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Date: 2019.11.29 COT
Reason: Doy Conformidad al Presente Documento

“Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres”

"Año de la Lucha contra la Corrupción y la Impunidad"

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RESOLUCIÓN Nº 002724-2019-SERVIR/TSC-Primera Sala
HERRERA VASQUEZ
Ricardo Javier FAU
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GOMEZ CASTRO Oscar
EXPEDIENTE : 5086-2019-SERVIR/TSC
Enrique FAU
20477906461 hard IMPUGNANTE : ORLANDO UPARI SILVANO
ENTIDAD : MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE MAYNAS
RÉGIMEN : DECRETO LEGISLATIVO Nº 728
MATERIA : RÉGIMEN DISCIPLINARIO
DESTITUCIÓN

SUMILLA: Se declara la NULIDAD de la Resolución de Gerencia Municipal Nº 451-2019-

GM-MPM, del 14 de octubre de 2019, emitida por la Gerencia Municipal de la
Municipalidad Provincial de Maynas; por haberse vulnerado el debido procedimiento
administrativo.

Lima, 29 de noviembre de 2019

ANTECEDENTES

1. Mediante Resolución de Subgerencia de Recursos Humanos Nº 41-2019SGRH-GA-

MPM, del 5 de septiembre de 2019, la Subgerencia de Recursos Humanos de la
Municipalidad Provincial de Maynas, en adelante la Entidad, inició procedimiento
administrativo disciplinario al señor ORLANDO UPARI SILVANO, en adelante el
impugnante, por presuntamente haber incurrido en las faltas tipificadas en los
literales j) y n) del artículo 85º de la Ley Nº 30057 – Ley del Servicio Civil1.

Al respecto, la Entidad precisó que el impugnante incurrió en inasistencias

injustificadas durante 10 días, del 19 al 30 de julio de 2019.

2. Con Resolución de Gerencia Municipal Nº 451-2019-GM-MPM, del 14 de octubre

de 2019, la Gerencia Municipal de la Entidad impuso al impugnante la sanción de
destitución, al determinar que estaba acreditada su responsabilidad en la comisión

1
Ley Nº 30057 – Ley del Servicio Civil
“Artículo 85. Faltas de carácter disciplinario
Son faltas de carácter disciplinario que, según su gravedad, pueden ser sancionadas con suspensión
temporal o con destitución, previo proceso administrativo:
(…)
j) Las ausencias injustificadas por más de tres (3) días consecutivos o por más de cinco (5) días no
consecutivos en un período de treinta (30) días calendario, o más de quince (15) días no consecutivos
en un período de ciento ochenta días (180) calendario.
(…)
n) El incumplimiento del horario y la jornada de trabajo”.

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"Año de la Lucha contra la Corrupción y la Impunidad"

de las faltas tipificadas en los literales j) y n) del artículo 85º de la Ley Nº 30057.

TRÁMITE DEL RECURSO DE APELACIÓN

3. El 7 de noviembre de 2019 el impugnante interpuso recurso de apelación contra la

Resolución de Gerencia Municipal Nº 451-2019-GM-MPM, solicitando su
absolución de las faltas imputadas. Aseguraba que estuvo en su casa por motivos
de salud, y, producto de un episodio de violencia familiar, estuvo detenido
ilegalmente por la policía del 21 al 24 de julio de 2019. Cuestionaba que no se haya
valorado adecuadamente el certificado médico que presentó para justificar sus
inasistencias.

4. Con Oficio Nº 2569-2019-SGRH-GA-MPM la Entidad remitió al Tribunal del Servicio

Civil, en adelante el Tribunal, el recurso de apelación interpuesto por el impugnante,
así como los antecedentes que originaron la resolución impugnada.

5. Mediante Oficios Nos 11842-2019-SERVIR/TSC y 11843-2019-SERVIR/TSC, la

Secretaría Técnica del Tribunal determinó que el recurso de apelación interpuesto
por el impugnante cumple con los requisitos de admisibilidad señalados en el
artículo 18º del Reglamento del Tribunal del Servicio Civil, aprobado por Decreto
Supremo Nº 008-2010-PCM, modificado por el Decreto Supremo Nº 135-2013-PCM
y por la Segunda Disposición Complementaria Modificatoria del Decreto Supremo
Nº 040-2014-PCM.

ANÁLISIS

De la competencia del Tribunal del Servicio Civil

6. De conformidad con el artículo 17º del Decreto Legislativo Nº 10232, modificado por

2
Decreto Legislativo Nº 1023 - Decreto Legislativo que crea la Autoridad Nacional del Servicio Civil,
Rectora del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos
“Artículo 17º.- Tribunal del Servicio Civil
El Tribunal del Servicio Civil - el Tribunal, en lo sucesivo - es un órgano integrante de la Autoridad que
tiene por función la resolución de controversias individuales que se susciten al interior del Sistema.
El Tribunal es un órgano con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia.
Conoce recursos de apelación en materia de:
a) Acceso al servicio civil;
b) Pago de retribuciones;
c) Evaluación y progresión en la carrera;
d) Régimen disciplinario; y,
e) Terminación de la relación de trabajo.
El Tribunal constituye última instancia administrativa. Sus resoluciones podrán ser impugnadas
únicamente ante la Corte Superior a través de la acción contencioso administrativa.

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"Año de la Lucha contra la Corrupción y la Impunidad"

la Centésima Tercera Disposición Complementaria Final de la Ley Nº 29951 - Ley del

Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 20133, el Tribunal tiene por
función la resolución de controversias individuales que se susciten al interior del
Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos, en las materias: acceso
al servicio civil, evaluación y progresión en la carrera, régimen disciplinario y
terminación de la relación de trabajo; siendo la última instancia administrativa.

7. Asimismo, conforme a lo señalado en el fundamento jurídico 23 de la Resolución de

Sala Plena Nº 001-2010-SERVIR/TSC4, precedente de observancia obligatoria sobre
competencia temporal, el Tribunal es competente para conocer en segunda y última
instancia administrativa los recursos de apelación que sean presentados ante las
entidades a partir del 15 de enero de 2010, siempre y cuando, versen sobre las
materias descritas en el numeral anterior.

8. Sin embargo, cabe precisar que en el caso de las entidades del ámbito regional y
local, el Tribunal únicamente es competente para conocer los recursos de apelación
que correspondan a la materia de régimen disciplinario, en virtud a lo establecido
en el artículo 90º de la Ley Nº 30057 – Ley del Servicio Civil5, y el artículo 95º de su
reglamento general, aprobado por Decreto Supremo Nº 040-2014-PCM6; para

Por decreto supremo refrendado por el Presidente del Consejo de Ministros, previa opinión favorable
de la Autoridad, se aprobarán las normas de procedimiento del Tribunal”.
3
Ley Nº 29951 - Ley del Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2013
DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS FINALES
“CENTÉSIMA TERCERA.- Deróguese el literal b) del artículo 17 del Decreto Legislativo Nº 1023, Decreto
Legislativo que crea la Autoridad Nacional del Servicio Civil, rectora del Sistema Administrativo de
Gestión de Recursos Humanos”.
4
Publicada en el Diario Oficial El Peruano el 17 de agosto de 2010.
5
Ley Nº 30057 – Ley del Servicio Civil
“Artículo 90º.- La suspensión y la destitución
La suspensión sin goce de remuneraciones se aplica hasta por un máximo de trescientos sesenta y cinco
(365) días calendario previo procedimiento administrativo disciplinario. El número de días de suspensión
es propuesto por el jefe inmediato y aprobado por el jefe de recursos humanos o quien haga sus veces,
el cual puede modificar la sanción propuesta. La sanción se oficializa por resolución del jefe de recursos
humanos o quien haga sus veces. La apelación es resuelta por el Tribunal del Servicio Civil.
La destitución se aplica previo proceso administrativo disciplinario por el jefe de recursos humanos o
quien haga sus veces. Es propuesta por el jefe de recursos humanos o quien haga sus veces y aprobada
por el titular de la entidad pública, el cual puede modificar la sanción propuesta. Se oficializa por
resolución del titular de la entidad pública. La apelación es resuelta por el Tribunal del Servicio Civil”.
6
Reglamento de la Ley Nº 30057, aprobado por Decreto Supremo Nº 040-2014-PCM
“Artículo 95º.- Competencia para el ejercicio de la potestad disciplinaria en segunda instancia
De conformidad con el artículo 17 del Decreto Legislativo Nº 1023, que crea la Autoridad del Servicio
Civil, rectora del sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos, la autoridad competente
para conocer y resolver el recurso de apelación en materia disciplinaria es el Tribunal del Servicio Civil,
con excepción del recurso de apelación contra la sanción de amonestación escrita, que es conocida por
el jefe de recursos humanos, según el artículo 89 de la Ley.

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"Año de la Lucha contra la Corrupción y la Impunidad"

aquellos recursos de apelación interpuestos a partir del 1 de julio de 2016, conforme

al comunicado emitido por la Presidencia Ejecutiva de SERVIR y publicado en el
Diario Oficial “El Peruano”7, en atención al acuerdo del Consejo Directivo de fecha
16 de junio del 2016.

9. Por tal razón, al ser el Tribunal el único órgano que resuelve la segunda y última
instancia administrativa en vía de apelación en las materias de acceso al servicio
civil, evaluación y progresión en la carrera, régimen disciplinario y terminación de
la relación de trabajo, con la resolución del presente caso asume dicha
competencia, pudiendo ser sus resoluciones impugnadas solamente ante el Poder
Judicial.

10. En ese sentido, considerando que es deber de todo órgano decisor, en cautela del
debido procedimiento, resolver la controversia puesta a su conocimiento según el
mérito de lo actuado; y, habiéndose procedido a la admisión del recurso de
apelación y valoración de los documentos y actuaciones que obran en el
expediente, corresponde en esta etapa efectuar el análisis jurídico del recurso de
apelación.

Del régimen disciplinario y el procedimiento sancionador regulado por la Ley Nº 30057

- Ley del Servicio Civil, y su Reglamento General, aprobado por el Decreto Supremo Nº
040-2014-PCM

11. Mediante la Ley Nº 30057 - Ley del Servicio Civil, publicada el 4 de julio de 2013 en
el Diario Oficial “El Peruano”, se aprobó un nuevo régimen del servicio civil para las
personas que prestan servicios en las entidades públicas del Estado y aquellas que
se encuentran encargadas de su gestión, con la finalidad de alcanzar mayores
niveles de eficacia y eficiencia, así como prestar efectivamente servicios de calidad
a la ciudadanía, promoviendo además el desarrollo de las personas que lo integran.

12. Al respecto, en el Título V de la citada Ley, se establecieron las disposiciones que

regularían el régimen disciplinario y el procedimiento sancionador, las mismas que
conforme a lo dispuesto por la Novena Disposición Complementaria Final de la Ley
del Servicio Civil8, serían aplicables una vez que entre en vigencia la norma

La resolución de dicho tribunal pronunciándose sobre el recurso de apelación agota la vía

administrativa”.
7
El 1 de julio de 2016.
8
Ley Nº 30057 – Ley del Servicio Civil
DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS FINALES
“NOVENA.- Vigencia de la Ley
a) (…) Las normas de esta ley sobre la capacitación y la evaluación del desempeño y el Título V, referido
al régimen disciplinario y procedimiento sancionador, se aplican una vez que entren en vigencia las

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reglamentaria sobre la materia.

13. Es así que, el 13 de junio de 2014, se publicó en el Diario Oficial “El Peruano” el
Reglamento General de la Ley del Servicio Civil, aprobado por Decreto Supremo Nº
040-2014-PCM, en cuya Undécima Disposición Complementaria Transitoria9 se
estableció que el título correspondiente al régimen disciplinario y procedimiento
sancionador entraría en vigencia a los tres (3) meses de su publicación, es decir, a
partir del 14 de septiembre de 2014.

14. En ese sentido, a partir del 14 de septiembre de 2014, resultan aplicables las
disposiciones establecidas en el Título V de la Ley del Servicio Civil y el Título VI del
Libro I de su Reglamento General, entre los que se encontraban comprendidos
aquellos trabajadores sujetos bajo los regímenes de los Decretos Legislativos N os
276, 728 y 1057, estando excluidos sólo los funcionarios públicos que hayan sido
elegidos mediante elección popular, directa y universal, conforme lo establece el
artículo 90º del Reglamento General de la Ley del Servicio Civil10.

normas reglamentarias de dichas materias, con excepción de lo previsto en los artículos 17º y 18º de
esta ley, que se aplican una vez que se emita la resolución de inicio del proceso de implementación.
(…)”.
9
Reglamento General de la Ley Nº 30057, aprobado por el Decreto Supremo Nº 040-2014-PCM
DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS TRANSITORIAS
“UNDÉCIMA.- Del régimen disciplinario
El título correspondiente al régimen disciplinario y procedimiento sancionador entra en vigencia a los
tres (3) meses de publicado el presente reglamento con el fin que las entidades adecuen internamente
al procedimiento.
Aquellos procedimientos disciplinarios que fueron instaurados con fecha anterior a la entrada en
vigencia del régimen disciplinario de la Ley 30057 se regirán por las normas por las cuales se les imputó
responsabilidad administrativa hasta su terminación en segunda instancia administrativa”.
10
Reglamento General de la Ley Nº 30057, aprobado por el Decreto Supremo Nº 040-2014-PCM
“Artículo 90º.- Ámbito de Aplicación
Las disposiciones de este Título se aplican a los siguientes servidores civiles:
a) Los funcionarios públicos de designación o remoción regulada, con excepción del Defensor del Pueblo,
el Contralor General de la República, los miembros del Jurado Nacional de Elecciones, los miembros del
Consejo Nacional de la Magistratura, el Jefe de la Oficina Nacional de Procesos Electorales, el Jefe del
Registro Nacional de Identificación y Estado Civil, los miembros del Directorio del Banco Central de
Reserva y el Superintendente de Banca, Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones.
b) Los funcionarios públicos de libre designación y remoción, con excepción de los Ministros de Estado.
c) Los directivos públicos;
d) Los servidores civiles de carrera;
e) Los servidores de actividades complementarias y
f) Los servidores de confianza.
Los funcionarios públicos de elección popular, directa y universal se encuentran excluidos de la
aplicación de las disposiciones del presente Título. Su responsabilidad administrativa se sujeta a los
procedimientos establecidos en cada caso”.

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"Año de la Lucha contra la Corrupción y la Impunidad"

15. En concordancia con lo señalado en el numeral precedente, a través de la Directiva

Nº 02-2015-SERVIR/GPGSC - “Régimen Disciplinario y Procedimiento Sancionador
de la Ley Nº 30057, Ley del Servicio Civil”, aprobada por Resolución de Presidencia
Ejecutiva Nº 101-2015-SERVIR-PE, se efectuó diversas precisiones respecto al
régimen disciplinario y el procedimiento sancionador regulado en la Ley del Servicio
Civil y su Reglamento General, señalando en su numeral 4.111 que dichas
disposiciones resultaban aplicables a todos los servidores y ex servidores de los
regímenes regulados por los Decretos Legislativos Nos 276, 728, 1057 y Ley Nº
30057.

16. Por tanto, a partir del 14 de septiembre de 2014 resultan aplicables las normas
previstas en el Título V de la Ley del Servicio Civil y el Título VI del Libro I de su
Reglamento General, a todos los servidores y ex servidores comprendidos bajo los
regímenes laborales de los Decretos Legislativos Nos 276, 728 y 1057.

17. Por su parte, respecto a la vigencia del régimen disciplinario y el procedimiento

administrativo disciplinario, en el numeral 6 de la Directiva Nº 02-2015-
SERVIR/GPGSC, se estableció cuales debían ser las normas que resultaban aplicables
atendiendo al momento de la instauración del procedimiento administrativo, para
lo cual se especificó los siguientes supuestos:

(i) Los procedimientos administrativos disciplinarios instaurados antes del 14 de

septiembre de 2014, se rigen por las normas sustantivas y procedimentales
vigentes al momento de la instauración del procedimiento hasta la resolución
de los recursos de apelación que, de ser el caso, se interpongan contra los actos
que ponen fin al procedimiento.
(ii) Los procedimientos administrativos disciplinarios instaurados desde el 14 de
septiembre de 2014, por hechos cometidos con anterioridad a dicha fecha, se
rigen por las reglas procedimentales previstas en la Ley del Servicio Civil y su
Reglamento General, y por las reglas sustantivas aplicables al momento en que
se cometieron los hechos.
(iii) Los procedimientos administrativos disciplinarios instaurados desde el 14 de
septiembre de 2014, por hechos cometidos a partir de dicha fecha, se regirán
por las normas procedimentales y sustantivas sobre régimen disciplinario

11
Directiva Nº 02-2015-SERVIR/GPGSC - “Régimen Disciplinario y Procedimiento Sancionador de la Ley
Nº 30057, Ley del Servicio Civil”, aprobada por la Resolución de Presidencia Ejecutiva Nº 101-2015-
SERVIR-PE
“4. ÁMBITO
4.1 La presente directiva desarrolla las reglas procedimentales y sustantivas del régimen disciplinario y
procedimiento sancionador y es aplicable a todos los servidores y ex servidores de los regímenes
regulados bajo los Decretos Legislativos 276, 728, 1057 y Ley Nº 30057, con las exclusiones establecidas
en el artículo 90 del Reglamento. (…)”.

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previstas en la Ley del Servicio Civil y su Reglamento General.

(iv) Si en segunda instancia administrativa o en la vía judicial se declarase la nulidad
en parte o de todo lo actuado, el procedimiento se regiría por las reglas
procedimentales previstas en la Ley del Servicio Civil y su Reglamento General,
y por las reglas sustantivas aplicables al momento en que se cometieron los
hechos.

Respecto a las reglas procedimentales y sustantivas de la responsabilidad

disciplinaria, corresponde señalar que en el numeral 7 de la Directiva Nº 02-2015-
SERVIR/GPGSC12 se especificó qué normas serían consideradas procedimentales y
sustantivas.

18. En ese sentido, se debe concluir que a partir del 14 de septiembre de 2014 las
entidades públicas con trabajadores sujetos a los regímenes regulados por el
Decreto Legislativo Nº 276, Decreto Legislativo Nº 728 y Decreto Legislativo Nº 1057
deben aplicar las disposiciones, sobre materia disciplinaria, establecidas en el Título
V de la Ley del Servicio Civil y el Título VI del Libro I de su Reglamento General,
siguiendo las reglas procedimentales mencionadas en los numerales precedentes.

Sobre las faltas tipificadas en los literales n) y j) del artículo 85º de la Ley Nº 30057

19. En relación a la falta prevista en el literal n) del artículo 85º de la Ley Nº 30057,
apreciamos que la misma prescribe que constituye falta el incumplimiento
injustificado del horario y la jornada de trabajo. La doctrina nos ha establecido la
diferencia entre la jornada y el horario de trabajo, precisando que la primera “puede

12
Directiva Nº 02-2015-SERVIR/GPGSC - “Régimen Disciplinario y Procedimiento Sancionador de la Ley
Nº 30057, Ley del Servicio Civil”, aprobada por la Resolución de Presidencia Ejecutiva Nº 101-2015-
SERVIR-PE
“7. REGLAS PROCEDIMENTALES Y REGLAS SUSTANTIVAS DE LA RESPONSABILIDAD DISCIPLINARIA
Se considera como normas procedimentales y sustantivas, para efectos de los dispuesto en el numeral
6 de la presente directiva, las siguientes:
7.1 Reglas procedimentales:
- Autoridades competentes del procedimiento administrativo disciplinario.
- Etapas y fases del procedimiento administrativo disciplinario y plazos para la realización de actos
procedimentales.
- Formalidades previstas para la emisión de los actos procedimentales.
- Reglas sobre actividad probatoria y ejercicio del derecho de defensa.
- Medidas cautelares.
- Plazos de prescripción.
7.2 Reglas sustantivas:
- Los deberes y/u obligaciones, prohibiciones, incompatibilidades y derechos de los servidores.
- Las faltas.
- Las sanciones: tipos, determinación graduación y eximentes”.

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"Año de la Lucha contra la Corrupción y la Impunidad"

entenderse como el tiempo –diario, semanal, mensual y, en algunos casos, anual-

que debe estimar el trabajador a favor del empleador, en el marco de una relación
laboral. En otras palabras, la jornada de trabajo es el tiempo durante el cual el
trabajador queda a disposición del empleador para brindar su prestación de
servicio”13, mientras que “el horario de trabajo representa el periodo “temporal”
durante el cual el trabajador se encuentra a disposición del empleador para la
prestación de sus servicios y, evidentemente, este lapso no podrá ser mayor a la
jornada legal. De esta manera, el horario comprende desde el ingreso hasta la salida
del trabajador del puesto o centro de trabajo”14.

20. De esta manera, lo que la falta en cuestión sanciona es la impuntualidad del

servidor público, quien de manera injustificada incumple su obligación de prestar
servicios dentro de un horario determinado o dentro del número de horas de una
jornada de trabajo previamente establecida.

21. Igualmente, apreciamos que la misma norma (artículo 85º) también prevé como
falta “las ausencias injustificadas por más de tres (3) días consecutivos o por más de
cinco (5) días no consecutivos en un período de treinta (30) días calendario, o más
de quince (15) días no consecutivos en un período de ciento ochenta días (180)
calendario”. Con lo cual, lo que se sanciona con esta otra falta es la inasistencia
injustificada de un servidor a su centro de trabajo, y no precisamente su
impuntualidad.

22. Así pues, las ausencias injustificadas a las que hace referencia esta última
disposición se relacionan con la ausencia total del servidor en un día de trabajo, es
decir, que no se haya presentado a laborar a lo largo del día, lo que marca una clara
diferencia con la falta prescrita en el literal n) del citado artículo 85º, relacionada
con el incumplimiento injustificado del horario y la jornada de trabajo, la cual ̶
reiteramos ̶ sanciona la ausencia en el empleo pero dentro de las horas de trabajo
que corresponderían.

23. De manera que es claro que nuestros legisladores han previsto dos faltas diferentes
para sancionar supuestos relacionados, por un lado, a las impuntualidades, y por
otro, a las inasistencias. Así lo ha entendido también la Autoridad Nacional del
Servicio Civil, quien a través del Informe Técnico Nº 1717-2019-SERVIR/GPGSC, ha
precisado que: “El inciso j) del artículo 85 de la Ley N" 30057 busca sancionar las
inasistencias injustificadas que se dan de forma reiterada, mientras que el inciso n)
de la misma norma castiga la impuntualidad en la que incurre el servidor respecto
del horario y jornada de trabajo establecidos”.

13TOYAMA MIYAGUSUKU, Jorge. Derecho individual del trabajo. Gaceta Jurídica, Lima, 2011, p. 323.
14TOYAMA MIYAGUSUKU, Jorge. Op. Cit., p. 338.

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"Año de la Lucha contra la Corrupción y la Impunidad"

24. Ahora, a manera de ilustración debemos señalar que en el régimen de la actividad

privada el literal h) del artículo 25º de la LPCL contempló una hipótesis normativa
similar a la recogida en el literal j) del artículo 85º, considerando que entre otros
supuestos, constituye falta grave el abandono de trabajo por más de tres días
consecutivos, las ausencias injustificadas por más de 30 días calendario o más de 15
días en un periodo de 180 días calendario.

25. Sobre esta falta, el Tribunal Constitucional se ha pronunciado en el fundamento 6

de la sentencia emitida en el Expediente Nº 09423-2005-AA/TC, indicando que “se
configura cuando el trabajador, sin justificación alguna deja de asistir a su centro de
trabajo por más de tres días consecutivos, o por más de cinco días no consecutivos
en un período de treinta días calendarios o más de quince días en un período de
ciento ochenta días calendarios; lo que denota que el trabajador tiene una conducta
tendiente a incumplir el contrato de trabajo por sí mismo”.

26. Como se ve, la jurisprudencia ha determinado que debe considerarse la voluntad

del trabajador de querer incumplir con su deber de asistencia al centro de trabajo
para determinar la concurrencia de esta falta. De esta manera, en el fundamento
13 de la sentencia emitida en Expediente Nº 01177-2008-PA/TC precisó que su
comisión “requiere que el trabajador por propia voluntad se determine a inasistir a
su centro de labores. En tanto exista un motivo objetivo que fuerce la voluntad del
trabajador de asistir a su centro de labores dicha falta grave no se configura”.

27. Incluso véase que “[n]uestra legislación considera tan importante el cumplimiento
del tiempo de trabajo que el trabajador no podría contestar la imputación invocando
con éxito su eficiencia o buen rendimiento, aunque sean comprobados, cuando es
acusado de absentismo o impuntualidad reiterados”15, con lo cual se aprecia que un
trabajador que cumple con sus funciones de forma idónea, y contribuye al
cumplimiento de los fines y metas trazadas por su empleador, puede ser pasible de
sanción por incurrir en inasistencias injustificadas, toda vez que la inconducta se
materializa sin admitir objeción contraria más que la imposibilidad de asistir a
laborar por alguna causa objetiva (imposibilidad comprobada).

28. En ese contexto, esta Sala estima que los criterios antes expuestos son orientadores
para determinar la forma de aplicación del literal j) del artículo 85º de la Ley Nº
30057, de manera que cuando el servidor no se presenta a trabajar a lo largo del
día laboral, sin que medie una causa justificada, sea por un caso fortuito o fuerza
mayor, o cualquier otro motivo objetivo, se incurrirá en esta falta, pues lo que se
sanciona es la voluntad del servidor de no asistir a laborar.

15GARCÍA MANRIQUE, Álvaro. Jornada de trabajo, horario de trabajo y sobretiempo. Gaceta Jurídica,
Lima, 2015, p. 80

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Sobre los argumentos del recurso de apelación

29. En el presente caso vemos que el impugnante ha sido sancionado por haber
incurrido en las faltas tipificadas en los literales j) y n) del artículo 85º de la Ley Nº
30057, al registrar inasistencias injustificadas durante 10 días, del 19 al 30 de julio
de 2019. Sin embargo, él refiere, primero, que contaba con descanso médico, y
segundo, que del 21 al 24 de julio estuvo detenido por la policía.

30. Así, en relación a la falta prevista en el literal n) del artículo 85º de la Ley Nº 30057,
vemos pues que la misma no se ha configurado debido a que lo que se reprocha al
impugnante son inasistencias y no precisamente incumplir su horario de trabajo o
el número de horas de su jornada habitual.

31. En cuanto a la falta del literal j) del artículo 85º de la Ley Nº 30057, se observa que,
en efecto, el impugnante registra inasistencias en el periodo comprendido entre el
19 y 30 de julio de 2019; sin embargo, ha presentado un certificado médico en el
que se le prescribe descanso por 18 días, desde el 19 de julio de 2019.

32. En ese contexto, es pertinente señalar que, de acuerdo con el numeral VII de la
Directiva Nº 015-GG-ESSALUD-2014, “Normas y Procedimientos para la emisión,
registro y control de las certificaciones médicas por incapacidad y maternidad en
ESSALUD”, aprobado por Resolución de Gerencia General Nº 1311-GG-ESSALUD-
2014, del 23 de diciembre de 2014, el Certificado de Incapacidad Temporal para el
Trabajo – CITT, es definido como:

“Documento oficial por el cual se hace constar el tipo de contingencia y la duración

del periodo de incapacidad temporal para el trabajo. Se otorga al asegurado
acreditado con derecho al mismo, determinado por el tipo de seguro y característica
de cobertura que genera subsidio por incapacidad temporal o maternidad. Este
documento es expedido obligatoriamente por el profesional de la salud de la
Institución y la información del mismo debe estar registrada en la historia clínica del
asegurado.”.

33. Por su lado, los certificados médicos, han sido definidos en el mismo numeral VII de
la citada Directiva, como el “Documento que expiden los médicos después de una
prestación y a solicitud del paciente. Pretende informar de los diagnósticos,
tratamiento y periodo de descanso físico necesario. El Certificado Médico no suele
hacer constancia de las limitaciones que la enfermedad genera en el cumplimiento
de las actividades laborales. Se incluyen los Certificados Médicos otorgados por los
Programas de Atención Ambulatoria Descentralizadas (PAAD)”.

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"Año de la Lucha contra la Corrupción y la Impunidad"

Cabe precisar que esta definición no excluye a los certificados médicos particulares,
lo que, en el contexto antes expuesto, constituye un documento suficiente para
probar el necesario descanso físico, pero que claramente admite prueba en
contrario.

34. Por su parte, el artículo 24º de la Ley Nº 26842 - Ley General de Salud16 establece
que la expedición de certificados directamente relacionados con la atención de
pacientes como un acto de ejercicio profesional de la medicina, y como tal, sujeto a
vigilancia del correspondiente colegio profesional. Asimismo, el artículo 78º del
Código de Ética del Colegio Médico del Perú define el certificado médico como el
documento destinado a acreditar el acto médico realizado.

35. De lo que se desprende que, a priori, todo certificado médico emitido por
profesional competente constituye documento suficiente para acreditar la
enfermedad de un trabajador determinado y, por tanto, para sustentar la
inasistencia al centro de labores.

36. Así las cosas, en el presente caso la Entidad pone en tela de juicio la validez del
certificado médico para no valorarlo, pero no lo prueba idóneamente; olvidando así
que en la tramitación de todo procedimiento administrativo, se presume que los
documentos y declaraciones formulados por los administrados en la forma prescrita
por esta ley, responden a la verdad de los hechos que ellos afirman. Claro está que
esta presunción admite prueba en contrario, pero es a la Entidad a la que le
corresponde probar ello.

37. Frente a esta situación, debemos recordar que el literal e) del numeral 24 del
artículo 2º de la Constitución Política Vigente17, reconoce al principio de presunción
de inocencia como un medio para garantizar la libertad y la seguridad de la persona,
y que prescribe el derecho a ser considerado inocente hasta que se determine
judicialmente su culpabilidad. Si bien este principio nace como una prescripción

16Ley Nº 26842 - Ley General de Salud

“Artículo 24º.- La expedición de recetas, certificados e informes directamente relacionados con la

atención de pacientes, la ejecución de intervenciones quirúrgicas, la prescripción o experimentación de
drogas, medicamentos o cualquier producto, sustancia o agente destinado al diagnóstico, prevención o
tratamiento de enfermedades, se reputan actos del ejercicio profesional de la medicina y están sujetos
a la vigilancia de los Colegios Profesionales correspondientes”.
17Constitución Política del Perú

“Artículo 2º.- Toda persona tiene derecho:

(…)
24. A la libertad y a la seguridad personales. En consecuencia:
(…)
e. Toda persona es considerada inocente mientras no se haya declarado judicialmente su
responsabilidad”.

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vinculada a los hechos atribuibles en el marco de los procesos judiciales, resulta

necesario recordar que el Tribunal Constitucional ha precisado que: “(…) el derecho
fundamental a la presunción de inocencia […], se proyecta también, a los
procedimientos donde se aplica la potestad disciplinaria sancionatoria. Este derecho
garantiza en el ámbito de un proceso la ausencia de toda sanción si no se ha probado
fehacientemente la comisión de la infracción imputada. La potestad disciplinaria
que detenta la entidad demandada no se puede aplicar sobre una presunción de
culpabilidad, sino por el contrario, cuando se ha demostrado con pruebas idóneas la
responsabilidad del imputado en la infracción atribuida”18.

38. Así, en el ámbito administrativo, este derecho se encuentra regulado en el artículo

248º del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento
Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo Nº 004-2019-JUS19, en
adelante TUO de la Ley Nº 27444, en el cual se recogen los principios que rigen la
potestad sancionadora del Estado, denominándole: Presunción de licitud. Este
obliga a las entidades a presumir que los administrados han actuado apegados a sus
deberes mientras no cuenten con evidencia en contrario.

39. De ahí que para enervar el principio de presunción de inocencia se exija a las
autoridades administrativas contar con medios probatorios idóneos que, al ser
valorados debidamente, produzcan certeza de la culpabilidad de los administrados
en los hechos que les son atribuidos, más allá de toda duda razonable. Para Morón

18Fundamento 9 de la sentencia del Tribunal Constitucional emitida en el Expediente Nº 05104-2008-

PA/TC.
19Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado

por Decreto Supremo Nº 004-2019-JUS

TÍTULO PRELIMINAR
“Artículo IV.- Principios del procedimiento administrativo
1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin
perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo:
(…)
1.3. Principio de impulso de oficio.- Las autoridades deben dirigir e impulsar de oficio el procedimiento
y ordenar la realización o práctica de los actos que resulten convenientes para el esclarecimiento y
resolución de las cuestiones necesarias.
(…)
1.11. Principio de verdad material.- En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deberá
verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas
las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los
administrados o hayan acordado eximirse de ellas.
En el caso de procedimientos trilaterales la autoridad administrativa estará facultada a verificar por
todos los medios disponibles la verdad de los hechos que le son propuestos por las partes, sin que ello
signifique una sustitución del deber probatorio que corresponde a estas. Sin embargo, la autoridad
administrativa estará obligada a ejercer dicha facultad cuando su pronunciamiento pudiera involucrar
también al interés público”.

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Urbina, “la presunción solo cederá si la entidad puede acopiar evidencia suficiente
sobre los hechos y su autoría, tener seguridad que se han producido todos los
elementos integrantes del tipo previsto, y un razonamiento lógico suficiente que
articule todos estos elementos formando convicción” 20.

40. Es pues en esa línea que los numerales 1.3 y 1.11 del artículo IV del Título Preliminar
del TUO de la Ley Nº 2744421, reconocen los principios de impulso de oficio y verdad
material, respectivamente, según los cuales, en el procedimiento administrativo la
autoridad administrativa tiene la obligación de ejecutar todos los actos
convenientes para verificar los hechos que motivan su decisión, siendo imperativo
que impulsen el procedimiento y recaben tantos medios probatorios como sean
necesarios para arribar a una conclusión acorde con la realidad de los hechos.

41. Evidentemente, los principios de impulso de oficio y verdad material constituyen

medios de satisfacción del principio de presunción de inocencia, pues solo en la
medida en que la Entidad haya comprobado objetivamente que el servidor cometió
la falta que le fue atribuida, podrá declararlo culpable y sancionarlo. Por ello, es
obligación de la Entidad agotar todos los medios posibles para determinar su
culpabilidad en resguardo de la función pública, estando proscrito imponer
sanciones sobre parámetros subjetivos o supuestos no probados.

20MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General: Texto
Único Ordenado de la Ley Nº 27444. Gaceta Jurídica. Décimo segunda edición, Lima, 2017, Tomo II, p.
441.
21Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado

por Decreto Supremo Nº 004-2019-JUS

TÍTULO PRELIMINAR
“Artículo IV.- Principios del procedimiento administrativo
1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin
perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo:
(…)
1.3. Principio de impulso de oficio.- Las autoridades deben dirigir e impulsar de oficio el procedimiento
y ordenar la realización o práctica de los actos que resulten convenientes para el esclarecimiento y
resolución de las cuestiones necesarias.
(…)
1.11. Principio de verdad material.- En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deberá
verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas
las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los
administrados o hayan acordado eximirse de ellas.
En el caso de procedimientos trilaterales la autoridad administrativa estará facultada a verificar por
todos los medios disponibles la verdad de los hechos que le son propuestos por las partes, sin que ello
signifique una sustitución del deber probatorio que corresponde a estas. Sin embargo, la autoridad
administrativa estará obligada a ejercer dicha facultad cuando su pronunciamiento pudiera involucrar
también al interés público”.

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42. Esta forma en la que debe operar la administración pública guarda vinculación con
el principio de interdicción de arbitrariedad, el cual constituye una máxima de
derecho dentro de un Estado Constitucional que, en una de sus diversas aristas,
impide a los poderes públicos cometer actos carentes de objetividad y razonabilidad
que afecten el derecho de los particulares. Así también lo ha entendido el Tribunal
Constitucional cuando precisó que “Al reconocerse en los artículos 3º y 43º de la
Constitución Política del Perú el Estado Social y Democrático de Derecho, se ha
incorporado el principio de interdicción o prohibición de todo poder ejercido en
forma arbitraria e injusta. Este principio tiene un doble significado: (i) en un sentido
clásico y genérico, la arbitrariedad aparece como el reverso de la justicia y el
derecho; (ii) en un sentido moderno y concreto, la arbitrariedad aparece como lo
carente de fundamentación objetiva, lo incongruente y contradictorio con la
realidad que ha de servir de base a toda decisión. Es decir, como aquello desprendido
o ajeno a toda razón de explicarlo”22.

43. Entonces, la autoridad administrativa estaba obligada a realizar una mínima

actividad probatoria para comprobar objetivamente que el sujeto disciplinado era
culpable del hecho que se le atribuía, lo que implicaba actuar de oficio
determinadas pruebas o diligencias según la complejidad de los hechos
investigados; de lo contrario, como bien afirma el Tribunal Constitucional, “el
procedimiento administrativo disciplinario sólo se convertiría en un ritualismo
puramente formal de descargos, alejado por completo de la vigencia del «debido
proceso»”23.

44. Así las cosas, la Entidad debía demostrar que el certificado médico presentado por
el impugnante era falso. De no ser así, debía valorar el mismo al ser un documento
idóneo para justificar inasistencias por enfermedad.

45. Si bien la Entidad afirma que el impugnante incurre en inexactitudes al indicar que
estuvo detenido durante unos días dentro del periodo materia de imputación, pero
ello no habría sido así; tal situación no es suficiente para suponer que sí estuvo en
condiciones de asistir a laborar en el periodo materia de imputación y, por ende,
que el contenido del certificado médico no se ajusta a la realidad.

46. Entonces, puede inferirse que la Entidad no ha cumplido con su obligación de

realizar una mínima actividad probatoria para comprobar objetivamente que el
impugnante es culpable del hecho que se le atribuye, lo que constituye una

22Fundamento 12 de la sentencia emitida en el Tribunal Constitucional emitida en el Expediente Nº 03167-

2010-PA/TC
23Fundamento 6 de la sentencia emitida en el Tribunal Constitucional emitida en el Expediente Nº 0201-
2004-PA/TC

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afectación del debido procedimiento por inobservancia de principios como los de

impulso de oficio y verdad material. Por esa razón, la resolución impugnada se
encuentra inmersa en la causal de nulidad prevista en el numeral 1 del artículo 10º
del TUO de la Ley Nº 2744424, al inobservar tales principios.

47. Cabe agrega que comprobar la veracidad del certificado médico presentado por el
impugnante es muy relevante no solo para determinar su responsabilidad en la falta
imputada en el presente procedimiento, sino también para poder determinar si ha
transgredido o no los principios que rigen la función pública al brindar información
falsa; lo que eventualmente motivaría el deslinde de responsabilidades del caso.

48. Consecuentemente, corresponde que se retrotraiga el procedimiento

administrativo para que la Entidad subsane en el más breve plazo el vicio advertido
por este Tribunal; no siendo posible que se emitía un pronunciamiento de fondo al
no contarse con los elementos suficientes para ello.

49. No obstante, este Tribunal debe precisar que la nulidad declarada en la presente
resolución no significa un pronunciamiento que genere impunidad en los hechos
materia de imputación, ya que aún no se ha dilucidado si le asiste o no
responsabilidad al impugnante en los hechos imputados. En otras palabras, no está
siendo absuelto. Su responsabilidad será determinada en el procedimiento
administrativo disciplinario que tramite la Entidad, pero se deberá respetar el
debido procedimiento administrativo, siguiéndose los criterios señalados en los
párrafos precedentes a fin de evitar posteriores nulidad que, eventualmente,
generen impunidad.

En ejercicio de las facultades previstas en el artículo 17º del Decreto Legislativo Nº 1023,
la Primera Sala del Tribunal del Servicio Civil;

RESUELVE:

PRIMERO.- Declarar la NULIDAD de la Resolución de Gerencia Municipal Nº 451-2019-

GM-MPM, del 14 de octubre de 2019, emitida por la Gerencia Municipal de la
MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE MAYNAS; al haberse vulnerado el debido
procedimiento administrativo.

24Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado
por Decreto Supremo Nº 004-2019-JUS
“Artículo 10º.- Causales de nulidad
Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes:
1. La contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias (…)”.

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SEGUNDO.- Disponer que se retrotraiga el procedimiento al momento de la emisión de

la Resolución de Gerencia Municipal Nº 451-2019-GM-MPM y que la MUNICIPALIDAD
PROVINCIAL DE MAYNAS subsane en el más breve plazo los vicios advertidos, teniendo
en consideración para tal efecto los criterios señalados en la presente resolución.

TERCERO.- Notificar la presente resolución al señor ORLANDO UPARI SILVANO y a la

MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE MAYNAS para su cumplimiento y fines pertinentes.

CUARTO.- Devolver el expediente a la MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE MAYNAS,

debiendo la entidad considerar lo señalado en el artículo 11º del TUO de la Ley Nº 27444.

QUINTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el Portal Institucional

(www.servir.gob.pe).

Regístrese, comuníquese y publíquese.

L17/P3

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