LA POBRE LEGISLACIÓN MINERA

Los peruanos tenemos una relación de amor-odio con la minería. La larga

tradición minera del país y su contribución a la generación de divisas necesarias
para mantener el equilibrio macroeconómico hacen que este sector sea
apreciado y considerado por varios grupos de la sociedad como el motor del
crecimiento de la economía peruana. Los cambios en la legislación minera
durante la década de 1990 reflejan, por ejemplo, esta visión, que suelen
compartir los ciudadanos de las urbes principalmente de Lima y de otras de la
costa después de todo, son los principales beneficiarios de los ingresos mineros
vía la provisión de servicios. En este contexto, el creciente descontento de las
poblaciones ubicadas cerca de los centros de operaciones mineras resulta poco
entendible: si la minería significa tantos beneficios, ¿cómo pueden estar contra
una actividad económica que trae crecimiento económico?; ¿por qué sus
habitantes no aprecian los avances que las empresas mineras presentan en sus
balances sociales? Quizá la respuesta radique simplemente en que aun con
minería siguen siendo tan pobres; en que el Estado los sigue excluyendo de su
condición de ciudadanos; en que sus capacidades no han aumentado; y en que,
como comunidades, se ven obligadas a competir con las empresas mineras para
usar recursos como el agua y la tierra o para conservarlos.
La situación actual, en la cual el odio está inclinando la balanza a su favor, se
relaciona también con una visión simplista de la minería peruana: la vemos como
fuente de desarrollo, pero olvidamos que ningún desarrollo es automático. Es
preciso diseñar e implementar políticas que promuevan la diversificación
económica y que generen incentivos para la inversión en actividades
económicas en las zonas mineras. Asimismo, es preciso que el Estado haga
inversiones complementarias que incrementen el impacto del canon y las
regalías, entre otras medidas. Pero también olvidamos que para diseñar e
implementar políticas se debe tener un sólido conocimiento sobre el tema.
Sabemos lo más evidente de la minería, pero todavía tenemos grandes vacíos
sobre su funcionamiento y sus impactos. Como ejemplo, un cambio como la
imposición de regalías tiene efectos en la rentabilidad del sector y, por lo tanto,
en su productividad a nivel global. Pero ¿acaso las regalías son las únicas
variables que afectan la rentabilidad y la competitividad? ¿No importa la
innovación tecnológica, que de hecho revitalizó a la industria del cobre
estadounidense durante las décadas de 1970 y 1980? Respecto al desarrollo,
seguimos manejando esquemas de teorías surgidas en la primera mitad del siglo
pasado. Esperamos que los encadenamientos propuestos por Hirschman (1958)
se generen automáticamente, o que el bigpush propuesto por Rosenstein-Rodan
(1961) se presente con una inversión minera masiva. Sin embargo ¿no sería
necesario actualizar esas estrategias de desarrollo? Por otro lado, pensamos
que el desarrollo nacional deviene inmediatamente en un desarrollo regional y
local. Pero ¿acaso en el Perú alguna vez se han diseñado políticas de atracción
de inversión local que promuevan la generación de empleo? En cuanto a los
conflictos, continuamos esperando a que surjan para solo entonces actuar sobre
ellos. Todavía no generamos herramientas que permitan intervenir en sus
causas más visibles, como la valoración de la tierra en los procesos de venta o
la valoración de los impactos ambientales, lo que permitiría llegar a acuerdos de
compensación más adecuados. Este ensayo pretende echar luces sobre lo que
sabemos y lo que no sabemos de la minería, para identificar una agenda de
investigación que permita diseñar políticas que ayuden a promover el desarrollo
nacional, regional y local. Se trata de no caer en el facilismo y fatalismo de quedar
atrapados por la maldición de los recursos naturales.

LA AUNSENCIA DEL ESTADO

¿QUÉ FACTORES DEBERÍA ATENDER EL ESTADO PARA QUE LA MINERÍA

NO PIERDA COMPETITIVIDAD?
El Estado puede hacer que la minería peruana no pierda competitividad, si
mejora la eficiencia, rapidez y probidad de su gestión. En general, más del 40%
de la inversión minera se destina a mantener niveles de producción y no
necesariamente en construir nuevos proyectos.
Para aumentar la eficiencia en la gestión estatal se debe priorizar en el corto
plazo dos objetivos: a) reducir la incertidumbre jurídica y b) sistematizar toda la
información que el Ministerio de Energía y Minas ( Minem) recibe para acelerar
los permisos que tiene que otorgar. La incertidumbre jurídica disminuye cuando
las normas y los criterios de evaluación para los diferentes permisos son claros
y definidos.
La norma minera más importante es el Texto Único Ordenado (TUO) de la Ley
General de Minería, publicado en 1992. Pero a lo largo de estos últimos 21 años
se han dictado decenas de otras normas que de alguna manera han enmendado
algunos de sus artículos. Por lo que se hace necesario reescribir un nuevo TUO
para facilitar su lectura. Existe una versión que compiló todas estas enmiendas
desde hace tres años en el Minem.
En el aspecto ambiental, la norma básica es el reglamento de protección que ya
cumplió 20 años. Con mucha visión, la Dirección General de Asuntos
Ambientales Mineros (DGAAM) del Minem ha elaborado un nuevo reglamento
que ha recogido toda la casuística observada en estos años. Sin embargo, este
proyecto de reglamento, que tomó cuatro años en elaborarse, extrañamente está
durmiendo en las oficinas del Ministerio del Ambiente (Minam) desde hace ocho
meses.
Se observa una falta de uniformidad de criterios en la evaluación de los distintos
permisos que se deben obtener en la Dirección General de Minería, como en los
diferentes estudios ambientales. Lamentablemente, no se cuenta con una guía
clara que indique cuán detallada debe ser la información para solicitar una nueva
instalación, una ampliación o modificatoria tanto de la planta metalúrgica como
la de los depósitos de relaves.
Las idas y venidas de la "Consulta Previa", convenio que solo 22 países lo han
recogido en sus legislaciones, también han retrasado inversiones pues el gran
temor de las empresas es que sean funcionarios del Estado los encargados de
esta labor, por lo tanto, tendrán que estar sujetos a sus tiempos, presupuestos y
capacidades. Esto se ha normado en nuestro país a pesar de que ya teníamos
normas de participación ciudadana con más de 10 años de vigencia.
Este gobierno decidió crear en diciembre del 2012 el Senace(Servicio Nacional
de Certificación Ambiental), cuya función será la aprobación de los Estudios de
Impacto Ambiental detallados, es decir, los exigidos a los grandes proyectos.

Para su creación, no se tuvo en cuenta lo que dispone la Ley Orgánica del Poder
Ejecutivo que señala que no deben duplicarse funciones o proveer servicios
brindados por otras entidades ya existentes. Esta función ya se venía ejecutando
en las diferentes direcciones generales de asuntos ambientales de los
ministerios, en el caso minero, hace más de 20 años.
Durante este tiempo, la DGAAM ha evaluado más de 5.000 estudios. Además,
el Minam tiene la facultad de revisar aleatoriamente cualquier estudio y
enmendarlo a través de una fiscalización del Organismo de Evaluación y
Fiscalización Ambiental ( OEFA).
Con la creación del Senace, el Minam dicta las normas, supervisa y sanciona.
Esto no contribuirá para contar con un clima de confianza y estabilidad que se
precisa para desarrollar de largo aliento como son los mineros.
El Senace tampoco será una ventanilla única que dará agilidad en la aprobación
de los estudios ambientales, pues otras instituciones como el ANA –Autoridad
Nacional del Agua– y el Sernamp tienen el mandato legal de revisar todos los
estudios ambientales que tienen un componente hídrico o se realizan en áreas
protegidas, respectivamente.
La fiscalización a la actividad minera en temas de seguridad y ambientales se ha
diluido en diferentes estamentos: Sunafil, Osinergmin, y OEFA. Esta
"supervisión" (como así se le llama legalmente) debe tener como principal
atributo que se deje de lado el factor político y se priorice el análisis estrictamente
técnico. Estas instituciones deben validarse técnicamente para ganarse la
confianza de la población.
Al parecer en el Minam están convencidos de que la gestión debe ser punitiva
más que preventiva. Confían que solo con multas se podrá tener aire y agua más
limpios. El 8 de abril último, el Congreso aprobó una ley que otorga facultades y
facilidades al OEFA desde un punto de vista sancionatorio, porque no se ha
observado mejoras técnicas en las fiscalizaciones que realiza, lo que está
abriendo espacios de arbitrariedad. Por esta norma se dispuso elevar el monto
máximo de las sanciones a 30.000 UIT. Además, se dispuso que la impugnación
de una multa ambiental no tenga efectos suspensivos.
La gran tarea que debería abocarse este gobierno en el tiempo que le queda es
mejorar el catastro nacional para contar con información verídica e
incuestionable de la propiedad superficial. Actualmente, el área de catastro de la
Sunarp es un "cuello de botella" y como tiene procedimientos reñidos con la
técnica, demora cualquier inversión. Es "normal" que las coordenadas del
levantamiento in situ, difieran del catastro municipal, y estas difieran de los de
Sunarp. El ministro de Agricultura ha declarado recientemente que no tenemos
un catastro en el ámbito nacional de tierras, porque el proceso quedo trunco en
los últimos seis años.
En el mediano plazo, el Estado deberá renombrar al Ingemmet (Instituto
Geológico, Minero y Metalúrgico) como el Servicio Geológico Nacional; dictar
normas que faciliten el asentamiento de filiales de reconocidos centros de
investigación minera en el país; así como definir las compensaciones
ambientales que se exigirán a proyectos que tengan que ocupar lagunas y
regular los reasentamientos de poblaciones.