El Superintendente Financiero, Jorge Castaño Gutiérrez; el Gerente del Banco de la República, Juan José Echavarría y el Contralor General, Edgardo

José Maya Villazón

Director
Edgardo José Maya Villazón
Contralor General de la República
Subdirectora

“
Gloria Amparo Alonso Másmela
La elección del Contralor Vicecontralora General de la República

ha sido objeto de
Coordinadora
Martha Lucía Villa Restrepo
Asesora Despacho Vicecontralora
constante debate Consejo Editorial

en los 95 años de Jorge Humberto Botero Angulo

Margarita Henao Cabrera

existencia de la
Antonio Hernández Gamarra
Beethoven Herrera Valencia
Santiago Montenegro Trujillo
Contraloría General de la Mauricio Pérez Salazar

República. Asesora Editorial

Luz María Sierra Lopera

Nominación y elección en Editor General

Oscar Alarcón Núñez
la que influyeron más las Preparación editorial

circunstancias Oficina de Comunicaciones y Publicaciones

Directora oficina
político-electorales, que la

Rossana Payares Altamiranda
Diseño de portada
búsqueda de un ejercicio

Néstor A. Patiño Forero
Diagramación, elaboración de gráficos
técnico del control fiscal, y edición fotográfica

lo cual le hizo daño

Yenny Liliana Pérez Guzmán
Colaboración fotográfica

permanente al ejercicio Google, Semana, Banco de la República.

”
Suscripciones y distribución
de ese poder.

Cra. 69 No. 44-35
PBX 518 7000
e-mail: revista_economia@contraloriagen.gov.co

Impresión
Control Fiscal y la lucha contra la corrupción, pág. 19 La Imprenta Editores S.A.
Financiado por la Unión Europea.
Antonio Hernández Gamarra
Excontralor General de la República © Contraloría General de la República - 2018
 ¡Gracias!
A todos los que participaron
y contribuyeron durante este periodo
constitucional en el desarrollo
de las actuaciones de la Contraloría
General de la República.

Edgardo José Maya Villazón

Contralor General de la República
 Contenido

Edwin Walter Kemmerer • Fuente: La moneda en Colombia, Villegas Editores, 2001, Hernández, A.

“ Kemmerer y sus colaboradores iniciaron sus labores en Bogo-

tá el 20 de marzo de 1923 (Meisel 2003) y para fines de mayo
ya tenían preparados, con su respectiva Exposición de Motivos,
diez Proyectos de Ley que incluian: el impuesto de papel sellado y
timbre nacional; la creación del Banco de la República; el número
y nomenclatura de los ministerios; la formación y fuerza restric-
tiva del presupuesto nacional; la administración y recaudación
de las rentas nacionales; la reorganización de la contabilidad ofi-
cial y la creación del Departamento de Contraloría; la ley sobre
establecimientos bancarios; las regulaciones sobre instrumentos

”
negociables; el impuesto a la renta; y, el impuestos a los pasajes.
pág. 95 // Palacio Rudas y la dictadura fiscal.

4 ECONOMÍA COLOMBIANA
EDITORIAL

6 8
La misión Kemmerer Nueva Directora
Edgardo José Maya Villazón,
de Planeación Nacional
Contralor General de la República.

TEMA CENTRAL

10 16 35
La Contraloría General Control fiscal 95 años
en sus 95 años y la lucha contra de Banco de la República
Edgardo José Maya Villazón, la corrupción Juan José Echavarría Soto
Contralor General de la República. Antonio Hernández Gamarra Gerente General
Excontralor General de la República Banco de la República

61
95 años de supervisión
del Sistema Financiero:
una misión en constante
evolución
Jorge Castaño Gutiérrez
Superintendente Financiero
68
Kemmerer y la supervisión
bancaria
Gerardo Hernández Correa
Codirector Junta Directiva
Banco de la República
80
Manejos y resultados
de la bonanza petrolera
José Antonio Ocampo
Codirector Banco de la República
y Juan David Torres
Asistente de Investigación
Banco de la República

INFORME DE UNA GESTIÓN COOPERANTES

109 121 122

CGR 2014 - 2018:
fundamentos y resultados de
la Gestión
Edgardo José Maya Villazón,
Contralor General de la República.
Unión Europea
Informe de Gestión del
Contralor General de la República
Patricia Llombart Cussac
Embajadora
Apoyo de la Embajada Suiza
-Cooperación Económica y
Desarrollo de Suiza (SECO)-
Programa para el
fortalecimiento de la gestión
de las finanzas públicas
HISTÓRICO

124 127
Banco Interamericano La Contraloría y el General
de Desarrollo Pedro Nel Ospina
Programa Fortalecimiento Óscar Alarcón Núñez,
Institucional de la CGR. Editor General
de la Revista Economía Colombiana.

ECONOMÍA COLOMBIANA 5
 Editorial
La misión
Kemmerer

Edgardo José Maya Villazón,

Contralor General de la República.

6 ECONOMÍA COLOMBIANA
 EDITORIAL
Este es un número especial de nuestra publicación. De
una parte, en ella conmemoramos los 95 años de la Mi-
sión Kemmerer y sus contribuciones al fortalecimiento de
la institucionalidad nacional; de otra, presentamos una
breve síntesis de los fundamentos del Plan Estratégico
que guio las decisiones más significativas que se adopta-
ron durante el cuatrienio, y de los pronunciamientos más
destacados que hizo la Contraloría General en estos
años y de los principales logros que se alcanzaron.
De la primera parte del contenido dan cuenta, en pri-
mer término, las exposiciones que el 12 de junio pa-
sado hicimos el doctor Juan José Echavarría, Gerente
del Banco de la República, el doctor Jorge Castaño
Gutiérrez, Superintendente Financiero, y el suscrito,
con ocasión del seminario que tuvo lugar ese día en la
Biblioteca Luis Ángel Arango.
También son parte de la conmemoración aludida los
documentos de Antonio Hernández Gamarra, ex Con-
tralor General de la República, y Gerardo Hernández
Correa, ex Superintendente Financiero y hoy miembro
de la Junta Directiva del Banco de la República.
Sin que hubiese un acuerdo previo, todos esos traba-
jos describen, con mayor o menor amplitud, el conte-
nido de las reformas adoptadas por el país en julio de
1923 con base en las recomendaciones de Kemmerer
y sus colaboradores nacionales y extranjeros; informan
los cambios sustantivos que desde entonces han teni-
do las normas iniciales sobre la conformación y funcio-
nes del Banco de la República, de la Superintendencia
Financiera y de la Contraloría General de la República;
y, concluyen con unas reflexiones sobre los fortaleci-
mientos que esas instituciones deben tener hacia fu-
turo, vistas las realidades del presente de nuestro país.
Por las materias de que ellos tratan, es apenas natural
que los artículos de los doctores Hernández Correa y Cas-
taño Gutiérrez sean complementarios. Como también lo
son el del doctor Hernández Gamarra y el del suscrito.
Referido a la conmemoración de los 95 años de la Misión
Kemmerer también es el escrito del doctor Óscar Alarcón
sobre algunos de los acontecimientos políticos aconte-
cidos durante el gobierno de Pedro Nel Ospina, quien
ejerció la Presidencia de la República por la época en que
Kemmerer estuvo por primera vez en nuestro país.
En adición a los aludidos textos conmemorativos, en
este número se incluye una colaboración especial de los
doctores José Antonio Ocampo y Juan David Torres, en
donde se analizan los ciclos de los precios del petróleo,
el manejo que se les dio a esos fenómenos, y los acier-
tos y falencias de la política económica en ese período.
En lo referente a la síntesis de nuestra gestión son de
destacar los problemas normativos que hallamos en la
Contraloría que tienen que ver con la labor de auditoría
y el juicio fiscal que al asumirlos nosotros mismos crea
una situación que va contra el debido proceso. La falta
de sede, que fue uno de los más grandes inconvenien-
tes que debimos afrontar a nuestra llegada porque el
Contralor y los 2.300 funcionarios debimos repartirnos,
ante la emergencia, en cinco lugares distintos y distan-
tes. Al final, venciendo problemas legales y logísticos,
logramos conseguir una sede moderna y adecuada para
el cumplimiento de nuestras funciones. De otra parte,
logramos concebir un modelo de gestión con una plata-
forma y plan estratégico de objetivos.
Destacamos, también, la significación de la decisión
de la Corte Constitucional que declaró no ceñida a
la Constitución la función de advertencia. Jurispru-
dencia que acatamos, pero no compartimos, porque
limita severamente la oportunidad del control fiscal
al no permitirle a la Contraloría advertir sobre los
riesgos y la limita actuar una vez consumados los he-
chos. Igualmente es de destacar la creación legal del
Centro de Estudios Fiscales.
Aun cuando, desde luego, más importante que todo
ello es poder dejar constancia aquí de las ganancias
que en legitimidad y en respeto ha obtenido la Con-
traloría General de la Republica en estos cuatro años.
Como este es el último número que circulara bajo mi
dirección, reitero mi gratitud para con los miembros del
Consejo Editorial de nuestra publicación, cuya dedicación
y sabio consejo nos ayudaron a definir los temas de cada
número en los últimos cuatro años, sugirieron posibles
colaboradores de la Revista, y también con sus análisis
contribuyeron a orientar otras de nuestras acciones.
Igual es mi gratitud para quienes como funcionarios
gubernamentales, como miembros de la Academia o
como dirigentes sindicales, respondieron a nuestro lla-
mado para que ésta haya sido una publicación siempre
sólida en las argumentaciones, rica en información y
plural en enfoques y contenidos a la hora de analizar el
tema central de cada número.
También dejo constancia de mi especial gratitud con la
sub directora de la revista doctora Gloria Alonso, con
los funcionarios de la institución que contribuyeron
con sus análisis, y con quienes tuvieron a su cargo la
preparación editorial y los demás detalles técnicos que
hicieron de la nuestra una Revista bellamente editada.
Edgardo José Maya Villazón
Contralor General de la República
ECONOMÍA COLOMBIANA 7
 Nueva directora
dePlaneación
Nacional
Glroia Amparo Alonso Másmela.
Para la Contraloría General de la República, y en
especial para su órgano de difusión, Economía Co-
lombiana, es motivo de satisfacción resaltar la de-
signación que acaba de hacer el presidente Iván Du-
que de Gloria Amparo Alonso Másmela como nueva
directora nacional de Planeación. Ella se venía des-
empeñado como vicecontralora y en esa condición
venía cumpliendo funciones como subdirectora de
esta publicación.
La doctora Gloria Alonso es economista de la Uni-
versidad de los Andes con maestría en economía
de la Universidad Nacional y en política económica
8 ECONOMÍA COLOMBIANA
de la Universidad de Columbia en Nueva York. Llegó
a la vicecontraloría en septiembre de 2015, por de-
signación que le hizo el contralor general Edgardo
José Maya Villazón. Tiene más de veinte años de ex-
periencia laboral y académica, ocupando posiciones
de liderazgo, planeación y desarrollo de estrategias
en el campo de la economía. Llegó a la Contraloría
General del Banco de la República, en donde ocupó
importantes cargos, igual que en el Ministerio de
Hacienda, en donde fue directora de política macro-
económica por más de cuatro años. También trabajó
en el Banco Mundial.
Ha realizado publicaciones sobre: Medidas alter-
nativas de tasa de cambio real para Colombia; la
Economía Colombiana: situación actual frente a los
noventa y sus perspectivas; el Impacto del Tratado
de Libre Comercio con Estados Unidos en la balanza
de pagos hasta 2010, ejercicio de estimación de la
tasa de cambio del mercado libre, flujos de capital
del sector privado y deuda externa, entre otros.
Durante su vinculación en la Contraloría General, ade-
más de las funciones propias de su cargo, trabajó muy
de cerca en las ediciones de Economía Colombiana,
participando con el contralor general y el consejo edi-
torial en la orientación temática de esta publicación.
El mejor de los éxitos le deseamos a nuestra inolvi-
dable y querida vicecontralora.
Tema central
 TEMA CENTRAL

La Contraloría
General
en sus 95 años
El Contralor General hace una reflexión sobre cuáles de las ideas del
profesor Kemmerer inspiraron la creación y han seguido siendo guía de
la Contraloría General de la República. Analiza por qué hizo crisis el
llamado control previo y explica su propuesta de eliminar las 62 con-
tralorías departamentales y municipales para dejar una sola entidad.

Edgardo José Maya Villazón *

La razón que convoca hoy aquí al Banco de la Re-
pública, a la Superintendencia Financiera y a la
Contraloría General de la República es un acto de
gratitud para con la memoria de quienes en el año
1923 idearon la creación de estas tres institucio-
nes, y además es prueba veraz del respeto que unos
y otros guardamos por el ejercicio de las funciones
que nos han sido encomendadas.
El Control Fiscal lo ha ejercido nuestra Institución
en desarrollo del ideario de sus creadores, en la casi
totalidad de los 95 años de su existencia, en procu-
ra de la defensa del patrimonio público.
*Contralor General de la República
Palabras pronunciadas en el Seminario: 95 años de la Misión Kem-
merer
12 de junio de 2018 – Banco de la República
Para ello ha sido vital la generación de la informa-
ción contenida en los Informes que debemos entre-
gar al Congreso de la República; el resultado de las
auditorías; la evaluación de las políticas públicas
sobre las cuales se han presentado análisis de los
diagnósticos en que ellas se basan, de sus logros y
de sus limitaciones.
A lo anterior hay que agregar el servicio informativo
y los debates presentados en la Revista Economía
Colombiana que con sus 64 años de vida se consti-
tuye en la más antigua publicación de análisis eco-
nómico en el país y en donde se ha promovido la
controversia rigurosa y reflexiva sobre las más di-
versas materias.
Publicaciones todas ellas de naturaleza continua a
las cuales es preciso agregar, para solo mencionar
los hitos más notables, la información contenida

10 ECONOMÍA COLOMBIANA
 TEMA CENTRAL
en las series sobre geografías departamentales que
fue orientadas por el profesor Antonio García, a la
realización del Censo de Población de 1938 y de los
primeros censos de vivienda, industrial y sindical.
Todas ellas tuvieron como sustento el convenci-
miento de que el ámbito del control fiscal trascien-
de lo numérico contable.
Orientación esta que se remonta al ideario del pro-
fesor Walter Edwin Kemmerer, mentor de la refor-
ma al control fiscal contenida en la ley 42 de 1923,
y de quienes impulsaron la reforma de 1945 que
elevó a rango constitucional la Contraloría General
de la República; así como la de 1968 que después
de muchas controversias aumentó a cuatro el pe-
ríodo del Contralor; y la de 1991 que estableció
que las funciones centrales de la Contraloría serían
la vigilancia del uso de los recursos del erario; el es-
tablecimiento de sanciones para quienes hicieran
indebido uso de ellos; la posibilidad de plantear re-
paros a la formulación y ejecución de las políticas
Kemmerer entendía el
control fiscal como
parte esencial de la
división de los poderes
públicos pues estimó
que preparar, aprobar,
ejecutar y fiscalizar el
presupuesto eran
funciones de igual
jerarquía, como quedó
dicho en la exposición
de motivos de la que
más tarde sería la ley
42 de 1923
pública y la facultad de establecer sanciones a quie-
nes incurran en conductas indebidas.
Un análisis comparado de las normas contenidas
en la Constitución de 1991 con las de la ley 42 de
1923 permite concluir, que con naturales precisio-
nes esas disposiciones guardan estrecha similitud
en materia sustantiva, en especial si se recuerda
que según la ley 42 sería facultad del Contralor
llamar “la atención del funcionario administrativo
correspondiente hacia cualquier gasto de fondos
públicos o uso de propiedades públicas que, a su jui-
cio, sea irregular, innecesario, excesivo o superfluo”.
Texto que guarda una fuerte relación con la facultad que
hasta la Sentencia C-103-15 de 2015 de la Corte Consti-
tucional se conocía como función de advertencia.
Además, según la normatividad inicial era deber del
Contralor presentar al Presidente de la República
un informe anual sobre la situación de las finanzas
públicas durante el año anterior, el cual incluiría
“los comentarios y recomendaciones que el Contra-
lor juzgue conveniente hacer con respecto a las fi-
nanzas públicas”.
A lo que habría que añadir que en ambas reglas la
Contraloría quedó con una funcionalidad bifronte
al instituirse que ejercería el poder de auditar a
quienes manejen recursos del erario y conservaría
la función jurisdiccional que en 1923 tenía la Corte
de Cuentas, que existió y tuvo actividad en nuestro
país durante los 44 años que antecedieron la crea-
ción de la Contraloría General.
Sin embargo en una ocasión como la de hoy, más
que poner de presente la relativa concordancia de
la literalidad de esas normas, es preciso subrayar
con mucho énfasis cuáles son las ideas subyacen-
tes que las orientan.
Para esto es indispensable señalar que Kemmerer
entendía el Control Fiscal como parte esencial de
la división de los poderes públicos pues estimó que
preparar, aprobar, ejecutar y fiscalizar el presupues-
to eran funciones de igual jerarquía, como quedó
dicho en la exposición de motivos de la que más
tarde sería la ley 42 de 1923. Allí se lee:
“El presupuesto de Rentas y Gastos es sin duda el
documento público que reviste mayor importancia
en la vida financiera de un país, a la vez que es un
indicio claro del desarrollo que en él han alcanzado
las instituciones democráticas, ya que, por medio
de la Ley de Hacienda, el pueblo, por conducto de
sus representantes autorizados fija y circunscribe
ECONOMÍA COLOMBIANA 11
 TEMA CENTRAL

la órbita fiscal dentro de la cual debe moverse el

gobierno y le señala el límite de sus funciones admi-
El control previo se
nistrativas en un periodo determinado.
desfiguró con el correr
“De la manera como se forma, se expida, se ejecu-
te y se fiscalice el presupuesto nacional depende el de los años y llevó a
correcto y ordenado manejo de los negocios públi-
cos, el exacto conocimiento de la capacidad fiscal aberrantes actuaciones
del país, el equilibrio armónico de las entradas y los
gastos, el desarrollo del crédito nacional, y aun la de corrupción
estabilidad de las instituciones políticas” (Exposi-
ción de Motivos al Proyecto de Ley sobre formación -sancionadas
y fuerza restrictiva del Presupuesto Nacional).
ejemplarmente en
Principios que siguen teniendo hoy plena vigencia
en especial en relación con la necesidad de que sea condenas penales
mínimo, si no nulo, el valor de las partidas del Pre-
supuesto Nacional que no tienen destinación espe- proferidas en ese
cífica: Porque estas partidas le restan transparencia
a la asignación de los recursos públicos y son fuente entonces por nuestra
de tentación para el uso de los dineros del erario.
Transparencia que se predicó desde 1847 cuando Corte Suprema de
se creó la Corte de Cuentas.
Un segundo fundamento rector del Control Fiscal
Justicia-, y a
en la visión del profesor Kemmerer fue que, para
ejercer sus funciones con mayor independencia, el
ineficiencias del
Contralor no debería ser nombrado por uno solo de
los poderes públicos. No es momento ahora para
control al quedar como
analizar a fondo esta tesis, pero la ocasión es propi-
cia para señalar que esta ha sido una de las materias
casi la única función
que ha provocado los mayores debates en los 95
años de existencia de la Contraloría General de la
de la Contraloría el
República. visado de las cuentas,
Controversia presente literalmente hoy en día, pues
acaba de reglamentarse la norma pertinente del en detrimento del
Acto Legislativo que sustrajo de las Altas Cortes la
facultad de nominar al Contralor. examen de los ingresos
Tercer precepto fundacional de Kemmerer fue la del erario y de la
oportunidad del control, para lo cual la ley esta-
bleció el control previo. Ejercicio que, contrarian- calidad de las políticas
do las disposiciones constitucionales y legales
que le prohibían a la Contraloría ejercer funciones públicas.
administrativas distintas a las de su propia orga-
nización, se desfiguró con el correr de los años
y llevó a aberrantes actuaciones de corrupción El Control previo fue suprimido como consecuencia
-sancionadas ejemplarmente en condenas pena- de esta situación, para bien, por la Constitución de
les proferidas en ese entonces por nuestra Corte 1991. Habiéndose previsto en la reglamentación
Suprema de Justicia-, y a ineficiencias del control legal que para evitar la inoportunidad de sus actua-
al quedar como casi la única función de la Contra- ciones la Contraloría podría ejercer la función de
loría el visado de las cuentas, en detrimento del advertencia. Norma de la Ley 267 de 2000 declara-
examen de los ingresos del erario y de la calidad da inconstitucional en providencia de 2015. Con el
de las políticas públicas. debido respeto por dicha decisión, es preciso seña-

12 ECONOMÍA COLOMBIANA
 TEMA CENTRAL
lar que la función prevista en la referida disposición
de ley, ejercida con moderación y prudencia, no
equivale al control previo como muestran algunos
casos emblemáticos del pasado. Esta facultad de
advertencia es necesario restablecerla. En especial,
como lo he propuesto, al juicio de responsabilidad
fiscal y a la decisión que en él se tome, es necesario
darle el carácter judicial en cabeza de la jurisdicción
contenciosa o de una entidad especializada creada
para este fin. Así, la función de la Contraloría sería
exclusivamente de carácter auditor.
Auditorías que no pueden volver a ser únicamen-
te de naturaleza jurídico financiera. Acorde con
las prácticas internacionales, la Contraloría ha co-
menzado a ejercer la vigilancia del recurso público
mediante la aplicación de tres modalidades de au-
ditoría que se complementan entre sí como son: la
financiera, la de cumplimiento de la normatividad y
la que con una mirada a la gestión de la entidad,
se conoce como auditoría de desempeño. Lo más
innovador de este nuevo enfoque y a lo que se debe
prestar especial atención es que los informes de las
auditorías de desempeño están directamente des-
tinados a mejorar los servicios a cargo del Estado.
En este sentido, gravitan con enorme peso sobre la
eficacia, la eficiencia y el impacto del presupuesto,
es decir, sobre la calidad del gasto público y la perti-
nencia de las políticas públicas.
A través de los estudios de las políticas públicas se
puede llegar a establecer con mayor precisión si los
problemas de inestabilidad económica, incertidum-
bre política y descontento social, que vive un país, se
originan en choques externos fuera del control gu-
bernamental; en deficientes manejos de los respon-
sables de la conducción de las políticas o el control de
las organizaciones; o si más bien son consecuencia
del escaso grado de consolidación de las reformas
institucionales en el país. De allí, se impone una exi-
gencia cada vez mayor para que nuestros estudios
aporten elementos que no sólo permitan al gobierno
una mejor y más segura conducción de los procesos
de crisis, sino también a los demás observadores te-
ner mejores elementos de información y análisis para
anticipar situaciones de quiebre sobre las que se pier-
de control, o por lo menos reducir su impacto.
El ejercicio sobre la evaluación de las políticas pú-
blicas proviene también del ideario de Kemmerer,
al cual le hemos dedicado una importante parte de
nuestro tiempo al frente de la Contraloría en estos
cuatro años, como se refleja en la preparación y pu-
blicación del libro titulado ¨Una Mirada a las Políti-
cas Públicas¨, para el cual contamos con la valiosa
dirección de los doctores Roberto Junguito Bonett,
Antonio Hernández Gamarra y Fernando Rojas. Tex-
to que estará en circulación el próximo mes.
Puestas de presente así, las principales contribucio-
nes fundacionales sobre el Control Fiscal que Kem-
merer dejó establecidas hace 95 años, quisiera aho-
ra referirme a los cambios que ha experimentado el
ejercicio del Control Fiscal en los últimos lustros y a
algunas de las reformas que se deberían emprender
para hacer más eficaz su ejercicio en el futuro.
No sin razón, el Control Fiscal fue objeto de repu-
dio ciudadano, en especial, durante las tres últimas
décadas del pasado siglo. Contrario a ello en los
últimos 20 años el ejercicio del Control Fiscal ha
ganado en transparencia, credibilidad y respetabi-
lidad y esa es la trayectoria que debe seguirse con-
solidando hacia el futuro.
A pesar de esa diferencia, la ciudadanía en general
y la academia en particular reclaman con justicia
mayor eficiencia del funcionamiento de la Contralo-
ría frente a la aberrante magnitud y frecuencia que
hoy tiene la corrupción, cuya manifestación pública
más notable en los últimos meses es la proliferación
de los grupos corruptos organizados para sustraer
recursos del erario. Se han cartelizado: cartel de la
hemofilia, cartel de las pensiones, cartel de la ali-
mentación escolar, etc, y quien sabe cuál será la
denominación del nuevo cartel en los próximos días.
Para que ese reclamo ciudadano y académico sea
eficaz hay que empezar por distinguir entre aquellas
causas del fenómeno que pueden cauterizarse en
ejercicio del Control Fiscal, y aquellas que caen por
fuera de la órbita de las funciones de la Contraloría.
Eso pasa por diferenciar los incentivos que pro-
pician la corrupción en otros ámbitos de la ins-
titucionalidad nacional, en especial aquellos
asociados a la organización y financiación de los
partidos y al sistema electoral. En aras de la bre-
vedad no me referiré a estas causas, pero subrayo
que ellas son las que predominan en la motiva-
ción de la corrupción y en el debilitamiento de la
imagen del control fiscal.
Sobre las que son propias del ámbito de la Contralo-
ría debo señalar que, además de la generación de un
consenso sensato sobre la nominación y elección
del Contralor y sobre la oportunidad del control,
es fundamental un acuerdo sobre la finalidad del
Control Fiscal.
ECONOMÍA COLOMBIANA 13
 TEMA CENTRAL
En nuestra opinión debe ser concebido como instru-
mento eficaz para mejorar la gerencia pública y el
diseño y ejecución de las políticas estatales, y solo
complementariamente como medio sancionatorio de
las conductas indebidas de quienes tienen la respon-
sabilidad de su dirección y de la ejecución del gasto.
Es decir, el fin último del control no debe ser la san-
ción sino elevar el bienestar de la población. Para la
Contraloría, y con este nuevo impulso dado en los
últimos cuatro años, no se trata solo de vigilar y con-
trolar para ver en dónde están los delincuentes, sino
de intervenir para ayudar a mejorar la calidad de las
políticas y del gasto público. Se propone pasar de la
acción policiva sobre la función pública, hacia una
función proactiva para el desarrollo de los colombia-
nos. Esa debe ser la misión sustancial. Y si dentro de
esa misión, se identifica a quienes han quebrantado
las normas, pues se procede a las sanciones que com-
petan y al respectivo traslado a las instancias judicia-
les que así lo requieran.
Cabe hacer mención al proceso de fortalecimiento
institucional que durante estos cuatro años hemos
venido trabajando de la mano de funcionarios com-
prometidos y que nos permitirá posicionar a la Con-
traloría General de la República a la altura de las más
importantes entidades de fiscalización en el mundo.
Ello ya se está viendo reflejado no solo en la adop-
ción de estándares internacionales del control fiscal y
del análisis de las políticas públicas, sino también con
procesos y procedimientos de la organización institu-
cional, de sus fuentes de información, apoyados en
mayores desarrollos tecnológicos, mejores capacida-
des técnicas en el equipo humano, que serán mejor
direccionadas por nuestro nuevo Centro de Estudios
Fiscales creado por la ley 1807 de 2016 y, por supues-
to, con un trabajo estratégico con la ciudadanía. La
mejor muestra de nuestros avances en ese sentido,
es el que hemos denominado nuestro “Observatorio
fiscal y del gasto público”, cuya primera fase estará a
disposición de la ciudadanía y que constituye el me-
jor ejemplo de cómo la información, la tecnología y la
analítica de datos pueden estar al servicio de todos.
Que mejor entidad que la Contraloría para dar mues-
tra de ello, dada la gran riqueza de información con
que cuenta. Es más, esperamos ver en un futuro cer-
cano a la Contraloría General de la República realizar
sus auditorías en línea, lo cual hará aún más eficiente,
efectivo y eficaz el control fiscal.
También contribuye a ese fortalecimiento la genera-
ción de información oportuna y de calidad sobre las
variables fiscales y el cumplimiento del Plan Nacional
14 ECONOMÍA COLOMBIANA
de Desarrollo. Han surgido incluso nuevos mandatos
para los cuales la disponibilidad de información se hace
más relevante aún. De un lado, debemos vigilar el buen
manejo de los recursos que se destinen al cumplimien-
to del Acuerdo de Paz, para lo cual hemos creado una
Unidad que se dedicará a tal fin. De otra parte, el cum-
plimiento de las metas de los “Objetivos de Desarrollo
Sostenible” será objeto de evaluación por parte de la
CGR por mandato de la Organización de las Naciones
Unidas. Esa disponibilidad y oportunidad de la informa-
ción, permite así mismo que el Congreso pueda ejercer
con rigor el ejercicio de control político.
Pero para avanzar en la efectividad del control fis-
cal en Colombia es preciso unificar el ejercicio del
Control Fiscal en cabeza de una sola Institución. Es
necesario suprimir las 62 contralorías departamen-
tales y municipales hoy existentes, cada una de las
cuales actúa en forma autónoma e independiente
y con criterio propio en la aplicación de las normas
que rigen el control fiscal. Esa reforma encuentra
su mayor virtud en el fortalecimiento del Control,
En Colombia es preciso
unificar el ejercicio del
control fiscal en cabeza
de una sola institución.
Es necesario suprimir las
62 contralorías
departamentales y
municipales hoy
existentes, cada una de
las cuales actúa en
forma autónoma
e independiente y con
criterio propio en
la aplicación de las
normas que rigen
el control fiscal.
 TEMA CENTRAL

con la creación de una contraloría única con una
estructura nacional, regional y provincial. Además
esta transformación servirá para un control oportu-
no sobre el erario, que es uno solo. También signifi-
caría una sustancial rebaja de sus costos de funcio-
namiento puesto que las Contralorías Territoriales
ejecutan un presupuesto conjunto que asciende al
95% del presupuesto de la Contraloría General y
sólo auditan un 10% del gasto público.
Complementariamente, el ejercicio del Control Fis-
cal debe fortalecerse mediante una mayor y mejor
sarrollo económico de nuestro país, con total trans-
parencia e idoneidad.
Como en toda tarea humana, esas labores son dig-
nas de mejoramiento cuantitativo y cualitativo.
Cuando se trabaja bajo esos principios se es cons-
ciente de la necesidad de enriquecer el conocimien-
to en busca de la eficacia y la eficiencia, entender
las razones que dificultan la tarea y proponer solu-
ciones razonadas para superar los problemas.

Hoy la Contraloría
participación de la ciudadanía en la vigilancia de la
asignación y uso del gasto público.
Igualmente, es fundamental proseguir con la tarea
de fiscalizar con mayor rigor técnico la calidad de es el reflejo de una
las políticas públicas, de examinar su eficacia y efi-
ciencia y por lo tanto el efecto que ellas tienen so- entidad moderna que,
bre la calidad y el monto del gasto público.
Para ello se requiere mantener y fortalecer los pro-
junto con el proceso
gramas de capacitación de los profesionales de la
Contraloría familiarizándolos con las técnicas y los
de fortalecimiento
conocimientos que sobre la materia practican las
mejores Entidades Superiores de Control Fiscal en
institucional como
el mundo.
Termino señalando algunas de las experiencias más
el que iniciamos
enriquecedoras de mi gestión frente a una entidad
integrada por 4.200 funcionarios de los cuales el
hace cuatro años,
96% pertenecen a la carrera administrativa, con
presencia y actividad en los 32 departamentos a
me permite afirmar
través de las gerencias regionales, en su gran ma-
yoría con un alto nivel de compromiso. En estos
sin riesgo a
cuatro años hemos alertado al país sobre la preca-
riedad de algunas políticas públicas, informando equivocarme
sobre el uso indebido o cuestionable de los recur-
sos públicos e impuesto condenas fiscales. Hemos que dejo una entidad
logrado el recaudo de más de 699.124 millones de
pesos en resarcimiento al daño causado a nuestro fortalecida que
erario. El monto del recaudo en el período anterior.
Yo diría que más importante que ello, después de
contribuirá al
un inicio de labores traumático por la diversidad de
las sedes en que nos tocó ejercer inicialmente las desarrollo económico
funciones, es motivo de sano orgullo haber logra-
do dotar a la Contraloría de una sede que refleja la de nuestro país,
dignidad y respetabilidad de las funciones que debe
cumplir, gracias al apoyo del gobierno nacional. con total
transparencia
Ello así mismo es el reflejo de una entidad moderna
que, junto con el proceso de fortalecimiento insti-
tucional como el que iniciamos hace cuatro años,
me permite afirmar sin riesgo a equivocarme que
dejo una entidad fortalecida que contribuirá al de-
e idoneidad.
ECONOMÍA COLOMBIANA 15
 TEMA CENTRAL

Control fiscal
y la lucha
contra la
corrupción
En esta historia detallada de la creación de la Contraloría General de
la República se destaca la función que ha cumplido este órgano fiscal,
se analizan las causas de la situación de corrupción que vive el país y
se plantean algunas posibles soluciones.

Antonio Hernández Gamarra 1

En anterior ocasión me ocupé del contenido de la
reforma que se realizó en Colombia en materia de
control fiscal a mediados de 1923, bajo el liderazgo
de Edwin Walter Kemmerer, y también de la perma-
nente controversia que desde entonces ha existido
en el país sobre el ejercicio de ese control por la falta
de consensos sobre aspectos fundamentales del de-
ber ser del mismo (Hernández, 2013).
Ahora quisiera enfatizar en la reforma que será ne-
cesario adoptar para hacer que, hacia futuro, se
cumpla plenamente el loable objetivo de recaudar
1 Excontralor General de la República. El autor agradece la colabo-
ración de Martha Lucía Villa Restrepo para ayudar a clarificar este
texto. Santa Marta, junio 18 de 2018.
2 Materias que se examinan con base en el citado texto de mi autoría
eficientemente los tributos y los demás recursos
pertenecientes al Estado, y para asignar y ejecutar
con transparencia y eficacia el gasto público. Lo cual
equivale a que la corrupción sea un evento esporá-
dico y aislado y no un hecho generalizado, como ha
venido sucediendo en las últimas décadas.
En tanto que algunas de las ideas rectoras sobre el
control fiscal que se instauraron a partir de las re-
comendaciones de Kemmerer siguen siendo válidas,
ello supone examinar las ideas centrales en que se
fundamentó la reforma que él lideró; los cambios
que, en materia sustantiva, han tenido las disposi-
ciones que han generado la mayor falta de consen-
so: y las condiciones en que en la Colombia actual
se lleva a cabo el control del uso de los recursos pú-
blicos. Para finalizar enunciando los principios que
deberían guiar la reforma.

16 ECONOMÍA COLOMBIANA
 TEMA CENTRAL
1. Contexto y contenido de la reforma
sobre control fiscal de 1923.
En Colombia, desde los albores de la vida republica-
na se dictaron normas que regulaban el escrutinio
de los informes que anualmente debían presentar
los empleados que manejaban fondos públicos. En
1847, a semejanza de lo que existía en varios países
europeos, se creó la Corte de Cuentas que sería la
entidad encargada del examen y fenecimiento de las
cuentas que debían presentar dichos empleados e
imponer sanciones a esos funcionarios si ellos incu-
rrían en conductas indebidas (Duque, 1980)
Sin poder para fiscalizar las finanzas públicas, esa
entidad de naturaleza jurisdiccional, tras varias re-
formas, seguía ejerciendo el principal de sus poderes
a mediados de julio de 1923, a pesar de las dudas
que entonces existían sobre su eficacia (Hernández,
2013).
En procura de reformar la Corte de Cuentas y otras
instituciones, la Ley 60 de octubre de 1922, en su
artículo 1°, facultó “al Poder Ejecutivo para contra-
tar en el exterior y hacer venir al país hasta cinco
expertos en asuntos de administración pública, para
que sirvieran de asesores al gobierno nacional en la
preparación de los proyectos de decretos o leyes
tendientes a la reorganización de los servicios, ren-
tas e impuestos nacionales”.
En esa norma se dispuso, además, que los servicios
de dichos expertos serían contratados por el tiempo
que el gobierno estimase necesario y que los gastos
que demandara su misión se sufragarían con cargo
a los presupuestos de 1922 y 1923. Así mismo, la
disposición señaló que sería obligación de los fun-
cionarios públicos, de las Cámaras de Comercio, de
las Sociedades de Agricultura y de las corporaciones
científicas, suministrar a los expertos extranjeros los
datos e informes que les fueran solicitados.
Con base en estas disposiciones, el gobierno de Pe-
dro Nel Ospina (1922-1926) contrató como jefe de
los expertos extranjeros a Edwin Walter Kemmerer,
profesor de la Universidad de Princeton, quien tenía
amplia experiencia en asesorías a gobiernos extran-
jeros, dado que ya había ejercido esas funciones en
Filipinas, México y Guatemala (Banco de la Repúbli-
ca, 1994)3.
En virtud de la selección que hizo Kemmerer, los
demás integrantes extranjeros fueron Howard M. Je-
fferson, experto en bancos y su organización; Frede-
rick Rogers Fairchild, profesor de la Universidad de
Yale y experto en temas rentísticos; Thomas Russel
Lil, experto en contabilidad y organización financie-
ra; y Frederick Luquiens, profesor de español de la
Universidad de Yale quien actuó como secretario.
Este grupo de extranjeros contó con la colaboración
de los expertos nacionales Esteban Jaramillo, quien
había ocupado el cargo de Ministro del Tesoro en
el gobierno de Marco Fidel Suarez, y Vicente Villa,
un empresario colombiano radicado en Nueva York
y amigo personal del presidente Ospina (Hernández
2004).
Kemmerer y sus colaboradores iniciaron sus labores
en Bogotá el 20 de marzo de 1923 (Meisel 2003)
y para fines de mayo ya tenían preparados, con su
respectiva Exposición de Motivos, diez Proyectos
de Ley que incluian: el impuesto de papel sellado y
timbre nacional; la creación del Banco de la Repú-
blica; el número y nomenclatura de los ministerios;
la formación y fuerza restrictiva del presupuesto na-
cional; la administración y recaudación de las rentas
nacionales; la reorganización de la contabilidad ofi-
cial y la creación del Departamento de Contraloría;
la ley sobre establecimientos bancarios; las regula-
ciones sobre instrumentos negociables; el impuesto
a la renta; y, el impuestos a los pasajes.
Convocado a sesiones extraordinarias durante 52
días, entre el 28 de mayo y el 19 de julio de 1923, el
Congreso de la República acogió la totalidad de las
reformas preparadas por Kemmerer y sus colabora-
dores, con excepción de la del impuesto de renta y
la del impuesto a los pasajes. Fue así como quedó
aprobada la Ley 42 de 1923 por medio de la cual
se reorganizó la contabilidad oficial y se creó como
Departamento Administrativo4 el de Contraloría, or-
ganismo que sería independiente de los demás de-
partamentos administrativos.
1.1. Contenido básico de la reforma.
La creación del Departamento de Contraloría supu-
so la introducción en nuestro país de una institucio-
nalidad fiscal de corte anglosajón que coexistió con
la visión jurisdiccional que venía de atrás. En efecto,
3 Con posterioridad a esas experiencias Kemmer llevó a cabo tareas
similares en Sur África, Chile, Polonia, Ecuador, Bolivia, China, Perú,
Turquía y Liberia. Además de ello repitió su asesoría a Colombia y
Guatemala.
4 “El concepto de Departamento Administrativo era en ese enton-
ces equivalente o sinónimo de ministerio, por tanto, no tiene corres-
pondencia con lo que hoy entendemos por departamento adminis-
trativo” (Naranjo 2007, pág. 93)
ECONOMÍA COLOMBIANA 17
 la Ley 42 de 1923 tuvo un título y un contenido, se-
gún las palabras del propio Kemmerer, similar a la ley
norteamericana sobre controles expedida en 1921,
pues como se anotó en la Exposición de Motivos de
Al Departamento
la que sería la Ley 42 de 1923, “en 1920, después
de largo y cuidadoso estudio, el Congreso de los Es-
de Contraloría se le
tados Unidos de América creó el cargo de Comptro-
ller General, independiente de todos los demás de-
otorgaron funciones
partamentos ejecutivos, tal como se propone para
Colombia” (Exposición de Motivos. En: Contraloría
relativas al control
2003, pág. 19). De otra parte, a la Contraloría no
se le suprimieron las funciones jurisdiccionales que
del manejo
tenía la hasta entonces existente Corte de Cuentas. macroeconómico;
Al Departamento de Contraloría se le otorgaron
funciones relativas al control del manejo macroeco- funciones con miras
nómico; funciones con miras al correcto uso de los
recursos públicos; y funciones sancionatorias de las al correcto uso de los
conductas de quienes violaran la normatividad so-
bre estas materias. recursos públicos;
Las principales funciones de las que hoy llamamos y funciones
de orden macroeconómico tuvieron como propó-
sito controlar la ejecución presupuestal; controlar sancionatorias de las
el monto del endeudamiento gubernamental; y
presentar al Presidente de la República un informe conductas de quienes
anual sobre la situación de las finanzas públicas
durante el año anterior, el cual incluiría “los co- violaran la
mentarios y recomendaciones que el Contralor
juzgue conveniente hacer con respecto a las fi- normatividad sobre
nanzas públicas”
Por lo que hace al control hoy conocido como mi-
estas materias
cro funcional, la Ley se encargó de definir que todo
empleado encargado de recibir o custodiar fondos
públicos tendría como su responsabilidad preparar y
rendir ante el Contralor General la cuenta de manejo pesar de que las normas al respecto quedaron dis-
correspondiente. El incumplimiento de la presenta- persas en el cuerpo de la norma.
ción de las cuentas daría lugar a que el Contralor
General solicitara al nominador la suspensión del Así las cosas, desde su creación la Contraloría ha
empleado responsable. ejercido al tiempo la función auditora y la facultad
de juzgar la conducta de quienes manejan recursos
Además de ese control ex post se estableció el con- del erario. Accionar bifronte que ha persistido en
trol previo pues según el artículo 49 de la ley 23 nuestra legislación desde 1923 y que fue ratificado,
de 1942 “Ninguna orden será pagada por el Tesoro con especial claridad, en las normas pertinentes de
Nacional, ni anotada como pagadera por un deposita- la Constitución de 1991.
rio de fondos del Gobierno, ni será válida, mientras no
esté refrendada por el Contralor General o por algún De este recuento de las funciones que la Ley 42 con-
empleado del Departamento de Contraloría, autorizado sagró para el Contralor General y el Departamento
debidamente para dicho objeto” de Contraloría queda claro que este se concibió
como una poderosa entidad a la cual se incorpora-
Adicionalmente, la Ley 42 de 1923, como ya se ano- ron la Corte de Cuentas, la Dirección General de la
tó, dio al Departamento de Contraloría la facultad Contabilidad, la Oficina Nacional de Estadística y la
de adelantar los juicios fiscales y de sancionar las Oficina Central de Ordenaciones del Ministerio del
conductas indebidas de los funcionarios públicos, a Tesoro, y también las funciones de control que hasta

18 ECONOMÍA COLOMBIANA
 TEMA CENTRAL
entonces venían desempeñando la Tesorería Gene-
ral de la República, las administraciones de Aduanas
y Salinas, las oficinas de Correos y Telégrafos, las
Oficinas de Timbre y las Casas de Moneda.
De este muy breve resumen de las funciones que le
asignó la ley al Departamento de Contraloría se pue-
de concluir que la concepción de Kemmerer sobre
el control fiscal y su aprobación por el Congreso de
la República hizo que en Colombia se estableciera
desde 1923 la vigilancia del uso de los recursos del
erario; el establecimiento de sanciones para quie-
nes hicieran indebido uso de ellos; la posibilidad de
formular reparos a la formulación y ejecución de las
políticas públicas; y la facultad de establecer un con-
trol preventivo sobre la calidad de ellas.
Aun cuando esas funciones difieren en cuanto a la
manera en que hoy se practican las auditorías y se
hace el estudio de la cuenta que presentan los res-
ponsables de su rendición, no cabe duda de que el
espíritu que animó a la Ley 42 de 1923 implicaba un
control micro funcional sobre el gasto público que
iba más allá de vigilar la correcta aplicación de las
disposiciones legales, pues lo que se buscaba era su
uso apropiado. En efecto, el artículo 23 de la norma
estableció que era facultad del Contralor llamar “la
atención del funcionario administrativo correspon-
diente hacia cualquier gasto de fondos públicos o uso
de propiedades públicas que, a su juicio, sea irregular,
innecesario, excesivo o superfluo”. Texto que guar-
da una estrecha relación con la norma que hasta la
Sentencia C-103-15 de 2015 de la Corte Constitu-
cional se conocía como función de advertencia.
1.2. Las razones del buen suceso obligaciones crediticias. Para dejar sin fundamento
de la asesoría de Kemmerer
Diversas han sido las interpretaciones sobre el por-
qué de la eficacia de Kemmerer para concebir y ha-
cer que el ejecutivo aceptara y el legislativo aprobara
ese conjunto de normas, que supusieron un cambio
profundo en la institucionalidad nacional.
Para la mayoría de los autores (entre otros Palacio,
2013; y Drake, 2003) las principales razones que hi-
cieron posible la venida de Kemmerer y el éxito de su
misión estuvieron asociadas a la indemnización que
le hizo Estados Unidos al país por la separación de
Panamá5; al marcado interés del capital norteame-
ricano por contar con un marco jurídico que prote-
giera y diera seguridad a sus intereses, en especial el
orientado a la exploración y explotación del petróleo
que ya había obtenido su primera concesión6; a la
necesidad de las élites colombianas de vincularse al
mercado de capitales de Nueva York; y al progresivo
vuelco que había tenido el comercio internacional
de Colombia hacia Estados Unidos7.
A esas circunstancias socioeconómicas estructura-
les se debe agregar la manera como Kemmerer con-
dujo la misión ya que al hablar español de manera
fluida pudo adelantar, con relativa facilidad, las en-
trevistas que planeó y llevó a cabo durante el tiempo
de su misión con políticos, banqueros, industriales y
hombres de negocios de la élite nacional. Además
de ello, los expertos extranjeros ocuparon parte de
su tiempo en actividades recreativas que les permi-
tieron familiarizarse con los intereses e ideas de esa
élite, para lo cual se dedicaron a la práctica del golf,
el tenis y a otras actividades sociales.
Hechos circunstanciales a los que habría que agre-
gar la exitosa manera como se conjuró la crisis ban-
caria que hizo que el Banco de la República iniciara
actividades con anterioridad a lo previsto. En efec-
to, la ley orgánica de esa institución fue aprobada
por el Congreso de la República el 4 de julio de 1923
y sancionada por el presidente Pedro Nel Ospina y el
Secretario del Tesoro una semana más tarde.
En dicha ley se previó que existiría un Comité Or-
ganizador, que contaría con cuatro meses para to-
mar las medidas necesarias para su organización y
puesta en funcionamiento. No obstante, ese Comi-
té se nombró el 16 de julio, se instaló ese mismo
día y finalizó sus funciones seis días después. Vida
efímera, no prevista inicialmente, debido al pánico
financiero que suscitaron los rumores sobre la im-
posibilidad de la Casa Pedro A. López de honrar sus
esos rumores en cuatro días:
“se elaboró la escritura del Banco de la República; se
redactaron los estatutos sociales; el gobierno sus-
cribió todas las acciones de la clase A; se suscribie-
ron 5.473 acciones de la clase B por parte del Banco
de Bogotá, el Banco de Colombia y el Banco Cen-
tral; se designó la Junta Directiva que ejercería hasta
5 En dólares corrientes de la época, la indemnización ascendió a 25
millones de dólares. Suma que Palacio (2013) estima equivalente a
3.700 millones de dólares de ese año.
6 Que fue la Concesión de Mares, en cercanías de Barrancabermeja.
7 En 1918 el 82% de las importaciones colombianas provenían de
Estados Unidos, cuando eran menos del 50% en 2014. En ese mismo
año las exportaciones de café fueron en cerca del 90% al país del
norte.
ECONOMÍA COLOMBIANA 19
 TEMA CENTRAL

el 31 de diciembre de 1923; se nombró (…) gerente

(…) y secretario, y se acordó traer de la Casa de la La oportuna entrada
Moneda de Medellín los Certificados de Oro allí exis-
tentes, para resellarlos y ponerlos a circular como en operación del Banco
billetes provisionales del Banco de la República, para
lo cual se organizó un operativo especial de trans- Emisor conjuró
porte” (Hernández, 2004, páginas 138 – 139).
de manera eficaz la
crisis de liquidez que
La oportuna entrada en operación del Banco Emisor
conjuró de manera eficaz la crisis de liquidez que se

se había gestado
había gestado en los días anteriores, lo cual incre-
mentó el beneplácito de las élites con las recomen-

en los días anteriores, lo

daciones que para modernizar aspectos centrales
de la administración pública había propuesto Kem-

cual incrementó
merer y aprobado el Congreso de la República.
Normatividad que sentó las bases para un mejor
funcionamiento de las actividades económicas al
quedar legalmente establecidos aspectos funda-
el beneplácito de las
mentales del manejo macroeconómico, como la
regulación monetaria, cambiaria, crediticia, presu-
élites con las
puestal, y al establecer el marco para el control de
los ingresos y gastos públicos mediante la creación
recomendaciones que
del Departamento de Contraloría y la reorganiza-
ción de la de la contabilidad nacional.
para modernizar
aspectos centrales
2. El ideario sobre control fiscal
de Kemmerer. de la administración
Las facultades que la ley le asignó al Departamento
de Contraloría y al Contralor no fueron fruto de una
pública había
negociación entre intereses contradictorios, sino
que respondieron a la concepción que Kemmerer y
propuesto
los miembros de la Misión tenían sobre el manejo
de la hacienda pública, la cual se fundamentaba en
Kemmerer y aprobado
principios de técnica económica y en una concep-
ción política de corte liberal.
el Congreso
En lo económico las reformas inspiradas por Kem-
de la República.
merer tuvieron dos claras manifestaciones: la crea-
ción de un nuevo orden financiero y el estableci-
miento de precisas reglas para el manejo fiscal. De le asignó al Banco de la República el monopolio de
lo primero fueron expresiones las leyes 25 y 45 de la emisión, estableció la libre convertibilidad de sus
1923, por medio de las cuales se creó el Banco de la billetes en oro, fijó estrictos límites a la emisión mo-
República y se reguló el funcionamiento del sistema netaria para evitar excesos, lo cual se complementó
bancario, respectivamente. Lo segundo se materiali- con una normatividad bancaria encaminada a darle
zó con la expedición de las leyes sobre la formación estabilidad al sistema financiero.
del presupuesto, la recaudación y administración de
las rentas nacionales y la reorganización de la con- Más específicamente, en lo fiscal Kemmerer juzgaba
tabilidad nacional y la creación del Departamento indispensable un transparente manejo presupues-
de Contraloría. tal. En efecto, según la Misión:
El ideario financiero de Kemmerer estuvo guiado “el presupuesto de Rentas y Gastos es sin duda el do-
por el establecimiento de un rígido patrón oro que cumento público que reviste mayor importancia en

20 ECONOMÍA COLOMBIANA
 TEMA CENTRAL
la vida financiera de un país, a la vez que un indicio
claro del desarrollo que en él han alcanzado las ins-
tituciones democráticas, ya que, por medio de la Ley
de Hacienda, el pueblo, por conducto de sus repre-
sentantes autorizados fija y circunscribe la órbita
fiscal dentro de la cual debe moverse el gobierno y le
señala el límite de sus funciones administrativas en
un periodo determinado.
De la manera como se forma, se expida, se ejecute
y se fiscalice el presupuesto nacional depende el co-
rrecto y ordenado manejo de los negocios públicos, el
exacto conocimiento de la capacidad fiscal del país,
el equilibrio armónico de las entradas y los gastos, el
desarrollo del crédito nacional, y aun la estabilidad
de las instituciones políticas” (Exposición de Motivos
al Proyecto de Ley sobre formación y fuerza restricti-
va del Presupuesto Nacional. En: Avella 2003, págs.
31 – 32).
Principios que iban más allá del manejo de la hacien-
da pública pues, como se deduce, se estimó que
preparar, expedir, ejecutar y fiscalizar el presupues-
to hacía parte del equilibrio de los poderes públicos
para lo cual se instituyó que el presupuesto sería
aprobado por un órgano legislativo representante
del poder popular. Fue bajo esos principios que se
inscribieron los amplios poderes que Kemmerer vi-
sualizó y logró que tuviera el Departamento de Con-
traloría.
3. Modificaciones a las normas de mayor
disenso durante el Siglo XX.
De la concepción de Kemmerer sobre control fiscal
se desprendieron los principios operacionales en re-
lación con: a) la elección del Contralor y la duración
de su período; b) la naturaleza jurídica de la Contra-
loría, los límites a sus funciones y la oportunidad de
sus acciones para asegurar el cumplimiento de sus
fines; y, c) las regulaciones procedimentales para el
cumplimiento de sus funciones jurisdiccionales. As-
pectos de los cuales los dos primeros tienen la ma-
yor relevancia para los fines de este trabajo.
3.1 Elección del Contralor y duración Representantes.
de su período.
Las teorías en boga sobre el presupuesto cuando se
aprobó la Ley 42 de 1923 señalaban que su correcto
manejo suponía cumplir cuidadosamente las etapas
de preparación, aprobación, ejecución y fiscaliza-
ción. Igualmente existía consenso sobre que, bajo
principios democráticos, la preparación y ejecución
deberían quedar bajo la órbita del Poder Ejecutivo,
mientras que la aprobación y la fiscalización debe-
ría corresponder al Poder Legislativo (Avella, 2003),
así la última de esas funciones no fuera ejercida de
manera directa, sino mediante una entidad que con-
tara con su aquiescencia.
Principios que, en cuanto a la designación del Con-
tralor, solo fueron acogidos por Kemmerer de ma-
nera parcial, dado que el artículo 1° de la Ley 42
de 1923 estableció que el Departamento de Con-
traloría estaría a cargo del Contralor General y de
un ayudante denominado Auditor General quienes
serían nombrados por el Poder Ejecutivo, con la
aprobación de la Cámara de Representantes para
un período de cuatro años.
El compromiso contenido en esa disposición res-
pondió, en buena parte, a la idea de que la plurali-
dad de los nominadores fortalecía la independencia
del Contralor, en cuanto no debía su nombramien-
to a uno solo de los poderes públicos. Aún cuando
también debió pesar la opinión del Poder Ejecutivo
sobre el particular.
Sin embargo, contrario a ese compromiso, el perío-
do del Contralor previsto por Kemmerer sólo tuvo
vigencia durante cuatro meses, ya que la Ley 109
de 1923 dispuso, en su artículo 18, que el Contra-
lor General y el Auditor General serían elegidos por
la Cámara de Representantes para períodos de dos
años eliminándose así la intervención del Poder Eje-
cutivo en la designación del Contralor y acortándo-
se la duración de su período.
Lo primero obedeció al deseo de hacer coincidir la
duración del período del Contralor con la de los
miembros de la Cámara de Representantes, que
desde 1886 y hasta 1968 fue de dos años. La no
intervención del Poder Ejecutivo en la designación
del Contralor, aun cuando más acorde con las teo-
rías en boga sobre la fiscalización del presupuesto,
condujo a una altísima inestabilidad en el ejercicio
del cargo8 y a que la designación dependiera exclu-
sivamente del partido o partidos (durante el frente
nacional) que tuvieran la mayoría en la Cámara de
En lo referente al procedimiento para la aprobación
de la Ley 109 de 1923 se debe señalar que la dis-
posición sobre el período del Contralor y su elec-
8 Entre 1923 y 1933 ejercieron el cargo ocho personas distintas
de las cuales tres sólo estuvieron al frente de esa responsabilidad
durante un año o menos. (Hernández, 2013).
ECONOMÍA COLOMBIANA 21
 TEMA CENTRAL
ción fue lo que años después se conoció como “un
mico”9, puesto que dicha ley no tuvo como propósi-
to ocuparse del control fiscal. Su principal objetivo
fue la creación del Departamento de Provisiones, en-
tidad que tendría a su cargo la adquisición de todos
los elementos necesarios para el funcionamiento de
las dependencias del gobierno nacional.
Así las cosas cuando Kemmerer volvió a Colombia
en 1930, llamado por el gobierno de Olaya Herrera
para contar con su asesoría con miras a superar la
aguda depresión que afectaba la economía nacio-
nal, propuso entre otras materias volver al período
de cuatro años y reinstituir la nominación plural
para el nombramiento del Contralor. Propuesta se-
gún la cual el Banco de la República elaboraría una
terna, el Presidente de la República haría la designa-
ción y la Cámara de Representantes volvería a tener
la facultad de aprobar esa designación.
En la propuesta de su segunda visita, al referirse a lo
breve que se había vuelto el período del Contralor,
Kemmerer señaló:
“El período de dos años es demasiado corto para que
el Contralor General pueda establecer y conservar
continuidad alguna en la línea de conducta y direc-
ción del departamento(…) Los cambios frecuentes en
los titulares de este cargo tienden (…) a desorganizar
el personal o aminorar su eficiencia, por la sensación
de incertidumbre que ocasionan con respecto a las
alteraciones que en el personal y en los métodos de
trabajo puede introducir cada nuevo Contralor” (En
Duque, 1980, pág. 47)
Sin embargo, los tiempos habían cambiado y varias
de las nuevas recomendaciones de Kemmerer fue-
ron desestimadas, entre otras la relativa a la dura-
ción del período del Contralor que continuó siendo
de dos años.
En 1951, con ocasión del Informe sobre la Reor-
ganización de la Rama Ejecutiva del gobierno de
Colombia, el profesor Lauchlin Currie, quien creía
que la contabilidad y la auditoría podían contri-
buir a la eficiente programación y ejecución del
presupuesto, en especial si la auditoría podía emi-
tir opiniones sobre la calidad del gasto público,
retomó el tema del período del Contralor y propu-
so que fuera de siete años, de suerte que existiera
estabilidad en el cargo para un eficiente ejercicio
de las funciones y que ese ejercicio se traslapara
con el Presidente de la República, pues ello ayuda-
ría a la independencia de quien ejerciera las fun-
ciones de auditoría.
22 ECONOMÍA COLOMBIANA
Propuesta que tampoco fue acogida, pues sólo has-
ta 1968, en la Reforma Constitucional de ese año,
se instituyó que el período del Contralor sería de
cuatro años, igual al de los miembros de la Cámara
de Representantes, y que la facultad de elegirlo la
ejercería esa Institución con total independencia de
los demás poderes públicos.
En 1991, la Reforma Constitucional volvió a las ba-
ses de las propuestas de Kemmerer en 1923 y 1931,
al prescribirse que “el Contralor será elegido por el
Congreso en pleno en el primer mes de sus sesiones para
un período igual al del Presidente de la República, de
terna integrada por candidatos presentados a razón de
uno por la Corte Constitucional, la Corte Suprema de
Justicia y el Consejo de Estado, y no podrá ser reelegido
para el período inmediato ni continuar en ejercicio de
sus funciones al vencimiento del mismo”.
Norma que fue modificada por el Acto Legislativo
02 de 2015, en donde se señaló que la elección del
Contralor continuaría siendo una función del Con-
greso en pleno pero que los candidatos no serían
nominados por las Altas Cortes sino mediante la
conformación de una lista de elegibles, previa una
convocatoria pública reglamentada por la ley. Cam-
bio que tuvo su origen en búsqueda de eliminar las
funciones electorales de las Altas Cortes para “des-
politizarlas” y que, según versiones de prensa al ter-
minar este trabajo10, dejó en manos del Congreso
casi sin limitaciones la elección del Contralor con
todos los riesgos que ello implica.
Analizada así la legislación que ha regulado la nomi-
nación y elección del Contralor, se puede concluir,-
que ella ha sido objeto de constante debate en los
95 años de existencia de la Contraloría General de la
República. Nominación y elección en la que influye-
ron más las circunstancias político-electorales, que
la búsqueda de un ejercicio técnico del control fis-
cal, lo cual le hizo daño permanente al ejercicio de
ese poder.
Al respecto, a principios de 1953 Carlos Vesga Duar-
te, en su condición de miembro de la Comisión de
Estudios Constitucionales creada por el gobierno
de la época con miras a reformar la Constitución,
señaló:
9 Años más tarde se llamaba “mico” a las disposiciones legales que
no guardaban ninguna relación con el objeto principal de la norma
expedida. Por ello se instituyó como principio legislativo la necesidad
de la unidad de materia a la hora de aprobar las leyes.
10 El 18 de junio de 2018
 TEMA CENTRAL
“Siendo elegido el Contralor por la Cámara de Re-
presentantes y disponiendo para su funcionamiento
de unos fondos cuyo manejo carece de todo control,
la Contraloría se ha convertido no de ahora sino de
tiempo atrás, en un coto de caza vedado a los miem-
bros de la Cámara que hace la elección, y sus posi-
ciones se reparten sin ningún criterio de servicio pú-
blico y con perjuicio notorio para el funcionamiento
recto, honorable y eficaz del control a su cargo (…).
El Contralor de más buena voluntad, con mejores in-
tensiones y con la preparación más adecuada, llega
en la actualidad a ese cargo y se encuentra con que
sus electores – los representantes de la Cámara Baja
– no le permiten trabajar y lo asedian diaria y perma-
nentemente con las recomendaciones de individuos
cuya preparación es nula” (Vesga, En: Duque 1980,
págs. 27- 28).
Preocupaciones similares fueron expresadas por el
experto constitucionalista y connotado profesor
Carlos Restrepo Piedrahíta cuando, como ponente
de la reforma constitucional de 1968 en el Senado,
expresó:
“Se persigue (…) que la investidura e independencia
del Contralor no sean afectadas por compromisos
subalternos. Conveniente sería para el logro de ese
buen fin que en el mismo texto constitucional se pre-
cisen las calidades exigibles al Contralor y para que
el propio Consejo de Estado esté defendido contra la
oleada de intrigas e intrigantes”11 (Presidencia de
la República 1969, pág. 32).
Por su parte el Ex-Presidente Carlos Lleras Restrepo
afirmó en 1975:
“La Constitución dice que los empleos de la Contralo-
ría deben ser señalados por la Ley. Eso no se ha cum-
plido nunca, y la omisión hace que el Contralor sea en
la práctica un funcionario con poderes y facultades
más grandes que los del Presidente de la República.
Libérrimamente crea cargos, fija las remuneraciones,
no se tiene que sujetar a las normas sobre la carrera
administrativa. Ahora bien, es un hecho público y no
hay por qué callarlo, que desde hace mucho tiempo
los candidatos a Contralores han venido buscando
los votos que necesitan para ser elegidos ofreciendo
a los miembros de las Cámaras posiciones para las
personas que éstos recomienden. Desde luego quien
aspira a que no lo reemplacen se defiende de la mis-
ma manera. De ahí el crecimiento burocrático, la de-
signación de personal incompetente, la inestabilidad
de los funcionarios, los cambios de organización”.
(Lleras 1974, En: Duque 1980, pág. 68).
Conceptos que compartía el Presidente López
quien, en su mensaje al Congreso de 1975, señaló:
“Si en alguna dependencia del Estado existía, de tiem-
po atrás, una falta de institucionalización (…) era en la
Contraloría General de la República que se había ido
convirtiendo gradualmente en una fortaleza política
con mayor poder que cualquiera otra de las dependen-
cias oficiales” (López, 1975).
La politización de la elección del Contralor hizo que
se debilitara la imagen del control fiscal, a lo cual se
sumó que en el período transcurrido entre 1970 y
1997 la casi totalidad de quienes ejercieron como
autoridad máxima del control fiscal infringieron las
normas, al punto que cinco de ellos terminaron
condenados por la justicia. Hechos que restaron
credibilidad y respetabilidad a las funciones de la
Contraloría y que en el fondo fueron producto de la
falta de un consenso político social sobre el papel
institucional de esta entidad.
De manera muy afortunada a partir de 1998, bajo la
orientación y liderazgo de Carlos Ossa Escobar, se
instauró la carrera administrativa y la ley reguló la
nómina de la Contraloría con lo cual se puso térmi-
no a esos perturbadores fenómenos y desde enton-
ces, no sin algunas controversias, la Contraloría ha
ganado respetabilidad y credibilidad.
3.2. Naturaleza del control fiscal y límites
a las funciones de la Contraloría.
La segunda materia objeto de la falta de un consen-
so nacional sobre el control fiscal ha sido la relativa
a la naturaleza del mismo y a los límites del ejerci-
cio de sus funciones. Lo cual no se debió a la falta
de normatividad sobre la materia, sino a la inobser-
vancia de la misma. En efecto, en la exposición de
motivos de la que sería la Ley 42 de 1923 se dijo
“un Contralor debe, antes que todo, ser un auxiliar
de la administración; él no administra ningún de-
partamento del Gobierno excepto el suyo propio”,
(Exposición de Motivos. En: Contraloría 2003, pág.
23) y en una sentencia de agosto de 1924 la Corte
Suprema de Justicia, al pronunciarse sobre la cons-
titucionalidad de dicha ley, estimó que el Departa-
mento de Contraloría no tenía
“funciones relativas a la administración de la cosa
pública, entendiendo por administración el gobierno
11 Esta alusión al Consejo de Estado obedeció al hecho de que cuan-
do se discutía sobre la elección del Contralor se propuso que ese or-
ganismo fuera la entidad nominadora.
ECONOMÍA COLOMBIANA 23
 TEMA CENTRAL
de ésta, la cual, ejercida por el Presidente de la Repú-
blica llega hasta la ejecución de actos de disposición.
Considerado en conjunto, el Departamento de Con-
traloría no ha sido creado para otra cosa que para
fiscalizar la administración confiada al Presidente
de la República de modo directo o indirecto” (Sen-
tencia de la Corte Suprema de agosto de 1924.
En: Duque 1980, págs. 14 – 15).
A pesar de la claridad de esa doctrina sobre la natu-
raleza de las funciones de la Contraloría, las quejas
y el debate sobre esta materia fueron constantes
desde el inicio de sus funciones. Resumen de esa
situación fueron las siguientes palabras de Carlos
Lleras Restrepo a principios de los años cuarenta:
“Los intentos (…) de invadir la órbita de acción del
gobierno para imponer el criterio propio del organis-
mo de control sobre la orientación de determinadas
actividades, constituían una fuente permanente de
conflictos que anarquizaban la obra administrati-
va y restaban a la Contraloría la independencia y el
prestigio que deben acompañar sus labores” (En:
Duque 1980, pág. 45).
Esos agudos conflictos y las controversias que ellos
generaron llevaron a que Kemmerer propusiera, en
su segunda visita al país, precisiones sobre el par-
ticular, las cuales quedaron consignadas en el De-
creto Legislativo 911 de 1932, dictado por el ejecu-
tivo en desarrollo de las facultades extraordinarias
otorgadas al Presidente de la República en 193112.
En dicha norma se dispuso que el Departamento de
Contraloría fuera una oficina de contabilidad y de
control fiscal que no ejerciera funciones administra-
tivas distintas de las inherentes al desarrollo de su
propia organización.
Disposición de muy similar tenor quedó consigna-
da en las Reformas Constitucionales de 1945, 1968
y 1991 y fueron reiteradas en la Reforma Legal de
1975. De especial significación fue la Reforma de
1945 que llevó la Contraloría a ser un organismo de
rango constitucional y no legal como se consagró
desde la expedición de la Ley 42 de 1923.
Inspirador de esa Reforma Constitucional fue Al-
fonso Palacio Rudas, quien empezó a ejercer como
Contralor en 1944 y fue reelegido, siendo el primero
en alcanzar tal distinción luego de que la posibilidad
de la reelección quedara establecida en las leyes 42
de 1923 y 109 del mismo año.
La concepción de Palacio Rudas sobre el control fis-
cal fue del más hondo corte liberal, pues él entendía
24 ECONOMÍA COLOMBIANA
la Contraloría como una oficina auxiliar del Congreso
para facilitarle al órgano legislativo la tarea de fiscali-
zar el destino de los recursos públicos. A este respec-
to, en su informe como Contralor en 1945, señaló:
“Para ser eficaz y alcanzar sus fines, el control debe
seguir permanentemente la acción administrativa en lo
concerniente al empleo de los fondos públicos. Para el
Congreso no sería fácil realizar directamente ese con-
trol, por no decir que es imposible. Los Parlamentos mo-
dernos sometidos a tantas fluctuaciones, desprovistos
generalmente de las competencias técnicas indispen-
sables, no están en capacidad de cumplir esas obliga-
ciones, sin un auxiliar el control legislativo carecería
de una base eficaz. El control legislativo que se ejerce
por la discusión de la cuenta general del Presupuesto
y del Tesoro, exige un previo examen detallado de las
cuentas individuales y una verificación de las piezas
justificativas de cada gasto. De ahí que la Constitución
Nacional en su artículo 102 atribuye especialmente a
la Cámara de Representantes la facultad de examinar
y fenecer exclusivamente la cuenta general del presu-
puesto y del tesoro que le presente el Contralor (…) De
ahí, el sistema de facilitar el control legislativo con la
ayuda de un órgano auxiliar, cuya misión será preparar
por la verificación de las contabilidades individuales,
los elementos del control supremo del Parlamento, so-
bre la ejecución del presupuesto” (Palacio, 1945. En:
Avella 2000, págs. 66 – 67).
Conceptos que compartía el profesor Restrepo Pie-
drahíta que, en el debate sobre la reforma de 1968,
expresó: “La Contraloría General de la República, que es
una dependencia directa del Congreso para la vigilancia
de la gestión fiscal del Gobierno, es concebida (…) como
un organismo para la función específica de auditoría”.
(En: Duque, 1980, pág. 32).
No obstante las disposiciones consignadas en la
Constitución y en la ley, el debate sobre la interferen-
cia de la Contraloría en las labores administrativas fue
una constante a lo largo del Siglo XX y se manifestó
con especial fuerza cuando al inicio del gobierno del
Presidente López Michelsen se propusieron reformas
legales al ejercicio del control fiscal. Esas modifica-
ciones tuvieron su sustento en la propuesta de una
Comisión integrada por Alfonso Palacio Rudas, César
Castro Perdomo, Hernando Durán Dussán, Samuel
Hoyos Arango, Álvaro Leal Morales y Gabriel Melo
Guevara, notables juristas y conocedores de los te-
mas de la hacienda pública nacional, quienes prepa-
raron el proyecto de ley.
12 Leyes 99 y 119 (Duque, pág. 21).
 TEMA CENTRAL
A principios de los años
90 del Siglo XX el
sentir nacional
calificaba a la
Contraloría como una
institución burocrática
y politizada en donde
estaba ausente el mérito
para ocupar los cargos;
en donde más que ejercer
la fiscalización se
coadministraba en
busca de beneficios
personales de muchos
de los auditores
Con base en esos análisis, y en los ajustes que a
ellos hizo el gobierno, se presentó al Congreso de
la República un proyecto de ley en cuya exposición
de motivos se indicó que uno de los aspectos más
sobresalientes de la reforma era modificar el con-
trol previo, pues aunque se consideró su eliminación
total, se juzgó prudente sólo la aplicación parcial del
mismo “sin perjuicio de que si dicha excepción produce
los resultados útiles que de ella se esperan y no crea de-
ficiencias de vigilancia, el control previo se pueda elimi-
nar gradualmente” (Reyes y Botero, 1974, pág. 397).
Producto de ese proyecto y de los debates que so-
bre él se surtieron en el Congreso de la República,
fue la expedición de la Ley 20 de 1975 en virtud
de la cual se instituyó y distinguió entre el control
previo, el control perceptivo y el control posterior.
Controles que se aplicarían de manera distinta de-
pendiendo del tipo de entidades al que se aplicara la
vigilancia fiscal, ya que ella sería distinta en los esta-
blecimientos públicos, en las empresas industriales
y comerciales del Estado, en las sociedades de econo-
mía mixta, en los establecimientos de crédito, com-
pañías de seguro, almacenes generales de depósito
y demás entidades financieras del Estado. Y además,
se constituyó en la Contraloría una unidad de trabajo
especial encargada de establecer la existencia y repre-
sentación legal de las entidades de carácter privado
que recibieran dineros o bienes de la Nación.
No obstante la satisfacción inicial generalizada con
que se recibieron esas normas su aplicación llevó a
una profunda frustración. A principios de los años
90 del Siglo XX el sentir nacional calificaba a la Con-
traloría como una institución burocrática y politiza-
da en donde estaba ausente el mérito para ocupar
los cargos; en donde más que ejercer la fiscalización
se coadministraba en busca de beneficios persona-
les de muchos de los auditores y de sus altos jerar-
cas; en donde para esos indelicados fines era más
productivo ejercer el control numérico legal que
pronunciarse sobre la eficiencia del gasto público; y,
en donde se vigilaba más el monto de dichos gastos
que la generación y el recaudo de los ingresos (Na-
ranjo 2007).
Estado de cosas al que se sumaba el malestar por la
reelección de los Contralores y la forma como ella
se obtenía a través del favorecimiento a quienes te-
nían el poder de la elección. Fenómenos que impo-
sibilitaron la instauración de una verdadera carrera
administrativa, la tecnificación de las labores de la
entidad y elevar la calificación de las personas encar-
gadas de ejercer, en distintos planos, las funciones
inherentes al control fiscal.
De esa manera, la verdad es que el control previo
llevó a que la Contraloría se convirtiera con frecuen-
cia en un órgano coadministrador de las funciones
del poder ejecutivo, no tanto en el sentido de seña-
lar el direccionamiento que debían tener las políti-
cas públicas, sino mediante obstáculos al ejercicio
oportuno de la función administrativa al requerirse
el visado de los auditores para pagar las cuentas de
la administración.
Como tantas otras veces en la historia nacional con
el correr de los años se puso en práctica el principio
que señala “se obedece pero no se cumple”. Situa-
ción a la que puso término la Constitución de 1991
al establecer que el control que ejercería la Contralo-
ría General de la República sería posterior y selectivo.
No obstante, conscientes de que bajo el principio
de la selectividad y el ejercicio a posteriori el control
podría ser inoportuno, los desarrollos legales de la
ECONOMÍA COLOMBIANA 25
 TEMA CENTRAL
Constitución de 1991 permitieron el ejercicio de la
prevención a través de la función de advertencia.
4. El entorno externo del control fiscal
El gobierno que iniciará funciones a partir del 7 de
agosto de 2018 gobernará una sociedad que se
guía por los principios de una democracia formal,
que está lejos de ser eficaz cuando se entiende que
para el logro de esa eficacia se requiere “la exten-
sión efectiva de los derechos humanos, en su doble di-
mensión de derechos civiles y políticos, que garantizan
la autonomía individual frente al poder del Estado y la
participación en las decisiones públicas, y la de los dere-
chos económicos, sociales y culturales, que responden a
valores de la igualdad, la solidaridad y la no discrimina-
ción” (Ocampo, SF).
Democracia débil por ello y frágil en su instituciona-
lidad por el descrédito que, en distinto grado, hoy
tienen las tres ramas del poder público.
En ese contexto es legítimo preguntarse hasta qué
punto el control fiscal guiado por los principios que
orientaron la reforma de 1923 tiene hoy relevancia
para nuestro país. Ello por cuanto se debe recordar
que, en lo sustantivo, las funciones que previó la Ley
42 de 1923 para la Contraloría y para el Contralor, y
el fundamento conceptual en que entonces se basa-
ron las normas sobre la expedición del presupuesto,
son similares a las establecidas en la Carta Constitu-
cional de 1991.
En especial si se entiende que en 1923 quedó pres-
crito que el órgano de control fiscal podría expresar
“los comentarios y recomendaciones que el Con-
tralor juzgue conveniente hacer con respecto a
las finanzas públicas” y con base en ello, y en su
reiteración a lo largo de la normatividad expedida
durante el siglo XX, se podían formular análisis y re-
comendaciones sobre la calidad de las políticas pú-
blicas, como de hecho se hizo en muchas ocasiones,
en especial después de los años ochentas.
Responder la pregunta que ahora nos ocupa supone
diferenciar entre los factores de orden externo a la
Contraloría que condicionan el ejercicio de sus fun-
ciones, de aquellos que son propios de su deber ser.
Entre los primeros es preciso subrayar con especial
énfasis que en la sociedad colombiana ha imperado
durante muchos años la cultura de la desobediencia
y el desprecio de las normas básicas sobre la pro-
bidad o, lo que en la práctica conduce a lo mismo,
el acatamiento condicionado y diferenciado de la
26 ECONOMÍA COLOMBIANA
ley (García Villegas, 2017). Conductas cuyas mani-
festaciones se presentan en muchos aspectos de la
vida cotidiana como en el irrespeto de las normas
que rigen la circulación de los vehículos motoriza-
dos; la declaración en el pago de los impuestos;
los servicios que presta una parte importante de
las empresas aseguradoras en el servicio de salud;
y, principalmente, en la creciente significación que
en nuestra sociedad han tomado el narcotráfico y
la corrupción que son, junto con la afectación de la
tranquilidad ciudadana, de las conductas delictivas
que más efectos nocivos le producen a la sociedad.
El narcotráfico y la corrupción, aún cuando en oca-
siones están interrelacionados, son fenómenos
delictivos de muy distinta naturaleza en su moti-
vación y en sus efectos. El narcotráfico tiene como
motivación apropiarse de las rentas que produce la
prohibición del consumo de estupefacientes, princi-
palmente de marihuana y cocaína, y tiene hondas
implicaciones fiscales, económicas, ambientales,
institucionales y políticas, pero sólo afecta de mane-
ra indirecta el uso de los recursos públicos en cuanto
parte de ellos deben destinarse a combatir el fenó-
meno. La corrupción, entendida como el desperdicio
y el aprovechamiento indebido de los recursos públi-
cos cuando los funcionarios hacen uso de su poder
discrecional o de su influencia para apropiarse para
sí o para terceros de recursos del erario, afecta de
manera directa el gasto público.
Distinción que es particularmente relevante para la
claridad del análisis que ahora abordamos, ya que la
corrupción13 al afectar de manera directa el gasto
público deteriora la calidad del mismo al verse dis-
minuido aquel que se destina a solucionar proble-
mas que afectan a la población, en especial a la de
más bajos recursos.
La distinción que hacemos es importante no sólo
para entender conceptualmente la motivación de
esas conductas delictivas sino para su eficaz per-
secución. Esto porque si todo se denomina corrup-
ción, como con frecuencia se hace en los medios de
comunicación, se dificulta el entendimiento de las
causas del fenómeno y se hace más difícil precisar la
manera más eficaz de combatirla.
13 Cuyas manifestaciones más notorias en meses recientes han
sido los sobornos para ganar las licitaciones, el robo y mal uso de
las regalías o de los recursos asignados al Programa de Alimentación
Escolar, las manipulaciones para apropiarse de bienes incautados
al narcotráfico, la sobrefacturación de los medicamentos pagados
por el Servicio Nacional de Salud, la facturación de enfermedades
inexistentes y el uso indebido de los gastos reservados que ejecuta
la Fuerza Pública
 TEMA CENTRAL
Se podría argumentar que definir la corrupción
solo como el desperdicio y el aprovechamiento in-
debido de los recursos públicos disminuye la com-
prensión de sus efectos. Lo cual no es cierto ya que
esa precisión más bien contribuye al entendimien-
to del fenómeno. Como se señaló en el Compro-
miso Caribe, suscrito en Barranquilla en noviembre
de 2007, la corrupción tiene perversos efectos so-
bre la legitimidad del Estado y demerita lo público;
destruye el capital social, en especial, debido a la
anomia que produce la riqueza mal habida; dismi-
nuye el gasto público; desestimula la sana com-
petencia empresarial; y desalienta los logros por
méritos, la ética del trabajo, el emprendimiento y
la innovación.
Habida cuenta de estas consideraciones, debe de-
cirse que muchas son las causas que se han señala-
do para explicar el origen del creciente fenómeno
de la corrupción en la sociedad colombiana. La
academia indica que ella es producto del rápido
ascenso que ha tenido el gasto público en relación
con el tamaño de nuestra economía; la atribuye a
una ciudadanía poco formada y mal informada para
vigilar la asignación y ejecución del gasto público;
considera que ella obedece a la concentración de
las decisiones gubernamentales en la rama ejecuti-
va del poder público; y juzga que la laxitud de las
penas y la comodidad de los sitios de reclusión de
los corruptos propician una manifiesta impunidad.
Sin desconocer que esos factores han podido con-
tribuir a la ampliación del fenómeno, en mi opinión,
muchos de ellos apuntan a una causalidad que dis-
torsiona el entendimiento del fenómeno. Porque,
siguiendo a Robert Klitgaard, hay que entender
que la corrupción es un fenómeno sistémico que
se produce por incentivos perversos y no es pro-
ducto de una conducta de orden moral por parte
de quienes incurren en esas conductas indebidas.
Dicho de otra manera, “la corrupción es un problema
de cálculo y no un crimen pasional”, porque cuando
el ingreso pecuniario producto de la corrupción es
grande y el castigo, en caso de ser descubiertos los
culpables de ella, es pequeño muchos sucumbirán
a la tentación, incluso honrados. Como lo advirtió
Klitgaard, la corrupción no es solo un problema de
individuos carentes de ética, sino que es un fenó-
meno sistémico y ampliamente difundido. Lo cual
supone la existencia de una organización premedi-
tada de actores públicos y privados para la conse-
cución ilegal y continúa de beneficios particulares
a costa de los recursos y bienes del erario.
Esta comprensión del fenómeno es fundamental
porque al no identificar cuáles son los verdaderos
incentivos que estimulan la corrupción y los costos
que ella tiene para quienes incurren en esos actos
delictivos, esas conductas se terminan juzgando
por la sociedad como normales y se convierten en
un hecho paralizante de las acciones sociales que
son necesarias para combatirla.
Parte de esas conductas obedecen al bajo costo
social por la simpatía o la tolerancia expresada por
algunos sectores, que se pone de manifiesto en es-
pecial cuando se juzga la conducta indebida de los
gobernantes benévolamente al decir de algunos de
ellos que “roban pero hacen”.
Sin embargo, el principal incentivo que ha ampliado
la corrupción es de orden institucional y de natu-
raleza financiera. En lo primero, destaca la manera
como está organizado el sistema electoral, que pro-
picia la valoración individual de cada candidato para
ser elegido a los cargos del poder ejecutivo o del
legislativo, por encima de las ideas que defiende el
partido por el cual se postulan los candidatos. Esa
sobrevaloración de los individuos desvaloriza la polí-
tica, al restarles importancia a las ideas programáti-
cas y al propiciar alianzas a las cuales los candidatos
concurren de manera similar, si no es que igual, a la
que tiene lugar cuando se convocan las asambleas
“La corrupción
es un problema de cálculo y no
un crimen pasional”,
porque cuando el ingreso
pecuniario producto de la
corrupción es grande
y el castigo, en caso de ser
descubiertos los culpables de
ella, es pequeño muchos
sucumbirán a la tentación,
incluso honrados
ECONOMÍA COLOMBIANA 27
 TEMA CENTRAL
de accionistas de las empresas privadas. Ello es así
por cuanto, en uno y en otro evento, existe un inte-
rés común de los participantes pero cada quien hace
valer el poder individual de su decisión a la hora de
tomar las decisiones.
Un segundo elemento de naturaleza financiera que
incentiva la corrupción es el encarecimiento para el
Estado y para los candidatos de los costos electora-
les. De una parte el Estado debe reconocer, con cargo
al presupuesto público, los gastos de todo candidato
que obtenga un mínimo de votos; y de otra cada can-
didato debe incurrir en erogaciones que, en muchos
casos, sobrepasan con creces la suma que les recono-
ce el Estado, más la remuneración que reciben por el
desempeño de sus funciones.
Hechos que son de conocimiento público aunque de
ello no existan cifras oficiales, porque con su cuan-
tificación ocurre lo mismo que con el texto de los
edictos judiciales que se publican en muchos diarios
del país: todos sabemos que están ahí pero sólo los
interesados pueden entender su valor en detalle.
El señor fiscal, doctor Néstor Humberto Martínez,
anunció la publicación de los costos en que incu-
rrieron algunos de los candidatos inscritos para las
elecciones de marzo de 2018 y la organización fun-
cional y operativa, con características empresaria-
les, que tiene la compra de votos. Esperemos que
la difusión de esa información contribuya al desper-
tar de la ciudadanía sobre los perversos efectos del
sistema electoral y no lleve al refinamiento y ocul-
tación de sus operaciones por parte de los expertos
en finanzas electorales.
Cuando el costo de hacerse elegir supera los benefi-
cios monetarios que se obtienen por el ejercicio del
cargo, ser electo es “un honor que cuesta”, para
parodiar una frase que en el pasado era señal de hi-
dalguía y motivo de orgullo. Si hasta allí terminara la
conducta de los elegidos, ello conduciría a su empo-
brecimiento, hecho que contraría elementales princi-
pios de racionalidad. Pero como esa no es la realidad,
lo que ocurre es que quienes mediante empresas
electorales así se hacen elegir, recurren a conductas
delictivas para obtener del erario, nacional o territo-
rial, el resarcimiento con creces de sus gastos.
Tradicionalmente ese resarcimiento se ha materiali-
zado mediante un mecanismo en el cual funcionarios
obtienen de parte de los beneficiarios privados de la
contratación pública los recursos que terminan en
manos de los elegidos corruptos quienes de esa ma-
nera sufragan el costo de los gastos electorales.
28 ECONOMÍA COLOMBIANA
Cuando el costo
de hacerse elegir
supera los beneficios
monetarios que se
obtienen por
el ejercicio del cargo,
ser electo es
“un honor que cuesta”,
para parodiar una
frase que en el pasado
era señal de hidalguía
y motivo de orgullo.
Ese mecanismo ha dado lugar a lo que el profesor
Gabriel Misas, en un estudio contratado especial-
mente por la Contraloría General de la República,
denominó el Triángulo de Hierro de la Corrupción,
que se describe de manera breve como una figura
con sus vértices ocupados, respectivamente, por
miembros de la clase política, la alta dirección del
Estado y empresarios (Misas, 2005).
Ese modus operandi fue descrito recientemente por
Juan Martín Caicedo Ferrer, Presidente de la Cámara
Colombiana de Infraestructura, quien, al referirse a
los pliegos de condiciones para la contratación que
tienen cláusulas que solo cumple uno de los oferen-
tes, señaló que este tipo de pliegos: “ha sido un con-
tubernio reprochable y nefasto entre políticos, contratis-
tas e intermediarios que sistemáticamente han visto en
la contratación pública un instrumento para enriquecer-
se” (Caicedo Ferrer, 2018, pág. 1.16).
Ello viene de tiempo atrás, lo que es novedoso en los
años recientes son los métodos financieros que se
han instaurado para aceitar el funcionamiento de las
empresas electorales y volver esas conductas delicti-
vas más frecuentes. Mecanismos de financiamiento
que han tenido especialmente dos manifestaciones.
 TEMA CENTRAL

De una parte, contrariando todos los buenos pro-

pósitos iniciales que se enunciaron para la puesta
en práctica del Sistema General de Regalías (SGR),
se ha generado una dispersión de esos recursos en
El otro mecanismo de
multitud de pequeños proyectos. Atomización que
dificulta su control y propicia la falta de transparen-
financiamiento de las
cia en la contratación. Un solo dato basta para pro-
bar lo dicho: del valor de contratos firmados entre el
empresas electorales
2012 y el 2017 con recursos del SGR, que superan
los 22 billones de pesos, cerca del 80% fue adjudi-
son las partidas
cado de manera directa o a través de concursos en
donde participó ¡solo un oferente!
globales del
Se podrían detallar muchos otros indicadores de la presupuesto nacional,
escasa probidad con que se ha manejado el SGR,
pero en aras de la brevedad remito al lector a con- parte de las cuales
sultar los informes que la Contraloría General de la
República ha presentado al Congreso de la Repúbli- son el nuevo nombre
ca desde la vigencia de dicho Sistema. En ellos que-
da claro que el propósito inicial que buscó distribuir de los auxilios
más equitativamente los recursos del SGR entre las
distintas regiones del país y propiciar el desarrollo parlamentarios.
regional se ha logrado sólo en cuanto al más equi-
tativo reparto territorial de ellos, pero muy poco en Institución duramen-
relación con el bienestar de las regiones. Porque
vista la forma en que se ha hecho la contratación y te sindicada por la
priorizado el uso de los recursos, muy poco se ha lo-
grado en la lucha contra la corrupción. Aun cuando ciudadanía por ser
se debe reconocer que ahora lo políticamente co-
rrecto no es llamar a la corrupción “serrucho”, sino un mecanismo de
“mermelada”.
enriquecimiento de
El otro mecanismo de financiamiento de las empre-
sas electorales son las partidas globales del presu- algunos congresistas
puesto nacional, parte de las cuales son el nuevo
nombre de los auxilios parlamentarios. Institución y por lo tanto
duramente sindicada por la ciudadanía por ser un
mecanismo de enriquecimiento de algunos congre- prohibida por la
sistas y por lo tanto prohibida por la Constitución
de 1991. En efecto, luego del intenso y claro deba- Constitución de 1991
te que en ella se dio hubo consenso para abolirlos,
pues se concluyó que:
“Inicialmente todos los auxilios se destinaban para el directo soborno a jefes municipales o comunales
ejecución directa por los municipios, juntas de ac- (…) Ensayado el sistema con éxito por unos pocos,
ción comunal o agencias gubernamentales. A la vuel- rápidamente cundió, al punto que de las partidas de-
ta de pocos años, sin embargo, alguien se inventó la cretadas para la vigencia fiscal de 1991 (…) algo
figura de las fundaciones o corporaciones privadas más del NOVENTA POR CIENTO (90%), se destina
como destinatarias de los recursos y se las ingenió a personas jurídicas privadas, con fines tan genera-
para, a través de ellas, manejar autónomamente les que equivalen a cualquier cosa y sólo el nueve y
fondos públicos, prácticamente sin control fiscal; medio por ciento (9.5%) se lleva a ejecución directa
lo que permitió inclusive atender con ellos gastos por los municipios, agencias del gobierno y juntas
o inversiones personales del congresista que decre- de acción comunal. (Asamblea Nacional Constitu-
taba el auxilio o el pago de activistas electorales y yente,1991, pág. 11)

ECONOMÍA COLOMBIANA 29
 TEMA CENTRAL
No obstante esa abolición, en el Presupuesto de
Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiacio-
nes para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de
diciembre de 2001 se aprobaron unas partidas lla-
madas cupos indicativos, que merecieron el nombre
de “auxilios parlamentarios disfrazados”, y por ello
fueron demandadas por inconstitucionales.
Demanda que fue apoyada por el ex presidente Al-
fonso López Michelsen, Rudolf Hommes y Carlos
Lleras de la Fuente, además del editorialista de la Re-
vista Semana, quienes estuvieron de acuerdo, total
o parcialmente, con los argumentos del demandan-
te que sostuvo la inconveniencia e inconstituciona-
lidad de esas partidas, entre otras razones, porque
según la síntesis que hizo la Corte en la sentencia
C1168 de 2001:
• En esa Ley existían ciertas partidas o créditos
presupuestales destinados a ser distribuidos dis-
crecionalmente por los Congresistas.
• Con la aprobación de esas partidas se violaba el
principio constitucional de igualdad, porque el
congresista que recibe esos auxilios tendría ven-
taja frente a los nuevos aspirantes que se presen-
tan a la contienda electoral sin esas ayudas.
• Por causa de tales partidas, los congresistas po-
dían actuar en función de sus intereses políticos,
y no del interés general, al momento de destinar
el gasto público.
• Distraer estos recursos en menesteres electora-
les es inadmisible.
• Estos “auxilios” son contrarios al artículo 6° de la
Constitución, ya que a diferencia de lo que ocu-
rría bajo la vigencia de la de 1886, en la de 1991
no existe una norma que autorice su creación.
• La existencia de estos auxilios parlamentarios
constituye una amenaza para la independencia
del Congreso frente al gobierno, por ser “halagos
presupuestales, burocráticos o contractuales”
que generan la desaparición del derecho a ejercer
el control político del gobierno.
Alegando, además, el demandante: “¿Cómo puede
haber autonomía e independencia del Congreso res-
pecto del Ejecutivo, y un análisis crítico a los actos del
gobierno, si los congresistas para hacerse reelegir de-
ben contar con la respectiva partida presupuestal, que
puede ser contra acreditada en cualquier momento por
el gobierno? No basta que en el Presupuesto aparezcan
30 ECONOMÍA COLOMBIANA
los… (auxilios). Es necesario que luego el gobierno quie-
ra girar esas partidas en la cantidad correspondiente a
cada congresista y que no decida destinar las de algu-
nos, total o parcialmente, o a otros fines. Que estén en el
Presupuesto no garantiza que sean ejecutadas. Tendrán
que evitar el riesgo del contra crédito. ¿Y cómo hacen los
congresistas para evitar los contra créditos de sus parti-
das sino renunciando a la crítica?”(En Corte Constitu-
cional, Sentencia C1168 de 2001).
Alegatos que concluyeron señalando que por todas
esas razones esos auxilios se oponían a la vigencia
de un orden justo y por ello eran contrarios al artícu-
lo 2° de la Constitución.
La Corte Constitucional se pronunció sobre esa de-
manda mediante la sentencia C1168 de 2001 en la
cual se concluyó: “las partidas acusadas (…) no vulne-
ran en sí mismas la Constitución, ya que constituyen le-
gítimas partidas de desarrollo regional y no configuran
entonces auxilios parlamentarios. Sin embargo, (…) se
ha puesto en evidencia también que esas partidas, para
poder ser ejecutadas, tienen que realmente promover el
desarrollo armónico de las regiones (…), ajustarse a los
principios de planeación y legalidad del gasto (…), y no
deben constituir instrumentos de desviación de poder.
Por esa razón, es necesario que esta Corte condicione la
constitucionalidad de esas apropiaciones”
A pesar de esas condicionalidades, todo indica que
por distintos caminos y contrariando la sentencia
de la Corte Constitucional se ha vuelto a que una
parte significativa de las partidas globales del presu-
puesto se haya convertido en una perversión de la
loable idea que predica la bondad de la intervención
de los congresistas en beneficio de sus regiones.
Conocedores de la forma en que hoy se distribuyen
regionalmente esos recursos aseguran que si se hi-
ciera el cálculo del coeficiente de correlación entre
el origen regional de los Congresistas y la región en
donde se asignan los cupos indicativos que a ellos
se les otorgan, ese valor estaría lejos de ser igual a 1.
Indicador de la manera poco santa como se gastan
esos recursos. Desafortunadamente es difícil conse-
guir información confiable sobre el particular.
Sobre lo que sí se conoce información es acerca del
valor de las partidas globales del Presupuesto, que
desde 1995 han tenido el crecimiento porcentual
anual que se presenta en la siguiente gráfica, donde
se revela el marcado ciclo político de dicho gasto ya
que esas partidas crecieron en forma exorbitante en
los años electorales 2006, 2010, 2014 y 2018.

Gráfico 1 Tasas de crecimiento anual de las partidas globales en el Presupuesto Nacional
170,0
140,2
110,0
50,0
21,4 13,3
-10,0
-11,8
-70,0
2005
2006
2007
2008
2009
Tasa de crecimiento
Fuente: Contraloría General de la República
Datos que hablan por sí solos y que ameritan
señalar que el demandante contra las señaladas
partidas, contenidas el presupuesto aprobado
por el Congreso de la República en el segundo
semestre del año 2000, fue el ciudadano Álva-
ro Uribe Vélez. Por otra parte quien defendió la
constitucionalidad y conveniencia de esas parti-
das, como Ministro de Hacienda, fue Juan Manuel
Santos. Actores de esta controversia jurídica que,
respectivamente, ejercieron la Presidencia de la
República entre 2002- 2010 y 2010-2018.
5. El papel del control fiscal en la lucha
contra la corrupción.
Los factores que han incrementado la “mermelada”
descritos en la sección anterior de este trabajo, po-
nen de presente la necesidad que tiene la nación
colombiana de fortalecer su institucionalidad para
controlar la calidad del gasto público; generar más
competencia con miras a elevar la competitividad del
sector privado; y procurar total pulcritud de quienes
participan en la contratación pública. Propósito que
pasa por desincentivar las conductas delictivas, en
especial las que estimulan y han fortalecido la co-
rrupción en forma creciente en los últimos años.
Ese fortalecimiento institucional tiene como condi-
ción necesaria actuaciones del control fiscal que ayu-
den a prevenir las conductas de los agentes que usen
TEMA CENTRAL
73,9
64,0
43,6
41,6
Promedio: 13
-4,5 -2,9
-3,9
-16,7
-27,6
-42,7
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2015
2016
2017
2018
Promedio anual
los recursos fiscales para fines privados, que alienten
su malversación o que propicien la realización de
proyectos gubernamentales ineficaces para el bien-
estar de la población. Complemento de lo cual debe
ser el juzgamiento y el castigo ejemplar de manera
oportuna de los hechos reprochables en que incurran
quienes atentan contra el patrimonio público, empe-
zando por el resarcimiento del monto del daño.
Además se requieren reformas al contexto externo
en que la Contraloría ejerce sus funciones, en espe-
cial al régimen electoral.
5.1. Clarificación y fortalecimiento
de las funciones de la Contraloría
El fortalecimiento institucional de la Contraloría tie-
ne como condiciones: la evaluación de la pertinen-
cia, costo y oportunidad de las políticas públicas; su
empoderamiento para advertir sobre las conductas
específicas que conduzcan a hacer un uso indebido
de los dineros públicos; la capacitación y participa-
ción ciudadana como auxiliar del control fiscal; la
generación y difusión de información sistemática,
consistente, clara y oportuna que además ayude al
Congreso a ejercer el control político; la existencia
de una sola autoridad que administre y ejerza el
control fiscal con independencia del nivel territorial
donde se ejecute el gasto; y la separación de las
funciones de auditoría de las jurisdiccionales.
ECONOMÍA COLOMBIANA 31
 TEMA CENTRAL
Las dos primeras condiciones suponen recuperar
para la Contraloría poder advertir oportunamente a
los funcionarios públicos sobre políticas o actuacio-
nes específicas que pongan en riesgo los bienes del
erario. Desafortunadamente, la Sentencia C-103-15
de 2015 de la Corte Constitucional constituyó un
notable retroceso en esa materia al establecer que
la advertencia es una modalidad del control previo
que está expresamente prohibido por la Constitu-
ción de 1991. Sin entrar en las honduras jurídicas
que supone debatir un fallo de constitucionalidad,
se debe señalar que la función de advertencia, ejer-
cida con prudencia y moderación, fue en el pasado
valioso instrumento para evitar lo que hubieran sido
daños al patrimonio público.
Ese fue el caso cuando en agosto de 2005 la Con-
traloría advirtió a la Junta Directiva de Telecom que,
en su opinión, era contrario a la ley privatizar esa
empresa sin que mediara una competencia pública
entre quienes aspiraran a convertirse en sus socios
(Hernández, 2006, La venta de Telecom). También
lo fue cuando en marzo de 2003 la Contraloría se-
ñaló al Ministerio de Minas y al Presidente de Ecope-
trol que no se ajustaba a la ley la rebaja del porcen-
taje de regalías que se pagaba por la explotación del
gas en la Guajira (Hernández, 2006, El contrato de
Catalina). Sólo para señalar dos casos paradigmáti-
cos del pasado.
En esas ocasiones no se interfirió la función admi-
nistrativa del Poder Ejecutivo – que es a lo que pue-
de conducir el control previo – sino que se señala-
ron las razones por las cuales las decisiones que se
pretendían tomar eran contrarias a la ley y ponían
en riesgo el patrimonio público. Observaciones que
en ambos casos fueron oídas por el Ejecutivo redefi-
niendo los procedimientos que ya se tenían estable-
cidos, dentro de un claro respeto a las funciones de
la Contraloría.
Además, en muchas ocasiones la actual administra-
ción de la Contraloría ha evaluado la calidad de las
políticas públicas al sopesar su pertinencia, su efi-
cacia y la economía con que ellas se llevan a cabo
en busca de evitar graves desaciertos. Tareas que se
han ejercido con especial dedicación, como se pone
de presente al leer el libro titulado “Una Mirada a las
Políticas Públicas” (en proceso de publicación), ela-
borado bajo la dirección de Edgardo Maya Villazón
y de Gloria Alonso Másmela, y que es muestra de
la fortaleza técnica de la Institución para desarrollar
tan importante tarea. Labor en la cual es necesario
persistir en el futuro fortaleciendo esos saberes y
32 ECONOMÍA COLOMBIANA
manteniéndose al día en las innovaciones que ellos
tengan a nivel de las Instituciones Superiores de
Control Fiscal.
Advertencias que se deben complementar con el for-
talecimiento técnico de las auditorías para que, con
base en ellas, se puedan emitir cada vez más sólidas
opiniones sobre las actuaciones de los responsables
de la administración e imponer sanciones cuando
no se fenezcan las cuentas, así de ellas no se deduz-
ca daño fiscal.
Un segundo elemento esencial del fortalecimiento
del control fiscal con miras a tener una mejor institu-
cionalidad pasa por apoyar decididamente la capaci-
tación y participación de la ciudadanía en la vigilan-
cia del uso de los recursos públicos. Principio que,
desde luego, debe llevarse a la práctica sin politizar
esas tareas como sucede cuando la participación
ciudadana se convierte en un medio del ejercicio de
la oposición política. Importante tarea de control
político esta última que debe diferenciarse de la par-
ticipación ciudadana como auxiliar del control fiscal.
Tercer principio para la finalidad que estamos anali-
zando es la existencia de una información sistemá-
tica, consistente, clara y oportuna sobre la manera
en que se manejan los presupuestos públicos y se
asigna el gasto que con ello se financia. Sin infor-
mación de esa calidad, la Contraloría difícilmente
puede ejercer sus funciones y el Congreso de la Re-
pública hacer seguimiento y ejercer control político
al poder ejecutivo.
Ahora bien, el control político que ejerce el Poder
Legislativo debe sustentarse en los hechos que se
debaten y en la legalidad de las acciones propuestas
o desarrolladas, para lo cual la colaboración entre el
Congreso y la Contraloría debe basarse en los princi-
pios rectores que inspiraron a Kemmerer en 1923 y
a Palacio Rudas en 1945.
Cuando así se practica el control político y el control
fiscal sin duda se fortalece la democracia pues se
fortalece la confianza y el respeto de la ciudadanía
a la división de los poderes al establecerse en forma
meridiana la competencia de cada uno de ellos.
Finalmente, en el plano administrativo y organizati-
vo del control fiscal hay que acoger la iniciativa del
actual Contralor, doctor Edgardo Maya, tendiente a
modificar su ejercicio mediante la existencia de una
sola autoridad que administre y ejerza ese poder con
independencia del nivel territorial donde se ejecute
el gasto. Ello supone que se eliminen las Contralorías
 TEMA CENTRAL
Departamentales, las Distritales y las Municipales
aún existentes y que toda reglamentación operativa
sobre la práctica del control fiscal esté en cabeza
del Contralor General de la República. Reforma que
supone un cuidadoso proceso de planeación para
llevarla a cabo y establecer el período de transición
de tal suerte que se evite la prescripción de los pro-
cesos fiscales que en ese momento tengan las Con-
tralorías Territoriales.
Dentro de dicha reorganización es igualmente impor-
tante que, como también lo ha propuesto el doctor
Maya, se separen las funciones de auditoría de las ju-
risdiccionales que hoy cumple la Contraloría General
de la República. Ello evitaría los conflictos de compe-
tencia que surgen a su interior bajo el esquema que
se instituyó desde 1923 y que salió fortalecido con la
expedición de la Constitución de 1991.
Modificaciones que le facilitarían al órgano de con-
trol fiscal la reinstauración de la capacidad de advertir
oportunamente los riesgos, como se explicó anterior-
mente, puesto que la Contraloría así reformada no
tendría la facultad de juzgar las conductas indebidas
de los funcionarios o la precariedad de las políticas
públicas. Además, de esa manera esos funcionarios no
verían la advertencia como “amenaza”, pues podrían
desestimarla si la consideran infundada.
5.2. Reformas al entorno externo • Una financiación 100% estatal de las campañas
de la Contraloría
Esas son las reformas fundamentales que requiere el
ejercicio del control fiscal, pero para tener éxito en la
cruzada que supondría adelantar una lucha exitosa
contra la corrupción en Colombia se necesita, por las
razones que aquí se han señalado, desincentivar la ob-
tención del poder como medio para enriquecerse.
Reformas que, como lo ha propuesto Alfonso Gómez
Méndez (2018), exigen acordar y llevar a cabo un
“pacto por el rescate de la institucionalidad y la imple-
mentación de la democracia real”.
Pacto que en busca de la cultura de la legalidad debería
tener como premisas:
• La eliminación de las listas con voto preferente y
de la circunscripción nacional para el Senado, en
cuanto esas normas generan costos excesivos para
hacerse elegir y son estímulo para el uso privado de
los recursos públicos.
• La celebración el mismo día de las consultas inter-
nas de los partidos y la prohibición de que la ciuda-
danía pueda participar en más de una de ellas, lo
que abarataría los costos electorales y fortalecería
los partidos políticos.
• El establecimiento de una verdadera carrera admi-
nistrativa en el poder judicial y la elección de los
Magistrados con base a sus trayectorias profesio-
nales y perfiles éticos incuestionables.
• El estricto control de los gastos electorales de los
partidos políticos a través de mecanismos de audi-
torías externas practicadas por agentes del Poder
Electoral, con total independencia de dichas orga-
nizaciones.
• La reforma de la Autoridad Nacional Electoral en
su composición, origen y funciones y el estable-
cimiento en ella de facultades que posibiliten, en
tiempo breve, el establecimiento de sanciones por
la violación de los topes electorales y otras conduc-
tas que atenten contra la pureza del sufragio. Lo
cual requeriría de la existencia dentro de la Auto-
ridad Nacional Electoral de una unidad de elevada
capacidad técnica (Perry, 2017).
• Una mayor efectividad de la justicia, el endureci-
miento de las penas, la eliminación de casa por cár-
cel y de la rebaja de penas como hoy se utiliza en
beneficio de los corruptos.
políticas, con duras sanciones para las empresas y
las personas privadas que violen esa norma, como
por ejemplo con la pérdida de los beneficios tribu-
tarios y la posibilidad de contratar con el Estado.
Es claro, como ya se señaló, que reformas de este tipo
trascienden la normatividad del control fiscal pero se-
rían una manifestación clara de que la sociedad colom-
biana ha decidido luchar a fondo contra la corrupción
y ha dejado de pensar que con la institucionalidad exis-
tente es posible derrotar tan perverso fenómeno.
Por ello, la primera prueba ácida para medir la disposi-
ción del nuevo gobierno para luchar contra la corrup-
ción, pasa por observar el apoyo gubernamental al
referendo convocado por el Congreso el pasado 5 de
mayo, que de ser aprobado por la ciudadanía tendrá
como manifestación política fortalecer el repudio ge-
neralizado que hoy existe contra la corrupción.
Sin embargo, ello es claramente insuficiente porque
lo que se necesita es reformar el SGR, modificar el
régimen electoral, reducir el monto de las partidas
globales en el presupuesto nacional, garantizar su
ECONOMÍA COLOMBIANA 33
 TEMA CENTRAL
destinación y ejecución conforme a lo señalado por
la jurisprudencia y hacer absolutamente transparen-
te el régimen que las gobierne. Esa segunda prueba
mostrará verdaderamente qué tanto quiere el próxi-
mo gobierno reducir la corrupción.
Unas palabras finales. Sobre la capacidad predictiva
de este trabajo, bueno es recordar que en sus Essa-
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trol fiscal, funciones de advertencia y lucha contra la co-
rrupción. Contraloría General de la República. Bogotá
34 ECONOMÍA COLOMBIANA
ys in Persuasion el señor Keynes dejó dicho que se
hacen análisis para tratar de anticipar posibles efec-
tos de las decisiones y no para vaticinar hechos futu-
ros. Sobre la probabilidad de que se hagan reformas
como las aquí propuestas, aun sabiendo que es muy
difícil el logro del cambio, es preciso señalar que es
contario al interés público proponer solo lo que se
considere aceptable por quienes deciden.
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so No. 26. Septiembre 3 de 1974
 TEMA CENTRAL
Noventa y cinco
años del Banco
de la República
Los antecedentes de la creación del Banco de la República, como ban-
co central, se relatan para demostrar cómo fue necesario cambiar el
espíritu de los estatutos diseñados por Kemmerer. La Constitución de
1991 le dio la autonomía que hoy posee.
Juan José Echavarría Soto*
Introducción
Los bancos centrales constituyen una institución
relativamente joven, desde un punto de vista histó-
rico. El consenso universal que hoy existe en torno a
conferir a los bancos centrales un mandato claro de
estabilidad de precios se fue construyendo traba-
josamente a lo largo del tiempo.1 Su nacimiento se
remonta apenas tres siglos atrás, al siglo XIX. Tam-
bién fue lenta y problemática la consolidación de
nuestro banco central. En una ocasión como esta,
en la cual se reúnen las instituciones que fueron los
pilares de las drásticas reformas propuestas por el
profesor Kemmerer a los sistemas bancarios, mone-
tarios y fiscales, es conveniente recorrer la historia
del Banco de la República y con ello la forma como
* Gerente General del Banco de la República
1 Véase Bordo, M.; Siklos, P. (2017). Central Banks: Evolution and
Innovation in Historial Perspective. NBER. Working Paper 23847.
la sociedad colombiana eligió, a partir de 1923,
crear su dinero y conducir la política monetaria.
En el recuento que sigue se hace énfasis en los prin-
cipales hitos en la historia del Banco de la Repúbli-
ca, comenzando por los hechos que determinaron
la búsqueda de una solución ortodoxa, con inde-
pendencia del ejecutivo y dentro del patrón oro, al
problema de escasez de circulante que caracterizó
el primer cuarto del siglo XX; hasta llegar a la etapa
actual, con un nuevo arreglo institucional alcanza-
do en la Constitución de 1991. Allí se estableció que
el objetivo primario del Banco de la República es el
control de la inflación, “en coordinación con la polí-
tica económica general” y se definió una estructura
de gobierno corporativo que desde entonces permi-
te la definición autónoma de la política monetaria.
La narración se concentra en las ideas y doctrinas
económicas imperantes a lo largo de la historia de
la institución y en cómo estas se reflejaron en el
ECONOMÍA COLOMBIANA 35
 TEMA CENTRAL
diseño de las políticas y en las actuaciones de las
autoridades. La tarea es posible gracias en parte a
los textos y documentos producidos en el seno del
Banco de la República, entidad que siempre ha teni-
do interés en registrar su propia historia, y en expo-
ner los escenarios que en cada etapa condicionaron
las decisiones de política monetaria.
Antecedentes: El fantasma de la emisión.
A comienzos de los 1920s no existía en Colombia
un banco central, “una institución encargada de
crear y controlar la cantidad de dinero que circu-
la en las economías nacionales, actúa como ban-
quero de los demás bancos y es su prestamista
en última instancia, maneja las reservas interna-
cionales de los países y usualmente es agente
fiscal de los gobiernos. El principal propósito de
sus políticas es preservar el poder adquisitivo del
dinero y de esa manera contribuir al logro de un
crecimiento económico sostenido”2. Las funcio-
nes que de forma usual se asocian con ese tipo de
institución eran ejercidas por diversas entidades
bancarias y/o estatales.
El sistema monetario anterior a 1923 tuvo su ori-
gen en la Guerra de los Mil Días (1899-1902), un
evento que había dejado muy maltrecha la econo-
mía. El número de muertos fue devastador, su im-
pacto sobre la riqueza real muy elevado y la forma
en que se financió la guerra llevó a niveles anuales
de inflación superiores a 300%, los más altos de
nuestra historia3. Desde entonces permaneció en
la memoria colectiva un temor justificado hacia la
emisión monetaria como mecanismo para cubrir
los gastos estatales. Era importante poner orden en
la emisión, controlar la creación de dinero y evitar la
desvalorización de la moneda.
Las primeras medidas del gobierno Reyes se con-
centraron en reducir las emisiones de papel mo-
neda y posteriormente en establecer una nueva
unidad monetaria. La Ley 33 de octubre de 1903
prohibió las nuevas emisiones de papel moneda e
indicó que el dinero emitido continuaría circulando
a la tasa de cambio del día. También se creó una
Junta Nacional para amortizar el papel moneda, es
decir, para recoger las viejas denominaciones de
circulante. La iniciativa más importante de la Ley 33
fue la libertad que estableció para hacer transaccio-
nes de todo tipo en moneda nacional o extranjera
(siempre se podía transar en monedas extranjeras
si se perdía la credibilidad en el peso).4
36 ECONOMÍA COLOMBIANA
Las múltiples medidas adoptadas en el período
propiciaron la recuperación económica, pero no to-
das tuvieron éxito. De hecho, una de las reformas
monetarias de mayor importancia se dio en 1909,
como consecuencia del fracaso del llamado Banco
Central para cumplir las funciones que original-
mente se le habían otorgado en 1905. Se creó la
Junta de Conversión, compuesta de tres miembros
nombrados por el poder legislativo y creada con el
mandato de organizar el sistema monetario y con-
tinuar con el proceso de amortización (i.e. recoger
las viejas denominaciones monetarias)5.
En 1910 se prohibieron las futuras emisiones de
papel moneda de curso forzoso mediante un acto
legislativo que reformó la Constitución. De ahí en
adelante, hasta 1923, se sucedieron leyes y decre-
tos que cambiaron denominaciones, equivalencias
y recogieron viejas denominaciones6. De una u
otra forma los cambios en las características de la
unidad monetaria buscaron establecer un sistema
monetario basado en el oro, pero los reiterados in-
tentos por retornar al patrón oro ortodoxo fraca-
saron. Se podría decir que el esquema monetario
que perduró hasta 1923 estuvo basado en la libre
estipulación –con el predominio de las transaccio-
nes en oro– y el control de la Junta de Conversión.
La presión sobre el sistema monetario aumentó con
el desarrollo económico del país. En las primeras dé-
cadas del siglo XX la expansión del cultivo del café
y de sus exportaciones, con su efecto amplificador
sobre el resto de la economía, y la construcción de
obras públicas, trajeron la prosperidad. En efecto,
entre 1905 y 1922, el PIB real per cápita tuvo un
2 Véase Hernández, A. (2001). La banca central en Colombia: Ban-
co Nacional (1880), Banco Central (1905) y Banco de la República
(1923). Revista Credencial de Historia. Bogotá. No. 135.
3 Según los cálculos de Meisel, A. (1994) en Inflación y mercados
cambiarios durante la Regeneración y la Guerra de los Mil Días.
Un análisis econométrico, en Sánchez, F. (ed.), Ensayos de historia
monetaria y cambiaria en Colombia. Bogotá: TM Editores – Fede-
sarrollo – Asobancaria. El cálculo se realizó con el índice publicado
en Pardo, A. (1972), Geograf ía económica y humana de Colombia.
Bogotá, Tercer Mundo Editores.
4 Véase Meisel, A. (2015). Antecedentes del Banco de la República,
1904 – 1922 en Uribe, J. D. (ed.), Historia del Banco de la Repúbli-
ca, 1923 – 2015. Bogotá. Banco de la República.
5 Véase Romero, A. (1994). La banca privada en Bogotá, 1870 –
1922 en Sánchez, F. (ed.), Ensayos de historia monetaria y cambia-
ria en Colombia. Bogotá: TM Editores – Fedesarrollo – Asobancaria.
6 Un recuento detallado puede consultarse en Torres, G. (1945).
Historia de la moneda en Colombia. Imprenta del Banco de la Re-
pública.
 TEMA CENTRAL
crecimiento anual promedio de 2,72%, muy supe-
rior al de 0,1% que se había registrado entre 1800
y 19057. La década de los 1920s corresponde al
período de mayor crecimiento del país en su histo-
ria. El dinamismo de la economía incrementó la de-
manda de circulante.
Durante los años de la Primera Guerra Mundial
dejó de llegar el oro proveniente del sector externo
e incluso se presentaron salidas del metal por las
condiciones que estaban dándose en el mercado
internacional. Ello contrajo la oferta monetaria. El
gobierno de Concha (1914-1918), agobiado por la
crisis fiscal originada en la disminución de las im-
portaciones y por la escasez de circulante, expidió
varias normas tratando de superar las dificultades,
una de ellas la apropiación de los recursos que ha-
bía acumulado la Junta de Conversión. El gobierno
siguiente (Suárez), con Esteban Jaramillo como Mi-
nistro del Tesoro, quiso permitir la circulación de
los billetes emitidos por la Tesorería y por el Banco
de Inglaterra8, pero la Corte Suprema prohibió la cir-
culación de los billetes ingleses y dejó al país en una
grave situación de liquidez.
La creación en 1914 del Banco de la Reserva Fe-
deral en Estados Unidos parece haber inclinado la
balanza en Colombia en favor de un banco único
de emisión, cuando hasta ese momento había de-
fensores vehementes de la banca múltiple. Al finali-
zar la legislatura de 1922 competían tres proyectos
con el mismo propósito de crear un banco emisor
que pudiera solucionar las dificultades de nuestro
sistema monetario (de ellos se tramitaron solo dos
en el Congreso).
En Colombia no se produjo el sendero evolutivo
que traza Goodhart para muchos países de Europa
occidental en el siglo XIX y XX, con una lenta pero
sistemática transición desde un gran banco de go-
bierno a un banco central.9 Más bien, el Banco de la
República de Colombia se creó en 1923 para pro-
veer circulante en cantidades adecuadas y apoyar
el vigoroso desarrollo económico que ya impulsaba
el cultivo del café, pues la necesidad de circulante
era apremiante y se fue agudizando a medida que
avanzaba el siglo. La decisión final se plasmó en la
Ley orgánica 30 de 1922, la cual autorizó al gobier-
no para promover y realizar la fundación de un ban-
co de emisión, giro, depósito y descuento, cuyas
bases serían las que se fijaran en sus estatutos, con
sujeción a dicha Ley y a las demás que le fueran apli-
cables. El mismo Congreso de 1922 dictó la ley 60,
por medio de la cual se autorizó al gobierno a traer
al país una misión de técnicos expertos en asuntos
económicos y financieros. A propósito, el fracaso
del llamado Banco Central en la primera década del
siglo es parcialmente responsable de que nuestro
Banco de la República no se llame Banco Central
como ocurre en la mayoría de países del mundo.
Creación del Banco de la República
Con la elección del profesor de Princeton Edward
Kemmerer para dirigir la misión se estaba eligien-
do un propósito, pues el rasgo más destacado del
profesor fue su firme confianza acerca de las bon-
dades del patrón oro10. Su propuesta fundamental
replicada en varios países era la de establecer ban-
cos centrales muy conservadores que tenían como
objetivo principal estabilizar las tasas nominales de
cambio a través del mecanismo automático del pa-
trón oro11. Se trataba de bancos independientes del
gobierno, pero muy pasivos en su política moneta-
ria contracíclica. Se trataba, finalmente, de adoptar
un modelo muy cercano al de la Reserva Federal en
Estados Unidos, sobre el cual Kemmerer era un es-
pecialista reconocido.
Los alcances de la misión fueron amplios y llevaron
a una reforma administrativa profunda que además
de crear el Banco de la República modificó los pila-
res del Estado colombiano en el sector bancario y
7 Meisel, A. (2015). Antecedentes del Banco de la República, 1904
– 1922. Cuadernos de Historia Económica y Empresarial. Cartage-
na. No. 37, p. 10. De 1800 a 1905, toma los datos ofrecidos por
Kalmanovitz, S. (2010). Nueva Historia Económica de Colombia.
Bogotá, p. 75, mientras que, para el periodo de 1905 – 1922, el
autor realiza sus propios cálculos de acuerdo a GRECO (2002). El
crecimiento económico del siglo XX. Bogotá. Banco de la República,
Anexo estadístico. La publicación del GRECO realiza dos estimacio-
nes: por función de demanda del dinero y por relación entre comer-
cio internacional y PIB. Las dos ecuaciones estimadas son:
Δ ln(B⁄P)=β0Δ ln(Y)+β1 Δ ln(1+i)
Δ ln(Yt )=α+ϕ1 Δ ln(MM(t-1) )+ϕ2 Δ ln(MMt )
8 Véase Jaramillo, E. (1990) Memorias de Hacienda, Colección Bi-
bliográfica del Banco de la República.
9 Véase Goodhart, Ch. (1998). The Evolution of Central Banks. Cam-
bridge, Mass, The MIT Press.
10 Véase Seidel, R. N. (1972). American Reformers Abroad: The
Kemmerer Missions in South America, 1923 – 1931. The Journal of
Economic History. Vol. 32, No. 2, pp. 520 – 545.
11 Véase Drake, P. (1994). La creación de los bancos centrales en
los países andinos, en Tedde, P. y Marichal, C. (ed.). La formación de
los bancos centrales en España y América Latina (siglos XIX y XX).
Volumen 2: Suramérica y el Caribe. Banco de España – Servicio de
Estudios de Historia Económica. No. 30.
ECONOMÍA COLOMBIANA 37
 TEMA CENTRAL
en las finanzas públicas del país.12 La creación de
la Superintendencia Bancaria generó la mayor resis-
tencia de los banqueros locales, pero la crisis de un
banco privado importante terminó legitimando la
creación de la entidad13. En contraste, el proyecto
de un banco de emisión como el propuesto logró
un amplio consenso, excepto por parte de los gre-
mios agrícolas que siempre insistieron en la necesi-
dad de contar con un banco de fomento14.
Se creó un banco de carácter semipúblico cuyo ca-
pital se dividió por igual entre el Gobierno Nacional
y el sector privado15, con la exclusividad para emitir
la moneda legal colombiana. Se trató de un banque-
ro de bancos (función que cumplía principalmente
mediante operaciones de descuento y redescuen-
to), prestamista de última instancia, administrador
de las reservas internacionales y agente fiscal del
Gobierno. Mediante contrato se trató de evitar que
de manera unilateral el gobierno impusiera modifi-
caciones a la naturaleza, estructura o funciones de
la nueva institución. El gobierno tenía una partici-
pación minoritaria en la Junta Directiva al nombrar
a tres de diez miembros y éstos participaban con
voz pero sin voto.
El Ministro de Hacienda fue siempre uno de los re-
presentantes gubernamentales, aunque la Ley 25
omitió mencionarlo explícitamente. De los siete re-
presentantes del sector privado, cuatro correspon-
dían a los bancos privados, dos a los bancos extran-
jeros y uno al público. La idea de otorgar asiento en
la Junta Directiva a los banqueros extranjeros pre-
tendía generar confianza por parte de los inversio-
nistas foráneos16, y la baja participación del sector
público pretendía reducir la influencia de la política
en el banco17.
Se estableció un tope a las operaciones de crédito
con el Gobierno, las cuales de todas formas reque-
rían la aprobación de los siete miembros restantes.
Por disposición legal se facultó a los bancos para
suscribir el 15% de su capital y reservas en acciones
del Banco de la República, con lo cual se reducía
de forma paulatina la participación del Gobierno.
La Ley también impuso límites a las operaciones de
crédito que el Banco podía extender a los bancos
accionistas y estipuló las características del encaje
de los bancos18.
Como uno de los principales objetivos del Banco
era mantener el patrón oro, se estableció un respal-
do en oro del 60% para los billetes en circulación y
para los depósitos. Se escogió el mecanismo de re-
38 ECONOMÍA COLOMBIANA
Como uno de los
principales
objetivos del Banco
era mantener
el patrón oro,
se estableció un
respaldo en oro
del 60% para los
billetes en
circulación y para
los depósitos.
12 Su labor se concretó en los siguientes proyectos, convertidos en
leyes por el Congreso de la República: i) Ley del Banco de la Repúbli-
ca, por la cual se organizó el Banco Emisor. ii) Ley sobre Estableci-
mientos Bancarios, por la cual se creó la Superintendencia Bancaria.
iii) Ley de Timbre, que reorganizó el funcionamiento de las Aduanas
y estableció la Recaudación de Rentas Nacionales. iv) Ley de im-
puesto sobre la renta, que organizó el recaudo tributario. v) Ley de
Contraloría, que transformó la antigua Corte de Cuentas en la Con-
traloría General de la República. vi) Ley sobre fuerza restrictiva del
presupuesto, que limitó las facultades del Parlamento para ordenar
el gasto público y dejó esta iniciativa en manos del Poder Ejecutivo.
13 Los proyectos de impuesto a la renta y pasajes no fueron aproba-
dos. Véase Sánchez, F.; Bedoya, J. (2017). La danza de los millones,
1923 – 1933, en Uribe, J. D. (ed.). Historia del Banco de la Repúbli-
ca, 1923 – 2015. Bogotá. Banco de la República.
14 No faltaron, sin embargo, algunos sectores nacionalistas que
acusaron a la misión de representar los intereses del gobierno de Es-
tados Unidos y de poner en riesgo la soberanía, la cultura y los bienes
de los nacionales. Otros señalaron que el fin de la misión era poner
la economía colombiana en manos de los banqueros norteamerica-
nos y los especuladores de Wall Street. Véase Drake, P. (1989). The
Money Doctor in the Andes. The Kemmerer Missions, 1923 – 1933.
Durham y London. Duke University Press.
15 El capital inicial era de 10 millones de pesos.
16 En la misma dirección, estaba el depósito de una parte importan-
te de las reservas en el extranjero.
17 Según texto de la Misión citado por Avella, M. (2014). La inde-
pendencia de la banca central en Colombia desde 1923. Revista de
Economía Institucional. Vol. 26, No. 30, pp. 171 – 214.
18 Las tasas de encaje para los bancos se fijaron en 50% para
depósitos de corto plazo y 25% para depósitos a término (más de
treinta días).
 TEMA CENTRAL
descuento como el principal instrumento para otor-
gar crédito al sector privado, con lo cual el Banco
podía orientarlo hacia las actividades productivas
más “deseables”.
El recién creado Banco de la República debió dedi-
carse con urgencia a la recuperación de la confian-
za luego de la corrida contra el Banco López, uno
de los más grandes de la época, y cuyos efectos ha-
bían comenzado a sentirse en el resto del sistema
bancario. La provisión de liquidez concentró los es-
fuerzos del Banco Central y por recomendación de
Kemmerer se otorgaron descuentos de 30 días a los
bancos Colombia, Bogotá, Central y Alemán Antio-
queño a una tasa del 10%. Superado el problema
el Banco Central se enfocó en proveer la liquidez
necesaria para reactivar las actividades comerciales
e industriales que lo requerían y en comenzar a re-
emplazar todo el circulante, en especial las cédulas
de tesorería, por sus propios billetes19.
En los años siguientes y hasta 1929, cuando el
deterioro de la economía internacional comenzó
a afectar a Colombia, se dio un período de auge
con un crecimiento promedio del PIB de 8,6% entre
1926 y 1928, una de las tasas más altas en la histo-
ria del país (ver Anexo 1). Coincidieron en el perío-
do las elevadas cotizaciones del café con el ingreso
de la indemnización estadounidense por la pérdida
de Panamá y una entrada sin precedentes en la his-
toria del país, en parte incentivada por la creación
del Banco de la República (Echavarría, 1982).20
La Gran Depresión y el abandono 21 Véase Sánchez, F.; Bedoya, J. (2017). La danza de los millones,
del patrón oro
La dinámica de la economía colombiana cambió
abruptamente con el inicio de la Gran Depresión. La
deflación generalizada que acompañó la contrac-
ción en la producción global marcó el fin de la enor-
me expansión internacional en los años 1920s21.
Se detuvieron los flujos de capital hacia el país y
posteriormente se presentó una caída estruendosa
en el precio externo del café. Las importaciones ca-
yeron aún a pesar de la disminución de sus precios.
Se afectaron en consecuencia los recursos produc-
to de la tributación externa, una de las principales
fuentes de ingresos fiscales del país durante gran
parte de la década de los años veinte. Además, el
patrón oro produjo la transmisión de la caída en la
producción internacional a Colombia por medio de
un fuerte choque monetario negativo y las dificulta-
des de índole fiscal frenaron aún más la economía.
La depresión-deflación que se gestó entre 1929
y 1931 hizo que arreciaran las críticas contra el
Banco de la República y ello llevó a que se invitara
nuevamente al país al profesor Kemmerer. La nue-
va misión recomendó cambios leves que en buena
parte recogían ideas que se estaban dando en la
discusión pública22 23.
Un cambio importante fue la reforma de la Ley Or-
gánica de 1923 por medio de la Ley 82 de 1931.
Se modificó la composición de la Junta Directiva
del Banco, con mayor injerencia del gobierno y de
los sectores agrícolas y comerciales24 y se estable-
cieron controles de cambios, con lo cual se am-
plió la actividad del Banco como regulador de las
operaciones monetarias, ahora tanto en moneda
doméstica como en divisas. También se aceptó un
aumento del crédito al gobierno de 15% sobre el
límite establecido en 1923 (que era del 30% del
capital pagado y las reservas del Banco); se harían
préstamos a la banca, garantizados con deuda
pública de corto plazo, siempre y cuando fuesen
aprobados por 10 de los doce miembros de la nue-
va Junta Directiva25.
19 Véase Sánchez, F.; Bedoya, J. (2017). La danza de los millones,
1923 – 1933, en Uribe, J. D. (ed.). Historia del Banco de la Repúbli-
ca, 1923 – 2015. Bogotá. Banco de la República.
20 Véase Uribe, J. D. (2013). La independencia de la banca central
en Colombia, en Alonso, G. (ed.). Banco de la República: 90 años de la
banca central en Colombia. Bogotá. Banco de la República.
1923 – 1933, en Uribe, J. D. (ed.). Historia del Banco de la Repúbli-
ca, 1923 – 2015. Bogotá. Banco de la República. Pp. 66.
22 Estos cambios se plasmaron en la Ley 73 de 1930, 57 de 1931
y 80 de 1931. Véase Sánchez, F.; Bedoya, J. (2017). La danza de los
millones, 1923 – 1933, en Uribe, J. D. (ed.). Historia del Banco de
la República, 1923 – 2015. Bogotá. Banco de la República. Pp. 71.
23 Tales como ampliar la capacidad de emisión del banco central y
aumentar la liquidez del mercado para enfrentar el proceso de caí-
da generalizada de los precios, todo esto en el marco del patrón oro.
También se redujo del 60% al 50% la reserva de oro de los billetes
del Banco; asimismo los requisitos de encaje de los bancos privados
se redujeron del 50% al 40% para las cuentas corrientes y del 25%
al 20%. Los bancos miembros del Banco de la República estaban
facultados a mantener solo la mitad de este requisito. Finalmente,
se aprobó que el Banco de la República pudiera realizar préstamos
con vencimientos no mayores a noventa días a los bancos miembros
por un máximo de 15% sobre su capital y reservas. Esto último, en
adición al 30% que había quedado establecido en la Ley 25 de 1923.
24 En la nueva Junta Directiva, se incorporaron representantes de la
Federación Nacional de Cafeteros y de las Cámaras de Comercio, se
disminuyeron los representantes de los bancos nacionales de cuatro
a dos, y se formalizó la inclusión del Ministro de Hacienda.
25 Véase Avella, M. (2017). La economía colombiana en la Revista del
Banco de la República, 1927 – 2015. Bogotá. Banco de la República.
ECONOMÍA COLOMBIANA 39
 TEMA CENTRAL
A finales de 1931
se fijaron controles
al servicio de la deuda
externa, y comenzó
un proceso
de moratoria que
se extendería
hasta 1935.
El deterioro de la situación internacional y la debi-
lidad de la economía nacional pronto llevaron a las
autoridades económicas a abandonar los principios
que quisieron preservar antes de la crisis y que en
teoría garantizarían el acceso al crédito externo:
conservar el patrón oro y honrar los compromisos
relacionados con el pago de la deuda externa. La
acumulación de hechos negativos como el cierre
del crédito externo, el colapso de las importaciones
y su impacto sobre los ingresos tributarios, la caída
de las exportaciones, el agotamiento de las reser-
vas internacionales, el abandono del patrón oro por
parte de Gran Bretaña y la oleada de moratorias
soberanas, fueron poco a poco arrinconando a las
autoridades en Colombia.
En efecto, el 21 de septiembre de 1931 Gran Breta-
ña suspendió el patrón oro ante el creciente retiro
de fondos en libras esterlinas por quiebras banca-
rias en Alemania; en adelante Gran Bretaña solo
pagó en moneda extranjera las obligaciones del go-
bierno o del Banco de Inglaterra. Con esta medida
aumentó la incertidumbre a lo largo y ancho de la
economía mundial. La situación en Colombia era in-
sostenible, y el 24 de septiembre el Presidente de
la República expidió el Decreto 1683 de 1931, me-
diante el cual se suspendió temporalmente el libre
comercio de oro y se prohibió su exportación. Así
mismo, y por considerar que lo exigía el interés na-
cional, se encomendó a la Comisión de Control de
Operaciones de Cambio26 el control a los cambios
internacionales y el traslado de fondos al exterior.
40 ECONOMÍA COLOMBIANA
Se determinó que, en lo sucesivo, el Banco de la Re-
pública sería la única entidad que podría comprar y
a la cual se podrían vender divisas, previa autoriza-
ción de dicha Comisión. Se restringieron las impor-
taciones, con el mismo propósito de defender las
reservas metálicas del país, se prohibió la entrada
de ciertos artículos “superfluos” o de lujo a Colom-
bia, y se elevaron considerablemente los derechos
de aduana sobre distintos productos de consumo
ordinario27. También se abandonó el principio de
honrar la deuda externa. A finales de 1931 se fija-
ron controles al servicio de la deuda externa, y co-
menzó un proceso de moratoria que se extendería
hasta 1935. La renegociación de la deuda externa
sería un asunto complejo que solo terminaría a fina-
les de los años cuarenta28.
Las diferentes medidas extraordinarias cambiaron
para siempre el espíritu de los estatutos originales
diseñados por Kemmerer. Para comenzar, el Gobier-
no le asignó al Banco de la República nuevas fun-
ciones, poco relacionadas con los fines de la banca
central (administración de las salinas y de algunas
minas, entre otras). De otro lado, las disposicio-
nes que autorizaron el redescuento sobre activos
de largo plazo en la forma de cartera hipotecaria y
préstamos de prenda industrial, representaban un
activismo sin precedentes en el crédito.29 El endeu-
damiento gubernamental continuó aumentando e
hizo carrera “el expediente que permitiría acceder
al financiamiento primario mediante la expedición
de leyes que autorizaban la compra de deuda públi-
ca por el Banco sin comprometer la utilización del
26 Véase Ibáñez, J. (1990). La concentración de las reservas in-
ternacionales en el Banco de la República y su administración, en
Meisel, A.; López, A. (ed.). El Banco de la República: antecedentes,
evolución y estructura. Bogotá. Banco de la República.
27 La otra medida tomada a fines de 1931, para combatir la crisis,
fue la concesión de las salinas de Zipaquirá, Nemocón, Sesquilé y
Tausa, al Banco de la República, por parte del Gobierno Central y que
habría de convertirse en una pieza central para el manejo monetario
entre 1932 y 1934. En efecto, en virtud de la norma que le confe-
ría la administración de las salinas, el Banco debería entregarle al
Gobierno un anticipo sobre las utilidades futuras de las salinas, de
15 millones de pesos con un interés anual del 3%. El primer anticipo,
por un valor de $ 3.8 millones, fue entregado al Gobierno Central en
diciembre de 1931.
28 Véase Avella, M. (2007). El acceso de Colombia al financiamien-
to externo durante el siglo XX, en Robinson, J.; Urrutia, M. (ed.).
Economía colombiana del siglo XX. Un análisis cuantitativo. Bogotá.
Fondo de Cultura Económica – Banco de la República.
29 Hay que recordar que este periodo también estuvo caracterizado
por el nacimiento de algunos institutos oficiales de crédito, como lo
fueron la Caja de Crédito Agrario y el Banco Central Hipotecario.
 TEMA CENTRAL
cupo legal originalmente establecido30”. La política
fiscal comenzó a dominar a la política monetaria.
A las medidas fiscales y monetarias se sumó la deva-
luación nominal del peso con respecto al dólar que
en 1933 (19,1%) y 1934 (30,4%) propició el Ban-
co de la República. Esa devaluación nominal llevo a
una real de 54,2%31. En conjunto, las disposiciones
poco ortodoxas que se tomaron permitieron supe-
rar la situación de depresión con caídas de precios
(deflación) que había sufrido la economía desde
1929. El PIB comenzó a crecer en 1932, impulsado
por la mayor competitividad de las exportaciones
colombianas y la recuperación del sector industrial
y agropecuario. El crecimiento fue sostenido has-
ta 1940, cuando la actividad económica se frenó
como consecuencia de la escasez de insumos im-
portados durante la guerra mundial. El dinamismo
de la economía se recobró a partir de 1943 y creció
el resto de la década al 5,5%, con una inflación del
13,7%. Después de 1934 la tasa de cambio nominal
se mantuvo fija hasta que en 1948 y 1951 se deva-
luó el peso nuevamente en 11,4% y 28,0%, respec-
tivamente, con el fin de reversar la revaluación que
se observaba desde mediados de la década de los
treintas32 (ver Anexo 3).
El camino hacia el financiamiento caba que el Gobierno perdiese sus prerrogativas en
del desarrollo
La posguerra trajo cambios en las instituciones mo-
netarias en el mundo entero. Se repensó el papel de
los bancos centrales y el de la política monetaria. La
institucionalidad monetaria y financiera de la mitad
del siglo se caracterizó por la arquitectura creada
en Bretton Woods en julio de 1944. Esta arquitec-
tura consistió en un sistema de tasas de cambio
fijas con respecto al dólar de los Estados Unidos,
país que fijaba la paridad de su moneda con res-
pecto al oro. Con el clima inflacionario que siguió a
la guerra, surgieron tensiones acerca de los instru-
mentos de política económica que se estaban utili-
zando; fue una época de renovados debates acerca
de la organización de la banca central y de su inde-
pendencia frente al gobierno.
El financiamiento del desarrollo fue un tema impor-
tante en las discusiones internacionales en el pe-
ríodo. Y pronto hizo carrera la idea de asignarle a
los bancos centrales de los países en desarrollo, e
incluso en algunos países desarrollados, un papel
más activo dentro de las políticas de fomento eco-
nómico, utilizando para ello instrumentos moneta-
rios y crediticios. En algunos casos la Reserva Fe-
deral apoyó a países en desarrollo para lograr esos
nuevos objetivos33 .
El cambio de orientación fue recogido en la reforma
de 1951, en la cual se otorgaron al Banco amplios
poderes en la asignación del crédito y en el control
de la política cambiaria. Se facultó a su Junta Direc-
tiva para fijar cupos de crédito ordinario, especial
o de fomento y de emergencia, fijar las tasas de
interés, otorgar descuentos y redescuentos en los
préstamos, y señalar y modificar el encaje legal de
los establecimientos bancarios. Para las decisiones
más importantes se exigía el voto favorable del Mi-
nistro de Hacienda. En la nueva Junta también se
amplió la participación de los representantes gre-
miales, con el sesgo inflacionario que implicaba su
presencia. La reforma se complementó con la crea-
ción de bancos oficiales y sectoriales como el Ban-
co Popular creado en 1950, el Banco Cafetero en
1954, y el Banco Ganadero en 1956.
El Decreto Legislativo 2057 de 1951 también pro-
rrogó el término de duración del Banco y el ejercicio
exclusivo de la emisión de billetes por 20 años más
a partir del 20 de julio de 1953. En materia de capi-
tal, se autorizó a los particulares a vender sus accio-
nes y al Estado a enajenar las suyas, lo que no impli-
el Banco ni la facultad de nombrar a los directores
que le correspondían, en razón de que el derecho
de emisión le pertenecía constitucionalmente.
30 El crédito al gobierno llego a alcanzar 60% de los activos del
Banco, con el agravante de que se trataba sobre todo de deudas
de largo plazo. En 1942 se dispuso que una porción importante de
aquellos créditos se transformará en inversiones del Banco en títu-
los de deuda pública, que en aquel momento llegaron a representar
el 35% de sus activos. Véase Alviar, O. (1972). Instrumentos de
dirección monetaria en Colombia. Bogotá. Ediciones Tercer Mundo.
31 Véase Meisel, A. (2017). Las políticas del Banco de la República
durante un auge entre dos crisis, 1930 – 1951, en Uribe, J. D. (ed.).
Historia del Banco de la República, 1923 – 2015. Bogotá. Banco de
la República. La metodología desarrollada por el autor consiste en
realizar un cálculo de la forma (TCN∙CPI)/IPC donde el datos de CPI
es extraido de Measuring Worth e IPC es elaborado con el índice del
promedio del costo en el país de algunos alimentos desde 1923 a
1937 y empalmado con el índice que los 15 alimentos de primera
necesidad. La fuente de los datos de TCN es el Banco de la República.
32 Véase Meisel, A. (2017). Las políticas del Banco de la República
durante un auge entre dos crisis, 1930 – 1951, en Uribe, J. D. (ed.).
Historia del Banco de la República, 1923 – 2015. Bogotá. Banco de
la República. Pp. 91.
33 Véase Bloomfield, A. (1957). Some problems of Central Banking
in Underdeveloped Countries. The Journal of Finance. Vol. 12, No. 2,
pp. 190 – 204.
ECONOMÍA COLOMBIANA 41
 TEMA CENTRAL

El control de cambios y la política cambiaria se

concentraron desde 1951 en el Banco de la Repú-
blica por medio de los decretos legislativos 637
y 143. El primero de ellos determinó que el mo- El cambio en las políticas
vimiento total de las divisas extranjeras se haría
por intermedio del Banco de la República o por condujo a una nueva
los bancos autorizados por este, para lo cual se crisis de balanza de pagos
le ratificó la función de comprar las divisas prove-
nientes de las exportaciones y vender las necesa- y al malogrado programa
rias para las importaciones […] al tipo de cambio de estabilización
que señalara la Junta Directiva del Banco34. El se-
gundo “atribuyó a la Junta Directiva del Banco de de finales de 1963,
la República la facultad de señalar periódicamente el cual no contribuyó
el monto global de divisas disponibles para efectuar
pagos al exterior35. a la estabilidad
En sus nuevas funciones el Banco de la República
macroeconómica, entre
debió enfrentar tres episodios de crisis cambia- otras razones por
rias en 1951, en 1957 y en 1962. El primero fue
acompañado por un conjunto de políticas de esta-
el aumento
bilización y los dos últimos por programas de es- desproporcionado de los
tabilización con el Fondo Monetario Internacional.
La liberalización de las importaciones en 1953, la
salarios a comienzos
bonanza cafetera del año siguiente y el estímulo a de 1963,
la economía con la utilización del crédito de fomen-
to llevaron a un auge de la actividad que permitió
que atizó la inflación
superar los efectos contraccionistas de la primera y dio reversa al ajuste
crisis cambiaria. Al caer el precio del café en 1955
se precipitó una escasez de divisas que trajo como
de la tasa
consecuencia una moratoria de la deuda comer- de cambio real
cial, seguida por una crisis de balanza de pagos y
de un nuevo programa de estabilización en 1957.
logrado con la
El programa de ajuste de 1957 ayudó a recuperar devaluación
la normalidad en los pagos externos, pero desde
1960 el objetivo de la estabilidad macroeconómica
de finales de 1962.
fue abandonado.
El cambio en las políticas condujo a una nueva cri-
sis de balanza de pagos y al malogrado programa
de estabilización de finales de 1963, el cual no 34 Véase Ibáñez, J. (1990a). La reforma de 1951, en Meisel, A.;
contribuyó a la estabilidad macroeconómica, entre López, A. (ed.). El Banco de la República: antecedentes, evolución y
otras razones por el aumento desproporcionado de estructura. Bogotá. Banco de la República.
los salarios a comienzos de 1963, que atizó la infla- 35 Véase Ibáñez, J. (1990a). La reforma de 1951, en Meisel, A.;
López, A. (ed.). El Banco de la República: antecedentes, evolución y
ción y dio reversa al ajuste de la tasa de cambio real estructura. Bogotá. Banco de la República.
logrado con la devaluación de finales de 1962. Era 36 La serie de inflación fue extraída de El crecimiento económico del
claro que el deseo de fomentar el desarrollo llevó siglo XX realizado por el GRECO tomando datos desde 1905 de su
a un crecimiento del dinero que sostuvo una infla- anexo estadístico. Para completar la serie hasta 2017, se tomaron
los datos del Banco de la República para luego, empalmar ambas
ción promedio de 9,33% en el período 1951-1963 series. Para el cálculo de la inflación en el periodo mencionado, se
mayor que la de los países avanzados, lo que trajo realizó un promedio simple de las observaciones de inflación desde
como consecuencia ajustes frecuentes de la tasa 1951 hasta 1963. Para mayor información, ver Anexo 1 – A2.
de cambio36 (ver Anexo 2). La política monetaria 37 Véase Gómez, J. (2017). El Banco de la República durante 1951
– 1963: la estabilidad macroeconómica en la balanza, en Uribe, J.
debió enfrentar la tensión entre ampliar el crédito D. (ed.). Historia del Banco de la República, 1923 – 2015. Bogotá.
para el fomento y controlar la cantidad de dinero37. Banco de la República.

42 ECONOMÍA COLOMBIANA
 TEMA CENTRAL
La creación de la Junta Monetaria
En esas condiciones, se empezó de nuevo a dis-
cutir acerca del papel del Banco de la República y
de sus políticas. La respuesta gubernamental fue
la creación en 1963 de una Junta Monetaria como
autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, mien-
tras que al Banco se le asignó la primera de las tres
tareas38. La idea con la Junta Monetaria como órga-
no gubernamental, era que el Estado colombiano
recuperara para sí el ejercicio de la soberanía mone-
taria. En los campos monetario y crediticio, la Junta
heredó las facultades que ya se habían otorgado y
más adelante recibió algunas atribuciones nuevas,
sobre todo en materia cambiaria. Sin embargo, la
participación de funcionarios con rango ministerial
y sectorial mantuvieron un sesgo inflacionario en
sus decisiones39.
Durante la existencia de la Junta Monetaria (1963-
1990), la economía colombiana creció de manera
continua a una tasa promedio del 5%, en medio de
acentuadas oscilaciones del sector externo, con un
crecimiento del tamaño del Gobierno y recurrentes
dificultades fiscales, una rápida expansión y diversi-
ficación del sector financiero y un proceso inflacio-
nario sostenido y estable, en especial a partir de los
años setenta40 (ver Anexo 1).
El diseño institucional original provocó problemas
de diversa índole en la economía y por esto debió
ser modificado. Para comenzar, el esquema adop-
tado en 1963 rompió la unidad en el ejercicio de las
funciones de banca central al quedar estas dividi-
das en dos instancias: las atribuciones de la Junta
Monetaria y las del Banco de la República. En 1973
el Gobierno consideró que debería intervenir nueva-
mente en el capital de la entidad para aclarar cual-
quier equívoco sobre el atributo de emisión como
parte de la soberanía monetaria del Estado. La na-
cionalización del Banco de la República se concretó
mediante la Ley 7 del citado año, en virtud de la
cual el Banco se transformó en entidad de derecho
público para el ejercicio de la facultad de emisión y
ejecutor de las políticas que determinara la Junta
Monetaria41.
Una crítica repetida en esos primeros años de la
década del setenta hacía referencia al sesgo infla-
cionario que se daba como consecuencia del arre-
glo institucional vigente. En la década siguiente
la situación se agravó. La recurrente financiación
del déficit fiscal con emisión monetaria primaria,
así como el acceso de particulares a recursos de
emisión mediante cupos de crédito, fue la principal
causa de expansión monetaria en Colombia duran-
te la década de los ochenta y el consecuente de-
terioro del poder adquisitivo de la moneda42. Esto
último promovió la proliferación de mecanismos de
indexación, creados por los agentes para proteger-
se de las sorpresas inflacionarias, originándose con
esto también una alta inercia que transformó la in-
flación en un fenómeno permanente, incluso cuan-
do en la segunda mitad de la década ya se había eli-
minado el déficit fiscal. Los intentos de estabilizar
una economía muy indexada creaban grandes des-
alineamientos en precios relativos y/o altos costos
reales, los que terminaban por hacerlos fracasar.
Autonomía
El debate público en Colombia acerca de las cau-
sas y las soluciones de la elevada inflación en los
años ochenta estaba en línea con la discusión in-
38 En Hernández, A.; Jaramillo, J. (2017). La Junta Monetaria y
el Banco de la República, en Uribe J. D. (ed.). Historia del Banco de
la República, 1923 – 2015. Bogotá. Banco de la República., en la
nueva institucionalidad el Banco de la República continuaría siendo:
“i) El guardián y administrador de las reservas internacionales. ii) El
banquero del Gobierno. iii). El guardián de las reservas de los ban-
cos comerciales y demás intermediarios financieros, en tanto que
el encaje legal a que ellos estuviesen sometidos debía mantenerse,
en muy buena parte, en el Banco de la República. iv) El banquero de
las instituciones financieras, mediante operaciones de préstamo y
descuento. v) El banquero del Fondo Nacional del Café, de los fondos
ganaderos y del Instituto de Desarrollo Cooperativo. vi) El adminis-
trador de los fondos de fomento que se fueron creando. vii) El admi-
nistrador de los convenios de pago suscritos entre Colombia y otros
países. viii) El depositario en Colombia de las disponibilidades en
el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Internacional de
Reconstrucción y Fomento (BIRF) y el Banco Interamericano de De-
sarrollo (BID), y el representante del país ante esas entidades, pues
en los estatutos básicos de ellas se previó que los bancos centrales
serían los depositarios de sus fondos y cumplirían otras funciones
en relación con ellas.”
39 La Junta Monetaria quedó compuesta por el equipo económico
del Gobierno Nacional, a saber: los Ministros de Hacienda, Fomen-
to (más tarde, de Desarrollo Económico) y Agricultura, el Jefe del
Departamento Nacional de Planeación y el Gerente del Banco de la
República. También se facultó a la Junta Monetaria para nombrar
a dos asesores técnicos, responsables de preparar los documentos
a ser discutidos en la Junta Monetaria y participaban en ella con
voz y sin voto.
40 Véase Hernández, A.; Jaramillo, J. (2017). La Junta Monetaria y
el Banco de la República, en Uribe J. D. (ed.). Historia del Banco de la
República, 1923 – 2015. Bogotá. Banco de la República.
41 Véase Boada, A.; Gómez, C.; Ocampo, M. (2017). Autonomía del
Banco de la República en la Constitución de 1991 y en la ley 31 de
1992, en Uribe J. D. (ed.). Historia del Banco de la República, 1923
– 2015. Bogotá. Banco de la República.
42 Véase Boada, A.; Gómez, C.; Ocampo, M. (2017). Autonomía del
Banco de la República en la Constitución de 1991 y en la ley 31 de
1992, en Uribe J. D. (ed.). Historia del Banco de la República, 1923
– 2015. Bogotá. Banco de la República.
ECONOMÍA COLOMBIANA 43
 TEMA CENTRAL
ternacional, en un período en que el tema de la
independencia de los bancos centrales tomó nue-
vamente importancia. Ya en la primera mitad de
los años setenta ilustres economistas destacaban
la imposibilidad de ejercer un control monetario
autónomo si al organismo que debía hacerlo no
se le liberaba de su dependencia del ejecutivo y
de su compromiso con la asignación de crédito
a sectores específicos. Al comenzar los ochenta
se dieron, en la misma dirección, iniciativas parla-
mentarias que no prosperaron43.
La autonomía le fue conferida finalmente al Ban-
co de la República en la Carta Constitucional de
1991. Como en ocasiones anteriores, los cambios
en el pensamiento económico acerca de la fun-
ción de los bancos centrales tuvieron una influen-
cia determinante en la discusión interna y en su
epílogo. En el mundo la percepción se había modi-
ficado como consecuencia de la respuesta fallida
de la política económica a tres fenómenos nue-
vos: niveles de inflación cercanos a 10% en los
Estados Unidos y en otras economías avanzadas,
la emergencia de la estanflación tras los choques
petroleros de los años setenta y la evolución del
sistema financiero en la década siguiente, bajo
la influencia de las innovaciones y de la liberali-
zación financiera. El activismo macroeconómico
frente al primer fenómeno, caracterizado por una
política fiscal expansionista y unas condiciones
monetarias acomodaticias, llevó a un deterioro
progresivo de las finanzas públicas y a una infla-
ción crónica. Por su parte, la expansión sustancial
de la esfera financiera en relación con la real, fue
la principal característica de los cambios en el en-
torno financiero.
Los desarrollos en la economía global contribuye-
ron a la nueva relación entre los bancos centrales,
los gobiernos y los mercados financieros. En esa
perspectiva, los bancos centrales y los gobiernos
persistieron en la búsqueda de la estabilidad finan-
ciera en el espíritu de aprovechar de la mejor forma
su potencial. Al mismo tiempo, la experiencia de la
inflación llamó la atención, una vez más, sobre los
riesgos que surgen de combinar el gasto del gobier-
no con débiles o inexistentes restricciones al finan-
ciamiento monetario. En consecuencia, hacia fina-
les de los años ochenta existía un ambiente político
más receptivo al propósito de otorgar a los bancos
centrales un mayor grado de autonomía frente a
los gobiernos, con un mandato más claro concen-
trado en la estabilidad de precios.
44 ECONOMÍA COLOMBIANA
La Constitución de 1991 permitió la desvincula-
ción del Banco de la República del financiamiento
fiscal y del otorgamiento indiscriminado de crédito
al sector privado, permitiéndole concentrarse en
su función propia: la estabilidad macroeconómica y
financiera. La fórmula escogida fue la de un banco
central gobernado por una Junta Directiva de siete
miembros (JDBR), en la cual se incluyó al Ministro
de Hacienda y al Gerente del Banco de la República.
Los miembros permanentes (5 Codirectores) son
designados por el Presidente de la República, sirven
por períodos de hasta 12 años, no pueden ser re-
movidos y son nombrados escalonadamente (dos
miembros cada cuatro años). Además, el cargo de
Codirector es incompatible con otras funciones en
los sectores público o privado, excepto si se trata
de labores académicas. A su vez, la Junta no está
sujeta a instrucciones de ningún poder del Estado
y es, en ese sentido, genuinamente autónoma. De
hecho, la coordinación en la política económica
está garantizada por la presencia del Ministro de
Hacienda en la JDBR.
La nueva institucionalidad permitió reducir gra-
dualmente la inflación de la tasa de 32% que ha-
bía alcanzado a comienzos de los años noventa44
(ver Anexo 2). En ese proceso se combinaron varios
elementos: la desindexación de la tasa de cambio
a la inflación, a partir de un esquema de bandas
cambiarias en un período en el cual entraron ma-
sivamente capitales atraídos por las reformas es-
tructurales y los hallazgos petroleros, la política de
reducir paulatinamente la oferta monetaria y una
apertura comercial limitada que aumentó la oferta
de bienes importados a precios reducidos45.
Sin embargo, al tiempo con la reducción de la infla-
ción, se fue acumulando un fuerte desbalance ma-
croeconómico que al presentarse la destorcida de los
ingresos externos en 1998 precipitó una profunda
crisis. De hecho, los mayores ingresos de capital entre
1991 y 1997 financiaron el mayor gasto de la econo-
mía colombiana, hecho que se reflejó en el comporta-
miento de la cuenta corriente de la balanza de pagos,
43 Véase Avella, M. (2014). La independencia de la banca central
en Colombia desde 1923. Revista de Economía Institucional. Vol.
26, No. 30, pp. 171 – 214.
44 El dato de inflación de 1990 fue de 32,37%. Este dato fue ex-
traído de la serie del GRECO en su texto El crecimiento económico
del siglo XX.
45 Véase Kalmanovitz, S. (2013). El Banco de la República y el desa-
rrollo económico, en Alonso, G. (ed.). Banco de la República: 90 años
de la banca central en Colombia. Bogotá. Banco de la República.
 TEMA CENTRAL

la cual pasó de registrar un superávit de 4,9% del

PIB en 1991, a un déficit promedio de 4,0% entre
1993 y 199846.
El déficit externo estuvo acompañado de un cre-
ciente déficit fiscal explicado en parte por los com-
promisos adquiridos por el gobierno nacional cen-
tral (GNC) después de la Constitución de 1991. El
crecimiento en el saldo de la deuda externa ayudó a
financiar el déficit de cuenta corriente, que alcanzó
a representar el 8% del PIB durante el primer trimes-
tre de 1998. De otro lado, el endeudamiento exter-
no del sector privado aumentó durante los últimos
años del siglo XX y alcanzó a sobrepasar al endeu-
damiento externo público; eso causó que el riesgo
cambiario de los agentes privados aumentara. Los
desbalances y nuevos riesgos se materializaron a
finales de los años 1990s, generando la peor crisis
económica del siglo XX (Urrutia y Llano, 2012).
El ingreso de capitales externos durante la década
de los noventa influyó en el comportamiento de la
cartera nacional y la profundización financiera, me-
dida como el saldo de la cartera como porcentaje del
PIB, casi se duplicó. Las fricciones financieras que
sufría el sector bancario en esta época, dentro de las
cuales la principal era el sistema UPAC, hicieron que
el aumento en la cartera fuera una fuente adicional
de presión. Con un desbalance de esa magnitud y
con la fragilidad financiera que se había generado la
corrección tenía que ser sustancial47. Desde 1998 se
precipitó la crisis, en medio de fuertes salidas de ca-
pital y una aguda crisis política. Colombia, Ecuador
y Venezuela fueron los tres países más afectados en
la región (Echavarría, et al., 2012).
El Banco usó los instrumentos que tenía a su dispo-
sición para hacerle frente a la crisis. En particular,
defendió la banda cambiaria hasta garantizar que
eliminarla no resultara en una devaluación peor; y
a partir de la segunda mitad de 1998 aumentó la
liquidez disponible en la economía por medio de me-
nores encajes bancarios y reducciones en el corre-
dor de la tasa interbancaria. El banco también actuó
como prestamista de última instancia para las enti-
dades de crédito. A diferencia de la crisis bancaria
de comienzos de los ochenta, en este caso, el eje
de la acción al lidiar con la intervención de los ban-
cos comerciales en problemas recayó sobre el Fondo
de Garantías de Instituciones Financieras (Fogafín),
creado para tal propósito48.
La evaluación de la crisis y sus determinantes permitió
poner en marcha una política de inflación objetivo49,
El ingreso de capitales
externos durante la década
de los noventa influyó
en el comportamiento
de la cartera nacional
y la profundización
financiera, medida como
el saldo de la cartera como
porcentaje del PIB, casi
se duplicó. Las fricciones
financieras que sufría el
sector bancario en esta
época, dentro de las cuales
la principal era
el sistema UPAC, hicieron
que el aumento en la cartera
fuera una fuente
adicional de presión.
46 Véase Urrutia, M. (2002). Una visión alternativa: la política
monetaria y cambiaria en la última década. Revista del Banco de la
República. Vol. 75, No. 895.
47 Véase Uribe, J. D. (2011). Comentarios a ‘La crisis internacional
y cambiaria de fin de siglo en Colombia´. Desarrollo y Sociedad –
Universidad de los Andes (CEDE). Vol. 67, pp. 49 – 52.
48 Véase Ocampo, J. A. (2015). La liberalización y el gran ciclo de
auge y colapso financiero, 1990 – 2003 en Ocampo, J. A. (ed.). Una
historia del sistema financiero colombiano. Bogotá. Casa Editorial
El Tiempo.
49 En los años noventa, ya se habían incorporado algunos elemen-
tos de la estrategia de inflación objetivo como las metas cuantitati-
vas anuales de inflación que en Colombia eran por ley obligatorias
y habían comenzado a divulgarse desde 1991; esto llevó a que se
mejoraran los modelos de pronóstico de la inflación, aunque estos
no eran condicionales a la política monetaria tenían alguna utilidad
en la construcción de pronósticos. También se generaba un repor-
te interno de inflación de periodicidad mensual con el propósito de
orientar las decisiones de política. Hacia finales de 1998 ese último
documento comenzó a hacerse público en versión trimestral. Véase
López, E.; Vargas, H.; Rodríguez, N. (2017). La estrategia de infla-
ción objetivo en Colombia, en Uribe, J. D. (ed.). Historia del Banco de
la República 1923-2015. Bogotá. Banco de la República.

ECONOMÍA COLOMBIANA 45
 TEMA CENTRAL
inicialmente adoptada por Nueva Zelanda, Canadá y el
Reino Unido a comienzos de los 1990s. Entre sus ele-
mentos centrales se destacan la gran independencia
y transparencia de los bancos centrales, un fuerte
énfasis en las expectativas de los agentes econó-
micos y la flotación cambiaria. Sus bondades han
sido destacadas en varios estudios internacionales
(IMF, 2005).
Con 19 años de vida la nueva estrategia ya es “adul-
ta”, y la nueva política monetaria permitió alcanzar
la meta de inflación de largo plazo de 3% y esta-
bilizar el ciclo económico. Sus bondades fueron
puestas a prueba en Colombia durante la crisis in-
ternacional de 2008-2010, la peor crisis vivida por
los países desarrollados desde los años 1930s. En
ese momento fue posible hacer política monetaria
contra cíclica, en parte gracias a la flexibilidad cam-
biaria, amortiguando el impacto de un choque de
esas dimensiones. La economía desaceleró en 2009
su crecimiento (1,65%) pero nunca creció a tasas
negativas50 (ver Anexo 1 – A1).
Las políticas económicas seguidas por los países
desarrollados con el propósito de recuperar el cre-
cimiento de sus economías en los años siguientes
llevo a un aumento de la liquidez internacional,
mientras que el impulso de las grandes economías
emergentes (China e India, sobre todo) elevó los
precios de los bienes básicos. Esto propició un auge
en las economías emergentes y la economía colom-
biana creció 4,5% en promedio entre 2010 y 201551
(ver Anexo 1 – A1). La posterior “normalización” de
la política económica en los países desarrollados y
el fin del llamado super-ciclo en los precios de los
bienes básicos afectaron el ingreso de las econo-
mías emergentes y el de Colombia.
Colombia cuenta hoy con uno de los bancos centra-
les más independientes del mundo, donde el Geren-
te es nombrado por la Junta y no por el Presidente
de la República (esto último ocurre en la mayoría de
países) y rinde cuentas al país en su Informe bianual
al Congreso de la República. El Banco trata en todo
momento de comunicar al público y a los agentes
económicos la racionalidad de sus políticas y cuenta
con el mejor equipo técnico de Colombia, dedicado
a entender la situación de la economía colombiana,
modelarla, dilucidar los mecanismos de transmisión
de la política monetaria y realizar proyecciones del
producto y de la inflación. Hoy se cuenta con una
estrategia de metas de inflación plena, probada y
creíble, que incluye un tipo de cambio flotante en
46 ECONOMÍA COLOMBIANA
un mercado cada vez más profundo. El país está me-
jorando en sus indicadores macroeconómicos, tiene
un sistema financiero robusto y un alto grado de in-
tegración a los mercados internacionales de bienes
y de capitales. Estos son logros de la autonomía del
Banco de la República que tienen como resultado
que Colombia está mejor preparada que en otros
momentos de su historia para enfrentar choques,
tanto internos como externos.
La actividad cultural
No puedo terminar esta historia sin referirme al ma-
ravilloso papel que ha jugado el Banco en el desarro-
llo de la actividad cultural en el país. Por supuesto,
lo sucedido no hacia parte de la estrategia concebi-
da por Kemmerer, quien solo consideró importante
el ordenamiento monetario y crediticio52. Sin em-
bargo, algunos gerentes “iluminados” (Julio Caro y
Luis Angel Arango, entre otros) decidieron adquirir
los primeros objetos precolombinos, libros y colec-
ciones de arte, conscientes de la importancia de
preservar nuestro patrimonio cultural y fortalecer el
legado histórico y la identidad nacional. Las colec-
ciones fueron creciendo en cantidad y calidad.
Los constituyentes de 1991 insistieron en que se
mantuviera la actividad cultural del Banco, propó-
sito que quedó registrado en los anales de la Asam-
blea Constituyente y recogido en la Ley 31 de 1992.
De esa forma, en el nuevo diseño del Banco de la
República se mantiene la actividad cultural en áreas
que el Emisor había apoyado tradicionalmente53.
La actividad cultural representada en los programas
culturales y las colecciones del Banco se ha cualifi-
50 Para encontrar el dato de crecimiento económico, se tomó la se-
rie de crecimiento ofrecida por el GRECO en su libro El crecimiento
económico del siglo XX, la serie interpolada realizada por el DANE y
los datos del Banco de la República. El dato de crecimiento para el
año 2009 fue realizado con cálculos propios de acuerdo a las series
anteriores. Para mayor información, ver Anexo 1 – A1.
51 El dato de crecimiento de 2010 a 2015 fue tomado de la serie
construida desde 1905 a 2017 con los datos del GRECO, DANE y
Banco de la República. Para el cálculo de crecimiento en el periodo
mencionado, se realizó un promedio simple de las observaciones de
crecimiento económico desde 2010 hasta 2015. Para mayor infor-
mación, ver Anexo 1 – A1.
52 Véase Urrutia, M. (2017) La cultura en el Banco de la República,
en Uribe, J.D. (ed.). Historia del Banco de la República 1923-2015.
Bogotá. Banco de la República.
53 Véase Urrutia, M. (2017) La cultura en el Banco de la República,
en Uribe, J.D. (ed.). Historia del Banco de la República 1923-2015.
Bogotá. Banco de la República. Pp. 55.
 TEMA CENTRAL
cado desde entonces y ha extendido su radio de
acción por todo el territorio nacional. Ha aumen-
tado significativamente la demanda, representada
por la cantidad de público que visita la Biblioteca,
el Museo del Oro, el Museo de Arte, y los eventos
que se organizan en estos espacios, y nuestras en-
cuestas al público muestran marcados niveles de
satisfacción, respeto y reconocimiento por la ac-
ción del Banco.
Es conveniente, por último, referirse a la labor de
apoyo que brinda el Banco de la República a la for-
mación de profesionales de alto nivel, otro aporte
de la institución a la modernización del país. En el
período 1980-2016 el Emisor ha financiado estu-
dios de maestría y doctorado a cerca de 1.200 co-
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en prestigiosas universidades del país y del exte-
rior. Las áreas de formación se concentran en eco-
nomía y finanzas, aunque también se han apoyado
estudios superiores en ingeniería, antropología, y
derecho económico, entre otros . Muchos de los
beneficiarios han logrado importantes posiciones
en el sector público (ministros, miembros de la Jun-
ta del Banco de la República, directores del DNP) y
en la academia (decanos de algunas de las princi-
pales universidades del país). Estas personas tam-
bién han contribuido, como el Banco de la Repúbli-
ca, al diseño de políticas públicas, a la estabilidad
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nuevas generaciones.
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 TEMA CENTRAL

Series de tiempo

Anexo 1 Crecimiento económico

Año PIB Crecimiento Año PIB Crecimiento

1906 4611506.74 2.82% 1947 30791988.58 3.88%

1907 4596628.72 6.61% 1948 31667508.68 2.84%
1908 4853594.16 5.59% 1949 34431591.43 8.73%
1909 5109966.84 5.28% 1950 34811556.49 1.10%
1910 5399238.21 5.66% 1951 35786069.04 2.80%
1911 5666873.50 4.96% 1952 38058153.36 6.35%
1912 5945178.64 4.91% 1953 39997990.55 5.10%
1913 6204811.54 4.37% 1954 42864622.38 7.17%
1914 6440733.68 3.80% 1955 44564980.81 3.97%
1915 6738303.82 4.62% 1956 46682648.76 4.75%
1916 7085370.18 5.15% 1957 48258229.28 3.38%
1917 7375827.09 4.10% 1958 49174946.84 1.90%
1918 7785430.60 5.55% 1959 52698959.70 7.17%
1919 8432438.18 8.31% 1960 54810996.34 4.01%
1920 9008906.22 6.84% 1961 57626650.01 5.14%
1921 9527579.26 5.76% 1962 60644141.60 5.24%
1922 10172808.53 6.77% 1963 62589906.48 3.21%
1923 10821890.80 6.38% 1964 66364957.09 6.03%
1924 11436592.45 5.68% 1965 69029751.01 4.02%
1925 12053665.19 5.40% 1966 72870599.00 5.56%
1926 13204526.58 9.55% 1967 75573626.53 3.71%
1927 14393917.97 9.01% 1968 80298886.16 6.25%
1928 15451121.82 7.34% 1969 85388995.24 6.34%
1929 16007139.33 3.60% 1970 91137078.12 6.73%
1930 15869616.88 -0.86% 1971 96569511.40 5.96%
1931 15616208.04 -1.60% 1972 103975569.72 7.67%
1932 16651479.44 6.63% 1973 110965800.44 6.72%
1933 17587462.00 5.62% 1974 117341625.90 5.75%
1934 18694458.47 6.29% 1975 120067771.42 2.32%
1935 19151483.52 2.44% 1976 125643357.31 4.64%
1936 20164526.07 5.29% 1977 130909189.08 4.19%
1937 20478397.36 1.56% 1978 142045802.95 8.51%
1938 21810942.51 6.51% 1979 149760266.79 5.43%
1939 23149118.97 6.14% 1980 155984486.63 4.16%
1940 23650008.94 2.16% 1981 159838391.32 2.47%
1941 24046571.53 1.68% 1982 161640252.19 1.13%
1942 24096067.76 0.21% 1983 164406070.13 1.71%
1943 24195356.60 0.41% 1984 169362795.55 3.01%
1944 25830510.42 6.76% 1985 174480795.93 3.02%
1945 27042130.65 4.69% 1986 184547120.21 5.77%
1946 29641127.19 9.61% 1987 194889536.59 5.60%

ECONOMÍA COLOMBIANA 49
 TEMA CENTRAL

Año PIB Crecimiento

1988 203689364.03 4.52%

1989 210921936.64 3.55%
1990 220167627.62 4.38%
1991 226308589.68 2.79%
1992 236093300.79 4.32%
1993 249613868.16 5.73%
1994 263611744.47 5.61%
1995 277650230.59 5.33%
1996 282059460.11 1.59%
1997 291069897.87 3.19%
1998 292828706.91 0.60%
1999 277627994.24 -5.19%
2000 284760806.44 2.57%
2001 289538887.69 1.68%
2002 296788545.25 2.50%
2003 308418226.47 3.92%
2004 324865990.60 5.33%
2005 340156000.00 4.71%
2006 362938000.00 6.70%
2007 387982648.73 6.90%
2008 401744281.82 3.55%
2009 408379392.56 1.65%
2010 424598944.38 3.97%
2011 452578000.00 6.59%
2012 470880000.00 4.04%
2013 493831000.00 4.87%
2014 515528000.00 4.39%
2015 531262000.00 3.05%
2016 541675000.00 1.96%
2017 551701000.00 1.85%

Nota Metodológica: para la construcción de la serie de cre-

cimiento económico, se tomaron los datos del GRECO (an-
teriormente citado), el DANE y el Banco de la República. Los
datos presentados están expresados en millones de pesos
constantes del 2005. Los datos ofrecidos por el GRECO inician
en 1905 y finalizan en 1994; los del DANE inician en 1975 y
finalizan en 2016 mientras que los del Banco de la República
inician en el 2000 y finalizan en 2017 con un valor provisio-
nal. En este caso, el PIB es tomado a precios constantes del
2005 por lo que fue necesario hacer la retropolación corres-
pondiente para empalmar la serie de acuerdo con la metodolo-
gía del DANE (2013) y la base de datos que ofrece la entidad.
Finalmente, para hallar el crecimiento económico, se reali-
za el procedimiento siguiendo la fórmula (PIB(t+1)- PIBt)/PIBt .

50 ECONOMÍA COLOMBIANA
 TEMA CENTRAL

Anexo 2 Inflación

Año Inflación Año Inflación Año Inflación

1906 -7.69% 1944 18.66% 1982 24.03%

1907 -12.09% 1945 10.41% 1983 16.64%
1908 10.32% 1946 8.53% 1984 18.28%
1909 5.92% 1947 16.71% 1985 22.45%
1910 -4.22% 1948 15.07% 1986 20.95%
1911 8.72% 1949 6.12% 1987 24.02%
1912 18.01% 1950 18.48% 1988 28.12%
1913 -5.20% 1951 8.58% 1989 26.12%
1914 -7.91% 1952 -2.18% 1990 32.36%
1915 13.33% 1953 6.77% 1991 26.82%
1916 -4.46% 1954 7.96% 1992 25.13%
1917 1.61% 1955 2.03% 1993 22.60%
1918 0.66% 1956 7.91% 1994 22.59%
1919 10.24% 1957 20.69% 1995 19.46%
1920 14.93% 1958 7.98% 1996 21.63%
1921 -8.44% 1959 7.81% 1997 17.68%
1922 -0.82% 1960 7.35% 1998 16.70%
1923 6.62% 1961 5.74% 1999 9.23%
1924 8.27% 1962 6.30% 2000 8.75%
1925 9.27% 1963 33.60% 2001 7.65%
1926 11.48% 1964 8.80% 2002 6.99%
1927 10.88% 1965 14.44% 2003 6.49%
1928 6.69% 1966 12.86% 2004 5.50%
1929 -10.77% 1967 7.17% 2005 4.85%
1930 -19.91% 1968 6.51% 2006 4.48%
1931 -12.30% 1969 8.63% 2007 5.69%
1932 -17.99% 1970 6.58% 2008 7.67%
1933 -1.18% 1971 14.03% 2009 2.00%
1934 15.51% 1972 13.99% 2010 3.17%
1935 -2.04% 1973 24.08% 2011 3.73%
1936 9.40% 1974 26.35% 2012 2.44%
1937 11.36% 1975 17.77% 2013 1.94%
1938 0.85% 1976 25.76% 2014 3.66%
1939 4.05% 1977 28.71% 2015 6.77%
1940 -2.88% 1978 18.42% 2016 5.75%
1941 -1.29% 1979 28.80% 2017 4.09%
1942 7.96% 1980 25.85%
1943 14.59% 1981 26.36%

Nota Metodológica: para la serie de inflación, se tomaron los datos ofrecidos por el GRECO y por el Banco de República. La primera
fuente ofrece datos desde 1906 hasta 1997 mientras que la segunda los ofrece desde el segundo semestre de 1954 de manera
mensual con su respectiva variación anual. De esta manera, se toman los datos desde 1906 hasta 1954 del GRECO y se completa
la serie con los datos del Banco de la República. Debido a que el año base usado por el Banco Central es el 2008, fue necesario hacer
la retropolación de la serie del GRECO para que ambas series pudieran ser comparables siguiendo la metodología del DANE (2013).

ECONOMÍA COLOMBIANA 51
 TEMA CENTRAL

Anexo 3 Índice de tasa de cambio real (ITCR) y tasas de cambio nominal

Tasa de cambio Tasa de cambio

Año ITCR Año ITCR
nominal nominal
1906 44.71 1.06 1949 47.63 1.96
1907 50.67 1.01 1950 40.13 1.96
1908 47.15 1.08 1951 48.13 2.39
1909 43.07 1.05 1952 52.93 2.51
1910 43.07 0.97 1953 49.82 2.51
1911 40.15 0.99 1954 46.09 2.51
1912 35.71 1.01 1955 44.86 2.51
1913 39.01 1.02 1956 42.26 2.51
1914 43.95 1.04 1957 55.66 3.84
1915 40.25 1.08 1958 88.16 6.41
1916 43.94 1.04 1959 82.45 6.40
1917 49.18 1.01 1960 80.88 6.64
1918 53.56 0.94 1961 77.85 6.70
1919 54.84 0.93 1962 76.42 6.90
1920 65.86 1.12 1963 75.89 9.00
1921 67.25 1.17 1964 70.63 9.00
1922 59.52 1.09 1965 68.01 9.75
1923 54.25 1.05 1966 71.32 11.25
1924 47.79 1.01 1967 86.20 14.16
1925 45.05 1.02 1968 97.01 16.29
1926 40.31 1.02 1969 99.98 17.32
1927 35.68 1.02 1970 105.82 18.44
1928 32.81 1.02 1971 104.67 19.93
1929 37.59 1.03 1972 104.25 21.87
1930 46.68 1.04 1973 96.76 23.64
1931 49.40 1.04 1974 94.03 26.06
1932 55.82 1.05 1975 103.76 30.93
1933 63.68 1.24 1976 98.33 34.70
1934 73.32 1.63 1977 85.87 36.77
1935 84.06 1.78 1978 83.18 39.09
1936 76.01 1.75 1979 78.30 42.55
1937 70.71 1.77 1980 78.49 47.28
1938 69.40 1.79 1981 78.76 54.49
1939 64.48 1.75 1982 79.44 64.09
1940 67.21 1.75 1983 86.67 78.86
1941 71.68 1.75 1984 97.55 100.82
1942 72.80 1.75 1985 116.91 142.31
1943 66.43 1.75 1986 133.96 194.26
1944 56.07 1.75 1987 139.97 242.61
1945 51.74 1.75 1988 139.74 299.17
1946 51.39 1.75 1989 142.61 382.56
1947 49.83 1.75 1990 164.15 502.26
1948 46.19 1.76 1991 162.43 623.10

52 ECONOMÍA COLOMBIANA
 TEMA CENTRAL

Tasa de cambio
Año ITCR
nominal
1992 148.28 680.79
1993 140.21 786.55
1994 123.99 826.07
1995 122.24 912.78
1996 113.37 1036.54
1997 106.21 1140.40
1998 113.54 1426.24
1999 126.30 1756.90
2000 138.65 2088.73
2001 143.51 2300.10
2002 143.96 2506.55
2003 162.26 2875.91
2004 146.64 2628.06
2005 128.40 2321.49
2006 130.67 2358.96
2007 115.84 2076.24
2008 109.97 1966.98
2009 113.50 2153.30
2010 100.05 1898.68
2011 100.12 1846.97
2012 95.59 1797.39
2013 98.85 1869.10
2014 103.69 2000.33
2015 126.75 2743.39
2016 130.87 3050.71
2017 124.74 2951.32

Nota Metodológica: para la serie de tasa de cambio real, se

tomaron los datos ofrecidos por el GRECO y por el Banco de
República. La primera fuente ofrece datos desde 1906 hasta
1997 mientras que la segunda los ofrece desde diciembre
de 1986 de manera mensual. De esta manera, se toman los
datos desde 1906 hasta 1986 del GRECO y se completa la
serie con los datos del Banco de la República. Sin embargo,
debido a que la periodicidad de los datos del Banco Central
es mensual, se realizó un promedio simple con los 12 datos
de cada año para tener un solo dato de forma anual. Debido a
que los datos del Banco de la República consideran como año
base el 2010, se realizó la respectiva retropolación de los da-
tos antes de 1987 siguiendo la metodología del DANE (2013).

Por otro lado, para la serie de tasa de cambio nominal, se to-

maron los datos del GRECO y del Banco de la República. La
primera fuente ofrece datos desde 1906 hasta 1997 mien-
tras que la segunda los ofrece desde el 27 de noviembre
de 1991 con periodicidad diaria. Ambas series de tiempo
se encuentran expresadas en pesos equivalentes a un dó-
lar. Para la construcción de la serie, se tomaron los pro-
medios anuales de cada año con respecto a los datos del
Banco de la República; los datos del GRECO ya están encon-
traban promediados. Debido a que se trata de una variable
nominal, no requiere realizarse retropolación de la serie.

ECONOMÍA COLOMBIANA 53
 TEMA CENTRAL

Anexo 4 Tasa de interés activa real

Interés activo Interés activo

Año Interés activo Inflación Año Interés activo Inflación
real real
1905 19.47% 8.530% 10.0802% 1948 8.52% 15.073% -5.6950%
1906 12.46% -7.688% 21.8264% 1949 8.52% 6.118% 2.2639%
1907 12.46% -12.088% 27.9236% 1950 8.89% 18.481% -8.0952%
1908 12.46% 10.315% 1.9441% 1951 9.07% 8.579% 0.4519%
1909 12.46% 5.915% 6.1790% 1952 8.98% -2.177% 11.4053%
1910 12.46% -4.216% 17.4102% 1953 8.89% 6.770% 1.9858%
1911 12.46% 8.717% 3.4428% 1954 8.98% 7.964% 0.9412%
1912 12.46% 18.013% -4.7053% 1955 8.66% 2.030% 6.4981%
1913 12.46% -5.199% 18.6274% 1956 8.91% 7.910% 0.9267%
1914 12.46% -7.909% 22.1180% 1957 9.17% 20.690% -9.5451%
1915 12.46% 13.328% -0.7661% 1958 10.64% 7.980% 2.4634%
1916 12.46% -4.464% 17.7150% 1959 11.48% 7.810% 3.4041%
1917 12.46% 1.607% 10.6808% 1960 11.76% 7.350% 4.1081%
1918 12.46% 0.661% 11.7211% 1961 11.11% 5.740% 5.0785%
1919 12.46% 10.242% 2.0121% 1962 11.11% 6.300% 4.5249%
1920 12.46% 14.926% -2.1461% 1963 11.06% 33.600% -16.8713%
1921 12.46% -8.441% 22.8286% 1964 12.18% 8.800% 3.1066%
1922 12.46% -0.818% 13.3870% 1965 13.36% 14.440% -0.9437%
1923 10.33% 6.623% 3.4770% 1966 14.68% 12.860% 1.6126%
1924 10.33% 8.267% 1.9055% 1967 14.68% 7.170% 7.0076%
1925 9.27% 9.268% 0.0017% 1968 13.64% 6.510% 6.6942%
1926 9.27% 11.482% -1.9841% 1969 13.64% 8.630% 4.6120%
1927 9.27% 10.885% -1.4563% 1970 13.92% 6.580% 6.8868%
1928 9.48% 6.687% 2.6179% 1971 14.94% 14.030% 0.7980%
1929 10.33% -10.775% 23.6532% 1972 15.26% 13.990% 1.1141%
1930 11.41% -19.914% 39.1133% 1973 15.16% 24.080% -7.1889%
1931 8.21% -12.299% 23.3857% 1974 17.32% 26.350% -7.1468%
1932 7.16% -17.994% 30.6741% 1975 19.71% 17.770% 1.6473%
1933 6.44% -1.176% 7.7064% 1976 20.20% 25.760% -4.4211%
1934 6.98% 15.505% -7.3808% 1977 23.01% 28.710% -4.4286%
1935 7.89% -2.039% 10.1359% 1978 26.47% 18.420% 6.7978%
1936 7.16% 9.397% -2.0447% 1979 30.17% 28.800% 1.0637%
1937 8.25% 11.362% -2.7949% 1980 30.78% 25.850% 3.9174%
1938 8.52% 0.845% 7.6106% 1981 34.93% 26.360% 6.7822%
1939 8.52% 4.051% 4.2952% 1982 37.11% 24.030% 10.5458%
1940 7.98% -2.875% 11.1764% 1983 39.50% 16.640% 19.5988%
1941 8.52% -1.286% 9.9337% 1984 39.81% 18.280% 18.2026%
1942 8.16% 7.964% 0.1817% 1985 40.73% 22.450% 14.9285%
1943 7.61% 14.587% -6.0885% 1986 40.16% 20.950% 15.8826%
1944 8.52% 18.656% -8.5422% 1987 40.59% 24.020% 13.3607%
1945 8.52% 10.407% -1.7093% 1988 41.61% 28.120% 10.5292%
1946 8.52% 8.533% -0.0123% 1989 42.02% 26.120% 12.6070%
1947 8.43% 16.708% -7.0933% 1990 43.51% 32.360% 8.4240%

54 ECONOMÍA COLOMBIANA
 TEMA CENTRAL

Interés activo
Año Interés activo Inflación
real
1991 46.09% 26.820% 15.1948%
1992 37.16% 25.130% 9.6140%
1993 35.45% 22.600% 10.4812%
1994 40.22% 22.590% 14.3813%
1995 41.80% 19.460% 18.7008%
1996 41.13% 21.630% 16.0322%
1997 34.04% 17.680% 13.9021%
1998 42.40% 16.700% 22.0223%
1999 26.88% 9.232% 16.1568%
2000 16.64% 8.748% 7.2569%
2001 18.02% 7.646% 9.6367%
2002 13.95% 6.993% 6.5003%
2003 12.82% 6.491% 5.9431%
2004 13.07% 5.498% 7.1769%
2005 12.53% 4.855% 7.3226%
2006 11.52% 4.478% 6.7441%
2007 14.41% 5.694% 8.2479%
2008 16.38% 7.675% 8.0837%
2009 12.17% 2.002% 9.9719%
2010 8.79% 3.171% 5.4500%
2011 10.94% 3.726% 6.9562%
2012 12.26% 2.435% 9.5871%
2013 10.71% 1.938% 8.6046%
2014 10.66% 3.658% 6.7518%
2015 11.34% 6.769% 4.2847%
2016 14.58% 5.747% 8.3546%
2017 13.62% 4.089% 9.1570%

Nota Metodológica: para la serie de tasa de interés activa

real, se tomaron los datos ofrecidos por el GRECO y por el
Banco de República. La primera fuente ofrece datos desde
1905 hasta 1997 sin realizar el cálculo del indicador mien-
tras que la segunda los ofrece desde mayo de 1995 de ma-
nera mensual. Para ambos casos, se tomó como indicador
la tasa de interés activa total. Para descontar el efecto de
la inflación, se tomó la serie de inflación (ver paginas ante-
riores) y se realizó la resta de las tasas teniendo en cuenta
que ambas son efectivas. Al realizar la sustracción, resulta
la tasa de interés activa real para el periodo 1906 – 2017.

ECONOMÍA COLOMBIANA 55
 TEMA CENTRAL

Anexo 5 Términos de intercambio

Términos de Términos de
Año Exportaciones Importaciones Año Exportaciones Importaciones
intercambio intercambio
1905 13.67 10.61 1.289 1948 27.19 28.35 0.959
1906 12.54 10.85 1.156 1949 29.43 26.92 1.093
1907 14.58 11.44 1.274 1950 41.22 28.00 1.472
1908 12.90 11.09 1.164 1951 44.66 31.19 1.432
1909 11.57 11.93 0.970 1952 44.06 30.32 1.453
1910 15.85 12.41 1.277 1953 43.79 29.90 1.465
1911 17.04 11.44 1.489 1954 54.49 29.96 1.819
1912 16.56 12.17 1.361 1955 48.74 30.06 1.622
1913 16.53 12.29 1.345 1956 49.57 31.02 1.598
1914 15.09 11.93 1.265 1957 48.38 31.94 1.515
1915 13.45 12.29 1.094 1958 37.03 32.37 1.144
1916 14.12 15.06 0.938 1959 31.52 32.44 0.972
1917 16.67 20.73 0.804 1960 32.20 32.46 0.992
1918 17.88 23.14 0.773 1961 31.89 32.35 0.986
1919 27.57 24.34 1.133 1962 29.23 32.43 0.901
1920 22.50 27.23 0.826 1963 25.66 32.34 0.793
1921 12.85 17.23 0.746 1964 30.99 32.40 0.956
1922 11.70 16.99 0.689 1965 28.85 33.06 0.873
1923 13.80 17.72 0.779 1966 23.28 34.14 0.682
1924 19.85 17.23 1.152 1967 28.18 34.22 0.823
1925 22.15 18.20 1.217 1968 28.72 31.51 0.912
1926 22.29 17.59 1.267 1969 29.10 36.45 0.798
1927 20.45 16.75 1.220 1970 36.09 37.77 0.955
1928 21.75 16.99 1.280 1971 34.28 39.02 0.878
1929 18.74 16.75 1.118 1972 38.40 40.75 0.942
1930 15.07 15.18 0.992 1973 48.36 46.11 1.049
1931 13.19 12.90 1.023 1974 64.89 54.78 1.185
1932 9.98 11.44 0.872 1975 64.08 59.84 1.071
1933 8.78 11.56 0.759 1976 93.87 62.62 1.499
1934 13.33 13.13 1.014 1977 137.87 66.46 2.074
1935 10.05 14.10 0.713 1978 115.21 71.63 1.609
1936 10.77 14.22 0.757 1979 113.60 80.61 1.409
1937 11.95 15.18 0.787 1980 126.64 92.00 1.376
1938 10.17 13.86 0.734 1981 113.33 100.40 1.129
1939 11.86 13.58 0.874 1982 112.45 102.42 1.098
1940 9.79 13.86 0.707 1983 112.75 103.71 1.087
1941 14.27 15.39 0.928 1984 120.40 106.18 1.134
1942 13.37 17.46 0.766 1985 112.59 105.67 1.065
1943 12.91 18.29 0.706 1986 127.44 102.61 1.242
1944 13.55 18.29 0.741 1987 97.87 105.32 0.929
1945 13.94 18.71 0.745 1988 102.32 109.55 0.934
1946 18.45 21.34 0.865 1989 83.50 114.98 0.726
1947 25.04 26.20 0.956 1990 86.75 119.08 0.729

56 ECONOMÍA COLOMBIANA
 TEMA CENTRAL

Términos de
Año Exportaciones Importaciones
intercambio
1991 80.62 119.34 0.676
1992 67.78 120.02 0.565
1993 67.48 121.81 0.554
1994 89.94 123.36 0.729
1995 97.53 127.81 0.763
1996 95.28 126.11 0.756
1997 95.85 119.79 0.800
1998 82.67 111.19 0.743
1999 87.17 103.18 0.845
2000 100.04 100.03 1.000
2001 89.71 92.80 0.967
2002 86.45 89.58 0.965
2003 88.84 89.68 0.991
2004 102.39 92.12 1.111
2005 120.30 95.39 1.261
2006 133.03 101.16 1.315
2007 149.42 108.26 1.380
2008 182.02 124.52 1.462
2009 158.67 115.00 1.380
2010 187.04 116.75 1.602
2011 236.23 128.55 1.838
2012 227.41 131.02 1.736
2013 210.80 130.82 1.611
2014 187.25 127.71 1.466
2015 122.00 110.47 1.104
2016 106.93 97.57 1.096
2017 126.14 98.86 1.276

Nota Metodológica: para la serie de términos de intercambio,

se tomaron los datos ofrecidos por el GRECO y por el Banco
de República. Los datos de exportaciones e importaciones
son índices de precios para cada operación. La primera fuen-
te ofrece datos desde 1905 hasta 1997 sin realizar el cálcu-
lo del indicador mientras que la segunda los ofrece desde
diciembre de 1995 de manera mensual. Ambas fuentes ofre-
cen el índice de precios de exportaciones e importaciones
aunque, en el caso del Banco de la República, el cálculo sí es
realizado. Debido a que el año base tomado por el GRECO
es 1990 y para el Banco de la República es el 2000, se reali-
zó la respectiva retropolación de los datos hasta 1906 para
que las series quedaran empalmadas siguiendo la metodolo-
gía del DANE (2013). Posteriormente, se calculó la relación
entre el índice de precios de exportaciones e importacio-
nes encontrando así el índice de términos de intercambio.

ECONOMÍA COLOMBIANA 57
 TEMA CENTRAL

Gráficos

Las gráficas presentadas a continuación fueron

construidas de acuerdo con las series presentadas
en el Anexo 1.

Gráfico 1 Crecimiento económico 1906 -2016

12,00%

10,00%

8,00%

6,00%

4,00%

2,00%

0,00%
1906
1909
1912
1915
1918
1921
1924
1927
1930
1933
1936
1939
1942
1945
1948
1951
1954
1957
1960
1963
1966
1969
1972
1975
1978
1981
1984
1987
1990
1993
1996
1999
2002
2005
2008
2011
2014
-2,00%

-4,00%

-6,00%

Gráfico 2 Inflación por IPC (1906 -2016)

40,00%

30,00%

20,00%

10,00%

0,00%
1905
1908
1911
1914
1917
1920
1923
1926
1929
1932
1935
1938
1941
1944
1947
1950
1953
1956
1959
1962
1965
1968
1971
1974
1977
1980
1983
1986
1989
1992
1995
1998
2001
2004
2007
2010
2013
2016

-10,00%

-20,00%

-30,00%

58 ECONOMÍA COLOMBIANA
 TEMA CENTRAL

Gráfico 3 ITCR y tasa de cambio nominal (1906-2016)

180,00% $3.500,00

160,00%
$3.000,00

140,00%
$2.500,00
120,00%

100,00% $2.000,00

80,00% $1.500,00

60,00%
$1.000,00
40,00%
$500,00
20,00%

0,00% $-
1906
1910
1914
1918
1922
1926
1930
1934
1938
1942
1946
1950
1954
1958
1962
1966
1970
1974
1978
1982
1986
1990
1994
1998
2002
2006
2010
2014
ITRC Tasa de cambio nominal

Gráfico 4 Tasa de interés real activa (1905-2016)

50,00%

40,00%

30,00%

20,00%

10,00%

0,00%

-10,00%
1905
1908
1911
1914
1917
1920
1923
1926
1929
1932
1935
1938
1941
1944
1947
1950
1953
1956
1959
1962
1965
1968
1971
1974
1977
1980
1983
1986
1989
1992
1995
1998
2001
2004
2007
2010
2013
2016

-20,00%

ECONOMÍA COLOMBIANA 59
60
0
0,5
1,0
1,5
2,0
2,5
1905
Gráfico 5

1908
1911
1914
1917

ECONOMÍA COLOMBIANA
1920
1923
1926
1929
1932
1935
1938
1941
1944
1947
1950
1953
1956
Términos de intercambio (1905-2016)

1959
1962
1965
1968
TEMA CENTRAL

1971
1974
1977
1980
1983
1986
1989
1992
1995
1998
2001
2004
2007
2010
2013
2016
 TEMA CENTRAL

95 años de supervisión
del Sistema
Financiero:
una misión
en constante
evolución
La historia de la la creación de lo que en su momento fue la Super-
intendencia Bancaria y ahora es la Superintendencia Financiera, los
planteamientos que hizo Kemmerer para su creación y comentarios
sobre el futuro de esta entidad.

Jorge Castaño Gutiérrez*

En nombre de la Superintendencia Financiera quiero General de la República y de la Superintendencia Ban-

agradecer al Banco de la República por hacer posible
este espacio de reflexión sobre nuestra trayectoria
como autoridades y en especial nuestra labor de su-
pervisión, mediante la organización del evento que
hoy nos convoca para conmemorar el legado de la Mi-
sión Kemmerer.
Como se ha mencionado, la Misión recomendó la
creación del Banco de la República, de la Contraloría
* Superintendente Financiero. Palabras pornunciadas en el Semina-
rio 95 años de la Misión Kemmerer en Colombia.
caria; instituciones determinantes para la estabilidad
de precios, del sistema financiero, el ordenamiento de
las finanzas del Gobierno y la fiscalización del gasto
público. Aunque cada una de estas instituciones ha
recorrido su propio camino desde cuando fueron crea-
das hace 95 años, nuestro origen se remonta a un mo-
mento histórico común y a la idea que tenía Kemmerer
sobre la necesidad de crear instituciones fuertes que
permitieran el desarrollo económico de la Nación.

ECONOMÍA COLOMBIANA 61
 TEMA CENTRAL

Las recomendaciones de la Misión de Expertos de

1923, que se convirtieron en su gran mayoría en
leyes de la República, fueron decisivas en la historia
Esta ley no sólo se
económica del país. En lo que hace referencia a la
regulación financiera y a la creación del supervisor propuso organizar
financiero, muchas de las recomendaciones acogi-
das moldearon el desarrollo del sistema y sus prin- el sistema financiero,
cipios han logrado superar el paso del tiempo, con-
servando su validez y vigencia hasta nuestros días. caracterizado en ese
Creación de la Superintendencia Bancaria
momento por la
Ocho de los diez proyectos que presentó la Mi-
sión liderada por Edwin Kemmerer recibieron la
aprobación del Congreso, entre ellos la Ley 45 de
existencia de bancos
1923 “sobre establecimientos bancarios” que re-
glamentó los bancos privados y estableció la Su-
regionales, sino que
perintendencia Bancaria.
estableció por primera
Esta ley no sólo se propuso organizar el sistema
financiero, caracterizado en ese momento por la
existencia de bancos regionales, sino que estable-
vez en el país un
ció por primera vez en el país un verdadero super-
visor bancario con funciones e instrumentos simi-
verdadero supervisor
lares a los que aplicaba el estado de Nueva York
en el año 23. La Ley 45 partía de la premisa de bancario con funciones
que la organización y solidez del sistema bancario
constituían un prerrequisito del progreso econó- e instrumentos similares
mico y de la estabilidad financiera local.
En la exposición de motivos, se explicaba cómo
a los que aplicaba
el éxito o fracaso del programa financiero del Go-
bierno, se hallaba íntimamente ligado con el desa- el estado de Nueva York
rrollo del sistema bancario.
Para Kemmerer, la regulación financiera conteni-
en 1923.
da en la Ley 51 de 1918 era laxa. En su diagnósti-
co, la arquitectura regulatoria era insuficiente en
la medida en que no imponía restricciones legales los bancos podían realizar era tan amplio, que
a los bancos respecto de las inversiones autoriza- incluía aquellas que hoy en día efectúan los es-
das, ni hacía referencia a la naturaleza y al monto tablecimientos de crédito, la banca de inversión
de los préstamos que podían otorgar y, mucho y las corporaciones financieras, entre las que so-
menos, a los niveles de solvencia adecuados para bresalían: las operaciones de fomento, de reorga-
responder por sus obligaciones. En cuanto a la nización empresarial y la adquisición de acciones.
labor del supervisor bancario, el diagnóstico de
Kemmerer era dramático, ya que la organización Para Kemmerer era fundamental zanjar la línea
del supervisor era débil y no tenía competencias divisoria entre estas actividades y la intermedia-
suficientes para hacer coercitivas las normas exis- ción, tema que continúa siendo hoy objeto de
tentes. debate luego de la quiebra de Lehman Brothers.
Además de trazar este límite, la nueva regulación
Para aquel entonces la supervisión se limitaba a estimuló la creación de un modelo multifunciones
comprobar el cumplimiento de las leyes fiscales, subdividido en secciones comercial, de ahorro y
sin indagar sobre la forma como se originaban los fiducia y delimitó los requisitos para la creación y
créditos y la situación integral de los estableci- funcionamiento de los bancos, incluyendo dispo-
mientos bancarios. El espectro de actividades que siciones sobre los niveles de encaje y de capital.

62 ECONOMÍA COLOMBIANA
Es así como la Ley 45 marcó el primer antecedente
del requisito de solvencia y sus disposiciones bus-
caron garantizar que los bancos mantuvieran una
relación sólida entre las exigibilidades inmediatas
y las disponibilidades de pronta realización, por lo
que se combatió la práctica de las renovaciones in-
definidas, bajo la consideración de que limitaban el
acceso al crédito.
Pareciese que en la mente de Kemmerer rondaban
los mismos conceptos de Keynes cuando mani-
festaba que “el mercado puede permanecer irracional
más tiempo del que usted puede permanecer solvente”.
La Misión concluyó
que dadas las
atribuciones
demandadas al
funcionario
difícilmente se
encontraría en
Colombia un perfil
con la experiencia
El ordenamiento institucional dictaminado por
Kemmerer partía de la creación de la Superin-
tendencia Bancaria como una sección bancaria
dependiente del Gobierno, encargada de la eje-
cución de las leyes relacionadas con los estable-
cimientos bancarios. Del texto se desprende que
se confirió a su máxima autoridad, el Superinten-
dente, en su condición de representante de todos
los colombianos, la obligación de vigilar los esta-
blecimientos bancarios y rendir un informe anual
al Ministro del Tesoro sobre el estado de estas
entidades, así como recibir y aprobar solicitudes
de operación de bancos nacionales y extranjeros.
Las facultades conferidas al Superintendente
eran una novedad y para quien las llegara a ejer-
cer se exigió el siguiente perfil “El Superintenden-
te Bancario debe ser hombre de incontestable habi-
lidad e integridad. Tendrá que reunir la energía y el
tacto; pero se requiere también indispensablemente
que posea una gran experiencia en lo relativo a la
supervigilancia e inspección bancarias”, a tal punto
que la Misión concluyó que dadas las atribucio-
nes demandadas al funcionario difícilmente se
encontraría en Colombia un perfil con la expe-
riencia y competencia necesarias para llevar las
riendas de la institución, por lo que planteó la
posibilidad de contratar a un extranjero por un
término de tres años, con el fin de entrenar a va-
rios colombianos para asumir la dirección en for-
ma permanente. Sin embargo, contrario a esta
recomendación, los 41 Superintendentes que
han llegado a ocupar esta posición en la entidad
durante estos 95 años no sólo han sido colom-
bianos, sino que además satisfacen plenamente
tales características.

y competencia Gracias a ellos por sus importantes aportes en la

construcción permanente de institucionalidad, y
necesarias para por su muestra de capacidad para generar cam-
bios y adaptarse exitosamente al entorno.
llevar las riendas de la Aunque Kemmerer estaba lejos de anticipar la
institución, por lo que creciente interconexión del sistema financiero
global, el surgimiento de los conglomerados fi-
planteó la posibilidad nancieros, la expansión del sistema financiero
colombiano en la región y la existencia de en-
de contratar a un tidades sistémicamente importantes, sus reco-
mendaciones fueron visionarias, a tal punto que
extranjero por un buena parte de ellas permanecen intactas en
nuestro marco institucional y siguen cobrando
término de tres años. vigencia dentro de lo que hoy en día es amplia-
mente reconocido como buenas prácticas de su-
pervisión a nivel global.

ECONOMÍA COLOMBIANA 63
 TEMA CENTRAL
La atemporalidad del legado de Kemmerer
La labor de supervisión del sistema financiero en
nuestro país se ha destacado por ser reconocida
como técnica, de altos estándares, exigente y, en
algunas ocasiones, no libre de críticas o de injus-
tas comparaciones. Sin embargo, la Superinten-
dencia desde sus inicios ha construído con voz
propia un carácter y un talante que le han permiti-
do avanzar en la consolidación de una entidad de
gran trayectoria, fundamentada en sólidos princi-
pios y recomendaciones heredados de la Misión
Kemmerer.
La independencia del supervisor financiero es uno
de esos principios fundamentales para el buen fun-
cionamiento institucional y de su misión de velar
por la estabilidad del sistema financiero. Por ello,
dentro de las mejores prácticas recomendadas a
nivel internacional se encuentran la autonomía
institucional, administrativa y presupuestal del su-
pervisor. Al leer las recomendaciones de la Misión
de Expertos de 1923 puede apreciarse que estas
características estuvieron presentes desde la con-
cepción de la Superintendencia Bancaria.
En efecto, dentro de la exposición de motivos de
la Ley 45 era claro que, si bien el Superintendente
dependería del Ministro del Tesoro, sería un grave
error que este último le impusiera restricciones para
el ejercicio de las facultades conferidas por la Ley.
Esta independencia institucional se ha consolidado
cada vez más, de forma tal que la Superintendencia
cuenta con la autonomía y respeto necesarios para
el desarrollo de sus funciones, basándose exclusi-
vamente en criterios técnicos y buscando preservar
el bien común. Por supuesto, esta tarea no se pue-
de adelantar sin el respaldo del Ministerio de Ha-
cienda y una efectiva coordinación con las demás
autoridades económicas, como el Banco Central y
el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras
(Fogafin), entre otros.
En cuanto a la independencia administrativa, el
régimen de inhabilidades previsto por Kemmerer
para la designación del Superintendente es consi-
derado hoy dentro del listado de recomendaciones
de la OECD y el FMI - FSAP (Financial System As-
sessment Program) para garantizar el aislamiento
del supervisor del ciclo político. Para Kemmerer, el
Superintendente debía ser un funcionario de libre
nombramiento y remoción del Presidente de la Re-
pública, por un periodo de seis años y no podía ser
empleado, director o accionista de ningún estable-
cimiento al que le aplicara la ley bancaria.
64 ECONOMÍA COLOMBIANA
Para Kemmerer,
el Superintendente
debía ser un funcionario
de libre nombramiento y
remoción del Presidente
de la República, por un
periodo de seis años y
no podía ser empleado,
director o accionista de
ningún establecimiento al
que le aplicara
la ley bancaria.
Debe destacarse que siguiendo la idea de Kemme-
rer, el Decreto 1817 de 2015 estableció un período
fijo para el Superintendente Financiero al tiempo
que definió un proceso de convocatoria abierto
para que las mejores curriculos pudiesen ser con-
siderados para desarrollar dicha labor. Adicional-
mente, el decreto en mención estableció que de
presentarse el retiro del Superintendente antes del
respectivo período, el acto de insubsistencia debe
ser motivado. Todo esto ha contribuido a reforzar
las calidades y meritocracia exigidas para ser nom-
brado como Superintendente.
La idoneidad, capacidad técnica y moral como
prerrequisito del ejercicio de las facultades de su-
pervisión prevalece en el tiempo. Al momento de
su creación nuestra entidad sólo contaba con el
Superintendente y un pequeño equipo de dos co-
misiones presididas por dos delegados, con sus
inspectores, dos ayudantes y dos estenógrafos.
En la actualidad, la supervisión global y compren-
siva del sistema financiero se extiende a más de
1.500 billones de pesos de activos bajo adminis-
tración, cerca de 415 entidades pertenecientes
a las industrias bancarias, de seguros, valores,
pensiones e infraestructuras de negociación, y ha
 TEMA CENTRAL
venido acompañada no solo de un incremento del
recurso humano sino además de su mayor profe-
sionalización.
Kemmerer siempre consideró relevante el talento
humano competente para el éxito de la labor. Su
frase más reconocida así lo evidencia: “Excelente
cosa es una buena ley, lo mismo que una buena máqui-
na administrativa; pero ambas resultarán sin valor si
no hay hombres de grandes capacidades encargadas
de ejecutarlas.”
Así se ha mantenido en la organización hasta nues-
tros días, pues en efecto, el 95% de los funciona-
rios misionales de la Superintendencia cuenta con
formación en diferentes niveles universitaria, espe-
cialización, maestría o doctorado, provenientes de
profesiones tradicionales como el derecho, econo-
mía, administración, finanzas, contaduría e ingenie-
ría, así como matemáticos, actuarios, estadísticos,
entre otros, e incluso muchos de ellos han comple-
mentado su formación en instituciones educativas
de enorme reconocimiento a nivel internacional.
Tal y como lo anticipó Kemmerer, la provisión de
incentivos como mecanismo para promover la in-
dependencia e integridad del supervisor, continúa
siendo una de nuestras principales características
ya que, a la fecha, la Superintendencia es reconoci-
da por su capacidad técnica, su estabilidad laboral
y por ser una institución en donde es posible el de-
sarrollo profesional.
Para Kemmerer la independencia presupuestal tam-
bién era fundamental. El modelo de supervisión es-
tableció que anualmente debían hacerse por lo me-
nos dos visitas sin previo aviso a cada uno de los 35
bancos que funcionaban en ese entonces, inclusive
al Banco de la República. Los gastos asociados al
ejercicio de estas labores debían atenderse con las
contribuciones realizadas por las entidades, bajo la
premisa de que ellas se beneficiarían de esa activi-
dad. Desde 1923 hasta la fecha, la actividad de la
Superintendencia se ha financiado con contribucio-
nes de las entidades vigiladas.
Otro de los legados de la Misión fue la instituciona-
lización de un marco de referencia para que otras
actividades que implicaban el manejo de recursos
del público quedaran bajo la órbita de supervisión.
La inclusión de nuevas entidades bajo la vigilancia
de la SFC ha respondido no solo a los desarrollos
del mercado financiero, sino a decisiones dirigidas
a garantizar una mayor eficiencia de la labor de su-
pervisión. Este es el caso de la fusión de las Super-
intendencias de Valores y Bancaria en 2005 en la
Superintendencia Financiera. La creación de esta
nueva entidad permitió mitigar un problema clásico
en la teoría de la administración pública, en el que
la supervisión de una misma entidad es ejercida por
dos instituciones distintas creando así lagunas que
facilitan el arbitraje regulatorio y la duplicidad de
funciones.
El desafío es seguir construyendo sobre
los cimientos dejados por Kemmerer
Además de los aportes planteados anteriormente,
debemos reconocer que el principal cimiento fundi-
do en el ADN de la Superintendencia es el constan-
te esfuerzo por converger a los mejores estándares
y recomendaciones internacionales para el desarro-
llo de la supervisión financiera. Déjenme resaltar
algunos aspectos que han permitido el fortaleci-
miento de la regulación y la supervisión financiera
recientemente.
El modelo de supervisión ha evolucionado al pasar
de la simple revisión retrospectiva de indicadores
y de estados financieros de las entidades hacia un
análisis prospectivo de los riesgos inherentes a la
ejecución del plan de negocios de las entidades, en
cada una de las actividades significativas y merca-
dos en los que opera. En otras palabras, pasando de
una supervisión de cumplimiento a una basada en
riesgos. Para ello se promueve en las entidades una
cultura de gestión prospectiva y proactiva de los
riesgos y la utilización de simulación de ejercicios
de estrés, que permiten evaluar la resiliencia de la
entidad frente a condiciones macroeconómicas ad-
versas hipotéticas y diseñar mecanismos de mitiga-
ción creíbles, con independencia del detonante del
choque.
Por otra parte, la Superintendencia sigue avanzan-
do en el fortalecimiento del sistema financiero.
Por esta razón, venimos trabajando con las demás
autoridades en una segunda ola de reformas en
cuanto a la determinación de la relación de capital
y en los indicadores de liquidez, tanto de corto pla-
zo como de largo plazo, así como en la gestión de
riesgos no financieros como el de ciberseguridad y
el de prevención de lavado de activos, financiación
del terrorismo y de armas de destrucción masiva.
En la misma dirección, con la expedición de la Ley
de Conglomerados (Ley 1870 de 2017) se dio un
paso crucial en la transparencia del sistema y en la
convergencia de las reglas de juego para los distintos
ECONOMÍA COLOMBIANA 65
 TEMA CENTRAL
actores del mercado. De esta manera, la Superinten-
dencia avanzó en la adhesión a estándares interna-
cionales promulgados por la OECD y el FMI, bajo los
cuales el supervisor tiene a su disposición facultades
para realizar una supervisión comprensiva y consolida-
da de los conglomerados financieros y sus holdings.
Las nuevas disposiciones suponen el fortalecimiento y
la reorganización de los equipos supervisores para po-
der trascender desde la visión individual de los riesgos
hacia una integral que involucre a la holding financiera.
La reforma es crucial ya que es una realidad que la
industria financiera colombiana ha extendido sus
brazos hacia países de Centro y Sudamérica. De
forma paralela, nuestra experiencia de supervisión
está siendo exportada a otras jurisdicciones, labor
que nos ha posicionado como supervisores líderes
y promotores de las mejores prácticas a nivel regio-
nal. La institucionalización de la cooperación trans-
fronteriza a partir de los Colegios de Supervisores
nos ha permitido, no solo promover mecanismos
efectivos de intercambio de información, sino con-
tribuir a que los supervisores de la región obtengan
una visión comprensiva y global del perfil de riesgos
asumido por los conglomerados financieros.
Finalmente, aunque la preservación de los intereses
de los consumidores financieros estaba implícita en
la estabilidad que pretendía salvaguardar la organi-
zación del sistema diseñada por Kemmerer, hoy en
día este interés es explícito.
Es así como hoy contamos con un ámbito especí-
fico para la gestión de la protección al consumidor
financiero como quiera que se fijaron principios
orientadores de dicha protección como la debida
diligencia, la educación financiera y la transparencia
e información clara, suficiente y oportuna. Se deter-
minó el deber de propiciar y contar con una cultura
de servicio y respeto a los consumidores y se forta-
lecieron los lineamientos para el funcionamiento de
las Defensorías del Consumidor Financiero.
Se estableció un marco que propende por un adecua-
do balance en las relaciones contractuales entre las
entidades del sistema y los consumidores financieros,
en especial sobre cláusulas y prácticas abusivas, mane-
jo eficiente de quejas, información y debida atención.
Este entorno de protección del consumidor financiero
cuenta desde inicios del año pasado con una Delega-
tura cuya función principal consiste en articular todos
sus esfuerzos en la adecuada defensa de los derechos
del consumidor financiero y del público en general.
66 ECONOMÍA COLOMBIANA
De forma complementaria, en el marco de la estra-
tegia integral de protección al consumidor finan-
ciero, desde el 2012 contamos con la Delegatura
para Funciones Jurisdiccionales, dependencia con
autonomía institucional que funge como Juez de la
República en el estudio y decisión de las demandas
presentadas por los particulares, cuando conside-
ran que se presenta un incumplimiento en el marco
contractual de los servicios y productos adquiridos
con las entidades vigiladas por la Superintendencia,
ampliando así la oferta de justicia para los consumi-
dores, en especial en aquellos casos de pequeñas
causas.
El futuro es retador, exigente y dinámico
Los cambios en la industria financiera son inne-
gables, por eso, tal y como lo hizo el grupo de ex-
pertos hace 95 años, hoy debemos ser capaces de
concebir un diseño institucional que favorezca la
innovación sin poner en entredicho la estabilidad
financiera. Queremos prevalecer en el tiempo y
para ello hemos enfocado nuestros lineamientos
estratégicos hacia cuatro ejes fundamentales: la
competitividad, la sostenibilidad, la inclusión y la
confiabilidad.
Posicionarnos como un supervisor competitivo a
nivel regional y, por qué no, global, no es tarea fá-
cil. Para tal fin hemos diseñado una estrategia de
facilitadores de innovación que denominamos “in-
novasfc”, en la que apoyamos y asesoramos a enti-
dades vigiladas y no vigiladas en temas de innova-
ción financiera; facilitamos la puesta en marcha de
nuevos productos, tecnologías o modelos de ne-
gocio y aprovechamos los desarrollos tecnológicos
FinTech para apalancar la innovación, al tiempo
que buscamos reducir las cargas operativas para
el sector.
La sostenibilidad del sistema está permanente-
mente desafiada por la creciente interconexión de
los mercados financieros globales. Por eso hemos
insistido en la promoción de la gestión proactiva
del riesgo a través de desarrollos normativos que
fortalezcan los estándares prudenciales de capital
y liquidez. De forma paralela, seguimos avanzando
hacia la profesionalización de la labor de nuestros
supervisores, para que conozcan a profundidad el
modelo de negocios de las entidades a su cargo e
identifiquen los riesgos a los que están expuestas
tanto a nivel individual como consolidado.
 el desarrollo económico en Colombia. Estos esfuer-
zos deben venir acompañados de herramientas que
promuevan la educación y protección del consumi-
dor financiero. Cerrar la brecha de conocimiento so-
En la actualidad, bre la forma como operan los productos que ofrece
el sistema evita la aparición de conductas abusivas
la supervisión global por parte de las entidades.
Finalmente, un sistema financiero estable debe ser
y comprensiva confiable. Para ello nos hemos ocupado de incre-
mentar la transparencia de la información, con el
del sistema firme convencimiento de que la efectividad de la
supervisión está estrechamente ligada a la divulga-
financiero se ción de datos fidedignos que reflejen la verdadera
situación financiera de las entidades. Hemos supe-
extiende a más de rado la era de los balances de papel, hoy todos los
agentes del mercado pueden tener a su disposición
1.500 billones la información relevante de manera oportuna, uni-
forme y veraz, dentro de un cronograma de publica-
de pesos de activos ción preestablecido. Adicionalmente, promovemos
permanentemente mejores prácticas de seguridad
bajo administración, de la información en las entidades que permitan su
salvaguardia y custodia ante posibles eventos que
cerca de 415 amenacen con irrumpir la continuidad del negocio.

entidades Para cerrar esta intervención, solo me resta decir

que todas y cada una de las expresiones, ideas y
pertenecientes a las proyecciones acá expuestas corresponden a la con-
vicción de todos los que hemos sido testigos y que
industrias con orgullo evaluamos como exitoso el cumplimien-
to de nuestra misión. La institucionalización de la
bancarias, de supervisión bajo las recomendaciones de Kemme-
rer propició el desarrollo de un sistema que ha sabi-
seguros, valores, do sortear las inclemencias de las crisis financieras
y adaptarse a los desafíos del entorno sin perder el
pensiones e norte de nuestra fundación: que no es más que el
de promover el bienestar económico y social me-
infraestructuras diante la estabilidad del sistema financiero.

de negociación Es importante mencionar que el gasto público a

La inclusión financiera es sin duda uno de los pila-
res de nuestra labor y de la política de desarrollo
del gobierno. En la Superintendencia estamos con-
vencidos de que la promoción del acceso y uso de
productos financieros a la medida de las necesida-
des de los consumidores es un prerrequisito para
largo plazo podría incidir positivamente en el creci-
miento económico en la medida en que se oriente a
potenciar la innovación, el cambio tecnológico y la
productividad en un contexto de apoyo a la diversifi-
cación de la economía (CEPAL, 2017).
Por tanto, el proceso de ajuste para asegurar la sos-
tenibilidad de la deuda debe ser cuidadoso con el
tipo de gasto que se sacrifica, y evitar la reducción
del gasto social. Por el lado del ingreso, se requieren
mejoras en el rol redistributivo del recaudo y com-
batir simultáneamente la elusión y la evasión fiscal.

ECONOMÍA COLOMBIANA 67
 TEMA CENTRAL

Kemmerer
y la supervisión
bancaria
El nacimiento de la Superintendencia Bancaria por recomendación de
la Misión Kemmerer y su transformación en la hoy Superintendencia
Financiera, se cuenta para destacar como en la actualidad es un orga-
nismo independiente con un superintendente de periodo fijo.

Gerardo Hernández Correa1

A la entrada de la sala de reuniones de la Superin-
tendencia Financiera de Colombia hay una foto de
Edwin Walter Kemmerer. Al lado de la foto reposa en
una vitrina una copia original del informe entrega-
do por la Misión de Consejeros Financieros con una
propuesta de proyecto de ley sobre establecimien-
tos bancarios fechada el 7 de junio de 1923. Ese
pequeño homenaje recuerda el enorme papel que
tendría el profesor norteamericano en el diseño de
la arquitectura institucional del sistema financiero
colombiano, la cual, a pesar de los años y cambios
importantes, perdura en sus principios y en las insti-
tuciones que fueron creadas: el Banco de la Repúbli-
ca y la Superintendencia Bancaria, luego fusionada
1 Codirector de la Junta Directiva Banco de la República y Ex Superin-
tendente Financiero. Las opiniones y posibles errores son responsabili-
dad exclusiva del autor y no comprometen al Banco de la República ni
a su Junta Directiva.
con la Superintendencia de Valores para crear la Su-
perintendencia Financiera.
Kemmerer conocido como el “Doctor de la moneda”
nació en Seranton, Pennsylavania, y ejerció un formi-
dable papel como consejero financiero. Su influencia
por más de treinta años cubrió países tan diversos
como Filipinas, México, Guatemala, Sur Africa, Chile,
Polonia, Ecuador, Bolivia, China, Perú, Turquía y Libe-
ria. En Colombia dirigió dos misiones, una en el año
veintitrés y una segunda en el año treinta, siendo la
primera de ellas la más recordada.
La Misión de Consejeros Financieros autorizada por
la ley 60 de 1922 tenía como objetivo proponer una
serie de reformas tendientes a mejorar el marco ins-
titucional del sistema monetario, financiero y fiscal
del país. Como señala Adolfo Meisel Roca: “los paí-
ses que en los años veinte tuvieron misiones de expertos

68 ECONOMÍA COLOMBIANA
 TEMA CENTRAL
financieros dirigidos por Edwin W. Kemmerer, lograron
siempre uno de los fines principales que tenían al con-
tratar este tipo de asesoría: el acceso a los mercados de
capital de los Estados Unidos. En efecto, los inversionis-
tas norteamericanos una vez que una nación había adop-
tado todas las medidas e instituciones recomendadas
por Kemmerer, se mostraron mucho más inclinados para
extender sus créditos. Para ellos, contribuyó también la
intervención directa de Edwin W. Kemmerer, quien tenía
estrechos vínculos con algunas de las principales casas
bancarias de Nueva York.” 2
A los banqueros les interesaba garantizar que los paí-
ses en donde hacían sus créditos tuvieran una mo-
neda sana, una banca con reglas que siguieran las
mejores prácticas internacionales de la época y una
organización presupuestal confiable con adecuados
controles, para lo cual también Kemmerer propuso
la creación de la Contraloría General de la República.
Era la manera de garantizar que sus obligaciones se-
rían honradas debida y cumplidamente.
Las misiones técnicas tenían la ventaja de estar inte-
gradas por expertos no vinculados con el gobierno
norteamericano y eran percibidas como consejos
de expertos con aura de “sabios” lo que facilitaba
la discusión pública y los distanciaba de los avatares
de la política interna. En el caso de la misión del año
veintitrés, los expertos fueron Howard F. Jefferson,
conocedor de temas bancarios y quien había sido
por seis años auditor de la Reserva Federal de Nueva
York; Fred Fairchild, profesor de economía de la Uni-
versidad de Yale y especialista en tributación; Tho-
mas Lill, con amplios conocimientos contables y que
había prestado sus servicios como asesor del gobier-
no mexicano en 1917 y 1918 y Frederick Luquiens,
profesor de español quien fungió como traductor y
secretario de la misión. La Misión de Consejeros Fi-
nancieros contó con la ayuda de varios colombianos
destacándose la participación de Estaban Jarami-
llo como asesor legal y a quien Kemmerer pondera
como “una de las mentes más brillantes que yo haya te-
nido el privilegio de conocer en América Latina3 .
La influencia de Kemmerer fue decisiva en los temas
bancarios dada su experiencia como funcionario de
la Reserva Federal en donde escribió un texto reco-
nocido y muy difundido sobre el “ABC of the Federal
Reserve System” publicado en septiembre de 1918,
que contó con 11 ediciones y que según Kemmerer
fue el más vendido de sus libros. Para Kemmerer “la
estabilidad financiera de Colombia y su progreso eco-
nómico en el futuro exigen un sistema bancario sólido y
bien organizado… el éxito o fracaso del actual programa
financiero del Gobierno, inclusive el establecimiento del
Banco de la República y la colocación de empréstitos en
el exterior, se hallan íntimamente ligados con el sistema
bancario del país.”4
El trabajo de la Misión se encuentra detallado de ma-
nera minuciosa en el diario que llevaba Kemmerer en
donde no solo dejaba el registro de las reuniones rea-
lizadas con funcionarios del gobierno colombiano y
con banqueros y hombres de negocios, sino también
de su vida en una Bogotá gris y aburrida. Lo cierto es
que si bien el grupo de expertos traía unas ideas ya
preconcebidas de las reformas, Kemmerer utilizaba
esas reuniones para medir el respaldo que tendrían
las propuestas una vez se propusieran al Gobierno y
al Congreso. El éxito del paquete de medidas trabaja-
do por la Misión fue precisamente el de presentarlo
de manera integral, en donde cada una de ellas de-
pendía de la otra, lo que facilitó su adopción en el
legislativo.
Tres meses después de su llegada a Bogotá, la Mi-
sión tenía preparados proyectos de ley con sus co-
rrespondientes exposiciones de motivos sobre:
• El establecimiento del Banco de la República bajo
el principio de que este fuera el nuevo banco de
emisión y redescuento.
• Una ley bancaria general que regulaba la activi-
dad de los bancos comerciales e hipotecarios,
cajas de ahorros y compañías fiduciarias y creaba
un supervisor bancario.
• Un proyecto de ley que creaba una oficina nacio-
nal de control financiero y la reorganización del
sistema general de contaduría de la nación, dando
origen a la Contraloría General de la República y,
• Una nueva ley de presupuesto nacional.
Más adelante se incluyeron proyectos de ley sobre
impuestos de transporte de pasajeros, cambios en
la organización de la recolección y administración
tributaria y reformas a la estructura de ministerios.
También se presentaron iniciativas relacionadas con
2 Meisel Roca Adolfo. Introducción en Kemmerer y el Banco de la Re-
pública. Diarios y Documentos. 1994. Banco de la República. Pagina 7
3 Kemmerer Edwin. Discurso del profesor Edwin Walter Kemmerer en
Kemmerer y el Banco de la República. Diarios y Documentos. 1994.
Banco de la República. Pagina 140
4 Misión de Consejeros Financieros. Informe sobre proyecto de ley so-
bre establecimientos bancarios. Exposición de motivos. 7 de junio de
1923.
ECONOMÍA COLOMBIANA 69
 TEMA CENTRAL
los instrumentos negociables para facilitar las opera-
ciones de redescuento del nuevo Banco de la Repú-
blica y un proyecto de ley que “aspiraba a derogar las
leyes vigentes de impuestos sobre la renta e introducir
un sistema tributario científico basado en lo mejor de la
teoría y la práctica modernas”5. A lo anterior se sumó
una reforma aduanera y un plan general de crédito
público.
En palabras de Kemmerer “el trabajo diligente e im-
parcial del Congreso y el Ejecutivo en las Sesiones Espe-
ciales para estudiar los proyectos de la Comisión estuvo
acompañado de un espíritu patriótico que jamás he visto
igualado por otro país en tiempos de paz. Parecía que du-
rante junio y julio los miembros del Congreso, de ambos
partidos hubieran olvidado sus diferencias políticas, pre-
juicios y ambiciones egoístas con un fervor de servidores
públicos que es honroso para cualquier país”6 . Como se
destaca por Kemmerer la clase dirigente de la época
estuvo, desde un principio, particularmente intere-
sada de la Misión y sus resultados y si bien se pre-
sentaron algunas críticas, ocho de los diez proyectos
recibieron la aprobación del Congreso:
• La ley 25, que estableció el estatuto orgánico del
Banco de la República.
• La ley 45, que reglamenta los bancos privados y
estableció la Superintendencia Bancaria.
• La ley 46, sobre títulos negociables.
• La ley 20, orgánica del papel sellado y del timbre
nacional.
• La ley 42, que reorganizó la contabilidad nacional
y creó la Contraloría General de la Nación.
• La ley 34, sobre la formación del Presupuesto Na-
cional.
• La ley 31, por la cual se fija el número y nomencla-
tura de los ministerios.
• La ley 36, sobre administración y recaudo de ren-
tas nacionales.
Hay que destacar que la creación del Banco de la
República se dio en medio de una coyuntura de co-
rridas bancarias que obligó a que el nuevo banco
central entrara en operación antes de los previsto
y que motivó la famosa sentencia pronunciada por
Kemmerer a las autoridades y banqueros de: “su
casa se está quemando y usted debe echarle agua de in-
mediato o será destruida. No hay tiempo que perder en
discusiones sobre si el agua debe arrojarse con un balde
70 ECONOMÍA COLOMBIANA
de hojalata o con uno de hierro galvanizado. Échele agua
y échesela pronto”7. Esta frase de Kemmerer debería
encabezar el manual de funciones de todos aquellos
que aceptan ser supervisores financieros y refleja de
manera envidiable las dificultades que deben enfren-
tar las autoridades cuando tienen que tomar decisio-
nes que comprometen al sistema financiero y a sus
ahorradores e inversionistas.
La reforma bancaria propuesta
por Kemmerer
Como lo señala el propio Kemmerer en el discurso
pronunciado en el Club de Banqueros de New York
el 24 de noviembre de 1923, la nueva ley bancaria
buscaba ajustar la regulación colombiana a los pro-
cedimientos más modernos de los Estados Unidos y
Europa. Igualmente implantaba un sistema de super-
visión y control bancario similar al del modelo legal
utilizado en el estado de Nueva York. La ley de instru-
mentos negociables, parte integral de la reforma, se-
guía de cerca la regulación aceptada en los Estados
Unidos y que había introducido Kemmerer con éxito
en Filipinas en uno de sus misiones pasadas.
Este modelo regulatorio, que a la postre se converti-
ría en la ley 45 de 1923, establecía una reglamenta-
ción precisa sobre el tipo de operaciones autorizadas
a los bancos, imponiendo restricciones a las mismas.
De igual manera, consagró los montos mínimos de
capital que requerían para su operación, los montos
de reserva legal que debían mantenerse y estableció
obligaciones y prohibiciones a los banqueros para
realizar la actividad bancaria.
Meisel Roca (1998) señala que la nueva ley bancaria
contribuyó a la desaparición de los bancos regiona-
les y a la consolidación de tres grandes bancos: el
Bogotá, Colombia y el Alemán Antioqueño. Entre
1871 y 1923 se habían creado 94 bancos en su ma-
yoría en la región antioqueña y caribe. Bajo el mo-
delo de banca libre estos establecimientos bancarios
podían emitir sus propios billetes, que eran converti-
bles en oro. La fortaleza de estos bancos regionales
se explica porque no tenían una red de sucursales,
5 Ibid. Pag. 143
6 Idem
7 “Memorando sobre los acontecimientos que llevaron a la creación
del Banco de la República en Colombia para dar solución a la crisis de
julio de 1923.” Documento preparado por E.W. Kemmerer en Bogotá,
Colombia el 26 de julio de 1923 en Kemmerer y el Banco de la Repúbli-
ca. Diarios y Documentos. 1994. Banco de la República. Página 131
 TEMA CENTRAL
de esta forma la actividad bancaria era dominada por
bancos comerciales que tenían influencia sobre una
determinada ubicación geográfica.8
Las propuestas de Kemmerer buscaban organizar un
sistema financiero ordenado y sólido. Para ello era
fundamental corregir las amplias facultades conce-
didas a los bancos que en ese momento mezclaban
operaciones típicas de los hoy establecimientos de
crédito con otras propias de las que la actual regu-
lación financiera tiene destinadas a las corporacio-
nes financieras. En efecto, llamaba la atención de
la Misión de Consejeros Financieros que los bancos
pudieran comprar y poseer acciones de empresas
comerciales, fomentar, organizar y reorganizar todo
genero de empresas industriales y de utilidad pública
y actuar como intermediarios en la emisión de bonos
y acciones. La visión de Kemmerer propendía por la
existencia de bancos cuya actividad principal fuera
la de la intermediación financiera con la suficiencia
de capital para responder por sus actividades, ya
que las disposiciones vigentes en ese momento eran
consideradas por la Misión como “inadecuadas”.
Martínez Neira (2011) recalca que las recomenda-
ciones de Kemmerer no buscaban imponer el mode-
lo de banca especializada que ha sido característica
del sistema financiero colombiano. En palabras del
ex superintendente bancario: “a través de la ley 45 de
1923 se introdujo al país en un sistema de pluralidad
de servicios financieros bajo un mismo techo, a través
de secciones especializadas; ni más ni menos que el fa-
moso supermercado de servicios financieros”.9 La nue-
va legislación permitió que los bancos adelantaran
operaciones de banca comercial, hipotecaria, captar
ahorros y realizar actividades fiduciarias, siguiendo
lo que podían realizar los bancos en Estados Unidos
y que se consideraba las mejores prácticas interna-
cionales. El modelo de especialización extrema de la
banca que imperó por muchos años en Colombia, no
puede culparse a Kemmerer sino, más bien, a la crea-
tividad de nuestros legisladores años después.
Lo que si resultó novedoso fue que al imponer una
barrera entre las actividades de intermediación finan-
ciera y las de banca de inversión se anticipó al “Glass
Steagall Act” de 1933. Sobra señalar que luego de la
quiebra de Lehman Brothers y de la profunda crisis
de las economías desarrolladas, esta separación re-
gulatoria sigue siendo de amplio debate en la agen-
da de los reguladores financieros.
Otro de los aspectos cruciales de la reforma fue la
de ocuparse de la solvencia de los bancos. En la ex-
La visión de Kemmerer
propendía por la existencia
de bancos cuya actividad
principal fuera la de la
intermediación financiera
con la suficiencia de capital
para responder por sus
actividades, ya que las
disposiciones vigentes en ese
momento eran consideradas
por la Misión como
“inadecuadas”.
posición de motivos de la ley 45 se destaca como los
bancos no tenían activos suficientes que pudieran
atender sus obligaciones. Como resalta la Misión,
una importante proporción de las operaciones de
crédito eran concedidos a largo plazo pero fondea-
das en plazos cortos y era una práctica normal la de
prorrogar la totalidad de la deuda convirtiéndolas en
deudas “siemprevivas” (evergreen). Adicionalmente,
no había en la regulación restricciones legales refe-
rentes a la naturaleza ni a los montos de los présta-
mos que eran otorgados, lo que aumentaba su expo-
sición y el riesgo.
La Misión también encontró demoras en cuanto a
la realización de los activos que eran dados en ga-
rantía, en los procesos para obligar a los prestata-
rios para pagar sus deudas y la carga tributaria del
impuesto de timbre que llevaba a prácticas comer-
ciales para evadir ese tributo y dificultaba la nego-
ciación de los papeles comerciales. Muchos de los
8 Sobre la actividad bancaria antes de la ley 45 de 1923 ver Adolfo
Meisel. Los Bancos antes de Kemmerer en Institucionalidad Financiera
en el siglo XX. Superintendencia Bancaria mayo de 1998.
9 Martínez Neira Nestor Humberto. Supervisión Bancaria y Modelo
Económico en Institucionalidad Financiera en el siglo XX. Superinten-
dencia Bancaria mayo de 1998.
ECONOMÍA COLOMBIANA 71
 TEMA CENTRAL

temas detectados por la Misión en el año de 1923
son los mismos que a través de los años han tenido
que enfrentar los establecimientos de crédito, como
sucedió a finales de los años noventa con la crisis
hipotecaria en donde los plazos de los procesos judi-
ciales para recobrar los inmuebles que garantizaban
los plazos se extendieron de manera apreciable.
Estas materias han sido objeto de reformas legales,
destacándose las relacionadas con la introducción
de garantías mobiliarias (ley 1676 de 2013) y me-
joras en los procesos de insolvencia (ley 1564 de
2012), en procura de aumentar el acervo de garan-
tías disponibles para facilitar el crédito y facilitar la
ejecución de los créditos por el sector financiero.
Todo ello dentro de las iniciativas para tener una ma-
yor inclusión financiera en el país.
La ley 45 enfrentó con decisión los problemas encon-
trados, incorporando en un solo cuerpo normativo la
regulación financiera, organizando integralmente el sis-
tema bancario e introduciendo nociones de riesgo para
su operación. Resulta interesante que en buena medida
la estructura institucional y legal allí consagrada sigue
estando al orden del día como se verá más adelante.
El diagnóstico de la supervisión existente no podía
ser mas negativo. No solo no existía una regulación
sobre las operaciones autorizadas a los bancos sino
que la organización del supervisor era débil y no te-
nía competencias suficientes para hacer coercitivas
las normas existentes y obligar, en consecuencia,
a los bancos a sanas prácticas bancarias. Como
mencionaba Van Dusen el cuerpo de supervisores
no se preocupaba por conocer como se originaban
los créditos y sus condiciones financieras. Mucho
menos de la situación integral del establecimiento
bancario, fundamento indispensable de cualquier
supervisión financiera.
A lo anterior se sumaba que la información dispo-
nible era deficiente. En la exposición de motivos
de la ley 45 se mencionaba que los informes se
10 Memorando de conversación con el señor Van Dusen el 20 de mar-
zo de 1923 en Kemmerer y el Banco de la República. Diarios y Documen-
tos. 1994. Banco de la República. Página 142
11 Memorando de conversación con el señor X el 28 de marzo de
1923 en Kemmerer y el Banco de la República. Diarios y Documentos.
1994. Banco de la República. Página 195

Kemmerer y el supervisor bancario

De las reuniones realizadas por la Misión de Conseje- En distintos
ros Financieros con el sector privado quedó claro que
una de las principales reformas que debían acome- memorandos que
terse era la de la supervisión bancaria. En distintos
memorandos que recogían las conversaciones soste- recogían las
nidas por Kemmerer con los hombres de negocios y
banqueros de distintas regiones del país se hicieron
evidentes los comentarios sobre la deficiente su-
conversaciones
pervisión bancaria. En una de esas reuniones con el
señor Van Dusen del Banco Mercantil se hace una sostenidas por Kemmerer
cruda radiografía de las inseguras prácticas ban-
carias imperantes en el país y se concluye que no con los hombres de
existe “en realidad un sistema de inspección bancaria,
excepto para comprobar el cumplimiento de las leyes negocios y banqueros de
fiscales… el visitador no examina el índole del crédito
ni del prestatario”10. Igual sucede en el memorando
de conversación con X el 28 de marzo de 1923 en
distintas regiones del país
donde el interlocutor no identificado concluye que
“ es necesario expedir una ley bancaria severa, con una
se hicieron evidentes los
verdadera superintendencia del ramo y operaciones ri-
gurosas de supervisión y administración. Aunque sería comentarios sobre la
imposible encontrar un director colombiano para dicha
entidad, el señor X se mostró de acuerdo en contratar a deficiente supervisión
un extranjero por tres años, con el encargo de entrenar la
superintendencia y entrenar a varios colombianos para
asumir la dirección en forma permanente”11.
bancaria.

72 ECONOMÍA COLOMBIANA
 TEMA CENTRAL
rendían en fechas fijas, lo que hacía posible para
los bancos “arreglar sus operaciones de antemano, a
fin de presentar una situación que no es la verdadera,
o en otros términos, preparar informes de mera apa-
riencia”. No había cifras completas utilizables, los
informes se presentaban con retardo lo que los hacía
de poca utilidad y no eran cotejadas por los supervi-
sores con los libros del banco. En general se recono-
cía la poca competencia técnica de los funcionarios
que realizaban la supervisión bancaria.
Kemmerer propuso la creación en el Ministerio del
Tesoro de una sección bancaria, “encargada de la
ejecución de la leyes que se relacionan con los bancos
comerciales, hipotecarios, el Banco de la República y
todos los demás establecimientos que hagan negocios
bancarios en Colombia”. El jefe de dicha sección se
llamaría Superintendente Bancario y estaba inves-
tido de extensas e importantes facultades. Con la
aprobación de la ley 45 se creó la Superintenden-
cia Bancaria, institución que siguiendo las mejores
prácticas y los avances del sector financiero ahora
reúne bajo su supervisión a las industrias bancaria,
seguros, fiduciarias, valores, pensiones e infraes-
tructuras de negociación.
Los pilares de la supervisión
Existe un amplio consenso de la importancia de una
supervisión financiera fuerte dada la estrecha inte-
rrelación que existe entre la política monetaria y la
política fiscal con la estabilidad financiera. Desde
mediados de los años noventa, instituciones finan-
cieras multilaterales, académicos y autoridades na-
cionales empezaron a prestarle una mayor atención
a la supervisión financiera. Fue así como en 1996 se
acordaron recomendaciones por parte del Comité
de Basilea respecto a principios para una efectiva
supervisión bancaria en donde se buscaba promover
las mejores prácticas. Estos principios, inicialmente,
para bancos fueron seguidos rápidamente con la
adopción de reglas similares para la industria ase-
guradora en el marco del IAIS y para el mercado de
valores por parte de IOSCO.
Sin embargo, la recurrencia de las crisis financieras y
su alto costo para la economía en términos fiscales y
de crecimiento han llevado a que, nuevamente, aca-
démicos y autoridades económicas hayan fijado un
creciente interés en la regulación y supervisión finan-
ciera. La mayor apertura e interconexión de los mer-
cados financieros, el surgimiento de conglomerados
financieros, la existencia de entidades tan grandes
que conllevan por sí solas un riesgo sistémico, han
transformado los paradigmas sobre las mejores
prácticas internacionales en materia de regulación y
supervisión financiera. Las crisis financieras globales
enseñaron que para que la supervisión financiera
sea eficiente se necesita un marco institucional que
responda a la realidad del sistema financiero, facilite
la coordinación entre las autoridades locales y en-
tre estas y sus pares a nivel global y la existencia de
mecanismos de resolución que no solo permitan en-
frentar problemas específicos de entidades en pro-
blemas sino del sistema en su integridad.
Distintos estudios (Masciandaro, Vega y Quintyn
2011) muestran respecto a la arquitectura insti-
tucional del sector financiero una tendencia de la
mayor participación de los bancos centrales como
garantes últimos de la estabilidad financiera dada su
función de proveedor de liquidez y su misión como
prestamista de última instancia. Otra tendencia es
la existencia de un supervisor unificado, modelo
adoptado por Colombia desde la creación de la Su-
perintendencia Financiera, en lugar del modelo de
supervisores especializados que fue el que imperó
por muchos años en varias jurisdicciones. En el caso
La mayor apertura
e interconexión de los
mercados financieros,
el surgimiento de
conglomerados
financieros, la existencia
de entidades tan grandes
que conllevan por sí solas
un riesgo sistémico,
han transformado los
paradigmas sobre
las mejores prácticas
internacionales en
materia de regulación y
supervisión financiera.
ECONOMÍA COLOMBIANA 73
 TEMA CENTRAL
colombiano la creación de la Superintendencia Fi-
nanciera en 2005 respondió a la existencia de pode-
rosos conglomerados que actuaban en los distintos
mercados financieros. Este esquema ha mostrado
sus bondades dada la expansión del sector bancario,
del de seguros, de la administración de fondos de
pensiones y del mercado de valores, a otros países
en Centro América y Sur América.
Otro elemento que caracteriza el sistema financiero
moderno es la adopción de estándares internacio-
nales. Las recomendaciones recogidas por Basilea
y el FSB en materia de regulación y supervisión fi-
nanciera imponen unas reglas del juego comunes,
facilitan la coordinación entre reguladores de dis-
tintas jurisdicciones y permiten que los países en
desarrollo adopten las mejores prácticas internacio-
nales. Claro está, de acuerdo con las realidades de
sus sistemas financieros. Lo anterior, en la medida
que está demostrado que en materia de regulación
financiera lo que resulta particularmente importan-
te es la implementación real del marco normativo y
no su adopción legal.
Lejos estaba Kemmerer de poder anticipar la comple-
jidad que alcanzaría la interconexión de los sistemas
financieros globales, no obstante, como ya se seña-
ló, resulta extraordinario como las recomendaciones
de la Misión de Consejeros Financieros incorporaron
varios de las principales características que hoy en
día se pregonan de una buena supervisión financiera.
En efecto, en el proyecto de ley preparado en 1923
se establecen las bases para que el supervisor puede
actuar con independencia, transparencia, integridad,
eficiencia y con una adecuada rendición de cuentas,
principios, todos ellos, de buena supervisión recono-
cidos a nivel internacional.
La independencia del supervisor
La independencia del supervisor es fundamental para
la estabilidad financiera. El que el supervisor finan-
ciero pueda de manera autónoma tomar decisiones
sin interferencias políticas o del sector vigilado es
crucial. Por ello se han identificado una serie de ele-
mentos claves para que su actividad pueda realizar-
se de una manera técnica y eficiente. Haciendo un
parangón con los bancos centrales, los supervisores
financieros también requieren independencia insti-
tucional, operacional, administrativa y presupuestal.
El primer aspecto es la independencia institucional
que se refiere a las relaciones del supervisor con las
otras ramas del poder público. Las reformas intro-
74 ECONOMÍA COLOMBIANA
ducidas a los bancos centrales en la década de los
noventa buscaron que las autoridades monetarias
pudieran fijar políticas de largo plazo que llevaran a
la estabilidad de la moneda y así evitar que políticas
monetarias expansivas de corto plazo, con efectos
temporales en la reducción del desempleo y motiva-
das por razones políticas, pudieran comprometer la
moneda sana. Para lograr ese objetivo se estableció
que el banco central fuera un organismo autónomo
de las otras ramas del poder público.
Con igual razonamiento en el caso de la regulación
y supervisión financiera puede presentarse un con-
flicto en el corto plazo para no intervenir a determi-
nadas entidades financieras o para no establecer re-
querimientos prudenciales necesarios, poniendo en
riesgo la estabilidad financiera. La historia es prodiga
de ejemplos en los cuales la demora en la actuación
del supervisor bancario o la interferencia política en
sus actuaciones tiene costos mayores para la estabi-
lidad financiera.
La independencia es fundamental, la pregunta es
cómo lograrla. Por ello, como se indica en varios tra-
bajos “ hay un consenso creciente en que los organismos
reguladores y supervisores deben ser independientes y no
formar parte de la jerarquía del poder ejecutivo, lo cual
los expondría a presiones políticas. Teóricamente, cuando
son independientes, los reguladores pueden intervenir en
el mercado, a resguardo de cualquier interferencia políti-
ca; de esa manera se logra mayor transparencia, estabi-
lidad y pericia para la regulación y supervisión. De hecho,
hay cada vez más pruebas de que la independencia de los
reguladores que acrecienta la eficacia de la regulación,
da lugar al desarrollo de mercados más eficaces y eficien-
tes y constituye una mejora considerable en comparación
con la situación que se crea cuando la función reguladora
está en manos de un ministerio del gobierno.”12
A pesar de lo anterior, la literatura también reconoce
la dificultad de que esos organismos sean realmen-
te independientes pudiendo caer en el riesgo de
“captura reguladora” por parte de los sectores que
regulan y en donde las decisiones no encuentren un
equilibrio adecuado entre el beneficio público y los
intereses de la industria. Adicionalmente se cuestio-
na que se debilita la rendición de cuentas y la respon-
sabilidad política en temas que tienen un impacto
muy grande para la sociedad en general.
12 Quintyn Marc y Taylor Michael. ¿Deben ser independientes los regu-
ladores del sector financiero? Temas de economía 32. Fondo Monetario
Internacional. 2004. Página 6.
 TEMA CENTRAL
Los argumentos para
recomendar que la
supervisión esté
en el banco central
se fundamentan
en las ventajas que ello
tiene para el banco central
en su misión de garante
del sistema de pagos
y de la estabilidad
financiera.
A nivel internacional existen tres modelos generalmen-
te aceptados: (i) una agencia totalmente independien-
te de las ramas del poder público que reúna caracte-
rísticas de independencia similares a las de los bancos
centrales; (ii) una agencia que si bien depende del eje-
cutivo tiene en su estructura institucional elementos
que permiten que actúen de manera independiente; y
(iii) que la supervisión dependa del banco central.
Los argumentos para recomendar que la supervi-
sión esté en el banco central se fundamentan en las
ventajas que ello tiene para el banco central en su
misión de garante del sistema de pagos y de la es-
tabilidad financiera. La supervisión micro prudencial
daría mayor información al banco central para adop-
tar políticas macro prudenciales. Adicionalmente,
se argumenta que el supervisor se beneficiaría de la
ganada reputación de independencia de los bancos
centrales en las últimas décadas.
Los argumentos en contra apuntan a que los bancos
centrales pueden terminar acomodando las políti-
cas a su cargo para resolver problemas específicos
de determinadas instituciones financieras. Otro ar-
gumento importante es que en bancos centrales en
donde aún no se ha logrado la estabilidad de precios,
la labor de supervisión financiera puede distraer el
logro de ese objetivo fundamental. Igualmente, se
menciona el riesgo reputacional del banco central
ante una quiebra de una de las entidades vigiladas,
que puede tener como consecuencia demandas y
críticas por la no intervención de las autoridades a
tiempo, situación que se presenta siempre en todas
las jurisdicciones. Un último argumento es que dada
la tendencia del modelo de supervisor unificado no
es clara la relación de las funciones del banco central
con alguna industrias como es el caso de seguros.
La creación de entidades independientes a semejan-
za de los bancos centrales es más difícil de estruc-
turar. En la gran mayoría de jurisdicciones requieren
reformas de orden constitucional e institucional de
gran calado. Ahora bien, el modelo en el cual las
agencias hacen parte del ejecutivo pero tienen de
iure independencia es justificado principalmente
porque la intervención y liquidación de una entidad
financiera tiene efectos muy importantes en otros
ámbitos de la política pública, normalmente con cos-
tos fiscales apreciables. Además, los gobiernos res-
ponden mejor a la presión política y a los intereses
privados de los dueños de las entidades intervenidas
y de los mismos ahorradores e inversionistas.
Naturalmente, la discusión de cúal modelo aplicar
depende de aspectos idiosincráticos de cada juris-
dicción. Trabajos como los de Masciandaro, Vega y
Quintyn (2011) muestran que al realizar una revisión
de los resultados de varios países frente a la crisis
financiera global se encontró que muchos de ellos
fueron afectados por la crisis a pesar de que los su-
pervisores tenían una fuerte independencia de iure.
En otros casos, como en Canadá en donde no se en-
contraban características fuertes de independencia
legal para el supervisor, la crisis tuvo efectos meno-
res. Lo anterior destaca la importancia de la inde-
pendencia de facto por parte del supervisor como un
elemento clave.
Como se señaló, la misión Kemmerer no podía abor-
dar esta discusión propia de la modernidad pero
reconocía la importancia de que el supervisor fuera
independiente. En la exposición de motivos de la ley
45 de 1923 señaló que el Superintendente estaría
bajo la dependencia del Ministerio del Tesoro “y algu-
nas de sus facultades deberán ser ejercidas mediante la
aprobación de dicho Ministerio pero sería un grave error
que el Superintendente tuviera indebidas restricciones
por parte del Ministerio del Tesoro en ejercicio de las atri-
buciones que se le confieren.” 13
13 La regulación financiera actual da plena independencia al Superin-
tendente para adoptar las medidas a su cargo sin que sean necesarias
aprobaciones previas del Ministro de Hacienda.
ECONOMÍA COLOMBIANA 75
 TEMA CENTRAL
Independencia institucional: designación
del Superintendente y término fijo
Kemmerer tenía muy clara la importancia que ten-
dría en el futuro de la nueva organización el nombra-
miento de un superintendente competente. En sus
recomendaciones señala de manera expresa que “el
superintendente bancario debe ser un hombre de incon-
testable habilidad e integridad. Tendrá que reunir la ener-
gía y el tacto; pero se requiere también indispensable-
mente que posea una gran experiencia en los relativo a
la supervigilancia e inspección bancarias. Es dudoso que
hombre tan experimentado pueda hallarse hoy en Co-
lombia, y la Misión recomienda, en tal virtud, que se con-
trate un extranjero muy competente y de gran experien-
cia para servir por primera vez dicha superintendencia;
que se conserve en su empleo por un período no menor
de tres años.” Kemmerer también previó un estricto
régimen de inhabilidades e incompatibilidades que li-
mitaba al superintendente para ser empleado, direc-
tivo y accionista de entidades vigiladas o propietario
directa o indirectamente de las mismas.
La necesidad de seleccionar funcionarios idóneos
para el Banco de la República, la Superintendencia
Bancaria, la Contraloría y la Recaudación de Renta
Nacionales era una preocupación recurrente de Kem-
merer, así lo hizo saber al Ministro del Tesoro en un
banquete que fue ofrecido a la misión el 19 de agos-
to de 192314 en donde abogó para que fueran desig-
nadas personas con altas capacidades técnicas, altas
condiciones morales y un gran valor civil en cumpli-
miento de sus deberes, las cuales deberían ser bien
remuneradas y con total independencia para desig-
nar a sus subalternos.
Las preocupaciones de Kemmerer reflejan lo que hoy
en día es considerado como una de las mejores prác-
ticas: la existencia de un periodo fijo para el superin-
tendente. La misión del FMI que realizó en 2013 el Fi-
nancial System Stability Assesment (conocido como el
FSAP) incluyó dentro de sus recomendaciones la de
designar al Superintendente Financiero por un térmi-
no fijo para así aislarlo del ciclo político incluyendo la
obligación del jefe del Estado de dar una explicación
pública en el caso en que el superintendente fuera
removido de su cargo. En igual sentido se manifes-
taron algunos de los comités técnicos de la OECD
que sugirieron una reforma de esa naturaleza para
fortalecer la independencia del supervisor.
El Gobierno Nacional mediante el decreto 1817 de
2015 estableció un término fijo para el Superinten-
dente igual al periodo presidencial y señaló que si
76 ECONOMÍA COLOMBIANA
se presenta el retiro del servicio antes del respec-
tivo período presidencial, el acto de insubsistencia
deberá ser motivado. De esta manera el Presidente
de la República adquiere un compromiso público de
estabilidad en la cabeza del Superintendente y de
explicar las razones por las cuales se ordena su reti-
ro si eso sucediera.
El mismo decreto reforzó las calidades exigidas para
el nombramiento del Superintendente y consagró un
proceso de meritocracia en su selección, todo lo cual
apunta a una mayor independencia y facilita el traba-
jo de largo plazo fuera de los intereses políticos.
Independencia administrativa
Como lo señaló Kemmerer en distintas intervencio-
nes públicas y en sus recomendaciones, el éxito de
las nueva dependencia era que tuviera una personal
competente y entrenado en la supervisión. También
que el superintendente tuviera libertad para selec-
cionar personal idóneo para la nueva institución.
En ese sentido se dejaba claro que: “el Superintenden-
te será el único que tiene autoridad para el nombramien-
to de los dos Delegados y de los demás empleados de
esta sección (refiriéndose a la sección bancaria) y ten-
drá plena facultad para removerlos cuando a su juicio
no cumplan fiel y eficientemente las obligaciones que se
les impongan”. Al igual que en el caso del superinten-
dente, se establecían reglas precisas que impedían a
los funcionarios de la superintendencia obtener cré-
ditos sin autorización previa y que prohibían la prác-
tica de que los funcionarios de la superintendencia
recibieran dádivas de los vigilados. El Superintenden-
te también tenía la facultad de definir el número de
empleados y sus remuneraciones de acuerdo con las
necesidades del servicio lo que daba flexibilidad ne-
cesaria a la institución para realizar las funciones que
le habían sido encomendadas.
De esta manera, Kemmerer consideraba otra de las
mejores prácticas para fortalecer la independencia
e integridad del supervisor “la provisión de incenti-
vos económicos que permitan a los organismos de su-
pervisión mantener personal competente y desalentar
el soborno”15.
14 Ver El banquete de anoche a la Misión Financiera, El Tiempo 19
de agosto de 1923 en Kemmerer y el Banco de la República. Diarios y
Documentos. 1994. Banco de la República.
15 Op.Cit. Quintyn Marc y Taylor Michael. Página 8.
 TEMA CENTRAL
Afortunadamente estas recomendaciones de Kem-
merer se han mantenido durante los años. La Super-
intendencia Financiera de Colombia es reconocida
como una entidad técnica guidada por el objetivo
de largo plazo de procurar la estabilidad financiera.
Su personal cuenta con un amplio conocimiento de
las prácticas de supervisión en un marco de estabi-
lidad laboral.
Independencia presupuestal
La independencia presupuestal está asociada a la
fuente de recursos que financia las actividades del
supervisor. En la medida que la financiación de la
entidad dependa menos de los recursos ordinarios
del presupuesto tendrá una mayor libertad para fi-
jar y ejecutar sus gastos y, de esta manera, liberarse
de las presiones políticas propias de la discusión de
aprobación del presupuesto en el Congreso.
La idea de que el presupuesto de una entidad públi-
ca no sea aprobado y discutido por el Congreso rom-
pe el principio de que no debe haber gasto público
que no haya sido discutido y aprobado previamente
por el legislativo. En el caso colombiano es una ex-
cepción que requiere de una dispensa constitucio-
nal como ocurre con el Banco de la República. Reco-
nociendo esa limitación común en la gran mayoría
de estados democráticos, se recomienda que si la
financiación debe ser aprobada, la superintendencia
pueda de manera autónoma proponer y justificar el
presupuesto de acuerdo a sus necesidades.
Kemmerer desde un principio resolvió este tema de
la independencia presupuestal recomendando en
el artículo 23 del proyecto de ley que “en razón de
los servicios prestados a los establecimientos bancarios,
por la sección bancaria por medio de revisiones, super-
vigilancia y otros, todos los fondos necesarios para los
gastos de dicha sección se obtendrán mediante una con-
tribución exigida por el Superintendente a los estableci-
mientos bancarios del país, con la aprobación del Minis-
terio del Tesoro. El monto de la contribución impuesto a
los diferentes establecimientos bancarios guardará equi-
tativa proporción con los respectivos activos de estos”.
Desde el año veintitrés hasta la fecha la actividad
de la Superintendencia Bancaria, hoy Financiera, se
ha financiado con la contribución de las entidades
vigiladas. Esta práctica, se reconoce a nivel global,
reduce la interferencia política. Dado que las entida-
des sujetas al control reconocen la importancia de
una buena supervisión no se presentan discusiones
sobre los montos de las contribuciones cobradas.
Debe destacarse que conforme a las reglas vigentes
las contribuciones pueden utilizarse para cubrir gas-
tos generales o de inversión.
Independencia operacional
Se asocia la independencia operacional del supervi-
sor a las facultades que este tiene para ejercer las
funciones de vigilancia y control sobre las entidades
vigiladas que están dentro de su perímetro de super-
visión. Las decisiones del supervisor deben ser de su
estricta órbita sin que exista interferencia de otras
autoridades. Normalmente tienen que ver con deci-
siones para conceder o revocar la licencia de funcio-
namiento de las entidades vigiladas, ordenar el plan
de supervisión, realizar visitas in situ o extra situ, san-
cionar a los vigilados y hacer efectivas las sanciones.
En la medida que esas funciones estén claramente
delimitadas y los procedimientos reglamentados se
evita la discrecionalidad del supervisor y se le blinda
de la presión política.
Uno de los presupuestos de una independencia ope-
racional es la protección legal al supervisor. La posibi-
lidad de que el supervisor pueda ser demandado per-
sonalmente por el ejercicio de sus funciones puede
limitar su independencia haciendo que nos solo sean
razones técnicas las que guíen sus decisiones. La ame-
naza de demandas puede llevar a que las decisiones no
se tomen de manera oportuna o que se intente no co-
rrer riesgos legales esperando a que se presenten cau-
sales de intervención objetivas, como por ejemplo la
cesación de pagos. Quintyn, Ramírez y Taylor (2007)
muestran que para ese año y tomando una muestra
de 23 países, el 78% de estos tenían en la regulación
normas de inmunidad legal para los supervisores.
Kemmerer no previó esta dificultad y no hace reco-
mendaciones en esta materia. Hasta la fecha poco
se ha avanzado en este campo por las implicaciones
constitucionales y legales, resolviéndose el tema
por la vía de la contratación de seguros para direc-
tores y oficiales que cubren las costas legales de los
funcionarios. Esta solución es insuficiente dadas las
enormes responsabilidades de los supervisores y los
antecedentes de estos frente a situaciones de crisis.
Un segundo elemento de la independencia operacio-
nal está asociado con la facultad del supervisor para
tomar libremente sus decisiones para la aprobación
o revocatoria de licencias, la toma de medidas de
intervención o la adopción del plan de supervisión.
Bajo la estructura jurídica definida por Kemmerer, el
superintendente tenía plena autonomía para tomar
estas decisiones, situación que ocurre hoy en día en
ECONOMÍA COLOMBIANA 77
 TEMA CENTRAL
donde se consulta el Consejo Asesor de la Superin-
tendencia sin que su concepto sea obligatorio.
Un tercer elemento se relaciona con que el super-
visor cuente con los instrumentos necesarios para
cumplir sus funciones y que exista claridad y trans-
parencia en la forma de implementarlos. En la me-
dida que estas facultades sean más precisas menor
será la discrecionalidad del supervisor y por lo tanto
menores riesgos de demandas posteriores. Kem-
merer en la ley financiera da pleno cumplimiento a
este principio ya que establece una amplia gama de
facultades para el superintendente como las de : (i)
ordenar visitas; (ii) solicitar informes; (iii) suspender
prácticas inseguras o no autorizadas; (iv) conceder
o revocar licencias de funcionamiento; (v) ordenar
capitalizaciones; (vi) ordenar la restitución de los en-
cajes legales y; (vii) ordenar la intervención de una
entidad vigilada y su consecuente liquidación. Los
procedimientos, en todos los casos, están cuidado-
samente reglamentados, lo que refleja la preocupa-
ción de Misión de Consejeros en asegurar el debido
proceso y facilitar las labores de supervisión.
Un cuarto elemento de independencia operacional es
la facultad del supervisor para imponer sanciones y,
más importante aún, para hacerlas coercitivas. Como
se mencionó anteriormente, este era uno de los prin-
cipales defectos que tenía regulación ya que existía
una enorme percepción de debilidad por parte de los
mismos interesados. Kemmerer se preocupó de ma-
nera importante en regular las sanciones y establecer
el procedimiento para su imposición o cobro.
Finalmente debe destacarse que Kemmerer introdu-
jo la idea, hoy en día en boga, de que la supervisión
debe mirar de manera integral la situación de la en-
tidad financiera y sus riesgos y no solo depender de
los controles de ley como eran los montos de capital
exigidos y la reserva legal. A este respecto se lee en
la exposición de motivos lo siguiente: “No debe ol-
vidarse que los bancos son instituciones cuasi públicas.
Si un banco quiebra, los depositantes pierden su dinero
y toda la comunidad sufre. Es deber del Gobierno velar
porque los bancos estén administrados de manera ho-
norable y eficiente”.
Rendición de Cuentas
Como contrapartida de la independencia está la ren-
dición de cuentas. “La independencia, correctamente
diseñada, comprende mecanismos que obligan al orga-
nismo a asumir responsabilidad por sus obligaciones
pero al mismo tiempo lo liberan de toda interferencia
78 ECONOMÍA COLOMBIANA
en sus operaciones. La independencia y la rendición de
cuentas no son conceptos excluyentes, sino más bien
complementarios”16. La rendición de cuentas se ma-
nifiesta normalmente en la presentación de informes
a la sociedad en general, las citaciones realizadas por
las cámaras legislativas y en general el fortalecimien-
to de la comunicación de los órganos supervisores.
La Misión se ocupó de manera detallada de la informa-
ción que debería ser publicada por la nueva superinten-
dencia bancaria. La nueva ley incluyó la obligación del
superintendente de rendir un informe anual al Ministro
del Tesoro, que contendría un resumen del estado y
situación de todos los establecimientos bancarios con
un extracto del monto de capital y fondo de reserva, el
monto total de sus depósitos y otros pasivos y el mon-
to total de sus recursos, discriminando lo que tuvieran
en oro amonedado y en barras.
Igualmente debía informar los establecimientos ban-
carios autorizados con los nombres y lugares donde
funcionaban y la fecha en que se expidieron los respec-
tivos certificados de autorización. También una rela-
ción de los establecimientos bancarios cuyos negocios
hubieran quedado terminados durante el año, volun-
taria o forzadamente, con expresión del monto de su
activo, de los depósitos y otras obligaciones, según el
último informe presentado por aquellos, de los depósi-
tos no reclamados o no cubiertos y de los intereses y
dividendos que el Superintendente tenga en su poder
por cuenta de cada uno de ellos.
Respecto al funcionamiento de la Superintendencia
era obligatoria la publicación de los nombres y remu-
neraciones de los delegados, oficiales, inspectores,
agentes especiales y otras personas empleadas por
él. Así mismo, el monto total de los gastos de su de-
partamento durante el año fiscal anterior, las sumas
apropiadas por el Congreso para dichos gastos en el
año expresado y el monto, si lo hubiera, de la suma
que no se hubiera reembolsado al Tesoro Público en
la fecha del informe. También se exigía una relación
de las contribuciones recaudadas a los estableci-
mientos bancarios sometidos a su supervigilancia,
y también de las multas y penas que pudieran haber
sido percibidas por conducto de esa oficina.
El informe se complementaba con una relación del
monto de intereses devengados por los depósitos
no reclamados, dividendos e intereses que estaban
en su poder de acuerdo con lo dispuesto en esta Ley
16 Ibid. Quintyn Marc y Taylor Michael. Página 14.
 TEMA CENTRAL
y de los tipos mensuales del cambio entre las ciu-
dades de Colombia y otros centros importantes del
Exterior, con expresión del tipo más bajo, del más
alto y del promedio mensual.
Conclusiones
Difícilmente Kemmerer pudo haber pensado que las
misiones de expertos que dirigió con tanto éxito iban
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Banco de la República. 1994
a tener un legado tan importante y tan perdurable
en Colombia. Las reformas propuestas en materia de
la creación del Banco de la República y de la Super-
intendencia Bancaria establecieron los cimientos de
lo que sería su desarrollo institucional a lo largo de
su historia. Los principios de la regulación 95 años
después son compatibles en buena medida con los
mejores prácticas en supervisión que hoy en día ade-
lanta la Superfinanciera.
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ECONOMÍA COLOMBIANA 79
 TEMA CENTRAL

Manejos y resultados de la
Bonanza
petrolera
Este análisis sobre el manejo que le dio el país a la bonanza petrolera
entre 2003 y 2014, compara lo que fueron dos ciclos de auge diferen-
tes: el primero en la Administración de Álvaro Uribe y el segundo en la
Administración de Juan Manuel Santos. Concluye que se desaprovechó
la bonanza para fortalecer las cuentas fiscales y reducir la deuda exter-
na, pero sirvió para aumentar el empleo y disminuir la pobreza.
José Antonio Ocampo
y Juan David Torres *

El largo período de altos precios del petróleo que se
inició en 2003 y, con una interrupción durante la cri-
sis del Atlántico Norte1, se prolongó hasta mediados
de 2014 constituyó una coyuntura externa excep-
cional para Colombia. De hecho, representó el auge
más fuerte y prolongado de los términos de inter-
cambio que haya registrado el país en su historia, es
decir, más fuerte y prologando que todas las bonan-
zas cafeteras del siglo XX.2 Debido a su interrupción
por unos diez o doce meses a partir del colapso del
banco de inversión Lehman Brothers en septiembre
de 2008 (el punto más crítico de la crisis del Atlán-
tico Norte), la bonanza se dio en dos fases, que cu-
bren los años de altos precios (2003-08 y 2010-14),
sucedidos por sus descensos posteriores (corto en
el primer caso y más prolongado en el segundo).
Estos dos ciclos correspondieron, además, con las
administraciones Uribe y Santos, respectivamente.
La bonanza petrolera ha estado, por lo tanto, en el
centro de la historia económica del país en lo corri-
do del siglo XXI. Este ensayo analiza las caracterís-
ticas y manejo de los dos ciclos que caracterizaron
la bonanza. Después de unos breves antecedentes
sobre la política petrolera, explora las principales
características de dichos ciclos y la participación
del petróleo en la economía nacional. Las secciones
* Codirector y asistente de investigación del Banco de la Repúbli-
ca, respectivamente.
1 Nos referimos aquí a lo que se conoce como crisis financiera
global. Sin embargo, como sus epicentros fueron Estados Unidos
y Europa Occidental, algunos autores han preferido referirse a ella
como la crisis del Atlántico Norte, un apelativo más apropiado.
2 Véase Ocampo (2015a), Gráfico 5. Esto es aún más significativo
si se agregan los años 2013 y 2014, que no estaban incluidos en
dicho gráfico.

80 ECONOMÍA COLOMBIANA
 TEMA CENTRAL
siguientes analizan las características de la política
macroeconómica para manejarlos y sus resultados
económicos y sociales. El ensayo termina con unas
cortas conclusiones.
La política petrolera de Colombia: En efecto, en 2003 se realizaron modificaciones es-
antecedentes
Estos ciclos se dieron en el marco de cambios im-
portantes de la política petrolera del país que se
remontan a 1974, cuando la Administración López
Michelsen sustituyó el viejo sistema de concesiones
introducido a comienzos del siglo XX por contratos
de asociación entre Ecopetrol y empresas petroleras
privadas, un sistema que ya se había adoptado en
parte en 1969. La reforma también aumentó la par-
ticipación de Ecopetrol en los nuevos contratos, au-
mentó las exigencias de exploración para las empre-
sas privadas y liberó los precios internos del crudo.
Este cambio, cabe recordarlo, fue una respuesta a la
transformación del país de exportador a importador
neto de petróleo a comienzos de los años setenta,
en medio de una coyuntura internacional de altos
precios de los hidrocarburos que se había desenca-
denado a fines de 1973 por la reacción de los países
árabes productores a la guerra de Yom Kipur, entre
ellas la activación de la restricción a la oferta del cru-
do por parte de la Organización de Países Exporta-
dores de Petróleo (OPEP). La Administración López
Michelsen consideró que la transición hacia una si-
tuación de importador neto de hidrocarburos era el
resultado del fracaso de la política de concesiones
en garantizar suficientes inversiones en el sector
(Perry et al., 2010).
Gracias al descubrimiento de Caño Limón en 1983,
el país volvió a ser exportador neto de petróleo ha-
cia 1986. A esto se sumó el descubrimiento de los
campos de Cusiana y Cupiaga en 1988 y 1990. Sin
embargo, hacia el final de la década de los noventa
y el inicio del nuevo milenio, tanto las reservas como
la producción tendieron a decrecer nuevamente.
Por este motivo, se introdujeron nuevas regulacio-
nes desde mediados de los años ochenta: autorizar
a Ecopetrol a utilizar parte de sus utilidades para
hacer exploración directa a cambio de liberar áreas
de reserva, permitir reducir la participación de Eco-
petrol en los contratos, incentivar la recuperación
secundaria y modificar las regalías en áreas con
menor prospectiva. No obstante, estas reformas no
tuvieron éxito en aumentar la exploración, en parte
importante por los menores precios internacionales
del crudo desde mediados de los años ochenta, por
lo cual las reservas tendieron también a disminuir.
Esta situación dio lugar a nuevos cambios en la po-
lítica petrolera (Perry et al., 2010; Echeverry et al.,
2009).
tructurales en la política petrolera: se creó la Agencia
Nacional de Hidrocarburos (ANH), obligando a Ecope-
trol a competir con las empresas privadas por conce-
siones y se capitalizó a la empresa estatal en el mer-
cado bursátil. La ANH ha sido muy activa en promover
nuevas concesiones a través de rondas de promoción
y adjudicación de diferentes cuencas. Estos cambios
aceleraron la exploración y la llegada de inversión ex-
tranjera directa (IED) al sector (Perilla, 2010). Según
Gómez Cuenca (2015), la producción de petróleo
adquirió un nuevo impulso gracias a estas reformas,
a las técnicas de recuperación secundaria de los cam-
pos ya existentes y a “pequeñas pero permanentes
incorporaciones de reservas”. En síntesis, este perio-
do se caracterizó por altos niveles de IED, un régimen
contractual y normativo favorable y altas rentabilida-
des (Goda y Torres García, 2015).
Gracias al descubrimiento
de Caño Limón en 1983,
el país volvió a ser
exportador neto de
petróleo hacia 1986. A esto
se sumó el descubrimiento
de los campos de Cusiana y
Cupiaga en 1988 y 1990.
Sin embargo, hacia el final
de la década de los noventa
y el inicio del nuevo milenio,
tanto las reservas como la
producción tendieron a
decrecer nuevamente.
ECONOMÍA COLOMBIANA 81
 TEMA CENTRAL

Los dos ciclos petroleros

Como se señaló al comienzo de este ensayo, la
bonanza petrolera se dio en la forma de dos auges
de precios, separados por la crisis del Atlántico
Norte: el primero entre 2003 y 2008, y el segun- La bonanza petrolera
do entre 2010 y 2014. Esto se puede observar en
el Gráfico 1, que presenta el precio del petróleo
WTI corriente y deflactado por un indicador de
se dio en la forma de
precios de productos manufactureros exportados
por países desarrollados. Se observa que el precio
dos auges de precios,
real del petróleo fue relativamente estable duran-
te los años noventa y comienzos del nuevo siglo, separados por la crisis
en torno a los US$28 por barril (precios de 2010,
como todos los que siguen). Durante la fase as- del Atlántico Norte:
cendente del primer ciclo, el precio constante au-
mentó de US$39 a US$97 con un promedio de el primero entre 2003
US$66. Con la crisis del Atlántico Norte disminu-
yó a US$63. Por su parte, durante el segundo ci- y 2008, y el segundo
clo, el precio pasó de US$79 en 2010 a US$87 en
2014 con un precio promedio de US$87, el cual
cayó fuertemente y alcanzó un mínimo de US$46
entre 2010 y 2014.
en 2016 antes de iniciar la recuperación que se
aceleró desde fines de 2017. Ahora bien, al obser-
var datos mensuales promedio, se destaca que el
precio alcanzó picos de US$140 en julio de 2008, Durante la fase
durante el primer ciclo, y de US$113 en mayo de
2011, durante el segundo. ascendente del
El buen comportamiento de los precios del cru-
do se reflejó en los términos de intercambio del
primer ciclo, el precio
país (Gráfico 1 nuevamente), dando lugar, como
se señaló en la introducción, al mejor comporta-
constante aumentó
miento de dicha variable en la historia económi-
ca del país. El aumento fue fuerte entre 2003 y de US$39
2011, con una caída pequeña en 2009 (la caída
de los precios de exportación fue amortiguada a US$97.
por la disminución de los de importación). Aun-
que los términos de intercambio disminuyeron
entre 2011 y 2014, permanecieron en niveles
altos, y de hecho el nivel promedio que alcanzó
dicha variable fue mucho más favorable durante
Durante el segundo
el segundo que durante el primer auge: 64% su-
periores en 2010-14 en comparación con los nive-
ciclo, el precio pasó
les de comienzos del siglo (2000-02) vs. 25% en
2003-08. Además, es interesante observar que,
de US$79 en 2010 a
aunque tanto los precios reales del crudo como
los términos de intercambio cayeron fuertemente US$87 en 2014.
durante la fase descendente del segundo ciclo,
estos se mantuvieron en niveles superiores a los
que habían caracterizado dichas variables duran-
te los años noventa y comienzos del siglo XXI.

82 ECONOMÍA COLOMBIANA
 TEMA CENTRAL

Gráfico 1 La bonanza petrolera en Colombia

120
A. Precios del petróleo
100

80

60

40

20

0
1990 1993 1996 1999 2002 2005 2008 2011 2014 2017

WTI deflactado por precios de manufacturas WTI corriente

180
B. Índice de términos de intercambio
170

160

150
(2000=100)

140

130

120

110

90

80
1990 1993 1996 1999 2002 2005 2008 2011 2014 2017

Fuente: U.S. Energy Information Administration, Cepal.

Al observar la producción en el Gráfico 2, se en-
cuentra un comportamiento muy diferente al de los
precios internacionales. Durante el primer auge, a
pesar de los altos precios y los cambios instituciona-
les que experimentó el sector, la producción creció
poco (1,7% anual) pasando de 540,4 miles de ba-
rriles diarios en 2003 a 587,3 en 2008. Por su par-
te, durante el segundo periodo se experimentó un
auge de producción (un crecimiento del 6,0% anual)
pasando de 785,8 miles de barriles diarios en 2010
a 990,5 en 2014. Como la producción ya había co-
menzado a aumentar en 2009, su nivel promedio
fue muy superior en el segundo auge: 927,8 miles
de barriles diarios en 2010-14 vs. 540,0 en 2003-
08. De esta manera, la primera fase de la bonanza
fue más de precios que de producción, en tanto que
la segunda combinó ambos factores favorables. El
contraste es aún mayor durante las crisis: en efecto,
al final del primer ciclo, el aumento de la producción
amortiguó el efecto de la caída de los precios; por
el contrario, durante el final del segundo, la fuerte
caída de la producción (de 54,2% entre el promedio
de 2010-14 y 2017) profundizó la disminución del
valor de las exportaciones de crudo.
El comportamiento de la producción fue obviamen-
te similar al de la tendencia de las reservas. Durante
el segundo auge las reservas crecieron casi dos ve-
ces más que durante el primero: 2,9% vs. 1,6%, res-

ECONOMÍA COLOMBIANA 83
 TEMA CENTRAL
pectivamente (véase también en el Gráfico 2). Ade-
más, durante el primero, las reservas presentaron un
comportamiento levemente decreciente mientras
que durante el segundo tendieron a aumentar, al-
canzando su máximo de 2,445 millones de barriles
en 2013. Al igual que la producción, las reservas
crecieron durante la crisis del Atlántico Norte, pero
se redujeron durante el desplome de los precios a
partir de 2014, cayendo a 1,665 millones de barri-
Gráfico 2 Producción y reservas de petróleo
1200
1000
800
600
400
200
0 0
1990 1993 1996 1999 2002
Producción (miles de barriles diarios)
Fuente: Asociación Colombiana del Petróleo.
Si bien, como veremos más adelante, el PIB creció
más durante el primer auge, fue durante el segun-
do cuando el petróleo consolidó una mayor par-
ticipación en la producción agregada y las expor-
taciones del país. De hecho, la participación en el
PIB venía cayendo desde el año 2000 y continuó
haciéndolo durante el primer ciclo: entre 2003 y
2008, bajó en 0,8 puntos porcentuales y prome-
dió un 3,9% del PIB. En contraste, entre 2010 y
2014, aumentó a un promedio de 5,3% del PIB
(Gráfico 3). Esto refleja obviamente las tenden-
cias de la producción y las reservas del crudo. A
su vez, la participación en las exportaciones tota-
les de bienes y servicios se duplicó de un periodo
a otro: del 23% de las exportaciones totales en
2003-08 (a excepción de 2008, cuando llegaron
al 29%) al 45% en 2010-14, con un máximo del
49% en el 2013.
84 ECONOMÍA COLOMBIANA
les en 2016. No obstante, los niveles de reservas no
llegaron a superar los de 1992 (3,212 millones de
barriles), por lo cual se podría pensar que fueron las
mejoras en eficiencia las que permitieron dar cabida
a los niveles históricos de producción. De esta ma-
nera, se puede caracterizar al primer ciclo como uno
de precios y al segundo como uno de precios —ma-
yores— y cantidades, las cuales ya venían creciendo
desde la crisis.
300
250
200
150
100
50
2005 2008 2011 2014 2017
Reservas (10 millones de barriles) (eje der.)
Estos comportamientos estuvieron acompañados
por un auge de la inversión extranjera directa (IED)
en el país y en el sector petrolero en particular. Aun-
que esta última aumentó más durante el primer
período, su nivel promedio fue mayor durante el se-
gundo: el equivalente al 1,3% del PIB (35% de la IED
total) vs. 0,9% (24%) durante el primero.
Esta mayor participación en la economía implicó
mayores ingresos petroleros para la nación (Gráfico
4). Durante la primera fase de la bonanza, los apor-
tes del sector petrolero al gobierno central (impues-
tos de renta, dividendos de Ecopetrol y derechos
económicos por contratos otorgados por la ANH
representaron el 12% de los ingresos corrientes
del gobierno central. Por su parte, el segundo auge
permitió una participación aún más elevada, por
el orden del 20%, en promedio, de estos ingresos,
respaldando la idea de la consolidación del sector
 TEMA CENTRAL

en este periodo. En cuanto a su composición, entre
2003 y 2008, dos terceras partes correspondieron
a impuestos de renta, mientras que, entre 2010 y
2014, los dividendos de la estatal petrolera adquirie-
ron mayor importancia, especialmente desde 2012.
Igualmente lo hicieron los derechos económicos
por los contratos de la ANH, los cuales alcanzaron
el 4% de los ingresos durante la segunda fase de
la bonanza, mientras que durante la primera fueron
marginales.

Gráfico 3 Participación del petróleo en el PIB y en las exportaciones de bienes y servicios

60% 7%

50% 6%

5%
40%

4%
30%
3%

20%
2%

10% 1%

0% 0%
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Exportaciones PIB (eje der.)

Fuente: Banco de la República, Dane.

Gráfico 4 Aportes al GNC (billones) y participación en ingresos corrientes

4,0% 30%

3,5%
25%

3,0%
20%
2,5%

2,0% 15%

1,5%
10%

1,0%
5%
0,5%

0,0% 0%
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
ImpoRenta/PIB Dividendos Ecopetrol
Contratos ANH/PIB Aportes GNC sobre ingresos % (eje derecho)

Fuente: Asociación Colombiana del Petróleo

ECONOMÍA COLOMBIANA 85
 TEMA CENTRAL

En síntesis, el primer auge petrolero tomó por sor-
presa al sector, el cual se encontraba realizando
ajustes institucionales ante su desaceleración de fi-
nal del siglo. Estos ajustes, así como los niveles per-
sistentes de altos precios, le permitieron consolidar-
se en el ciclo posterior a la crisis del Atlántico Norte
con una mayor respuesta en términos de produc-
ción. Todo ello permitió aumentar su participación
en la economía, el comercio exterior y los ingresos
públicos del país.
adversos (la fuerte devaluación del peso en 2014-
15, el fenómeno del Niño que aceleró la inflación
de alimentos en 2016 y el aumento del IVA en la
reforma tributaria de ese mismo año, que se hizo
efectiva a comienzos de 2017) la elevó por encima
de la meta. La inflación comenzó a reducirse nue-
vamente desde los últimos meses de 2016 y entró
de nuevo al rango en torno a la meta de inflación
en los primeros meses de 2018.

El manejo de los ciclos petroleros Colombia había

Política monetaria y cambiaria experimentado un
Colombia había experimentado un proceso de des-
inflación gradual durante la década de los noven-
proceso de desinflación
ta, de guarismos ligeramente superiores al 30% a
poco menos de 17% en 1998. Este proceso se ace-
gradual durante
leró como resultado de la crisis de fin de siglo (la
crisis de 1999-2001), especialmente con la fuerte
la década de los
recesión que experimentó el país en 1999 y que
llevó a niveles de inflación de un dígito. Esta era la
noventa, de guarismos
situación cuando el Banco de la República adoptó
el esquema de inflación objetivo en dicho año, en
ligeramente
el marco del cual se estableció una meta inicial del
10% para el año 2000, la cual se redujo durante los
superiores al 30%
años siguientes hasta alcanzar 5,5% en 2003, al ini-
cio del primer auge, y 4% en el 2007 (Gráfico 5.A).
a poco menos de 17%
De igual manera, se impuso un rango de 10 puntos
base alrededor de la meta. La inflación logró entrar
en 1998. Este proceso
en este rango durante el 2003 y mantener la senda
decreciente de los objetivos de política hasta 2006.
se aceleró como
En 2007-08 se elevó, sin embargo, al 8%, 4 puntos
porcentuales por encima de la meta, como resulta-
resultado de la crisis
do del recalentamiento de la economía, en el marco
de igual proceso a nivel global; los principales refle-
de fin de siglo (la crisis
jos de esto último fueron el aumento vertiginoso
del precio del petróleo ya mencionado, así como de
de 1999-2001),
otros productos básicos, entre ellos los alimentos. especialmente con la
Al igual que durante la crisis de fin de siglo, la de
2008-09 redujo la inflación del 7,7% al 2%, lo cual fuerte recesión que
permitió que el segundo auge petrolero recibiera
una inflación por debajo de la meta. El Banco de la experimentó el país en
República redujo a su vez la meta, que desde 2010
ha sido del 3%, con un rango más amplio, entre 2 y 1999 y que llevó a
el 4%; esta meta y rango se han mantenido constan-
tes desde entonces. La inflación se mantuvo dentro niveles de inflación
del rango hasta el final del segundo auge petrole-
ro, cuando el rápido crecimiento de la demanda, de un dígito.
primero, y la sucesión de tres choques de oferta

86 ECONOMÍA COLOMBIANA
 TEMA CENTRAL

En el marco del esquema de inflación objetivo, la
tasa de interés ha sido el principal instrumento de la
política monetaria. La política se adopta en función
de la brecha de inflación (con respecto a la meta),
pero teniendo en cuenta también la brecha del pro-
ducto (la desviación con respecto a la capacidad
productiva del país) (véanse las Gráficas 5.B y 5.C).
Esto último tiene en cuenta la norma constitucional
según la cual la política monetaria debe ser adopta-
da en el marco de la política económica general, un
mandato ratificado por la Corte Constitucional en
una sentencia de 1999.

Gráfico 5 Indicadores de política monetaria:

A. Inflación y metas del Banco Central
12%

10%

8%

6%

4%

2%

0%
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Inflación Meta de inflación Rango

B. Tasa de interés nominal y real

14% 6%

12%
5%

10%
4%

8%
3%
6%

2%
4%

1%
2%

0% 0%
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Nominal Real (eje derecho)

ECONOMÍA COLOMBIANA 87

C. Brecha de inflación y del PIB
5%
3%
1%
-1%
-3%
-5%
-7%
-9%
2000 2001 2002 2003 2004 2005
Brecha de inflación
Fuente: Banco de la República
La política monetaria fue claramente anticíclica du-
rante el primer ciclo petrolero y durante el segun-
do auge. En efecto, la tasa de interés de interven-
ción fue estable en 6,5% durante la primera mitad
del primer auge petrolero y se elevó durante la fase
final del mismo hasta alcanzar un 10% en julio de
2008 y se redujo fuertemente durante la desacele-
ración de 2008-09, a tal punto que alcanzó el 3%
en mayo de 2010. La tasa se incrementó de nuevo,
aunque moderadamente, cuando la economía co-
menzó a reactivarse, se redujo durante la desace-
leración que experimentó la economía en 2012-13
y se elevó de nuevo con el repunte de la demanda
al final del auge.
Este comportamiento anticíclico de la política mo-
netaria se rompió, sin embargo, con el repunte de
la inflación generado por los choques de oferta ad-
versos que experimentó la economía al final del se-
gundo auge petrolero, especialmente el generado
por el fenómeno del Niño en 2016. La brecha de la
inflación prevaleció, por lo tanto, sobre la tenden-
cia negativa que comenzó a mostrar la brecha del
PIB y la política monetaria se tornó contraccionis-
ta. La tasa de interés de intervención, que se había
mantenido en 3,25% durante gran parte de 2013
y comienzos de 2014, se elevó moderadamente
durante los últimos meses del auge, pero especial-
mente durante 2015 y 2016, hasta alcanzar 7,75%
en agosto de 2016. Una vez controlada la inflación
88 ECONOMÍA COLOMBIANA
TEMA CENTRAL
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Brecha de PIB (función de producción
y sus expectativas, pudo responder de nuevo a ob-
jetivos anticíclicos, los cuales comenzaron a domi-
nar las decisiones de la política monetaria desde
diciembre de 2016. Para fines de 2017 la política
monetaria se había tornado, así, ligeramente ex-
pansionista, de acuerdo con la visión de la Junta
del Banco de la República.
En contra del comportamiento anticíclico de la
política monetaria, la política cambiaria ha permi-
tido un comportamiento fuertemente procíclico
del tipo de cambio. El índice de tasa de cambio
real se revaluó considerablemente durante am-
bas fases de auge y se depreció durante ambas
crisis, especialmente durante la segunda (Gráfi-
co 6). La magnitud de la revaluación en relación
con el año inicial de la bonanza, 2003, fue mucho
mayor durante el segundo auge, cuando alcanzó
niveles promedio del 37% vs. 18% en promedio
durante el primero. De hecho, si se tiene en cuen-
ta la revaluación acumulada durante la primera
fase de la bonanza, puede decirse que el período
2007-14 es el periodo más prolongado con una
tasa de cambio real baja y, a nuestro juicio, de
clara sobrevaluación.
3 Se utiliza el ITCR para exportaciones no tradicionales deflactado
por el índice de precios al consumidor de los países incluidos en el
indicador.
 TEMA CENTRAL

Gráfico 6 Tasa de cambio real

110

100

90

80

70

60

50
1990 1993 1996 1999 2002 2005 2008 2011 2014 2017
ITCR IPC No tradicionales (2003=100)

Fuente: Banco de la República

La magnitud de la sobrevaluación durante el se-
gundo auge estuvo asociada a la combinación de
mayores exportaciones de petróleo y la entrada de
capitales (Ocampo et al., 2015). Ambos factores
alcanzaron, en efecto, magnitudes muy superiores
durante estos años, como vimos en una sección an-
terior con respecto a las exportaciones de petróleo
y se muestra en el Gráfico 7 en relación con los in-
gresos de capitales. Estos últimos estuvieron aso-
ciados en gran medida a la IED y en menor medida
al endeudamiento externo durante el primer ciclo,
pero a ello se agregaron magnitudes sin preceden-
tes de ingresos de capitales de portafolio durante
el segundo. Los altos niveles de IED provenían de
mediados de los años noventa, pero a ello se agre-
garon las mayores inversiones en el sector petrolero
como producto de la bonanza petrolera. Los ma-
yores flujos de portafolio fueron una característica
común al mundo emergente después de la crisis del
Atlántico Norte, y estuvieron asociados a la alta li-
quidez internacional y las bajas tasas de interés en
los países desarrollados, que impulsaron a muchos
fondos de portafolio de países desarrollados a inver-
tir en economías emergentes. El fuerte incremento
que se experimentó en 2014 estuvo asociado, a su
vez, al aumento de la ponderación de Colombia en
el índice de mercados soberanos de deuda local de
JPMorgan en dicho año.

Si se tiene en cuenta la revaluación

acumulada durante la primera fase
de la bonanza, puede decirse que el período
2007-14 es el periodo más prolongado
con una tasa de cambio real baja
y de clara sobrevaluación.

ECONOMÍA COLOMBIANA 89
 TEMA CENTRAL

Gráfico 7 Cuenta financiera (% del PIB)

12%

10%

8%

6%

4%

2%

0%

-2%

-4%
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

IED Portafolio Crédito Externo Otros

Fuente: Banco de la República

Nótese, sin embargo, que la devaluación real que

se produjo con el colapso de precios de petróleo de
mediados de 2014 se dio pese a que las entradas
La devaluación real que se
de capitales siguieron siendo cuantiosas. Lo que en produjo con el colapso de
la práctica aconteció es que dichos flujos vinieron a
financiar el elevado déficit en cuenta corriente que precios de petróleo de mediados
se produjo como resultado de los menores ingresos
de petróleo (véase más adelante), permitiendo, de
de 2014 se dio pese a que las
hecho, el ajuste externo gradual que se produjo en entradas de capitales siguieron
2015-17.
siendo cuantiosas.
El esfuerzo por contener la revaluación fue también
mayor durante la primera fase de la bonanza. El Ban- Lo que en la práctica aconteció
co de la República utilizó con tal propósito dos ti-
pos de instrumentos: intervenciones en el mercado es que dichos flujos vinieron a
cambiario y regulaciones a las entradas de capitales.
En contraste con las magnitudes mucho mayores
financiar el elevado déficit en
de ingresos de capitales durante el segundo auge, cuenta corriente que se produjo
las intervenciones fueron relativamente más impor-
tantes durante el primero, como surge de comparar como resultado de los menores
los datos de los Gráficos 7 y 8. Las formas de inter-
vención fueron, además, diferentes durante ambos
ingresos de petróleo
periodos, como se observa en el segundo de estos permitiendo, de hecho, el ajuste
gráficos. Durante el primero se utilizaron operacio-
nes de acumulación de reservas (particularmente en externo gradual que se produjo
2004) y de control de volatilidad. Durante el segun-
do (y, de hecho, desde 2008) las subastas de com- en 2015-17.
pra directa fueron el instrumento preferido.

90 ECONOMÍA COLOMBIANA
 TEMA CENTRAL
Por su parte, las regulaciones a la entrada de capitales
(el principal instrumento “macroprudencial” que uti-
liza el país en este campo) se utilizaron activamente
durante la primera fase de la bonanza. Entre 2004 y
2008 se establecieron plazos mínimos para las inver-
siones de portafolio de corto plazo y en 2007 se impu-
Gráfico 8 Intervención cambiaria (% del PIB)
3,5%
3,0%
2,5%
2,0%
1,5%
1,0%
0,5%
0,0%
-0,5%
-1,0%
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Reservas Volatilidad
Fuente: Banco de la República
Visto como un todo, la política monetaria anticícli-
ca que prevaleció durante la bonanza petrolera tuvo
como contraparte el comportamiento fuertemente
procíclico de la tasa de cambio real. El intento por
conciliar una política monetaria anticíclica con un
tipo de cambio más competitivo a través de interven-
ciones en el mercado cambiario y regulaciones a los
flujos de capital fue, a su vez, más importante duran-
te el primer auge. La magnitud mucho mayor de los
factores que afectaron la disponibilidad de divisas,
unido a la mayor renuencia a intervenir el mercado
cambiario ayudan a explicar, sin duda, la mayor mag-
nitud de la revaluación durante el segundo.
Política fiscal
La conversión de Colombia en exportador neto de
petróleo en los años ochenta generó un aumento de
los ingresos fiscales, una situación que obviamente
se mantuvo durante las dos décadas siguientes y,
como vimos en una sección anterior, especialmente
durante el segundo auge petrolero analizado aquí.
sieron depósitos no remunerados al endeudamiento
externo y a la inversión de portafolio de corto plazo,
regresando a mecanismos que se habían utilizado in-
tensamente durante los años noventa (Ocampo et
al., 2015). Una y otra formas de intervención estuvie-
ron ausentes durante el segundo auge.
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Intervención Discrecional Subasta de Compra Directa
Sin embargo, la inestabilidad de estos ingresos, tan-
to a nivel nacional como en los departamentos y
municipios que reciben regalías, llevó al gobierno
nacional a crear el Fondo de Ahorro y Estabilización
Petrolera (FAEP) mediante la Ley 209 de 1995, el
cual establecía una fórmula de ahorro de recursos
de los departamentos y municipios receptores de
regalías, del Fondo Nacional de Regalías y de Ecope-
trol. Las inversiones del Fondo deberían hacerse en
moneda extranjera o títulos expedidos en el exte-
rior (González y Zapata, 2005; Perry et al., 2010).
En este sentido, el Fondo se sintonizaba con los
principios de manejo anticíclico de las bonanzas de
recursos naturales, según los cuales se debe evitar
que estos recursos, volátiles por excelencia, afecten
la estabilidad de las variables macroeconómicas y
se irriguen, por el contrario, de manera gradual y
eficientemente en la economía (López et al., 2013).
Esta era, por lo demás, una lección que el país había
aprendido en el manejo de las bonanzas cafeteras,
y que se había utilizado de manera muy activa du-
ECONOMÍA COLOMBIANA 91
 TEMA CENTRAL

rante los auges de precios del grano, especialmen-
te los que tuvieron lugar durante la segunda mitad
de los años setenta y la llamada “minibonanza” de
1986 (Ocampo, 2015b).
Sin embargo, estos principios de manejo de los re-
cursos petroleros no se mantuvieron en los años si-
guientes. La Ley 633 de 2000 abrió la posibilidad para
que los municipios y departamentos dispusieran de
un porcentaje de sus saldos ahorrados de manera ex-
traordinaria y permitió que el gobierno nacional usa-
ra los recursos del Fondo Nacional de Regalías en el
FAEP para asignarlos a municipios y departamentos
no productores de hidrocarburos. Con la creación de
la Agencia Nacional de Hidrocarburos en 2003 se le
entregó la función de solicitar retiros y hacer los pa-
gos de los participantes. A su vez, con la decisión de
permitir una participación de capital privado en Eco-
petrol, en 2006 se liberó a Ecopetrol de ahorrar en
FAEP y se estableció que los recursos acumulados de
esta fuente fueran destinados al gobierno nacional
entre 2008 y 2010 (Rincón Castro et al., 2008).
Con la reforma a las regalías en 2011 y el Decreto
1074 de 2012, se determinó que los recursos del
FAEP se irían gastando gradualmente entre 2012 y
2019. Esta reforma, adoptada en el Acto legislativo
05 de julio de 2011, buscó distribuir las regalías con
un conjunto más amplio de objetivos y en forma más
equitativa entre los departamentos y municipios del
país. Al mismo tiempo destinó una parte de dichos
recursos a un nuevo fondo, el Fondo de Ahorro y Es-
tabilización, FAE. De acuerdo con las nuevas normas,
durante el primer año de operación del nuevo Sistema
General de Regalías, se destinaría un 25% de sus recur-
sos al FAE y posteriormente el 30%, estableciendo al
mismo tiempo reglas para desahorro extraordinario.4
El Gráfico 9 muestra que los ahorros en estos fondos
fueron mínimos durante la bonanza petrolera. Los re-
cursos acumulados en el FAEP alcanzaron su máximo
en el 2001 (1,4% del PIB), es decir mucho antes de la
bonanza, y comenzaron a disminuir desde entonces,
con excepción del año 2006. Por su parte, el FAE co-
menzó a acumular recursos en 2012, pero los mon-
tos correspondientes fueron muy reducidos durante
los años finales del segundo auge y, de hecho, más
4 Estrictamente se estableció que hasta un 30% de los ingresos se-
rían para el FAE, pero no impuso un mínimo, ya que la consignación
al fondo solo se da si hay excedentes luego de pagar al ahorro pen-
sional territorial, al Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación, al
Fondo de Desarrollo Regional, al Fondo de Compensación Regional
y las asignaciones directas, es decir, los otros usos de las regalías.
bien aumentaron más rápidamente cuando se inició
el ciclo descendente de precios del crudo. Como un
todo, no se cumplió el objetivo inicial, establecido en
1995, de ahorrar directamente una parte importante
de los recursos petroleros. Puede decirse, en contra
de este propósito, que en el caso del gobierno na-
cional no tenía sentido ahorrar en estos fondos una
parte de los recursos que recibía de Ecopetrol cuando
al mismo tiempo se estaba incurriendo en déficits fis-
cales sustanciales, y que había que exonerar de Eco-
petrol de dicha obligación cuando se puso a competir
a esta empresa para conseguir concesiones. En todo
caso, esto contrasta con los grandes recursos ahorra-
dos en el Fondo Nacional del Café durante las bonan-
zas cafeteras, especialmente en 1978-80 (1,3% del
PIB anual) y 1986 (3,0% del PIB); sin embargo, cabe
anotar que este manejo anticíclico no caracterizó la
bonanza cafetera de mediados de los años cincuen-
ta (Ocampo, 2015b, Gráfico VII.4.A).
El Gráfico 9 muestra
que los ahorros
en estos fondos
fueron mínimos
durante la bonanza
petrolera.
Como un todo,
no se cumplió
el objetivo inicial,
establecido en 1995,
de ahorrar
directamente una
parte importante
de los recursos
petroleros.

92 ECONOMÍA COLOMBIANA
 TEMA CENTRAL

Gráfico 9 Fondos de ahorro y estabilización (fideicomiso como % del PIB)

1,6%

1,4%

1,2%

1,0%

0,8%

0,6%

0,4%

0,2%

0,0%
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2001 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

FAEP FAE

Fuente: Banco de la República

Más importante que el ahorro anticíclico de los re-
cursos petroleros fue la adopción de la regla fiscal
mediante la Ley 1473 de 2011, la cual comenzó a
aplicarse en 2012, ya avanzado el segundo auge.
Con ella se estableció una trayectoria para el balan-
ce estructural de las finanzas del gobierno nacional
con algunos criterios anticíclicos y con el apoyo de
un comité consultivo de expertos que recomienda
la trayectoria de ajuste. Dado el déficit inicial, la
trayectoria fijada desde un comienzo fue de ajus-
te moderado, especialmente durante los primeros
años. Su componente anticíclico permitió, además,
moderar el ajuste durante la fuerte caída de los in-
gresos petroleros que se produjo muy pronto. La
senda de ajuste fue moderada recientemente (en
mayo de 2018), suavizando la trayectoria diseñada
inicialmente, que recaía con fuerza sobre el próximo
gobierno.
Más en general, no se logró el objetivo de ahorrar
una parte sustancial de los ingresos públicos prove-
nientes de la bonanza petrolera que ingresaban al
presupuesto nacional. Estos ingresos, que alcanza-
ron grandes montos (Gráfico 4), incluían, según vi-
mos, los impuestos de renta de las empresas petro-
leras, la participación del gobierno nacional en las
utilidades de Ecopetrol y los derechos por contra-
tos otorgados por la ANH. Los gastos del gobierno
nacional aumentaron durante ambos auges, espe-
cialmente el gasto primario (es decir, sin pagos de
intereses), en especial durante el segundo (1,6 y 1,9
puntos del PIB, respectivamente) (Gráfico 10.A).

Los gastos del gobierno nacional aumentaron

durante ambos auges, especialmente el gasto
primario (es decir, sin pagos de intereses),
en especial durante el segundo (1,6 y 1,9
puntos del PIB, respectivamente).

ECONOMÍA COLOMBIANA 93
 TEMA CENTRAL

Gráfico 10 Indicadores de política fiscal

A. Ingresos y gastos del Gobierno Nacional Central (% del PIB)

21%

19%

17%

15%

13%

11%

9%

7%
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Ingresos/PIB Gasto/PIB Gasto Primario/PIB

B. Déficit del Gobierno Nacional Central, con y sin ingresos petroleros (% del PIB)
0%

-1%

-2%

-3%

-4%

-5%

-6%

-7%

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Déficit sin ingresos petroleros/PIB Déficit con ingresos petroleros/PIB

El ahorro anticíclico de los recursos

petroleros fue la adopción de la regla fiscal
mediante la Ley 1473 de 2011, la cual
comenzó a aplicarse en 2012, ya avanzado
el segundo auge.

94 ECONOMÍA COLOMBIANA
 TEMA CENTRAL
C. Déficit del Gobierno Nacional Central y del Sector Público consolidado (% del PIB)
1%
0%
-1%
-2%
-3%
-4%
-5%
-6%
-7%
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Déficit SPC/PIB
Fuente: Banco de la República, ACP, MinHacienda.
El aumento de los gastos fue algo inferior al aumen-
to de los ingresos, con lo cual el déficit se redujo
en ambos auges, y en forma más marcada durante
el primero, pero siguió siendo sustancial en ambos
casos. Esto es especialmente cierto si se excluyen
los ingresos petroleros, ya que los déficits así esti-
mados alcanzaron 5,1 y 5,5% del PIB, respectiva-
mente (Gráfico 10.B). Esto hizo muy sensible las
finanzas del gobierno nacional a la disminución de
los ingresos petroleros que se produjo desde 2015,
generando un déficit creciente de las finanzas pú-
blicas nacionales que obligó a adoptar un programa
de austeridad, es decir una política fiscal procíclica.
Esto no aconteció en la fase descendente del primer
periodo, cuando el gobierno aumentó los gastos en
2009, como parte de las políticas expansionistas
adoptadas durante la crisis del Atlántico Norte a
nivel mundial. Sin embargo, el aumento del déficit
obligó al gobierno a revertir esta política en 2010.
Cabe anotar, en cualquier caso, que los déficits del
sector público consolidado fueron mucho más mo-
derados que los del gobierno nacional, especialmen-
te durante el primer auge (Gráfico l0.C).
Como un todo, la política fiscal fue, por lo tanto,
moderadamente procíclica durante los dos ciclos
de auge que caracterizaron la bonanza petrolera
y, con excepción del año 2009, durante las crisis.
La ausencia de una política orientada a moderar el
gasto durante ambas fases de la bonanza generó
márgenes muy reducidos para adoptar políticas
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Déficit GNC/PIB
anticíclicas durante las crisis. Esto contrasta nue-
vamente con la política fiscal durante las bonanzas
cafeteras de los años ochenta y noventa, cuando
la política fiscal estuvo orientada a mantener défi-
cits fiscales moderados (1976-78, no así 1979-80,
cuando el gasto público se expandió) o en descenso
(1986). En las palabras de Perry et al. (2010), mien-
tras durante las bonanzas pasadas, la política fiscal
fue conservadora, ese mismo criterio no se cum-
plió durante la bonanza petrolera de la década del
2000, que incluyó el virtual desmantelamiento del
FAEP. En las palabras más duras de Echeverry et al.
(2009), la mejora del sector petrolero desembocó
en un “espiral de gasto público, acompañado de altos
déficit y deuda pública, cambiando drásticamente un
récord de siete décadas de estabilidad fiscal”. Ambas
evaluaciones se refieren al primer auge petrolero;
según hemos visto, la situación no mejoró, e incluso
se deterioró durante el segundo.
Esto se confirma en la evolución de la deuda pública
del gobierno nacional, que se reproduce en el Gráfi-
co 11. Dentro de una tendencia descendente de la
deuda externa y un aumento relativo de la interna,
la deuda total se redujo del 44,6% del PIB en 2003 al
35,4% en 2008. Una parte importante de esa reduc-
ción estuvo asociada a los efectos de la revaluación
del peso, que disminuyó el valor en pesos de la deu-
da externa. Durante el segundo ciclo, la deuda total
se mantuvo relativamente constante, con una caída
inicial sucedida por un aumento posterior. En todo
ECONOMÍA COLOMBIANA 95
 TEMA CENTRAL
caso, aún en el punto más bajo durante el segundo
auge (en 2012), la deuda pública fue superior a lo
que había sido típico durante los años noventa. Esta
es quizás la mejor demostración del poco avance
que se hizo para reducir la deuda pública utilizando
los ingresos extraordinarios de origen petrolero. Por
otra parte, con el aumento del déficit que se produ-
jo con la caída de dichos ingresos, la deuda públi-
Gráfico 11 Deuda neta del Gobierno Nacional Central (% del PIB)
50%
45%
40%
35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
1990 1993 1996 1999 2002
Interna
Fuente: MinHacienda.
En síntesis, se puede decir que la política fiscal si-
guió un patrón moderadamente procíclico. Se des-
aprovechó, por lo tanto, la bonanza petrolera para
fortalecer las cuentas fiscales y reducir la deuda ex-
terna. En su conjunto, la política fiscal fue algo más
procíclica durante el segundo ciclo, tanto durante
su fase de auge como de crisis.
Resultados económicos y sociales
Efectos sociales
El efecto positivo más favorable de la bonanza
petrolera fue, sin duda, el mejoramiento de los in-
dicadores sociales. En este sentido, el crecimiento
económico se tradujo en un aumento del empleo
y una disminución del desempleo y de la informa-
lidad laboral (Gráfico 12). En el caso del desempleo
y la informalidad, la caída fue sustancial en relación
con los niveles muy elevados alcanzados por ambas
variables durante la crisis de fin del siglo, pero en
96 ECONOMÍA COLOMBIANA
ca retornó rápidamente a niveles similares a los de
la crisis del fin del siglo, aunque a tasas de interés
mucho más bajas que entonces. La devaluación del
peso generó un aumento del valor en pesos de la
deuda externa, aunque en magnitudes mucho más
moderadas que durante la crisis de fin de siglo, de-
bido al mayor peso relativo que ya había adquirido
la deuda interna.
2005 2008 2011 2014 2017
Externa
ninguno de los dos casos se logró retornar a los ni-
veles de estas variables hasta mediados de los años
noventa.
Durante el primer auge, el desempleo pasó del
14,1% al 11,3% (según la serie más reciente del
DANE), se elevó un poco durante la crisis del Atlán-
tico Norte y volvió a caer durante el segundo ciclo,
del 11,8% al 9,1%, ubicándose por primera vez des-
de mediados de los noventa en niveles de un dígi-
to. Por su parte, la informalidad tuvo también una
caída notoria durante ambos auges, interrumpida
brevemente durante la crisis del Atlántico Norte.
Durante el primer periodo, la reducción (del 54,2%
al 49,6%) estuvo asociada esencialmente al creci-
miento económico; durante el segundo (del 51,6%
al 48,1%) estuvo posiblemente asociada también a
las reformas adoptadas para reducir el costo de la
formalidad laboral, en especial la reducción en las
contribuciones empresariales a la salud, el ICBF y el
SENA adoptadas en la reforma tributaria de 2012.
 TEMA CENTRAL

Gráfico 12 Indicadores laborales

A. Tasa general de participación y tasa de ocupación

67%

62%

57%

52%

47%
1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017
TO TGP

B. Tasa de desempleo
20%

18%

16%

14%

12%

10%

8%

6%
1990 1993 1996 1999 2002 2005 2008 2011 2014 2017
TD Dane TD Cepal

El efecto positivo más favorable de la bonanza petrolera

fue, sin duda, el mejoramiento de los indicadores
sociales. En este sentido, el crecimiento económico se
tradujo en un aumento del empleo y una disminución
del desempleo y de la informalidad laboral.

ECONOMÍA COLOMBIANA 97
 TEMA CENTRAL
C. Tasa de informalidad
56%
54%
52%
50%
48%
46%
44%
42%
1992 1997 2002
Informalidad (13 ciudades)
Fuente: Dane, Cepal.
Por su parte, las tasas de participación y ocupación
no tuvieron un comportamiento homogéneo du-
rante ambos ciclos. De hecho, durante el primero
ambos indicadores tuvieron una tendencia a la baja,
mientras que durante el segundo aumentaron has-
ta alcanzar máximos históricos. La reducción de la
participación laboral durante el primer auge puede
ser entendida como la reversión del fuerte aumen-
to que había tenido esta variable durante la crisis
de fin de siglo, cuando los hogares lanzaron a un
mayor número de miembros a buscar empleo. La re-
ducción de la tasa de ocupación, en conjunto con la
mejora en su calidad, tal como se refleja en la fuerte
reducción de la informalidad, indica que lo que se
redujo fue el empleo de baja calificación. Durante
el segundo auge la participación laboral tuvo, por
el contrario, una tendencia ascendente y coincidió
con una nueva caída en la informalidad, con lo cual
la generación de empleo fue positiva en ambas di-
mensiones. La mejoría en la tasa de ocupación pudo
haberse favorecido también por el menor crecimien-
to de la fuerza de trabajo, de un ritmo del 1,8%
anual durante la primera fase de la bonanza al 1,5%
durante la segunda, y una tendencia descendente
durante ambas.
Otro éxito social de la bonanza petrolera fue la fuer-
te reducción de la pobreza, tanto monetaria como
multidimensional. La disminución de la pobreza mo-
netaria fue espectacular, del 48,0% 2003 al 28,5%
en 2014, superando en este caso, y por amplio
98 ECONOMÍA COLOMBIANA
2007 2012 2017
Informalidad (7 ciudades) Cepal
margen, los registro de mediados de los años no-
venta, durante los cuales no hubo en realidad una
tendencia clara a la reducción de la pobreza mone-
taria (Gráfico 13). La fuerte reducción de la pobreza
monetaria durante el conjunto de la bonanza tuvo
como contrapartida un importante aumento del ta-
maño de la clase media.
La reducción fue un poco mayor durante el segun-
do auge (8,7 puntos porcentuales vs. 6,0 durante el
primero). Ello refleja la disminución en la desigual-
dad que tuvo lugar durante estos años, una ten-
dencia que no se dio durante la primera fase de la
bonanza y había tenido el signo contrario durante
los años noventa. En todo caso, la disminución de
la desigualdad ha sido moderada y no es evidente
que haya compensado el aumento que experimentó
esta variable durante los años noventa. Sigue sien-
do, además, extremadamente elevada, entre las más
altas de América Latina y del mundo, y quizás toda-
vía más alta que la que alcanzó el país a comienzos
de los años ochenta.
La pobreza multidimensional se redujo en propor-
ción aún mayor, del 49,2% en 2003 al 21,9% en
2014, y en este caso a un ritmo un poco más rá-
pido durante el primer auge (14,5 puntos porcen-
tuales vs. 8,5 durante el segundo). Esto refleja,
aparte de la mejora en los indicadores de empleo
e ingresos, la expansión de varios servicios socia-
les del Estado, en materia de educación, salud,
 TEMA CENTRAL

acceso a servicios públicos y vivienda. De hecho,
es parte de una tendencia que se había iniciado en
los años noventa y que se mantuvo aún durante la
crisis del fin de siglo. Sin duda, debe considerarse
como un resultado del aumento del gasto públi-
co social. La expansión de dicho gasto durante la
bonanza petrolera tuvo, así, esta dimensión posi-
tiva. El reto es, por supuesto, garantizar los ingre-
sos públicos adecuados para ello, en un contexto
en el cual los recaudos tributarios siguen siendo
relativamente moderados, y de hecho inferiores
al promedio latinoamericano.5

Gráfico 13 Pobreza

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%
1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017

Pobreza por ingresos (Mesep) Pobreza por ingresos (Merdp) Índice de probreza multidimensional
Fuente: Dane, DNP.

Crecimiento económico e inversión te favorable. Esto es especialmente cierto en 2009,

cuando la economía estuvo apoyada por políticas
La bonanza petrolera se tradujo en ritmos rápidos de
monetarias y fiscales anticíclicas (esta última, como
crecimiento económico, los más altos desde los años
vimos, de corta duración). Durante la fase descen-
ochenta, aunque inferiores a los ritmos más altos al-
dente del segundo ciclo, el comportamiento fue
canzados por la economía colombiana en el pasado
más débil, debido a la fuerte y prolongada caída de
(especialmente en 1967-74). Durante el primer auge,
los precios del crudo y a las políticas monetarias y
el PIB creció, en promedio, a un ritmo del 5,2% anual,
fiscales procíclicas; la monetaria cambió de signo,
con una tendencia al alza que presentó un pico de
hacia una política anticíclica, en 2017, y la fiscal
6,9% en el 2007. Durante el segundo, el crecimiento
adoptó, en cualquier caso, una trayectoria gradual y
promedio fue algo inferior, 4,8% anual, con un sub-ci-
moderada de ajuste, gracias a la regla fiscal. Según
clo particular: un máximo relativamente temprano,
vimos, la amplia disponibilidad de financiamiento
del 6,6% en 2011, una desaceleración en 2012 que
externo también ha contribuido a la gradualidad del
dio lugar a algunas medidas de reactivación, las cua-
ajuste. El comportamiento de la economía colom-
les tuvieron éxito en acelerar el crecimiento en 2013,
biana ha sido, de hecho, superior al promedio lati-
antes de que comenzara a ser afectado negativamen-
noamericano y, especialmente, sudamericano, y ha
te por la caída de los precios del petróleo a mediados
iniciado ya un proceso de reactivación.
de 2014. La estructura del crecimiento fue también
mejor durante la primera fase de la bonanza, como
veremos en la sección siguiente. 5 Así, por ejemplo, de acuerdo con CEPAL (2017), Cuadro A1.28,
los recaudos tributarios del gobierno nacional fueron del 14,2%
del PIB en Colombia en 2017 vs. un promedio latinoamericano de
Conviene anotar que durante las fases descenden- 15,6% y de América Latina y el Caribe de 18,2%. La comparación
tes de los ciclos el comportamiento fue relativamen- sería aún más adversa contra los promedios de la OCDE.

ECONOMÍA COLOMBIANA 99
 TEMA CENTRAL
Gráfico 14 Crecimiento del PIB (%)
8,0%
6,0%
4,0%
2,0%
0%
-2,0%
-4,0%
-6,0%
1990 1993 1996 1999 2002
Fuente: Banco de la República.
Un resultado aún más favorable fue el que se obtu-
vo en materia de inversión. El Gráfico 15 muestra la
formación bruta de capital fijo como porcentaje del
PIB, tanto en términos corrientes como constantes.
Ambas variables aumentaron fuertemente durante
las dos fases de la bonanza petrolera, luego de la
fuerte caída que se había presentado durante la cri-
sis de fin de siglo. Durante el primer auge, el aumen-
to de la inversión fue mayor (del 17,2% al 24,7% del
PIB en precios constantes del 2005), pero durante
el segundo continuó la tendencia al alza (a un pico
del 29,1% del PIB en 2014) y alcanzó los niveles más
altos de la historia económica del país desde el auge
de mediados de los años cincuenta, que curiosa-
mente coincidió con una de las principales bonan-
zas cafeteras. La tasa de inversión de Colombia ha
sido, además, muy superior a los promedios latinoa-
mericanos, especialmente durante el segundo auge
(CEPAL, 2017, Cuadro A1.14).
El comportamiento de las tasas de inversión a pre-
cios constantes y corrientes comenzó a divergir, sin
embargo, en 2006. La tasa de inversión a precios
corrientes representa el esfuerzo de ahorro (inter-
no y externo) necesario para financiar la inversión,
en tanto que la tasa a precios constantes refleja
también el precio relativo de los bienes de capital.
Como un todo, la primera aumentó durante la bo-
nanza a un ritmo superior a la segunda (7,7 vs. 11,9
puntos porcentuales entre 2003 y 2014) y tuvo un
ciclo más moderado. Esto indica que la inversión a
precios constantes se vio favorecida desde el final
100 ECONOMÍA COLOMBIANA
2005 2008 2011 2014 2017
del primer ciclo por el abaratamiento relativo de los
bienes de capital, sin duda favorecido por la reva-
luación real del peso, dado el alto contenido impor-
tado de la maquinaria y equipo. Curiosamente, este
fue el patrón que caracterizó también el gran auge
de la inversión en los años cincuenta.
Una mirada desagregada de los ciclos de la inversión
a precios constantes nos arroja luces adicionales so-
bre los efectos de la bonanza. En este sentido, casi
todos los rubros experimentaron un fuerte aumento.
Esto fue cierto con respecto a la inversión en maqui-
naria y equipo y en equipo de transporte, favorecida
por el abaratamiento generado por la revaluación
real, así como de construcción y obras civiles, favo-
recidas por el auge de la demanda y por la inversión
en el sector petrolero. Las excepciones fueron la in-
versión en agricultura y servicios, cuyas tasas de in-
versión permanecieron relativamente constantes en
torno al 0,6% y 0,4% del PIB, respectivamente.
La inversión en maquinaria y equipo fue mayor duran-
te el segundo auge, del 5,8% vs. 8,8% del PIB, al igual
que en equipo de transporte, la cual aumentó del
2,1% al 3,4% y en obras civiles, de 5,7% a 7,9%. La
inversión en construcción se mantuvo estable pero
elevada, en un 6,4% del PIB. La fase descendente del
ciclo reciente afectó con mayor fuerza relativa la in-
versión en maquinaria y equipo y en equipo de trans-
porte, así como en construcción de edificaciones. La
inversión en obras civiles estuvo más protegida, en
gran medida por la expansión de obras públicas.
 TEMA CENTRAL

Gráfico 15 Formación bruta de capital fijo

A. Inversión corriente y constante (% del PIB)

35%

30%

25%

20%

15%

10%
1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017
FBCF/PIB corriente FBCF/PIB constante

B. Inversión por sectores (% del PIB constante)

30%

25%

20%

15%

10%

5%

0%
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Agropecuario, silvicultura, caza y pesca Maquinaria y equipo Construcción edificaciones

Servicios Equipo de transporte Obras civiles
Fuente: Dane.

Diversificación sectorial
Durante los años de la bonanza petrolera, el aparato
productivo de la economía colombiana se modificó
sustancialmente. Esto fue especialmente cierto du-
rante su segunda fase. Tal como lo reflejan las cifras
de crecimiento sectorial (Gráfico 16), el gran gana-
dor fue el sector de construcción durante ambos au-
ges y el transporte durante el primero. Según vimos
en una sección anterior, la producción petrolera
tuvo aumentos sustanciales solo durante el segun-
do auge y, de hecho, perdió participación en el PIB
durante el primero. Como resultado de ello, el PIB
minero creció al doble durante el segundo auge. Lo
contrario aconteció con la industria manufacturera,
la cual se expandió a un ritmo del 5,4% anual du-
rante el primer auge, muy similar al crecimiento del
PIB total, pero solo al 1,7% durante el segundo. A

ECONOMÍA COLOMBIANA 101

 TEMA CENTRAL

su vez, la agricultura creció por debajo del PIB total,
aunque a un ritmo algo más alto durante el segundo
auge. De esta manera, la participación descendente
de la agricultura en el PIB se mantuvo, acompaña-
da durante la segunda fase de la bonanza por un
fuerte proceso de desindustrialización y un cre-
cimiento rápido de la minería. Este cambio en la
composición del sector transable es un reflejo de
la “enfermedad holandesa” que el país experimen-
tó durante la segunda fase de la bonanza, aunque
no durante la primera. Por su parte, sectores como
los servicios públicos, el sector financiero y los ser-
vicios sociales crecieron a tasas similares durante
ambos ciclos y el sector comercio algo más rápido
durante el primero.
Estos cambios tuvieron su paralelo en la composición de
la canasta exportadora del país. Durante los años noven-
ta, las exportaciones del país estuvieron muy diversifica-
das. Las industriales representaban una tercera parte de
esta canasta, con una tendencia creciente. Las agrícolas
no cafeteras constituían una décima parte y el café una
proporción algo más alta inicialmente, pero con una ten-
dencia a la baja, que se aceleró a la vuelta del siglo. Por su
parte, las exportaciones de petróleo tendieron a caer
durante la primera mitad de la década, pero se recupe-
raron durante la segunda, alcanzando participaciones
de en torno a una cuarta parte de las exportaciones.
Las mineras representaron en torno a la décima parte.
Finalmente, las de servicios representaban una quinta
parte, pero con una tendencia a la baja (Gráfico 17).

Gráfico 16 Crecimiento sectorial anual (%)

0% 1% 2% 3% 4% 5% 6% 7% 8% 9%

Agropecuario

Minería

Industria manufacturera

Servicios públicos

Construcción

Comercio

Transporte

Sector financiero

Servicios sociales

PIB

2003-2008 2010-2014
Fuente: Dane.

Gráfico 17 Participación en las exportaciones de bienes y servicios

100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
1990 1993 1996 1999 2002 2005 2008 2011 2014 2017
Petroleo y derivados Minería Café Agro Industria manufacturera Servicios

Fuente: Banco de la República

102 ECONOMÍA COLOMBIANA

 TEMA CENTRAL
Durante el primer auge petrolero, no se alteró mu-
cho la composición. De hecho, según vimos, debido
al escaso dinamismo de la producción del crudo, la
participación del petróleo en las exportaciones de
bienes y servicios se mantuvo en cerca de una cuar-
ta parte. Lo más importante fue la fuerte caída del
café, a un 5% de las exportaciones, y el aumento de
la participación de las exportaciones mineras a cer-
ca de una quinta parte. La de productos industriales
tendieron a reducirse hacia el final del auge, debido
a los enfrentamientos políticos con Venezuela.
Los cambios mayores se experimentaron durante
el segundo auge. El petróleo vino a representar, en
promedio, el 45% de las exportaciones y las mine-
ras poco menos de una quinta parte. Por lo tanto,
el resto de los bienes y servicios vinieron a repre-
sentar apenas un poco más de la tercera parte de
la canasta exportadora. En particular, los productos
agrícolas perdieron la mitad de su participación y
las industriales redujeron la suya a un promedio del
18%, la mitad del alcanzado a comienzos del siglo.
Las de servicios también la redujeron, aunque en
menor proporción. La fuerte caída de las exporta-
ciones agrícolas e industriales fue la manifestación,
en el frente de las exportaciones, de la enfermedad
holandesa que el país vivió durante la segunda fase
de la bonanza petrolera.
La fuerte caída
de las exportaciones
agrícolas e industriales
fue la manifestación,
en el frente de las
exportaciones, de la
enfermedad holandesa
que el país vivió durante
la segunda fase
de la bonanza petrolera.
Con la fuerte caída en los precios del petróleo des-
de mediados de 2014, las únicas exportaciones que
han mostrado un dinamismo importante son las de
servicios (especialmente turismo), pero en 2017
comenzó a vislumbrarse una nueva tendencia a la
diversificación, con aumentos importantes de las
exportaciones mineras, agropecuarias no cafetera
y algunos renglones industriales. Sin embargo, mu-
chos sectores siguen experimentando los efectos
de la enfermedad holandesa sobre la disponibilidad
de una oferta exportable adecuada.
Una de las paradojas de la bonanza petrolera es que,
a pesar de haber presenciado el auge más prolon-
gado de términos de intercambio de la historia, el
país padeció un deterioro sustancial de su cuenta
corriente (Ocampo et al., 2015). Esto se observa
en el Gráfico 18: el déficit en cuenta corriente au-
mentó del 1,0% del PIB en 2003 al 5,2% en 2014, y
de un promedio del 1,7% del PIB durante la prime-
ra fase de la bonanza al 3,5% durante la segunda.
Esto fue el resultado del fuerte deterioro del déficit
en cuenta corriente de los sectores no petroleros ni
mineros, que aumentó del 4,5% al 9,1% del PIB en
promedio entre uno y otro período y que más que
superó la mejoría del balance del superávit de los
sectores petrolero y minero. El fuerte deterioro de
la cuenta corriente no petrolera ni minera fue dra-
mático en el caso del sector industrial, y explica sin
duda la fuerte desindustrialización que el país vivió
durante la segunda fase de la bonanza petrolera.
Dicho deterioro fue, además, el efecto directo del
largo período de fuerte revaluación del peso que se
vivió desde el final del primer auge petrolero (véase
nuevamente el Gráfico 6). Un aspecto positivo fue-
ron las altas importaciones de bienes de capital que
caracterizaron este período.
El comportamiento contrasta también con los pa-
trones que el país vivió durante las bonanzas cafete-
ras de los años setenta y ochenta, durante los cua-
les tuvo superávits en cuenta corriente (en 1976-79
y 1986); es similar, sin embargo, al patrón de la bo-
nanza cafetera de mediados de los años cincuenta,
cuando el país arrojó déficits en cuenta corriente.
Los fuertes desequilibrios de la cuenta corriente no
petrolera ni minera obligaron, por supuesto, a un
fuerte ajuste cuando colapsaron los precios del cru-
do. Pese al abundante financiamiento externo, este
proceso estuvo acompañado por una fuerte deva-
luación del peso, pero también por una desacelera-
ción del crecimiento económico.
ECONOMÍA COLOMBIANA 103
 TEMA CENTRAL

Gráfico 18 Cuenta corriente sectorial (% del PIB)

6%

1%

-4%

-9%

-14%
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Resto de la economía/PIB CC sector público/PIB Sector minero y petróleo/PIB CC/PIB

Fuente: Banco de la República.

Conclusiones nor desempleo) y en la acentuada reducción de la

pobreza por ingresos y, aún más, multidimensional,
La bonanza petrolera que el país experimentó entre
acompañada durante el segundo auge por una me-
2003 y 2014, con una interrupción durante la crisis
joría moderada de la desigualdad en la distribución
del Atlántico Norte, generó el auge más fuerte y pro-
del ingreso. En el frente económico, el crecimiento
longado de los términos de intercambio de la historia
del PIB alcanzó los niveles más altos de las cuatro
del país, acompañado de un período de abundante fi-
últimas décadas y la inversión experimentó un auge
nanciamiento externo. La primera fase de auge, entre
cuyo único antecedente se remonta a la bonanza
2003 y 2008, coincidió con la Administración Uribe,
cafetera de los años cincuenta.
y la segunda con la Administración Santos. Ambas
administraciones tuvieron que manejar también las Por el lado negativo, el resultado más destacado fue
fases descendentes de ambos ciclos. la enfermedad holandesa que se produjo durante el
segundo auge (no durante el primero) y, en parti-
En términos de política económica, estos ciclos fue-
cular, el fuerte proceso de desindustrialización que
ron manejados con una combinación de: (i) una polí-
se vivió durante esos años y la acentuada pérdida
tica monetaria anticíclica (salvo durante los primeros
de la diversificación de la canasta exportadora. Un
años de la fase descendente del segundo ciclo, debi-
segundo efecto negativo fue el mantenimiento de
do en particular a un choque severo de la oferta de
elevados déficits fiscales y en cuenta corriente no
alimentos en 2016); (ii) una política fiscal moderada-
petroleros, que obligaron a fuertes ajustes en am-
mente procíclica (salvo en 2009, cuando se adoptó
bas dimensiones una vez colapsaron los precios del
un fuerte paquete de gasto); y (iii) una política cam-
crudo en 2014.
biaria procíclica, con intervenciones en el mercado
cambiario mucho más marcadas durante el primer La experiencia de la bonanza muestra también algu-
auge; esta política produjo un largo período de fuerte nas disyuntivas que enfrenta la política económica,
apreciación real del peso, cuyos efectos se sintieron y que son difíciles de manejar. La primera es en el
en particular durante el segundo auge. manejo de la política monetaria y cambiaria, en par-
ticular cómo hacer compatible el manejo anticíclico
Los resultados fueron positivos en varias dimen-
de la política monetaria con intervenciones en el
siones. Los más importantes se dieron en el frente
mercado cambiario que eviten el comportamiento
social: una fuerte mejoría en los indicadores de em-
fuertemente procíclico de la tasa de cambio y, en
pleo (mayor ocupación, menor informalidad y me-
particular, fuertes apreciaciones de la tasa de cam-

104 ECONOMÍA COLOMBIANA

 TEMA CENTRAL
bio real con efectos negativos sobre la estructura
económica. La segunda es cómo financiar un cre-
ciente gasto social, cuyos efectos sociales han sido
ampliamente positivos, pero evitando la dependen-
cia de los ingresos fiscales volátiles, en este caso pe-
Bibliografia
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América Latina y el Caribe, Santiago de Chile: CEPAL.
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Outset of the Twenty-First Century: From Uribe to Santos and
Beyond, Landan (Maryland): Lexington Boods, capítulo 1.
Un segundo efecto negativo fue el mantenimiento de elevados
déficits fiscales y en cuenta corriente no petroleros,
que obligaron a fuertes ajustes en ambas dimensiones una vez
colapsaron los precios del crudo en 2014.
troleros. La respuesta a este dilema es, por supues-
to, una estructura tributaria más fuerte y el manejo
de ingresos volátiles con fondos de estabilización
y/o con el buen uso de la regla fiscal, incluyendo sus
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ECONOMÍA COLOMBIANA 105
106 ECONOMÍA COLOMBIANA
ECONOMÍA COLOMBIANA 107
Informe de una gestión

108 ECONOMÍA COLOMBIANA

 INFORME DE UNA GESTIÓN

“Hay dos temas que son importantes en la vida:

la honra, que es el concepto que tengan de uno los demás,
y el honor, el más importante,
que es el concepto que uno tenga de uno mismo.
Eso es lo que queda, nada más”.

CGR 2014 - 2018:

fundamentos y resultados
de la gestión
Edgardo José Maya Villazón*

En momentos en que los ciudadanos observan,
inermes y desconsolados, cómo la acción del Es-
tado es desbordada por los procederes de los co-
rruptos, la defensa de lo público se constituye en
valor supremo.
Por ello los servidores públicos estamos obligados,
hoy más que nunca, a enfrentar y combatir a quie-
nes se apropian de los recursos del erario y a quienes
lesionan el bienestar colectivo. Compromiso que,
además de ser parte sustantiva del cumplimiento del
deber de los funcionarios, debería ser la expresión
constante de su vocación de servicio.
Bajo esos predicamentos la lucha contra la corrup-
ción implica perseguir no sólo las conductas de
quienes se apropian, para sí o para terceros, de los
dineros o de los bienes que nos pertenecen a todos,
sino también las de quienes se niegan a cumplir sus
deberes como servidores públicos, propiciando con
ello ineficiencias o ineficacias en las decisiones de las
autoridades.

* Contralor General de la República.

Este artículo contó con la colaboración de Pedro Medellín, asesor exter-
no de la Contraloría General de la República.

ECONOMÍA COLOMBIANA 109

 INFORME DE UNA GESTIÓN

Entendido ello así, resulta claro que la corrupción Parte del ejercicio ejemplar del control fiscal sería
es un fenómeno de múltiples caras, con profundos llegar al Consejo de Ministros y decirle a la jerarquía
efectos sobre la crisis de valores que hoy vivimos los del Estado cuáles son las labores que se deberían co-
ciudadanos colombianos. Debiéndose subrayar, con rregir para obtener mejores resultados de la gestión.
especial énfasis, que en nuestra sociedad ha impera-
do de tiempo atrás la cultura de la desobediencia y De lo cual se desprende que el fin último del control
el desprecio de las normas básicas, o el acatamiento fiscal no debe ser la sanción sino elevar el bienestar
condicionado de la ley, como explica Mauricio García de la población. Así las cosas, no se trata de vigilar
Villegas en su libro titulado El orden de la libertad. y controlar para ver dónde están los delincuentes,
sino de auditar para ayudar a mejorar la calidad de
Además de mi formación académica, estas reflexio- las políticas y del gasto público.
nes de orden general se nutrieron con la experien-
cia vivida durante mi ejercicio como magistrado del De ello se deduce que, como deber ser del control
Consejo Superior de la Judicatura y como Procurador fiscal, es necesario privilegiar las acciones proactivas
General de la Nación. Entidad esta última en donde en beneficio de los colombianos más que las accio-
pude evidenciar las fortalezas que tiene el Ministerio nes policivas del mismo. Ahora bien, si dentro de esa
Público para defender la legalidad y por ende para misión se identifica a quienes quebrantan las nor-
combatir la corrupción. mas, pues se debe proceder a imponer las sanciones
pertinentes y al respectivo traslado a las instancias
Bajo esos principios, y con esa experiencia, postulé judiciales que deban juzgar tales conductas.
mi nombre para ejercer el cargo de Contralor Gene-
ral de la República, convencido además de que es
fundamental que en el país se genere un amplio con-
senso sobre la finalidad última del control fiscal. El fin último del control
En mi opinión este debe ser concebido como ins-
trumento eficaz para mejorar la gerencia pública, y
fiscal no debe ser
el diseño y ejecución de las políticas estatales y sólo
complementariamente como medio sancionatorio de la sanción sino elevar el
las conductas indebidas de quienes tienen la respon-
sabilidad de su dirección y de la ejecución del gasto. bienestar
Ello porque la legitimidad y la confianza en la Con-
traloría General de la República no deben derivarse
de la población.
sólo de su capacidad para procurar que los dineros
públicos se gasten de acuerdo a lo establecido en la Así las cosas, no se
ley, sino principalmente porque se le reconoce como
un órgano que contribuye al buen funcionamiento trata de vigilar
del Estado. Es decir, la tradicional función policiva de
la auditoría, del hallazgo, del juicio de responsabili-
dad fiscal y del resarcimiento de los daños, debería
y controlar para ver
jerarquizarse como la última de sus actuaciones.
dónde están los
La primera de ellas debe ser que la Contraloría llegue
a las entidades gubernamentales a identificar cómo delincuentes, sino de
ellas están cumpliendo sus funciones misionales. Si
lo están haciendo bien podrían sugerirse ajustes que
contribuyan a hacerlo todavía mejor. Y si no se deben
auditar para ayudar
proponer los correctivos que aseguren los buenos re-
sultados. Sin duda, para los servidores públicos, esa
a mejorar la calidad
labor de apoyo y acompañamiento, puede resultar
más útil y beneficiosa para todos, en la medida en de las políticas
que garantice la implementación de los planes de
mejoramiento para lograr la eficacia, la eficiencia y y del gasto público.
la calidad del gasto.

110 ECONOMÍA COLOMBIANA

 INFORME DE UNA GESTIÓN
Es decir, en mi sentir se requiere un acuerdo sobre
la finalidad última del control fiscal con miras a que,
hacia futuro, se cumpla plenamente el objetivo de
recaudar eficientemente los tributos y los demás re-
cursos pertenecientes al Estado, y de asignar y eje-
cutar con transparencia y eficacia el gasto público.
Lo cual equivale a que la corrupción sea un evento
esporádico y no un hecho generalizado, como ha ve-
nido sucediendo en las últimas décadas.
Por fortuna, en repuesta a mi postulación, el Congre-
so de la República me eligió mediante una amplísima
mayoría, lo cual interpreté como el primer peldaño
del acuerdo necesario para construir el nuevo mode-
lo de control fiscal y como validación de la necesidad
que tiene el país de que se les dé un vuelco a los
organismos de control, en particular a la Contraloría.
La dimensión de ese desafío era enorme, porque se
reconocía que mi principal deber era trabajar para
corregir las debilidades que tenía el modelo de con-
trol fiscal, manifestadas, entre otras, en el bajo nivel
de efectividad de los procesos fiscales, la falta de
oportunidad de ellos, su escasa eficiencia y eficacia
en defensa de lo público, y en lo precario de algunas
de las funciones misionales de la Contraloría.
2. La carta de navegación
El desafío no era de poca monta. Asumir el manejo
de una organización integrada por miles de hom-
bres y mujeres, regidos algunos de ellos por unas
convicciones y unas prácticas culturales que los
hacen resistentes al cambio, le imponía unas condi-
ciones particulares al propósito de darle una salida
real y consistente a la necesaria transformación de
la Contraloría.
Se trataba de retomar esfuerzos pasados que le die-
ran un giro de fondo a lo que tradicionalmente se
entendía como las funciones de la CGR. Esto es, su-
perar la órbita exclusiva y limitada del control fiscal
posterior y el control fiscal preventivo, para abordar
como elemento esencial de la calidad del gasto pú-
blico, para lo cual era necesario examinar la estruc-
turación de las políticas públicas, la manera como
se orientaban las entidades al cumplimiento de sus
compromisos misionales y la forma en que se asig-
naban los recursos para el desarrollo de los planes y
proyectos gubernamentales. Este enfoque exigía una
nueva lectura de las labores que era necesario desa-
rrollar para llevar a cabo el control fiscal. Además de la
observación de las cuentas fiscales y de los controles
de legalidad, el nuevo enfoque exigía –como objeti-
vo crucial- la evaluación de la gestión de los sujetos
de control fiscal, de sus prioridades y decisiones, sus
prácticas y resultados, y por ende a la manera como
se asignaba y ejecutaba el gasto público.
Con este enfoque, la CGR no sólo se proponía promo-
ver formas eficientes de gestión pública, caracteriza-
das por los principios de gerencia pública y el derecho
de los ciudadanos a un buen gobierno. También se
trataba de mejorar la calidad de la discusión pública,
en la medida en que fortalece la evaluación de los pla-
nes, programas y proyectos gubernamentales y sus
respectivos impactos, así como el mejoramiento de
las fuentes de información. Todo ello entre muchos
otros efectos positivos que se pueden derivar de la
evaluación macro que realiza el control fiscal.
En este contexto la planeación del control fiscal, ma-
cro y micro, debía asumir un liderazgo fundamental
en la tarea de disponer de una visión transformado-
ra de largo plazo, que incidiera en el mejoramiento
de la gestión pública de las entidades vigiladas. Por
tanto, era necesario establecer un sistema institu-
cional de información idónea y relevante para crear
en la CGR las líneas de base sobre las cuales se pue-
den evaluar de manera precisa los mejoramientos,
beneficios e impactos positivos que resultan de la
labor fiscalizadora.
Así las cosas, para fortalecer el modelo de control
fiscal, nos comprometimos a impulsar una metodo-
logía basada tanto en estándares internacionales,
como en la recuperación de buenas prácticas reco-
gidas de distintas experiencias. Esto implicó hacer
uso de las TICs, de la gestión del conocimiento y del
fortalecimiento de las competencias y habilidades
del recurso humano de la Contraloría.
Propósitos y técnicas que supuso tomar en perma-
nente consideración las tres limitaciones fundamen-
tales que tenía la Contraloría para el desempeño de
sus funciones: la confusión normativa, la calidad de
la vida laboral y el modelo de gestión.
2.1 La normatividad
Una de las mayores dificultades que enfrentaba el
sistema de control fiscal radicaba en la gran canti-
dad de procesos de responsabilidad fiscal que pres-
cribían, o se estaban fallando al borde de la prescrip-
ción (normalmente cinco años a partir del auto de
imputación de cargos).
El problema estaba, en la inmensa mayoría de los ca-
sos, en la falta de la solidez del hallazgo. Se trataba
ECONOMÍA COLOMBIANA 111
 INFORME DE UNA GESTIÓN

de un asunto de eficacia y eficiencia pública y no
necesariamente de responsabilidad del operador. En
su parte más fundamental, todo se originaba en las
normas aplicables.
En el proceso auditor y en el juicio de responsabi-
lidad fiscal la Contraloría es juez y parte. Hace la
auditoría y también es responsable del juicio fiscal,
lo cual no es procedente. ¿Por qué? Simplemente
porque podría no ofrecer las debidas garantías al
procesado. Considero que hay una garantía que es
inviolable y que debemos y tenemos la obligación
de cumplir a toda costa, como es la del debido pro-
ceso. Además de todo lo anterior, las actuaciones
dilatorias y obstruccionistas de los apoderados en
los juicios de responsabilidad fiscal retardan la toma
de las decisiones.
En el proceso auditor
y en el juicio de
responsabilidad fiscal
la Contraloría
es juez y parte.
Por eso como principios orientadores de mi gestión
me propuse e impulsé que las auditorías se tecnifi-
caran, de tal suerte que los hallazgos reportados en
ellas fueran sólidos y muy bien sustentados. Y, en
segundo lugar, orienté las tareas a que el juicio de
responsabilidad fiscal tiene que tener un carácter
judicial para que las decisiones sean verdaderas sen-
tencias que tengan los efectos de la cosa juzgada
material. Desde luego, el logro pleno de ese propó-
sito supone una reforma constitucional que no se
pudo surtir durante mi gestión, pero promovimos el
debate bajo el convencimiento de que allá tendre-
mos que llegar pronto.
En lo que si pudimos avanzar de manera notoria
fue en la concepción y desarrollo de las auditorías.
El convenio suscrito por la Contraloría con la Orga-
nización Latinoamericana y del Caribe de Entidades
Fiscalizadoras Superiores, OLACEFS, plantea que el
nuevo enfoque del control fiscal debe adecuar la en-
tidad a la nueva realidad del mundo en esta materia.
Para ello el proceso auditor debe adelantarse me-
diante tres modalidades fundamentales: la auditoría
financiera, la auditoría de cumplimiento, y la audito-
ría de desempeño.
A fin de profundizar y tener mayor claridad sobre las
diferencias y complementariedades entre esas tres
modalidades del proceso auditor, en noviembre de
2016, realizamos en Bogotá el Seminario Internacio-
nal “Evaluación de las Políticas Públicas: hacia una
gestión eficiente y eficaz del gasto público”, en el
cual participó el profesor Harry Hatry, uno de los ex-

Hace la auditoría y pertos mundiales más reconocidos y pionero en la

medición y evaluación de desempeño en el sector
público.
también es En su intervención el profesor Hatry puso un ejemplo
responsable del juicio gráfico que resume, en esencia, la razón de ser de las
tres modalidades del proceso auditor al señalar que:
fiscal, lo cual no es “cuando se audita el contrato de aseo de una ciudad
cualquiera, deben hacerse tres preguntas básicas.
procedente. ¿Por qué? La primera versa sobre su ejecución financiera: ¿se
está haciendo ella correctamente? La segunda inda-
Simplemente porque ga si el contrato está cumpliendo con la ley, y a ella
debe dar respuesta la auditoría de cumplimiento. Y
podría no ofrecer finalmente, cuando preguntamos si como efecto del
contrato ¿la ciudad está limpia?, estamos entrando
las debidas garantías a la fase de evaluación de desempeño. Esa debe ser
la piedra angular del trabajo”.
al procesado. Esto último es lo fundamental. Puede haber un ma-
nejo financiero adecuado y la aplicación correcta de
las normas, pero el objetivo que debe lograr la asig-

112 ECONOMÍA COLOMBIANA

 INFORME DE UNA GESTIÓN
nación y ejecución del gasto público, en ese ejem-
plo, tiene que conducir a que la ciudad esté limpia,
porque para eso se gastaron los recursos del erario.
2.2 La calidad de la vida laboral
La segunda debilidad de la Contraloría para el de-
sarrollo de sus ideas misionales radicaba en la cali-
dad de la de la vida laboral de sus funcionarios, al
no entenderse cabalmente que el ambiente donde
trabajen los funcionarios es fundamental para elevar
la productividad y determinar la calidad de los resul-
tados de su trabajo, como lo son también la creación
de estímulos para fortalecer la autoestima y el sano
orgullo de pertenecer a la institución.
Ello supuso valorar apropiadamente las funciones y
el desempeño de los funcionarios de carrera adminis-
trativa y, por el contrario, minimizar la contratación
de asesores externos evitando que ellos asumieran
las tareas más relevantes de la organización. Así las
cosas, era importante trazar una política de dignifi-
cación de las tareas de los funcionarios de la CGR en
procura de elevar su capacidad productiva y garanti-
zarles un espacio de trabajo digno.
Premisas elementales cuyo cumplimiento enfrenta-
ba una dura realidad, ya que el contrato de arren-
damiento del edificio en el que la entidad operaba
debía terminar el 30 de agosto de 2014 y, para evitar
que la institución se quedara sin sede, la administra-
ción saliente firmó una prórroga del mismo hasta el
31 de diciembre de 2014.
La evidente ilegalidad de una de las cláusulas1 del
contrato, y otras dificultades administrativas, me lle-
varon a decidir no extenderlo más allá de esa última
fecha. En esas circunstancias, la Contraloría General
de la República amanecería sin sede de funciona-
miento el primer día de 2015.
Como desde esa fecha estaríamos en la calle el Con-
tralor General de la República y los 2.300 funciona-
rios de la sede de Bogotá, inicialmente aceptamos
la colaboración de CAFAM que nos cedió, a título de
préstamo, las instalaciones del club de empleados
que tiene en el norte de Bogotá para llevar allí a to-
dos los funcionarios.
Ello nos dio un breve respiro y progresivamente fui-
mos encontrando sitios donde ubicarnos. Fue así
como la entidad terminó funcionando en el edificio
en donde antes estuvo el Ministerio de Justicia en la
Avenida Jiménez con la carrera novena; en una sede
en el barrio Puente Aranda; en un edificio cercano
a la sede principal del Banco Agrario; y, en un piso
del edificio COLSEGUROS, situado en la calle 17 con
carrera séptima.
En fin, tuvimos que dispersarnos por la ciudad, en
condiciones muy precarias y nos acomodamos
como pudimos. Hechos que me llevan a reiterar mis
agradecimientos a todos los funcionarios, quienes
con entereza nos acompañaron en este proceso.
No hubo una sola protesta, a pesar de que en una
de esas sedes no existían siquiera adecuadas condi-
ciones de higiene. A pesar de ello los funcionarios
fueron completamente solidarios y cumplieron con
su deber ejemplarmente, empezando con la estricta
asistencia al trabajo y su comportamiento ejemplar.
Pese a las incomodidades de toda índole los servido-
res de la Contraloría empezaron a trabajar con miras
a lograr los propósitos institucionales que nos había-
mos fijado. Funcionábamos en cinco sedes, pero la
entidad laboraba como si estuviéramos en una sola.
Fue una experiencia hermosa registrar ese comporta-
miento intachable de los servidores de la CGR.
2.3. El modelo de gestión
En el propósito de superar las debilidades del control
fiscal, además de la confusión normativa y la preca-
riedad de las condiciones para el desempeño laboral,
existía un tercer factor que se erigía como obstáculo
para el cumplimiento de las tareas fundamentales
que en mi sentir debía desarrollar la CGR.
Consistía el mismo en hacer viable, en la vida diaria
de la entidad, el nuevo modelo de gestión que de-
bía implementarse. La dificultad radicaba en cómo
hacer para que los funcionarios interiorizaran ese
nuevo enfoque. Para ello era necesario reorientar
las labores del equipo de la Contraloría General de la
República de un modelo que privilegiaba la llamada
auditoría integral hacia uno más especializado, en el
cual se distinguiera entre la auditoría financiera, la
de cumplimiento y la de desempeño. Dificultad que
era más notoria respecto de esta última, pues sobre
ella se tenía escasa experiencia en la institución.
1 El problema radicaba en que, ya estando al frente de la Contraloría, los
arrendadores plantean una única alternativa: “nos prorroga el contrato
o nos entrega la sede”. Argumentaban que en una de las cláusulas del
contrato se establecía, entre otras cosas, que al ser a un compromiso
a término fijo, si la Contraloría entregaba el edificio antes de los diez
años, se debía pagar a título de indemnización la suma de 4 mil 800
millones de pesos por cada año que hiciera falta para cumplir el plazo
estipulado de 10 años..
ECONOMÍA COLOMBIANA 113
 INFORME DE UNA GESTIÓN
El esfuerzo inicial se concentró entonces tanto en la
identificación de los contenidos de cada una de esas
modalidades de auditorías, como en los programas
de capacitación de los servidores de la entidad que
habrían de aplicar el nuevo enfoque.
Para ello inicialmente se conformó un equipo de 50
funcionarios, quienes, con el apoyo de consultores
del Banco Interamericano de Desarrollo, BID, fue-
ron guiando el trabajo de los demás servidores de
la CGR, en particular en las Contralorías Delegadas
de Gestión Pública; en la del Sector Agropecuario; y,
en la de Justicia, Defensa y Seguridad. Con ellos se
iniciaron los ejercicios piloto en las tres modalidades
de auditoría (financiera, de cumplimiento y de des-
empeño), que se realizaron en el mes de marzo de
2016.
Esos ejercicios piloto sirvieron como base para pre-
parar y redactar las resoluciones que pondrían en
marcha, de manera formal, el nuevo modelo de ges-
tión de auditorías en la Contraloría.
En el proceso se pudo constatar que es más fácil y
productivo capacitar y formar a su interior los miem-
bros de la entidad para el cumplimiento de tareas
como esas, que apoyarse para ello en asesores exter-
nos, ya que los funcionarios de la Contraloría son un
grupo integrado por profesionales que lleva largos
años al servicio de la entidad y sus aportes pueden
ser muy valiosos.
Hecho que me lleva a señalar que en la Contraloría la
instauración de la carrera administrativa ha sido po-
sitiva. El 96% de los funcionarios pertenecen a dicha
carrera y sólo 160 cargos de la planta de personal
son de libre nombramiento y remoción. Creo que
ello es bueno para la entidad, porque da continuidad
y garantiza el cumplimiento de las actividades misio-
nales de manera eficiente y eficaz.
Los funcionarios ingresan a la carrera administrati-
va mediante un riguroso sistema de selección. Esa
es una fortaleza que lleva a que la CGR cuente con
un personal muy profesionalizado con un alto nivel
de especialización. Dentro de ellos un buen núme-
ro de funcionarios han obtenido su maestría y otros
han accedido al doctorado. A lo que se debe añadir
que un muy alto porcentaje de los trabajadores de la
Contraloría tienen un profundo sentido de pertenen-
cia, lo cual fue de gran ayuda para implementar las
transformaciones institucionales que he señalado.
No obstante, desde mi experiencia, creo que la carre-
ra administrativa podría elevar sus bondades si, pre-
114 ECONOMÍA COLOMBIANA
vias las capacitaciones, se realizaran evaluaciones
periódicas del conocimiento de los funcionarios, de
forma tal que sostenerse y, principalmente, ascen-
der en ella no sea producto del simple transcurso
del tiempo. Ese examen permitiría mantener en la
organización funcionarios capacitados y competen-
tes, en beneficio del cumplimiento de la misión ins-
titucional y del logro de avances en la mejora de sus
remuneraciones.
3. El complejo desafío de gobernar
el órgano de control
No hay duda, que uno de los principales problemas
que enfrenta la gestión de un organismo como la
CGR tiene que ver con el modelo de gobierno que
se logre estructurar. El primer gran desafío radica en
cómo traducir las intenciones programáticas de la
alta dirección para que ellas se reflejen en las deci-
siones diarias de la organización.
Digo traducción, porque no se trata sólo de lograr
que el mensaje programático llegue a todos los fun-
cionarios, sino que además la esencia del mismo sea
percibida de manera similar por todos ellos, de tal
manera que no se produzcan distorsiones que con-
duzcan a malas interpretaciones o a controversias
inútiles a la hora de adoptar las decisiones.
De allí mi empeño, y mi desvelo, por lograr que se en-
tendiera a cabalidad cuáles eran los rasgos básicos
del nuevo modelo de gestión de las auditorías tan-
to por los funcionarios como por la ciudadanía. Soy
consciente de que aún no se ha logrado plenamente
ese objetivo, pero de igual manera destaco lo mucho
que logramos avanzar.
3.1 De la carta de navegación al
Plan Estratégico
El otro gran desafío estribaba en cómo adecuar la
gestión de la organización a los distintos problemas
que se iban presentando a medida que se empezó a
concretar el proyecto programático.
Uno de los mayores desafíos de toda organización,
quizá el mayor, es el que consiste en traducir las in-
tenciones de gobierno de la alta dirección en hechos
y resultados. Y el paso previo para el logro de ello
supone convertir las intenciones de la alta dirección
en la carta de navegación que seguirá la institución
con el apoyo entusiasta de sus funcionarios. Este
ejercicio tuvo en la Contraloría un ámbito de expre-
sión concreto y real.
 INFORME DE UNA GESTIÓN
El proceso de
estructuración del Plan
Estratégico,
fundamentado en la
carta de navegación
institucional que
propuse al Congreso para
ser elegido Contralor
General de la República,
pudo concretarse
gracias al diseño y
puesta en marcha del
Programa de
Fortalecimiento
Institucional.
Para asumir la lucha frontal y efectiva contra la co-
rrupción y la puesta en marcha de mejores prácticas y
formas eficientes de gestión y gerencia de lo público
se asumió el reto de emprender un proceso de pla-
neación institucional serio y participativo. Se trataba
de propiciar la transformación de un modelo de con-
trol fiscal con evidentes debilidades, y rasgos críticos,
en uno orientado al logro eficiente y eficaz de mejo-
ras tangibles de la gestión pública que vigila la CGR.
Fue con ese marco conceptual como guía que se
concibió el Direccionamiento Estratégico para el
período 2014- 2018, con la participación del equi-
po directivo, de los directores de Vigilancia Fiscal y
de Estudios Sectoriales, funcionarios estos de ca-
rrera administrativa. Con ellos directamente, con la
orientación y directrices del Contralor General como
uno más del equipo de trabajo, y sin la mediación
de consultores externos, se concibió la Plataforma
y Plan Estratégico para el cuatrienio de mi gestión
y se definieron los cinco objetivos, las estrategias y
las metas medibles, en el marco de la misión y visión
que he dejado descrita.
Los cinco objetivos estratégicos fueron:
• Fortalecer el modelo de vigilancia y control fiscal
orientado a resultados efectivos y a la mejora de
la gestión pública;
• Ejercer el control fiscal a las políticas públicas con
énfasis en cuáles serían sus logros respectos a
sus objetivos de mediano y largo plazo;
• Luchar frontal y decididamente contra la corrup-
ción y la inadecuada gestión de los recursos pú-
blicos;
• Construir una ciudadanía solidaria, incluyente y
activa en el control fiscal de la gestión pública, y
• Asegurar el funcionamiento eficiente de la orga-
nización de la CGR para lograr esos resultados.
Con ese direccionamiento estratégico se buscó un
fortalecimiento institucional basado en la adop-
ción de estándares y normas internacionales y de
buenas prácticas de control fiscal macro y micro;
el uso de las Tecnologías de la Información y de las
Comunicaciones, como herramientas fundamenta-
les para el acceso oportuno y el aprovechamiento
eficaz en la gestión sistematizada y automatizada
de la información; la gestión del conocimiento del
ejercicio del control fiscal macro y micro; el forta-
lecimiento de las competencias y habilidades del
talento humano; la participación ciudadana en el
ejercicio del control social, como estrategia de
control fiscal; el fortalecimiento del proceso de
responsabilidad fiscal para lograr un efectivo resar-
cimiento del patrimonio público cuando el mismo
se deteriore por prácticas indebidas; y, el oportuno
apoyo técnico al Congreso de la República para un
eficaz ejercicio del control político.
El proceso de estructuración del Plan Estratégico,
fundamentado en la carta de navegación institu-
cional que propuse al Congreso para ser elegido
Contralor General de la República, pudo concretar-
se gracias al diseño y puesta en marcha del Progra-
ma de Fortalecimiento Institucional, hoy conocido
como FOCO.
Programa que se financió con recursos de un crédito
externo por US$30 millones, gestionado con el Ban-
co Interamericano de Desarrollo. Proyecto de finan-
ciamiento que presentamos luego de realizar una
evaluación de desempeño institucional, aplicando
el Marco de Medición para entidades Fiscalizadoras
Superiores de la Organización Internacional de Enti-
dades Fiscalizadoras Superiores, INTOSAI. Dicha eva-
ECONOMÍA COLOMBIANA 115
 INFORME DE UNA GESTIÓN

luación complementó el diagnostico institucional y
a partir de ella se definió el plan de acción que se
seguiría durante el cuatrienio de mi gestión.
Con los recursos de ese crédito externo se han ma-
terializado importantes metas del Plan Estratégico,
como por ejemplo la adaptación de Normas Interna-
cionales de Auditoría, dejando atrás, como ya señalé,
las auditorías integrales y fomentando la especiali-
zación del ejercicio auditor en busca de un control
fiscal más eficiente y eficaz.
Igualmente, se han fortalecido los procesos del con-
trol fiscal macro, lo cual incluye el análisis y la eva-
luación de las políticas públicas, en general, y del
Plan Nacional de Desarrollo, en particular, el examen
razonado de las finanzas públicas, de los recursos
Se han fortalecido los
procesos del control
fiscal macro, lo cual
incluye el análisis y la
evaluación de las
políticas públicas, en
general, y del Plan
Nacional de Desarrollo,
en particular, el
examen razonado de
las finanzas públicas,
de las regalías, de los Objetivos de Desarrollo Sos-
tenible y de los recursos destinados al posconflicto,
para mencionar sólo las materias más destacadas
en este campo.
Especial énfasis merecen los estudios de las políti-
cas públicas, pues mediante ellos se puede llegar a
establecer con mayor precisión si los problemas de
inestabilidad económica, incertidumbre política y
descontento social, se originan en choques exter-
nos fuera del control gubernamental; en deficientes
manejos de los responsables de la conducción de las
políticas o el control de las organizaciones; o si más
bien son consecuencia del escaso grado de consoli-
dación de las reformas institucionales en el país. De
allí, se impone una exigencia cada vez mayor para
que nuestros estudios aporten elementos que no
sólo permitan al gobierno una mejor y más segura
conducción de los procesos de crisis, sino también a
los demás observadores tener mejores elementos de
información y análisis para anticipar situaciones de
quiebre sobre las que se pierde de control, o por lo
menos reducir su impacto.
Al ejercicio sobre la evaluación de las políticas públi-
cas le dedicamos una importante parte de nuestro
tiempo al frente de la Contraloría en estos cuatro
años, como se refleja en la preparación y publicación
del libro titulado “Una Mirada a las Políticas Públi-
cas”, texto que empezó a circular el pasado primero
de agosto.
Además del énfasis en la evaluación de las políticas
públicas y la dedicación a los otros temas que señale
atrás, apoyados en los recursos crediticios del BID
hemos fortalecido también la gestión de la entidad
en el uso y articulación de los sistemas de informa-
ción e infraestructura tecnológica y de las comunica-
ciones, creando un gobierno de las Tecnologías de la
Información y de las Comunicaciones (TICs) al inte-
rior de la CGR. Fortalecimos igualmente el sistema de
control interno y la gestión de la calidad.
El Plan Estratégico ha sido monitoreado por el BID,

de los recursos contándose hoy para ello con una herramienta tec-
nológica de seguimiento y medición de la gestión,
con la que no contaba antes la entidad.
de las regalías, Por todo ello podemos decir que el Plan Estratégico
de los Objetivos de se ha cumplido, aun cuando se debe subrayar que
todavía queda por ejecutar cerca del 40% del valor
Desarrollo Sostenible. crédito. Monto que queda a disposición de la nueva
administración de la entidad para que ella disponga
de la misma dentro de las finalidades y condiciones
pactadas con el BID.

116 ECONOMÍA COLOMBIANA

 INFORME DE UNA GESTIÓN
3.2 Límites a la función de advertencia.
Como tuve oportunidad de señalar en las palabras
que pronuncié el pasado 10 de junio con ocasión
de la conmemoración de los 95 años de la Misión
Kemmerer, que organizamos conjuntamente con
el Banco de la República y la Superintendencia
Financiera, precepto fundacional de la CGR fue
la oportunidad del control que ella debía ejercer,
para lo cual la ley 42 de 1923 estableció el con-
trol previo.
Facultad esa que, contrariando las disposiciones
constitucionales y legales que le prohibían a la
Contraloría ejercer funciones administrativas dis-
tintas a las de su propia organización, se desfiguró
con el correr de los años y llevó a aberrantes actua-
ciones de corrupción, sancionadas ejemplarmente
en condenas penales proferidas en ese entonces
por nuestra Corte Suprema de Justicia, y a inefi-
ciencias del control al quedar como casi la única
función de la Contraloría el visado de las cuentas,
en detrimento del examen de los ingresos del era-
rio y de la calidad del gasto y las políticas públicas.
Como consecuencia de esos hechos el control pre-
vio fue suprimido por la Constitución de 1991. Ha-
biéndose previsto en la reglamentación legal que,
para evitar la inoportunidad de sus actuaciones, la
Contraloría podría ejercer la función de advertencia.
Norma de la Ley 267 de 2000 que fue declarada in-
constitucional en providencia de 2015, a pesar de
que se tratara de un pronunciamiento de carácter
preventivo, sobre operaciones o procesos en ejecu-
ción. En este sentido la función de advertencia:
• Era de carácter excepcional, porque sólo proce-
día en aquellos eventos en los que la vigilancia en
tiempo real obtenía sólidos elementos de juicio
que revelaran inminentes riesgos que compro-
metiesen la integridad del patrimonio público.
En stricto sensu, no era posible hacer uso de la
función de advertencia en ningún caso distinto a
los de prevenir la inminente ocurrencia de daños
al patrimonio público.
• Emitido el pronunciamiento de esta naturaleza, la
Contraloría quedaba obligada a realizar un segui-
miento con sus atribuciones de control posterior.
• Era un pronunciamiento que no tenía carácter
obligatorio para el Ente o Sujeto vigilado, por lo
tanto, en nuestro sentir, no era un instrumento
de coadministración.
No obstante, la Corte Constitucional concluyó que:
“Es esta posibilidad de intervención ex ante la que
permite catalogar tal facultad como un ejercicio no
de mera vigilancia sino de control y, por tanto, en-
tender que, la función de advertencia desconoce el
límite en virtud del cual el control fiscal externo que
se atribuye a la Contraloría sólo puede operar a pos-
teriori.”
Es la conclusión a la que llega el alto tribunal, lue-
go de delimitar los conceptos de vigilancia fiscal y
de control fiscal, y de considerar que la vigilancia es
mera observación mientras que el control supone
una intervención o incidencia activa.
Desafortunadamente, esa decisión limitó grande-
mente las funciones de la CGR, pues considerar de
manera tan restrictiva la función de advertencia
hace que la Contraloría sólo pueda verificar hechos
cumplidos, así tenga evidencia incontrastable de que
ciertas decisiones aún por cumplirse le producirán
daño al patrimonio público. Para decirlo coloquial-
mente, esa decisión conduce a que la Contraloría no
pueda advertir los daños que producirán la planea-
ción y provocación de un incendio y deba limitarse a
constatar la magnitud y efecto del siniestro después
de que las llamas se hayan apagado, lo cual no tiene
ninguna lógica.
Por ejemplo, en el caso del Túnel de La Línea, (un
contrato cuyo valor inicial fue de 600 mil millones de
pesos) terminó decretándose la caducidad del mis-
mo cuando se habían gastado dos billones de pesos
y se estima que aún falta un billón más para termi-
nar la obra), la Contraloría hubiese podido ejercer la
función de advertencia y evitar el daño al patrimonio
público porque tenía información sobre la debacle
desde el año 2015.
Este y otros ejemplos que se pueden documentar du-
rante el ejercicio de esta administración, al igual que
otros casos paradigmáticos del pasado, demuestran
que es preciso encontrar la fórmula jurídica que per-
mita restablecer la función de advertencia.
4. Los resultados
4.1 Nueva y digna sede
Ante la carencia de sede y la dispersión de los funcio-
narios, que dejé reseñadas atrás, los directivos de la
Contraloría emprendimos la búsqueda de un nuevo
sitio para la entidad que ofreciera todas las facilida-
des de albergue de manera digna y decorosa a sus
trabajadores.
ECONOMÍA COLOMBIANA 117
 INFORME DE UNA GESTIÓN
Superados los avatares
jurídicos, financieros y
administrativos del pro-
ceso de selección
y compra del edificio, y
previas las
autorizaciones
financieras por parte
del gobierno nacional,
fue adquirida
la nueva sede para
la Contraloría
mediante la compra
de un edificio.
Aparentemente esa debería ser una tarea sencilla, y
sin embargo demandó, literalmente, miles de horas
de dedicación del equipo directivo a cuya cabeza,
además del suscrito, estuvo con especial dedicación
la señora Vice contralora, doctora Gloria Alonso.
Lo arduo que resultó ese trabajo se explica porque
además de la búsqueda de la oferta inmobiliaria
que cumpliera con nuestros requerimientos, de las
aprobaciones presupuestales del gobierno nacional,
del estudio cuidadoso de las normas legales perti-
nentes para que ellas fueran aplicadas con todo ri-
gor, hubo que planear y supervisar cuidadosamente
todos los aspectos logísticos que supone adecuar
2,300 sitios de trabajo.
Como la Contraloría no tiene entre sus roles la com-
pra de edificios, luego de una convocatoria privada
con las firmas especializadas más importantes de
Bogotá, fue seleccionada Cavelier y Asociados, para
que nos asesorara en el proceso de la negociación.
118 ECONOMÍA COLOMBIANA
Superados los avatares jurídicos, financieros y ad-
ministrativos del proceso de selección y compra
del edificio, y previas las autorizaciones financieras
por parte del gobierno nacional, fue adquirida la
nueva sede para la Contraloría mediante la com-
pra de un edificio en la Calle 26, al occidente de la
carrera 68.
El proceso de adquisición del inmueble tomó más
de dos años ya que lo recibimos en octubre de
2016. Tan arduo esfuerzo valió sin embargo la
pena porque además de que la Contraloría Gene-
ral de la Republica no podía vivir en arriendo, esa
decisión le significó un cuantioso ahorro al Estado.
En efecto, como el canon mensual era de $3.000
millones, al término de diez años quedará cubierto
el valor que costó la nueva sede y el edificio será
propiedad a la Nación para hacer uso de él durante,
por lo menos, 30 años más.
Desde luego, tan importante como la racionali-
dad económica de esa decisión es que hoy en día,
después de un inicio de labores traumático por la
diversidad de las sedes en que nos tocó ejercer ini-
cialmente las funciones, es motivo de sano orgullo
haber dotado a la Contraloría de una sede que re-
fleja la dignidad y respetabilidad de las funciones
que debe cumplir.
4.2 Un buen pleito
Tomada la decisión de no prorrogar el contrato de
arriendo más allá del 31 de diciembre de 2014, la
entrega del inmueble en donde hasta ese momento
venía funcionando la CGR debía producirse el 1 de
enero de 2015. Sin embargo, los propietarios se ne-
garon a recibirlo a menos que la entidad les pagara
110 mil millones de pesos.
Ante tan exorbitantes pretensiones juzgamos que
la mejor decisión era recurrir a lo que señalara el
Tribunal de Arbitramento previsto en las cláusulas
del contrato de arrendamiento. Esa fue una deci-
sión no exenta de riesgos puesto que el tribunal
podría condenar a la CGR a pagar una cuantiosa
suma, a pesar de la solidez de nuestros argumen-
tos jurídicos.
Convencidos de esto último y de la obligación de ha-
cer la defensa de los intereses de la Nación, frente a
las pretensiones de unos particulares que eran, a mi
parecer, totalmente ilegales, esperamos durante casi
año y medio el fallo del Tribunal, que al final nos dio
la razón puesto que según su decisión la CGR sólo
debía reconocerles el 8% de sus pretensiones.
 INFORME DE UNA GESTIÓN

4.3 Capacitación y fortalecimiento institucional A pesar de su significación cualitativa y cuantitativa,

La implementación del nuevo enfoque de control
fiscal hizo necesario fortalecer los programas de ca-
pacitación de los profesionales de la Contraloría, fa-
miliarizándolos con las técnicas y los conocimientos
que sobre la materia practican las mejores Entidades
Superiores de Control Fiscal en el mundo.
Esa capacitación, acorde con la importancia que el
tema tuvo en la visión programática, dio prioridad al
fortalecimiento de las capacidades de los funciona-
rios para fiscalizar con mayor rigor técnico la calidad
de las políticas públicas, y para examinar su eficacia,
su eficiencia y el efecto que ellas tienen sobre la cali-
dad y el monto del gasto público.
ellos no recogen plenamente el más importante lo-
gro de la entidad durante mi gestión porque no dan
cuenta cabal de las ganancias que en legitimidad y
en respeto ha obtenido la Contraloría General de la
Republica en estos cuatro años.
Hace unas décadas hubiese resultado impensable
que la Contraloría fuera invitada por el Banco de la
República a organizar un evento académico que con-
gregase a los más doctos expositores de las Ciencias
Económicas y del saber jurídico. Ese hecho ocurrió a
principios de junio de este año cuando nos unimos
además con la Superintendencia Financiera para
conmemorar los 95 años de la Misión Kemmerer.

Fue ese convencimiento el que nos llevó a destinar

el 75% de los recursos del crédito BID al fortaleci-
miento del desarrollo tecnológico y la misión institu-
cional, con el fin de profesionalizar cada vez más la
institución, pues si una organización tiene recursos
En estos cuatro años
humanos más capacitados, aptos para cumplir sus
tareas y con vocación de servicio público se legitima
hemos alertado al país
ante la opinión pública y se acrecienta la confianza
que en ella tiene la ciudadanía.
sobre la precariedad
Aquí destaco la creación del Centro de Estudios Fis- de algunas políticas
cales, mediante la ley 1807 de 2016, el cual contri-
buirá a la capacitación no solo de los funcionarios de públicas, informado
la CGR, sino de los servidores de todas las entidades
oficiales de Colombia. sobre el uso indebido
4.4 Recuperación del daño o cuestionable de los
al patrimonio público
A pesar del convencimiento de que las tareas puniti-
recursos públicos,
vas no deben ser las primeras en el orden jerárquico
de las tareas de la CGR, ello no significa que el cum-
e impuesto condenas
plimiento de esa responsabilidad se haya descuidado.
fiscales las cuales han
En estos cuatro años hemos alertado al país sobre la
precariedad de algunas políticas públicas, informado permitido el recaudo
sobre el uso indebido o cuestionable de los recursos
públicos, e impuesto condenas fiscales las cuales de más de 300.000 mil
han permitido el recaudo de más de 300.000 mil mi-
llones de pesos en resarcimiento al daño causado a millones de pesos en
nuestro erario. Una suma que es cuatro veces supe-
rior al monto recaudado en el período anterior. resarcimiento
4.5 Legitimidad y respeto al daño causado
Los resultados que menciono en la sección anterior
son todos indicativos de la importante tarea cumpli- a nuestro erario.
da por la CGR en los últimos cuatro años como se
detalla en mi Informe de Gestión final,

ECONOMÍA COLOMBIANA 119

 INFORME DE UNA GESTIÓN
En tiempos aún más recientes hubiese resultado
impensable que el gobierno entrante escogiese a
la Contraloría General de la República como la pri-
mera de sus fuentes para valorar la situación de las
finanzas públicas y las evaluaciones que hemos he-
cho a lo largo de estos años sobre distintas políticas
estatales. El presidente electo, doctor Iván Duque,
y sus más cercanos colaboradores se acercaron re-
cientemente a nuestras instalaciones para obtener
información sobre esas materias. Requerimiento
que gustosa y orgullosamente atendimos.
Hago estas menciones para significar que esos lo-
gros no son fruto del trabajo de un día sino de la
incansable labor para posicionar a la Contraloría
General de la República como un órgano que tiene
legitimidad ante la opinión pública y que de manera
continua y creciente se ha venido ganando el respe-
to de la ciudadanía.
En estos campos, desde luego, queda mucho por
hacer pero dos tareas acrecentarán estas ganancias
de la Contraloría General para bien de la ciudadanía.
La primera de ellas se pondrá a disposición de los
ciudadanos cuando se den a conocer las tareas que
cumplirá el Observatorio de Control y Vigilancia de
la Finanzas y las Políticas Públicas, lanzado a fina-
les del mes de agosto este instrumento pondrá a
disposición de la ciudadanía y el Congreso toda la
información fiscal y presupuestal de la que es fuen-
te oficial la Contraloría. Además, mostrará todos los
documentos de análisis y evaluación de las finanzas
y las políticas públicas desarrollados en el ejercicio
del control fiscal. Todo este conocimiento facilitará
el control ciudadano y esperamos que sirva como
retroalimentación para los formuladores de política
pública.
En estos campos, desde luego, queda mucho por
hacer pero dos tareas acrecentarán estas ganancias
de la Contraloría General para bien de la ciudadanía.
En tiempos aún más recientes hubiese resultado
impensable que el gobierno entrante escogiese a
la Contraloría General de la República como
la primera de sus fuentes para valorar
la situación de las finanzas públicas.
120 ECONOMÍA COLOMBIANA
La primera de ellas se pondrá a disposición de los
ciudadanos cuando se den a conocer las tareas que
cumplirá el Observatorio de Control y Vigilancia de
la Finanzas y las Políticas Públicas, lanzado a finales
del mes de agosto de es
La segunda requiere una reforma constitucional que
establezca la unificación del Control fiscal en cabe-
za de la Contraloría General de la República. Como
también tuve oportunidad de decir en el Seminario
Conmemorativo de los 95 años de la Misión Kemme-
rer, para avanzar en la efectividad del control fiscal en
Colombia, es preciso unificar el ejercicio del Control
fiscal en cabeza de una sola Institución, de lo cual
se sigue la supresión de las 62 contralorías departa-
mentales y municipales hoy existentes donde cada
de ellas actúa en forma autónoma e independiente
y con criterio propio en la aplicación de las normas
que rigen el control fiscal. Esa reforma encuentra su
mayor virtud en el fortalecimiento del Control, con la
creación de una contraloría única con una estructura
nacional, regional y provincial. Además esta trans-
formación servirá para un control oportuno sobre
el erario que es uno solo. También significaría una
sustancial rebaja de sus costos de funcionamiento
puesto que las Contralorías Territoriales ejecutan un
presupuesto conjunto que asciende al 95% del pre-
supuesto de la Contraloría General y sólo auditan un
10% del gasto público que ellas realizan.
Beneficio económico este último que se acrecenta-
rá si la precariedad institucionalidad que hoy tienen
las Contralorías Territoriales es remplazada por la
legitimidad y el respeto que, con tesón y esfuerzo,
nos hemos ganado en la Contraloría General de la
República.
Mi eterno agradecimiento con todos los que parti-
ciparon y contribuyeron durante este periodo cons-
titucional, en el desarrollo de las actuaciones de la
Contraloría General de la República.
 COOPERANTES
Unión Europea
Embajadora Patricia Llombart Cussac
Informe de Gestión
del Contralor General
de la República
La gestión de las finanzas públicas es un compo-
nente fundamental del proceso de desarrollo de un
país. Esta contribuye al uso eficiente y responsable
de los recursos del Estado, ayuda a respaldar la es-
tabilidad fiscal y macroeconómica y orienta la asig-
nación de fondos destinados a abordar las priori-
dades nacionales. El fortalecimiento de la gestión
financiera pública ha sido a nivel global uno de los
principales objetivos de la cooperación de la Unión
Europea durante más de un decenio. Es por ello
que en acuerdo con el gobierno de Colombia, la
Unión Europea lanzó en 2016 un programa dotado
de más de 3 mil millones de pesos con el objeti-
vo de acompañar a las instituciones colombianas,
entre ellas, la Contraloría General de la República
(CGR), para respaldar el proceso de reforma de las
finanzas publicas
Una de las áreas que consideramos más significati-
vas en el marco de esta cooperación ha sido nuestro
apoyo para el desarrollo de capacidades técnicas y
metodologías de la Contraloría para la priorización,
análisis y evaluación de políticas. Estamos convenci-
dos de que evaluaciones sectoriales tan relevantes
como las del sistema general de regalías, de la pro-
tección y conservación de los páramos, la política
de tierras, y del aprovechamiento de los acuerdos
comerciales se constituirán en insumos fundamen-
tales para la toma de decisiones a futuro sobre el
uso eficiente de los recursos del Estado.
Deseo igualmente compartir la satisfacción de la
Unión Europea por haber podido contribuir a la
construcción del nuevo enfoque de control fiscal
promovido por el Contralor General de la Republica,
el Señor Edgardo Maya Villazón, que basado en los
mejores estándares internacionales busca reforzar
la calidad del gasto público y velar por que las políti-
cas contribuyan de manera determínate a los objeti-
vos de desarrollo del país.
ECONOMÍA COLOMBIANA 121
 COOPERANTES
Apoyo de la Embajada de Suiza-
Cooperación Económica y Desarrollo
de Suiza (SECO)
Programa para el
fortalecimiento
de la gestión
de las finanzas públicas
Colombia es uno de los siete países prioritarios
para la Cooperación Económica y Desarrollo de Sui-
za (SECO). La Estrategia de Cooperación Suiza en
Colombia 2017 – 2020 busca promover un desa-
rrollo económico inclusivo a partir de, entre otros,
fortalecer instituciones públicas del nivel nacional y
subnacional. Dentro de este objetivo, se encuentra
el Programa de Fortalecimiento de la Gestión de las
Finanzas Públicas financiado por Suiza y que apoya
a las entidades rectoras de las finanzas públicas, a
saber, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
el Departamento Nacional de Planeación, la Conta-
duría General de la Nación y la Contraloría General
de la República (CGR). Este programa ha buscado
apoyar mejoras a la gestión de las finanzas públicas,
ente otros, a través de la adopción de estándares
internacionales. Específicamente, se ha logrado la
armonización de la información presupuestal y con-
table, el modelo revisado de tesorería y una hoja de
ruta para mejorar la calidad de información para las
122 ECONOMÍA COLOMBIANA
estadísticas fiscales. Lo anterior, en el marco de una
gran reforma de la Gestión Financiera Pública (GFP)
que se espera materializar en un Sistema Integrado
de la Gestión de la Información Financiera Pública
(SIGFP). La coordinación entre las instituciones na-
cionales rectoras de la gestión de finanzas públicas,
ha sido un logro adicional muy importante de este
Programa.
El apoyo proporcionado por la Cooperación Suiza
(SECO) en el marco de este programa está enfoca-
do en proveer asistencia técnica mediante estudios
de consultoría para la conformación de metodolo-
gías, diseños de soluciones tecnológicas y portales,
capacitaciones presenciales y virtuales, entre otros,
en temáticas de gran impacto, pero en ocasiones
de difícil medición. Asimismo, para la Cooperación
Suiza, es de gran importancia que las entidades so-
cias puedan asegurar la sostenibilidad de las acti-
vidades apoyadas, es decir, que sean herramientas
 COOPERANTES
para futuras reformas o iniciativas propias. Los es-
tudios realizados fueron socializados con todas las
entidades socias de este Programa, así como con
otras entidades relacionadas, promoviendo vínculos
y complementos entre las mismas. En este sentido,
para lograr la ejecución efectiva de las actividades,
ha sido de gran ayuda contar con la empresa consul-
tora AECOM como agencia de implementación de
este programa.
Concretamente, la Contraloría General de la Repú-
blica (CGR) desde su rol de máxima autoridad de
seguimiento y control del uso del recurso público
ha sido un socio fundamental para los esfuerzos del
Programa de Fortalecimiento de la Gestión de las Fi-
nanzas Públicas. En lo relacionado al mejoramiento
de las estadísticas fiscales, la CGR ha tenido un rol
muy activo en la definición de un catálogo único de
cuentas presupuestales del nivel nacional, territorial
y descentralizado. Adicionalmente, con el fin de for-
talecer la transparencia y mejorar la efectividad de las
auditorías que la Contraloría realiza, se ha apoyado
la construcción de una metodología para la evalua-
ción de los sistemas de Control interno con base en
estándares internacionales. En cuanto a la mejora de
los instrumentos de control de los recursos públicos
ejecutados en el territorio, el programa ha apoyado
el desarrollo de una metodología que permita hacer
mejor seguimiento y control fiscal territorial.
Adicionalmente, ha sido importante fomentar la
coordinación con la banca multilateral y los coope-
El ingreso de Colombia a la OCDE es un gran paso en la
dirección de seguir buenas prácticas internacionales, sin
embargo, aún quedan varias áreas a fortalecer como suge-
rido en las evaluaciones internacionales de Gasto
Público y Rendición de Cuentas (PEFA, del Banco Mundial)
y de Transparencia fiscal (FTE,
del Fondo Monetario Internacional)
rantes, como el Banco Mundial, el Banco Inter-Ame-
ricano de Desarrollo, y la cooperación de la Unión
Europea, entre otros. Suiza ha asumido un rol de
liderazgo, fomentando el intercambio técnico entre
dichas entidades, permitiendo orientar esfuerzos y
recursos hacia un propósito común en torno al for-
talecimiento de la gestión de las finanzas pública
en Colombia.
La Cooperación Suiza (SECO) se ha constituido
por tanto como el principal donante en gestión fi-
nanciera en Colombia en términos de aportación
de recursos y se distingue por ser una cooperación
activa, que busca el diálogo entre las partes y por
la calidad técnica de su apoyo. Una segunda fase
de este programa de fortalecimiento de la gestión
de las finanzas públicas está en etapa de diseño. El
ingreso de Colombia a la OCDE es un gran paso en
la dirección de seguir buenas prácticas internacio-
nales, sin embargo, aún quedan varias áreas a for-
talecer como sugerido en las evaluaciones interna-
cionales de Gasto Público y Rendición de Cuentas
(PEFA, del Banco Mundial) y de Transparencia fiscal
(FTE, del Fondo Monetario Internacional), así como
las recomendaciones de la Comisión del Gasto y
del Estudio de la Institucionalidad Fiscal, todo lo
anterior también apoyado por la Cooperación Sui-
za (SECO). Contar con un socio tan comprometido
como la Contraloría General de la República ha sido
sin lugar a dudas un factor de éxito fundamental
para el desarrollo de este programa de finanzas pú-
blicas financiado por Suiza.
ECONOMÍA COLOMBIANA 123
 COOPERANTES
Banco Interamericano
de Desarrollo
Programa Fortalecimiento
Institucional de la Contraloría
General de la República.
Préstamo BID
Teniendo en cuenta que la CGR cumple un papel fun-
damental en la lucha contra la corrupción y la mejora
de la gestión pública, contribuyendo en la relación
entre el Estado y sus instituciones con los ciudada-
nos, y que su labor debe permitir mejoras sustancia-
les en la rentabilidad social de los productos a cargo
de los sujetos de control y vigilancia, es decir, verificar
cuáles son los productos que reciben efectivamente
los ciudadanos y si estos les dan garantías en el goce
efectivo de sus derechos, se incorporó en el Plan Es-
tratégico Institucional para el periodo 2014-2018,
denominado “Nuevo Enfoque del Control Fiscal”, la
realización de actividades para contar con los ele-
mentos que pudieran servir para adelantar un ejerci-
cio de fortalecimiento institucional.
Así las cosas, para revisar el cumplimiento de di-
chos estándares, entre el mes de diciembre del año
2014 y el mes de marzo del año 2015 se adelantó
en la entidad un diagnóstico de capacidades insti-
tucionales basado en la metodología aplicada para
124 ECONOMÍA COLOMBIANA
evaluar el desempeño de entidades fiscalizadoras
superiores (MMD EFS) desarrollada por la Organi-
zación Internacional de Entidades Fiscalizadoras
Superiores, INTOSAI. El mencionado diagnóstico
se orientó a identificar el desempeño de la entidad
respecto a los estándares internacionales y las me-
jores prácticas en el desarrollo de sus funciones, y
a establecer las brechas existentes frente a dichos
estándares, y con base a ello determinar las opor-
tunidades de mejora.
Los resultados permitieron establecer oportunida-
des de mejora en la calidad de los procesos y re-
sultados de las auditorías, en la eficiencia de las
acciones del control fiscal, en la capacidad para
gestionar un control fiscal transparente y partici-
pativo, y en general, en la efectividad del sistema
de control fiscal, por lo que se consideró necesario
construir una propuesta para financiar el desarrollo
de un conjunto de acciones para que contribuyan al
fortalecimiento institucional la entidad.
 COOPERANTES

En esa medida, durante el año 2015 se movili-
zaron los esfuerzos para soportar técnica, eco-
nómica, social y financieramente una propuesta
de fortalecimiento institucional ante el DNP, el
CONPES, el CONFIS, el MHCP y el Congreso de
la República que permitirá contar con la autori-
zación para que la Nación suscribiera un contra-
to de préstamo con la banca multilateral para su
financiamiento. Finalmente, luego de surtir los
procedimientos correspondientes se suscribió el
17 de febrero de 2016 un contrato de préstamo
por USD 30 millones con el Banco Interamerica-
no de Desarrollo con el propósito de financiar la
ejecución del Programa de Fortalecimiento Insti-
tucional.
A partir de dicho momento, se adelantaron las ges-
tiones necesarias para poner en marcha la opera-
ción de préstamo, cumplimiento las condiciones
necesarias para el primer desembolso, y desde en-
tonces se ha ejecutado cerca del 60% de los recur-
sos de la operación a través de 100 contratos.
El desarrollo del Programa ha sido considerado exi-
toso tanto por la entidad como por el BID teniendo
en cuenta cuatro razones principales:
i) Se han alcanzado ejecuciones anuales en prome-
dio del 93% sobre los recursos asignados en el
Presupuesto General de la Nación.
ii) Por segundo año consecutivo (2016 y 2017)
la auditoría externa del programa ha calificado
como satisfactorio el desempeño de la opera-
ción de crédito en términos financieros, contrac-
tuales y de control.
iii) El pasado 3 de mayo, mediante el Documento
CONPES 3922, se declaró la importancia estraté-
gica para el país del Programa teniendo en cuen-
ta la importancia del ejercicio de fortalecimiento
para el cumplimiento de las labores de la CGR.
iv) Se ha fortalecido la planeación, ejecución y se-
guimiento de las acciones de control fiscal; la
gestión de la información; y la promoción de la
transparencia y participación ciudadana, alcan-
zando los resultados esperados de acuerdo con
la planeación del Programa enfocados especial-
mente en la consolidación de un nuevo enfoque
del control fiscal cumpliendo con las normas
internacionales aplicables a la labor de las enti-
dades de fiscalización superior; la definición de
alcance y competencias del control fiscal macro;
aplicación de las estrategias generales y espe-
cíficas de gestión del cambio; la aplicación de
estrategias de comunicación interna y externas
que permiten una mejor difusión y divulgación
de las actividades realizadas por la CGR; un nue-
vo enfoque de control fiscal participativo; un
ejercicio integral de arquitectura empresarial
sobre los procesos misionales de la entidad; el
fortalecimiento de la gestión de la información
incluyendo la aplicación de un modelo de gobier-
no de tecnologías de la información y de inteli-
gencia del negocio; y un robustecer el sistema
de participación ciudadana y de transparencia,
incluyendo el rediseño de la página web y la in-
tranet institucional, así como el levantamiento
de la línea base para la medición de la percep-
ción ciudadana y de los entes sujetos de control
frente a la gestión de la CGR.

Durante el año 2015 se movilizaron los esfuerzos para soportar

técnica, económica, social y financieramente una propuesta de
fortalecimiento institucional ante el DNP, el CONPES, el CONFIS,
el MHCP y el Congreso de la República que permitirá contar con
la autorización para que la Nación suscribiera un contrato de
préstamo con la banca multilateral para su financiamiento.

ECONOMÍA COLOMBIANA 125

Pedro Nel Ospina

Histórico
126 ECONOMÍA COLOMBIANA
 HISTÓRICO

La Contraloría
y el General

Pedro Nel
Ospina
La historia política de cómo nació la Contraloría General de la República
bajo la presidencia de Pedro Nel Ospina. Se cuenta cómo fue la elección
de Ospina, miembro de una familia que ha elegido tres mandatarios.
Nació en el Palacio Presidencial y su padre Mariano Ospina Rodríguez,
además de ser fundador del Partido Conservador, fue víctima de la guerra
de 1860 que lo destituyó, puso fin a la Confederación Granadina y dio
inicio a los Estados Unidos de Colombia.

Óscar Alarcón Núñez*

La Contraloría General de la República nació cuando indemnización norteamericana por la separación de

llegó a Colombia una gran cantidad de dinero. Era
el gobierno de Pedro Nel Ospina que contó con la
fortuna de recibir los 25 millones de dólares de la
* Editor General de la Revista Economía Colombiana.
Panamá; el aumento y buen precio del café en los
mercados internacionales, así como un empréstito
por cinco millones de dólares que el nuevo gobierno
consiguió con un banco estadounidense.

ECONOMÍA COLOMBIANA 127

 HISTÓRICO
Ospina era de noble cuna. Nacido en el propio Pa-
lacio Presidencial (Palacio de San Carlos, entonces)
cuando su padre, Mariano Ospina Rodríguez, funda-
dor del Partido Conservador, ejercía la Presidencia
durante la vigencia de la Constitución de la Con-
federación Granadina. A su padre le tocó sufrir la
derrota en la guerra de 1860, a manos del general
Tomas Cipriano de Mosquera, e irse con su familia al
destierro a Jamaica, Puerto Rico y Guatemala.
Ospina Rodríguez fue un político controvertido.
Conspirador contra el Libertador en la noche sep-
tembrina. Participó en la elección de José Hilario
López, el 7 de marzo de 1849, cuando en el Conven-
to de Santo Domingo se enfrentaban quienes ya se
llamaban liberales y quienes fundarían con Ospina
Rodríguez el Partido Conservador. Estos apoyaban
a Rufino José Cuervo pero en la tercera votación, an-
tes de emitir su voto, Ospina Rodríguez frente a la
urna declaró:
“Voto por José Hilario López, para que no asesinen al
Congreso”.
A López lo apoyaban los liberales y los artesanos.
Días después, el 23 de agosto, Ospina Rodríguez y
José Eusebio Caro redactaron el programa de lo que
se llamaría el Partido Conservador.
Pero Ospina Rodríguez, repito, era un hombre
controvertido. A pesar de que su partido era ami-
go del estado centralista, patrocinó la creación
de la Confederación Granadina (Constitución
de 1858), vanagloriándose de que era “católico,
apostólico, romano… y federalista”. No contento
con eso acompañó al procurador de la época,
Florentino González, en una iniciativa de reforma
constitucional calcada de la Constitución federal
norteamericana, en donde proponía que “en caso
de que no se adoptara el proyecto en referencia, se
decretase la anexión del territorio granadino a los Es-
tados Unidos de América”1.
A Ospina Rodríguez, siendo presidente, le corres-
pondió la guerra de 1860 cuando fue derrotado
por el general Tomás Cipriano de Mosquera y
desapareció la Confederación Granadina, en la
que ha sido la única revolución que ha triunfa-
do en nuestro país; luego de la cual se aprobó
en Rionegro la nueva Constitución que llamó a
nuestra nación Estados Unidos de Colombia. Ésta
era federal y desapareció con la batalla de la Hu-
mareda, después de la cual el presidente Rafael
Núñez, desde los balcones de Palacio declaró: “La
Constitución de 1863 ha dejado de existir”.
128 ECONOMÍA COLOMBIANA
Mariano Ospina Rodríguez fue condenado a muerte
pero Mosquera le perdonó la vida y se vio obligado
a irse al exilio con su familia y su hermano Pastor.
El General Ospina
Pedro Nel Ospina, uno de los hijos de Ospina Rodrí-
guez, estuvo en el exilio con su padre en Centroamé-
rica. Luego de estudiar en el exterior regresó al país
y participó en la guerra de los Mil Días y después fue
ministro del vicepresidente José Manuel Marroquín
quien, ante rumores de que participaba en un gol-
pe de estado contra su gobierno, lo destituyó y le
tocó tomar el camino del exilio, como hizo su padre,
en esta ocasión a México y Estados Unidos. A su
regreso, cuando en noviembre de 1903 llegaron a
Bogotá los primeros rumores de la separación de Pa-
namá, y a pesar de que sus relaciones con el vicepre-
sidente Marroquín estaban rotas desde cuando fue
destituido, creyó deber suyo ofrecer sus servicios al
jefe del Ejecutivo. En las horas de la tarde del 5 de
noviembre acudió al palacio de San Carlos. Primero
le llamó su atención la soledad de la casa. Avanzó
por los salones desiertos. En una habitación retirada
se hallaba el señor Marroquín entregado a la lectu-
ra. Cuando el Mandatario notó que alguien llegaba,
se dirigió a su encuentro, con el índice de la mano
izquierda entre las páginas del libro para marcar el
sitio donde llevaba la lectura, y sombreando con la
diestra los cristales de los anteojos. Al reconocerlo,
exclamó:
--Oh, Pedro Nel, no hay mal que por bien no venga. Se nos
ha separado Panamá, pero tengo el gusto de volverlo a
ver en casa.
El general Ospina sintió curiosidad por saber qué
libro embargaba la atención del presidente de Co-
lombia en aquella hora de angustia mortal. Era una
novela de Bourget.2
Elección de Ospina
En 1921 el gobierno del presidente Marco Fidel
Suárez defendía en el Congreso el tratado Urru-
tia-Thomson, cuyo primer artículo establecía una
reparación moral del gobierno y del pueblo nortea-
mericano a Colombia por la pérdida de Panamá.
La propuesta encontró en la Cámara el rechazo no
1 De la Vega, José. La federación en Colombia. Biblioteca de Autores
Colombinos. Editorial ABC. Bogotá. 1952. p.170
2 Gómez, Laureano. El carácter del general Ospina. Ediciones Colom-
bia. Bogotá, 1928. p. 39.
 HISTÓRICO

solo por lo que se disponía allí contra la soberanía

nacional sino por actuaciones particulares del presi-
dente Suárez quien había vendido anticipadamente
su sueldo a un banco norteamericano, acto que era
Dirigía la artillería
contrario a la dignidad de la República, según afir-
mación de sus críticos.
parlamentaria contra
La negociación se había hecho con un banco, cuyo ge-
Suárez un joven político,
rente, Frank O. Koppel, había acudido al gerente de la Laureano Gómez, quien
United Fruit, para que la compañía bananera adelanta-
ra el préstamo solicitado por el presidente. Ni siquiera con ese debate inició
el mismo Suárez sabía que los dineros que recibió pro-
venían de un depósito de la empresa extranjera. su carrera pública.
Dirigía la artillería parlamentaria contra Suárez un jo- Luego de las acusaciones,
ven político, Laureano Gómez, quien con ese debate
inició su carrera pública. Luego de las acusaciones,
en un hecho insólito,
en un hecho insólito, el jefe del Estado se presentó el jefe del Estado se
al recinto con la banda presidencial al pecho, acom-
pañado de todos sus ministros vestidos de etiqueta, presentó al recinto con
y con voz tenue, casi imperceptible, confesó que lo
que se había dicho era cierto pero que según su cri- la banda presidencial
terio moral no había cometido ninguna falta porque
los préstamos pedidos a individuos o compañías
al pecho, acompañado
que tenían negocios con el Estado, o aspiraban a
tenerlos, habían sido garantizados con propiedades
de todos sus ministros
particulares suyas que de sobra alcanzaban para re- vestidos de etiqueta,
embolsar los dineros recibidos. Garantizó que eso
era así y que lo juraba ante Dios. y con voz tenue, casi
Consecuencia de lo anterior Suárez pidió licencia, imperceptible, confesó
no renunció, y asumió el designado Jorge Holguín.
A pesar del cambio en la dirección del Estado, el de- que lo que se había dicho
bate sobre el tratado Urrutia-Thomson siguió con la
férrea oposición de Laureano Gómez y del ex presi-
era cierto.
dente José Vicente Concha, quien con ese propósito
regresó al país desde su embajada en el Vaticano.
Pero tan de malas, por una afección bronquial no Para las elecciones de 1922, el designado Holguín
pudo concurrir al Capitolio y gracias a esa ausencia impulsaba la candidatura del general Pedro Nel Os-
se aprobó el tan aplazado tratado. pina mientras que el presidente titular, Suárez, tra-
tó infructuosamente de combatirla. El Liberalismo,
Según el presidente López Michelsen, Suárez era que estaba huérfano de poder, se atrevió a lanzar al
“un hombre del medioevo, de un beato que sincera- general Benjamín Herrera, a pesar de que sabía que
mente estaba convencido que dándole cuenta al cielo el gobierno acudiría a cualquier argucia para sacar
de sus intenciones quedaba garantizada la pureza de adelante al general Ospina.
sus propósitos”.
“Verificadas las votaciones –cuenta Pedro Juan
Y agregaba López: “La nieta de don Marco Fidel, Tere- Navarro--, el general Benjamín Herrera obtuvo
sa Morales de Gómez, me comentaba alguna vez que cien mil votos más, no obstante todos los fraudes
había que entender que su abuelo era un hombre mís- del adversario. El terror del conservatismo fue tan
tico, más cercano a la mentalidad del siglo XV que a grande que lo obligó a quitarse la careta, atrope-
la del siglo XX, ajeno a las cuestiones de la vida prác-
tica y que creía que a quien debía darle cuenta de sus
3 López Michelsen, Alfonso. Palabras pendientes. Conversaciones
intenciones era a Dios. Y por eso dijo en el Congreso: con Enrique Santos Calderón. El Áncora Editores. Bogotá. 2001. pp
´Juro ante Dios´”3 137, 138

ECONOMÍA COLOMBIANA 129

 HISTÓRICO

llándolo todo. Se cerró el telégrafo por tres días; y

bajo la dirección personal de los respectivos jefes,
Muchos colombianos
se falsificaron los registros electorales, aumentan- que conocen la historia
do fraudulentamente en más de ciento cincuenta
mil los que favorecían al general Ospina. El doctor del país, lo calificaron
Alfonso Villegas Restrepo, quien con valor temerario
había forzado la consigna y se había entrado a las como un gobierno
oficinas del telégrafo, sorprendió a los lideres con-
servadores en la maniobra y la denunció al país en progresista, no solo
su periódico La República. Consumado el delito, se
reanudó el servicio telegráfico y se avisó altanera-
desde el punto de vista
mente a la nación el triunfo de Ospina y la decisión
del gobierno de respaldarlo por la fuerza”.4
del desarrollo físico del
Según el presidente López Michelsen fue un “fraude
país sino desde el punto
monstruoso” lo que se cometió contra el Liberalis-
mo y su candidato Benjamín Herrera, lo cual mante-
de vista del desarrollo
nía al partido desmoralizado y contrito.5 de la administración,
Los resultados oficiales fueron 413.699 del general
Ospina contra 256.231 del liberal Benjamín Herrera.
de la comprensión
Era el segundo mandatario de una familia que ha lo-
grado elegir a tres presidentes, siendo el último de
de la administración
ellos su primo Mariano Ospina Pérez quien lo fue en pública, de su extensión,
los controvertidos años de 1946 a 1950.
El gobierno del general Pedro Nel Ospina dio para
de los servicios
dos juicios extremos. De una parte, don Marco Fi- que se le prestaban
del Suárez, que era un hombre prudente, delicado,
lo calificó como el régimen de la farándula y de la al ciudadano
vil trapacería (engaño), pero, muchos historiado-
res, muchos políticos y muchos colombianos que
conocen la historia del país, lo calificaron como
un gobierno progresista, no solo desde el punto “A don Marco Fidel Suárez me lo encontraba yo todas
de vista del desarrollo físico del país sino desde el las mañanas cuando salía por la carrera séptima hacia
punto de vista del desarrollo de la administración, el Colegio del Rosario a seguir el curso de derecho públi-
de la comprensión de la administración pública, de co que dictaba a las siete a.m. el doctor Abadía. El regre-
su extensión, de los servicios que se le prestaban saba solo a Palacio después de oír misa y comulgar en la
al ciudadano.6 iglesia de San Ignacio”.

En esos años, el país era distinto a como lo es hoy.
Así lo describía Eduardo Zuleta Ángel en un libro bio-
gráfico sobre Alfonso López Pumarejo:
“La tranquilidad y la calma eran completas. En Colom-
bia no podía pasar nada. El gobierno no necesitaba de
servicio de inteligencia y los presidentes salían a la calle
solos, a pie, sin guardaespaldas. A las cinco de la tarde
terminaban su tarea, sin dejar sobre su escritorio asun-
tos pendientes”.
“El doctor José Vicente Concha dejaba su despacho a
esa hora. De levita y chistera se dirigía a tomar té a casa
de su señora suegra.
“Con el general Ospina viajé varias veces a caballo por
la sabana de Bogotá, sin escolta, sin una pistola, sin
guardia, sin más protección que la del respeto que el
Presidente de la República infundía”.
“Al ascender a la Presidencia, el doctor Abadía siguió
dictando su clase de derecho constitucional”.
4 Navarro, Pedro Juan. El parlamento en pijama. Talleres Mundo al
Día. Bogotá, pp. 45, 46
5 López Michelsen, Alfonso. Mis memorias. Editorial Oveja Negra.
Bogotá. 2009. p.121
6 Villalba Bustillo, Carlos. Conferencia en Cartagena, 2013

130 ECONOMÍA COLOMBIANA

 HISTÓRICO
“La Presidencia de la República era un destino público
que requería abnegación y sacrificio, completamente
extraño a todo ambiente de fanfarria”7.
El general Pedro Nel Ospina fue el primer presi-
dente en hacer giras por el país y también el pri-
mero en utilizar el avión. Tuvo la suerte de encon-
trar una tesorería llena de dinero que le permitió
poner en ejecución una serie de obras públicas
que estuvieran dirigidas por el ministro del ramo,
Laureano Gómez, el controvertido político con-
servador que tumbó al presidente Suárez y quien
mucho daría de qué hablar en los años siguientes.
Paradojas de la política. Gracias a la robustecida
tesorería de la nación, Laureano Gómez, quien
combatió en la Cámara el tratado con los EE.UU.,
se benefició de la indemnización norteamericana
y pudo hacer obras como ministro del ramo en el
gobierno de Pedro Nel Ospina. Él mismo las deta-
lla: se construyó una longitud férrea igual a la eje-
cutada en los cincuenta años anteriores, es decir,
más de quinientos kilómetros; se emprendieron
y organizaron obras de grande aliento, como la
apertura de las Bocas de Ceniza y la canalización
del rio Magdalena; se abrió a la circulación la ca-
rretera de Cambao; se impulsó considerablemen-
te la central del norte; en Nariño, en la Costa At-
lántica, en Antioquia, en el Tolima y en el Cauca
se adelantaron las carreteras que permitieron el
notable aumento del tráfico inmobiliario; se ter-
minó en Bogotá el capitolio nacional, el palacio
de Justicia, el laboratorio de higiene; se constru-
yeron las grandes estaciones del ferrocarril del
sur, en Chiquinquirá, el salto de Tequendama y
el hotel estación de Buenaventura; se iniciaron y
construyeron en gran parte los palacios naciona-
les de Medellín, Manizales y Cali.8
Se mostró así Laureano Gómez como gran eje-
cutor y comenzó a construir su camino hacia la
Presidencia de la República. Por su parte, José
Vicente Concha, quien regresó al país para com-
batir el tratado Urrutia-Thomson y buscar infruc-
tuosamente la reelección presidencial, le tocó
conformarse con aceptar la propuesta del desig-
nado Jorge Holguín de volver a la Embajada en el
Vaticano. La gripa que lo afectó para impedir el
hundimiento del tratado le permitió regresar a su
querida ciudad eterna. En esa sede diplomática
murió y tuvo la misma suerte del expresidente
Enrique Olaya Herrera, fallecido también en olor
de santidad. Fue padre del cardenal Luis Concha
Córdoba.
Era mucha plata los veinticinco millones de dólares
que recibió la Nación por la indemnización por la se-
paración de Panamá. Equivalía en su época a diez
veces más que todas las reservas bancarias colom-
bianas en aquel momento.
A lo anterior se sumó el incremento de un 300 por
ciento en las exportaciones de café entre 1913 y
1929 y en ese mismo lapso los precios del producto
aumentaron en un cincuenta por ciento.
Creación de la Contraloría
Tan pronto asumió Ospina la Presidencia y contan-
do con la colaboración de nuestro embajador en
Washington, Enrique Olaya Herrera, contrataron
los servicios del economista de la Universidad de
Princenton, Edward Kemmerer, quien junto con una
comisión que él presidía asesoró al gobierno para la
creación del Banco Central. Coincidió la llegada de
la Comisión con la quiebra, decretada por el Gobier-
no, del banco más grande del país, el Banco López,
cuyo dueño principal era Pedro A. López, uno de los
hombres más ricos de entonces, padre de López Pu-
marejo y abuelo de López Michelsen. El Ejecutivo se
vio obligado a prolongar durante tres días la fiesta
nacional de la independencia, hasta el 23 de julio,
para implementar las nuevas políticas económicas.
Varias fueron las leyes que se aprobaron en 1923
por recomendación de la Misión Kemmerer, una
de ellas la que permitió la creación de la Contralo-
ría General de la República, así como otras que en
su momento introdujeron nuevas y sanas prácticas
bancarias y comerciales, organizaron la función del
crédito delimitando la órbita de sus actividades,
encausándola por rumbos benéficos para los aso-
ciados y bajo la vigilancia del Estado, ejercida por
la Superintendencia Bancaria, así como la creación
del Banco de la República. La ley de la Contraloría
sustituyó la llamada Corte de Cuentas, un organis-
mo menor que no llevaba libros de contabilidad ni
producía balances. El organismo estaba integrado
por diez magistrados, elegidos para un período de
cuatro años por el Senado y la Cámara.
Cuenta Pedro Juan Navarro, parlamentario de la época,
que las leyes recomendadas por la Misión fueron expe-
didas sin discusión por exigencia del general Ospina,
“de ahí que consagraran errores de tanta magnitud”.
7 Zuleta Ángel, Eduardo. El presidente López. Ediciones Albon. Me-
dellín. 1966. p. 63
8 Gómez, Laureano. op.cit., pp 66, 67.
ECONOMÍA COLOMBIANA 131
 “El Banco de la República –precisa—fue fundado
en los momentos de pánico producido por la sus-
pensión de pagos del Banco López, se consumó la
insalvable equivocación de haberle dado mayoría
en la junta directiva de la institución, que tiene el
privilegio de emitir billetes, a los intereses particu-
lares, que solo contribuyeron con medio millón de
pesos al capital inicial, contra cinco millones que
aportó la Nación” 9
El presidente Ospina, cuando se tramitaba esa ley,
pretendía que el contralor no necesariamente fuera
colombiano porque su interés era que quien ejer-
ciera el cargo fuera Thomas Russell Lill, quien había
hecho parte de la Misión, pero la bancada liberal de
oposición se resistió a que así quedara en la ley y
por consiguiente esa responsabilidad se reservara a
los nacionales.
A pesar de que hubo recomendaciones en materia
tributaria, el Congreso no las adoptó sino en 1935,
durante el gobierno de López Pumarejo. Así lo reco-
noce Enrique Caballero Escobar quien sostiene que
en esa administración se aprobó una reforma tribu-
taria en donde el fisco descansaba primordialmente
sobre impuestos directos, poniendo a funcionar el
impuesto progresivo sobre la renta y el complemen-
tario sobre el patrimonio.
Caballero Escobar, quien fue crítico acérrimo del
segundo gobierno de López Pumarejo, le hace sin
embargo ese reconocimiento señalando que asistió
a la gestación de esa reforma tributaria en la que
colaboró Jorge Soto del Corral.10
Contra el gobierno del general Ospina se fraguaron
dos conspiraciones: la llamada de la Regadera, por
el sitio en que se verificó la reunión de los posibles
revolucionarios y que no fue sino un delirio alcohóli-
co de alguno de los oficiales, ninguno de los cuales
llegaba a capitán; y la otra en la que participó el se-
gundo designado presidencial, Miguel Arroyo Díez.
Esta se planeó aprovechando un viaje a Medellín del
presidente Ospina en noviembre de 1925, para asis-
tir al festejo de los doscientos cincuenta años de la
fundación de la ciudad. El plan consistía en que el
primer mandatario sería secuestrado por la guardia
entre Girardot y Bogotá, durante su regreso; el pri-
mer designado José Joaquín Casas sería apresado en
132 ECONOMÍA COLOMBIANA
la capital, mientras que el segundo designado, Mi-
guel Arroyo Díez, se posesionaría de la Presidencia,
lanzando un manifiesto al país con diversas prome-
sas y ofreciendo entre ellas algunas prerrogativas
para el liberalismo. La conspiración abortó porque
el Presidente, enterado de la situación, regresó
precipitadamente a Bogotá y se presentó de im-
proviso a Palacio.11
Luego no la tuvo fácil el general Ospina en los años
de su gobierno.
Constitución del 91
Para concluir la historia de la Contraloría General
de la República que estuvo tan ligada a los hechos
políticos de la época, bueno es anotar que la Cons-
titución de 1991 se ocupó del control fiscal y de la
función pública que ejerce la entidad en el artículo
267. Sin embargo en la primera versión de la Car-
ta publicada en la Gaceta Constitucional 114 del 7
de julio de 1991 aparecen solo los cuatro primeros
incisos, “comiéndose” los cinco subsiguientes que
se referían a la elección del contralor. Igual sucedió
con el artículo siguiente, el 268, que enumera las
13 funciones del contralor, “comiéndose” el inciso
final: “Presentar a la Cámara de Representantes la
cuenta general del Presupuesto y del Tesoro y cer-
tificar el balance de la Hacienda presentado al Con-
greso por el contador general”.
Como consecuencia de estas y de otras omisio-
nes que se detectaron en la primera publicación,
el secretario general de la Constituyente, Jacobo
Pérez Escobar, ordenó una segunda en la Gace-
ta Constitucional número 116 del 20 de julio de
1991, en donde aparecieron las disposiciones que
se habían “comido”. 12
9 Navarro, Pedro Juan. op.cit. p. 63.
10 Caballero Escobar, Enrique. La revolución tributaria de López. Pu-
blicada en Noguera Mendoza, Aníbal. Aproximación a Alfonso López.
Banco de la República. Bogotá. Tomo I, pp. 310, 311
11 Aguilera Peña, Mario. La designatura presidencial. Una genui-
na institución colombiana. Credencial Historia, edición 94, octubre
1997.
12 Alarcón Núñez, Óscar. La cara oculta de la Constitución del 91.
Planeta. Bogotá, 2011. pp. 196, 197, 216, 217, 218..