CAPÍTULO 11 - LOS BIENES DEL DOMINIO ESTATAL.

I. EL CONCEPTO DE BIENES DEL DOMINIO PÚBLICO. LOS BIENES DEL DOMINIO PRIVADO. EL
PODER REGULATORIO.

 Por Carlos Balbín – Manual de Derecho Administrativo. Edición 2015.

Hasta aquí hemos visto que el Poder Ejecutivo para el cumplimiento de sus funciones (regulación,
ordenación, prestación de servicios y estímulo de actividades económicas) está organizado de
determinado modo (organización administrativa); dispone de personal (empleo público); y,
asimismo, requiere de bienes (dominio público y privado del Estado). Esto último es obvio, pues uno
de los presupuestos de la personalidad jurídica (Estado) es justamente el patrimonio. En efecto, el
Código Civil y Comercial señala que "la persona jurídica debe tener un patrimonio" (art. 154).
En primer lugar, es posible definir el concepto de los bienes del dominio público como aquel que
comprende al conjunto de bienes —trátese de cosas muebles o inmuebles— de propiedad del
Estado destinados a la utilidad o interés común.
En segundo lugar, es necesario distinguir básicamente entre los bienes del dominio público y
privado del Estado. Así, el Código Civil y Comercial define a los bienes del dominio público (art. 235)
y privado (art. 236).
El rasgo distintivo de este modelo (es decir, el carácter de interés general o de utilidad o comodidad
común) surge claramente del Código Civil y Comercial (artículo 235, incisos c y f).
El primero de los preceptos mencionados dispone que son bienes del dominio público, entre otros,
los ríos, estuarios, arroyos y demás aguas y, además, toda otra agua que "tenga o adquiera la aptitud
de satisfacer usos de interés general"; y, el segundo, añade "cualquier otra obra pública "construida
para utilidad o comodidad común".
El Legislador agrega ciertos ejemplos de bienes del dominio público. Así, las calles, plazas y caminos,
entre otros. Sin embargo, esto no nos permite discernir con mayores certezas el alcance de los
conceptos indeterminados antes detallados (interés general, utilidad y comodidad común).
A su vez, el artículo 236 establece que son bienes privados del Estado (es decir, bienes no públicos):
a) los inmuebles que carecen de dueño; b) las minas de oro, plata, cobre, piedras preciosas,
sustancias fósiles y toda otra de interés similar, según lo normado por el Código de Minería; c) los
lagos no navegables que carecen de dueño; d) las cosas muebles de dueño desconocido que no sean

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abandonadas, excepto los tesoros, e) los bienes adquiridos por el Estado nacional, provincial o
municipal por cualquier título".
Pues bien, es claro que el pilar de distinción entre los bienes del dominio privado y público es
sustancialmente, según el criterio del Legislador, el destino de interés, uso o utilidad común de los
bienes. Así, cabe preguntarse: ¿el destino común de los bienes es necesariamente el uso y goce
general de las personas? Por ejemplo, ¿las obras públicas tienen que estar destinadas al uso común
y público o es igualmente bien del dominio público si cumple con cualquier otro interés público?
¿Acaso el fin público del dominio estatal es necesariamente el uso común de los bienes por todos?
Creemos que los bienes del dominio público son aquellos que tienen una utilidad pública, trátese
del uso común y directo de las personas o cualquier otro de carácter colectivo.
En otras palabras, los bienes del dominio público tienen un destino público directo (por caso, el uso
público y general por las personas como ocurre respecto de las plazas o calles) o indirecto (el acceso
o goce indirecto; por ejemplo, los edificios destinados como sede de los poderes públicos o los
bienes utilizados en la prestación de un servicio público). En este último caso persiguen un fin
público, pero distinto del uso común y directo por todos. En este sentido se expidió la Corte, entre
otros antecedentes, en el caso "Germán Puebla c. Provincia de Mendoza".
En síntesis, y sin perjuicio de los criterios antes expuestos (utilidad, comodidad e interés colectivo),
cierto es que los bienes del dominio público son aquellos creados o reconocidos por ley (criterio
legal) y, a su vez, éstos pueden ser de propiedad del Estado nacional o entes autárquicos o
autónomos, pero en ningún caso de los particulares (titularidad).
Veamos puntualmente cuáles son los bienes del dominio público. El Código Civil y Comercial
establece que son bienes del dominio público, excepto lo dispuesto por leyes especiales: "a) el mar
territorial hasta la distancia que determinen los tratados internacionales y la legislación especial, sin
perjuicio del poder jurisdiccional sobre la zona contigua, la zona económica exclusiva y la plataforma
continental. Se entiende por mar territorial el agua, el lecho y el subsuelo; b) las aguas interiores,
bahías, golfos, ensenadas, puertos, ancladeros y las playas marítimas; se entiende por playas
marítimas la porción de tierra que las mareas bañan y desocupan durante las más altas y más bajas
mareas normales, y su continuación hasta la distancia que corresponda de conformidad con la
legislación especial de orden nacional o local aplicable en cada caso; c) los ríos, estuarios, arroyos y
demás aguas que corren por cauces naturales, los lagos y lagunas navegables, los glaciares y el
ambiente periglacial y toda otra agua que tenga o adquiera la aptitud de satisfacer usos de interés
general, comprendiéndose las aguas subterráneas, sin perjuicio del ejercicio regular del derecho del

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propietario del fundo de extraer las aguas subterráneas en la medida de su interés y con sujeción a
las disposiciones locales. Se entiende por río el agua, las playas y el lecho por donde corre,
delimitado por la línea de ribera que fija el promedio de las máximas crecidas ordinarias. Por lago o
laguna se entiende el agua, sus playas y su lecho, respectivamente, delimitado de la misma manera
que los ríos; d) las islas formadas o que se formen en el mar territorial, la zona económica exclusiva,
la plataforma continental o en toda clase de ríos, estuarios, arroyos, o en los lagos o lagunas
navegables, excepto las que pertenecen a particulares; e) el espacio aéreo suprayacente al territorio
y a las aguas jurisdiccionales de la Nación Argentina, de conformidad con los tratados
internacionales y la legislación especial; f) las calles, plazas, caminos, canales, puentes y cualquier
otra obra pública construida para utilidad o comodidad común; g) los documentos oficiales del
Estado; h) las ruinas y yacimientos arqueológicos y paleontológicos".
Existe entonces una multiplicidad de bienes del dominio público que son regulados no sólo por el
Código Civil y Comercial, sino por leyes y decretos específicos y sectoriales —por ejemplo, el espacio
radioeléctrico (ley 27.078), entre tantos otros—. Así, el régimen general debe completarse con los
marcos jurídicos especiales.
Ahora bien, ¿cuáles son los bienes del dominio privado del Estado? Éstos son definidos en términos
positivos por el artículo 236 del Código Civil y Comercial ya mencionado en los párrafos anteriores.
Históricamente se sostuvo que los bienes del dominio privado del Estado poseen caracteres más
cercanos a los bienes de las personas privadas y, por tanto, el régimen a aplicarles es propio del
Derecho Privado (Código Civil y Comercial). En efecto, los bienes del dominio privado no son
inalienables, imprescriptibles ni inembargables (art. 237 del Código Civil y Comercial) y su desalojo,
por ejemplo, debe hacerse por trámites especiales —con intervención judicial— y no simplemente
por decisión del Poder Ejecutivo. Sin embargo, existen ciertas salvedades. Por un lado, si bien es
cierto que los bienes privados del Estado son enajenables porque están en el comercio, ello depende
de autorizaciones estatales. Es más, ciertos aspectos —tales como su adquisición o enajenación—
se rigen por el Derecho Público. Así, por ejemplo, el Estado debe adquirirlos o venderlos por el
procedimiento de la licitación, la subasta y, en casos de excepción, por contrataciones directas. Por
el otro, los bienes privados cuyo destino es la prestación de servicios públicos no son embargables
(en este sentido coincide con los bienes de los particulares—243, CCyCom—).
Finalmente, el artículo 237 del Código Civil y Comercial establece que "la Constitución Nacional, la
legislación federal y el derecho público local determinan el carácter nacional, provincial o municipal
de los bienes enumerados en los dos artículos 235 y 236". Es decir, la potestad de regulación de los

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bienes estatales corresponde al Estado nacional o provincial, siguiéndose el criterio de propiedad
de los bienes, de modo que el Código Civil y Comercial sólo comprende el régimen de los bienes que
son propiedad del Estado federal.
En igual sentido, "las personas tienen su uso y goce, sujeto a las disposiciones generales y locales
(art. 237, Código Civil y Comercial).

II. LA AFECTACIÓN Y DESAFECTACIÓN.

Cabe aclarar que los bienes se incorporan al Estado —en principio entre los bienes privados de
éste— y, luego, en su caso, son afectados e integrados al dominio público. Los bienes se agregan al
patrimonio estatal por adquisición a título gratuito u oneroso (es el caso de los bienes vacantes y las
expropiaciones); decomiso (por sanciones o delitos); prescripción (en virtud de la ocupación por
tiempo determinado); y adjudicación (contratos y procedimiento de selección).
La afectación es el acto por el cual un bien es incorporado al dominio público; es decir, el bien es
destinado al uso, utilidad, interés o beneficio general de modo directo o indirecto y se le aplica el
régimen jurídico consecuente (Derecho Público federal o local).
En este contexto es importante distinguir entre los bienes del dominio público natural y artificial. En
el primer caso, la afectación es simplemente por ley (tal es el supuesto entre otros de los mares y
los ríos); mientras que, en el segundo, esto es, el dominio público de carácter artificial, es necesario
sumar a la ley el acto de alcance particular (así sucede con las calles, plazas y caminos).
A su vez, la afectación puede ser expresa (trátese de una ley o acto) o implícita. Esto último ocurre
cuando la decisión estatal presupone necesariamente afectar el bien al dominio público.
Sin embargo, rechazamos las afectaciones presuntas, es decir, los hechos administrativos — simples
comportamientos materiales del Estado— que supuestamente afectan bienes de propiedad del
Estado al dominio público (por ejemplo, si el Estado hace uso de un inmueble privado de su
propiedad con fines de utilidad o comodidad común).
Es posible que el Estado modifique el destino del bien afectado, pero conservándolo dentro del
marco del dominio público (así —por ejemplo— si le da otra utilidad o comodidad de alcance
colectivo). También puede plantearse el caso de traslado de titularidad entre personas públicas
estatales. Estos ejemplos constituyen supuestos de modificación de las condiciones de afectación
del bien de que se trate, pero sin excluirlo del ámbito del dominio público.

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Por su parte, obvio es concluir que la desafectación es el acto o hecho de exclusión de un bien del
dominio público y ello debe hacerse, en sentido consecuente y paralelo, por los mismos caminos
que trazamos en los procesos de afectación. Sin embargo, en el presente supuesto, sí aceptamos las
desafectaciones presuntas por su razonabilidad.
Así, si se tratase de bienes naturales debe hacerse por medio de la ley y, excepcionalmente, por
hechos. A su vez, tratándose de bienes artificiales, el cambio puede hacerse por leyes, actos y
hechos. Por ejemplo, la modificación de la traza de un camino, o cuando el Estado abandone una
expropiación.
Tras la desafectación del bien por ley, acto o hecho, éste pasa a formar parte del dominio privado
del Estado.

III. LOS CARACTERES Y PRIVILEGIOS.

Los caracteres del dominio público son los siguientes: a) la inalienabilidad; b) la imprescriptibilidad;
y, por último, c) la inembargabilidad.
¿Cuál es el fundamento normativo de estos caracteres? El artículo 237 del Código Civil y Comercial
establece que "los bienes públicos del Estado son inenajenables, inembargables e imprescriptibles".
Es obvio, entonces, que los bienes del dominio público no están dentro del comercio.
La inalienabilidad supone que el Estado no puede vender ni gravar (por caso, hipotecar) los bienes
del dominio público; sin perjuicio de ello, el Estado sí puede conceder su uso o explotación mediante
el reconocimiento de derechos reales administrativos. Así, cabe señalar que, por caso, el carácter
inalienable no es absoluto, sino que es posible transmitir su titularidad entre personas públicas
estatales, e incluso otorgar permisos de uso o concesiones de uso sobre esos bienes. El sentido de
la inalienabilidad de los bienes es proteger su afectación y destino en términos de utilidad, uso o
comodidad común.
Por su parte, la imprescriptibilidad nos dice que ningún particular puede adquirir esos bienes por su
posesión más el simple transcurso del tiempo.
Por último, si el bien no puede ser objeto de enajenación ni adquisición por medio de prescripción,
es obvio y consecuente entonces que no puede ser embargado (inembargabilidad).
Es decir, así como la titularidad del bien del dominio público no puede ser transferida, el embargo
es irrazonable porque éste es simplemente el paso previo cuyo sentido último es justamente el
traspaso del bien entre patrimonios.

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Los caracteres descriptos, por un lado, limitan el manejo de los bienes del dominio público
pero, por el otro, protegen tales bienes.
El Estado tiene la obligación de cuidar y conservar los bienes del dominio público. En tal sentido, el
Estado debe llevar el inventario de sus bienes y —en caso de que fuesen registrables— inscribirlos
en el registro respectivo. Es más, el Estado debe prestar regularmente el servicio de
custodia y conservación de dichos bienes.
Finalmente, el Estado puede proceder al desalojo de los bienes del dominio público, sin intervención
judicial, siempre que esté ordenado en estos términos por el propio legislador. De todos modos, el
Estado debe realizar un procedimiento previo, salvo casos de urgencias previstas por el propio
legislador y debidamente razonadas y justificadas.

IV. EL USO DE LOS BIENES DEL DOMINIO PÚBLICO.

El Código Civil establece en su artículo 237 —ya citado— que "las personas tienen su uso y
goce, sujeto a las disposiciones generales y locales".
Sin embargo, el uso es parte del marco jurídico, de modo que el Estado federal y las Provincias
ejercen sus competencias en sus respectivos ámbitos (es decir, dominio público federal y provincial).
De todos modos, los bienes del dominio público del Estado federal están sujetos también en este
terreno (uso o explotación) y, en ciertos aspectos, a las leyes provinciales y ordenanzas municipales
del lugar donde se encuentren situados los bienes.
Hemos dicho ya que los bienes del dominio público pueden ser dados en uso; sin embargo, debemos
distinguir entre el uso común y especial. El primero es general y el segundo es exclusivo, en cuyo
caso es posible acceder por permiso, concesión o prescripción.
El uso común puede prever el cumplimiento de ciertos recaudos de acceso o restricciones
temporales, y no por ello se constituye en especial.
El uso común es —por ejemplo— el tránsito por las calles, plazas o playas, y debe sujetarse a
los principios de compatibilidad (el uso de unos sujetos no puede impedir el de los otros); prioridad
de los menos autónomos (así, en caso de escasez o uso más restringido debe darse preferencia a los
que menos posibilidades tienen de acceder por sus propios medios); y protección de los bienes (el
deber de cuidarlos, de modo tal que el uso de unos no perjudique al de los otros).
Por su parte, el uso especial supone el disfrute o explotación de carácter privativo (exclusivo y
excluyente de los otros); y, por ello, es necesario un permiso especial del Estado. Finalmente, es
posible que los bienes del dominio público estén destinados al uso exclusivo del propio Estado.