XXI CONGRESO NACIONAL DE TRIBUNALES

DE CUENTAS, ÓRGANOS Y ORGANISMOS

PÚBLICOS DE CONTROL EXTERNO DE LA
REPUBLICA ARGENTINA

MENDOZA
02, 03 Y 04 DE NOVIEMBRE 2011

TEMA 1
“El Control Externo Público, la determinación de responsabilidades
de los funcionarios y eventual determinación de perjuicio
fiscal articulada en un modelo de ejecución del gasto e ingreso
publico direccionados a la inclusión social”

TÍTULO
“LA DETERMINACION DE LAS RESPONSABILIDADES DE
LOS FUNCIONARIOS PUBLICOS
Y EL CONTROL EXTERNO DE LA HACIENDA PUBLICA”

TRIBUNAL DE CUENTAS DE LA PROVINCIA DE CORRIENTES

AUTORES: C.P. EDGARDO FABIAN RAMIREZ

C.P. MARIA EDA GOMEZ SAMELA

COLABORADOR: DR. ALVARO MONZON WYNGAARD

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 INTRODUCCION

La responsabilidad de los funcionarios públicos, emergió al admitir la

soberanía del pueblo; dado que el gobierno se ejerce por medio de personas
que lo representan, que de él obtienen su autoridad y mandato, y que ante él
responden en el desempeño de sus funciones, de acuerdo con las normas del
sistema representativo de gobierno.
El ejercicio de la función controladora hace a la esencia misma de un
Estado organizado sobre la base de un sistema democrático y representativo
de gobierno. Esto es así, en tanto permite asegurar garantías objetivas a los
ciudadanos, de que los recursos extraídos de la comunidad sean afectados al
cumplimiento de la satisfacción de las necesidades colectivas, razón ética que
justifica la imposición fiscal del Estado a sus ciudadanos.
El concepto de la responsabilidad de los funcionarios es relativamente
moderno, dado que cuando los gobiernos se consideraban emanados de la
divinidad y/o encarnados en la persona del monarca, los funcionarios sólo
respondían de sus actos ante él, en tanto el soberano era únicamente
responsable ante Dios, fuente de su investidura. No podía concebirse que
unos y otro respondiesen ante el pueblo, por cuanto éste era una entidad
política sin intervención alguna en la formación de la autoridad.
El control público debe referirse a la defensa de los intereses de la
comunidad y su ejercicio debe entenderse como la posibilidad de que aquella
pueda enterarse acerca del cumplimiento eficaz de cada una de las funciones
del Estado, de modo de permitir a la administración pública la mejora constante
de su organización y funcionamiento, corrigiendo los defectos que un buen
sistema de control pone permanentemente de relieve.
Debe entenderse que la raíz del control es de índole política,
garantizando la correcta utilización del poder por quienes lo ejercen, al
posibilitar la verificación de los desvíos que afecten el interés público con la
consiguiente asignación de responsabilidades.

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 La responsabilidad de los funcionarios públicos es una de las
características fundamentales del gobierno representativo, y es de la esencia
de esta forma de gobierno que todos los funcionarios públicos se desempeñen
según normas obligatorias que rijan su conducta y que respondan por las
consecuencias de sus actos u omisiones, pues ejercen la función en nombre
del pueblo, fuente exclusiva de la soberanía.
Donde exista un poder de gobierno, cualquiera que sea el estamento
del que se trate, debe existir una responsabilidad. Desde el primer mandatario
de la Nación, hasta el último de los funcionarios, son responsables de sus
actos como órganos del Estado, efectuando una síntesis entre el principio
republicano y el representativo, fundado en la soberanía del pueblo, del cual los
gobernantes por él elegido, son sus mandatarios, agentes o gestores.
Todo el que es depositario o delegatario de una parte de la soberanía
popular, debe ser responsable de infidelidad o abusos cometidos en su
ejercicio.
La idea de que el Estado se hiciera responsable por los actos que
realizaba, comenzó a surgir ya en las primeras civilizaciones, aunque en ellas,
por estar el Estado representado en la figura del monarca y ser éste, según la
ideología que imperaba en la antigüedad, de origen divino, era contradictorio
responsabilizarlo por los perjuicios causados y obligarlo al pago de una
indemnización.
Con el tiempo esta idea primaria se fue modificando y gradualmente los
funcionarios públicos comenzaron a ser responsabilizados por sus actos, así
como el Estado, ya no en la figura del monarca, sino en la de un ente orgánico
al cual se lo pudo responsabilizar por los actos de los funcionarios que actúan
bajo sus directivas.
Por ello el Estado, y por ende los funcionarios que de él dependen,
pueden ser responsabilizados administrativa, civil, política, o penalmente
cuando los actos que de ellos emanan afecten derechos privados, y es
obligación de éstos indemnizar los daños que produzcan, situación que, tanto
doctrinaria como jurisprudencialmente, tiene en la actualidad unánime apoyo.

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 De aquí se deduce con toda lógica, que todas las jurisdicciones del
Estado, tanto en el ámbito nacional como provincial y municipal, en tanto
afecten con su accionar a terceros, o en el caso de los funcionarios al mismo
Estado, sea que el daño producido haya sido dolosamente o por negligencia,
deberán responder por los perjuicios que produzcan.
Sin dudar la responsabilidad del Estado y de los funcionarios es una
necesidad, en protección de los derechos de los administrados.-

El presente trabajo se ajusta a las normas de presentación de

investigaciones que aprobó el Secretariado Permanente de Tribunales de
Cuentas en función de los lineamientos determinados oportunamente por
el Instituto de Estudios Técnicos e Investigaciones (I.E.T.e.I.)

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 DESARROLLO

I) LA RESPONSABILIDAD DE LOS FUNCIONARIOS PUBLICOS

1. El Funcionario Público
Para el cumplimiento de las actividades que le son propias la
Administración Pública debe contar con una organización idónea que,
compuesta por órganos de distinto nivel, le permita llevar a cabo sus fines. Se
conforman así las personas jurídicas públicas estatales que como tales, no
pueden actuar ni desenvolverse por sí mismas, requiriendo la presencia de
personas físicas. Serán pues éstas, las encargadas de llevar a cabo las
actividades de la Administración dentro del marco de competencia asignada,
cuya voluntad expresada será imputada a la persona jurídica que integran. Son
ellas los “órganos-personas”, a través de las cuales el Estado cumplirá con su
accionar.
Según la doctrina nacional se sostiene que los agentes de la administración
pública son las personas de existencia visible, reclutadas por elección o
nombramiento, para realizar la actividad total del Estado.
En sentido amplio José Canasi (1972), ubica a toda la masa de individuos
que cumpliendo con los más diversos cometidos estatales, sin distinción de
gobernantes, funcionarios o meros empleados, forman la pirámide
administrativa o escala jerárquica de la organización y funcionamiento de todos
los organismos constitutivos de las diversas entidades públicas (Estado
Nacional, provinciales, comunas y entidades descentralizadas
administrativamente)

2. Distinción entre funcionarios y empleados públicos

Algunos autores disciernen entre funcionarios públicos, representantes de
la persona jurídica del Estado, cuya gestión puede provocar daños que deriven
de actos (administrativos, legislativos y judiciales) u omisiones formales o

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materiales, y empleados públicos (dependientes de la persona jurídica Estado)
cuyo obrar u omitir material y/o hechos, puede causar perjuicios a terceros.
Lo que caracteriza a estos conceptos es una diferencia de nivel, en lo
referente al orden jerárquico, en que se desempeñan, al origen de los poderes
ejercidos, al carácter que invisten, a la superioridad de unos respecto a otros,
de lo cual deriva que el funcionario se encuentra funcionalmente por encima del
empleado dentro de la organización de la Administración Pública.
Por los términos “funcionario público” y “empleado público”, usados en el
código penal argentino se designa a todo el que participa accidental o
permanentemente del ejercicio de funciones públicas, sea por elección popular
o por nombramiento de autoridad competente".
Para Marienhoff (1974), el funcionario público y empleado público es toda
persona que realice o contribuya a que se realicen funciones esenciales y
específicas propias de la Administración Pública.
La mayoría de la doctrina considera que el concepto de funcionario
comprende como equivalentes a los empleados y agentes.

3.- Concepto de responsabilidad

Responsabilidad (del Latín respondere: “estar obligado”) es un término que
admite dos acepciones: una atiende a la capacidad de responder a ciertos
actos en forma abstracta, como la capacidad del mayor de edad a quien
pueden atribuirse legalmente los actos jurídicos que concreta, y la otra
concepción vincula a un sujeto con las consecuencias de los actos que realiza.
Tener responsabilidad implica tener que responder por algo que se hace o
se deja de hacer y asumir las consecuencias.
Según Bielsa (1965), la palabra responsable puede sustituirse por la de
obligado, pues la responsabilidad nace con el hecho que la genera; la
responsabilidad es la imputable transgresión de un deber jurídico; la sola
obligación de cumplir algo no implica responsabilidad mientras no haya
transgresión, incumplimiento o mora.

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 Según la Doctrina de la Contabilidad Pública, el concepto de responsable
es aplicable no solo a quienes deben rendir cuentas, en virtud de una
obligación de fuente legal, sino a todos los funcionarios públicos, todos son
responsables, en cuanto por un acto u omisión ocasionen daño a la hacienda:
tienen que repararlo aunque no estuvieran comprendidos entre los obligados a
rendir cuentas
Fundamentos
La responsabilidad ha sido concebida como instrumento de control del
poder “o” como garantía de los ciudadanos. Un enfoque integral permite
considerar que responsabilidad es control “y” garantía: es garantía de los
ciudadanos, pero también un principio de orden y un instrumento más de
control del poder.
La responsabilidad de los funcionarios públicos es una de las
características fundamentales del gobierno representativo y es de la esencia
de esta forma de gobierno que todos los funcionarios públicos se desempeñen
según normas obligatorias que rijan su conducta y que respondan por las
consecuencias de sus actos u omisiones, pues ejercen la función en nombre
del pueblo, fuente exclusiva de la soberanía.
Responsabilidad de las personas jurídicas
La responsabilidad de las personas jurídicas, es indirecta, en atención a
que los daños que les sean imputables resultarán de actos, hechos u
omisiones de sus representantes –directores o administradores – o de sus
empleados – dependientes-, o bien, del riesgo o vicio de cosas de su
propiedad.
El ser funcionario implica una “responsabilidad especial”, entendida como
capaz de obligarse por el funcionamiento del servicio a su cargo, por lo cual
están constreñidos no solo por el contrato de carácter público que los vincula
sino por la exigencia legal o jurisprudencial, que los obliga no sólo a accionar
eficientemente, sino que le impide la realización de omisiones, caso no
encuadrable al ciudadano común, el cual no está obligado en esto si
expresamente no se lo impone la ley como excepción.

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 Como consecuencia de la actuación de los funcionarios pueden derivarse
daños para la hacienda pública por los actos u omisiones de los mismos, los
cuales pueden ser directos o indirectos. Son directos los originados por delitos
o cuasidelitos: por ejemplo, si un funcionario sustrae sumas del tesoro o deja
de percibir las que debían ingresar a él, o si, por negligencia, hace que se
pierdan, deterioren o destruyan bienes del estado. Son indirectos cuando
aparte de las consecuencias que puedan acarrear al funcionario su conducta
irregular, se ocasionan daños a un tercero, el Estado puede tener la obligación
de indemnizar a dicho tercero.

4.- Evolución histórica de la noción de responsabilidad

La responsabilidad del funcionario frente al Estado existía desde los
regímenes absolutistas, pero sólo en el Estado de Derecho se admite la
responsabilidad frente a particulares. El cambio operado ha sido en primer
término de tipo conceptual: el control no se fundamenta sólo en las
necesidades de una correcta administración, sino en el principio de
responsabilidad de los funcionarios. La Declaración de los Derechos del
Hombre y del Ciudadano, aprobada por la Asamblea Nacional de Francia, en
1789, proclamó que “la Sociedad tiene el deber de pedir cuentas a todo
funcionario público de su administración”, y afirmó que “toda Sociedad en la
que no está asegurada la garantía de los derechos ni determinada la
separación de los poderes no tiene constitución”. El fundamento del control
había cambiado, pero pese a ello la responsabilidad efectiva debió recorrer
todavía un largo camino.
El propósito de que la gestión administrativa alcance la eficacia, la
eficiencia y la economía requiere la aplicación de otros instrumentos y criterios,
sin desmedro de las finalidades perseguidas por los controles clásicos.
A pesar de la responsabilidad proclamada por la Revolución Francesa,
de índole política, por largos años el Estado no respondió por los daños
originados en su actuación como poder público, y los funcionarios (según el
Artículo 75 de la Constitución del año VIII de la Revolución) no podían ser

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demandados por los particulares “por los hechos relativos a sus funciones sino
en virtud de una decisión del Consejo de Estado”.
Esa norma fue sustituida en 1870 por otra que suprimió la necesidad de
la decisión previa del Consejo de Estado, pero facultó a la Administración para
sustraer a los funcionarios de un juicio cuando considerara que su presunta
falta fuese inseparable de un acto administrativo. Como puede verse, los
controles no implicaban responsabilidad ante terceros aunque sí ante el propio
Estado, de modo que en este aspecto muy poco había cambiado respecto del
Antiguo Régimen.
La responsabilización de los funcionarios en el derecho francés debió
transformarse, tanto en el plano teórico como en el terreno normativo.
Hacia principios del siglo XX, Maurice Hauriou, afirmaba con el mayor
convencimiento, “que la mayor o menor libertad para demandar judicialmente al
funcionario quedaba compensada con la posibilidad de obtener la anulación del
acto, considerando que el funcionario no es nada y sus actos lo son todo”.
En 1921, el mismo autor planteaba la necesidad de proteger a los
funcionarios contra demandas imprudentes e injuriosas, cuyo abuso
trastornaría la administración.
También el control judicial sobre la administración pública debió abrirse
paso mediante sucesivos avances: primero, la indemandabilidad del Estado
cuando actuara como poder público; después, la necesidad de autorización
legislativa para hacerlo y, finalmente, los reductos exentos de control, en
particular respecto de los actos discrecionales, proceso que describe Eduardo
García de Enterría en su ya clásico estudio sobre “La lucha contra las
inmunidades del Poder en el Derecho Administrativo”.

5.- Tipos de responsabilidad

Antes de establecer los tipos de responsabilidades en las cuales se
puede ver implicado un funcionario público es necesario establecer que un
funcionario público es el agente más importante de la estructura jurídica estatal
de un país.

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 Un funcionario público es aquella persona física que prestando sus
servicios al Estado se halla especialmente ligada a éste (por nombramiento,
delegación o elección popular) y que premunido de poder de decisión
determina en forma expresa o ejecuta su voluntad a través del desarrollo de
actos de naturaleza diversa que tiende a fines de interés social o estatal
La responsabilidad de los funcionarios públicos, emergió al admitir la
soberanía del pueblo; dado que el gobierno se ejerce por medio de personas
que lo representan, que de él obtienen su autoridad y mandato, y que ante él
responden en el desempeño de sus funciones, de acuerdo con las normas del
sistema representativo de gobierno.
Desde un punto de vista jurídico podemos clasificar a la responsabilidad en
Penal, Administrativa, Disciplinaria, Política y Civil. Resulta elocuente el
razonamiento de estos conceptos, en virtud de que conforme al encuadre dado
se puede determinar el marco legal aplicable, la diferencia principal radica en
los bienes o valores jurídicos que se intenta proteger o tutelar.
La responsabilidad Penal y Política están tratadas: la primera en el derecho
penal, y la segunda en el Derecho Constitucional, Nacional o Provincial según
que el funcionario o agente corresponda a una u otra esfera de la
administración. Los presupuestos que conforman la responsabilidad Civil y la
Administrativo Patrimonial son los mismos (culpa, daño y relación causal),
ambas poseen un objeto resarcitorio; sin embargo sus procedimientos y
ámbitos de aplicación son diferentes por tal motivo es menester analizar las
particularidades propias de cada una, ya que esto determina el ámbito de
competencia civil o administrativa, razón suficiente para efectuar un análisis
detallado de la responsabilidad administrativa, patrimonial y contable.

• Responsabilidad Política: pertenece al derecho público,

específicamente al derecho constitucional. Su declaración es requisito previo
para promover acciones criminales o civiles contra los funcionarios a ella
sujetos, y se instituye a través del juicio político. El cual es un proceso de
naturaleza judicial, incoado contra cierta categoría de funcionarios públicos y

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magistrados, que tienen inamovilidad, separándolos del cargo y quitándoles
inmunidad de jurisdicción penal, sin perjuicio de acciones penales posteriores y
se pueden motivar en tres causales: mal desempeño de sus funciones, delito
en el ejercicio de sus funciones, y crímenes comunes. Se funda en el principio
del control recíproco de los actos de los poderes de gobierno. Las principales
características radican en que alcanza solamente a funcionarios de nivel
superior y tiene como fin primordial la separación del cargo de dichos agentes.
El agente del estatuto y los agentes fuera de carrera no son pasibles de
responsabilidad política.

• Responsabilidad Penal: pertenece también al derecho público. Se

incurre en ella por los actos o conductas, dolosos o culposos, que constituyan
infracciones consideradas “delitos” por el Código Penal o leyes especiales. Su
juzgamiento corresponde al Poder Judicial. Los delitos previstos en el Código
Penal vinculados con los agentes públicos se clasifican en dos grupos: los
delitos propios de éstos, y aquellos delitos en los que la figura del agente
público puede producir un agravamiento de la sanción.
Cuando el acto del que deriva el daño configura un delito de los tipificados
como conductas punibles por el Código Penal, además de la responsabilidad
Civil el funcionario se haya incurso en la responsabilidad Penal. En este caso,
aparte de la obligación civil de indemnizar el daño producido, el funcionario
debe sufrir una condena por el delito, sanción penal que esta vez lo alcanza en
su persona, sobre todo en su libertad; tal condena en todos los casos va
acompañada de la sanción accesoria de inhabilitación especial para el
desempeño de la función pública. El título XI del Libro Segundo del Código
Penal Argentino prevé los delitos contra la administración pública, algunos de
cuyos capítulos se refieren exclusivamente a los que pueden cometer los
funcionarios públicos, tales los relativos a abuso de autoridad y violación de los
deberes de los funcionarios públicos, violación de sellos y documentos,
cohecho, malversación de caudales públicos, negociaciones incompatibles con
el ejercicio de funciones públicas, exacciones ilegales, etc.

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 • Responsabilidad Civil: Se vincula con los daños ocasionados a
terceros ajenos a la Administración por el mal actuar del funcionario. El
comportamiento de éste puede ser tanto doloso como culposo.
Ha sido frecuente incluir dentro de esta figura la Responsabilidad
Patrimonial; de ahí la distinción debe realizarse a partir del sujeto lesionado: la
civil considera a los terceros ajenos a la Administración, mientras que la
Patrimonial considera a la Administración como sujeto dañado.
Todo funcionario se halla sujeto a la Responsabilidad Civil, que es la
básica, regida por el Código de la Materia, cuyo artículo 1109 sienta el principio
general: “Todo el que ejecuta un hecho, que por su culpa o negligencia
ocasiona un daño a otro, está obligado a la reparación del perjuicio”. La
disposición especialmente aplicable a los Funcionario Públicos es la contenida
en el Art. 1112: Los hechos y las omisiones de los funcionarios públicos en
ejercicio de sus funciones, por no cumplir sino de una manera irregular las
obligaciones legales que les están impuestas, son comprendidas en las
disposiciones de este título (Título IX De las Obligaciones que nacen de los
hechos ilícitos que no son delitos)
Si los funcionarios o agentes públicos se desempeñan de manera regular
en sus cargos y se produce un daño a terceros, la responsabilidad no recae en
el funcionario sino en el Estado, expresado en el art. 43 del Código Civil “Las
personas jurídicas responden por los daños que causen quienes las dirijan o
administren, en ejercicio o con ocasión de sus funciones. Responden también
por los daños que causen sus dependientes o las cosas, en las condiciones
establecidas en el título: De las obligaciones que nacen de los hechos ilícitos
que no son delitos“
En materia civil, los fallos condenatorios se traducen en la obligación de
indemnizar por daños y perjuicios. Los efectos de la responsabilidad Civil
consisten en el nacimiento de una obligación de dar sumas de dinero; alcanzan
al funcionario solo en su patrimonio.

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 Dentro de la Doctrina Administrativa se ha entendido que el Artículo 1112
del Código Civil consagra un sistema de responsabilidad especial directa del
Estado por los actos u omisiones de los agentes públicos en ejercicio de sus
funciones, cuando el desempeño provoca funcionamiento irregular o
defectuoso de la función. De esta forma el funcionario público no responde
directamente por la faltas de servicio, pues frente al tercero o administrado la
responsabilidad es solo del Estado. El agente público responde directamente
frente al tercero en caso de falta personal por aplicación del Art 1109° del C.C.,
salvo cuando hubiere concurrencia de falta (Personal y de servicios) en cuyo
caso también concurre el Art. 1112 del C.C. Que no involucra a los
funcionarios públicos sino al Estado mismo, en cuanto persona jurídica de
derecho público que puede ser demandada (Art. 33 Inc. 1° y Art. 42 del C.C.)
Otra posición doctrinaria entiende que el Art. 1112 protege a todos los
sujetos que puedan resultar dañados por la comisión del hecho, por el irregular
cumplimiento de las obligaciones legales que rigen la función pública. En ese
sentido, Gordillo (1963) explica que por esta norma quienes tienen derecho a
exigir el regular cumplimiento de las obligaciones legales por parte del
funcionario son los particulares, los demás funcionarios públicos y el Estado.

• Responsabilidad Administrativa Patrimonial: La doctrina sostiene

que: “La responsabilidad administrativa patrimonial de los funcionarios públicos,
es siempre de naturaleza pública, es decir de derecho administrativo, y un
capítulo de ella la constituye la responsabilidad contable”.
Por tal motivo, y por constituir materia de derecho público local, las
Constituciones Provinciales atribuyen este particular capítulo a los Tribunales
de Cuentas, quienes la ejercitan mediante los Juicios de Cuentas y de
Responsabilidad, teniendo cada uno un objeto propio y determinado, siendo
materia del primero, las justificaciones, acreditaciones y documentación de un
pago o inversión, y del segundo la responsabilidad patrimonial del funcionario o
agente público por aquellos actos, hechos u omisiones que provoquen perjuicio
fiscal, imputables a culpa o negligencia, a diferencia de la responsabilidad

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contable que es de naturaleza objetiva, y que nace de la mera acreditación de
haber administrado fondos.
Ivanega (2005) señala como características de la responsabilidad
Patrimonial a las siguientes:
1. Es independiente y debe diferenciarse de otras responsabilidades en las
que pueden incurrir el funcionario
2. Debe distinguirse de la responsabilidad contable
3. Es intrínseca a ella la existencia de “Perjuicio Fiscal”
4. El interés jurídico protegido es el patrimonio del Estado
5. El fin que persigue es el resarcimiento de los daños económicos
producidos al estado
6. El autor del daño es un agente público
7. Según el régimen legal aplicable, puede ser determinada mediante
procedimientos administrativos, llevados a cabo por órganos de control.
8. La acción de responsabilidad corresponde al Estado
9. La competencia en materia de responsabilidad patrimonial es local

Podemos distinguir, según Hutchinson (2001) dentro de la

responsabilidad patrimonial tres clases:
Responsabilidad Ordinaria: La responsabilidad ordinaria se origina
cuando se produce un daño a bienes del Estado como consecuencia de
la actuación negligente del agente, en este caso el Estado puede exigir
en forma directa la reparación del daño causado.
Responsabilidad Derivada: Esta responsabilidad se deriva de la
conducta directa del Estado, vinculada con la acción de regreso. Deriva
de la responsabilidad que el Estado afrontó como consecuencia de la
actuación del funcionario, dando lugar a la acción de regreso. Como el
Estado es siempre responsable ante la actuación irregular del agente
público en el desempeño de su función, para que el Estado obtenga el
reintegro de la reparación abonada se implementó un mecanismo
jurídico llamado acción de regreso.

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 Responsabilidad Contable: La responsabilidad contable se deriva de la
gestión de los recursos públicos. Se traduce en la obligación de rendir
cuenta, impuesta por las leyes financieras a los funcionarios que por su
cargo deben administrar bienes del Estado. Se distingue de la
administrativa por no requerir la existencia de una relación de empleo
pudiendo configurarse respecto de los agentes públicos, terceros,
personas jurídicas públicas o privadas o personas que reciban subsidios.

Características de la responsabilidad contable:

a) Tutela el patrimonio estatal, pero surge de una rendición de
cuentas.
b) Es derivación de una relación jurídica de derecho público, que
vincula a la Administración Pública con una persona física o jurídica.
c) Existe una presunción en contra del cuentadante en caso de
faltante de fondos o bienes.
d) La determinación de la responsabilidad contable se realiza por
procedimientos distintos a los realizados en la responsabilidad
administrativa

• Responsabilidad Disciplinaria: es de derecho público y también

denominada administrativa, se hace efectiva mediante el poder disciplinario de
la Administración y se presenta ante una falta de servicio cometida por el
agente en transgresión a las reglas de la función pública.
La responsabilidad disciplinaria es aquella en la que el funcionario incurre
en actos susceptibles de originar daños de menor importancia a la hacienda
pública, o que aún cuando no perjudique a la hacienda, cumpla irregularmente
las funciones de su cargo, es pasible de sanciones especiales - tales como
amonestación, suspensión, cesantía o exoneración - que alcanzan al agente
únicamente en sus derechos como funcionario, y no en su patrimonio o en su
libertad.

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 La responsabilidad disciplinaria puede ser jerárquica o jurisdiccional, en
nuestro país es jerárquica (cuando la hace valer el superior sobre el inferior, en
razón de su rango, dentro de la misma administración) a diferencia de la
responsabilidad civil, penal, política las cuales son jurisdiccionales debido a que
se hacen efectivas por un órgano independiente de la administración
especialmente instituido para aplicarla (la responsabilidad penal y civil es
aplicada por los jueces competentes, mientras que la política es aplicada por el
Congreso en sus funciones judiciales y no legislativas)

También podemos nombrar otras responsabilidades tales como la Fiscal y

Profesional
• Responsabilidad Fiscal: se origina por la falta de cumplimiento de los
deberes impositivos.
Es la responsabilidad de los servidores públicos y de los particulares,
cuando en el ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de ésta, causen por
acción u omisión y en forma dolosa o culposa un daño al patrimonio del Estado.
• Responsabilidad Profesional: es la responsabilidad en el ejercicio de
profesiones con control de matrícula. Intervienen los Colegios o Consejos
Profesionales, vinculado con el Código de Ética.
Cuando el funcionario es a la vez un profesional, su responsabilidad
profesional queda incluida en su responsabilidad como funcionario público. De
modo que este ejercicio irregular de los deberes a su cargo no solo se
relaciona con las normas de su función, sino también con las reglas técnicas
que debió aplicar en la especie.

6.- Responsabilidad del funcionario público

Se puede hablar de responsabilidad del funcionario y/o del empleado
público cuando se ejercen las atribuciones en forma irregular; esta irregularidad
puede ser en mayor en menor grado, derivando de acuerdo a ello a los
distintos tipos de responsabilidad.-

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 Es importante la existencia de responsabilidad para evitar el abuso del
poder de la burocracia y asegurar garantías efectivas a los ciudadanos. No
puede existir ESTADO DE DERECHO si no se puede hacer real esta
responsabilidad que precisa obviamente leyes que la declaren y faciliten su
exigencia y que además la opinión pública reclame su efectividad.-
Se debe tener en cuenta cuando el agente público será personalmente
responsable por las consecuencias de sus comportamientos y cuando no. Son
dos situaciones distintas, en la primera operará como un freno e impone a los
funcionarios o agentes públicos interés de no realizar actos que
simultáneamente involucren su responsabilidad y la del Estado.-
La responsabilidad se suscita en todos los ámbitos en que el agente o
funcionario puede manifestar o expresar su comportamiento o conducta. De
acuerdo a los distintos modos de manifestarse o de manifestar esa actividad la
responsabilidad puede ser POLITICA, PENAL, CIVIL y ADMINISTRATIVA.-
La diferencia entre ellas radica en los distintos bienes o valores jurídicos
que se tienen a proteger o tutelar.-
RESPONSABILIDAD PENAL cuando el acto irregular del funcionario o
agente constituye un delito previsto en el Código Penal o leyes
especiales.-
RESPONSABILIDAD CIVIL aparece cuando el acto irregular haya
causado un daño a la Administración Pública o a terceros ya sea a otros
funcionarios, particulares o a empleados
RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA surge cuando se lesiona el
buen funcionamiento de la Administración Pública. Se origina por una
inobservancia de los deberes inherentes a la calidad de agente público.
Dicha responsabilidad se hace efectiva a través de la potestad
disciplinaria de la Administración encontrándose dentro del régimen
disciplinario de la misma.
RESPONSABILIDAD POLITICA surge cuando está en juego el interés
general de la sociedad lesionada por la conducta de los funcionarios

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 mencionados en el art. 45 de la C. N. y correlativos de las
Constituciones Provinciales.

Las cuatro especies de Responsabilidad pueden resultar ya sea del dolo

o de la culpa del agente, esto es nota común a todas ellas.-
La responsabilidad Penal y Disciplinaria son de carácter personal, no
pasan a sus herederos, igual pasa con la responsabilidad Política.-
La responsabilidad Civil puede pasar a los herederos del agente que
causó el daño en lo que compete al estado la responsabilidad del agente puede
hacerse efectiva en todos los órdenes, pudiendo ser política, penal, civil y
administrativa.-

7.- Fundamento jurídico de la responsabilidad

Se afirma que la responsabilidad de los funcionarios públicos haya su
razón de ser en principios generales del derecho; esta razón es
indiscutiblemente verdadera pero resulta vaga e imprecisa; por lo que se dice
que el fundamento de la responsabilidad no es otro que los principios propios
del Estado de Derecho, en los que se cuentan todos aquellos que permita
afianzar la seguridad jurídica y las libertades públicas, encontrándose
impuestas en la Constitución Nacional.
La responsabilidad del Estado es fruto del Estado de Derecho, así
también lo es la responsabilidad del agente público, tanto más los funcionarios
que en su calidad de órganos del Estado son parte del mismo; sería ilógico
aceptar la responsabilidad del Estado y rechazar la del funcionario o empleado
público, ya que aquella se origina por comportamientos de éstos.-
El ARTICULO 1112 DEL CODIGO CIVIL
El legislador no hizo otra cosa que reglamentar ese principio inmanente
de la justicia y la moral, que dice textualmente: “…los hechos y las omisiones
de los funcionarios públicos en el ejercicio de sus funciones, por no cumplir
sino de una manera irregular las obligaciones legales que les están impuestas,
son comprendidos en las disposiciones de este Título”.-

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 Cuando el comportamiento de un funcionario genera su responsabilidad
civil, hay que tener en cuenta que no se trata de cualquier comportamiento. Se
trata de una conducta especificada a la cual hace concreta referencia el Art.
1112.
Para que exista dicha responsabilidad se requiere:
que el acto perjudicial se realice en ejercicio de sus funciones
que el daño se ocasione por el cumplimiento irregular de las
obligaciones inherentes al cargo.
Si el funcionario causare un daño por hechos o conductas ajenas a sus
funciones públicas, puede responder también civilmente como cualquier
persona pero no en virtud del citado Art. 1112.-
En cambio, si con motivo del ejercicio regular de sus funciones el agente
causa lesión, para que este daño sea indemnizable, es menester que ello sea
consecuencia del cumplimiento irregular de las obligaciones legales del agente.
Estas obligaciones legales son las contenidas en cualquier norma material o
formal atinente a la función o cargo o empleo.-
La actuación irregular del funcionario apareja la presunción de su
culpabilidad, para eximirse de responsabilidad el agente debe probar que no
hubo culpa de parte suya. Es él quien debe probar esta circunstancia.-
El administrado puede accionar contra el Estado, tiene la opción de
accionar contra el estado, todo sin perjuicio de la ulterior acción regresiva, de
repetición que el Estado promueva contra el agente. Esta posibilidad surge del
art. 1113 del Código Civil que establece…la obligación del que ha causado un
daño se extiende a los daños que causaren los que están bajo su dependencia
o por las cosas de que se sirve o que tiene a su cuidado.-
Entre el autor del daño, o sea el funcionario y el Estado, existe
solidaridad en lo atinente al pago de las consecuencias del hecho.-
La prescripción de la acción para reclamar daños y perjuicios al
funcionario está sometida a reglas y plazos distintos según que el reclamante
sea un Tercero o el Estado, si es un tercero prescribe a los dos años, si el

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reclamante fuese el Estado para hacer efectiva la responsabilidad del
funcionario la acción prescribe a los diez años.-

8.- la responsabilidad civil de los funcionarios públicos

La responsabilidad civil de los funcionarios tiene en la práctica
escasísima aplicación.
Las razones para explicar esta afirmación son varias:
El Estado es siempre solvente, lo cual desalienta a los litigantes a
emprender largos pleitos con empleados que, en muchos casos,
no podrán afrontar una eventual condena;
A veces es imposible individualizar a los funcionarios que han
generado el hecho dañoso lo cual implica que el único
demandado cierto sea el Estado;
En otras ocasiones, al contrario, los agentes que participan de un
ilícito son varios, lo cual conllevaría la necesidad de proseguir el
juicio con muchos demandados, transformando el litigio en un
laberinto procesal;
Debemos recordar lo que afirma Hauriou "No hay apenas materias de
derecho público más importantes que éstas de la responsabilidad pecuniaria de
las administraciones públicas y de los funcionarios. Ellas no tienen solamente
un interés de orden constitucional. Ni se trata solamente de saber si la víctima
de un daño será indemnizada más o menos seguramente; hay también, y sobre
todo, una cuestión de garantía constitucional de la libertad; si, desde un punto
de vista administrativo, puede parecer ventajoso que la víctima del daño sea
incitada a perseguir a la Administración más bien que al funcionario, desde un
punto de vista constitucional, se debe desear que la costumbre de perseguir
personalmente a los funcionarios ante los tribunales judiciales no sea
completamente abandonada, porque la eventualidad de la responsabilidad
pecuniaria es todavía el mejor medio que se ha encontrado para impedir las
prevaricaciones de los funcionarios"

19
II) LA DETERMINACION DE LA RESPONSABILIDAD DEL
FUNCIONARIO PÚBLICO

Para determinar específicamente la responsabilidad del funcionario

público debemos saber las atribuciones que le son propias ya que la
responsabilidad es una consecuencia del incumplimiento por acción u omisión
de los deberes a su cargo
Para Bielsa el fundamento jurídico de la responsabilidad de los agentes
públicos es consecuencia "del principio representativo fundado en la soberanía
del pueblo, del cual los gobernantes por él elegidos o designados por los
elegidos son sus mandatarios agentes o gestores".
En tanto que Ruiz y Gómez sostiene que la responsabilidad de los
funcionarios públicos halla su razón de ser, su fundamento, en los principios
generales del derecho.
El maestro Marienhoff estima que son los principios propios del Estado
de Derecho, los que dan fundamento a la responsabilidad de los funcionarios
públicos, permitiendo afianzar la seguridad jurídica y las libertades públicas,
principios comprendidos en nuestra Constitución Nacional.
La responsabilidad del Estado es fruto del Estado de Derecho y la del
agente público es su reflejo, ya que sería ilógico aceptar la primera y no la
segunda porque la responsabilidad del Estado se origina en el comportamiento
de los funcionarios públicos.
El fundamento de la determinación de la responsabilidad del
funcionario público nace de la obligación de rendir cuentas.
El deber que tienen los funcionarios públicos de rendir cuentas de su
gestión y la importancia del control de las finanzas públicas están insertas en
los principios de la democracia.
Los fondos públicos deben ser objeto de un control particular para
garantizar que su aplicación se efectúe de conformidad con las decisiones
tomadas por las instancias legítimas que expresan la soberanía de los
ciudadanos.

20
 La condición esencial para garantizar la democracia y profundizar el
fortalecimiento de las instituciones políticas, es asegurar el funcionamiento de
los mecanismos de responsabilidad y rendición de cuentas.
La democracia exige el control y la transparencia en el campo de las
finanzas públicas.
El ciudadano debe ser forzado al pago compulsivo de tributos para
atender las necesidades públicas y de funcionamiento del Estado, sin tener
contar con la garantía de que esos fondos son utilizados de forma transparente,
de acuerdo a las reglas del derecho y a las decisiones tomadas por sus
legisladores al momento de votar el presupuesto anual.
El control de las finanzas públicas y la obligación de los funcionarios
públicos de rendir cuentas de su gestión, es la puesta en marcha de la
Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano que establece en su
artículo 14º que todos los ciudadanos tienen el derecho de comprobar, por sí
mismos o a través de sus representantes, la necesidad de la contribución
pública, de aceptarla libremente, de vigilar su empleo y de determinar su
prorrata, su base, su recaudación y su duración; como también en el artículo 15
instituye que la sociedad tiene derecho a pedir cuentas de su gestión a todo
agente público.

III) EL CONTROL DE LA HACIENDA PUBLICA

LOS CONTROLES CLASICOS
Los controles clásicos en el Estado constitucional tienen por objeto la
limitación y el control del poder, y su esquema básico consiste en la llamada
división de poderes o, más exactamente, el sistema de controles y
contrapesos.
Cada poder ejerce una función específica, pero también otras que, en
principio, atañen a los demás. En lo que concierne a los fines de este trabajo,
cabe señalar que, aunque el Poder Ejecutivo es típicamente el que tiene a su
cargo la administración del Estado, los otros poderes también ejercen
funciones administrativas en su propia esfera.

21
 Los controles sobre la actividad legislativa y judicial son jurídicos y
políticos y se ejercen externamente respecto de los órganos controlados,
mientras que la actividad administrativa está sometida, además, a los controles
internos inherentes a toda organización.
El Control Judicial no se ejerce de modo general sobre la actividad de
los otros dos poderes, sino sobre sus hechos o actos, y se genera mediante las
acciones de quienes consideran afectados sus derechos.
El Control Legislativo se ejerce mediante investigaciones,
interpelaciones, pedidos de informes, aprobación o rechazo de las cuentas de
inversión y mediante la destitución. En muchos casos, los parlamentos han
creado órganos técnicos con autonomía funcional a los cuales se asigna la
tarea de realizar el control permanente de la actividad administrativa.
Como la índole y las funciones de cada poder son diferentes, también
difiere el tipo de control que se aplica sobre ellos.
Las funciones específicas de los poderes Legislativo y Judicial se
manifiestan mediante actos independientes que, aunque puedan estar
concatenados u orientados hacia una política, conservan individualidad y son
aislables a los efectos del control. Pero la actividad administrativa tiene
características diferentes porque es de carácter material, lo que significa que
no se agota en el dictado de actos jurídicos sino que requiere su ejecución, su
traducción en hechos, para lo cual efectúa gastos.

CONTROLES ADMINISTRATIVOS
Los controles administrativos abarcan las acciones que llevan adelante
distintas instancias internas para verificar la sujeción a la normativa existente.
Dentro de la administración pública, se han diseñado instrumentos tendentes a
garantizar la gestión en un marco de legalidad y con pautas compatibles con la
idea del buen gobierno.
Los distintos ámbitos institucionales del sector público tienen la
obligación de establecer mecanismos de control interno orientados a garantizar
la legalidad y regularidad de las actuaciones.

22
 Las estructuras orgánicas prevén un sistema de responsabilidades y
acciones de los diferentes niveles jerárquicos, que generan deberes en
autoridades y funcionarios.
Por una parte, podemos destacar las reglamentaciones vinculadas con
el servicio civil de la administración pública, y que se relacionan con la
administración de recursos humanos.
Estas incluyen los regímenes de la función pública, los diseños de
carrera y los escalafones aplicados a las distintas estructuras administrativas
del aparato público. Estos regulan los aspectos vinculados con las condiciones
que deben cumplir los agentes de la administración pública, sus deberes y
derechos, y las condiciones necesarias para el desarrollo de la carrera
administrativa.
Abarcan también los procedimientos y recursos administrativos de que
disponen los empleados públicos para la defensa de sus derechos, y asimismo,
para la determinación de responsabilidades ante la presunción de la existencia
de delito.
En el campo de la administración financiera, existe un conjunto de
normas que regulan la forma en que los funcionarios pueden manejar los
recursos materiales y financieros que les confía la sociedad.
En esta categoría se encuentran las leyes de contabilidad y, más
modernamente, de administración financiera, que contienen las normas a las
que deben sujetarse los funcionarios públicos en materia de presupuesto,
contabilidad pública, tesorería, la cuenta del ejercicio, la gestión de los bienes
del Estado, las compras y contrataciones.
Los funcionarios a cargo de las distintas áreas gubernamentales tienen
la responsabilidad de desarrollar su gestión con sujeción a la normativa
específica en cada caso. En este sentido, se puede hablar de la existencia de
un control interno a la propia administración.
La sumisión de la administración a la ley y al derecho es responsabilidad
de los funcionarios, y está asimismo sujeta al control de los Tribunales de
Cuentas o Auditorías Gubernamentales, y del Poder Judicial

23
 CONTROLES PARLAMENTARIOS
Dentro del esquema de división de poderes, el Poder Legislativo tiene
asignada la función de dictar las leyes, y también la de controlar la gestión
gubernamental. La división e independencia de poderes están íntimamente
relacionadas con la fortaleza de los poderes Legislativo y Judicial, y con el
ejercicio de sus funciones en consonancia con el diseño constitucional.
Las constituciones establecen las atribuciones de cada poder, y también,
en su caso, el límite de los poderes nacionales por sobre los locales. En
general, se asignan al Poder Legislativo atribuciones para legislar en materia
aduanera, impositiva (en algunos casos en concurrencia con los niveles
subnacionales), de deuda interna y externa, la fijación del presupuesto de la
administración nacional.
También tiene el cometido de aprobar o desechar la Cuenta de
Inversión.
Estas funciones constituyen un control de las acciones del Poder
Administrador, que puede clasificarse dentro de los controles clásicos.

FORTALEZAS Y DEBILIDADES DE LOS CONTROLES CLÁSICOS .

Son nutridas las críticas que se refieren a las razones de su ineficacia
cuando se limitan a la aplicación de criterios formales o de “planteos o
enfoques rituales, restringidos y sumamente parcializados”, que traban la
actividad controlada, sin lograr impedir o sancionar los hechos y actos más
perjudiciales para los intereses públicos.
La principal falencia de este tipo de control, radica en que el mismo no
objeta la grave inoportunidad, la arbitrariedad, la irrazonabilidad o la falta de
sustento fáctico y da curso a los actos si se han cumplido los trámites rituales
del caso.
Desde luego, esta crítica apunta a los criterios y formas de ejercicio del
control, sin objetar su necesidad. Pero, independientemente de la amplitud o
estrechez de miras de los controladores, la existencia de las disfuncionalidades

24
señaladas pone en evidencia un desajuste entre los supuestos en que se basa
el modelo tradicional y las exigencias de la administración moderna.
Otra de las razones de fracaso en la aplicación de los controles clásicos
que consiste en el incumplimiento de las normas, lo que Nino (1992) denomino
“anomia administrativa”. Para combatir esta desatino, es apremiante revisar los
mecanismos y órganos externos de control que existen o se podrían
establecer, ya que organismos como la Auditoria General Nacional, o la
Sindicatura General de la Nación, no demostraron ser muy eficaces para
detener la corrupción sobre todo en altos niveles del gobierno y de la
administración”.
La expansión del Estado en las décadas de los „60 y „70 vino
acompañada por fenómenos de feudalización del aparato estatal,
corporativismo y utilización de los recursos públicos para fines personales. Este
proceso puso en cuestión la eficacia de los mecanismos tradicionales de
control.
La crisis del Estado desatada durante la década del ‟70 a partir de la
crisis de la deuda, pone en tela de juicio la matriz estatal de gastos y
concomitantemente, plantea la insuficiencia de los sistemas de control vigentes
para abarcar las necesidades de reducción y reorientación del gasto público,
con un enfoque microeconómico basado en la eficiencia y la eficacia.
Joan Prats i Català (1998) enumera algunas razones del cambio en el
concepto de legitimidad de las administraciones públicas, que al enfoque legal
tradicional adiciona la exigencia de equidad social y participación, y además, la
eficacia y eficiencia en el uso de los recursos públicos:
“a) representan sustracciones fiscales de los patrimonios privados, lo
que requiere la rendición de cuentas a la sociedad;
b) la percepción de que muchas políticas y programas públicos no tienen
los impactos económicos y sociales esperados, sino otros perversos;
c) el hecho de que la eficacia y la eficiencia se hayan convertido en una
condición de supervivencia del Estado y en una condición necesaria para el
logro de la competitividad.”

25
 En la mayor parte de las Entidades de Fiscalización Superior se han
ampliado las competencias, incorporando el control de gestión.
Cuando esos organismos están previstos en las respectivas
constituciones, no siempre es posible modificar su diseño, aunque existe un
margen para ampliar progresivamente por vía legislativa su acción hacia el
control de las “tres E” (eficiencia, eficacia, economía)
Actualmente son pocas las entidades que ejercen el control previo. Se
ha planteado que, por una parte, constituye una actividad que distrae grandes
recursos de la organización, y por otra, se implica la dilución de
responsabilidades, en tanto la “conformidad” previa que el organismo de control
otorga al acto, devendría en una suerte de “co-responsabilidad”.
Algunos de los requisitos que se identifican como necesarios para el
cumplimiento efectivo de la función de control por parte de las EFS, son en
general adoptados en América Latina: su origen constitucional y su
independencia financiera y funcional.
Sin embargo, la práctica de estos organismos ha devenido en la
existencia de limitaciones en cuanto a su independencia y neutralidad.
Otros requisitos, inherentes a los ámbitos estatales (administrativo,
legislativo y judicial) responsables de la aplicación de los diferentes tipos de
controles, son asimismo de cumplimiento limitado: existencia de una burocracia
independiente, objetiva e imparcial, con apropiada formación técnica y salarios
adecuados que favorezcan su independencia de criterio; neutralidad política;
existencia de una carrera administrativa basada en el mérito; competencias,
marco normativo y facultades que permitan la asignación de responsabilidades
a los estratos superiores de la jerarquía administrativa.

LOS CONTROLES CLÁSICOS EN AMÉRICA LATINA

La experiencia de América Latina muestra, las limitaciones de los
modelos de control y responsabilidad, y en otros, la restricción de sus alcances
respecto de los más altos niveles jerárquicos.

26
 El caso Argentino puede ilustrar dicha situación, hasta 1992 existió el
Tribunal de Cuentas de la Nación como Organismo de Control Externo
Hacendal. En 1993 se realizó una reforma integral del sistema de
administración financiera pública, que redefinió la organización financiera
estatal y la forma de registro y control de las cuentas públicas.
La reforma desplazó el eje de la gestión pública desde lo legal y/o
contable hacia la eficiencia y la eficacia.
Esta reforma suprimió el Tribunal de Cuentas y creó la Auditoría General
de la Nación. El nuevo organismo está ubicado en la órbita del Poder
Legislativo y, a diferencia del Tribunal, que tenía atribuciones jurisdiccionales y
de control previo, sigue el modelo angloamericano, incorporando una
competencia de control integral, que comprende los aspectos legales,
financieros, presupuestarios, económicos, contables y de eficiencia, eficacia y
economía de los actos y operaciones.
De la discusión parlamentaria sobre la supresión de la función
jurisdiccional, surge como fundamento el criterio de que la realización de los
respectivos juicios implica el ejercicio de funciones que deben quedar en
manos del Poder Judicial, puesto que las acciones de administrar, controlar y
juzgar corresponden a tres poderes independientes.
Por otra parte, la experiencia del ejercicio de atribuciones
jurisdiccionales no parece haber generado impactos significativos.
Durante el período 1982-1992, de la totalidad de agentes imputados por
juicios de responsabilidad, se observa que el mayor peso recayó sobre agentes
de menor jerarquía.
Por otra parte, en esa experiencia puede encontrarse una desproporción
entre el costo administrativo de los procesos y su objetivo, lo que puede
denominarse “deseconomía del control”.
Desde el punto de vista de los controles administrativos internos al
Poder Administrador, la reforma del sistema de administración financiera
abarcó la reorganización de todo el sistema presupuestario, contable y de la

27
deuda pública de la administración nacional, convirtiéndolo en un esquema
integrado e integral.
La experiencia histórica muestra un sector público con controles internos
débiles, en los cuales se encuentran superposiciones de roles y falta de
coordinación entre las distintas oficinas encargadas de programar y registrar
las diferentes etapas del gasto.
En relación con la deuda pública, y como resultado de la década que dio
en llamarse “perdida”, que implicó un sustancial incremento en los niveles de
deuda externa en América Latina, existía un desconocimiento de los niveles
reales de endeudamiento de las diferentes jurisdicciones y entidades de la
administración, y, por lo tanto, un alto grado de descontrol de las erogaciones
que devengaría en los ejercicios futuros.
En el resto de los países de América Latina parece haberse verificado
una situación similar, lo que ha llevado en muchos de ellos a la reforma de los
sistemas de administración financiera. Estas reformas traen aparejada,
asimismo, la introducción de complejos sistemas informáticos para el registro
de las cuentas públicas. En general, puede observarse como rasgo positivo un
incremento en la transparencia de la información.
Los hechos ocurridos en Colombia, puede ilustrar la falta de
independencia de los organismos de control en algunos países: dos de los
recientes contralores generales están procesados, acusados de haber
participado en la financiación ilegal del partido político oficialista. El caso puede
considerarse paradigmático para describir la cooptación de los organismos de
control por parte del poder político.
En Brasil, se llegó al juicio político de un ex – presidente por el
financiamiento ilegal de partidos políticos a cambio de contratos con el
gobierno o información privilegiada, que el Tribunal de Cuentas no tuvo aptitud
para evitar. Este caso puede citarse como ejemplo de la limitación de
competencias de los organismos de control en relación con los actos o hechos
de los funcionarios políticos, ya que abarca solamente los aspectos formales de

28
los contratos, quedando fuera de su competencia lo que se denomina “grave
inoportunidad o inconveniencia”.
Tanto en México como en Ecuador se presentan similares
características. En estos, si bien los controles de los Tribunales de Cuentas
estuvieron ausentes, operaron los controles clásicos parlamentarios, a través
de los mecanismos tendentes a la determinación de las responsabilidades
políticas.
El Venezuela, asimismo, las limitaciones de las EFS para controlar
ciertas partidas, como las de los fondos reservados de la Presidencia, con los
que se imputó la realización de operaciones irregulares en el mercado de
divisas que derivaron en la realización de un juicio político.
En todos los casos aludidos, que involucran a funcionarios políticos, el
juicio político y la acción de la justicia constituyen los medios para hacer
efectivas las responsabilidades.
Los controles clásicos han merecido duras críticas, centradas tanto en
los criterios con que se llevan a cabo como en su inefectividad práctica.

MODELOS INSTITUCIONALES DE CONTROL EXTERNO HACENDAL

Las competencias de los Organismos de Control Externo, también
llamadas Entidades de Fiscalización Superior, (EFS) en cuanto a la
determinación de responsabilidades de los agentes públicos, difieren de
acuerdo con el diseño institucional que adoptan dichos organismos en cada
país.
Así, podemos identificar, desde el punto de vista del diseño institucional,
tres modelos básicos.
En primer lugar, el modelo francés de la Corte de Cuentas (“Cour
de Comptes”), organismo colegiado creado por Napoleón por Ley
de 1807, que, al igual que el Consejo de Estado, integra la
Administración Pública, aunque con reconocida independencia.
En segundo lugar, los casos italiano (“Corte dei Conti”) y español
(“Tribunal de Cuentas”) constituyen ejemplos de un modelo de

29
 instituciones colegiadas caracterizadas por su independencia del
Poder Administrador y del Poder Legislativo, y que
constitucionalmente tienen funciones jurisdiccionales. En América
Latina, este modelo fue el adoptado por Brasil, Chile, El Salvador
y Guatemala. Argentina tuvo hasta el año 1992 un Tribunal de
Cuentas organizado bajo estas características, pero en el año
1993 se creó la Auditoría General de la Nación, sin atribuciones
jurisdiccionales.
Por último, puede identificarse el modelo angloamericano de
“Contralor General” o “Auditor General”, según los casos, órgano
unipersonal en la órbita del Congreso. Estos, si bien poseen, en
general, una competencia que incluye el control legal y de
regularidad, no tienen funciones jurisdiccionales, e incorporan el
control de gestión con el propósito de verificar la economía, la
eficiencia y eficacia de los actos de la administración pública.

Podemos definir al Tribunal de Cuentas como un órgano externo de

naturaleza administrativa, encargado de controlar la legalidad de la actividad
administrativa y la percepción e inversión de la renta pública.

Existen dos vías de control de la Hacienda Pública:

1. una es el Tribunal de Cuentas, que es generalmente posterior al
gasto y/o inversión pública,
2. y la otra es la Auditoria, que no solo abarca las operaciones
contables sino una verdadera calificación pública.
En ambos casos siempre hay obligación de rendir cuentas por parte de
los funcionarios públicos y de cuyos controles pueden surgir responsabilidades.
Los Tribunales o Cortes de Cuentas tienen como característica común
un diseño orientado fundamentalmente al control formal - legal, y al de
regularidad (financiero-contable).

30
 Algunos de ellos poseen también facultades de control ex–ante–facto o
control previo, tendente a verificar la legitimidad del acto y sus antecedentes en
forma previa a su ejecución, y que tiene por objeto autorizarlo o aprobarlo, o en
su defecto, suspender sus efectos, y -en su caso- promover las acciones
administrativas o judiciales.
El procedimiento de control previo tiene dos etapas: a) el “conforme”,
que habilita la ejecución del acto; b) la “observación”, que impide su ejecución
en razón de su ilegitimidad. Frente a una “observación”, el Poder Administrador
puede optar por admitirla, en cuyo caso debiera revocar el acto, o, si se tratara
de vicios sanables, ratificarlo, confirmarlo o regularizarlo o, alternativamente,
insistir en la ejecución. La insistencia genera la atribución de responsabilidad
exclusiva al órgano que la dispone; no sanea el acto, sino que habilita su
ejecución. Cesa así el control legal y se abre la responsabilidad judicial y
política.
Los Tribunales de Cuentas o Cortes de Cuentas presentan dos tipos en
cuanto a la competencia para la determinación de responsabilidades, según
tengan o no atribuciones jurisdiccionales.
Los que las tienen, pueden establecer la responsabilidad contable
mediante el juicio de cuentas, y en su caso, la responsabilidad administrativa a
través del juicio de responsabilidad.
La responsabilidad contable deriva de la relación jurídica que vincula el
Estado con un sujeto de derecho, y se refiere a los deberes relativos al
cuidado, administración o disposición de bienes públicos.
La responsabilidad administrativa deriva de una relación jurídica de
empleo o función pública, y comprende todas las situaciones por las cuales se
causa un daño como consecuencia de la violación culposa o dolosa de deberes
específicos en el ejercicio de esa función.
El juicio de cuentas es el procedimiento que se origina cuando la
rendición de una cuenta por parte del responsable es objeto de reparos, y
obliga al cuentadante a contestar los cargos y ofrecer pruebas. La sentencia
puede imponer la obligación de resarcir los daños. Cuando de la realización de

31
un procedimiento tendente a la determinación de responsabilidades (sumario)
surgen hechos que, en principio, suponen transgresiones a los deberes de un
funcionario, debe abrirse el juicio administrativo de responsabilidad. La
resolución podrá ser absolutoria o condenatoria; en este último caso se
establecen los perjuicios sufridos por la hacienda pública, y se fija el monto del
resarcimiento o las sanciones administrativas que correspondan.

32
 CONCLUSIONES

Es decisivo que el funcionario público que perjudica a los usuarios,

administrados y consumidores sufra las consecuencias de su hecho dañoso.
No hay nada peor para una democracia que la impunidad de los agentes
públicos.
Esto constituye un elemento fundamental para poner freno a la
negligencia y arbitrariedad de las autoridades públicas, o que ejercen funciones
administrativas públicas.
Tal como lo expresa acertadamente Hauriou “No hay apenas materias
de derecho público más importantes que éstas de la responsabilidad pecuniaria
de las administraciones públicas y de los funcionarios. Ellas no tienen
solamente un interés de orden constitucional”.
Ni se trata solamente de saber si la víctima de un daño será
indemnizada más o menos seguramente; hay también, y sobre todo una
cuestión de garantía constitucional de la libertad; si, desde un punto de vista
administrativo, puede parecer ventajoso que la víctima del daño sea incitada a
perseguir a la Administración más bien que al funcionario, desde un punto de
vista constitucional, se debe desear que la costumbre de perseguir
personalmente a los funcionarios ante los tribunales judiciales no sea
completamente abandonada, porque la eventualidad de la responsabilidad
pecuniaria es todavía el mejor medio que se ha encontrado para impedir las
prevaricaciones de los funcionarios.
En el pasado este problema se circunscribía a cómo responsabilizar
conjuntamente al Estado y al funcionario.
Ante el fracaso sistemático de lograrlo, aún a pesar de invertirse la carga
de la prueba en materia penal por enriquecimiento ilícito de los funcionarios
públicos, la Constitución de 1994 en su Art. 36 incluye una responsabilidad
penal constitucional extendida también a los particulares que se enriquecen en
forma ilegítima a expensas del erario público o de la sociedad de usuarios y

33
consumidores y por supuesto pagamos todos, en impuestos directos y sobre
todo indirectos, inflación, etc.
Dado que tampoco con esto pasó nada, ahora la misma convención
interamericana contra la corrupción agrega algunos elementos de jurisdicción
extranjera que pueden servir en la lucha que debiera ser constante contra la
Corrupción: dado que ahora se reconoce que la corrupción tiene como primer
cara visible la dilapidación de fondos públicos, la generación de
responsabilidades estatales que serán sociales y el enriquecimiento
injustificado.-
Tal como expresa Linares (1946) “la responsabilidad del funcionario no
es un proyecto-programa de la sociedad argentina, al menos que ayudará en
algo que lo sea de la comunidad internacional o de algún país extranjero”.
En consecuencia, hablamos de las responsabilidades personales e
individuales de todos los que generan la responsabilidad del Estado y no
solamente de las responsabilidades de los agentes públicos.
Porque ocurre que los agentes de los concesionarios o licenciatarios
utilizan frecuentemente a los funcionarios públicos como instrumento de sus
políticas comerciales, y observan desde la platea cómo se desarrolla la batalla
usuario-administración-empresa, sabiendo que la cuestión difícilmente les
alcance a ellos personalmente: son la versión contemporánea de la
irresponsabilidad de los funcionarios públicos del pasado y del presente.
No ha de llegarse al extremo de que “el funcionario autor (o gestor) del
acto ilegal, de hecho, no está jamás inquieto personalmente. Cuando llegue la
sanción, él habrá probablemente dejado su puesto por uno más elevado. La
decisión del Consejo de Estado no le alcanzará tampoco a su sucesor, extraño
a lo que ha ocurrido antes que él.”
La fuerte tendencia a negar la responsabilidad civil del funcionario
público nos ha llevado como sociedad a dejar de ver lo que está evidente en el
Art. 1112 y leer en cambio lo que allí no se expresa.

34
 Que el Estado responda, está bien, ahora que nos hagamos los
distraídos de quiénes son los verdaderos causantes del daño es un acto de
suicidio colectivo.
Hablar de responsabilidad de los funcionarios públicos y de los órganos
de control y de revisión de cuentas, es hablar precisamente de transparencia.
La cuestión de transparencia es un asunto ineludible para la recomposición de
la relación entre el Estado y la sociedad, una relación tan jaqueada
últimamente en todos los ámbitos. Se trata de construir la confianza de los
ciudadanos y la importancia de la rendición de cuentas o el accountability
reside precisamente en la soberanía del pueblo y en el control de los
gobernantes. Si los ciudadanos son la fuente de autoridad del poder político
tienen derecho al control de ese poder.
El derecho de los administrados a los controles y al conocimiento
aparece reconocido y tutelado por la misma Constitución Nacional como un
derecho implícito que nace del Estado democrático en que vivimos.
El control es un requisito de la gestión de la hacienda pública en
democracia, y la ausencia o la debilidad de esos controles constituye un serio
defecto de las mismas, porque asumir el compromiso institucional y político de
administrar fondos públicos implica, necesariamente, exhibir el destino de los
mismos y efectivizar los controles mediante la rendición de cuentas ante
quienes entregaron esos fondos y además asumir las responsabilidades por la
gestión realizada.
Oszlak (1998) divide el control en vertical y horizontal en este sistema de
control, el primero es el que ejerce el pueblo en las elecciones; y existe también
otra variante del control vertical en el que el pueblo -por mecanismos no
electorales, institucionales y no institucionales, como denuncias judiciales,
reclamos ante organismos y otras agencias, como podría ser el Defensor del
Pueblo- ejerce estos controles, o también mediante manifestaciones sociales o
mediante sanciones simbólicas. Pero ese control no es suficiente, y aquí el
diseño institucional ha establecido el control horizontal o de balance.

35
 Y este control horizontal o de balance es el que se realiza por los
poderes: el Poder Legislativo sobre el Poder Ejecutivo, el Poder Judicial sobre
los otros poderes. Es un sistema de controles mutuos, es lo que las
Constituciones democráticas establecen tratando de balancear poderes.
El control horizontal se da a través de agencias legalmente autorizadas
con criterios técnicos y profesionales y en forma continua, y esta es una
característica esencial, a diferencia de los controles verticales, que por su
misma esencia son intermitentes, y se dan en forma periódica.
Estas agencias legalmente autorizadas tienen expresamente la función
de supervisar, prevenir, desalentar, promover sanciones y sancionar acciones
supuestamente ilegales de otras agencias estatales. Este último control se
refiere específicamente a un órgano, que es el Tribunal de Cuentas.-
Sesín (2002) define al Tribunal de Cuentas como un órgano externo de
naturaleza administrativa, encargado de controlar la legalidad de la actividad
administrativa y la percepción e inversión de la renta pública.
Existen dos vías de control de la Hacienda Pública: una es el Tribunal de
Cuentas, que es generalmente posterior al gasto y/o inversión pública, y la otra
es la Auditoria, que no solo abarca las operaciones contables sino una
verdadera calificación pública. En ambos casos siempre hay obligación de
rendir cuentas por parte de los funcionarios públicos y de cuyos controles
pueden surgir responsabilidades.
Los controles, para que sean efectivos, deben funcionar como
mecanismos informativos, preventivos, segregativos y aún punitivos. Los
controles deben ser efectivos, oportunos y sobre todo objetivos.
Para lograr estas condiciones es muy importante que los órganos de
control sean independientes de los poderes a quienes controla.
Con el fin de dar operatividad a los conceptos teóricos desarrollados,
entendemos oportuno consignar en la presente trabajo, algunas
fundamentaciones políticas, institucionales y técnicas que justifican nuestra
postura con respecto a la necesidad de lograr con eficiencia, eficacia y
economía un sistema de control externo real del manejo de los fondos públicos.

36
 Ahora como ciudadanos de una Republica y como contribuyentes
del Estado, debemos preguntarnos: ¿cual es modelo de gestión y de
control más útil para una comunidad que aporta sus impuestos?
Debemos recordar, que ha sido permanente la preocupación en esta
materia desde los orígenes mismos de nuestra organización nacional, por crear
un organismo eficaz en el contralor de los recursos del Estado, tal es el caso
del Dr. José Benjamín Gorostiaga en 1.853, que con un amplio dominio de la
finanzas publica sostenía: “...que mientras el Congreso no dicte una ley
organizando el Tribunal de Cuentas y otra ley orgánica de la Contabilidad del
Estado, que son las leyes más importantes de la administración, no puede
tampoco decirse que se emplee el celo que la Constitución impone en la
recaudación de los impuestos que paga el pueblo, ni tampoco en la inversión
de las rentas, sin un Tribunal especial de Cuentas...”.
En otras latitudes geográficas, también ha sido constante esta
preocupación, ya nos decía Cavour (1853) en su proyecto de ley Italiana “...que
los actos más importantes de los gobiernos, son aquellos que se relacionan
con el tesoro público y que por lo tanto deben ofrecer a los contribuyentes, que
sacrifican parte de su riqueza en beneficio del Estado, la seguridad de que los
dineros públicos que se recaudan legalmente se invierten en los verdaderos
destinos (previstos en los presupuestos respectivos)”.
Por lo tanto, el propio Estado en su evolución política e institucional y en
su retroalimentación y afán de lograr legitimidad política debe crear organismos
eficaces que tengan la función específica de supervisar técnicamente el
quehacer económico–financiero con la finalidad de impedir actos perjudiciales
de algunos funcionarios cuentadantes y si se hubiesen producido daños
patrimoniales al Estado, descubrirlos con facilidad, rapidez y seguridad a
través del respectivo juicio administrativo de responsabilidad patrimonial para
determinar y adjudicar las responsabilidades jurídicas ( Art. 1109 del Código
Civil) emergentes del accionar irregular de los funcionarios o agentes públicos.
Pero cuando el accionar irregular de las acciones es planificada, nos
encontramos frente al terrible flagelo de la corrupción que ha hecho estragos

37
en las arcas de los recursos del Estado, llevando a niveles astronómicos de
endeudamiento público e impunidad para sus actores políticos; calificando a
este flagelo de la corrupción como una patología social cuyas consecuencias y
efectos sociales se asemejan a los efectos del SIDA, porque así como esta
patología fisiológica, produce la paulatina destrucción del “sistema
inmunológico” de las personas y que después de una larga agonía conduce a
la muerte prematura del afectado.
De igual manera los efectos de la corrupción son similares, en razón de
que produce la destrucción del “sistema institucional” del Estado Republicano y
luego de un largo proceso de empobrecimiento colectivo, conduce a los
pueblos a un proceso de sometimiento social y esclavitud política.
Bien podría definirse desde este punto de vista, a la corrupción como
una enfermedad mental de las personas moralmente débiles, pero cuando la
corrupción se consiente o se promueve desde el Estado, genera como
resultado la anarquía social y la rebeldía fiscal como condición previa a la
disolución del Estado en términos políticos, de allí mi preocupación por sus
efectos devastadores, por ello estoy absolutamente persuadido de que los
Tribunales de Cuentas pueden eficazmente contribuir a combatir este flagelo
social de los tiempos modernos, si la decisión política así lo determina.
Si observamos la evolución institucional de los organismos de control
externo en el país, puede verificarse particularmente que desde la Reforma
Constitucional promovida desde el año 1.984, que no solo impulso
afanosamente las reelecciones de los gobernantes, sino que paralelamente
pretendieron desmantelar, desnaturalizar, sustituir o hasta disolver al Tribunal
de Cuentas (Ley 24.156), bajo pretexto de encarar la reforma del Estado, que
no solo encubría el motivo real de proceder al desguace del Estado para
posibilitar y facilitar las privatizaciones y transferencia de las empresas publicas
a precio vil (como quedo demostrado judicialmente con la magistral sentencia
del Juez Ballesteros en la causa Nº 14.467, radicado en el juzgado Federal en
lo Criminal y Correccional Nº 02 de la Capital Federal y oportunamente
promovido en el año 1.982 por el Dr. Alejandro Olmos en la investigación

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judicial del fraude planificado la deuda externa) sino que a algunos legisladores
desprevenidos o inadvertidos solo les interesaba que con ese desguace del
Estado y la esterilización de los sistemas de control externo entonces
existentes, conllevaban además el propósito coyuntural de sustraer a los
funcionarios gubernamentales de los controles republicanos, ya sea en
beneficio partidario, sectorial y a veces hasta en beneficio personal de algunos
gobernantes.
Es primordial relegitimar al Estado mismo, porque ya no es posible en
los tiempos actuales aceptar sumisamente, por parte de los contribuyentes, la
inmoralidad política con que actúa el propio Estado en algunas jurisdicciones
nacionales o provinciales, cuando se desarrollan políticas activas y agresivas
en la captación de tributos o impuestos a la población, sin desarrollar
paralelamente acciones de Estado promoviendo el eficaz control externo en la
ejecución de los presupuestos, en palabras más simples y pocos académicas,
no se puede ser “DUROS” con los evasores y “BLANDOS” con los
funcionarios cuentadantes, por lo menos en el marco de un Estado
Republicano.
Afirmamos que el Tribunal de Cuentas, debería fijar objetivos
estratégicos, ejerciendo en representación de la comunidad, la vigilancia de la
gestión fiscal y la evaluación de los resultados obtenidos por las diferentes
entidades del Estado con fundamento en la correcta, eficiente, eficaz y
equitativa administración del patrimonio público.-
Por lo tanto consideramos que se deben fortalecerse los principios
constitucionales que rigen el control del Tribunal de Cuentas: la economía, la
eficiencia, la eficacia, la equidad (social) y el equilibrio (entendido éste como la
adecuada valoración de los costos ambiéntales).
Debemos concluir afirmando que un sistema de control externo
hacendal que funcione medianamente bien, sumado a la voluntad política
de los ciudadanos, evita situaciones como la malversación de fondos, el
cohecho o el peculado desde sus inicios y no se limita a actuar después
de que los hechos fueron consumados por funcionarios corruptos.

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