Documentos de Académico
Documentos de Profesional
Documentos de Cultura
1
lo establecido en la Constitución y no riñe con lo sentado por este Tribunal
en los varios pronunciamientos en que se ha estimado su vigor”.
2
Magistrada Ponente:
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
1. Solicitud
2. Hechos
2.2. Sostiene que debido a la osteoporosis que sufre no le pudo ser practicada
operación quirúrgica correctiva para la unión del hueso fracturado, por lo que
ha quedado inmovilizada. Anexa la historia clínica de la atención donde el
1 Mediante la Resolución 2426 del 19 de julio de 2017 la Superintendencia de Salud aprobó el Plan
de Reorganización Institucional presentado por Cafesalud E.P.S. en el que solicitó la creación de
Medimás E.P.S y la cesión de la totalidad de los activos, pasivos y contratos relacionados con la
prestación del servicio de salud. Cafesalud E.P.S. solicitó ceder por completo a Medimás E.P.S. su
habilitación como Entidad Promotora de Salud, situación que se formalizó el 1 de agosto de 2017.
Los afiliados fueron trasladados de manera automática y los efectos prácticos de la decisión no
supuso, para ellos, nada más que el cambio de nombre de la E.P.S. que les prestaba el servicio
público de salud.
2 Fractura intertrocantérica del fémur izquierdo. Cuaderno principal del expediente, Folio 7.
3
médico tratante le formuló recomendaciones de reposo y tratamiento
ortopédico hasta nueva cita de control por consulta externa.3
3 La accionante adjunta historia clínica firmada por el especialista César Augusto Alzate Moncada
con información sobre el procedimiento realizado, diagnóstico de salida e instrucciones de cuidado:
“Fecha Evolución: 2017/04/09. Subjetivo: Paciente femenino con fractura de cadera izquierda
angulada en varo con intento fallido de osteosíntesis por lo que se decidió dejarla en tratamiento
ortopédico, bota anti rotatoria y reposo en cama. Objetivo: Consciente, orientada, afebril con
acortamiento de la extremidad inferior izquierda, ligero dolor a la movilización. Hay buena
profusión distal con adecuada sensibilidad de la pierna. Se dejan cuidados y recomendaciones, y se
deja salida por ortopedia con cuidado en casa. No apoyo hasta nueva orden y cita de control con Dr.
Puche. Análisis: Salida. Naproxen Tabletas. Enoxaparina 40 Mgr. No apoyo. En 10 días se puede
sentar en silla de ruedas. Control por consulta externa en 25 días con radiografía nueva.” Cuaderno
principal del expediente, Folio 7.
4 Según el Decreto 1082 DE 2015 el SISBEN es un instrumento para la focalización del gasto
social, el cual utiliza herramientas estadísticas y técnicas que permiten identificar y ordenar a la
población, para la selección y asignación de subsidios, de acuerdo con sus características
socioeconómicas. El artículo 2.2.8.3.2 del Decreto establece la obligación de las personas de
mantener actualizada su información respecto al cambio de lugar de residencia, caso en el cual se
deberá realizar una nueva valoración de las condiciones socioeconómicas. Esta es precisamente la
situación de la accionante, quien en la actualidad vive en el municipio de Piedecuesta (Santander)
según el escrito de tutela y no en el municipio de Floridablanca (Santander), como lo señala el
certificado del SISBEN que adjunta. En consecuencia, es posible presumir que el certificado ha
perdido vigencia respecto de la condición socioeconómica actual de la accionante. Se destaca la
importancia de contar con elementos de prueba actualizados para constatar la existencia o no de una
situación de vulnerabilidad.
5 Cuaderno principal del expediente, Folio 2.
4
E.P.S. para que, en el término de 2 días hábiles contados a partir del recibo de
la comunicación, ejerciera su derecho a la defensa.
3.1.2. Sobre el primer argumento, señaló que los servicios de salud deben
tener como fundamento un dictamen médico que marque la idoneidad de la
atención. De esta manera, la prestación de servicios e insumos para tratar una
patología deben ser racionalizados por un especialista, quien es el encargado
de determinar el tratamiento correcto para la recuperación del paciente. En el
caso particular, la accionante solicita servicios e insumos inciertos que no
cuentan con el fundamento médico necesario, ni con el análisis mínimo de
pertinencia, procedencia y conexidad requerido para acceder a sus
pretensiones.
3.1.3. Sobre el segundo argumento, indicó que la Ley 100 de 1993 además de
establecer derechos para los usuarios del sistema de salud, también establece
deberes sin los cuales no puede entenderse la realización plena de sus
disposiciones. Concretamente, destacó el deber de cooperación del paciente
en relación con el tratamiento de su patología, el cual se deriva de la
obligación consagrada en numeral 1 del artículo 160 de la citada ley que
compele a todos los usuarios y beneficiarios del sistema de salud a procurar su
cuidado integral y el de su comunidad6. Con base en ello, alega que la
accionada ha incumplido sus deberes como paciente al desconocer las
instrucciones de cuidado establecidas por el médico tratante. Al respecto,
adjuntó copias de autorizaciones de servicios médicos con fechas de abril y
mayo, sin embargo, sostuvo que la accionante no asistió a estos controles.7
6 La apoderada judicial de Medimás E.P.S. defendió la existencia del deber de cooperación del
paciente en los siguientes términos: “Este deber, de gran valía en el campo de la medicina atañe a la
conducta responsable del paciente, quien, en sintonía con el tratamiento trazado por su médico,
debe ceñirse a él, habida consideración de que su recuperación o mejoría depende de ello. Es lo
mínimo que debe hacer: seguir las pautas e instrucciones del galeno. (Jaramlillo J., Carlos Ignacio;
Responsabilidad Civil Médica. Colección No. 8. Pontificia Universidad Javeriana. 2008, pp. 282 y
283)” Cuaderno principal del expediente, Folios 12 y 13.
7 Dentro del expediente se encuentran dos fotocopias con las siguientes características: (i)
Autorización de servicios No. 180508648 a nombre de la paciente Margarita Porras Barragán, con
fecha del 10 de abril de 2017, donde se aprueba toma de radiografías de cadera con fines de
diagnóstico, válida por 90 días; (ii) Autorización de servicios No. 182519623 a nombre de la
paciente Margarita Porras Barragán, con fecha del 25 de mayo de 2017, donde se aprueba consulta
con especialista en ortopedia con fines de diagnóstico, válida por 90 días siguientes a su expedición.
Cuaderno principal del expediente, Folios 14 y 15.
5
en tanto no se ha negado la prestación del servicio de salud. En efecto, destaca
que un médico tratante formuló instrucciones precisas de cuidado a la señora
Margarita Porras Barragán, entre las cuales se encontraba una orden de
radiografía y una cita de control con un ortopedista, servicios que fueron
debidamente autorizados por la entidad accionada y desdeñados por la
accionante.
6
pues lo que obra en el expediente es la historia clínica, en la cual se
considera seguir con las recomendaciones”8.
4.3. Para concluir, señaló que una autoridad judicial no puede suplantar las
funciones y la competencia del médico tratante, cuyo ámbito de conocimiento
es el indicado para determinar la pertinencia y procedencia de los servicios e
insumos de salud.
5.2.2. Señala que en cita de control con fecha del 12 de diciembre de 2017 el
médico tratante ordenó 20 terapias de tratamiento ortopédico las cuales, a
pesar de haber sido autorizadas por Medimás E.P.S., no han sido realizadas
debido a que –según describe en el escrito– el personal médico se ha negado
acudir a su casa a causa de las condiciones de la carretera del lugar donde
vive.10 Sostiene, además, que el médico tratante no le formuló todos los
medicamentos e insumos requeridos para el tratamiento de su patología, sino
que se limitó a prescribir los que entran en el ámbito de su competencia y
conocimiento; en efecto, la accionante alega que fue remitida al médico
general para las prescripciones adicionales.11
5.2.3. Refiere que por falta de recursos económicos no dispone de una silla de
ruedas y que, a pesar de su condición, el médico tratante no ha considerado
necesario ordenar una. Adiciona que a partir del accidente doméstico no ha
podido volver a caminar por lo que le es forzoso contar con atención médica
domiciliaria o con un trasporte que le permita acudir a las citas y tratamientos.
5.2.4. En cuanto a su núcleo familiar, declara que es soltera y tiene una hija y
un hijo; actualmente vive con su hija y con su nieto menor de edad. De igual
forma, agrega que no cuenta con los recursos económicos para contratar un
cuidador/a y ha sido su hija quien ha tenido que hacerse cargo de ella.
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia y procedibilidad
10 En efecto, la accionante afirma lo siguiente: “El médico ortopedista dio orden de 20 terapias en
la cita del 12 de diciembre de 2017 (…) las cuales ya fueron autorizadas, pero hasta la fecha no se
han realizado porque la Dra. que una vez realizó 10 terapias que me habían sido autorizadas
anteriormente, me dice que no las puede hacer porque no tiene tiempo, y como el barrio donde vivo
tiene carretera destapada, me dice que ella no baja”. Cuaderno de revisión del expediente, Folio 26.
11 Sobre ello, la accionante señala lo siguiente: “El 20 de diciembre me autorizaron y entregaron
algunos de los medicamentos ordenados [por el médico especialista] porque no me los entregaron
todos. El Naproxeno no me lo entregaron porque el gramaje fue ordenado de 500gr. y ellos solo
tenían de 250gr. Desde hace más de 2 años no tengo cita con médico general, a mí me ven los
especialistas, y creo que ellos saben más que un médico general (…) no entiendo por qué el médico
general tiene que dar la autorización [de los otros medicamentos]”. Cuaderno de revisión de
expediente, Folio 26.
12 Cuaderno de revisión del expediente, Folio 27.
8
La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional es
competente para revisar los fallos de tutela adoptados en los procesos de la
referencia, en desarrollo de las facultades conferidas en los artículos 86 y 241,
numeral 9° de la Constitución y en virtud de la selección y del reparto
verificado en la forma establecida por el reglamento de la Corporación.
1.2. Inmediatez
1.3. Subsidiariedad
16 Corte Constitucional, sentencias T-311 de 1996, M.P. José Gregorio Hernández y SU-772 de
2014, M.P. Jorge Ignacio Pretelt.
17 Corte Constitucional, sentencia C-117 de 2008, M.P. Manuel José Cepeda.
10
1.3.4. Con base en lo anterior, no obstante la existencia paralela del
mecanismo jurisdiccional en cabeza de la Superintendencia, esta Corporación
ha seguido aceptando la procedencia de la acción de tutela para proteger el
derecho fundamental a la salud.18 Lo anterior no significa que la jurisdicción
en salud de la Superintendencia no sea idónea y eficaz, por el contrario, es
clara su competencia prevalente, a excepción de los casos en que: (i) la acción
de tutela pueda proceder como mecanismo transitorio en caso de la inminente
consumación de un perjuicio irremediable; o (ii) cuando en la práctica y en un
caso concreto acudir a la Superintendencia no resulte el mecanismo más
adecuado para la efectiva protección del derecho fundamental.
1.3.5. En ese orden de ideas, el juez constitucional debe analizar –para cada
caso concreto– si el mecanismo judicial establecido por el legislador en el
artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 y en el artículo 126 de la Ley 1438 de
2011 es eficaz e idóneo para la efectiva protección de los derechos
fundamentales alegados, o si por el contrario su utilización puede conllevar la
configuración de un perjuicio que haga forzosa la presentación de una tutela
debido a la necesidad apremiante de la protección.
1.3.8. Por otro lado, si bien esta jurisdicción ha sido ampliamente promovida
por la Superintendencia y cuenta con canales de acceso apropiados, la
expedición de una normatividad nueva sobre las exclusiones específicas de
servicios y tecnologías en salud amerita el análisis de la Corte Constitucional
en torno a los límites de su aplicación.
18 Ver, entre otras, las sentencias T-603 de 2015 y T-400 de 2016, M.P. Gloria Stella Ortiz; T-450
de 2016, M.P. Jorge Ignacio Pretelt y T-707 de 2016, MP Luis Guillermo Guerrero.
11
1.3.10. Por lo anterior, en razón de la situación de vulnerabilidad manifiesta
de la accionante debido a su condición física, así como por ser un adulto
mayor sujeto de especial protección constitucional, y en vista de la existencia
de una amenaza real de sus derechos fundamentales, la jurisdicción
constitucional resulta la vía idónea y eficaz en el presente caso.
2. Problema jurídico
M. P. Jaime Araújo Rentería; T-760 de 2008, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa; T-875 de 2008,
M. P. Jaime Córdoba Triviño.; T-921 de 2008, M. P. Marco Gerardo Monroy; T-053 de 2009, M. P.
Humberto Antonio Sierra Porto; T-120 de 2009, M. P. Clara Inés Vargas Hernández; entre otras.
20 Tanto la jurisprudencia como la doctrina y la filosofía jurídica coinciden en considerar que el
reconocimiento de la salud como un derecho parte del convencimiento de que el ser humano no
puede existir dignamente y no puede realizar sus funciones vitales si carece de salud: “El ser
disminuido en sus facultades solo puede ejercer sus funciones imperfectamente. A partir de allí el
derecho a la vida se amplía e incorpora una serie de derechos más concretos como el derecho a la
vida saludable e íntegra. La salud se constituye en el derecho del hombre a mantener y conservar
del mejor modo posible su existencia humana –sus condiciones físicas y mentales– como requisito
indispensable para ser lo que está llamado a ser” Arbeláez Rudas, Mónica, Derecho a la salud en
Colombia: el acceso a los servicios del sistema general de seguridad social en salud, Centro de
Investigación y Educación Popular (CINEP), 2006, pp. 71 y 71.
21 Al interior de la Carta Política la salud era entendida como un servicio público y solo se
reconocía explícitamente como derecho fundamental en el caso de los niños según el artículo 44. En
la actualidad la jurisprudencia constitucional ha reconocido para todas las personas el derecho
fundamental autónomo a la salud.
13
3.1.4. Es decir, según el criterio de “conexidad”, bajo ciertas circunstancias el
acceso al servicio público de salud era susceptible de ser exigido por vía de
tutela si se evidenciaba que su falta de prestación podía vulnerar derechos
fundamentales, como la vida y la dignidad humana. El principal mérito de esta
sentencia fue su aporte en la construcción de un verdadero Estado Social de
Derecho al igualar, con fines de protección, los derechos económicos, sociales
y culturales con los derechos fundamentales.22
1.1.4. Por último, el Comité establece que el servicio de salud abarca “en
todas sus formas y a todos los niveles” cuatro elementos esenciales e
interrelacionados cuya aplicación constituye el nivel mínimo de satisfacción
del derecho, a saber: “disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y
calidad”.33 Estos elementos, no obstante, son amplios en su definición y
sirven como pautas indiscutibles para que el Estado –a través de su legislación
interna– concrete e implemente su contenido.
Principio de integralidad
Principio de sostenibilidad
41 El artículo 15 de la Ley 1751 de 2015 establece: “El Sistema garantizará el derecho fundamental
a la salud a través de la prestación de servicios y tecnologías, estructurados sobre una concepción
integral de la salud, que incluya su promoción, la prevención, la paliación, la atención de la
enfermedad y rehabilitación de sus secuelas. // En todo caso, los recursos públicos asignados a la
salud no podrán destinarse a financiar servicios y tecnologías en los que se advierta alguno de los
siguientes criterios: a) Que tengan como finalidad principal un propósito cosmético o suntuario no
relacionado con la recuperación o mantenimiento de la capacidad funcional o vital de las personas;
b) Que no exista evidencia científica sobre su seguridad y eficacia clínica; c) Que no exista
evidencia científica sobre su efectividad clínica; d) Que su uso no haya sido autorizado por la
autoridad competente; e) Que se encuentren en fase de experimentación; f) Que tengan que ser
prestados en el exterior. // Los servicios o tecnologías que cumplan con esos criterios serán
explícitamente excluidos por el Ministerio de Salud y Protección Social o la autoridad competente
que determine la ley ordinaria, previo un procedimiento técnico-científico, de carácter público,
colectivo, participativo y transparente (…)”.
42 Gaceta del Congreso de la República No. 116 de 2013, pp. 5 y 6.
20
de salud. En todo caso, la Corte declaró la exequibilidad del principio de
sostenibilidad financiera “bajo el entendido de que no puede comprender la
negación a prestar eficiente y oportunamente todos los servicios de salud
debidos a cualquier usuario”43
3.1. Ahora bien, en este punto es crucial señalar que si bien las exclusiones
obedecen, como se dijo, a los límites de sostenibilidad que impone el esquema
de aseguramiento en salud a los servicios y tecnologías financiados con
recursos públicos, su aplicación no es de ninguna manera absoluta. En efecto,
la sentencia C-313 de 2014 señaló categóricamente la posibilidad de inaplicar
las normas que regulan exclusiones o prohibiciones a la prestación del servicio
de salud de conformidad con la protección plena de los derechos
fundamentales. En este sentido, puntualizó que la jurisprudencia
constitucional ha decantado con claridad unos criterios para resolver la
aplicabilidad o inaplicabilidad de una exclusión en materia de salud, a saber:
3.3. Esta posición fue aplicada recientemente por la Sala Cuarta de Revisión
de la Corte Constitucional en el caso de un adulto mayor con parálisis
cerebral, afiliado a la E.P.S. en calidad de cotizante, quien solicitaba una
atención integral en salud que no estuviera reducida a la prescripción de
terapias y a la entrega de medicamentos. La Corte protegió los derechos
fundamentales a la salud y a la dignidad humana del accionante y determinó
que la atención integral implica para la E.P.S. prestar todos aquellos servicios
encaminados no solo a garantizar la recuperación del paciente, sino también
asegurar su dignidad. En particular, pudo evidenciar con claridad la necesidad
55 Corte Constitucional, sentencia T-1325 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
56 Corte Constitucional, sentencias: SU-480 de 1997, SU-819 de 1999, T-414 de 2001, T-786 de
2001, T-344 de 2002 y T-760 de 2008.
26
7. Caso concreto
7.2.2. Para comenzar el análisis lo primero que advierte la Sala es que las
pretensiones de la accionante se pueden dividir en servicios y tecnologías que
se encuentran expresamente incluidos dentro del PBS, servicios y tecnologías
que no se encuentran expresamente incluidos pero que no han sido excluidos e
insumos que fueron explícitamente excluidos.
7.2.3. Respecto a la (i) valoración médica domiciliaria y las (ii) terapias para
recuperar la movilidad, debe destacarse que se trata de servicios que hacen
parte del PBS y se encuentran financiados con recursos de la UPC según los
artículos 26 y 28 de la Resolución 5269 de 2017. 59 El PBS es el esquema de
aseguramiento básico que busca cubrir el universo de prestaciones en salud, el
cual, no obstante, es dinámico por lo que requiere la actualización permanente
de su contenido. Lo anterior, sin perjuicio del acceso a otros servicios y
tecnologías en salud a través de otros mecanismos.
7.2.4. Sobre la (iii) atención médica por parte de una enfermera y (iv) la
cama hospitalaria reclinable, servicios que si bien no han sido incluidos en el
PBS tampoco han sido explícitamente excluidos, debe hacerse una precisión
sobre su efectiva prestación. El derecho fundamental a la salud está
estructurado sobre el principio de integralidad, según el cual la atención en
60 Ministerio de Salud y Protección Social. Resolución 3951 del 31 de agosto de 2016. “Por la cual
se establece el procedimiento de acceso, reporte de prescripción, suministro, verificación, control,
pago y análisis de la información de servicios y tecnologías en salud no cubiertas por el Plan de
Beneficios en Salud con cargo a la UPC y se dictan otras disposiciones”. El artículo 5 de esta
Resolución señala: “El reporte de la prescripción de servicios y tecnologías en salud no cubiertas en
el Plan de Beneficios en Salud con cargo a la UPC será realizada por el profesional de la salud, el
cual debe hacer parte de la red definida por las EPS-EOC, a través del aplicativo que para tal efecto
disponga este Ministerios, el cual operará mediante la plataforma tecnológica del Sistema Integral
de Información de la Protección Social – SISPRO con diligenciamiento en línea o de acuerdo con
los mecanismos tecnológicos disponibles en la correspondiente área geográfica. (...)”.
29
tratante quien será el encargado de valorar su situación real, y con base en
ello, hará un informe completo y detallado dirigido a la Junta de Profesionales
en la Salud donde se determinará y aceptará la pertinencia de los servicios y
tecnologías requeridos.61 En ese sentido, únicamente respecto de las
solicitudes (i) y (ii) es posible verificar la existencia de un hecho notorio que
amerita su prescripción directa en sede de revisión.
7.2.8. Sobre la solicitud (i), no cabe duda que la accionante tiene derecho a
recibir por parte de Medimás E.P.S. una valoración científica completa y
oportuna que defina con claridad su estado de salud y los tratamientos
médicos que requiere, así como los insumos necesarios para garantizar su
bienestar y calidad de vida. Lo anterior significa que es específicamente a
partir de la efectiva valoración médica domiciliaria que podrá determinarse la
necesidad o no de las solicitudes (iii), (iv) y (v). Sobre las primeras dos, se
destaca la posibilidad que tiene el médico tratante, con fundamento en su
autonomía y en el diagnóstico que realice de la accionante y su entorno, de
solicitar a través del aplicativo “MIPRES” dichos servicios y tecnologías.
Sobre la última, en el siguiente acápite se hará un breve análisis de la
posibilidad de no aplicar para el caso concreto las exclusiones establecidas por
la Resolución 5267 de 2017.
7.2.9. Sobre la solicitud (ii), debe precisarse que las terapias para recuperar la
movilidad son un servicio que se encuentra incluido dentro del PBS y
constituyen una necesidad notoria de la accionante en razón de su condición
médica. Como se señaló anteriormente, en virtud de los artículos 26 y 28 de la
Resolución 5269 de 2017 los usuarios del sistema de salud tienen derecho a
recibir, incluso en su domicilio, la atención en salud que requieran para la
rehabilitación de su condición. Es entonces claro para la Sala que debido a la
dificultad de movilidad que supone una fractura de cadera la señora Margarita
Porras Barragán no está en condiciones de acudir personalmente a sesiones de
rehabilitación ortopédica. En consecuencia, la entidad accionada debe
encargarse de adelantar las gestiones necesarias para garantizar el acceso
efectivo a las terapias mencionadas directamente en su domicilio. En este
punto, cabe señalar de manera enfática que la prestación de este servicio no
admite excusas ni obstáculos relacionados con el acceso a la vivienda de la
accionante.
ii. Que no exista dentro del plan obligatorio de salud otro medicamento,
insumo o tratamiento que supla al excluido con el mismo nivel de
efectividad para garantizar el mínimo vital del afiliado o beneficiario
7.1.4. Con respecto al tercer parámetro, debe subrayarse que de las pruebas
allegadas al proceso de la referencia la Sala no contó con elementos
suficientes para asumir que la señora Margarita Porras Barragán se encuentre
en una situación de vulnerabilidad económica que le impida sufragar los
insumos que solicita. Al respecto, es de destacar la omisión en relación con la
solicitud de información formulada por la Magistrada Ponente en sede de
revisión sobre sus ingresos y egresos económicos mensuales. No obstante lo
anterior, debe considerarse la existencia de otros indicios que permiten
suponer en cierta medida la condición económica actual de la accionante.
31
7.1.5. Si bien determinar la capacidad de pago de una persona no es un asunto
simple, para la Sala el hecho de que la accionante se encuentre afiliada al
sistema de salud en la calidad de cotizante del régimen contributivo permitiría
suponer objetivamente que, en principio, está en la capacidad cubrir los costos
de servicios o tecnologías no incluidas en el Plan de Beneficios de Salud,
como los pañales desechables para adultos, los pañitos húmedos y las cremas
anti escaras. No obstante, de los elementos probatorios presentes en el
expediente, así como de la solicitud de información solicitada en sede de
revisión no es posible concluir con certeza la condición de vulnerabilidad
socioeconómica de la accionante, por lo que el cumplimiento del presente
parámetro debe ser condicionado.
7.1.6. Cabe añadir que la Sala pudo verificar en los datos personales
registrados en la historia clínica de la accionante, que en la casilla
correspondiente a la ocupación aparece que se encuentra pensionada. Este es
un criterio menor, sin embargo, llama la atención verificar tal información y
contrastarla con el silencio de la accionante respecto a sus ingresos y egresos
mensuales.
III. DECISIÓN
RESUELVE:
33
los servicios, tecnologías, insumos y medicamentos que venían siendo
garantizados a la señora Margarita Porras Barragán.
34