LA SENTENCIA DE LA CORTE SUPREMA EN EL CASO “MENDOZA”,

UN PARADIGMA PARA EL DERECHO AMBIENTAL DEL PORVENIR

POR MARIANO H. NOVELLI *

I. Introducción
El 8 de julio de 2008, la Corte Suprema de Justicia de la Nación dictó un fallo
histórico en la causa “Mendoza”1, con relación a “la específica pretensión sobre
recomposición y prevención de daños al ambiente”2 en la cuenca Matanza-Riachuelo3.
La sentencia presenta rasgos peculiares, ya que, además de ser colectiva, es
atípica, declarativa y de ejecución. Proclama la existencia del derecho ambiental en
crisis y contiene un mandato de condena4, arbitrando –según veremos infra– diversos
mecanismos para controlar el cumplimiento de las obligaciones que establece.
El Alto Tribunal ejerce, de tal suerte, mediante una decisión significativa y
paradigmática, la función política que le compete5, dando al propio tiempo una muestra
indubitable del hondo compromiso que debe tener la judicatura en cuestiones
ambientales.
En el presente estudio, analizaremos los lineamientos jurídicos medulares del
fallo, obviando la descripción de los antecedentes fácticos. Tampoco pormenorizaremos
en las diversas medidas adoptadas por la Corte a lo largo del proceso6, sobre las cuales
la doctrina se ha expedido en su oportunidad7.

*
Docente de Derecho Agrario y Ambiental e Introducción al Derecho en la Facultad de Derecho de la
Universidad Nacional de Rosario (UNR). Becario del CONICET. Coordinador de la Maestría en Derecho
Privado de la Facultad de Derecho de la UNR. Becario Fulbright. Premios “Corte Suprema de Justicia de
la Provincia de Santa Fe” y “Corte Suprema de Justicia de la Nación”. E-mail: mnovelli@fder.unr.edu.ar
1
Causa M. 1569. XL. “Mendoza, Beatriz Silvia y otros c/ Estado Nacional y otros s/ daños y perjuicios
(daños derivados de la contaminación ambiental del Río Matanza - Riachuelo)”.
2
Considerando 15 de la sentencia. Sostiene la Corte que dado que “la recomposición y prevención de
daños al ambiente obliga al dictado de decisiones urgentes, definitivas y eficaces”, la sentencia “resuelve
de modo definitivo la específica pretensión sobre recomposición y prevención”. En cambio, el proceso
atinente a la reparación del daño colectivo continúa tramitándose ante el Tribunal, puesto que “no se
refiere al futuro, sino a la atribución de responsabilidades patrimoniales derivadas de conductas adoptadas
en el pasado”.
3
Toda cuenca presenta tres aspectos fundamentales: las líneas divisorias de aguas como límites naturales
totales o parciales; una porción de territorio drenada por un sistema de tributarios que contribuyen a
alimentar un curso de agua principal; y una dinámica ambiental definida por las interacciones sistémicas
entre los cursos de agua, suelo y vegetación y el impacto que sobre estas interacciones tienen las
decisiones en materia de uso de los recursos naturales tomadas por distintos agentes económicos
(MORALES LAMBERTI, Alicia - NOVAK, Aldo, Instituciones de Derecho Ambiental, M.E.L., Córdoba,
2005, p. 548).
4
CAFFERATTA, Néstor A., “Sentencia colectiva ambiental en el caso Riachuelo”, JA, 20 de agosto de
2008, p. 68.
5
A la función política de la Corte Suprema nos hemos referido en otra ocasión, destacando el valor
institucional que esta circunstancia adquiere en el sistema republicano. De ello se deriva la necesaria
complementariedad que debe darse entre el máximo órgano judicial y los demás poderes del Estado.
Puede v.: NOVELLI, Mariano H., “La función política de la Corte Suprema y el control judicial de
constitucionalidad”, en Cartapacio de Derecho, nro. 8, Escuela Superior de Derecho de la Universidad
Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires, Azul, 2005, ps. 1 y ss., en
http://www.cartapacio.edu.ar/ojs/index.php/ctp/article/view/60/65.
6
El comienzo y la evolución de la causa se hallan reseñados en los primeros catorce considerandos del
fallo. Allí remitimos.
7
Cabe c.: CAFFERATTA, Néstor A., “El tiempo de las ‘Cortes Verdes’”, LL 2007-B-423; DEVIA, Leila -
NOSEDA, Paula - SIBILEAU, Agnès, “Algunas reflexiones en torno al caso Matanza-Riachuelo”, LL 2006-
F-353; CAMPS, Carlos, “Derecho procesal ambiental: nuevas pautas de la Corte Suprema de Justicia de la
Nación”, en Revista de Derecho Ambiental, nro. 7, LexisNexis, Buenos Aires, julio/septiembre 2006, ps.
II. La Corte Suprema como intérprete final de la Constitución
La primera cuestión relevante, que concede el marco apropiado a una sentencia
de este tipo, es la reivindicación expresa que realiza la Corte Suprema de su rol
institucional y, muy particularmente, de su responsabilidad como intérprete final de la
Constitución.
El Tribunal recuerda, asimismo, su función de “guardián último de las garantías
superiores de las personas” y “partícipe en el proceso republicano de gobierno”8.

III. El derecho constitucional a un ambiente sano

Las misiones institucionales de la Corte se enlazan directamente con el
fundamento cardinal de la demanda, que la sentencia asume y desarrolla. Se trata del
derecho constitucional a un ambiente sano, consagrado en el artículo 41 de nuestra
Carta Magna, que es continente y cauce para los demás derechos humanos y, a la vez,
actúa como garantía para la realización de los derechos sociales e individuales9.
El papel esencial que este derecho asumiría en la causa “Mendoza” ya había sido
señalado por la Corte al comienzo del proceso, al sostener que “el reconocimiento de
status constitucional del derecho al goce de un ambiente sano, así como la expresa y
típica previsión atinente a la obligación de recomponer el daño ambiental no configuran
una mera expresión de buenos y deseables propósitos para las generaciones del
porvenir, supeditados en su eficacia a una potestad discrecional de los poderes públicos,
federales o provinciales, sino la precisa y positiva decisión del constituyente de 1994 de
enumerar y jerarquizar con rango supremo a un derecho preexistente”10.
El Alto Tribunal tuvo plenamente presente el valor de la referida afirmación
inicial, demostrándolo en cada uno de sus actos.

IV. El ambiente como bien de incidencia colectiva

La Corte Suprema define en la sentencia la naturaleza jurídica del ambiente, al
que entiende como un bien de incidencia colectiva, de uso común e indivisible11.
No obstante, debemos puntualizar que si bien el uso común y la indivisibilidad
quizá sean los caracteres más notables de todo bien colectivo12, existen otros rasgos

201 y ss.; ESAIN, José - GARCÍA MINELLA, Gabriela, “Proceso y ambiente, ‘...Mucho más que... Corte a la
contaminación...’”, en Revista de Derecho Ambiental, cit., nro. 7, ps. 220 y ss.; GIL DOMÍNGUEZ, Andrés,
“El caso ‘Mendoza’: hacia la construcción pretoriana de una teoría de los derechos colectivos”, LL 2006-
E-40; MORELLO, Augusto M., “Aperturas y contenciones de la Corte Suprema de Justicia de la Nación”,
JA 2006-III-304; PIGRETTI, Eduardo A., “Aciertos y desaciertos del fallo que anotamos”, ED 220-203;
RODRÍGUEZ, Carlos Aníbal, “La defensa de los bienes públicos ambientales por Corte Suprema de Justicia
de la Nación”, DJ 2006-2-703; SABSAY, Daniel Alberto, “La Corte Suprema de Justicia de la Nación y la
sustentabilidad de la cuenca Matanza-Riachuelo”, LL 2006-D-280.
8
Considerando 20 de la sentencia.
9
LEIVA, Claudio Fabricio, La función preventiva en el derecho de daños, Ediciones Jurídicas Cuyo,
Mendoza, 2006, p. 240.
10
Considerando 7° de la resolución dictada en la causa el 20 de junio de 2006.
11
Considerando 1° de la sentencia, concordante con el considerando 6° de la resolución del 20 de junio de
2006. La naturaleza colectiva del ambiente implica que se trata de un bien que “no es susceptible de
división ni de atribución de copropiedad para cada sujeto, pero reconocida jurídicamente su vulneración,
aun en el supuesto de un reclamo singular, el amparo se extiende y beneficia por igual a todos y cada uno
de los miembros del grupo social” (ARCOCHA, Carlos E. - ALLENDE RUBINO, Horacio L., Tratado de
Derecho Ambiental, con la colaboración de Mariano H. NOVELLI, Nova Tesis, Rosario, 2007, p. 137).
12
LORENZETTI, Ricardo Luis, Teoría del Derecho Ambiental, La Ley, Buenos Aires, 2008, ps. 7 y s.,
explica que el uso común “produce lo que se denomina la ‘tragedia de los comunes’, es decir, la ausencia
de incentivos individuales para protegerlos y evitar el sobreuso”. Esto frecuentemente puede llevar al
agotamiento o destrucción de los bienes colectivos, “por lo que se requieren reglas limitativas que definan
particularizantes. Entre ellos, cabe mencionar: a) la no exclusión de beneficiarios; b) la
necesidad de estatus normativo; c) la calificación objetiva; d) la legitimación para obrar
difusa o colectiva; e) la precedencia de la tutela preventiva; f) el resarcimiento a través
de patrimonios de afectación; g) la ubicación en la esfera social13.
Frente a la lesión de un bien colectivo como el ambiente, sostiene la Corte en su
sentencia que –de conformidad con las normas constitucionales y legales– primero
corresponde la prevención, luego la recomposición y, en ausencia de toda posibilidad, el
resarcimiento.

V. La competencia originaria de la Corte Suprema

La naturaleza del ambiente como bien de incidencia colectiva fundamenta la
tramitación de la causa por la Corte Suprema, que admite su competencia originaria con
respecto a esta pretensión. Ello por tratarse “de la contaminación de recursos
ambientales interjurisdiccionales y ser partes el Estado Nacional y la Provincia de
Buenos Aires”14. Es decir que la Corte limita su sentencia al daño ambiental colectivo y,
dentro de éste, como adelantamos, exclusivamente a la recomposición y prevención.
En cambio, respecto de la reclamación por el resarcimiento de los daños a bienes
individuales, es decir las lesiones personales y patrimoniales sufridas por los
demandantes “como consecuencia indirecta de la agresión al ambiente”, el Tribunal se
declaró incompetente15. Sostuvo que tales acciones deben ejercerse ante los tribunales
inferiores, cuya determinación depende de que se demande al Estado Nacional, a quien
únicamente corresponde litigar ante la jurisdicción federal16, o al Estado provincial, que
en materia de derecho público local sólo puede ser demandado ante sus propios
tribunales17.

VI. El rol proactivo de los jueces en materia ambiental

Una cuestión central, que debemos poner de resalto, es el fortalecimiento del
necesario activismo judicial en materia ambiental. La Corte Suprema había ya dado
muestras de este valioso criterio en la resolución de apertura de la causa, al decir que “la
tutela del ambiente importa el cumplimiento de los deberes que cada uno de los
ciudadanos tiene respecto del cuidado de los ríos, de la diversidad de la flora y la fauna,
de los suelos colindantes, de la atmósfera. Estos deberes son el correlato que esos
mismos ciudadanos tienen a disfrutar de un ambiente sano, para sí y para las

el uso sustentable”. La indivisibilidad de los beneficios, por su parte, “impide la concesión de derechos
subjetivos sobre el bien, ya que éstos presuponen que la titularidad se ejerce sobre una porción
identificable o claramente delimitada”.
13
Ídem, ps. 8 y ss.
14
Considerando 1° de la sentencia.
15
Considerando 16 de la resolución del 20 de junio de 2006. Un muy interesante análisis de las
consecuencias de la causa “Mendoza” con relación a la competencia originaria de nuestro máximo
tribunal, puede hallarse en BIANCHI, Alberto B., “Alcances actuales de la competencia originaria de la
Corte Suprema”, JA 2007-IV-1328. Hogaño, existe consenso doctrinario y normativo acerca de la
diferencia entre el daño al ambiente (daño colectivo) y el daño a través del ambiente (daño individual).
En el primer caso, se trata de un “daño ecológico puro”, producido directamente sobre el ambiente. En
cambio, en el segundo supuesto, el ambiente sólo actúa como un medio, generándose un daño personal o
patrimonial (puede v.: GOMIS CATALÁ, Lucía, Responsabilidad por Daños al Medio Ambiente, Aranzadi,
Pamplona, 1998, ps. 64 y ss.; CABALLERO, Francis, Essai sur la notion juridique de nuisance, L.G.D.J.,
Paris, 1981, ps. 287 y ss.; PRIEUR, Michel, Droit de l’environnement, 2ª ed., Dalloz, Paris, 1991, ps. 729 y
s.; PASTORINO, Leonardo Fabio, El daño al ambiente, LexisNexis, Buenos Aires, 2005, ps. 149 y ss.). La
Corte, si nos atenemos a esta clasificación, se expide en la sentencia sólo sobre el daño al ambiente, esto
es, sobre la lesión al ambiente como bien colectivo.
16
Art. 116, Constitución Nacional; art. 2°, incs. 6° y 12, ley 48; art. 111, inc. 5°, ley 1.893.
17
Arts. 121, 122 y 124, Constitución Nacional.
generaciones futuras, porque el daño que un individuo causa al bien colectivo se lo está
causando a sí mismo. La mejora o degradación del ambiente beneficia o perjudica a
toda la población, porque es un bien que pertenece a la esfera social y transindividual, y
de allí deriva la particular energía con que los jueces deben actuar para hacer efectivos
estos mandatos constitucionales”18.
Esta idea, pregonada en la resolución inicial de la causa “Mendoza”, presidió
todo el recorrido transitado posteriormente por la Corte, hasta arribar al fallo que
comentamos. No sólo en el discurso sino muy especialmente en los hechos, el Tribunal
actuó con eficacia y celeridad. Y para ello se valió de las facultades instructorias y
ordenatorias que establece el artículo 32 de la ley 25.675, destinadas a proteger el
interés general19.
La Corte recurrió a su capacidad moldeadora, de amplios y prudentes poderes-
deberes, flexibilizando lo ritual y adaptando el curso de los procedimientos al logro de
finalidades de economía procesal, simplicidad, agilidad y efectividad del ejercicio de la
jurisdicción20.
En efecto, el abordaje del caso demuestra que es posible brindar un eficiente
servicio de justicia a la sociedad. El acertado uso de las prerrogativas que las leyes
confieren a los magistrados y una conducta proactiva, comprometida con una rápida y
adecuada solución, son parámetros que deberán seguir quienes deban resolver conflictos
similares, presentes o futuros21.

VII. El mandato de condena y la diversidad de responsabilidades

La sentencia, como hemos dicho supra, contiene un mandato de condena,
relativo a la recomposición y prevención del daño ambiental colectivo.
Este mandato recae sobre la Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo
(ACUMAR), creada por ley 26.16822. Ésta asumirá las responsabilidades ante todo
incumplimiento o demora en ejecutar los siguientes objetivos, que el fallo precisa: 1) La
mejora de calidad de vida de los habitantes de la cuenca; 2) La recomposición del
ambiente en la cuenca en todos sus componentes (agua, aire y suelos); 3) La prevención
de daños con suficiente y razonable grado de predicción23. La sentencia le impone a la
Autoridad de Cuenca alcanzar en cada caso el cometido, “pero respetando el modo en
que se concreta, lo que corresponde al ámbito de discrecionalidad de la
administración”24. Esto significa que no se pauta una modalidad determinada para la

18
El énfasis es nuestro. Coincidentemente con este postulado, afirma CAFFERATTA, Néstor A.,
Introducción al derecho ambiental, Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales - Instituto
Nacional de Ecología - Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, México D.F., 2004, p.
123, que la naturaleza del litigio ambiental “impele al juez para que salga de su papel pasivo, y asuma, de
alguna manera, la responsabilidad por la cura de una relación docente entre el derecho y la vida. Por ello
se ha dicho con razón que el juez no puede ser neutro en materia ambiental. Debe partir del presupuesto
que el medio ambiente está, de antemano, protegido”.
19
En este marco, la Corte convocó a diversas audiencias públicas, requirió informes, solicitó la
elaboración de un plan integral de saneamiento y adoptó otras numerosas medidas.
20
CAFFERATTA, Néstor A., “Sentencia...”, cit., p. 70.
21
Cf. DRUCAROFF AGUIAR, Alejandro, “La responsabilidad civil de los funcionarios públicos en la
jurisprudencia de la CSJN”, LL, 23 de julio de 2008, p. 7.
22
Sanción: 15/11/2006; promulgación: 4/12/2006; publicación: 5/12/2006. Cabe v. al respecto:
CAFFERATTA, Néstor A., “Ley 26.168 de la Cuenca Matanza-Riachuelo. Anotada, comentada y
concordada”, en Revista de Derecho Ambiental, nro. 9, LexisNexis, Buenos Aires, enero/marzo 2007, ps.
269 y ss.
23
Considerando 17 de la sentencia.
24
Considerando 15 de la sentencia. Se adopta aquí lo que LORENZETTI, Ricardo Luis, Teoría del Derecho
Ambiental, cit., ps. 151 y s., denomina “modelo orientado a los resultados”, caso en el cual “el tribunal
consecución de lo ordenado, sino que la obligación consiste en una actividad que
conlleva una triple finalidad de orden público ambiental25.
Al mismo tiempo, el Supremo Tribunal mantiene intacta en cabeza del Estado
Nacional, de la Provincia de Buenos Aires y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires,
la responsabilidad que primariamente les corresponde en función del asentamiento
territorial de la cuenca hídrica y de las obligaciones impuestas en materia ambiental por
disposiciones específicas de sus respectivas constituciones26.

VIII. El programa ordenado por la Corte Suprema

A efectos de lograr los objetivos que hemos mencionado, la Corte Suprema
impone a la Autoridad de Cuenca la ejecución de un programa del que se derivan
diversas obligaciones, tanto atinentes a la prevención de daños como a la
recomposición27. Enunciaremos a continuación las que se vinculan directamente con el
saneamiento de la cuenca Matanza-Riachuelo, para luego analizar las cuestiones
atinentes a la información pública y la sanción en caso de incumplimiento28.

a) Contaminación de origen industrial

La Autoridad de Cuenca deberá realizar inspecciones a todas las empresas de la
cuenca en un plazo de treinta días hábiles. Luego identificará, mediante el dictado de
una resolución, a aquellas que considere agentes contaminantes, e intimará a éstas para
que presenten un plan de tratamiento de efluentes en treinta días hábiles. Dicho plan
será evaluado y, en su caso, autorizado dentro de los sesenta días hábiles. Las empresas
cuyo plan no haya sido presentado o aprobado tendrán un plazo máximo de ciento
ochenta días contados desde la sentencia, para cesar en el vertido, emisión y disposición
de sustancias contaminantes que impacten de un modo negativo en la cuenca.
A su vez, la Autoridad de Cuenca podrá adoptar medidas de clausura, pero estará
facultada para extender el plazo o proponer alguna otra acción cuando se acredite
imposibilidad económica de pagar los costos de tratamiento o cuando exista una
situación social de gravedad. Deberá también presentar públicamente un proyecto de
reconversión industrial y relocalización de empresas del polo petroquímico Dock Sud.

b) Saneamiento de basurales

reconoce la discrecionalidad de la administración y le ordena que cumpla un objetivo, sin decirle cómo,
ya que los medios son ajenos a la decisión judicial”.
25
CAFFERATTA, Néstor A., “Sentencia...”, cit., p. 71. Acerca del orden público ambiental, puede v.:
BUSTAMANTE ALSINA, Jorge, “El orden público ambiental”, LL 1995-E-916; CAFFERATTA, Néstor A.,
“Orden público y el paradigma ambiental”, en El Derecho. Derecho Ambiental, 6 de febrero de 2007, ps.
1 y s.; CANO, Guillermo J., “El orden público ambiental”, LL 1979-A-224; LORENZETTI, Ricardo Luis,
Teoría del Derecho Ambiental, cit., ps. 40 y s.
26
Considerando 16 de la sentencia.
27
Nos interesa destacar que, en lo referido específicamente a la contaminación de las aguas, la Corte
recepta la más moderna doctrina europea de la materia, pues instituye una doble acción, preventiva y de
saneamiento. Verbigracia, sostiene ESTEVE PARDO, José, Derecho del medio ambiente, Marcial Pons,
Madrid, 2005, p. 278, que “la línea que impulsa la actuación preventiva, y reductora en lo posible de la
contaminación que se vierte sobre las aguas, exige de manera prioritaria la intervención y control de la
Administración sobre las instalaciones y actividades que originan esa contaminación. (...) Se trata (...) de
actividades no estrictamente materiales, (...) sino de supervisión y control, con ejercicio de las potestades
autorizatorias y sancionadoras. En cambio, la otra línea, la que tiene como objetivo el saneamiento de las
aguas residuales, se concentra necesariamente en actividades materiales de prestación, de depuración,
actividades productivas o de transformación de las aguas residuales en aguas depuradas y reutilizables”.
28
El programa completo consta en el extenso considerando 17 de la sentencia.
 En el plazo de seis meses, la Autoridad de Cuenca deberá adoptar medidas para
impedir que se continúen volcando residuos en los basurales existentes, eliminar los
asentamientos poblacionales ubicados sobre ellos, y prevenir la formación de nuevos
basurales. Y en el término de un año, deberá ordenar la erradicación, limpieza y cierre
de todos los basurales ilegales.
Deberá asimismo formular un plan de Gestión Integral de los Residuos Sólidos
Urbanos.

c) Limpieza de márgenes de río

La Autoridad de Cuenca deberá culminar las tareas de limpieza de las márgenes
del río, así como avanzar en las obras para transformar toda la ribera en un área
parquizada.

d) Expansión de la red de agua potable, desagües pluviales y saneamiento cloacal

Deberá la Autoridad de Cuenca informar públicamente sobre la evolución de las
obras de expansión de la red de agua potable, desagües pluviales y saneamiento cloacal.
El programa hace hincapié en que ello debe hacerse de modo detallado y fundado, con
referencia a los trabajos que debían terminar en 2007, los que están en ejecución y los
previstos para el período 2008-2015.

e) Plan Sanitario de Emergencia

Con sustento en el informe presentado por las Facultades de Medicina y de
Farmacia y Bioquímica de la Universidad de Buenos Aires, la Corte requiere a la
Autoridad de Cuenca que en un plazo de noventa días elabore un mapa
sociodemográfico y encuestas de factores ambientales de riesgo, a fin de determinar la
población vulnerable y las patologías producidas por la contaminación existente.
También le ordena realizar un seguimiento de los casos detectados, y especificar las
medidas de vigilancia epidemiológicas adoptadas en la zona de emergencia.
En un plazo de sesenta días, la Autoridad de Cuenca deberá poner en
funcionamiento programas sanitarios específicos para satisfacer las necesidades de la
población del área.

IX. Información pública

A pesar de que la Corte consagra la información pública como un punto más
dentro del programa que impone a la Autoridad de Cuenca, nos parece que la relevancia
de la cuestión exige su tratamiento por separado.
Específicamente, la obligación dispuesta en el programa consiste en organizar,
en un plazo de treinta días hábiles, un sistema de información pública digital vía internet
para el público en general, que de modo concentrado, claro y accesible, contenga todos
los datos actualizados que la Corte había requerido en su resolución del 22 de agosto de
200729, es decir los referentes al estado del agua, el aire y las napas subterráneas; las
industrias existentes en la cuenca que realicen actividades contaminantes; las reuniones
llevadas a cabo por la Autoridad de Cuenca, así como otras actividades de dicha
agencia; los traslados poblacionales y de empresas; los proyectos sobre el polo
petroquímico Dock Sud; la utilización de créditos verdes; el saneamiento de basurales;
la limpieza de márgenes del río; la expansión de la red de agua potable, los desagües
pluviales y el saneamiento cloacal; el estado de avance de las obras, la factibilidad de

29
Considerando 17 de la sentencia, punto II.
sus plazos, costos definitivos y financiamiento; la información complementaria sobre el
plan sanitario de emergencia30.
Esta extensa nómina de tópicos que deben constar en internet para el libre acceso
de la población, muestra la significación que la Corte Suprema reconoce a la
información en materia ambiental31.
Sucede que, como afirma Cordini, la adquisición tempestiva y apropiada de
elementos cognitivos debe ser vista como un instrumento indispensable para promover
la participación de los ciudadanos, de modo individual o grupal, en las decisiones
relativas a la salvaguardia del ambiente32. Concordante con esta idea, el Principio 10 de
la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo vincula el acceso a la
información con la participación de los ciudadanos, al expresar que “toda persona
deberá tener acceso adecuado a la información sobre el medio ambiente de que
dispongan las autoridades públicas”.
Sin duda, nuestro Alto Tribunal ha tenido presente que facilitar el acceso a la
información ambiental significa contribuir “a una mayor conciencia en materia de
medio ambiente, a un intercambio libre de puntos de vista, a una más efectiva
participación del público en la toma de decisiones medioambientales y, en definitiva, a
la mejora del medio ambiente”33.

X. Sanción en caso de incumplimiento

La Corte Suprema, en cada uno de los puntos del programa que establece,
subraya que “el incumplimiento de la orden dentro del plazo establecido, importará la
aplicación de una multa diaria a cargo del presidente de la Autoridad de Cuenca”.
Es decir que la Corte acude al recurso de las sanciones pecuniarias, que aplica
como instrumentos coadyuvantes para el respeto de las normas, con una función similar
a la que poseen figuras como las astreintes y los daños punitivos34.
Nos parece una decisión sumamente acertada para lograr los objetivos de la
sentencia, pues pone en cabeza del funcionario responsable de la ejecución del
programa una verdadera obligación que, como tal, trae aparejada una sanción en caso de
incumplimiento35. Esto resulta aún más loable porque la propia Corte expresa que las

30
Considerando 12 de la sentencia.
31
Acerca de la información pública en materia ambiental, puede v. el trabajo de MARTÍN, Santiago J., “El
derecho de libre acceso a la información pública”, en JIMÉNEZ, Eduardo Pablo (coord.), Derecho
Ambiental (Su actualidad de cara al tercer milenio), Ediar, Buenos Aires, 2004, ps. 289 y ss.
32
CORDINI, Giovanni, Diritto ambientale comparato, 2ª ed., Cedam, Padova, 1997, p. 284 (la traducción
es nuestra). PLAZA MARTÍN, Carmen, Derecho Ambiental de la Unión Europea, Tirant lo Blanch,
Valencia, 2005, p. 329, sostiene en idéntico sentido que “el acceso a la información de que disponen las
autoridades públicas es un requisito fundamental para la participación de los ciudadanos, individualmente
o a través de grupos de interés, en las decisiones (...) con incidencia en el medio ambiente”.
33
Considerando 1° de la Directiva 2003/4/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa al acceso
del público a la información medioambiental.
34
Como hemos explicado alguna vez al referirnos a los daños punitivos, y cabe por analogía sostener
idénticas ideas respecto de estas multas diarias que establece la sentencia, las figuras de este tipo cumplen
diversas funciones. Por un lado, sancionan conductas indebidas y disuaden al agente para que no continúe
en ellas. Pero por otro, actúan como incentivo para el cumplimiento de las normas. Puede v.: NOVELLI,
Mariano H. - LATTARI LUQUE, Jésica - PERUGINI, Joana Sol, “Los daños punitivos en la complejidad del
mundo jurídico”, en CIURO CALDANI, Miguel Ángel (coord.) - NOVELLI, Mariano H. (comp.) - PEZZETTA,
Silvina (comp.), Dos filosofías del Derecho argentinas anticipatorias. Homenaje a Werner Goldschmidt y
Carlos Cossio, Fundación para las Investigaciones Jurídicas, Rosario, 2007, ps. 160 y ss.
35
Una postura similar a la nuestra asume DRUCAROFF AGUIAR, Alejandro, “La responsabilidad civil...”,
cit., p. 8, al decir que la medida “implica un saludable avance en la dirección correcta de responsabilizar
personalmente a quienes ejercen los cargos públicos”.
multas diarias deben tener la suficiente entidad como para disuadir de las conductas
reticentes36.

XI. Medición del éxito del programa

Para medir el nivel de cumplimiento de los objetivos del programa, la Corte le
ordena a la Autoridad de Cuenca adoptar alguno de los sistemas internacionales de
medición que se encuentran disponibles.
Debe concretar esta exigencia en un plazo máximo de noventa días hábiles,
correspondiendo en caso contrario la aplicación de las multas diarias ut supra referidas.

XII. Eficacia en la implementación de la sentencia: los mecanismos de control

La necesidad de lograr eficacia en la implementación del Derecho Ambiental
constituye un problema complejo37, dado que, como hemos dicho en alguna ocasión,
muchas veces las fuerzas imperantes en la faz sociológica tornan inexactas las normas
ambientales38.
La Corte Suprema sostiene en la sentencia que “la eficacia de la implementación
requiere de un programa que fije un comportamiento definido con precisión técnica, la
identificación de un sujeto obligado al cumplimiento, la existencia de índices objetivos
que permitan el control periódico de sus resultados y una amplia participación en el
control”39. A los tres primeros aspectos ya nos hemos referido en los puntos VIII, VII y
XI, respectivamente, del presente estudio. De modo que corresponde ahora analizar los
mecanismos de control para la ejecución de lo ordenado.
En este sentido, como lo sostiene Cafferatta, el Alto Tribunal organiza un
microsistema institucional, mediante un reparto de competencias y atribuciones para el
control del cumplimiento40, a cargo de autoridades pertenecientes a la administración
pública y al poder judicial federal, en concurrencia con la participación del Defensor del
Pueblo y organizaciones no gubernamentales.
Conforman entonces ese microsistema institucional de control los siguientes
órganos:

36
Considerando 21, in fine, de la sentencia.
37
Puede v. sobre el tema el interesante trabajo de CAFFERATTA, Néstor A., “De la efectividad del Derecho
Ambiental”, LL 2007-E-1308.
38
NOVELLI, Mariano H., “Ambiente, globalización e integración. El Derecho Ambiental en el Mercosur”,
en ARCOCHA, Carlos E. - ALLENDE RUBINO, Horacio L., Tratado de Derecho Ambiental, cit., con la
colaboración de Mariano H. NOVELLI, p. 213.
39
Considerando 15, in fine, de la sentencia. Al contenido de los “programas de cumplimiento” se refiere
LORENZETTI, Ricardo Luis, Teoría del Derecho Ambiental, cit., ps. 108 y ss. Queda expuesta allí con toda
claridad la participación determinante del actual Presidente de la Corte en la elaboración de la sentencia
que analizamos, ya que en la obra de referencia desarrolla cada una de las cuestiones que debe reunir un
programa para ser eficaz, las cuales coinciden con las que varios meses después fijó la Corte. Con
respecto al comportamiento definido con precisión técnica, Lorenzetti indica que debe establecerse
“mediante estandards (comando)” y someterse a un “control periódico de su cumplimiento”; en cuanto a
la identificación de un sujeto obligado al cumplimiento, expresa que “todo programa debe definir quiénes
son los sujetos obligados y la carga que pesa sobre cada uno de ellos, a fin de que sea proporcionada a su
capacidad de influir en el fenómeno”; en relación con la existencia de índices objetivos que permitan el
control periódico de los resultados, señala que “el diseño de objetivos requiere la medición del éxito
como complemento a fin de superar estadios meramente declarativos”; y, por último, sobre la amplia
participación en el control, manifiesta que la autoridad encargada de supervisar el cumplimiento “puede
valerse de la participación de los ciudadanos y organizaciones no gubernamentales”.
40
CAFFERATTA, Néstor A., “Sentencia...”, cit., p. 74.

El Juzgado Federal de Primera Instancia de Quilmes41. Está encargado del
proceso de ejecución y del efectivo contralor jurisdiccional. Podrá presentar
todos los cuestionamientos relativos a asuntos presupuestarios, los que serán
detallados y circunstanciadamente respondidos por la Autoridad de Cuenca en
un plazo de diez días hábiles. Tendrá competencia exclusiva en las acciones que
se promuevan impugnando las resoluciones de la Autoridad de Cuenca, siendo
sus decisiones recurribles por vía del recurso extraordinario ante la Corte
Suprema.

La Auditoría General de la Nación. A fin de garantizar “la transparencia en el
manejo patrimonial de la cosa pública”, tendrá a su cargo el control específico
de la asignación de fondos y de ejecución presupuestaria del Plan Integral de
Saneamiento42.

Un cuerpo colegiado coordinado por el Defensor del Pueblo de la Nación y
conformado por representantes de las organizaciones que intervinieron en la
causa en carácter de terceros interesados (Fundación Ambiente y Recursos
Naturales, Fundación Greenpeace Argentina, Centro de Estudios Legales y
Sociales, Asociación Vecinos de La Boca y Asociación Ciudadana por los
Derechos Humanos). El Defensor del Pueblo distribuirá internamente las
misiones de este organismo, entre las que se incluyen la recepción de
información actualizada y la formulación de planteos concretos ante la
Autoridad de Cuenca para el mejor logro del propósito encomendado, según
criterios de igualdad, especialidad, razonabilidad y eficacia43.

XIII. Conclusión
Como hemos referido al principio del presente trabajo, la sentencia de la Corte
Suprema en la causa “Mendoza” constituye un hito del Derecho Ambiental argentino.
La trascendencia del problema abordado, pero sobre todo la riqueza jurídica de sus
fundamentos, la convierten en un precedente significativo y promisorio.
Entre los aspectos más relevantes que hemos analizado, podemos destacar que el
fallo:

Consagra la premisa de que la eficacia del derecho constitucional a un ambiente
sano no puede quedar supeditada a la discrecionalidad de los poderes públicos.

Establece que corresponden a la competencia originaria de la Corte las acciones
por daño ambiental colectivo de carácter interjurisdiccional, cuando uno de los
demandados es aforado.

Prioriza y resuelve las pretensiones de mayor urgencia, es decir las de
recomposición y prevención del daño, dejando para una etapa posterior lo atinente
a la reparación.

Profundiza en la naturaleza jurídica del ambiente, al que entiende como un bien
colectivo, de uso común e indivisible.

Reafirma el rol proactivo que los jueces deben asumir en materia ambiental.

41
La Corte Suprema, entre otras razones por la necesidad de preservar un significativo grado de
inmediatez con los sujetos del caso, consideró apropiado atribuir la competencia para la ejecución de la
sentencia en un juzgado federal de primera instancia con competencia en parte del asiento territorial de la
cuenca hídrica. Fue así que, conforme a la competencia que le asigna la ley 25.519, art. 3°, al informe
interno elevado por la Secretaría de Administración General acerca de los recursos humanos con que
cuenta y a la decisiva circunstancia de su reciente puesta en funcionamiento, resolvió deferir la
intervención a favor del Juzgado Federal de Primera Instancia de Quilmes.
42
Considerando 18 de la sentencia.
43
Considerando 19 de la sentencia.

Impone un mandato de condena orientado a los resultados, que recae sobre la
Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo.

Enuncia el programa que debe ejecutar la Autoridad de Cuenca, ante cuyo
incumplimiento responderá personalmente el presidente del organismo.

Destaca el valor fundamental del libre acceso a la información pública ambiental.

Instituye un microsistema institucional de control para lograr la efectiva
implementación de lo dispuesto.
En definitiva, consideramos que nuestro máximo tribunal, a partir de las
cuestiones que acabamos de reseñar, ha indicado un claro sendero. Tras una adecuada
ponderación de los altos valores en juego, ha adoptado una decisión precisa, criteriosa y
especialmente justa.
Con una comprensión cabal de la problemática del ambiente, que requiere un
compromiso genuino y una visión amplia, la Corte ha brindado un ejemplo a seguir. Se
trata de una sentencia que implica mucho más que la instrumentación de medidas para
el saneamiento de la cuenca Matanza-Riachuelo, ya que contiene las grandes pautas
para afrontar jurídicamente la temática ambiental en la Argentina del tiempo por venir.
En tales pautas se asienta la vital importancia de la sentencia. En saber
interpretarlas y aplicarlas, radica el desafío.