en el futuro”. Supuestamente ha-
últimas décadas en la región. bía que alcanzar un cierto umbral de riqueza

40 La democracia en América Latina


para acceder a la democracia. Contra esta vi- Sólo con más y mejor democracia
sión, este Informe sostiene que sólo con más y
mejor democracia las sociedades latinoamerica-
las sociedades latinoamericanas
nas podrán ser más igualitarias y desarrolladas. podrán ser más igualitarias y
La razón es que sólo en democracia, quienes ca- desarrolladas.
recen de niveles mínimos de bienestar y sufren
las injusticias de la desigualdad pueden recla-
mar, movilizarse y elegir en defensa de sus dere-
chos. Para que eso se concrete es indispensable
indagar caminos no explorados y abrir nuevos cia) y libertad económica (mercado) forman
debates en América Latina, porque –reitera- otro triángulo singular. Un triángulo que de-
mos– el gran desafío es combatir la pobreza y la bió ser virtuoso y que, a la luz de los últimos
desigualdad, con los instrumentos de la demo- veinte años, presenta complejas dificultades
cracia, para crear las bases de cohesión y estabi- que requieren un pensamiento renovado. La
lidad social, que son los requisitos del creci- combinación entre libertad política y libertad
miento económico. económica en contextos de pobreza y desigual-
En América Latina han tenido lugar proce- dad puede no generar como resultado el forta-
sos de reforma en el plano político y económi- lecimiento de la democracia y el desarrollo de
co. Si bien estos procesos han producido algu- la economía.
nos progresos importantes, sobre todo en la En las páginas que siguen se muestra una fo-
expansión de la democracia electoral, subsiste tografía en la que contrastan reformas y realida-
un notorio contraste entre las reformas llevadas des. Ésa es también una primera fotografía del
adelante durante las dos últimas décadas y una déficit democrático de América Latina, un indi-
realidad que continúa signada por grandes ca- cio de la clave de las frustraciones, una eviden-
rencias en el plano de las distintas ciudadanías, cia sobre la urgencia de construir la democracia
particularmente la social. de ciudadanía.
Éstos no fueron sólo años de transforma-
ciones políticas. También la economía, sobre
todo en la década de 1990, vivió un proceso de Balance entre reformas y realidades
cambios profundos, de apertura, reformas y
desregulaciones, lo que se ha conocido con la Para este balance se tomaron siete indicado-
denominación genérica de ajustes estructurales. res básicos: las reformas estructurales en la eco-
Así, con algunas excepciones, “la nueva oleada nomía, las reformas democráticas, la evolución
de democratización en la región que se inició del producto bruto interno (PBI) per cápita, la
a mediado de los años ochenta asumió las re- pobreza, la indigencia, la concentración del in-
formas económicas orientadas a la ampliación greso y la situación laboral.
de las esferas del mercado como su propia Antes de iniciar la presentación de la tabla
agenda”.5 que muestra un resumen de esos indicadores
Como consecuencia de estas transforma- básicos, es necesario hacer algunas aclaraciones.
ciones, las sociedades latinoamericanas resul- En primer lugar, el Informe no afirma que ne-
tan ser sociedades en vías de desarrollo, donde cesariamente existe una relación causal entre las
las demandas sociales se expresan libremente y variables que se utilizarán. Sostiene, en cambio,
la economía se organiza en torno al mercado. que los ciudadanos latinoamericanos han expe-
De este modo, demandas sociales expresadas rimentado en forma más o menos simultánea
en un contexto de libertad política (democra- los efectos de esas variables.

5 José Antonio Ocampo, 2003 (texto preparado para el PRODDAL).

El desarrollo de la democracia en América Latina 41


REFORMAS Y REALIDADES TABLA 2

Índice de Crecimiento del


Índice de Reforma Democracia PBI real per cápita Pobreza Indigencia Coeficiente de Desempleo
Económica (1) Electoral (1) anualizado % (3) % (2) % (2) Gini (2) urbano (1)

Subregión Cono Sur (Argentina, Chile, Paraguay, Uruguay)

1981-90 0,66 0,44 -0,8% 25,6 7,1 0,502 8,8


1991-97 0,82 0,88 1,3% 21,2 5,7 0,527 8,7
1998-02 0,84 0,91 1,0% 32,3 12,9 0,558 12,1

Brasil

1981-90 0,52 0,70 1,7% 48,0 23,4 0,603 5,2


1991-97 0,75 1,00 0,4% 40,6 17,1 0,638 5,3
1998-02 0,79 1,00 1,1% 37,5 13,1 0,640 7,1

Subregión Andina (Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú, Venezuela)

1981-90 0,53 0,83 -0,6% 52,3 22,1 0,497 8,8


1991-97 0,76 0,86 0,9% 50,4 18,1 0,544 8,3
1998-02 0,82 0,83 0,1% 52,7 25,0 0,545 12,0

México

1981-90 0,61 0,31 1,7% 47,8 18,8 0,521 4,2


1991-97 0,78 0,70 0,4% 48,6 19,1 0,539 4,0
1998-02 0,81 1,00 2,2% 42,5 15,4 0,528 2,6

Subregión Centroamérica (C. Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá, Rep. Dom.)

1981-90 0,55 0,59 4,1% 55,3 35,6 0,532 9,1


1991-97 0,80 0,89 -3,5% 52,0 27,8 0,524 9,1
1998-02 0,85 0,97 2,8% 54,0 29,7 0,546 8,8

Región Latinoamericana

1981-90 0,58 0,64 0,7% 46,0 20,4 0,551 8,4


1991-97 0,79 0,87 0,6% 42,8 18,3 0,574 8,8
1998-02 0,83 0,92 1,2% 42,8 17,7 0,577 10,4

Notas:
(1) Promedio simple.
(2) Ponderado por población.
(3) De período a período.
El índice de reforma económica se conforma de cinco componentes: políticas de comercio internacional, políticas impositivas, políticas financieras, pri-
vatizaciones y cuentas de capitales. El índice va de 0, que indica una falta de reformas orientadas al mercado, a 1, que indica la aplicación de reformas
fuertemente orientadas al mercado. El “ Índice de Democracia Electoral” va de 0 (igual a falta de democracia electoral) a 1 (indica que los requisitos de
democracia electoral se cumplen). La tasa de crecimiento del PBI real per capita anualizado se calculó de la siguiente manera: a) se sumaron los PBI
reales (base dólares 1995) para los años del período bajo análisis, y se dividió por el número de años en el período; b) se dividió por la población prome-
dio del período; c) se dividió el PBI per cápita de este período por el del período anterior, sacando luego la raíz geométrica según el número de años en
el período analizado.
En todos los casos, las columnas sobre Pobreza e Indigencia abarcan el porcentaje mayor del territorio que se ofrece en la base de datos CEPAL. En tal
sentido y para ciertos paises se utilizaron series con cobertura espacial distinta con el criterio de utilizar el dato mas abarcativo. Esto implica que los
datos de Pobreza e Indigencia puedan estar subestimados y que para esos paises los saltos de la serie pueden no reflejar necesariamente saltos en los
niveles de Pobreza e Indigencia. La actualización de este cuadro se hizo en base a los nuevos datos provistos por la CEPAL y los nuevos datos pobla-
cionales de CELADE. A partir de los censos más recientes, el CELADE reestimó los datos poblacionales para la década de los 90. Por consiguiente esto
afectó todos los datos ponderados por población y los datos per cápita. Este ejercicio agregó varias millones de personas a los datos oficiales anteriores.
Fuentes:Los datos sobre el Índice de Reforma Económica provienen de Morley,Machado,y Pettinato,CEPAL1999;Lora 2001,y comunicación con Manuel
Marfán, director de la División de Desarrollo Económico de CEPAL, 4 de febrero de 2003.
La metodología y los datos del Índice de Democracia Electoral se presentan en el Compendio Estadístico. Los otros datos provienen de múltiples publi-
caciones de CEPAL, con la excepción de los datos sobre el coeficiente de Gini antes de 1990, cuya fuente es Deininger y Squire 1998. Las cifras de crec-
imiento real del PBI per cápita están calculadas con base en dólares 1995. Las cifras sobre pobreza, indigencia y el coeficiente de Gini son promedios de
sólo algunos años. Los datos sobre pobreza, indigencia, coeficientes de Gini y desempleo urbano no son estrictamente comparables, ya que no todos es-
tán basados en encuestas nacionales.

42 La democracia en América Latina


En segundo lugar, en la democracia, los ciu- naturaleza distinta, avanzaron de manera
dadanos tienen expectativas respecto del fun- sostenida, provocando una gran expectativa
cionamiento de la economía. Ellas provienen de que contrastó notablemente con la evolu-
la ideología igualitaria subyacente a la democra- ción de los hechos.
cia, de la prédica de los políticos nacionales, de
los medios de comunicación, de las organizacio- 3. El promedio regional del PBI per cápita no va-
nes internacionales, etc. Durante la década de rió de manera significativa en los últimos
1990 se instaló como promesa de desarrollo un veinte años. En 1980, mientras el índice de
modelo económico del que hoy muchos se sien- reforma económica era de 0,55; el PBI per
ten defraudados. cápita era U$S 3.734 a valores constantes de
En tercer lugar, la percepción de una parte 1995. Veinte años más tarde, en el año 2000,
importante de los ciudadanos es que las polí- habiéndose avanzado considerablemente en
ticas seguidas “produjeron” insuficiente creci- la aplicación de las reformas, el índice era de
miento aceptable, pobreza y desigualdad cre- 0,83 y el PBI per cápita, de U$S 3.920, un
cientes y desmejoramiento de la situación laboral avance casi irrelevante.
(con su consiguiente impacto sobre la desigual- 4. Los niveles de pobreza experimentaron una le-
dad y los ingresos futuros previsionales). ve disminución en términos relativos. En 1990,
el porcentaje de pobres6 ponderado por ta-
1. El índice de reforma económica señala un maño de población representaba para los
avance sostenido de esas reformas; medido dieciocho países el 46 por ciento; entre 1998
entre 0 y 1, pasa de 0,58 en los años ochenta y 2002, ese porcentaje había descendido al
a 0,83 como promedio entre 1998 y 2002. Es- 42,8 por ciento. Este avance se produjo fun-
te índice se conforma de cinco subíndices: damentalmente por las mejorías relativas de
“políticas de comercio internacional”, “polí- Brasil, Chile y México. Sin embargo, en tér-
ticas impositivas”, “políticas financieras”, minos absolutos, el número de habitantes
“privatizaciones” y “cuentas de capitales”, to- que se situaba por debajo de la línea de po-
dos relacionados con el luego llamado Con- breza aumentó. En el año 1990, 191 millones
senso de Washington. de latinoamericanos eran pobres. En el año
2002, cuando la población era de 508 millo-
2. En América Latina se reconoce hoy el derecho nes de habitantes, la cantidad de pobres as-
al voto universal, sin restricción alguna de pe- cendía a 218 millones. Podría añadirse que,
so significativo. Éste es un logro notable y su- incluso en términos relativos, la pobreza se
mamente importante. El índice de democra- incrementó durante este período en el Cono
cia electoral (IDE) elaborado por el Proyecto Sur (de 25,6 a 32,3 por ciento) y en los países
sobre el Desarrollo de la Democracia en andinos (de 52,3 a 52,7 por ciento).
América Latina (PRODDAL) muestra que, 5. No se redujeron los niveles de desigualdad. En
en términos electorales, la democracia tuvo el año 1990, el coeficiente de Gini7 (promedio
un mejoramiento constante a lo largo del pe- regional ponderado por población) era de
ríodo considerado. Los procesos de demo- 0,554. En 2002 este coeficiente subió a 0,576.
cratización y reforma del mercado, si bien de El promedio mundial para los años noventa

6 La medición de la pobreza con el método de la “Línea de Pobreza” (LP) elaborada por CEPAL consiste en estable-
cer, a partir de los ingresos de los hogares, su capacidad para satisfacer –por medio de la compra de bienes y servi-
cios– un conjunto de necesidades alimentarias y no alimentarias consideradas esenciales.
7 Este coeficiente es una medida que surge de una representación gráfica de la distribución del ingreso llamada Cur-
va de Lorenz. Para el coeficiente de Gini, 0 representa la igualdad perfecta de distribución y 1 la desigualdad absolu-
ta. Puede considerarse un coeficiente de Gini de 0,25-0,35 como una distribución “razonable”, y un coeficiente de Gi-
ni de 0,55 representa una desigualdad extrema.

El desarrollo de la democracia en América Latina 43


fue de 0,381 y el de los países desarrollados Ninguna de estas cuestiones tiene la claridad de
0,337. La alta desigualdad también se expresa aquella opción binaria de los setenta: democra-
en la relación entre los niveles superiores e in- cia-dictadura, libertad-opresión, vida-muerte.
feriores de ingreso. En el año 1990, el 10 por Movilizar la imaginación, el conocimiento
ciento de la población latinoamericana de in- y la política es, como nos ilustran estos con-
gresos más elevados tenía 25,4 veces el ingre- trastes que acabamos de mostrar, una tarea di-
so del 10 por ciento de la población de meno- fícil, ardua e incierta. La primera condición, a
res ingresos. En 2002, esa relación era de 40 la que apuntamos en esta obra, es tomar con-
veces.8 En 2002, el 20 por ciento de la pobla- ciencia de hasta qué punto es inexcusable no
ción de la región de más altos ingresos recibió encararla. La tarea incluye, por cierto, la nece-
casi 54,2 por ciento del ingreso total y el 20 sidad de enfrentar el legado histórico de atra-
por ciento del sector de menores ingresos, so económico y tecnológico, de fractura social
sólo el 4,7 por ciento. La región posee los ni- y de inserción secundaria y desventajosa en el
veles de desigualdad más altos del mundo en sistema internacional.
la distribución del ingreso. Las páginas que siguen inician la exploración
sobre estas cuestiones, sobre la naturaleza de los
6. Durante los últimos quince años, la situación desafíos para el desarrollo de la democracia, so-
laboral ha desmejorado en casi toda la región. bre la centralidad de los derechos del ciudada-
El desempleo y la informalidad aumentaron no para la etapa que se abre y sobre algunos te-
significativamente. Además, cayó la protec- mas –la noción misma de democracia y del
ción social (salud, pensiones y sindicaliza- papel del Estado– que constituyen el punto de
ción) de los trabajadores. Esto se vincula a partida de nuestras proposiciones.
un desmejoramiento de la distribución del No se trata de un desarrollo teórico en el
ingreso y a un aumento de la pobreza actual, sentido estricto, sino más bien de algunos hitos
configurando un cuadro cuyos efectos ten- básicos que están en los fundamentos teóricos
drán consecuencias muy negativas en el me- de nuestro trabajo.
diano y largo plazo. Ingresamos en este campo no porque el obje-
tivo del Informe sea una indagación académica
Esta primera visión es un indicio de la in- sobre la democracia, sino porque las consecuen-
mensidad y complejidad de las tareas que cias prácticas de las diferentes concepciones son
América Latina debería asumir. Hace veinti- sustantivas a la hora de imaginar las políticas y las
cinco años, la región tenía un desafío a la vez estrategias de sustentabilidad democrática. Esas
difícil y simple. Requería audacia e imaginación diferencias se refieren a las condiciones de expan-
para alcanzarlo, pero no había duda acerca de sión de la democracia, a sus riesgos de desapari-
cuál era su contenido: vencer a las dictaduras, ción, a la manera como se ven y formulan ciertas
superar las guerras y alcanzar la democracia y políticas públicas, a las diferencias sociocultura-
la paz. Nadie dudaba cuál era la agenda de la les y de género, a la visión del Estado y sus trans-
democracia. formaciones o al rol de la política y sus organiza-
Hoy, regenerar su contenido, dar impulso a ciones. También, según nos situemos en una u
una nueva etapa, es una meta mucho más vasta otra visión de la democracia, resultarán fuertes di-
y plena de incertidumbres. ¿Qué quiere decir en ferencias en lo que esperamos de otra forma de
concreto ir hacia la democracia de ciudadanía, organización de la sociedad: la economía.
cuáles son los temas centrales, qué condiciones En otras palabras, si la democracia sólo fue-
requerimos para resolverlos? ¿Quiénes son los ra un régimen podríamos arribar a la paradoja
nuevos adversarios de la democracia ampliada? extrema de la existencia de una sociedad pobre

8 Estos datos se tomaron de una versión agregada de la tabla 2.

44 La democracia en América Latina


RECUADRO 3

La democracia y la promesa de los derechos ciudadanos

No obstante la instauración del régimen democrático, no satisfacer sus aspiraciones individuales y colectivas, que
se logró modificar la naturaleza y el funcionamiento del el Estado es incapaz de controlar por no contar con los
Estado por la presencia de factores internos y externos recursos materiales ni con el respaldo de la población. La
que obstaculizaron el cumplimiento de los derechos fragmentación de los intereses sociales y de las
ciudadanos. De ahí que las expectativas depositadas en representaciones políticas que acarrea esta conducta
tal ordenamiento se hayan visto frustradas, porque el agudiza los problemas de la acción colectiva, al tiempo
desempeño de las representaciones políticas y de las que la proliferación de “ gorreros” (free-riders), que de
instituciones públicas no se corresponden con las manera irresponsable ofrecen resolver las demandas
expectativas de la mayoría de la población, sujeta sociales mediante propuestas oportunistas de corto
históricamente a las condiciones de “ pobreza” y de plazo, procuran el desconcierto y el desasosiego general.
“ exclusión” –denominaciones tecnocráticas que En esta coyuntura, no es de extrañar la existencia de
esconden las relaciones sociales generadoras de estas voces que auguran desenlaces dramáticos; sin embargo,
situaciones–; más aún porque en las nuevas a pesar de tales oscuros presagios se observa la presencia
circunstancias internacionales el régimen y el Estado de actores que, a pesar de todo, persisten tercamente en
refuerzan tales condiciones, a contrapelo de las defender la validez del régimen democrático, para lo
proclamas democráticas y liberales, y de las promesas de cual aducen que este régimen constituye el único marco
los dirigentes políticos. para nacionalizar y democratizar el Estado y la sociedad.
Por tales motivos, el descrédito del régimen democrático Como hace poco decía un dirigente sindical peruano: “ La
“ realmente existente” propicia que amplios sectores democracia no asegura la justicia social, pero es el único
sociales, particularmente los pobres y los excluidos del espacio que permite luchar para conseguirla” .
imaginario como de la acción político-estatal, asuman
comportamientos “ informales” , si no ilegales, para Julio Cotler, texto elaborado para el PRODDAL, 2002.

en términos de los derechos sociales y econó- por mayorías que medirán sus resultados en
micos de sus ciudadanos, incluso pobre en sus términos del progreso de sus vidas o de una
derechos civiles básicos, pero plenamente de- mayor justicia en la distribución de los bienes.
mocrática. De modo que el juicio ciudadano es una par-
Otra consecuencia importante, derivada de te sustancial de la viabilidad de las políticas de
una comprensión de la democracia limitada a reforma.
su régimen, es la visión segmentada de las polí-
ticas públicas. Así, habría políticas recomenda-
bles para asegurar las buenas condiciones del Los organismos internacionales
funcionamiento del régimen democrático, otras y la promoción de la democracia
aconsejables para el adecuado funcionamiento
de la economía y otras que recomienden las re- El Informe se inspira en la letra y el espíri-
formas apropiadas de, por ejemplo, la organiza- tu de diferentes documentos de las Naciones
ción estatal. Unidas:
En esta visión fragmentada se creería forta-
lecer a la democracia con el solo recurso de me- ■ La Declaración Universal de los Derechos
jorar el funcionamiento de su régimen y se des- Humanos aprobada por las Naciones
conocería el impacto que tendrían sobre ella, Unidas en 1948 establece una concepción
por ejemplo, las reformas del Estado o las refor- amplia de la ciudadanía, abarcando dere-
mas estructurales en la economía. chos civiles, políticos y sociales.
Tampoco se observarían hechos tales como ■ La Declaración y Programa de Acción
que las políticas de reforma del Estado o de la de Viena, de 1993, establece que “la co-
economía sean, en última instancia, evaluadas munidad internacional debe apoyar el

El desarrollo de la democracia en América Latina 45


RECUADRO 4 la Declaración del Milenio, establece
que “no escatimaremos esfuerzo alguno
Declaración Universal por promover la democracia y fortale-
de Derechos Humanos cer el imperio del derecho y el respeto
de todos los derechos humanos y liber-
Las Naciones Unidas han reafirmado en la Carta su tades fundamentales internacionalmen-
fe en los derechos fundamentales del hombre, en te reconocidos, incluido el derecho al
la dignidad y el valor de la persona humana y en
la igualdad de derechos de hombres y mujeres; y
desarrollo”.
se han declarado resueltas a promover el progreso
social y a elevar el nivel de vida dentro de un El sistema de las Naciones Unidas, a través
concepto más amplio de la libertad.
de todos sus organismos y programas, pro-
ONU, 1948. mueve el respeto de los derechos humanos, la
realización de elecciones libres y limpias. A tra-
vés de la Declaración del Milenio, la ONU y
otros organismos internacionales de coope-
ración y financiamiento han reforzado su lla-
fortalecimiento y la promoción de la mado para la promoción de la democracia, el
democracia, el desarrollo y el respeto de fortalecimiento del estado de derecho y el de-
los derechos humanos y de las liberta- sarrollo sostenible. El Programa de las Na-
des fundamentales en el mundo entero”. ciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), a
■ La promoción del derecho a la democra- través de sus programas de gobernabilidad, in-
cia ha sido proclamada por la Comisión cluye la promoción de diálogos democráticos,
de Derechos Humanos de las Naciones programas de reforma del Estado y de promo-
Unidas en su resolución 1999/57. ción del desarrollo económico. Para el PNUD,
■ Adicionalmente, en el año 2000, la Asam- democracia y desarrollo humano comparten
blea General de las Naciones Unidas, en una visión y un propósito común: el desarro-

RECUADRO 5

Los derechos democráticos

La Comisión de Derechos Humanos de las Naciones d. El derecho al sufragio universal e igual, así como a
Unidas afirma que entre los derechos a una gestión procedimientos libres de votación y a elecciones
pública democrática figuran los siguientes: periódicas libres.

a. El derecho a la libertad de opinión y de expresión, e. El derecho a la participación política, incluida la


de pensamiento, de conciencia y de religión, de igualdad de oportunidades de todos los ciudadanos
asociación y de reunión pacíficas. para presentarse como candidatos.

b. El derecho a la libertad de investigar y de recibir y f. Instituciones de gobierno transparentes y responsables.


difundir informaciones e ideas por cualquier medio
de expresión. g. El derecho de los ciudadanos a elegir su sistema de
gobierno por medios constitucionales u otros medios
c. El imperio de la ley, incluida la prot ección jurídica democráticos.
de los derechos, int ereses y seguridad personal de
los ciudadanos y la equidad en la administ ración h. El derecho de acceso, en condiciones de igualdad, a
de la just icia, así como la independencia del Poder la función pública en el propio país.
Judicial.
ONU, Comisión de Derechos Humanos, 1999.

46 La democracia en América Latina


RECUADRO 6

La democracia requiere más que elecciones

La democratización verdadera es algo más que las Las elecciones no son eventos aislados sino parte de un
elecciones. […] El hecho de conceder a todas las proceso más amplio.
personas una igualdad política oficial no basta para
crear en la misma medida la voluntad o capacidad de Kofi Annan, Secretario General de la ONU, 2003.
participar en los procesos políticos, ni una capacidad
igual en todos de influir en los resultados. Los Las elecciones libres y justas son necesarias, pero no son
desequilibrios en los recursos y el poder político socavan suficientes. No apreciamos plenamente el valor de la
a menudo el principio “ una persona, un voto” , y la democracia cuando celebramos elecciones como
finalidad de las instituciones democráticas. evidencia de que existe una democracia.

PNUD, 2002c, pp. 4 y 14. M ark M alloch Brow n, Administrador del PNUD, 2002.

llo humano es un proceso para fortalecer las clave para la democracia. Más específicamen-
capacidades del ser humano, que expande las te, estas iniciativas vienen impulsando la defi-
oportunidades de cada persona para alcanzar nición de una agenda política para la región
una vida respetable y valiosa, por lo que nece- que resalta la importancia de la política y de
sita como correlato una forma política que lo los partidos políticos, las organizaciones de la
asegure; a saber, la democracia. sociedad civil y la participación ciudadana en
Asimismo, es destacable el papel de varios los diversos procesos de la vida pública, la cul-
organismos e iniciativas regionales que han tura democrática, las instituciones garantes de
puesto prioridad a la defensa y el fortaleci- la transparencia y eficacia gubernamental, la
miento de la democracia. En este sentido, es gobernabilidad democrática, el estado de de-
notable el compromiso con la democracia que recho, la reducción de la pobreza, y el impac-
han asumido los países en la región por medio to de la nueva economía sobre el desarrollo
de la Organización de Estados Americanos económico.
(OEA). La OEA dio un paso fundamental en Estas iniciativas internacionales, vale la pe-
su reunión en Santiago de Chile en 1991, cuan- na subrayar, no se restringen a promover la
do sus países miembros adoptaron mecanis- democracia en su aspecto electoral. Por el con-
mos para reaccionar ante situaciones en las trario, haciendo eco de las preocupaciones de
que la democracia fuera interrumpida. Otro los ciudadanos, los organismos internaciona-
paso clave lo constituyó la aprobación de la les globales y regionales incluyen en sus metas
Carta Democrática Interamericana en 2001. tanto el estado de derecho como el desarrollo
Sin lugar a duda, la coordinación de esfuerzos económico. Cada vez más, la comunidad in-
en pos de la democracia por parte de líderes ternacional está convergiendo hacia la visión
latinoamericanos, especialmente a través de más amplia de la democracia, que este Infor-
organizaciones internacionales, es un hito me propone, y hacia la idea de que, para pre-
fundamental que fortalece a las democracias venir retrocesos en el proceso democrático, es
en América Latina. necesario analizar el régimen democrático co-
También cabe destacar el trabajo llevado a mo parte, y no aisladamente, del marco de las
cabo por el Grupo de Río, las Cumbres Iberoa- ciudadanías política, civil y social. El gran re-
mericanas de los Jefes de Estado y de Gobier- to está en consolidar este consenso emergente
no y la OEA a través de la Unidad para la Pro- y traducirlo en apoyo a reformas que fortalez-
moción de la Democracia en torno a temas can las democracias latinoamericanas.

El desarrollo de la democracia en América Latina 47


■ Exploración sobre el desarrollo
de la democracia9

Mientras mayores grados de democracia, mejor. mo, cuándo y por quiénes deben ser situados los
Tal es la idea que guía nuestra exploración del límites de la democracia. La política, especialmen-
desarrollo de la democracia en América Latina. te la política democrática, debate centralmente
Pero aun así, in dubio pro democratia. sobre los límites mismos de la política y, conse-
Si bien éste es un criterio general válido, no cuentemente, también del Estado.10 ¿Cuáles son
resuelve la discusión teórica y política sobre dos males sociales prevenibles? ¿Cuáles de ellos debe-
cuestiones: ¿cuánta democracia y dónde? rían ser resueltos por la política y el Estado ade-
¿A qué esferas deberían extenderse los meca- cuado? ¿Cuáles son los hechos ineluctables o que
nismos democráticos de toma de decisiones y el conviene dejar librados al mercado o a la buena
principio y los derechos de ciudadanía? ¿Qué voluntad de algunos actores sociales?
costos, en términos de otros objetivos sociales, Estas preguntas no admiten ser tratadas por
estamos dispuestos a pagar para avanzar en la fuera de las circunstancias específicas de cada
democratización? ¿Deberían los mecanismos país. Sin embargo, en el contexto del presente
democráticos y los principios de ciudadanía ex- informe no podemos dejar de registrar la ma-
tenderse a, digamos, el funcionamiento interno nera en que los límites de la política, de la de-
de los partidos y sindicatos, pero no a empresas, mocracia y del Estado han sido reducidos en la
universidades, organizaciones internacionales y historia reciente de América Latina.
familias? ¿Pueden existir criterios razonable-
mente consistentes y ampliamente aceptados
acerca de dónde aplicar y dónde no, los meca- Gran parte de la teoría contemporánea de la democracia
nismos y principios de la democracia? Y, tal vez, se restringe a caracterizarla como un régimen político.Es-
aun más enigmático, ¿quién y mediante qué ta restricción refleja, y refuerza, una concepción general
procesos debería decidir este tipo de cuestión? de lo que la política,específicamente la política democrá-
Los demócratas sinceros de variadas escuelas tica, trata.Tales visiones expulsan la democracia y, en ge-
y tradiciones debatirán siempre sobre dónde, có- neral, la política, de cualquier relación activa frente a la

9 Esta sección se basa principalmente en los documentos preparados por Guillermo O’Donnell para este Informe:
“Notas sobre el estado de la democracia en América Latina” y “Acerca del Estado en América Latina contemporánea:
Diez tesis para su discusión”. También este último documento es de gran importancia en la Tercera Sección del In-
forme, sobre todo en la parte titulada “La necesidad de una nueva estatalidad.”
10 Del mismo modo, S. N. Eisenstadt (2000, p. 14) hace la importante observación de que uno de los “aspectos cen-
trales del proceso político democrático […] [es] una lucha continua sobre la definición del ámbito de la política. En
verdad, es sólo con el advenimiento de la modernidad que el trazado de los límites de la política se transforma en uno
de los mayores foci de la lucha y contestación política abierta”.

El desarrollo de la democracia en América Latina 49


RECUADRO 7

Los cimientos de la democracia

No hay nada misterioso respecto de los cimientos de una ■ La participación en los frutos del progreso científico,
democracia saludable y fuerte. Las cosas básicas en un estándar de vida constantemente creciente y
esperadas por nuestro pueblo de sus sistemas político y ampliamente compartido.
económico son simples.
Ellas son: Éstas son las cosas sencillas y básicas que nunca deberían
perderse de vista en el tumulto y complejidad increíble de
■ La igualdad de oportunidad para los jóvenes y los nuestro mundo moderno. La fuerza interior y duradera de
demás. nuestros sistemas económico y político depende del grado
■ Un empleo para los que pueden trabajar. en que cumplen con estas expectativas.
■ La seguridad (social) para los que la precisan.
■ El fin del privilegio especial para unos pocos. Franklin Delano Roosevelt, “ Discurso de las Cuatro
■ La preservación de las libertades civiles para todos. Libertades” , enero de 1941.

gran injusticia social expresada en la carencia extendida En síntesis, cuando este Informe analiza el
de derechos sociales y también civiles, así como por la grado de desarrollo de la democracia, sus logros
anemia de un Estado que se muestra ineficaz y, como tal, y carencias, se está interrogando sobre el sistema
pierde credibilidad ante mayorías fluctuantes de sus res- que permite acceder a los cargos públicos, sobre
pectivas sociedades. la organización social que genera la democracia
–el Estado, los partidos, el poder– y sobre la cali-
dad de la ciudadanía civil, social y política de las
Esa reducción de la capacidad creadora de mujeres y hombres que integran una Nación.
la democracia es producto, entre otras cosas,
de una deficiencia conceptual: juzgar la demo-
cracia como la democracia del elector. Cuan- Un debate incompleto
do se coloca la ciudadanía como fundamento
de la democracia, cambia la manera de eva- Durante casi dos décadas, particularmente
luarla. En efecto, se abre una dimensión dife- en los años noventa, la agenda y las políticas pú-
rente de reflexión y de acción si el desarrollo blicas en América Latina han tratado la cuestión
de la democracia se mide por su capacidad pa- del fortalecimiento democrático, la crisis de la
ra garantizar y expandir la ciudadanía en sus política, las reformas del Estado, las reformas es-
esferas civil, social y política. tructurales de la economía y el impacto de la
La noción de ciudadanía implica un estatus globalización en la región. Sin embargo, aunque
para cada persona como miembro de pleno de- se abordaron aspectos sustantivos de estas cues-
recho de una comunidad, y abarca diversas esfe- tiones, el debate marginó otros que, a la luz del
ras que se expresan en derechos y obligaciones. análisis presentado en este Informe, deberían si-
La expansión de la ciudadanía es una condición tuarse en el centro de la discusión.
del éxito de una sociedad y de la satisfacción de La democracia fue observada esencialmen-
sus aspiraciones. Es en torno a esto que se debe te en su dimensión electoral; la política vista a
juzgar la calidad de la democracia. través de la crisis que expresaban sus partidos,
La medida del desarrollo de una democracia las estructuras clientelísticas, la corrupción o
está dada, por lo tanto, por su capacidad de dar los regímenes electorales; la problemática del
vigencia a los derechos de los ciudadanos y Estado se centró en la cuestión de los equili-
constituir a éstos en sujetos de las decisiones que brios fiscales, la modernización burocrática y
los afectan. la disminución de su interferencia en la econo-

50 La democracia en América Latina


PERCEPCIONES SOBRE RAZONES DE INCUMPLIMIENTO DE PROMESAS TABLA 3

ELECTORALES POR GOBERNANTES, AMÉRICA LATINA, 2002


Cumplimiento de promesas Personas (%)

Los gobernantes cumplen con sus promesas electorales 2,3

No cumplen porque ignoran lo complicado que son los problemas 10,1

No cumplen porque aparecen otros problemas más urgentes 9,6

No cumplen porque el sistema no los deja cumplir 11,5

No cumplen porque mienten para ganar las elecciones 64,7

Ninguna de las anteriores 1,7

Nota: n = 19.279.
Fuente: Pregunta P25U de la Sección Propietaria del PNUD en Latinobarómetro 2002.

mía; la economía tuvo como tema casi exclu-


El desarrollo de la democracia
yente la cuestión de sus equilibrios y las refor-
mas estructurales supuestamente necesarias es mucho más que la perfección
para lograrlos; y, finalmente, la globalización de su sistema electoral.
fue vista ya sea como el origen de males inevi-
tables o como fuente de beneficios inmensos,
poniendo incluso en duda el sentido de la con- carencias centrales se ubican en el plano de la es-
tinuidad de los Estados nacionales en un mun- tatalidad –la que entendemos como la capaci-
do que marchaba hacia “la aldea global”. dad del Estado para cumplir con sus funciones
Como dijimos, esos debates eran, en su mo- y objetivos independientemente del tamaño y la
mento, imprescindibles. Ahora son insuficien- forma de organización de sus burocracias–. En
tes. El desarrollo de la democracia es mucho los últimos tiempos, el tema del Estado se ha re-
más que la perfección de su sistema electoral. ducido, a la hora de la discusión y las propues-
La crisis de la política se expresa tanto en la ba- tas públicas, a cuestiones relacionadas con su
ja credibilidad y prestigio de los partidos como capacidad burocrática y su estructura de gastos
en la poca eficacia de los gobiernos para abordar y recursos, es decir, la cuestión del déficit fiscal.
las cuestiones centrales que se detectan como dé- Ha quedado fuera de la discusión la existencia
ficit de ciudadanía, en particular los referidos a de Estados con legalidades truncas, incapaces de
los derechos civiles y sociales. Ambas dimensio- monopolizar la coerción, carentes del poder ne-
nes de la crisis de la política –instituciones y con- cesario para llevar a la práctica el mandato elec-
tenidos– son vitales, dado que es la política la que toral y que, en general, han encontrado serias
debe formular opciones, representar a los ciuda- dificultades para cumplir su crucial responsabi-
danos y generar los nexos entre Estado y socie- lidad de construir democracia.11
dad para gestar poder democrático. La cuestión económica tiene caminos y diver-
Gran parte de las cuestiones que constituyen sidad de opciones que el pensamiento único ig-

11 Desde la perspectiva de George Soros, esta cuestión se expresa así: “El capitalismo crea riqueza, pero no se puede
depender de él para garantizar la libertad, la democracia y el Estado de derecho. Las empresas están motivadas por el
beneficio, no tienen por objetivo salvaguardar los principios universales. Hasta la protección del mercado requiere
mucho más que el beneficio propio: los participantes en el mercado compiten para ganar, y si pudieran eliminarían
a la competencia” (Soros, 2001).

El desarrollo de la democracia en América Latina 51


RECUADRO 8 preciso centrar el debate sobre el modo de ge-
nerar nuevos espacios de autonomía nacional
Ciudadanía y comunidad a partir de los ámbitos regionales de coopera-
de ciudadanos ción e integración.
Para discutir, por lo tanto, las condiciones pa-
La ciudadanía caracteriza una situación de ra el desarrollo de la democracia proponemos
inclusión en una “ comunidad de ciudadanos” . Pero ampliar los contenidos de la agenda que ha sido
esta última no puede ser definida simplemente por
el derecho de voto y la garantía de ver protegido
dominante en los últimos tiempos. Obviamen-
cierto número de libertades individuales. La te, no es el objeto de este Informe proponer po-
ciudadanía se caracteriza también por la existencia líticas nacionales; cada país tiene tiempos y si-
de un mundo común. Tiene necesariamente en
tuaciones diversos. Pero esas especificidades
otros términos una dimensión societal. Tocqueville
fue el primero en subrayar que la democracia afectan el tipo de solución a aplicar en cada ca-
caracterizaba una forma de sociedad y no sólo un so, no la relevancia de los problemas. Las diver-
conjunto de instituciones y de principios políticos. sas respuestas posibles a esos problemas no al-
teran la comunidad de los interrogantes que
Pierre Rosanvallon, texto elaborado para el
PRODDAL, 2002. planteamos, entre ellos, y muy principalmente,
la necesidad de elaborar una nueva agenda de
reformas democráticas para América Latina.
Ahora bien, ¿de qué hablamos cuando nos
referimos a la democracia? ¿A partir de qué
nora, y la relación entre economía y democra- marco conceptual planteamos la idea de desa-
cia es presentada en el debate actual a partir del rrollo de la democracia? ¿Qué democracia te-
impacto de la segunda sobre la primera. De es- nemos los latinoamericanos? Y, finalmente,
te modo, la democracia ocupa en el análisis una ¿qué agenda es necesario debatir para desarro-
posición subordinada a los objetivos del creci- llar nuestras democracias y expandir nuestras
miento económico. Es preciso invertir los tér- ciudadanías?
minos y preguntarnos qué economía es nece-
saria para fortalecer a la democracia. De ese
modo podremos debatir tanto el papel de la Fundamentos teóricos
economía en el desarrollo de la democracia, a
partir de su impacto en los derechos sociales, En este apartado se presentan algunos de los
como la capacidad de la democracia para in- conceptos, argumentos y cuestiones de debate
fluir sobre la organización de la economía y ha- que pertenecen al campo teórico del Informe,12
cer posible la diversidad de opciones que ofre- partiendo de la base de que la definición de los
ce la economía de mercado. sentidos de la democracia también forma parte
Finalmente, aunque no debe ser ignorada de las tareas que permiten transformarla y en-
en sus importantes consecuencias, la globaliza- riquecerla.
ción no debería conducir a conclusiones fata- Cuando nos enfrentamos a la complejidad
listas. Los espacios de participación y decisión de las cuestiones que están en juego, cuando
democráticas son esencialmente nacionales y observamos nuevas realidades que no pueden
si bien la globalización impone fuertes restric- ser abordadas por la mera intuición, tomamos
ciones a la capacidad de acción de los Estados conciencia de las carencias teóricas que tene-
nacionales, lejos de caer en la impotencia es mos. Por cierto, no estamos afirmando que la

12 Los datos estadísticos y de opinión pública que se presentan en este Informe están originados en un marco con-
ceptual. Sin ese marco no podríamos haber identificado los indicadores relevantes para dar cuenta del desarrollo de
la democracia. Los indicadores y la encuesta que se utilizan en este Informe son el resultado de una determinada con-
cepción de la democracia. Esa teoría justifica y explica el método adoptado en su elaboración.

52 La democracia en América Latina


práctica de la política sea el corolario de una RECUADRO 9

teoría apropiada; sólo insistimos que se requie-


ren serios y fundados conocimientos y debates La democracia:
para que la práctica política pueda orientar exi- una construcción permanente
tosamente el futuro de nuestros países. La teo-
ría no es una manera de recluirse en un mun- Debemos recordar que t ras los promet edores
comienzos la democrat ización no evolucionó
do ajeno a la práctica, sirve para entender cómo
siguiendo un camino ascendent e hast a nuest ros
estamos, hacia dónde vamos y qué sería priori- días. Hubo subidas y recaídas, movimient os de
tario transformar. resist encia, rebeliones, guerras civiles,
La teoría política y, dentro de ella, la teoría revoluciones. Durant e algunos siglos […] [se]
invirt ió alguno de los avances ant eriores.
democrática han hecho contribuciones sustan-
Volviendo la vist a at rás sobre el ascenso y caída
tivas al análisis de nuestra realidad. Sin embar- de la democracia, est á claro que no podemos
go, es probable que no haya un ejemplo más cont ar con que las f uerzas sociales aseguren que
elocuente de la lejanía entre teoría y práctica co- la democracia siga siempre avanzando. […] La
democracia, t al parece, es un t ant o inciert a. Pero
mo el que ofrece el mundo de la política. Por un
sus posibilidades dependen t ambién de lo que
lado, frecuentemente se discuten ideas sobre el nosot ros hagamos. Incluso, aunque no podamos
complejo desarrollo político de las sociedades y, cont ar con impulsos benignos que la f avorezcan,
por el otro –casi como si esas ideas pertenecie- no somos meras víct imas de f uerzas ciegas sobre
las que no t enemos ningún cont rol. Con una
ran a otro universo–, se practica la política. adecuada comprensión de lo que exige la
La manera en que a veces el análisis teórico democracia y la volunt ad de sat isf acer sus
es desvalorizado, más que un afán por volcarse requerimient os, podemos act uar para sat isf acer
inmediatamente a cosas prácticas puede ser un las ideas y práct icas democrát icas y, aun más,
avanzar en ellas.
modo de evitar el cotejo de las decisiones con
las razones que las fundan o una forma de en- Robert Dahl, 1999, pp. 32-33.
cubrir las verdaderas motivaciones de quienes
ejercen el poder, público o privado. La desvalo-
rización de la teoría suele ser un recurso que
allana el camino al pensamiento mágico, ese re-
curso a ideas que, por su atracción, parecen no que se construye día a día en las realizaciones
requerir demostración. y frustraciones, acciones y omisiones, queha-
Este Informe se propone fundar en razones ceres, intercambios y aspiraciones de quienes
sistemáticas y rigurosas sus descripciones, aná- son sus protagonistas: ciudadanos, grupos so-
lisis y propuestas. No es su intención abarcar la ciales y comunidades que luchan por sus de-
totalidad del debate sobre la democracia, sino rechos y edifican de manera incesante su vida
fundamentar las afirmaciones y propuestas que en común.
contiene. La democracia implica una forma de conce-
bir al ser humano y garantizar los derechos in-
La idea de democracia dividuales. En consecuencia, ella contiene un
Se parte aquí de una idea básica y general de conjunto de principios, reglas e instituciones
democracia, pero no se utiliza una definición ta- que organizan las relaciones sociales, los proce-
xativa y cerrada, sino que más bien se trata de dimientos para elegir gobiernos y los mecanis-
ver en las distintas esferas de la vida social qué mos para controlar su ejercicio. También es el
es lo propio en ellas que afecta y es afectado por modo como la sociedad concibe y pretende ha-
la democracia. En este sentido, la democracia es cer funcionar a su Estado.
un resultado de la historia de las sociedades y no Pero eso no es todo. La democracia es también
sólo de sí misma. un modo de concebir y resguardar la memoria
La democracia es el resultado de una inten- colectiva y de acoger, celebrándolas, diversas iden-
sa y denodada experiencia social e histórica tidades de comunidades locales y regionales.

El desarrollo de la democracia en América Latina 53


RECUADRO 10 Estos dos rostros de la democracia están ín-
timamente vinculados y el grado de desarrollo
Democracia e igualdad de ambos incide de manera sustantiva en su ca-
lidad y sustentabilidad.
Ninguna t eoría de la democracia que omit e dar a La distinción entre democracia electoral y de
la idea igualit aria un lugar cent ral puede ciudadanía contiene cuatro argumentos básicos
posiblement e arrojar una represent ación
f ehacient e del peso ext raordinario de la
que guían este Informe:
democracia en la imaginación polít ica moderna.
[…] Debemos t ener en ment e que hist óricament e 1. La democracia encuentra su fundamento
uno de los objet ivos principales de los
filosófico y normativo en una concepción del
movimient os democrát icos ha sido buscar
compensación en la esf era polít ica para los ser humano como sujeto portador de dere-
ef ect os de las desigualdades en la economía y en chos. En ella se distingue la idea del ser hu-
la sociedad. mano como un ser autónomo, razonable y
responsable. Esta concepción subyace a to-
C. R. Beitz, 1989, pp. xi, xvi.
da noción de ciudadanía, incluso de la ciu-
dadanía política.

2. La democracia es una forma de organización


RECUADRO 11 de la sociedad que garantiza el ejercicio y
promueve la expansión de la ciudadanía; es-
Democracia y soberanía tablece reglas para las relaciones políticas y
para la organización y el ejercicio del poder
El ejercicio de la democracia es una afirmación de que son consistentes con la ya mencionada
la soberanía de una nación: se requiere de un concepción del ser humano.
marco democrático que le devuelva a la noción
mermada de soberanía su sentido político prístino:
no hay nación soberana en el concierto 3. Las elecciones libres, competitivas e institucio-
internacional si no es soberana en el orden nalizadas, y las reglas y los procedimientos
nacional, es decir, si no respeta los derechos
para la formación y el ejercicio del gobierno
políticos y culturales de la población concebida no
como simple número sino como compleja calidad, (conjunto al que llamamos democracia electo-
no como cantidad de habitantes sino como calidad ral) son componentes esenciales de la demo-
de ciudadanos. cracia y constituyen su esfera básica. Pero ni en
sus alcances ni en sus posibilidades de realiza-
Carlos Fuentes, 1998, p. 9.
ción la democracia se agota en esta esfera.

4. El desarrollo de la democracia en América


Latina constituye una experiencia histórica
La democracia es cada una de estas definicio- única, caracterizada por especificidades ínti-
nes y tareas, así como las variadas maneras en mamente relacionadas con los procesos de
que ellas se encarnan en reglas e instituciones. construcción de la Nación y de las socieda-
Sostenemos que la democracia es más que des latinoamericanas, incluyendo sus diver-
un conjunto de condiciones para elegir y ser sas identidades culturales.
electo, al que llamamos democracia electoral.
También es, como lo hemos señalado, una ma- Los déficit de la sociedad como déficit
nera de organizar la sociedad con el objeto de de la democracia
asegurar y expandir los derechos, de los cuales Un corolario relevante de esta manera de en-
son portadores los individuos. Este segundo tender la democracia y su desarrollo es observar
aspecto es lo que define la democracia de ciu- los déficit sociales como carencias de la democra-
dadanía. cia. Así, la pobreza y la desigualdad no son sólo

54 La democracia en América Latina


“problemas sociales”, sino también déficit demo- popular en un gobierno, para ejecutar la opción
cráticos. Por lo tanto, resolverlos es atacar una de mayoritaria de la ciudadanía. Para que este pro-
las cuestiones básicas de la sustentabilidad demo- cedimiento sea efectivo se requiere el conjunto
crática. De donde se derivará en nuestro análisis de condiciones que describimos a continuación.
una crítica a la peligrosa escisión entre “política
económica”,“política social” y fortalecimiento de 1. La democracia presupone como condición
la democracia, los que a menudo son tratados co- necesaria la existencia de un régimen político
mo compartimentos estancos. El principal coro- que se desenvuelve en un Estado y una Na-
lario de esta crítica es que no debe haber una ción que delimitan una población, un territo-
agenda económica social divorciada de la agenda rio y el poder que se ejerce en su interior. Ese
democrática. régimen contiene un conjunto de institucio-
La democracia apela como fundamento de nes y procedimientos que definen las reglas y
los mecanismos e instituciones que contiene a los canales de acceso a las principales posicio-
una cierta visión de la condición humana y su nes del Estado, el ejercicio del poder estatal y
desarrollo: todos los seres humanos nacen libres el proceso de toma de decisiones públicas.
e iguales en dignidad y derechos, dotados de ra- En la ciencia política contemporánea hay
zón y conciencia.13 consenso sobre las condiciones que deben
Los principios que de allí emanan se proyec- cumplirse para que el acceso al gobierno de
tan al conjunto de la sociedad. La escuela, la fa- un Estado pueda considerarse democrático:15
milia, la economía y, en general, todas las formas
de organizar la sociedad más allá de las institu- ■ Autoridades públicas electas.
ciones propias de la democracia son alcanzadas ■ Elecciones libres y limpias.
por los principios inherentes a ésta. El desarrollo ■ Sufragio universal.
de la democracia tiene que ver con la intensidad ■ Derecho a competir por los cargos pú-
con que estos principios logran impregnar los blicos.
distintos campos de la vida social. Por eso es que ■ Libertad de expresión.
la democracia no aparece sólo en su dimensión ■ Acceso a información alternativa.
institucional; es también una promesa civilizado- ■ Libertad de asociación.
ra que instala la expectativa de expansión de la li- ■ Respeto por la extensión de los manda-
bertad, la igualdad, la justicia y el progreso. tos, según plazos constitucionalmente es-
tablecidos.
Alcances de la democracia en el Informe ■ Un territorio que define claramente el de-
En la perspectiva que hemos adoptado, la mos votante.
democracia supone un conjunto de caracterís- ■ La expectativa generalizada de que el pro-
ticas esenciales que definen sus condiciones ne- ceso electoral y las libertades contextuales
cesarias. Estas características rara vez existen se mantendrán en un futuro indefinido.
plenamente, más bien se combinan en diversos
grados y alcances. Importa señalar que el análi- 2. La democracia implica el acceso sustantivo al
sis del grado de realización de cada uno de estos poder del Estado, es decir, que no haya en el
elementos es ineludible a la hora de evaluar el territorio otra organización (formal o no)
grado de desarrollo de una democracia.14 La de- con poder igual o superior al mismo Estado.
mocracia incluye como uno de sus elementos Esto define la soberanía interior, atributo
centrales una delegación libre de la soberanía que implica: el monopolio del uso efectivo y

13 Declaración Universal de los Derechos Humanos de las Naciones Unidas (ONU, 1948).
14 Estos rasgos que se resumen a continuación fueron presentados y discutidos con un amplio conjunto de persona-
lidades académicas.
15 Según surgen de los aportes de Robert Dahl y Guillermo O’Donnell.

El desarrollo de la democracia en América Latina 55


RECUADRO 12

Una definición de poliarquía

Poliarquía deriva de las palabras griegas que significan características cruciales de las democracias poliárquicas,
“ muchos” y “ gobierno” , se distingue así el “ gobierno de tales como partidos políticos, derecho a formar
los muchos” del gobierno de uno, o monarquía, o del organizaciones políticas para influir en u oponerse a los
gobierno de los pocos, aristocracia u oligarquía. […] Una gobiernos existentes, grupos de interés organizados, etc.
democracia poliárquica es un sistema político dotado de Es también distinta de las prácticas democráticas propias
las instituciones democráticas [descriptas]. La democracia de unidades tan pequeñas que permiten el
poliárquica es, pues, distinta de la democracia establecimiento de una asamblea directa de sus
representativa con sufragio restringido, como la del siglo miembros y su decisión (o recomendación) directa de las
XIX. Es también diferente de las democracias y políticas o leyes.
repúblicas más antiguas, que no sólo tenían sufragio
restringido sino que carecían de muchas de las otras Robert Dahl, 1987, p. 105.

legítimo de la fuerza; la capacidad para im- más el sometimiento de la acción del Esta-
partir justicia de modo efectivo y definitivo, do y sus poderes a las normas emanadas de
normar las conductas de los individuos y or- poderes designados democráticamente.
ganizaciones, procurarse los medios –econó-
micos y organizativos– necesarios para el 4. La democracia supone una cierta forma de or-
cumplimiento de sus fines, y ejecutar las po- ganizar el poder en la sociedad. En democra-
líticas decididas. En una democracia, la ca- cia, las relaciones de poder, entre el Estado y
pacidad de soberanía del Estado deriva de la los ciudadanos, los ciudadanos entre sí y en-
renovada legitimidad otorgada por los tre el Estado, las organizaciones y los ciuda-
miembros de la sociedad. danos, deben estar enmarcadas en el ejercicio
Este acceso al poder efectivo estatal requiere de los derechos políticos, civiles y sociales de
también una cierta manera de interrelación tal manera que la imposición de una conduc-
con los otros Estados soberanos, de modo ta (imperio del poder) no vulnere esos dere-
que los objetivos planteados por la sociedad chos. Lo sustantivo de una democracia es que
en ejercicio de sus opciones no estén sustan- el poder –sea público o privado– esté organi-
cialmente alterados por imposiciones de zado de modo que no sólo no vulnere los de-
otros poderes fuera del territorio, que no rechos, sino que también sea un instrumento
sean la consecuencia de delegaciones libres central para su expansión. El juicio acerca de
de soberanía a órganos multilaterales. esa relación entre poder y derechos debe ser
objetivo, esto es, definido por la propia mayo-
3. La democracia también implica la vigencia ría de los miembros de una sociedad.
del estado de derecho. Esto supone la inde-
pendencia de los poderes y un sistema legal 5. La democracia requiere que las opciones ciu-
que es democrático en tres sentidos: prote- dadanas aborden las cuestiones sustantivas. Las
ge las libertades políticas y las garantías de reglas y condiciones de competencia buscan
la democracia política, protege los derechos asegurar una elección libre entre candidatos y
civiles del conjunto de la población y esta- programas de gobierno. Ellos determinan el
blece redes de responsabilidad y rendición rango efectivo de opciones que posee el ciuda-
de cuentas por las cuales los funcionarios dano para elegir. Este temario electoral o agen-
públicos, incluyendo los cargos más altos del da pública excede al régimen pero es sustanti-
Estado, estén sujetos a controles apropiados vo a la democracia, parte de su organización.
sobre la legalidad de sus actos. Supone ade-

56 La democracia en América Latina


Supuesta la ausencia de limitaciones sobre la ral, de su agenda, ¿cómo se vincula la democra-
capacidad de elegir, nos interesa indagar cuál es cia con las necesidades reales de expansión de la
el rango efectivo de opciones y cómo se cons- ciudadanía social?
truye. De esto trata la cuestión de la agenda pú- Esta cuestión, lo que se debate en una socie-
blica. Ella contiene, nada menos, que el temario dad y en una región, es uno de los intereses cen-
de los problemas que una sociedad debe resol- trales de este Informe. Promover un debate sobre
ver y los métodos para encararlos. La agenda nuestra agenda, para saber si ella contiene nues-
identifica, para el ciudadano, las metas deseables tros problemas, o si hay cuestiones omitidas, di-
de un gobierno y el camino para alcanzarlas. luidas, ignoradas o, sencillamente, prohibidas es
¿Elegir sobre qué y entre qué? ¿Esa elección la primera condición para utilizar nuestras capa-
contiene todas las opciones necesarias, reales, cidades para sortear los peligros y desarrollar
para garantizar y expandir la ciudadanía en un nuestra democracia. Discutir los alcances del de-
momento dado? ¿O esas opciones, sometidas a bate público, sus formas de abordarlo y recupe-
las elecciones, son sólo una parte de lo necesa- rar lo que se escamotea e ignora es una condi-
rio para el desarrollo de la ciudadanía y exclu- ción necesaria de las reformas democráticas que
yen otras esenciales? requiere nuestra región. La relevancia o no del
Si éste fuera el caso, podríamos tener reglas contenido de la agenda pública es determinante
de competencia perfectas, condiciones ópti- para nuestro futuro democrático.
mas para la elección, pero temas de elección
sesgados o limitados. En esas condiciones pue- Democracia, régimen político y Estado
de que lo sustantivo esté fuera de la elección y En un régimen democrático, el acceso a las
lo marginal centre el debate de la decisión elec- principales posiciones gubernamentales (con
toral. El régimen tendería, entonces, a girar en la excepción del Poder Judicial, las Fuerzas Ar-
el vacío, a separarse del desarrollo de la ciuda- madas y eventualmente los bancos centrales)
danía, a tornarse irrelevante. se logra mediante elecciones limpias e institu-
Por lo tanto, la agenda pública, entendida cionalizadas. Por elecciones limpias se entien-
como el rango efectivo de opciones del que dis- de aquí las que son competitivas, libres, iguali-
ponen los ciudadanos de acuerdo con las refe- tarias, decisivas e inclusivas, y en las cuales se
rencias anotadas más arriba, constituye un com- respetan las libertades políticas.16 Estas liber-
ponente central de la organización democrática. tades son esenciales no sólo durante las elec-
Esa agenda contiene el conjunto de cuestiones ciones sino también para los períodos que me-
prioritarias alrededor del cual se centran el de- dian entre ellas. De lo contrario, el gobierno de
bate público, la definición y las opciones de po- turno podría fácilmente manipular o cancelar
líticas de la opinión pública. elecciones futuras. Los individuos que gozan
La agenda debería contener los desafíos cen- de estas libertades están habilitados y protegi-
trales para los intereses individuales, de las or- dos para el ejercicio de sus derechos de parti-
ganizaciones y el conjunto de la sociedad. Lo cipación. Esto significa que a todos los ciuda-
que se puede elegir está dentro de la agenda. La danos les es asignado el derecho de participar
agenda define el campo de la opción. en el Estado y el gobierno, no sólo mediante las
Pero esta agenda no se construye idealmen- elecciones sino también mediante la toma de
te, con independencia de las relaciones de po- decisiones, ya sea de manera conjunta o indi-
der. ¿Se elige la política económica? ¿Se debaten vidual, vinculantes en todo el territorio. Por su
las reformas fiscales? ¿Están claras las opciones parte, el requisito de inclusividad de las eleccio-
para combatir la pobreza y la desigualdad? Y si nes bajo un régimen democrático indica que
tales temas estuvieran fuera de la oferta electo- todos los adultos que satisfacen el criterio de

16 De acuerdo con Dahl (1989 y 1999), las libertades políticas relevantes son las de expresión, asociación y acceso a
información de carácter pluralista. Para una lista detallada ver Diamond (1999).

El desarrollo de la democracia en América Latina 57


ciudadanía tienen derecho de participar en di- acerca de la democraticidad del Estado, no sólo
chas elecciones.17 la del régimen.
Además, las elecciones en un régimen demo- La relación entre régimen democrático y Es-
crático están institucionalizadas: la gran mayo- tado se fundamenta en la existencia de un siste-
ría de los ciudadanos da por descontado que, en ma legal estatal que se caracteriza por dos rasgos:
el futuro, las elecciones limpias continuarán primero, sanciona y respalda los derechos y liber-
siendo realizadas en las fechas u ocasiones legal- tades implicados por el régimen democrático; se-
mente preestablecidas. gundo, coloca bajo ese sistema legal a la totalidad
Existen cuatro aspectos centrales de la de- de las instituciones y los funcionarios del Estado.
mocracia: 1) elecciones limpias e instituciona- Bajo este prisma se organiza el Estado según el
lizadas, 2) inclusividad, 3) un sistema legal que principio de la división, interdependencia y con-
sanciona y respalda los derechos y las liberta- trol de sus poderes, la existencia de un Poder Ju-
des políticas, y 4) un sistema legal que prescri- dicial independiente, la supremacía del poder ci-
be que ninguna persona o institución retenga vil sobre el militar y la responsabilidad de los
el arbitrio de eliminar o suspender los efectos gobernantes frente a la ciudadanía.
de la ley o evadirse de los alcances de la mis- Un aspecto crucial del sistema legal es su
ma. Vemos entonces que, mientras los dos pri- efectividad, el grado en que el Estado realmente
meros aspectos corresponden al régimen, los organiza relaciones sociales. En un sistema legal
dos últimos corresponden al Estado. El Estado democrático, ninguna institución estatal o fun-
no es un elemento ajeno o extrínseco a la de- cionario debería sustraerse al control legal de sus
mocracia, es uno de sus componentes intrín- acciones. En una dimensión territorial se supo-
secos. Por eso, según el esquema conceptual ne que el sistema legal se extiende homogénea-
que aquí proponemos, es importante indagar mente a lo largo del espacio delimitado por el

RECUADRO 13

Democracia y responsabilidad de los gobernantes

En una democracia, se espera que los gobernantes estén Nót ese, sin embargo, que hay una dif erencia
sometidos a tres tipos de rendición de cuentas18: a) la import ant e ent re est os t ipos de rendición de cuent as.
“ vertical electoral” , que resulta de las elecciones limpias La vert ical-elect oral debe exist ir por def inición misma
e institucionalizadas, a través de las cuales los del régimen democrát ico; sin ella ese régimen
ciudadanos pueden cambiar el partido y funcionarios de simplement e no exist iría. En cambio, el grado y la
gobierno; b) otro tipo de rendición de cuentas “ vertical, ef ect ividad de la rendición de cuent as societ al y de la
de tipo societal” , es ejercida por individuos o grupos con horizont al son variables ent re casos y en el t iempo.
el objetivo de movilizar al sistema legal para plantear Est as variaciones son relevant es para evaluar el
demandas al Estado y al gobierno con el fin de prevenir, desarrollo de la democracia; por ejemplo, la
compensar o condenar acciones (o inacciones) inexist encia de una sociedad vigorosa y aut ónoma, o la
presumiblemente ilegales perpetradas por funcionarios imposibilidad o f alt a de volunt ad de ciert as
públicos; c) un tercer tipo de rendición de cuentas, inst it uciones del Est ado para ejercer su aut oridad sobre
“ horizontal” , se practica cuando algunas instituciones ot ras inst it uciones est at ales son indicadores de una
debidamente autorizadas del Estado actúan para democracia de escaso desarrollo.
prevenir, indemnizar o sancionar acciones o inacciones
presumiblemente ilegales de otras instituciones o Guillermo O’Donnell, texto elaborado para el
funcionarios estatales. PRODDAL, 2002c.

17 La inclusividad es un logro bastante reciente de los trabajadores urbanos, los campesinos, las mujeres y varios ti-
pos de minorías y sectores discriminados.
18 Por este concepto se entiende el equivalente a la expresión del inglés accountability.

58 La democracia en América Latina


Estado. En igual sentido, se espera que el sistema no es, y nunca debería ser tratado como un
jurídico trate los casos similares de la misma ma- súbdito, un suplicante de la buena voluntad del
nera, independientemente de consideraciones de gobierno y el Estado. Este individuo –portador
clase, género, etnia u otros atributos de los acto- de un conjunto de derechos civiles, sociales y
res respectivos. En todas estas dimensiones, el políticos– tiene pretensión legalmente susten-
sistema legal presupone un Estado eficaz,19 lo tada de ser tratado con plena consideración y
cual no depende sólo de una legislación apropia- respeto.20 Asimismo, ese trato debe estar basa-
da sino también de una red de instituciones es- do en la implementación de las leyes y regula-
tatales que operan para garantizar el efectivo im- ciones que son preexistentes, claras y discerni-
perio de un sistema legal democrático. bles para todos los ciudadanos,21 y sancionadas
de manera concordante con los procedimien-
tos democráticos. En la medida que las institu-
ciones estatales reconocen estos derechos, ellas
La eficacia del sistema legal depende del entrelazamien- pueden ser consideradas más o menos demo-
to de sus reglas con una red de instituciones que, en de- cráticas, o consistentes con las obligaciones im-
mocracia, deben actuar con propósitos y resultados con- puestas a ellas por la ciudadanía.
sistentes con un Estado democrático de derecho. En verdad, este aspecto de las relaciones di-
rectas y cotidianas de los ciudadanos con el Es-
tado es uno de los más problemáticos de la de-
mocracia en nuestra región. En relación con las
Los ciudadanos, fuente y justificación elecciones limpias y, normalmente, con el ejer-
de la autoridad del Estado democrático cicio de los derechos políticos, los ciudadanos
En democracia, el sistema legal, comenzan- son colocados en un nivel de igualdad genérica.
do por sus más altas reglas constitucionales, es- En cambio, al tratar con burocracias estatales,
tablece que los ciudadanos, al votar en eleccio- los ciudadanos están frecuentemente colocados
nes limpias e institucionalizadas, son la fuente en situaciones de aguda desigualdad de facto.
de la autoridad que ejercen sobre ellos el Estado Suelen enfrentar burocracias que actúan sobre la
y el gobierno. Los ciudadanos no son sólo por- base de reglas formales e informales –que no son
tadores de derechos y obligaciones; ellos son transparentes ni fácilmente entendibles– y que
también la fuente y justificación de la preten- toman decisiones (o las omiten) con consecuen-
sión de mando y autoridad que el Estado y el cias importantes para los ciudadanos. Éste es un
gobierno invocan cuando toman decisiones co- problema en todas partes, pero es mucho más se-
lectivamente vinculantes. rio y sistemático en sociedades castigadas por la
Ésta es otra característica específica de la pobreza y la desigualdad. Estos males expresan y
democracia; todos los otros sistemas políticos cultivan el autoritarismo social,22 y repercuten en
fundamentan el derecho a gobernar en fuen- la manera descomedida con que las burocracias
tes distintas de la soberanía popular expresa- estatales a veces tratan a muchos ciudadanos, más
da en elecciones limpias e institucionalizadas. aún a inmigrantes y extranjeros.Aunque se la sue-
De lo dicho se desprende que un individuo le ignorar, ésta es otra dimensión crucial de la de-

19 O’Donnell, 2000, 2002a.


20 De acuerdo con este punto, Dworkin afirma que “una demanda particular de moralidad política […] requiere de
los gobiernos hablar con una voz, a actuar de manera coherente y con principios hacia todos sus ciudadanos, [y] ex-
tender a todos los estándares de justicia sustantiva o de equidad que usa para algunos”.
21 Aun en situaciones en donde esta desigualdad es lo más aguda posible (como bajo encarcelamiento), permanece la obli-
gación moral de respetar la agencia. Hoy en día, ésta es también una obligación legal, aunque sea muchas veces ignorada.
22 Aristóteles (1968, p. 181) sabía esto: “Aquellos que disfrutan de demasiadas ventajas –fuerza, riqueza, conexiones,
etc.– no están dispuestos a obedecer [el derecho] y son ignorantes de cómo obedecer”.

El desarrollo de la democracia en América Latina 59


Los ciudadanos no son sólo del derecho a demandar el cumplimiento de las
obligaciones contraídas–, desencadenó conse-
portadores de derechos y cuencias trascendentales para las luchas por la
obligaciones; ellos son también la expansión de la ciudadanía.
fuente y justificación de la Entendemos por ciudadanía un tipo de igual-
pretensión de mando y autoridad dad básica asociada al concepto de pertenencia
a una comunidad, que en términos modernos
que el Estado y el gobierno es equivalente a los derechos y obligaciones de
invocan cuando toman decisiones los que todos los individuos están dotados en
colectivamente vinculantes. virtud de su pertenencia a un Estado nacional.24
Destacamos varios atributos de la ciudadanía
así definida:
mocracia: el grado en que las instituciones esta-
tales efectivamente respetan los derechos de to- a. carácter expansivo, basado en la concepción,
dos los habitantes, ciudadanos o no. moral y legalmente respaldada, del ser huma-
no como responsable, razonable y autónomo;
El ciudadano, sujeto de la democracia
La democracia reconoce en cada individuo b. condición legal, de estatus que se reconoce al
una persona moral y legal, portadora de derechos individuo como portador de derechos legal-
y responsable de cómo ejercita tales derechos y mente sancionados y respaldados;
sus obligaciones correlativas. En tal sentido, con-
cibe al individuo como un ser dotado de la capa- c. sentido social o intersubjetivo que suele re-
cidad para elegir entre opciones diversas, asu- sultar de la pertenencia a un espacio social
miendo responsablemente las consecuencias de común;25
tales elecciones, es decir, como un ser autónomo,
razonable y responsable.23 Esta concepción del d. carácter igualitario, sustentado en el recono-
ser humano no sólo es filosófica y moral, tam- cimiento universal de los derechos y deberes
bién es legal: considera al individuo como porta- de todos los miembros de una sociedad de-
dor de derechos subjetivos que son sancionados mocráticamente organizada;
y garantizados por el sistema legal.
La potencialidad inherente a esta concepción e. inclusividad, ligada al atributo de nacionali-
del individuo, cuyos derechos no son derivados dad que implica la pertenencia de los indivi-
de la posición que ocupa en la jerarquía social duos a los Estados nacionales;
sino de su capacidad de comprometerse, volun-
taria y responsablemente, a cumplir las obliga- f. carácter dinámico, contingente y abierto, en
ciones que libremente asume –con su correlato tanto producto y condición de las luchas his-

23 Según el concepto desarrollado por O’Donnell (2002c), la democracia considera al ser humano como un agente.
“Un agente es un ser dotado de razón práctica: usa su capacidad cognitiva y motivacional para elegir opciones que
son razonables en términos de su situación y sus objetivos, para las cuales, excepto prueba concluyente en contra-
rio, es considerado ser el mejor juez. Esta capacidad hace del agente un ser moral, en el sentido que normalmente se
sentirá, y será considerado por otros seres relevantes, como responsable por la elección de sus opciones, al menos por
las consecuencias directas derivadas de tales opciones.”
24 T. H. Marshall (1965) señala que “la ciudadanía moderna es, por definición, nacional”.
25 Este aspecto de la ciudadanía remite a una concepción de la política como espacio común, en el cual nos recono-
cemos como participantes de una comunidad política dirigida a la construcción y realización intersubjetiva de un
bien público. Esta concepción ha sido ampliamente desarrollada por la tradición del republicanismo cívico, cuyos orí-
genes se remontan al pensamiento griego y romano, y que adquiere una renovada vigencia en los debates contempo-
ráneos entre liberales y comunitaristas.

60 La democracia en América Latina


tóricas por enriquecer, o menguar, su conte- La democracia de ciudadanía,
nido y aumentar, o disminuir, el número de
aquellos a los que se reconoce.
como hemos dicho, excede el
régimen político, el ejercicio de
Podemos identificar tres conjuntos de dere- los derechos políticos. Ella precisa
chos de ciudadanía,26 cada uno de ellos referido ampliarse hacia los derechos
a un área diferente de la sociedad: civiles, polí-
civiles y sociales.
ticos y sociales.27
Con bastante anticipación a la expansión
universal de la ciudadanía política, la formula-
ción de una visión legal y moral del individuo La ciudadanía va más allá de los derechos
como portador de derechos subjetivos contó políticos, la democracia también
con una larga trayectoria de elaboración a tra- La democracia de ciudadanía, como hemos
vés de diversas doctrinas –religiosas, éticas, le- dicho, excede el régimen político, el ejercicio de
gales, filosóficas–.28 Esta concepción del ser los derechos políticos. Ella precisa ampliarse ha-
humano fue proyectada al ámbito político por cia los derechos civiles y sociales. Éste es un
los grandes teóricos del liberalismo29 y poste- punto central de nuestro análisis, del cual se de-
riormente se transmitió a las dos grandes cons- riva la justificación de concebir a la democracia
tituciones modernas, las de los Estados Unidos abarcando un campo más amplio y complejo.
y Francia. Como anotamos, las consecuencias prácticas de
sostener esta tesis son considerables.

26 Esta enunciación no implica que ignoremos que algunas discusiones actuales proponen agregar otras “generaciones”
de derechos a los que aquí enunciamos. Entre ellas, dadas las circunstancias de América Latina, especialmente las rela-
cionadas con sus pueblos indígenas, nos parecen particularmente importantes las propuestas de agregar un área especí-
fica de derechos culturales. Sin embargo, para facilitar esta primera exposición de un tema muy complejo, hemos prefe-
rido mantener la clasificación de derechos tradicional. Esto no obsta para que el tema de los pueblos indígenas nos ocupe
en otras partes de este Informe, ni que en futuras versiones del mismo revisemos la clasificación aquí utilizada.
27 “Comenzaré proponiendo una división de la ciudadanía en tres partes. [...] Llamaré a cada una de estas tres par-
tes o elementos, civil, política y social. El elemento civil se compone de los derechos para la libertad individual: liber-
tad de la persona, de expresión, de pensamiento y religión, derecho a la propiedad y a establecer contratos válidos y
derechos a la justicia. Este último es de índole distinta de los restantes, porque se trata del derecho a defender y hacer
valer el conjunto de los derechos de una persona en igualdad con los demás, mediante los debidos procedimientos le-
gales. Esto nos enseña que las instituciones directamente relacionadas con los derechos civiles son los tribunales de
justicia. Por elemento político entiendo el derecho a participar en el ejercicio del poder político como miembro de
un cuerpo investido de autoridad política o como elector de sus miembros. Las instituciones correspondientes son el
Parlamento y las juntas del gobierno local. El elemento social abarca todo el espectro, desde el derecho a la seguridad
y a un mínimo de bienestar económico al de compartir plenamente la herencia social y vivir la vida de un ser civili-
zado conforme los estándares predominantes en la sociedad. Las instituciones directamente relacionadas son, en es-
te caso, el sistema educativo y los servicios sociales.” Marshall, 1965, pp. 22-23.
28 “El reconocimiento institucionalizado (i.e. legalmente sancionado y respaldado, y dado ampliamente por descon-
tado) del individuo como portador de derechos subjetivos recorrió un largo y complicado camino, cuyo origen se ex-
tiende históricamente hasta algunos sofistas y los estoicos y Cicerón, atraviesa la tradición del derecho romano y los
legistas medievales, para luego ser refinado por los teóricos del derecho natural, y ser finalmente reapropiado y, por
así decir, politizado, a pesar de sus diferencias en otros aspectos, por los grandes pensadores liberales –especialmente
Hobbes, Locke y Kant–, así como también no-liberales como Espinoza y Rousseau”. O’Donnell, 2000.
29 Pierre Rosanvallon (1992, p. 111) comenta que antes del advenimiento del liberalismo “esta visión de autonomía
de la voluntad ciertamente ya había aparecido jurídicamente formulada en el derecho civil”. Esto, a su vez, era parte
de cambios en la misma concepción de moralidad; como Schneewind (1998, p. 27) apunta: “durante los siglos XVII
y XVIII las concepciones establecidas de moralidad como obediencia comenzaron a ser fuertemente contestadas por
concepciones emergentes de moralidad como auto-gobierno […] centradas en la creencia de que todos los indivi-
duos normales son igualmente capaces de vivir juntos en una moralidad auto-gobernada”.

El desarrollo de la democracia en América Latina 61


Si los derechos propios del ser humano es- esto es, obtuvieron finalmente la ciudadanía
tán basados en su capacidad en tanto ser mo- política.31
ral, ¿por qué entonces atribuirlos sólo a cier- En los países centrales, estos procesos provo-
tas esferas de la vida social y política? Ya que la caron inicialmente la expansión adicional de de-
autonomía responsable implica elegir, ¿qué rechos en la esfera civil, en el doble sentido de
opciones reales, o capacidades, serían razona- una mayor especificación de derechos y de in-
blemente consistentes con la condición que la corporación de otros nuevos, que no eran aún
democracia le asigna al individuo? En otros los derechos de participación propios de la de-
términos, ¿cuáles son las condiciones reales mocracia inclusiva, sino derechos civiles concer-
del ejercicio de tales derechos? nientes a las actividades sociales y económicas
Estas preguntas apuntan a uno de los argu- privadas.32 En lo que respecta a estos derechos,
mentos centrales en el análisis que propone es- se reconoció de maneras diversas que su ejerci-
te Informe: plantear la cuestión de las capacida- cio implica elección, y elección implica libertad
des en la esfera política implica ir más allá de la para elegir entre las distintas alternativas que ca-
atribución universal de los derechos de ciuda- da individuo tiene razones para valorar. Esto
danía política, lleva a preguntarnos sobre las presupone la vigencia de un criterio de equidad:
condiciones que pueden permitir o no el ejer- ha de existir un piso mínimo de igualdad entre
cicio efectivo de estos derechos. los miembros de la sociedad que otorgue a to-
Aunque, claro está, bajo diferentes condicio- dos un rango razonable de opciones para ejer-
nes históricas, en todos los países la respuesta a cer su capacidad de elección y su autonomía.
tales preguntas se desplegó en numerosas lu- Por otro lado, también en los países cen-
chas por la progresiva expansión de los dere- trales, el mencionado criterio de equidad fue
chos políticos, civiles y sociales,30 destacando, muy importante para el surgimiento de los
entre éstos, el derecho de sufragio hasta alcan- derechos sociales.33 De nuevo, a lo largo de lu-
zar su presente inclusividad. Esta historia se chas frecuentemente arduas, diversos sectores
construyó a través de múltiples conflictos, al fi- que habían sido políticamente excluidos ter-
nal de los cuales, los sectores sociales margina- minaron por aceptar la democracia política
dos fueron siendo incluidos en la democracia, contra los beneficios del Estado de bienestar.

30 El proceso de progresiva expansión de derechos, que en los países centrales incluyó la extensión de la ciudadanía
civil previa a la expansión de la ciudadanía política, aportó el trasfondo histórico de la idea central del liberalismo po-
lítico: el gobierno y el Estado deben ser limitados y constitucionalmente regulados ya que ambos existen para, y en
nombre de, individuos portadores de derechos subjetivos sancionados y respaldados por el mismo sistema legal que
el Estado y el gobierno deben obedecer y del cual derivan su autoridad.
31 Ciudadanos políticos son aquellos quienes, dentro del territorio de un Estado que incluye un régimen democrático,
cumplen con el criterio respectivo de nacionalidad. Asimismo, como derivación del régimen democrático, los ciuda-
danos políticos poseen dos tipos de derechos. Primero, libertades tales como las de asociación, expresión, movimien-
to, acceso a información pluralista y otras que, aunque en última instancia sean no definibles ex ante, conjuntamente
hacen posible la realización de elecciones limpias, institucionalizadas y –hoy en día– inclusivas. El segundo tipo de de-
recho es de carácter participativo: elegir y eventualmente ser elegido o nombrado en cargos estatales. Los ciudadanos
políticos, así entendidos, son el lado individual de un régimen democrático, y ninguno de ellos puede existir sin el otro.
32 Como apunta T. H. Marshall (1965, p. 18): “La historia de los derechos civiles en su período formativo es una de
adición gradual de nuevos derechos a un estatus que ya existía y que ya pertenecía a todos los miembros adultos de
la comunidad”. Estos derechos civiles son, en su definición clásica de ciudadanía civil, “los derechos necesarios para
la libertad individual-libertad personal, libertad de palabra, pensamiento y fe, el derecho a poseer propiedad y a ter-
minar contratos válidos, y el derecho a la justicia” (ibid., pp. 10-11).
33 Una vez más de acuerdo con Marshall (1965, p. 72), los derechos sociales incluyen “desde el derecho al bienestar y
seguridad económica básica hasta el derecho a participar plenamente del patrimonio social y vivir la vida de un ser
civilizado de acuerdo con el estándar prevaleciente en la sociedad”. Para una discusión útil y detallada de Marshall con
respecto a estos derechos, ver José Nun, 2001.

62 La democracia en América Latina


Por medio de la legislación social, y con avan- La democracia y sus derechos
ces y retrocesos en términos de las relaciones
de poder respectivas, estas visiones de equidad
políticos tienen una enorme
fueron incorporadas a los sistemas legales. Los importancia para América Latina:
derechos sociales, sancionados por la legisla- ellos son, tienen que ser, el
ción correspondiente, se aunaron al derecho principal punto de apoyo para
civil para expresar que la sociedad, y especial-
mente el Estado, no deben ser indiferentes, al
las luchas por el logro de los
menos en casos en los que existe severa priva- otros derechos.
ción de capacidades relevantes.
En síntesis, en los países centrales la cues-
tión de las capacidades que habilitan ejercer la políticos tienen para América Latina: ellos son,
libertad de los individuos fue encarada en el tienen que ser, el principal punto de apoyo pa-
ámbito de los derechos civiles y sociales. La idea ra las luchas por el logro de los otros derechos,
que subyace a estas construcciones legales es la aún tan limitados y sesgadamente asignados en
de equidad, que, en términos de capacidades la práctica. Veremos ecos de estas afirmaciones
disponibles y de ausencia de coerción perento- en las secciones empíricas de este Informe.
ria, considera a los individuos como seres libres
y responsablemente capaces de elegir. Esta vi- Estado y ciudadanía
sión quedó inscripta en la conciencia moral El Estado es un fenómeno histórico contem-
de la humanidad por la Declaración Francesa de poráneo, en el que confluyen las luchas por el po-
los Derechos del Hombre y del Ciudadano.34 der y las luchas por los derechos. Su emergencia
Importa señalar que la mayoría de estos dere- estuvo marcada por la expropiación, por parte de
chos no fueron simplemente otorgados, ellos los gobernantes, de un centro de poder emergen-
fueron conquistados por medio de múltiples te, de los medios de coerción, de administración
luchas llevadas adelante por sectores sociales y de legalidad que habían sido hasta entonces
oprimidos, explotados y discriminados. controlados por otros actores. El surgimiento del
Por estos complejos caminos –tan simplifi- Estado fue coetáneo a la expansión del capitalis-
cadamente resumidos– fueron surgiendo, en mo, que incluyó otra expropiación, la de los pro-
los países centrales, las instituciones y prácti- ductores directos de los medios de producción.
cas que hoy reconocemos como democráticas. Ese surgimiento fue también coetáneo a la cons-
Pocos países de América Latina (Chile, Costa trucción política de la Nación como referente
Rica y Uruguay) siguieron derroteros más o privilegiado de las decisiones estatales. Todos los
menos similares; en los demás, y aunque cada Estados sostienen que su autoridad emana de
uno con sus significativas particularidades, nos ser Estados-para-la-Nación (o, en algunos casos,
encontramos con una situación muy diferente para-el-pueblo), cuya misión es el logro del bien
de la descripta: hemos hecho la enorme con- común –o el interés general– de una Nación in-
quista de los derechos políticos pero aún falta terpretada homogéneamente, a la que tanto go-
mucho para lograr, para todos, una expansión bernantes como gobernados supuestamente de-
satisfactoria de los derechos civiles y sociales. ben prioridad en sus lealtades.
Esta circunstancia recalca aún más la enorme Por Estado entendemos un conjunto de
importancia que la democracia y sus derechos instituciones y relaciones sociales que cubre el

34 Podemos agregar: el Prólogo y la Primera Enmienda de la Constitución de los Estados Unidos, y más tarde, la De-
claración Universal de los Derechos Humanos de las Naciones Unidas, el Acuerdo Internacional sobre Derechos Civi-
les y Políticos; el Acuerdo Internacional sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales; la Declaración de Derechos
Humanos de Viena, y muchos otros tratados y protocolos internacionales y regionales, todos ellos ratificados por un
gran número de países.

El desarrollo de la democracia en América Latina 63


RECUADRO 14 de estas dimensiones en cada caso es una va-
riable históricamente contingente y, por cier-
Estado liberal y Estado to, problemática (O’Donnell, 2002b).
democrático Por lo tanto, el Estado es:

El Estado liberal no es solamente el supuesto a. Un ámbito en que se concentra y reconoce la


histórico sino también jurídico del Estado
identidad colectiva para todos o casi todos los
democrático. Estado liberal y Estado democrático
son interdependientes en dos formas: 1) en la habitantes del territorio; invita al reconoci-
línea que va del liberalismo a la democracia, en el miento generalizado de un “nosotros”, los
sentido de que son necesarias ciertas libertades miembros de la Nación.
para el correcto ejercicio del poder democrático;
2) en la línea opuesta, la que va de la democracia
al liberalismo, en el sentido de que es b. Un sistema legal, una trama de reglas jurídi-
indispensable el poder democrático para cas que aspira a regular numerosas relacio-
garantizar la existencia y la persistencia de las nes sociales.35
libertades fundamentales. En otras palabras: es
improbable que un Estado no liberal pueda
garantizar un correcto funcionamiento de la c. Es también un conjunto de entes burocráticos,
democracia y, por otra parte, es poco probable una trama institucional y administrativa con
que un Estado no democrático sea capaz de responsabilidades que formalmente apuntan
garantizar las libertades fundamentales. La prueba
histórica de esta interdependencia está en el
a lograr y proteger algún aspecto del bien co-
hecho de que el Estado liberal y el Estado mún. Juntos, las burocracias del Estado y su
democrático cuando caen, caen juntos. legalidad pretenden generar, para los habi-
tantes de su territorio, el gran bien público
Norberto Bobbio, 1992, pp. 15-16.
del orden y la previsibilidad de las relaciones
sociales en las que los habitantes están inmer-
sos. De esta forma, el Estado también preten-
de garantizar la continuidad histórica de la
territorio que éste delimita y sobre el cual ejer- unidad territorial respectiva, usualmente con-
ce normalmente la supremacía en el control de cebida como una Nación.
los medios de coerción. Esta definición permi-
te entender al Estado como: a) un foco de iden- Estos aspectos del Estado son tendencias
tidad colectiva para los habitantes de un terri- que ninguno ha logrado completamente. En
torio –en ello reside su credibilidad–; b) un lo que respecta al Estado como foco de iden-
sistema legal, que aspira a un alto grado de tidad colectiva, su pretensión de ser verdade-
efectividad en la regulación de relaciones so- ramente un Estado-para-la Nación puede ser
ciales, y c) un conjunto de burocracias, cuyo escasamente verosímil para buena parte de su
funcionamiento se supone logra eficacia en el población. En cuanto al sistema legal, puede
desempeño de las funciones que les son for- per se tener carencias y/o no extenderse efec-
malmente asignadas. El grado de realización tivamente a diversas relaciones sociales y aun

35 Aun bajo un régimen democrático, la legalidad del Estado es una mezcla compleja de igualdad y desigualdad. Por
una parte, esta legalidad sanciona los derechos universales de la ciudadanía política y civil. Por otra, esta misma lega-
lidad sanciona dos tipos de desigualdades: una, la resultante de la organización jerárquica, legalmente regulada, de las
instituciones burocráticas del Estado, así como del respaldo o autorización que el sistema legal otorga a otras institu-
ciones privadas que también están jerárquicamente organizadas; otra, la desigualdad que resulta del hecho de que es-
ta misma legalidad da forma a la condición capitalista de la sociedad. Esta forma sanciona y respalda un orden social
que incluye de varias maneras la dominación social de quienes controlan los medios de producción así como tam-
bién, y con creciente importancia en el mundo contemporáneo, el control de los circuitos del capital financiero. Esto
nos lleva a considerar el papel crucial que el Estado juega, en sus varias dimensiones, en la corrección o reproducción
de estas desigualdades, al mismo tiempo que promulga algunas igualdades democráticas fundamentales.

64 La democracia en América Latina


RECUADRO 15
En las dos últimas décadas el
El Estado: presupuesto
Estado se ha debilitado
de la democracia enormemente y, en algunas zonas
dentro de nuestros países,
El Estado –en tanto institución en la que se
reconoce la identidad colectiva, no voluntaria,
virtualmente se ha evaporado.
basada en un territorio, sustentada en última
instancia por su capacidad de coerción, altamente
burocratizada y densamente legalizada– es el Estatalidad trunca y fragilidad
asentamiento histórico y social de la democracia. democrática
Desde sus comienzos, la democracia política
contemporánea implica una ciudadanía de doble
faz: la ciudadanía (potencialmente) activa y Como ya vimos, por primera vez en dos siglos
participativa propia de la democracia, y la de vida independiente, prácticamente todos los
ciudadanía adscriptiva, que resulta del hecho de países latinoamericanos satisfacen la definición
pertenecer a una nación.
mínima de democracia. Ellos comparten dos ca-
Guillermo O’Donnell, “ Acerca del Estado en racterísticas: por un lado, celebran elecciones ra-
América Latina contemporánea. Diez tesis para la zonablemente limpias, institucionalizadas e inclu-
discusión” , documento elaborado para el sivas, y sancionan los derechos participativos
PRODDAL, 2002c.
correlativos a tales elecciones; por otro, sostienen
la vigencia de algunas libertades políticas funda-
mentales, especialmente de opinión, expresión,
asociación, movimiento y acceso a medios de co-
a vastas regiones. Y en lo que respecta al Esta- municación razonablemente libres y plurales, y
do como conjunto de burocracias, su desem- afirman la supremacía de los poderes constitucio-
peño puede desviarse seriamente de cumplir nales por sobre los poderes fácticos.
las responsabilidades que le han sido formal- Sin embargo, hay variaciones en cuanto al gra-
mente asignadas. do en que los atributos mencionados son efecti-
Cualesquiera que fueren los logros y caren- vamente cumplidos, así como también hay varia-
cias en estas tres dimensiones, nos interesa re- ciones significativas en cuanto al grado en que el
calcar que la democracia política surgió y ha Estado y su sistema legal cubren la totalidad del
continuado existiendo con y en el marco del Es- territorio de estos países. En este contexto, la eva-
tado nacional. Fue debido a esta intersección luación social sobre el rendimiento institucional
que la “democracia nació con un sentido de na- y el grado de desarrollo de nuestras democracias
cionalidad. Las dos están fundamentalmente in- es sumamente crítica. En general, la mirada de la
terrelacionadas y ninguna puede ser propia- opinión pública indica que las instituciones y los
mente entendida independientemente de esta gobernantes no se están desempeñando bien. Una
conexión”.36 Esto resalta la importancia que el razón de ello es que, con frecuencia, los gobiernos
Estado y la Nación han tenido y siguen tenien- elegidos democráticamente a veces parecen inca-
do para la existencia y el funcionamiento de la paces o no dispuestos a encarar cuestiones bási-
democracia.37 cas de desarrollo, así como de desigualdad y de in-
seguridad. Creemos que a esta imagen subyace
otro hecho que se ha descuidado demasiado en
las recientes discusiones: el que en las dos últimas

36 Greenfeld, 1992, p. 7.
37 Maíz, 2002a y Canovan, 1996. John Gray (2000, p. 123) concuerda: “El Estado-nacional soberano es la gran pre-
misa no examinada del pensamiento liberal. […]La institución del Estado-nación es tácitamente presupuesta por los
ideales liberales de la ciudadanía”.

El desarrollo de la democracia en América Latina 65


RECUADRO 16

Estado y globalización

La globalización económica de ninguna manera se globalización.[...] [Sin embargo, hay que reconocer que
t raduce necesariament e en la disminución del poder los] nuevos pat rones de cambio regional y global est án
del Est ado; más bien, est á t ransf ormando las t ransf ormando el cont ext o de la acción polít ica,
condiciones bajo las cuales el poder del Est ado es creando un sist ema de cent ros de poder múlt iples y
ejercido. […] Hay muchas buenas razones para dudar esf eras de aut oridad superpuest as –un orden
de las bases empíricas y t eóricas de algunas pos-West f alia–.
af irmaciones [sobre] que el Est ado-nación est á siendo
eclipsado por los pat rones cont emporáneos de la David Held, 1999, p. 441.

décadas el Estado se ha debilitado enormemente tico; sin embargo, muchos carecen de derechos so-
y, en algunas zonas dentro de nuestros países, vir- ciales básicos.Asimismo, a estos sectores se les nie-
tualmente se ha evaporado. gan de hecho derechos civiles no menos básicos:
Crisis económicas, el ferviente antiestatismo no disfrutan de protección contra la violencia po-
de muchos de los programas de reformas econó- licial y varias formas de violencia privada; no lo-
micas, la corrupción y el clientelismo ampliamen- gran acceso igualitario y respetuoso a las burocra-
te extendidos en no pocos países, son algunos de cias del Estado, incluso los juzgados;sus domicilios
los factores que han confluido en generar un Es- son allanados arbitrariamente, y, en general, están
tado anémico. Esta anemia también se manifies- forzados a vivir una vida no sólo de pobreza sino
ta en el sistema legal. De hecho, muchos de nues- también de recurrente humillación y miedo a la
tros países tienen un régimen democrático que violencia.39 Estos sectores no son sólo material-
coexiste con una legalidad intermitente y sesgada. mente pobres, sino también legalmente pobres.
Simplemente, la legalidad del Estado no se extien- Con tan importantes déficit en la eficacia de
de a vastas regiones de nuestros países (y parte de sus instituciones, en la efectividad de su sistema
sus ciudades), donde otros tipos de legalidad, bá- legal y, no menos importante, en su credibilidad
sicamente variaciones de legalidad mafiosa, son como Estado-para-la-Nación, con pocas y parcia-
los que operan en la práctica. les excepciones el Estado latinoamericano actual,
Asimismo, aun en regiones donde el sistema le- al mismo tiempo que cobija regímenes democrá-
gal tiene alcance, suele ser aplicado con sesgos dis- ticos, tiene gran dificultad en proyectar un futu-
criminatorios contra varias minorías y también ro que, aunque no pueda resolver rápidamente
mayorías, tales como las mujeres, ciertas etnias y muchas de las injusticias y desigualdades existen-
los pobres. Este sistema legal truncado genera lo tes, aparezca a la mayoría de la población como
que se ha llamado una ciudadanía de baja intensi- realizable y valioso.
dad.38 Todos tenemos los derechos políticos y las Este tipo de Estado de baja capacidad es un vie-
libertades que corresponden al régimen democrá- jo problema de América Latina. Sin embargo, se

38 Ver O’Donnell (1993) donde se traza un mapa metafórico de “zonas azules, verdes y marrones”, de las cuales la ma-
rrón se refiere a zonas en las que la legalidad del Estado es apenas efectiva.
39 Los informes de varios organismos de derechos humanos repetida y abundantemente documentan la amenaza
permanente de violencia a la que la gente está sometida. Para el caso de Brasil ver, entre otros, Dellasoppa et al. (1999),
quienes documentan que la incidencia de muertes violentas en las regiones más pobres de la ciudad de San Pablo es
dieciséis veces mayor que en las regiones más ricas; para datos sobre la Argentina ver, entre otros, CELS 2001. Más en
general, un estudio que analiza varios conjuntos de datos sobre crimen violento encontró en todos ellos una correla-
ción positiva, fuerte y persistente, de ésta con la pobreza y la desigualdad del ingreso (Hsieh y Pugh, 1993).

66 La democracia en América Latina


ha transformado en un problema aún más serio Debido a que los vientos de la
en los últimos años y en varios casos esto ha ocu-
rrido bajo la democracia. El déficit de credibilidad
globalización son tan fuertes, los
del Estado resulta de la ineficacia operacional de países necesitan más que nunca
sus instituciones y, a veces, de la ostensible coloni- Estados-para-sus-naciones.
zación de éstas por parte de intereses privados que
difícilmente puede argumentarse sean consisten-
tes con algún tipo de interés general. Este déficit se
vuelve aún más agudo si parte de estos intereses no la globalización. Pero una condición necesaria pa-
es en absoluto de corte nacional; más bien, ellos ra un Estado capaz de construir democracia y
son parte de intereses extraterritoriales –públicos equidad social es que alcance niveles razonables
y privados– y de las tendencias relativamente anó- de eficacia, efectividad y credibilidad. En Améri-
nimas de la globalización económica. ca Latina, este logro está trabado por factores que,
Es por todo esto que creemos tan importante aunque aludidos en la discusión precedente, re-
inscribir la discusión sobre el Estado (incluyendo quieren especial consideración.
por qué, para qué y con quiénes reformarlo) en la
perspectiva estratégica, eminentemente política,
del desarrollo de la democracia. Especificidad histórica de las
Sin embargo, es preciso señalar que no existe democracias latinoamericanas
Estado neutral. En sus tres dimensiones, el Esta-
do es un espacio de condensación compleja y de Los problemas que hemos planteado hasta
mediación de fuerzas sociales. De hecho, la visión ahora son compartidos por muchas de las nuevas
neutralista es una manera de argumentar a favor y no tan nuevas democracias en el mundo con-
de un tipo de Estado que mediante sus políticas temporáneo. ¿Qué tiene la teoría democrática que
y, por cierto, de sus omisiones, es un activo repro- decir al respecto? Desafortunadamente no mucho.
ductor de la desigualdad y una seria traba a la ex- En gran medida esto se debe a que la mayoría de
pansión de derechos civiles y sociales. las teorías sobre la democracia han sido formula-
Algunos han intentado explicar el debilita- das en el marco de la experiencia histórica de los
miento de los Estados en América Latina como países europeos y de Estados Unidos. Estas teorías
una consecuencia ineludible de la globalización, dejan implícito que, en esos países, los derechos ci-
frente a la cual sólo sería posible y deseable una viles eran razonablemente efectivos y estaban ex-
adaptación pasiva. Esto es equivocado y, en oca- tendidos prácticamente a lo largo de toda la socie-
siones, interesado. Debido a que los vientos de dad antes de la adopción de la inclusividad y la
la globalización son tan fuertes, los países nece- universalización de los derechos políticos. Ade-
sitan más que nunca Estados-para-sus-nacio- más, presuponen que la legalidad del Estado se ex-
nes. Éste no deber ser un Estado grande o pesa- tiende homogéneamente a lo largo del territorio y
do. Pero sí un Estado fuerte, en el sentido de que que, consecuentemente, no sólo los regímenes na-
sea capaz de procesar los impactos de la globa- cionales sino también los subnacionales son de-
lización, adaptándose selectivamente a los más mocráticos.40 Debería ser obvio a estas alturas que
irresistibles y digiriendo y reorientando otros. estas presunciones no se ajustan a la trayectoria
En este sentido, la observación de los Estados histórica y a la situación actual de América Latina.
de países centrales que cuentan con arraigadas En términos de las trayectorias históricas de la
instituciones y prácticas democráticas muestra democracia, América Latina muestra un patrón
cuán activamente ellos tratan de procesar, digerir bastante único. Por ello, una conceptualización de
y reorientar muchos aspectos y consecuencias de la democracia restringida al régimen puede ser

40 En realidad, Estados Unidos es una excepción parcial, aunque importante, a esta afirmación. Pero no podemos de-
tenernos en este aspecto en el presente Informe.

El desarrollo de la democracia en América Latina 67


“Los derechos humanos y el Estas cuestiones han dado lugar a extensos de-
bates.43 En este punto es necesario volver a un as-
desarrollo humano comparten una pecto de esas discusiones, el referido a las liberta-
visión común y un propósito des políticas. Sobre este tema sostenemos dos
común: asegurar la libertad, el afirmaciones: una, que el conjunto mínimo y su-
bienestar y la dignidad de todas ficiente de estos derechos es imposible de definir
teóricamente de manera general y universal; y la
las personas en todos lados.”
segunda, que estas libertades (de expresión, aso-
ciación, movimiento y similares) son, en realidad,
segmentos de más amplios –y antiguos– derechos
aceptable en tanto presuponga que la ciudadanía civiles.44 Ya argumentamos que estos derechos co-
civil y social no son problemáticas. Pero cuando rresponden a todos los seres humanos, y que los
estas dimensiones de la ciudadanía son intermi- derechos de ciudadanía en la esfera política difí-
tentes o están distribuidas irregularmente a lo lar- cilmente pueden ser realizados si los individuos
go de diversos sectores sociales o incluso del pro- carecen de derechos sociales y civiles “básicos”.45
pio territorio del Estado, es crucial tomarlas en Por serlo, un ciudadano tiene derecho a ser
cuidadosa consideración, si es que se quiere enten- respetado en su dignidad, también tiene dere-
der el funcionamiento de las respectivas democra- cho a la provisión social de las condiciones ne-
cias y los principales desafíos para su desarrollo. cesarias para ejercer libremente todos los aspec-
“Nadie […] puede disfrutar completamente tos y las actividades de su sociabilidad. Someter
ningún derecho que supuestamente posee si ca- a este individuo a violencia física o a la priva-
rece de los elementos esenciales para una vida ción de necesidades materiales básicas, o supri-
razonablemente saludable y activa.”41 En conse- mir sus derechos políticos, son todos actos que
cuencia,“sería inconsistente reconocer derechos niegan severamente su condición de ciudadano,
referidos a la vida o a la integridad física cuan- sujeto-actor de la democracia. Esta visión de las
do los medios necesarios para el disfrute y ejer- condiciones mínimas que habilitan la capacidad
cicio de estos derechos son omitidos”.42 Estas para elegir entre opciones diversas, asumiendo
afirmaciones se refieren a las capacidades que responsablemente las consecuencias de tales
facilitan, o dificultan, el ejercicio de los derechos elecciones, es clara ya en los orígenes de la tra-
inherentes a la condición de ciudadanos. ¿Dón- dición de derechos humanos y, más reciente-
de y sobre la base de qué criterio podríamos tra- mente, se ha hecho también explícita en el pen-
zar una línea firme y clara por sobre la cual la samiento sobre el desarrollo humano. Como
ciudadanía podría ser razonablemente ejercida dice Amartya Sen en el Informe de Desarrollo
en términos de derechos y capacidades? ¿Cuáles Humano de 2000: “Los derechos humanos y el
derechos y cuáles capacidades serían imprescin- desarrollo humano comparten una visión co-
dibles para gozar plenamente de la ciudadanía? mún y un propósito común: asegurar la liber-

41 Shue, 1996, p. 7 (bastardillas en el original).


42 Vázquez, 2001, p. 102.
43 Véanse Shue, 1996; Nussbaum, 2000b.
44 En los países europeos y en Estados Unidos estos derechos fueron realizados como derechos civiles mucho antes
de que fueran “promovidos” a la condición de derechos políticos. También estos derechos son ejercidos en espacios
sociales muy diversos, más allá del ámbito del régimen.
45 Como escribe Habermas (1999, p. 332),“sin derechos básicos que garanticen la autonomía privada de los ciudadanos,
tampoco habría ningún medio para la institucionalización legal de las condiciones bajo las cuales estos ciudadanos ha-
rían uso de su autonomía pública”. Este autor (1998, p. 261) afirma que: “Por lo tanto la autonomía pública y privada
se presuponen mutuamente de tal manera que ni los derechos humanos ni la soberanía popular pueden reclamar pri-
macía por sobre su contraparte”.

68 La democracia en América Latina


RECUADRO 17

Los Objetivos de Desarrollo del Milenio

1. Erradicar la pobreza extrema y el hambre nacionales e invert ir la pérdida de recursos


■ Reducir a la mitad, entre 1990 y 2015, el ambient ales.
porcentaje de personas con ingresos inferiores a ■ Reducir a la mitad, para el año 2015, la
1 dólar diario. proporción de personas que carecen de acceso
■ Reducir a la mitad, entre 1990 y 2015, el sostenible a agua potable.
porcentaje de personas que padecen hambre. ■ Mejorar considerablemente, para el año 2020, la
2. Lograr la enseñanza primaria universal vida de por lo menos 100 millones de habitantes
■ Velar por que, para el año 2015, los niños y las de los barrios más precarios.
niñas de todo el mundo puedan terminar un 8. Fomentar una asociación mundial para el desarrollo
ciclo completo de enseñanza primaria. ■ Desarrollar aún más un sistema comercial y
3. Promover la equidad de género y la autonomía de financiero abierto, regulado, previsible y no
la mujer discriminatorio.
■ Eliminar las desigualdades entre los géneros en ■ Atender las necesidades especiales de los países
la educación primaria y secundaria, menos adelantados.
preferiblemente para el año 2005, y en todos ■ Atender las necesidades especiales de los países
los niveles de la educación antes del final de sin litoral y de los pequeños Estados insulares en
2015. desarrollo.
4. Reducir la mortalidad infantil ■ Encarar de manera general los problemas de la
■ Reducir en dos terceras partes, entre 1990 y deuda de los países en desarrollo con medidas
2015, la tasa de mortalidad de los niños nacionales e internacionales a fin de hacer la
menores de 5 años. deuda sostenible a largo plazo.
5. Mejorar la salud materna ■ En cooperación con los países en desarrollo,
■ Reducir, entre 1990 y 2015, la tasa de elaborar y aplicar estrategias que proporcionen
mortalidad materna en tres cuartas partes. a los jóvenes un trabajo digno y productivo.
6. Combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras ■ En cooperación con las empresas farmacéuticas,
enfermedades proporcionar acceso a los medicamentos esenciales
■ Detener y comenzar a reducir, para el año 2015, a precios asequibles en los países en desarrollo.
la propagación del VIH/SIDA. ■ En colaboración con el sect or privado, velar
■ Detener y comenzar a reducir, para el año 2015, por que se puedan aprovechar los benef icios
la incidencia del paludismo y otras de las nuevas t ecnologías, en part icular, los de
enfermedades graves. las t ecnologías de la inf ormación y de las
7. Garantizar la sostenibilidad ambiental comunicaciones.
■ Incorporar los principios del desarrollo
sost enible en las polít icas y los programas ONU, 2003b, y PNUD, 2003.

tad, el bienestar y la dignidad de todas las per- que emanan de la Declaración del Milenio
sonas en todos lados”.46 adoptada por la Asamblea General de las Na-
Si bien las constituciones de América Lati- ciones Unidas en 2000.
na consagran los derechos a la educación, la Lograr los Objetivos del Milenio en la re-
salud y el empleo, otras dimensiones como la gión Latinoamericana implica llevar adelante
satisfacción de las necesidades básicas –ali- una serie de políticas públicas muy precisas,
mentación y hábitat, la seguridad social y el tales como invertir en la infraestructura bá-
medio ambiente– reciben tratamientos desi- sica, incrementar la productividad agrícola, pro-
guales, tanto reales como formales, en los dis- mover la mediana y pequeña empresa, fomentar
tintos países. Precisamente, esta priorización la industria, invertir en salud y educación, llevar
se corresponde con los objetivos de desarrollo adelante una política pública de sostenibilidad

46 PNUD, 2000c, p. 1.

El desarrollo de la democracia en América Latina 69


ambiental. Esas políticas requieren un Estado con Cuánta ciudadanía precisa
capacidad de acción, lo que refiere a la necesidad una democracia
de lograr consensos políticos, a mantener la de-
mocracia en el estado de derecho y profundizar- Las afirmaciones del ítem anterior omiten
la tomando como meta el logro de una sociedad considerar varias discusiones filosóficas y éticas
donde la ciudadanía sea integral, donde los dere- que se centran en la cuestión del balance entre
chos y las obligaciones no se limiten al campo libertad e igualdad. Éstas son cuestiones extre-
político y civil, sino que comprendan el área so- madamente importantes que exceden el marco
cial. Implican la acción del ciudadano como in- del presente Informe.
dividuo, como actor político que se expresa a tra- En los países centrales, esas discusiones tra-
vés de representantes y –en las circunstancias tan acerca de qué principios de libertad y/o de
previstas– directamente, y como integrante de la equidad deberían regular la asignación de bie-
sociedad, actuando en su comunidad y en las nes sociales una vez que todos los ciudadanos,
asociaciones voluntarias que conforman el rico o una gran mayoría, han obtenido un nivel bá-
entramado de la sociedad civil. sico de derechos y capacidades.47 En cambio, en
Ésta es la misma visión que, como vimos, sub- América Latina, la cuestión principal se refiere
yace a nuestra concepción de la democracia. To- a los que no gozan de esos derechos y capacida-
dos estos derechos –los derechos civiles y su co- des básicos. Esto plantea la pregunta acerca de
nexión con los derechos humanos, los derechos si existen buenas razones para afirmar un dere-
sociales y su conexión con el desarrollo humano, cho universal para el logro de un nivel, o con-
y los derechos políticos y su conexión con la de- junto, básico de derechos y capacidades. Sos-
mocracia– facilitan y promueven el ejercicio de tenemos que estas razones existen y que su
la ciudadanía. Esto es así precisamente porque fundamento es la visión de los ciudadanos y, en
cada uno de ellos, o alguna combinación de ellos, general, los individuos como seres autónomos,
“empuja” hacia el logro de los otros, o al menos razonables y responsables. Esas razones hacen
crean favorables oportunidades para su conquis- referencia a un aspecto primario de la equidad:
ta. Asimismo, como veremos más adelante, el cri- no plena igualdad, sino igualación básica. Por
terio relevante para la asignación de derechos ci- igualación básica entendemos el derecho de ca-
viles, sociales y políticos ha cambiado a lo largo da uno a, por lo menos, dos cosas: ser tratado
del tiempo. Por ejemplo, incluso los países cen- con la equidad y consideración debidas a su
trales convivieron por largos períodos con tre- condición de ser humano y lograr, si fuera ne-
mendas desigualdades, que justificaban con el ar- cesario a través del Estado o de la provisión so-
gumento de que trabajadores, mujeres y otros cial, un piso básico de derechos y capacidades
eran, por alguna razón, intrínsecamente “inferio- que eliminen, al menos, las privaciones que im-
res”. A pesar de los muchos horrores y desigual- piden el ejercicio de las opciones responsables y
dades aún existentes, la creciente aceptación de las libertades que ellas implican.
que todos los seres humanos somos, en algún Reconocemos que en este plano se suscitan
sentido fundamental, iguales, es una gran con- complejas y arduas disputas. Sin embargo, nos
quista de la humanidad. parece ineludible la pregunta acerca de si hay o

47 Dasgupta (1993, p. 45, nota al pie) comenta correctamente:“La mayor parte de la teoría ética contemporánea asu-
me al comienzo de la indagación que estas necesidades [básicas] han sido realizadas”. Esta presunción es explícita en
los trabajos de filosofía política que, puede decirse, han sido los más influyentes en las últimas décadas, al menos en
el mundo anglosajón (Rawls, 1971, pp. 152, 542-543; su teoría de la justicia es considerada aplicable en países donde
“solamente las necesidades materiales menos urgentes quedan por ser satisfechas”; por una reafirmación explícita de
esta suposición ver Rawls, 2001). A su vez, aunque menos explícita, la misma suposición está claramente contenida
en el trabajo de Habermas. La cuestión que queda pendiente es qué se puede decir de países, aun aquellos que inclu-
yen un régimen democrático, que no cumplen con esta suposición.

70 La democracia en América Latina


RECUADRO 18 de este tipo, son y siempre serán disputables.
Hay demasiadas preferencias encontradas, teo-
La democracia: una tensión rías sobre lo que es justo o equitativo, e intere-
entre hechos y valores ses sociales y posiciones, para que cualquiera de
estas cuestiones sea clara y firmemente resuel-
Lo que la democracia es no puede ser separado de
ta. Éste es un hecho de la vida social, una con-
lo que la democracia debería ser. […] En una secuencia de la libertad y de la diversidad de
democracia la tensión entre hechos y valores proyectos de vida, puntos de vista, intereses y
alcanza el punto más alto.
espacios sociales que ella sustenta. Correspon-
Giovanni Sartori, 1967, p. 4. de a la democracia, y específicamente a la polí-
tica democrática, celebrar y promover las dis-
putas y los acuerdos que tal pluralidad de voces
e intereses conlleva. Es por esto también que la
democracia es y admite ser un horizonte abier-
no obligación moral, y también derechos accio- to, en el que se juegan incesantemente las lu-
nables, para demandar derechos y capacidades chas por la definición y redefinición de dere-
básicos que faciliten a todos los ciudadanos el chos y obligaciones.50
ejercicio de su ciudadanía. Cualquiera que fue- ¿Cuál es la respuesta a estos problemas, res-
re la respuesta a esta cuestión, parece innegable tricciones e incertidumbres? Simplemente, más
que la democracia provee el mejor contexto po- democracia. La cuestión crucial es quién deci-
sible para que la misma sea discutida. Al respec- de, cómo y sobre la base de qué, qué derechos
to, Sen argumenta que “la participación [demo- son sancionados e implementados, y con qué
crática] política y social tiene valor intrínseco intensidad y alcance, mientras otros derechos
para la vida humana y el bienestar, [así como no son inscriptos en el sistema legal o permane-
también] valor instrumental al mejorar la posi- cen como letra muerta. Aun cuando estén basa-
bilidad de la gente de ser escuchada […] en sus dos en características universales del ser huma-
reclamos de atención política [incluyendo de- no, determinar cuáles son los reclamos y las
mandas sobre necesidades económicas]”. Este necesidades que se deben transformar en dere-
autor, además, sostiene48 que la democracia tiene chos, en qué medida se implementan y cuál es
valor constructivo, ya que “aun la idea de ‘nece- el balance que se establece con otros derechos y
sidades’, incluyendo el entendimiento de ‘ne- obligaciones, es una construcción social que re-
cesidades económicas’, requiere discusión pú- sulta de la política, al menos de la política en sus
blica e intercambio de información, visiones y mejores expresiones.
análisis […]. Los derechos políticos, incluyendo Nos parece importante recalcar lo antedicho
la libertad de expresión y discusión, no son sólo porque, paradójicamente, es en los países don-
fundamentales en inducir respuestas sociales a de más se necesita discusión amplia sobre nece-
necesidades económicas, ellos son también cen- sidades y demandas y su posible conversión en
trales para la conceptualización de las necesida- derechos accionables, donde es más difícil in-
des económicas en sí mismas”.49 corporar estas cuestiones a la agenda pública.
Por eso, el contenido de los derechos, su gra- ¿Qué sería “un mínimo social decente”,51 en tér-
do de especificidad, su alcance, la prioridad re- minos de un conjunto básico de derechos civi-
lativa de algunos sobre otros y otras cuestiones les y sociales para todos los habitantes? Asimis-

48 Sen, 1999a, p. 10 (bastardillas en el original).


49 Ibid., p. 11.
50 Ver Tilly, 1990, 1996, 1998b. Este autor (1998b, p. 55) concluye que “los derechos [son] productos históricos, re-
sultados de las luchas”.
51 Nussbaum, 2000a, p. 125.

El desarrollo de la democracia en América Latina 71


RECUADRO 19 lítica; su extensión dio a las mujeres y a algu-
nas minorías un resorte importante para ad-
La información: quirir otros derechos civiles y sociales; la exten-
una necesidad básica sión de derechos civiles ayudó a la conquista de
derechos sociales y políticos;53 la disponibili-
Aun la idea de necesidades, incluyendo el dad de derechos políticos ha prevenido las
entendimiento de necesidades económicas, hambrunas.54 Estos y muchos otros procesos
requiere información pública e intercambio de muestran cómo diversos derechos tienden a
información, visiones y análisis. […] Los derechos
invocarse y reforzarse entre sí; hay una clara
políticos, incluyendo la libertad de expresión y
discusión, no son sólo fundamentales en inducir afinidad electiva entre los derechos civiles, so-
respuestas sociales a necesidades económicas, ellos ciales y políticos. La fuerza que impulsa estas
lo son para la conceptualización de las necesidades relaciones es finalmente moral: el reconoci-
económicas en sí mismas.
miento de que una persona no debe ser priva-
Amartya Sen, 1999a. da de ninguno de los derechos y capacidades
que normalmente lo habilitan a actuar de mo-
do libre y responsable.
En lo que respecta a América Latina, ahora
mo, si un país es pobre y tiene un Estado ané- que contamos con una notable extensión de los
mico y un sistema legal truncado, ¿qué secuen- derechos políticos deberíamos usarlos no sólo
cias y trayectorias serían adecuadas para el lo- con referencia al régimen sino también como
gro de ese mínimo?52 palanca para la muy necesaria extensión de de-
Las necesidades y privaciones respectivas rechos civiles y sociales.
no son sólo el sufrimiento de individuos ais-
lados; éstas son cuestiones sociales, que deben
ser tratadas en términos del reconocimiento En este análisis, la noción de desarrollo de la demo-
de responsabilidades estatales y colectivas. Asi- cracia se sostiene sobre un presupuesto fundamental:
mismo, son cuestiones políticas, imbuidas de la existencia de un régimen democrático. En este ré-
distintos valores e ideologías, de teorías más o gimen encontramos al ciudadano legalmente respal-
menos implícitas sobre el funcionamiento de dado y reconocido como sujeto en la democracia po-
una sociedad dada y, hoy en día, creciente- lítica. Por su lado, la noción de ciudadanía nos indicó
mente también sobre el funcionamiento del que la democraticidad es también un atributo del Es-
sistema global. Es necesario promover el abor- tado. Prosiguiendo esta búsqueda, encontramos las
daje de estos temas en la agenda pública por- características y raíces comunes de los derechos polí-
que es ahí donde se definen cuáles son las ne- ticos, civiles y sociales. Esta tesis fue sustentada en la
cesidades “reales” que un país enfrenta, ignora, afirmación de que la democracia implica no sólo ciu-
o reprime. dadanía política sino también civil y social.Asimismo,
En la experiencia histórica de la humani- afirmamos que la existencia de un contexto diverso y
dad, los avances en los derechos civiles y so- plural, respaldado por un sistema legal consonante
ciales de los sectores populares hicieron muy con el mismo, es otro aspecto fundamental de la de-
difícil resistir las demandas por ciudadanía po- mocracia, especialmente en tanto sustenta las liberta-

52 Como Tavares de Almeida (2002) argumenta, aun dentro de América Latina hay variaciones importantes en esta
cuestión, las cuales deberían ser tomadas en cuenta al trazar posibles secuencias y trayectorias. Una discusión deta-
llada de esta cuestión depende de una evaluación país por país, lo cual es una tarea que excede las posibilidades del
presente Informe.
53 Por ejemplo, Touraine (1994) nota que los trabajadores europeos obtuvieron sus derechos sociales luchando por
principios generales, como la libertad y la justicia.
54 Como argumenta Sen (1999a).

72 La democracia en América Latina


des que son la cara social de los derechos individua- El desafío global del
les de ciudadanía.
En la mayoría de estos aspectos encontramos que las
relanzamiento democrático
democracias de la América Latina contemporánea ex- es el pasaje de la democracia
hiben deficiencias. Pero, por otro lado, mostramos las electoral a la democracia
potencialidades políticas y normativas de la democra- de ciudadanía.
cia, aun en el marco de las restricciones existentes en
la actualidad. Considerada desde este ángulo, la demo-
cracia puede concebirse como un conjunto de principios
generales de organización de la sociedad. Ella es tam- vinculación entre la idea de democracia, ciu-
bién la principal palanca para intentar superar injusti- dadanía y Estado. Estas ideas han fundado, a
cias y desigualdades. La posibilidad que la democracia su vez, una búsqueda empírica. Sin ellas, la ob-
crea con sus libertades para luchar contra esas injusti- servación de datos resultaría desarticulada y
cias y desigualdades hace de ella un horizonte siempre probablemente no nos guiaría en nuestra bús-
abierto. Esta apertura, y la dinámica que permite, hace queda. De modo que indagar cómo perciben
que la democracia, aun las que sufren serias deficien- los ciudadanos a la democracia en sus vidas,
cias, sean un bien inmensamente valioso por el que va- construir los indicadores del régimen político
le la pena esforzarse en preservarlo y expandirlo. y desarrollo de ciudadanía y, finalmente, con-
sultar a los que conocen el poder, los límites
del Estado y los gobiernos, constituyen los ejes
de la investigación empírica que se desarrolla
El próximo paso consiste en la observación en el capítulo siguiente. Allí encontraremos la
empírica del régimen democrático, del desarro- materia de estas tesis que hemos sobrevolado
llo de la ciudadanía y del poder. hasta aquí.
Hemos hecho explícito hasta aquí el hilo Finalmente, el lector verá reunidas las ideas
conductor que guía este Informe. Hemos ex- de estas primeras páginas con los resultados
plorado de manera sucinta las bases concep- empíricos de la segunda sección, en la tercera
tuales en las que se funda la afirmación de que parte de este Informe, donde se elaborarán las
el desafío global del relanzamiento democrá- ideas centrales que contienen los dos desafíos
tico es el pasaje de la democracia electoral a la principales de la democracia latinoamericana:
democracia de ciudadanía y se han desarrolla- asegurar la libertad y ampliar la ciudadanía de
do los argumentos principales de la íntima sus habitantes.

El desarrollo de la democracia en América Latina 73