LAS DETERMINANTES INTERNAS DE LA POLITICA EXTERIOR: UN TEMA DESCUIDADO EN

LA TEORIA DE LA POLITICA EXTERIOR

Author(s): Marcelo Lasagna
Source: Estudios Internacionales, Año 28, No. 111 (Julio-Septiembre 1995), pp. 387-409
Published by: Instituto de Estudios Internacionales Universidad de Chile
Stable URL: http://www.jstor.org/stable/41391524
Accessed: 19-02-2018 04:42 UTC

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 LAS DETERMINANTES INTERNAS
DE LA POLITICA EXTERIOR:
UN TEMA DESCUIDADO EN LA TEORIA
DE LA POLITICA EXTERIOR

Marcelo Lasagna

Este trabajo pretende destacar la relevancia de los factores internos en la

formación de la politica exterior. Sin negar la importancia de las determi
nantes sistémicas y reconociendo el peso de éstas en el comportamiento
extemo de los países, se sitúa en una posición que en general los teórico
de la politica exterior han descuidado: el proceso político interno de la
política exterior. Este trabajo, con todo, se concentra fundamentalmente e
una de las posibles perspectivas domésticas de la política exterior, aquélla
que hace hincapié en el cambio de régimen político. Desde este enfoque, e
autor analiza en qué medida el cambio de régimen político puede afectar e
comportamiento externo de los Estados. Luego de examinar algunos casos
concretos, concluye que no obstante la importancia del cambio de régimen
político como generador de cambios en la política exterior, no existe una
linealidad entre estas dos variables. Así, señala que no se puede a priori
determinar una relación directa entre cada caso particular de cambio de
régimen y las posibles variaciones de la política exterior.

Presentación.

"Does politics stop at the water 's edge?"} Las visiones realistas -en su
version más clásica- de las relaciones internacionales normalmente
parten de la premisa que más allá de las fronteras estatales la dinámica
de la política interna no es válida para explicar las acciones de los
Estados. Para ellos la política exterior de los Estados es el resultado de
acciones y reacciones ante limitaciones y oportunidades externas. El
Estado, en la visión realista, es un actor racional y unitario que adopta
una política exterior como reflejo de los riesgos y ocasiones que le
presenta el sistema internacional -global o regional- de manera de
maximizar sus intereses. Esta distinción realista entre proceso político

1 Citado en Volgy y Schwarz, 1991; y Hagan, 1987.

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interno y externo se basa en que mientras las determin

interna o doméstica2 dependen del sistema político n
la influencia de la opinión pública, partidos políticos
la política externa es un producto del Estado mis
aislado de la sociedad. Esta visión ignora el proceso d
de las instituciones estatales y no-estatales, en d
política doméstica y el gran contexto en que interact
para producir la política exterior.
En este artículo nos situamos en una perspect
sustentada por el realismo. Nosotros creemos que la
un factor explicativo importante -no exclusivo-
política exterior de un Estado. Las teorías basadas en
cional como fuente de la política exterior (v. gr. rea
interdependencia y teoría de la dependencia) son capa
las direcciones generales de la política exterior. Est
explicar circunstancias donde Estados con atributos
mente diversos se comprometen de forma similar b
taciones externas, sin embargo, no ayudan a explicar
Estados de un mismo nivel en el contexto mundial r
diferente a los mismos estímulos, o donde el mi
significativamente su comportamiento a pesar de p
el contexto internacional. En nuestra perspectiva, qu
acerca de cómo diferencias en factores internos alteran
to de política exterior a través de Estados (análisis
mismo Estado (análisis diacrònico). La aproximaci
aquí planteamos asume como nivel de análisis al acto
el Estado.
Una teoría de política exterior al nivel del actor debe
los distintos factores internos. Desde luego un model
la complejidad de la realidad. De allí que entre los
nosotros nos centraremos en el régimen político. M
de países desarrollados y en vías de desarrollo dan
el cual la política exterior es influida por cambios d
Creemos que la política exterior de un régimen polí
una función de su dinámica política interna. En este
nuestra perspectiva, este trabajo se desarrollará a par

2 La noción de política interna o doméstica generalmente es usada c

referirse a aspectos tan dispares que van desde las percepciones sicológ
decisiones de alto nivel y política burocrática dentro de un gobierno, a
empresariales, opinión pública y grupos de interés.

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primero, la existencia de una relación de causalidad entre el cambio de

régimen político y las potenciales alteraciones de la política exterior,
segundo, la politica exteripr no es estática, sino que se desarrolla por
medio de un proceso cíclico de continuidad y cambio.

Definiendo algunos conceptos pertinentes.

Antes de entrar a explicar la dinámica entre las variables política exterior

y cambio de régimen político, nos interesa dejar meridianamente claro
el significado de estos conceptos. Nuestro objeto de estudio es la política
exterior. Esto es, analizar el por qué los países actúan en el sistema
internacional de determinada forma y nó de otra; y, qué tipo de factores
intervienen como condicionantes de esa actuación. Para responder -más
bien, intentar hacerlo- estos interrogantes, los académicos e investiga-
dores de análisis de política exterior, como subcampo de las relaciones
internacionales, han desarrollado diversas aproximaciones teóricas, las
cuales hacen hincapié en los diferentes factores que en mayor o menor
medida inciden en el comportamiento de política exterior. Aquí, en
primer lugar, nos ocupareñiós del concepto de política exterior y de los
factores potenciales que pueden estimular su cambio. En segundo lugar,
nos interesa de una manera más específica analizar el concepto de
régimen político y su potencial incidencia sobre la política exterior.

¿Qué es la politica exterior?

La discusión sobre este concepto entre los académicos dedicados al

análisis de este tema no ha resultado en un consenso absoluto sobre lo
que este término debería incluir o excluir (Holsti, 1982; 195 y Russett y
Starr, 1985; 191). Las imágenes que éstos tienen de las relaciones
internacionales y el papel que el Estado debe ocupar en ellas han
gravitado en la definición que se ha adoptado de política exterior. Con
todo, no es el ánimo de este trabajo entrar de lleno en este debate. Por lo
que optamos por limitarnos a una definición denotativa, esto es, sobre el
referente de la política exterior. En este sentido, la política exterior es
aquel área de actividad gubernamental que es concebida como las
relaciones entre el Estado y otros actores, particularmente otros Estados
(pero no exclusivamente), en el sistema internacional. De ello se podría
concluir que el ámbito más próximo a la política exterior es el interna-
cional, sin embargo por el mismo hecho de ser una actividad guberna-
mental es necesario conocer no sólo el escenario donde la política
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exterior es recibida, sino que también lo que ocurre en

doméstico nacional donde ella es generada.
La política exterior se distingue de otras áreas
gubernamental, puesto que, como política interna, es p
mulada dentro del Estado, pero, a diferencia de las ot
debe ser implementada en el contexto internacional. La
área extema de la actividad gubernamental se debe a qu
sólo la dirección, sino que es también un tipo particu
cual está comprometida con los intereses de seguridad
Estado (White, 1989; 8). Esto explica la tendencia a pres
exterior como una política de Estado más que de gobier
12-15). Como señala Panebianco (1993), es en el sector
se produce una mayor tensión entre los principios de l
sentativa y el jerárquico. En otras palabras, se produce
autor llama un choque entre la lógica democrática y la
de Estado (1993; 434-437). Muchos estudios de política
en tomo a esta última lógica, principalmente los autor
realista y neorealista.3 La política exterior, más qu
política pública, parece quedar fuera del control democ
exclusivamente en manos de los gobiernos y de sus bu
que se deduzca que la política exterior normalmente es
hálito de secretismo y elitismo. En cualquier caso, la
razón de Estado y de los temas de seguridad nacional
sivos de la actuación extema de un Estado, es una d
quienes insisten en el carácter preservador de la contin
exterior. Una política exterior centrada exclusivament
ejes, aparecería como depositaria de unos supuestos int
tes del Estado que la haría invulnerable a los cambios
La política exterior, como sucede también con otr
bernamentales, es un proceso continuo de decisiones
Los gobiernos se plantean objetivos externos para
elaboran diversas estrategias (Holsti, 1982; 196). En
política exterior es entendida como un plan o programa (H
1978; 16) que un gobierno determinado elabora en fu
contingentes y tradicionales. Los criterios contingente
preferencias externas del gobierno de turno y a los pr

3 Entre los autores contemporáneos de esta escuela (y sus variantes) des

Morgenthau (1963), Stanley Hoffman (1987), Henry Kissinger (1973) y
entreoíros.

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que recibe del exterior. Los criterios tradicionales se refieren alas pautas
y prácticas escritas y no escritas que han modelado la política exterior de
un país determinado por espacio de muchos años. Asi, la política exterior
entendida como un plan o programa diseñado a partir de objetivos o
problemas y que sugiere una acción hacia actores externos (Hermann,
1 990, 5), nos ofrece categorías analíticas útiles y al mismo tiempo válidas
para ser operacionalizadas. Nos referimos a las categorías de objetivos
y metas, estrategias y acciones. El análisis de la política exterior, por
tanto, se ocuparía de identificar estas categorías y explicar a través de
ellas el comportamiento externo de un Estado. Los objetivos y metas, y
las estrategias y acciones, están condicionados tanto por factores forma-
les provenientes del mismo sistema político o bien desde el sistema
internacional, como por factores informales como la cultura política o la
personalidad de la élite que toma la decisiones externas. Es importante,
asimismo, tener en cuenta en el momento de analizar las decisiones
externas, las diferentes determinantes que condicionan esas decisiones,
puesto que éstas en definitiva son sólo el resultado de un proceso mucho
más amplio y complejo (Calvert, 1986;38).
En el actual sistema internacional los rasgos que están predominan-
do son la transnacionalización política, cultural, social4 y la interdepen-
dencia económica.5 En este contexto la frontera entre lo extemo y lo
interno se ha vuelto cada vez,menos distinguible (Putnam, 1988; Volgy
y Schwarz, 1991). Estos cambios comportan, en consecuencia, una
redefinición de los contenidos de la política exterior, puesto que muchas
actividades gubernamentales que tradicionalmente han tenido un carác-
ter preferentemente doméstico hoy tienen una destacada dimensión
externa. Asimismo, los temas y problemas que suscitan la preocupación
exterior de los Estados se han diversificado, abarcando desde aspectos
de seguridad hasta temas socio-culturales. Un caso claro, aunque extre-
mo, son las actividades gubernamentales de los países de la Unión

4 Un artículo interesante sobre la tendencia del proceso de transnacionalización después de la Guerra

Fría es el de Samuel Huntington (1993). Este autor afirma que en el mundo actual se están
desarrollando dos tendencias divergentes. Por un lado, la uniform ización de la cultura a través de
redes cada vez más transnacional izadas y, por otro, la afirmación de la identidad cultural basada en
el ethos nacional, étnico o religioso. Estas tendencias apuntan, según Huntington, a un cambio en
los patrones de los futuros conflictos de la humanidad.
5 Un debate bien fundamentado sobre loe cambios en el sistema internacional actual se encuentra
en la Review of International Political Economy. Stephen Krasner (1994) plantea que el sistema
internacional no ha sufrido cambios y que lo que muchos analistas muestran como transformaciones
no son más que "nuevas botellas con el mismo viejo vino". Susan Strange (1994), por otra parte,
discrepando del planteamiento de Krasner, afirma que si bien no todo es nuevo, no es cierto que
nada sea nuevo, como plantea Krasner.

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Europea. En ellas se aprecia el alto grado de interrelac

las distintas políticas nacionales. Así y todo, prácticam
países, incluso aquellos que no participan en proceso
poseen sectores gubernamentales con una important
na. La prosecución de sus intereses nacionales, por un
actuación internacional de los actores gubernament
por otro, están tornando más "vulnerables" las fr
(Tomassini, 1989; 31-37).

Los patrones de cambio de la política exterior.

Nuestra variable dependiente, la política exterior, no

inmutable. Las políticas exteriores varían en el tiemp
y de un tipo de régimen a otro (Russett y Starr, 198
exterior, como cualquier otra política pública, es un p
período de estabilidad le sigue un período de transici
a la vez se transforma con el tiempo en continuidad
comenzado argumentando que la política exterior tie
realidad no ha sido suficientemente recogida por
cambio como objeto de análisis de la política exterio
bien poca atención. Ciertamente han predominado la
ticas, ya que los académicos de política exterior han
estudios los patrones de continuidad de esa política.
Desde finales de los ochenta hemos sido testigos d
nes impresionantes e impensadas en el mundo: el des
mundo comunista, la emergencia de nuevos acto
democratización de América Latina, están entre los
lientes. La lista podría seguir creciendo. Mientras est
generadores de cambios en la política exterior, tambi
función de cambio de la política exterior. Este pr
transformación es el que nos anima a analizar la polí
una perspectiva que escudriñe cuáles son sus patr
estudio del cambio en la política exterior sugiere alg
¿Qué es el cambio de política exterior? ¿Cuándo
¿Cuáles son sus fuentes? ¿Bajo qué condiciones ocur

* Goldmann (1982) en un sentido similar habla de dos procesos en la po

de estabilización y un proceso de desestabilización. Con todo, Goldma
cambio propiamente tal, se ocupa de los factores que ayudan a estabiliza
esquema teórico igualmente permite explicar el cambio en la política ext

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El concepto de cambio de política exterior tampoco ofrece un

amplio consenso. Algunos académicos que se han ocupado de él no
siempre lo han conceptualizado de manera similar. Ch. Hermann (1990;
5), por ejemplo, que destaca que la política exterior está constantemente
cambiando, sugiere el concepto de redirección de la política exterior. El
cual específicamente se refiere a aquellos cambios en la dirección de la
política exterior de un mismo gobierno. Holsti ( 199 1 ; 83-84), plantea de
manera separada los conceptos de reestructuración y cambio de la
política exterior. Con todo, Holsti se interesa por aquel tipo de cambio
que implica ima transformación total de patrón de las relaciones externas
de un país. Este mismo planteamiento lo siguen Volgy y Schwarz (1991;
616-617), quienes definen el cambio fundamental de política exterior
como un caso de reestructuración. Ellos sólo se interesan por aquel
cambio relevante en la orientación total de la política exterior y el cual
se produce rápidamente, Rosenau (1970; 367), conceptualiza el cambio
de política exterior en términos de política adaptativa frente a su contexto
externo a fin de mantener las estructuras esenciales de la sociedad.
Goldmann (1982; 231-232), examina la estabilización y desestabiliza-
ción de la política exterior, de manera de desvelar los patrones de
continuidad de ésta. No obstante, todos estos autores están interesados
en comprender el cambio de política exterior, pero ofrecen para ello
diferentes conceptos.
Aquí, en este trabajo, comprenderemos el cambio de política exte-
rior como un continuum en el cual un extremo representa los cambios
"macros" y el otro representa los cambios "micros". En este continuum
identificamos tres niveles de cambio en la política exterior,7 a saber: la
reestructuración de la política exterior que tiene lugar muy rápidamente,
expresa un intento de cambio fundamental y se refiere a cambios en los
lincamientos básicos de la política; la reforma de la política exterior que
es un proceso normalmente lento, incremental y referido a aspectos parciales
aunque importantes de los patrones elementales de la política exterior; el
ajuste, finalmente, que es el nivel de cambio menos intenso y que tiene
una ocurrencia cotidiana, pero que ocasiona pequeñas alteraciones en el

7 Para una calegorización similar, aunque no centrada exclusivamente en los elementos del cambio,
véase a Carlos Luján (1990). Acerca de otra tipología de cambio de la política exterior, véase a
Charles Hermann (1990; 5-6), quien analiza cuatro niveles de cambio de política exterior en un
mismo gobierno, a saber: -de menor a mayor intensidad- a) ajustes de cambio; b) cambio de
programas; c) cambios de problema-meta; d) cambio en la orientación internacional.

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comportamiento de política exterior de un país dado, n

realineamientos, ni un cambio básico.8
La importancia de estos tres niveles de cambio de p
radica en que empíricamente nos permiten evaluar el
variable independiente tiene sobre la política exterior
drástico es el cambio de la política exterior, más podero
del (los) factores) explicativo(s) del comportamient
Estado. A continuación, nos referiremos a las fuentes
política exterior.
En primer lugar, los factores que impulsan el camb
exterior pueden venir del sistema internacional (Smit
1991). O bien, en segundo lugar, estos factores pueden
en el sistema político nacional (Ch. Hermann, 1990; V
1991; Goldmann, 1982; Holsti, 1991). Nuestra perspect
se sitúa en este último. Si bien somos concientes de la
sistema internacional, nos ocuparemos exclusivament
internas que pueden originar cambios en la política
dinámica que adopta este proceso. Los cambios de polí
son exclusivamente una función de respuestas a cambio
global; la política doméstica, el Estado, los procesos
formulación, y la sociedad, cumplen un rol muy destac
ción de cambios en la política exterior.
La política exterior normalmente se resiste al ca
prevalecer la continuidad (Volgy y Schwarz, 1991; 17-
sobre los cuales se sustenta la política exterior tienden
tiempo, mientras no sean alterados por cambios import
y/o en la sociedad -<lijimos que al sistema internaciona
lado-. La política exterior refleja, asimismo, las creenc
los formuladores de políticas en las instituciones buroc
quienes están influidos en variedad de grados y de form
-sobre todo la sociedad política: partidos políticos, gru
grupos de presión, etc.-. De esta manera, los cambi
tienden a incidir en las políticas gubernamentales.
Cuando una política exterior está muy institucional
se hace bastante difícil, lo que da lugar a un period
siempre que no existan fuertes desafios desde la socie
gobierno emprenda algunos cambios. Las organizacion

8 De cualquier forma, es posible que en el largo plazo la sumatoria de aj

conducir a un cambio fundamental de la política exterior.

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son un elemento básico para la estabilidad y la continuidad de la politica

exterior (Ch. Hermann, 1990; 8), ya que las pautas, creencias y procedi-
mientos establecidos tienden a resistir todo tipo de cambio. Goldmann
explica la continuidad de la politica exterior por la presencia de "estabi-
lizadores administrativos" (1982;247-250). Con todo, cuando se produ-
cen contradicciones entre las políticas gubernamentales y las demandas
que vienen desde la sociedad política, la chispa del cambio queda
activada. El fortalecimiento de la oposición dentro de un régimen auto-
ritario, por ejemplo, puede poner en entredicho las políticas gubernamen-
tales restándoles legitimidad hasta provocar su cambio, cuando no el
cambio del mismo régimen. Si las políticas gubernamentales fracasan en
ajustarse a las nuevas demandas del contexto doméstico, las contradic-
ciones crecen incrementando la probabilidad de fracaso, desatando así
una crisis política que cuestiona la legitimidad de las políticas y las
creencias mantenidas por el grupo dominante del Estado y la sociedad.
En términos de Rosenau (1970 y 1974) la política exterior seria una
maladaptive policy.
La inestabilidad política y las políticas disfuncionales pueden con-
ducir claramente al cambio en el liderazgo central, del régimen, de las
instituciones y creencias dentro del Estado y la sociedad. Este marco de
crisis, en sus más variados grados, es probable que dé lugar a algún tipo
de cambio en la política exterior. En suma, los cambios en la política
exterior tienden a reflejar cambios que tienen lugar en las estructuras,
creencias y política de la sociedad y del Estado dentro de un contexto
internacional dinámico (para este trabajo ceteris paribus). El alcance,
intensidad y dirección del cambio en la sociedad, el gobierno y la
política exterior no siguen patrones predecibles, éstos dependerán de la
naturaleza de los eventos críticos que provocan los cambios. Desde el
enfoque de las fuentes domésticas del cambio se pueden asumir muchas
perspectivas, tantas como factores explicativos haya, en un extremo, o
una que aglutine a todos ellos en un complejo pero -a nuestro juicio-
inmanejable modelo. Nosotros hemos seleccionado un factor, de por sí
amplio y complejo, como catalizador de cambio de política exterior: el
régimen político. En el siguiente apartado nos ocuparemos de él.

¿Qué es el régimen político?

"Few governments, democratic or authoritarian, appear to be immune

from domestic political constraints" (Hagan, 1987; 339). Estaafìrmación
de Hagan pone de manifiesto una realidad política que desde mediados

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de los ochenta ha despertado gran interés en los académ

exterior y que había sido desatendida en los años anteri
de la política doméstica en la política exterior. En o
política de la política exterior. El régimen político, com
gico de la toma de decisiones gubernamentales, es p
realidad política concluyente en el proceso de formac
exterior. De allí nuestro interés por elaborar un mod
considere al régimen político como variable explicativ
formación de la política exterior y de los cambios y con
comportamientos externos de los Estados. Al mismo tie
político es uno de los patrones de cambio más importan
exterior.
La literatura sobre régimen político ha generado co
nes bastante análogas (por ej., Salmore y Salmore,
1990; Lawson, 1993; Linz, 1974; Hagan, 1989a y 1989b
1984; Morlino, 1985; Huntington, 1971). No se han pr
gencias como las que suscita el concepto de política ext
lenguaje común, y también algunos intelectuales, t
término "régimen" para referirse a las instituciones pe
del Estado y gobierno y al grupo de personas que ocup
importantes, lo que generalmente lleva a asociar el régime
por ejemplo, hablar del régimen de Franco. Calvert,9 e
similar, señala que "a regime is the name usually given
or sequence of governments in which power remains
hands of the same social group" (Lawson, 1993; 185 y
de definición de régimen tiene normalmente, sobre t
Latina, un uso peyorativo, ya que se utilÌ2a el términ
gobiernos de corte autoritario. En este trabajo no u
acepción, ya que además de no establecer diferencias co
gobierno, su uso común para denotar realidades defini
negativas no lo hace aconsejable.
Van Klaveren, uno de los pocos académicos latinoam
ha teorizado sobre la política exterior, en un artículo s
perspectivas teóricas aplicadas a las políticas exteriore
nas, destaca entre los factores internos "las característ
y orientaciones básicas de una sociedad, tanto en mate
económica" (1984 ;34). En este marco se refiere al régim
narlo explícitamente- como "la forma de organiz

9 Citado en Stephanie Lawson (1993), p. 185.

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(1984;35). Esta definición, si bien, por su alcance bastante genérico, es

muy útil para establecer primariamente la clásica distinción entre regí-
menes democráticos y autoritarios, no nos permite observar las propie-
dades del régimen, ni captar la dinámica de éste. A partir de esta
definición, no obstante, se puede fundamentalmente derivar la naturaleza
de la estructura institucional del régimen. Salmore y Salmore (1978), en
uno de los estudios pioneros en la literatura sobre las determinantes
internas de la política exterior, definen el régimen político como "that
role or set or roles in a national political system in which inheres the
power to make authoritative policy decisions" (1978; 110). Salmore y
Salmore, aunque al hablarnos de roles nos estén indicando estructuras de
autoridad, nos ofrecen en esta definición un elemento nuevo: la dinámica
del proceso político.
Hagan (1989a, 508), basándose en Salmore y Salmore, define el
régimen político como "the political makeup of the group that controls
the central political structures of a national government". Hagan añade
a la definición de Salmore y Salmore un nuevo elemento: el political
makeup. Esto es, la dimensión no-estructural del régimen político. En
otras palabras, como se sabe, en cualquier régimen además de las reglas
y pautas de actuación formales existen patrones no escritos que determi-
nan la naturaleza de las relaciones entre los actores del régimen y de éstos
con la sociedad. Fishmann (1990, 428), recogiendo estas dos dimensio-
nes, señala que "a regime may be thought of as the formal and informal
organization of the center of political power , and of its relations with the
broader society. A regime determines who has access to political power,
and how those who are in power deal with those who are not".
Todas estas definiciones tienen en común la constatación de la
existencia de un núcleo central, llamado el liderazgo político, en donde
reside la facultad de tomar decisiones de naturaleza autoritaria. A partir
de este elemento común, las distintas aportaciones nos desvelan cuales
son las propiedades o atributos del régimen. Este trabajo se interesa en
conocer esas propiedades, puesto que un cambio de régimen es analíti-
camente mensurable a través de las alteraciones que sufren esas propie-
dades. La profundidad« intensidad de un cambio de régimen es factible
medirla a través del impacto en sus propiedades. En esta dirección,
Morlino hace una lúcida contribución para la comprensión del concepto
de régimen a través de un minucioso análisis de sus componentes. El
régimen político -según Morlino- está constituido por: 1 ) las ideologías,
los valores, los principios y las creencias que sustentan el proyecto global
del régimen; 2) las normas o reglas del juego que regulan la vida política

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de la sociedad y, sobre todo, definen los espacios y c

actores más involucrados en el proceso de elaboració
autoritarias; y, por último, 3) las estructuras de autorid
al conjunto de roles ligados entre sí y formalizados que
en que habrán de comportarse quienes ocupan cargos
1985; 44-46). Las estructuras de autoridad dan lu
institucional del régimen, por lo que dependiendo d
aquél, éstas tomarán una u otra forma. Las reglas d
las formas de acceso al poder y, en paite, los víncu
nantes y los gobernados. Estos dos elementos se refi
estructural del régimen. El tercer componente, las creen
grupo dominante que ejerce el poder político, design
estructural del régimen, la que tiene una especial si
forma que adopten los otros dos elementos y, por en
del régimen.
El régimen político además, como se señaló más arriba, forma parte
del sistema político. Es decir, es un subsistema de aquél, en ei cual reside
como la dirección política central de la sociedad. Ed rigor, el régimen
político, para nuestro análisis, es una herramienta más util qué el sistema
político, ya que permite una mayor profundización empírica para regis-
trar el cambio (Nohlen y Fernández, 1990).
De otro lado, siguiendo el análisis de Fishmann, el régimen repre-
senta uña realidad política distinta del Estado y del gobierno. Según
Fishmann: "Regimes are more permanent forms of political organization
than specific governments, but they are typically less permanent than the
state. ТЫ state, by contrast, is a (normally) more permanent structure
of domination and coordination including a coercive apparatus and thé
means to administer a society and extract resources from it" (1990,
428-29). Un régimen tiende a perdurar si los gobiernos que se alternan
en el poder lo hacen dentro del marco del régimen establecido sin alterar
la estructura fundamental de éste (Lawson, 1993; 186). De hecho, uno
de los desafios básicos de los procesos de consolidación democrática,
sobre todo en los países latinoamericanos, es lograr establecer una
alternancia fluida en el poder, que respete las estructuras y reglas del
juego existentes. Una distinción conceptual adicional entre Estado y
régimen, se refiere a que en el primero es donde el poder político está
localizado. El segundo, es el que establece cómo ese poder es realmente
usado (Lawson, 1993; 187). Los atributos nacionales dan a los países la
capacidad de actuar, pero es el régimen quien entonces indicara de qué
forma habrán de usarse esos recursos de poder. En este estudio no nos

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ocuparemos del impacto de tipos particulares de régimen sobre la política

exterior. Creemos que empíricamente es más rica la variable cambio de
régimen para medir esa relación causal. En el apartado siguiente, defini-
remos qué es el cambio de régimen y las formas que puede adoptar.

¿Qué es el cambio de régimen?

La dinámica del cambio de régimen podemos observarla a partir de la

distinción que hicimos entre régimen y Estado. Según Fishmann, pueden
producirse cambios de regímenes sin que se altere el Estado, e incluso
aprovechando esa estructura (1990). Ese es el caso, por ejemplo, del
cambio de régimen en España, donde las estructuras estatales existentes
permanecieron prácticamente inalteradas. Lo que en palabras de Fish-
mann, en términos transitológicos, sería una transición a la democracia
originada en el régimen. La otra cara de la moneda es Portugal. En ese
país se produjo un cambio de régimen que además conllevó una impor-
tante transformación del Estado. Este fue el caso de una transición
originada en el Estado. Los cambios que se generan según sea el origen
de la transición, dan lugar a fenómenos de cambios preciablemente
distintos. Un proceso de democratización que tenga su origen dentro del
régimen, por lo general, supone un cambio político gradual y moderado,
mientras que uno que se genere en el Estado tiene un carácter más radical
e intenso. Esto, al mismo tiempo, implica que su impacto sobre la política
exterior puede ser distinto. Hipotéticamente, cabría suponer que, en el
segundo caso, la política exterior puede ser objeto de transformaciones
más hondas. En suma, a este respecto cabe destacar la relación entre el
origen de los cambios y la modalidad que adopta la transición a la
democracia (Fishmann; 1 990, 426), la que a su vez se reflejará en cambio
potencial de la política exterior.
Un régimen puede considerase cambiado cuando hay un cambio
relevante en su orientación general y sus patrones de autoridad política
han sido alterados, lo que a su vez modifica la estructura política
(Andriole y Hopple, 1986;365). Este refleja un cambio mediante el cual
un régimen existente se transforma en otro distinto. Sin embargo, un
régimen no sólo cambia cuando se transforma en otro, sino cuando
durante su existencia se pueden desarrollar cambios que no alteran su
naturaleza. Estos "pequeños cambios" -por llamarlos de una forma-
generalmente ocurren antes de registrarse el "gran cambio", aquél que
en definitiva compromete la naturaleza del régimen. Estos cambios
dentro del régimen son adaptaciones de éste a las demandas de cambio

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que recibe de la sociedad o del sistema internacional

1987). Los cambios de régimen, como veremos a con
adoptar modalidades diversas.
Para apreciar la magnitud del cambio de régimen
clasificación en la cual tengan lugar distintos tipos de ca
de su intensidad. Es decir, en función del grado
compromete la orientación y estructuras del régimen vi
de régimen ocurre cuando las propiedades del régime
alteración puede materializarse en grados muy diver
bio en las personas (y su orientación) hasta la modif
estructura del sistema político (Hagan, 1989a; 508-50
Para el propósito de esta discusión, identificaremos t
de régimen que oscilan en un rango de más suaves a
En primer lugar, entre los cambios de régimen suave
los de carácter formal. Estos implican que hay un cam
central, en la facción o partido que gobierna, sin qu
alteración importante de las estructuras políticas y
aunque pueda haber una variación en los principios
gobernante, fruto del cuestionamiento general de un sec
del funcionamiento de las instituciones y reglas del
ser un cambio de gabinete o, en caso de una coalició
entre las fuerzas que la componen, o bien un cambio
Este es un tipo de cambio dentro del régimen. El segund
a aquellos cambios que se realizan por medio de un p
pero gradual , en este caso hay un reemplazo del gru
otro de orientación distinta, lo que supone un cambio -d
de las estructuras del régimen. El nuevo liderado pr
cambio en los arreglos institucionales y en las reglas del
el nuevo régimen normalmente coexistirán elemento
cambio. Estos cambios se desarrollan de forma relativ
existen tensiones entre el viejo y nuevo régimen, dado q
ha desmoronado de golpe. Por último, los cambios qu
radical o revolucionario. En este escenario hay una r
régimen saliente, incluso un cambio "coperniquiano"
los nuevos líderes. Las estructuras de autoridad y las
muy distintas de las del régimen anterior. Normalment
se desarrolla en un breve periodo de tiempo a través
como revoluciones, golpes de Estado, etc.

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Ahora bien, el interrogante que se nos plantea es a qué tipo de

modificaciones en política exterior pueden dar lugar estos cambios de
régimen político. De ello nos ocuparemos en la sección siguiente.

¿Conduce el cambio de régimen a un cambio

de política exterior determinado?

No podemos señalar a priori que exista una relación directa entre cada
uno de los mentados tipos de cambio de régimen y las variaciones de la
política exterior. Las particularidades de cada proceso y las otras varia-
bles intervinientes también ocupan un lugar destacado en la determina-
ción de la dirección que adoptan los cambios de la política exterior (Holsti,
1991). Con todo, en lo que parece no haber duda, es en que mientras más
profundo es el cambio de régimen más se acentúa laréíaciónrégimén-po-
lítica exterior (Noblen y Fernández, 1990). ¿Qué tipos d¿' Öambiös de
régimen afectan a la política exteriory bajó qué condicione^? En éste trabajo
asumimos que algunos de los tipos de cambio de régimen puedeñconducir
a una modificación de la política exterior/Esto no quiere decir que el eambio
de régimen siempre conlleve a un importante cambio de política exterior.
Por cada tipo de cambio de régimen hay algunos casos que pueden llevara
cambios de política exterior, mientras que otros no.
En el siguiente Cuadro hacemos una clasificación de tipos de cambio
de régimen que dan lugar a distintas modificaciones de la política exterior.
Como se verá, la evidencia empírica corrobora la no linealidad entre la
magnitud de un tipo de cambio de régimen y la profundidad de la alteración
de la política exterior. Antes de entrar a analizar esta información cabria
advertir de los límites de este cuadro. El esquema analítico que aquí se
presenta tiene un propósito más heurístico que la aplicación detallada de
éste a cada caso. La evidencia empírica muestra que en ocasiones los casos
no se ajustan rigurosamente al modelo explicativo, sin embargo, igualmente
éste nos parece útil para intentar interpretar esa realidad.

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MODIFICACIONES DE LA POLITICA
EXTERIOR

R/wíirti/ VIL VllL IX.

Cuba (59) Portugal (75) No conocido

CAMBIOS ™ V. VI
Q£ Gradual Corea del Su
REGIMEN - T-rrr- - - Taiwàn (86)

POLITICO Ь П. Ш
Formal Chile (70-73) URSS (86-89) Japón (90-)

Casillero I. C
accedió al pod
programa de g
de la política e
to de los Estad
en la solidari
cambio relevan
internacional d
la Cancillería c

Casillero II. En
(86-89), se reg
en la jerarquía
Estados Unido
Gorbachev, ad
encontrar fu
exterior muy
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lización en los
Otro caso es e
los setenta y s
transformacio
sociales y polít
y de las prácti
Madrid, lo que
mexicana. Esta
nacionalismo
mantuviera un

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de los principios de la no intervención y de la autodeterminación busca-

ron garantizar cualquier escrutinio y vigilancia sobre el Estado mexicano
desde el exterior. El alejamiento de estos principios ha petmitido un
mayor activismo mexicano a nivel regional y mundial. Esto explica, por
ejemplo, la importante presencia mexicana en la crisis centroamericana.
La crisis del modelo mexicano también propició, en parte, cambios en la
estrategia económica: el ingreso al GATT en 1986 es un resultado de ella.

Casillero III. En Japón, en 1993, la llegada al gobierno de un partido

diferente al FLD ha sido un cambio importante en la vida política nipona.
Si bien Hosokawa representa una facción disidente del PLP, el conjunto
de ideas y creencias acerca del papel de Japón en el mundo es muy
diferente del que tradicionalmente mantuvo el PLD. La coalición de
Hosokawa, con socialistas incluidos, quiso modificar el artículo 9 de la
Constitución de 1947, en el cual se consagra la voluntad del Japón de
renunciar a tener un ejército y limita sus fuerzas de control interno. Como
contrapartida, Estados Unidos se comprometió a resguardar la paz en
Asia Oriental. Estados Unidos ejerció, por tanto, durante los gobiernos
del PLD un dominio en la esfera estratégico-militar y un tutelaje en los
asuntos político-diplomáticos. La nueva orientación de Hosokawa, si
bien no ha podido modificar la Constitución, ha hecho una lectura y uso
nuevo de ella de cara a posibilitar su presencia militar en las acciones de
Naciones Unidas (Japón es el segundo apoitador) de mantenimiento de
la Paz y seguridad internacional. De hecho, el país del sol naciente tiene
la voluntad de incorporarse como miembro permanente del Consejo de
Seguridad de Naciones Unidas. El fuerte desarrollo económico que ha
convertido a Japón en una potencia mundial, es un factor que ha movido
a ciertos sectores políticos japoneses a pedir una acción política interna-
cional de mayor peso que se corresponda con ese potencial. Si bien estos
cambios no se han traducido en variaciones importantes en la política
exterior nipona, sí han impulsado algunos ajustes en ella.

Casillero IV. Las movilizaciones de estudiantes y disidentes contra el

régimen autoritario de Roh Tae-woo en 1986, füe el comienzo de la
transformación gradual del régimen. El cambio de régimen en Corea del
Sur es una transición que es fruto tanto de las movilizaciones sociales
como de la apertura desde dentro del régimen. Este, en 1987, inició un
programa de reforma tendiente a la democratización, el cual contempló
muchas de las demandas de la oposición. La democratización en Corea de
Surllevóauncambiofundamentalensupolíticaexterior: el más importante

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es el acercamiento con los países -en ese entonces

cialmente con Corea del Norte. En Taiwàn, el pro
ha sido similar aunque con un mayor peso de los
régimen, con lo cual ha sido menos violento. En 1
Chiang Ching-kuo inició el estudio de las reform
la Ley Marcial, después de 38 años, es reempla
Seguridad Nacional . Esto hitos dieron paso una dem
pero profunda. Los cambios generados en el régim
portantes modificaciones en la política exterior; e
Corea del Sur, también se verificó un cambio en la
socialistas especialmente con China. Estos cambios
una política exterior basada más en consideracion
ideológicas.

Casillero V. Con la muerte de Mao Zedong, la República Popular de

China experimentó cambios políticos importantes, los que no acabaron
de sustituir algunos elementos del antiguo régimen. Estos cambios se
generaron a partir de luchas entre facciones del partido comunista. El
sector liderado por Deng Xiaoping liberalizó e institucionalizó un nuevo
régimen orientado hacia un "socialismo de mercado" con elementos de
capitalismo dirigido. Esto ha cambiado el perfil exterior de China en
algunas de sus líneas fundamentales, por ejemplo, hacia el apoyo de
revoluciones violentas en el Tercer Mundo. Asimismo, se han estrechado
los vínculos con democracias industrializadas debido a la mayor coope-
ración económica. El régimen chino también ha reducido su significancia
como modelo de inspiración para movimientos revolucionarios del Ter-
cer Mundo. Los cambios producidos en Chile a partir de la transición
desde el régimen autoritario en 1 989, dieron lugar a algunas alteraciones
importantes en la política exterior. La transición chilena se realizó
conforme una modalidad relativamente consensuada, lo que marcó las
posibilidades de cambio en la política exterior. Si bien en los aspectos
político-diplomáticos hubo reformas significativas, algunas de las cuales
se habían tímidamente comenzado durante el epílogo del autoritarismo,
en la dimensión económica extema ha habido una cierta línea de conti-
nuidad entre los dos regímenes, salvo pequeños ajustes que se han
aplicado.

Casillero VI. Brasil (1985) es un caso de una transición gradual desde

un régimen autoritario hacia uno democrático en donde la política
exterior no sufre prácticamente alteraciones. El proceso de cambio de

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régimen fue precedido por un proceso gradual de liberalización política

interna que en gran medida determinó la formación de la política exterior.
La ruptura con el autoritarismo en 1985, se hizo sin quiebre del Estado y de
su apoyo militar, por lo que el proceso de cambio de los arreglos institucio-
nales fue lento. La profesionalización de la diplomacia brasileña ha sido otro
elemento determinante en la continuidad de los rasgos principales de la
política exterior. Ciertamente, la burocracia exterior (Itamaratí) desde
mediados de los setenta, ha tenido importantes márgenes de autonomía,
lo que le ha permitido un desarrollo relativamente independiente del
devenir político interno. Con el cambio de régimen se apreciaron algunos
cambios de énfasis, como por ejemplo, la relación con países vecinos,
principalmente Argentina, con la cual Brasil firmó un tratado de coope-
ración en 1986, el cual sería el antecedente del MERCOSUR.

Casillero VII. El régimen de Fidel Castro que se implantó en Cuba con

el derrocamiento del dictador Batista supuso un cambio radical en la
estructura política y socio-económica de la isla. Este cambio de régimen
implicó una ruptura total con el régimen anterior. La nueva orientación
externa del régimen castrista se basó fundamentalmente en ideas fuerte-
mente nacionalistas y antiimperialistas. En pocos años, la política exte-
rior cubana pasó de un apoyo sumiso a los Estados Unidos a una estrecha
colaboración con la Unión Soviética.

Casillero VIII. En Portugal la transición hacia la democracia se origina

en un golpe de Estado. El régimen fue incapaz de reformarse a sí mismo,
por lo que el cambio se origina en una instancia del Estado: el ejército.
El fracaso del régimen de iniciar el cambio y el socavamiento de la
estructura del ejército impulsaron la movilización revolucionaria con la
izquierda. El nuevo régimen se sustenta en una nueva orientación: por
ejemplo, la nacionalización de la banca, la reforma agraria y, en lo
extemo, la descolonización. Este último aspecto de la política exterior
portuguesa sufre una reforma importante, debido a la prioridad que el
nuevo régimen da a la solución política del problema colonial, lo que
sitúa a Portugal en un nuevo papel internacional.

Casillero IX. Casos no conocidos.

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A modo de reflexión final.

La importancia relativa de la variable cambio de régimen político frente

a otras variables como factor explicativo del cambio en la política
exterior dependerá tanto de la intensidad del cambio de régimen como
del peso de la presencia de otras variables. Con todo, en este trabajo nos
ha interesado demostrar la importancia del cambio de régimen como
factor explicativo de potenciales modificaciones de la política exterior
de un determinado país. Cualquier variación al nivel de las estructuras y
procesos políticos debería tener una influencia en la política exterior,
como política gubernamental que es. Los cambios de régimen, como ha
de suponerse, implican algún grado de alteración en los mecanismos
político-institucionales, los que a la vez pueden dar lugar a una reformu-
lación de las políticas de gobierno. De modo que cualquier cambio que
se produzca en las estructuras de autoridad, en las reglas del juego formales
e informales y en los principios de autoridad, debería concernirla en alguna
medida. De hecho, poca duda cabe que el quiebre de un régimen político
da paso a momentos cruciales de creatividad e innovación sobre las
políticas a seguir. Igualmente, cabe destacarse, como ya se ha hecho
anteriormente, que la relación entre cambio de régimen y cambio en la
política exterior no obedece a un patrón lineal. Es decir, no siempre un
determinado cambio de régimen político origina los mismos cambios en
la política exterior.
La perspectiva teórica aquí utilizada provee, en consecuencia, una
comprensión de cómo el cambio de régimen ha contribuido a los cambios
y reestructuraciones de la política exterior. Aunque somos concientcs
que este marco es muy general en algunos aspectos, esperamos que éste
sea ilustrativo de los conceptos básicos y de la lógica explicativa que está
detrás, la cual en el futuro puede ayudar a desarrollar nuevos y más
profundos enfoques. Los esfuerzos por identificar variables internas
significativas son recientes, por lo que no ha habido un desarrollo
metodológico y teórico que permita incrementar el poder explicativo de
estos factores. Este trabajo ha querido aportar un grano de arena en ese
sentido.
Finalmente, a nivel práctico, creemos que una perspectiva teórica
de esta naturaleza tendría fuertes implicaciones para la comprensión de
los procesos de cambio de régimen tanto en los países de Europa Central
y Oriental (PECOS), los cuales -según nos consta- no han sido suficien-
temente analizados, como en América latina, donde la democratización
supone también un terreno fecundo para introducir análisis de este tipo.

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