Documentos de Académico
Documentos de Profesional
Documentos de Cultura
FACULTAD DE INGENIERÍAS
MEDELLIN
2015
ANÁLISIS DE LA NORMATIVIDAD VIGENTE COLOMBIANA REFERIDA A LA
GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES Y EL ALCANCE DEL DECRETO 1807 DE
2014, EN CUANTO A LOS LINEAMIENTOS PARA LA INCORPORACIÓN EN LOS
PLANES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL.
Asesoras
Luz Adilia Esparza Díaz, Especialista en Derecho del Medio Ambiente, Especialista
en Gerencia de Proyectos de Construcción
FACULTAD DE INGENIERÍAS
MEDELLIN
2015
CONTENIDO
Pág.
1. JUSTIFICACIÓN ......................................................................................................... 5
2. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA ...................................................................... 12
3. OBJETIVOS .............................................................................................................. 14
3.1 OBJETIVO GENERAL ..................................................................................... 14
3.2 OBJETIVOS ESPECÍFICOS ........................................................................... 14
4. MARCO REFERENCIAL .......................................................................................... 15
5. METODOLOGÍA ........................................................................................................ 19
6. RESULTADOS .......................................................................................................... 19
6.1 ANTECEDENTES DE LA INVESTIGACIÓN ...................................................... 22
6.2 ANTECEDENTES NORMATIVOS ...................................................................... 23
6.3 ELEMENTOS CONCEPTUALES DE LA NORMATIVIDAD VIGENTE DE
GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES Y EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL
EN COLOMBIA .......................................................................................................... 30
6.3.1 Gestión del riesgo de desastres desde el ordenamiento territorial. .... 30
6.3.2 Análisis de la normatividad desde la línea de gestión del riesgo de
desastres. .............................................................................................................. 36
6.3.3 Análisis y Alcance del Decreto 1807 de 2014. ......................................... 53
6.3.3.1 Condiciones técnicas para la elaboración de los Estudios Básicos: .... 63
A partir de la ley 388 del 18 de julio de 1997 [1] sobre ordenamiento territorial, se
genera un cambio en la concepción del ordenamiento de cada ciudad Colombiana,
llevando a que los municipios de acuerdo con sus propias necesidades y
potencialidades y bajo unos conceptos básicos, vayan construyendo su imagen de
ciudad deseada.
Ahora bien, frente a la gestión del riesgo, el artículo 12 y siguientes de la Ley 388
de 1997 [1], así como el artículo 9 y siguientes del Decreto 879 de 1998 [2],
establecen que en el componente estructural del Plan de Ordenamiento Territorial
5
-POT1, debe incluirse "La determinación y ubicación en planos de zonas de alto
riesgo para la localización de asentamientos humanos, por amenazas o riesgos
naturales o por condiciones de insalubridad". De igual forma en el mismo
componente de los Planes Básicos de Ordenamiento Territorial –PBOT establece
“El inventario de las zonas que presenten alto riesgo para la localización de
asentamientos humanos, por amenazas o riesgos naturales o por condiciones de
insalubridad".
1
POT: Artículo 9 de la Ley 388 de 1997.- “… El plan de ordenamiento territorial que los municipios y distritos
deberán adoptar en aplicación de la presente Ley, al cual se refiere el artículo 41 de la Ley 152 de 1994, es el
instrumento básico para desarrollar el proceso de ordenamiento del territorio municipal. Se define como el
conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas
para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo.”
6
• “La delimitación de las áreas de conservación y protección de los recursos
naturales, paisajísticos, geográficos y ambientales, incluyendo las áreas de
amenazas y riesgos,…” [1]
En el año 2012 el Decreto Ley 019 (conocida como ley antitrámites) [3], en su
artículo 189 sobre la incorporación de la gestión del riesgo en los planes de
ordenamiento territorial, se pronunció frente al momento en que se procederá por
parte de los entes territoriales a la “…revisión de los contenidos de mediano y
largo plazo del plan de ordenamiento territorial o la expedición del nuevo plan de
ordenamiento territorial cuando se garantice la delimitación y zonificación de las
áreas de amenaza y la delimitación y zonificación de las áreas con condiciones de
riesgo además de la determinación de las medidas específicas para su mitigación,
la cual deberá incluirse en la cartografía correspondiente.”
Para aclarar un poco el alcance del artículo 189 del Decreto 019 de 2012 [3], se
han conocido pronunciamientos del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio 3,
en el cual plantea las condiciones bajo las cuales se dará la revisión del contenido
de mediano y largo plazo de los planes de ordenamiento o la expedición de uno
nuevo, sin embargo solo se refiere al momento de realizar esta incorporación, pero
no da claridad acerca de las directrices o lineamientos para hacer efectiva la
incorporación del riesgo de desastres en los planes de ordenamiento territorial.
2
Artículo 9 de la Ley 388 de 1997: …”Los planes de ordenamiento del territorio se denominarán:
a) Planes de ordenamiento territorial: elaborados y adoptados por las autoridades de los distritos y municipios
con población superior a los 100.000 habitantes; b) Planes básicos de ordenamiento territorial: elaborados y
adoptados por las autoridades de los municipios con población entre 30.000 y 100.000 habitantes; c)
Esquemas de ordenamiento territorial: elaborados y adoptados por las autoridades de los municipios con
población inferior a los 30.000 habitantes.
3
Circular Interna 7000-2-041773 del 13 de julio de 2012.
7
Posteriormente en Colombia se expidió la Ley 1523 de 2012 [4], la cual adoptó la
Política Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres 4 y estableció el Sistema
Nacional de Gestión del Riesgo -SNGRD 5, la cual establece la obligación de
elaborar los Planes de Gestión del Riesgo de Desastres – PGRD 6en cada uno de
los niveles (nacional, departamental, distrital y municipal), teniendo en cuenta los
enfoques de conocimiento del riesgo, reducción del riesgo y manejo del desastre.
En el artículo 40 de la citada Ley, reitera que los planes de gestión del riesgo
deben “incluir las previsiones de la Ley 9 de 1989, y de la Ley 388 de 1997, en lo
relativo a los mecanismos para el inventario de asentamientos en alto riesgo, el
señalamiento, delimitación y tratamiento de las zonas expuestas a amenaza
derivada de fenómenos naturales, socio naturales o antropogénicas no
intencionales, incluidos los mecanismos de reubicación de asentamientos; la
transformación del uso asignado a tales zonas para evitar reasentamientos en alto
riesgo; la constitución de reservas de tierras para hacer posible tales
reasentamientos y la utilización de los instrumentos jurídicos de adquisición y
4
Gestión de Riesgo de Desastres: Artículo 1 de la Ley 1523 de 2012. De la gestión del riesgo de desastres.
La gestión del riesgo de desastres, en adelante la gestión del riesgo, es un proceso social orientado a la
formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, programas, regulaciones,
instrumentos, medidas y acciones permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo y para el
manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de
las personas y al desarrollo sostenible.
5
Artículo 5. Ley 1523 de 2012: es el conjunto de entidades públicas, privadas y comunitarias, de políticas,
normas, procesos, recursos, planes, estrategias, instrumentos, mecanismos, así como la información atinente
a la temática, que se aplica de manera organizada para garantizar la gestión del riesgo en el país.
6 Artículo 32. Ley 1523 de 2012.Planes de Gestión del Riesgo. Los tres niveles de gobierno formularán e
implementarán planes de gestión del riesgo para priorizar, programar y ejecutar acciones por parte de las
entidades del sistema nacional, en el marco de los procesos de conocimiento del riesgo, reducción del riesgo
y de manejo del desastre, como parte del ordenamiento territorial y del desarrollo, así como para realizar su
seguimiento y evaluación.
8
expropiación de inmuebles que sean necesarios para reubicación de poblaciones
en alto riesgo…”, entre otros.
Adicionalmente la Ley 1523 de 2012 [4] en su artículo 41, estableció que los
organismos de planificación siguiendo las orientaciones y directrices del plan
nacional de gestión del riesgo, incluirían las disposiciones y recomendaciones
sobre el tema y muy especialmente lo referido a la incorporación del riesgo de
desastre como una determinante en los planes de ordenamiento territorial; no
obstante a la fecha no ha sido formulado el PNGRD por la Unidad Nacional de
Gestión de Riesgo de Desastres - UNGRD 7 [5].
7
UNGRD: creada mediante Decreto 4147 del 2011, en el cual se establece sus objetivos y estructura.
9
Así mismo para efectos del presente trabajo se hace necesario el análisis de los
contenidos, objetivos y metas que traza el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018,
“TODOS POR UN NUEVO PAÍS”, dado que con relación al tema de gestión del
riesgo, el Plan en la estrategia denominada “movilidad social” y la estrategia
transversal “crecimiento verde”, incluye acciones precisas que apunta a
operativizar, reglamentar y fortalecer la Política de Gestión del Riesgo de que trata
la Ley 1523 de 2012 [4], con la cual se espera abordar el tema de GRD de una
manera integral, dándole toda la prioridad al componente de conocimiento del
riesgo, pues será este el que permitirá la toma de decisiones en cuanto a las
acciones que se deben emprender en procura de reducir el riesgo de desastres en
el país; puesto que en la medida en que los territorios estén preparados ante
dichos eventos, será más fácil sobreponerse, y los recursos que se deban invertir
en la recuperación y atención de los mismos, serán cada vez menores, así mismo
las pérdidas humanas, sociales y materiales.
Una de las conclusiones a las que se podría llegar con las metas del PND, es que
si bien las recientes normas han generado la obligatoriedad a los entes territoriales
de incorporar la gestión del riesgo en la revisión de los POT, no se han generado
en los tiempo requeridos, los procedimientos, lineamientos y criterios que se
propusieron en las mismas normas, para hacer esa efectiva incorporación del
10
riesgo en los instrumentos de planificación y desarrollo, de ahí que a la fecha lo
único que se ha expedido es el Decreto 1807 de 2014.
11
2. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
En el año 2012 mediante la expedición del Decreto Ley 019 [3], conocida como
Ley Antitrámites, se estableció a través del artículo 189 la incorporación de la
gestión del riesgo en la revisión de los planes de ordenamiento territorial,
quedando pendiente por parte del Gobierno Nacional, la reglamentación de las
condiciones y escalas de detalle de dicha incorporación, teniendo en cuenta la
denominación de los planes de ordenamiento territorial establecida en el artículo 9
de la Ley 388 de 1997. [1]
Posteriormente se expidió la Ley 1523 del 24 de abril de 2012 [4], en la que se dio
un plazo no mayor de un año para que los entes territoriales revisaran y ajustaran
los planes de ordenamiento territorial y de desarrollo municipal que, estando
vigentes no hubieran incluido en su proceso de formulación la gestión del riesgo y
para ello debían seguir los lineamiento o directrices señalados en el Plan Nacional
de Gestión del Riesgo, según lo previsto en el artículo 41 8 de la mencionada
norma. No obstante, este documento no ha sido formulado por la Unidad Nacional
de Gestión del Riesgo de Desastres encargado de su expedición, presentándose
una dificultad para los entes territoriales que en su momento se encontraban
actualizando el plan de ordenamiento territorial.
Dado lo anterior solo hasta el año 2014, el Gobierno Nacional a través del
Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio, reglamentó el artículo 189 de la Ley
Antitrámites mediante la expedición del Decreto 1807 [6], lineamientos y criterios
que le permitan a los entes territoriales reconocer que elementos y bajo que
8
Artículo 41. Ordenamiento territorial y planificación del desarrollo. Los organismos de planificación
nacionales, regionales, departamentales, distritales y municipales, seguirán las orientaciones y directrices
señalados en el plan nacional de gestión del riesgo y contemplarán las disposiciones y recomendaciones
específicas sobre la materia, en especial, en lo relativo a la incorporación efectiva del riesgo de desastre como
un determinante ambiental que debe ser considerado en los planes de desarrollo y de ordenamiento territorial,
de tal forma que se aseguren las asignaciones y apropiaciones de fondos que sean indispensables para la
ejecución de los programas y proyectos prioritarios de gestión del riesgo de desastres en cada unidad
territorial.
12
estructura incorporar la gestión del riesgo de desastres en los planes de
ordenamiento territorial, de tal manera que den cumplimiento a la ley 1523 de
2012 [4].
13
3. OBJETIVOS
3.2.3 Hacer un análisis del alcance del Decreto 1807 de 2014 [6], para establecer
si los lineamientos contenidos en él, permiten la efectiva incorporación de la
gestión del riesgo de desastres en los planes de ordenamiento territorial y
proponer los ajustes que se requieran a los lineamientos de dicho Decreto.
14
4. MARCO REFERENCIAL
9
El Plan Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, adoptado por Decreto 93 de 1998, continua
vigente hasta tanto la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo no culmine la formulación del Plan Nacional de
Gestión de Riesgo.
10
La Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo conocida como “Cumbre de La
Tierra”, realizada en junio de 1992 en Rio de Janeiro – Brasil, generó tres tratados internacionales
estrechamente vinculados como son: La convención marco sobre el cambio climático, el convenio sobre la
biodiversidad biológica y la convención de lucha contra la desertificación.
11
La conferencia Mundial de Hyogo, fue el escenario que permitió reconocer la importancia de trabajar en la
reducción de riesgo de desastres a nivel mundial, el resultado fue la aprobación del Marco de Acción Hyogo.
Este marco es una guía que apunta a reducir la vulnerabilidad en las sociedades, a la vez que se logra los
Objetivos del Milenio.
15
mitigación, la preparación para casos de desastres, la reducción de la
vulnerabilidad y la creación y el fortalecimiento de las instituciones.
“Con el fenómeno de la Niña, el gobierno nacional expide a finales del año 2010,
varios Decretos12 que sustentaban el Estado de emergencia que enfrentaba el
país y fue en este momento, en medio de la emergencia, que el Estado empezó a
pensar en la gestión del riesgo como el enfoque clave para fortalecer un verdadero
sistema de prevención y atención de desastres que hiciera frente a los efectos del
cambio climático.” [19].13
12
Mediante Decretos 4580 del 7 de diciembre de 2010 y 020 del 7 de enero de 2011, el Gobierno Nacional,
declaró el estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional.
13
Tomado del Plan Departamental de Gestión de Riesgo de Desastres de Córdoba, que cita “Proyecto
Gestión Integral del Riesgo y Adaptación al cambio climático”, realizado por PNUD-UNGRD: 2012 (Programa
de las Naciones Unidas para el Desarrollo – Unidad de Gestión de Riesgo de Desastres)
16
la expedición y actualización del plan nacional de gestión del riesgo [9]. En la
actualidad se presentan dificultades para los Municipios, a los cuales se le impartió
ajustar los Planes de Ordenamiento Territorial, para incorporar la Gestión de
Riesgo de Desastres, siguiendo las orientaciones y directrices señaladas en el
Plan Nacional Gestión del Riesgo, el cual aún no se ha formulado por parte de la
UNGRD.
Si bien la ley 1523 de 2012 [4] estableció que los tres niveles de gobierno
formularían e implementarían planes de gestión del riesgo para priorizar,
programar y ejecutar acciones por parte de las entidades del sistema nacional, en
el marco de los procesos de conocimiento del riesgo, reducción del riesgo y de
manejo del desastre, como parte del ordenamiento territorial y del desarrollo, así
como para realizar su seguimiento y evaluación, la ley 388 del 18 de julio de 1997
de Ordenamiento Territorial [1] ya tenía incluido la temática de amenaza y riesgo
como uno de los determinantes de los planes de ordenamiento territorial el cual en
el literal d. del artículo 10 de la mencionada norma son uno de los determinantes a
tener en cuenta., deja claro que:
17
componentes: General, Urbano y Rural, que se encuentran relacionados con la
14
temática de Amenaza y Riesgo Naturales.
El Decreto 1807 del 19 de septiembre de 2014 [6], reglamentó el artículo 189 del
Decreto Ley 019 de 2012 [3], en lo relativo a la incorporación de la gestión del
riesgo en los planes de ordenamiento territorial, en el cual se dan los lineamientos
en cuanto a lo referido a las condiciones y escalas de detalle para la delimitación y
zonificación de las áreas de amenaza y de las áreas con condiciones de riesgo,
teniendo en cuenta la denominación de los planes de ordenamiento territorial,
prevista en el artículo 9 de la Ley 388 de 1997 [1].
14
Ley 388 de 1997, Artículo 12 Numeral 2.3 “La determinación y ubicación en planos de las zonas que
presenten alto riesgo para la localización de asentamientos humanos, por amenazas o riesgos naturales o por
condiciones de insalubridad.” (componente General).
Ley 388 de 1997, Artículo 13 Numeral 3. “La delimitación, en suelo urbano y de expansión urbana, de las
áreas de conservación y protección de los recursos naturales, paisajísticos y de conjuntos urbanos, históricos
y culturales, de conformidad con la legislación general aplicable a cada caso y las normas específicas que los
complementan; así como de las áreas expuestas a amenazas y riesgos naturales.” (componente urbano).
Ley 388 de 1997, Artículo 14 Numeral 3. “La delimitación de las áreas de conservación y protección de los
recursos naturales, paisajísticos, geográficos y ambientales, incluyendo las áreas de amenazas y riesgos, …”
(componente rural).
18
5. METODOLOGÍA
El trabajo se desarrollará en tres fases que están relacionados con el logro de los
objetivos específicos propuestos, con miras a plantear una propuesta de solución
a la problemática descrita, las cuales se detallan a continuación:
Fase 1.
15
“Las investigaciones cualitativas se fundamentan más en un proceso inductivo (explorar y describir, y
luego generar perspectivas teóricas). Van de lo particular a lo general […] Es decir, procede caso por caso,
dato por dato, hasta llegar a una perspectiva más general.” Sampieri,Fernández-Collado, Baptista, 2008,
p8)[38]
19
territorio y a la gestión del riesgo de desastres, mediante la consignación de la
información en fichas bibliográficas, reseñas y resúmenes.
Al realizar cada una de las actividades anteriores se busca el logro del objetivo
específico 1, el cual apunta a caracterizar los elementos conceptuales de la
normatividad vigente colombiana referida al ordenamiento del territorio y a la
gestión de riesgo de desastres.
Fase 2
20
Con lo anterior se dará cumplimiento al objetivo específico 2 que pretende:
Analizar y realizar comparativo en busca de elementos integradores del
Ordenamiento Territorial y la Gestión del Riesgo de Desastres.
Fase 3
Así mismo en esta fase se compilarán los resultados de cada una de las etapas
con la elaboración del documento final del trabajo de investigación, el cual incluye
las reflexiones, conclusiones y ajustes a los lineamiento para la incorporación de la
gestión del riesgo en los planes de ordenamiento territorial.
21
6. RESULTADOS
La Ley 388 de 1997, determinó la obligación de incluir las zonas de alto riesgo
como una determinante ambiental en los planes de ordenamiento territorial, hecho
que fue acogido de una manera más amplia en el Decreto 93 de 1998 [13] que
adopta el Plan Nacional de Prevención y Atención de Desastres.
Posteriormente, La ley 1523 del 4 de abril de 2012 [4], abordó este nuevo
concepto, desde 2 líneas de acción a saber: la incorporación de la gestión del
riesgo en la inversión pública e integración de la gestión del riesgo, como un
condicionante para el uso y ocupación del territorio, en la planificación territorial y
del desarrollo; no obstante este último concepto, quedo supeditados a
orientaciones y directrices que se dieran desde el Plan Nacional de Gestión del
22
Riesgo de Desastres, documento que a la fecha no ha sido formulado por la
Unidad Nacional de Gestión del Riesgo, a quien se le designo la responsabilidad
del mismo.
Así las cosas, el Decreto 1807 [6], se convierte en uno de normas que requieren
un análisis detallado en la presente investigación, con el fin de determinar, si este
proporciona los lineamientos y directrices necesarios para incorporar la gestión del
riesgo en los planes de ordenamiento territorial, o que otras disposiciones y
recomendaciones se deber proponer para hacer una verdadera integración de la
gestión del riesgo en los POT.
23
Tabla 1. Normatividad Aplicable a la Gestión del Riesgo de Desastres en Colombia.
Decreto 1547 de 1984. El Fondo Nacional de Calamidades fue creado por el artículo Modificado por
primero del de este Decreto, modificado por el artículo 70 del el artículo 70
Por el cual se crea el Decreto 919 de 1989, como una cuenta especial de la Nación del Decreto 919
Fondo Nacional de sin personería jurídica con independencia patrimonial, de 1989
Calamidades. administrativa, contable y estadística, con fines de interés
público y asistencia social y dedicado a la atención de las
necesidades que se originen en situaciones de desastre, o de
calamidad o de naturaleza similar.
Ley 46 de 1988. Se trata de un sistema orientado a acciones de prevención y Derogado por
atención de desastres, (prevención, manejo, rehabilitación, el artículo 96 de
Crea el Sistema reconstrucción y desarrollo a que dan lugar las situaciones de la Ley 1523 de
Nacional para la desastre), pero en ese momento no se hablaba de la 2012.
Prevención y Atención reducción del riesgo, lo que indica que está orientado más
de Desastres y fija sus hacia la atención de eventos de desastres y a labores de
objetivos. capacitación para la prevención, más de tipo reactivo que
proactivo.
Ley 9 de 1989. Determina los parámetros de planificación y gestión urbana en Modificado por
Colombia. la Ley 2 de
Ley de Reforma Obliga a incorporar en los Planes de Desarrollo aspectos de 1989 y
Urbana. gestión del riesgo para la reubicación de asentamientos en derogado
zonas de alto riesgo. Artículo 56. parcialmente
por la 388 de
11997.
Decreto 919 de 1989 Obliga a las oficinas de Planeación a elaborar los planes en Derogado por
armonía con las normas y planes sobre prevención y atención el Artículo 96
Por el cual se organiza de situaciones de desastre. de la Ley 1523
el Sistema Nacional Obliga a las Corporaciones Autónomas Regionales hacer de 2012, a
para la Prevención y inventarios y análisis de zonas de riesgos. excepción del
Atención de Desastres. Obliga a todas las entidades territoriales destinar recursos del inciso primero
presupuesto a la gestión del riesgo. del artículo
Incorpora automáticamente los planes de contingencia y 70.Fondo
emergencia en los planes de desarrollo. Nacional de
Calamidades
Ley 2 de 1991 Por la cual se modifica la Ley 9 de 1989. Derogado
Entre otras modifica el plazo para los inventarios de zonas de parcialmente
alto riesgo, (Art. 5). por la Ley 388
de 1997
Constitución Política Art. 311. Parte de las funciones del municipio prestar servicios Vigente
de Colombia 1991. públicos, construir las obras que demande el progreso local,
ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación
comunitaria y el mejoramiento social y cultural de sus
habitantes; es decir, el municipio debe velar por su desarrollo.
24
NORMATIVIDAD DESCRIPCIÓN VIGENCIA
25
NORMATIVIDAD DESCRIPCIÓN VIGENCIA
2008, y por el
reglamento
Colombiano de
Construcciones
Sismo
Resistentes
NSR_10
Decreto 2340 de 1997 Por el cual se dictan unas medidas para la organización en Vigente
materia de prevención y mitigación de incendios forestales y
se dictan otras disposiciones.
Documento CONPES Orientaciones para prevenir y mitigar los posibles efectos del Vigente
2948 de 1997 Fenómeno El Niño 1997-1998.
Decreto 93 de 1998 Orienta las acciones del Estado y de la sociedad civil para la Vigente.
prevención, atención y reconstrucción. Una vez se
Adopta el Plan Determina todas las políticas, acciones y programas, tanto de formule el Plan
Nacional para carácter sectorial como del orden nacional, regional y local. Nacional de
Prevención y Atención Prioriza el conocimiento sobre riesgos de origen natural y Gestión del
de Desastres - PNPAD antrópico y la incorporación de la prevención y reducción de Riesgo de
riesgos en la planificación. Desastres del
Promueve la incorporación de criterios preventivos y de artículo 33 de la
seguridad en los Planes de Desarrollo. Ley 1523 de
Promueve la recuperación rápida de zonas afectadas, evita 2013, este
duplicidad de funciones y disminuye los tiempos en la perderá
formulación y ejecución de proyectos. vigencia.
Decreto 879 de 1998 Reglamenta las disposiciones referentes al ordenamiento del Vigente
territorio municipal y distrital y a los planes de ordenamiento
territorial, capitulo II, II y IV de la ley 388 de 1997.
Decreto 350 de 1999 Dicta disposiciones para hacer frente a la emergencia Vigencia
económica, social y ecológica causada por el terremoto expirada
ocurrido el 25 de enero de 1999. Las Corporaciones
Autónomas Regionales con jurisdicción en la zona de desastre
apoyarán y asistirán técnicamente a los municipios afectados
en el área de su jurisdicción, en la incorporación de los
determinantes y criterios ambientales en sus planes de
ordenamiento.
Decreto 2015 de 2001 Reglamenta la expedición de licencias de urbanismo y Vigente
construcción con posterioridad a la declaración de situación de
desastre o calamidad pública”.
Documento CONPES Estrategia para consolidar la ejecución del Plan Nacional para Vigente
3146 de 2001 la Prevención y Atención de Desastres —PNPAD- en el corto
y mediano plazo.
Elementos tales como el conocimiento, la incorporación del
tema en la planificación, el fortalecimiento institucional del
Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres y el
mejoramiento de los programas de educación y divulgación
entre otros.
Con el fin de dar continuidad al manejo de la prevención y
atención de desastres a nivel nacional, regional y local, se
adoptó mediante la Ley 812 de 2003 Plan Nacional de
Desarrollo: “Hacia un Estado Comunitario” criterios claros con
respecto a la ejecución del PNPAD en temas específicos tales
como:
a) Profundización del conocimiento en riesgos naturales y su
divulgación
b) Inclusión de la prevención y mitigación de riesgos en la
26
NORMATIVIDAD DESCRIPCIÓN VIGENCIA
Decreto 4580 de 2010 Por el cual se declara el Estado de Emergencia Económica, Vigencia
Social Ecológica por razón de grave calamidad pública por ola expirada
invernal 2010-2011
Decreto 4628 de 2010 Dicta normas para la expropiación por vía administrativa para Vigente
la atención de la emergencia en casos necesarios.
Decreto 4629 de 2010 Modifica transitoriamente el Art 45 de la Ley 99 de 1993 y se Vigente
27
NORMATIVIDAD DESCRIPCIÓN VIGENCIA
28
NORMATIVIDAD DESCRIPCIÓN VIGENCIA
29
6.3 ELEMENTOS CONCEPTUALES DE LA NORMATIVIDAD VIGENTE DE
GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES Y EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL
EN COLOMBIA
La primera ley, trajo consigo la obligatoriedad de que los alcaldes del país,
levantaran los inventarios de los asentamientos humanos que presentaran alto
riesgo, como las medidas y precauciones para evitar el retorno de los mismos. La
ley 2 [14] que modifico la ley 9 de 1989 [7], introdujo un nuevo concepto y es que
los alcaldes debían levantar y mantener actualizado un inventario de las zonas
que presenten altos riesgos para la localización de asentamientos humanos.
Estableció además que con la colaboración de las entidades a que se refería el
Decreto Ley 919 de 1989 [9], derogado por la ley 1523 de 2012 [4], debían
adelantar programas de reubicación de los habitantes o desarrollar las
operaciones necesarias para eliminar el riesgo en los asentamientos localizados
en dichas zonas.
A pesar de que la Ley 9 de 1989 [7] y la Ley 2 de 1991[14] son normas orientadas
a la planificación del desarrollo, en ellas se previeron acciones que apuntaron a
determinar áreas que presentaran alto riesgo para los pobladores, así como
acciones para la eliminación de los mismos, no obstante no se le dieron
herramientas a los entes territoriales que permitieran ser contundentes para la
determinación de esas áreas, entendidas en ese momento como las zonas
inundables y las que pudieran ser afectas por deslizamientos y derrumbes, por lo
30
que se puede inferir que el cumplimiento de dicha obligación obedeció más a la
presencia de los fenómenos que día a día se presentaban y a partir de eventos
históricos reportados por los habitantes. Es de anotar que en su momento no
existía una herramienta de ordenamiento del territorio y las acciones obedecían al
cumplimiento del Plan de Desarrollo, pero más desde la atención de la
emergencia.
En esta norma se incorpora un nuevo concepto que está relacionado con las
amenazas naturales, de manera más amplia, al definir como una de las acciones
urbanísticas 17, las relacionadas a la determinación de las zonas no urbanizables
que presenten riesgo para la localización de asentamientos humanos y con la
localización de las áreas críticas de recuperación y control para la prevención de
desastres. No obstante, aún para la época de expedición de la Ley, no se contaba
con las herramientas tecnológicas y los estudios a profundidad que permitieran
16
Artículo 1 de la Ley 388 de 1997 (Objetivo 1). las normas citadas en este objetivo se refiere a la Ley 152 de
1994, Ley Orgánica del Plan de Desarrollo, Ley 128 de 1994 la Ley Orgánica de Áreas Metropolitanas, hoy
1625 de 2013 y a la Ley 99 de 1993 que crea el Sistema Nacional Ambiental.”
17
Artículo 8 de la Ley 388 de 1997.
31
determinar y delimitar zonas de riesgo por amenazas naturales en los Planes de
Ordenamiento Territorial y el ejercicio aplicado para ello se trataba de la
interpolación, en la mayoría de los casos, de la información de pendientes,
geología y geomorfología con la que contaban los municipios.
32
riesgo para asentamientos humanos, así como las estrategias de manejo de zonas
expuestas a amenazas y riesgos naturales. 18.
18
Literal d) del artículo 10 de la Ley 388 de 1997.
19
En los artículos del 12 al 17 de la Ley 388 de 1997 [1], así como en los artículos 9 al 16 del Decreto 879 de
1998 [2], se establecen los contenidos mínimos de los POT, PBOT, EOT, en los tres componentes definidos
por el artículo 11 de la ley 388, (componente general, componente urbano y componente rural), donde se
describen los requerimientos que están relacionados con la temática de Amenaza y Riesgo.
33
COMPONENTE POT PBOT EOT
y ambientales, incluyendo
las áreas de amenazas y
riesgos.
Construcción propia
20
Artículo 56 de la Ley 9 de 1989 y artículo 5 de la Ley 2 de 1991.
21
Según el Artículo 35 de la Ley 388 de 1997 el suelo de protección. Constituido por las zonas y áreas de
terreno localizados en suelo urbano, suburbano, de expansión urbana y rural, que por sus características
34
De lo anterior se deduce una evolución en el concepto de riesgo, pero aún no
alcanza un desarrollo o la madurez necesaria, pues éste se orienta a las acciones
de prevención y atención de desastres y a un incipiente desarrollo del
conocimiento del riesgo.
geográficas, paisajísticas o ambientales, o por formar parte de las zonas de utilidad pública para la ubicación
de infraestructuras para la provisión de servicios públicos domiciliarios o de las áreas de amenazas y riesgo
no mitigable para la localización de asentamientos humanos, tiene restringida la posibilidad de urbanizarse.
35
Al revisar el contenido de esta norma se determinó que se trata de un instrumento
fundamental, utilizado por los entes territoriales, para hacer sus revisiones de tipo
excepcional, toda vez que el país en la pasada temporada invernal de los años
2010 – 2011, y gran parte de los territorios quedaron altamente afectadas con
presencia de nuevas áreas de riesgo no mitigables, por lo que se acude a las
justificaciones que plantea este Decreto para realizar dicha revisión.
Así mismo este Decreto hace alusión a la importancia de contar con estudios
detallados de amenaza, riesgo y vulnerabilidad, concretándose acciones para el
conocimiento del riesgo, que no había sido abordada en anteriores
reglamentaciones, generando bases más sólidas que permitan a los municipios
ser proactivos en las acciones a emprender para mitigar el riesgo y para la toma
de decisiones. Es de anotar que si bien este Decreto determinó la obligatoriedad
de contar con estos estudios de detalle, no trazó los lineamientos para su
realización, por lo que se requería una reglamentación al respecto.
36
PNPAD –, el cual solo 10 años después fue expedido a través del Decreto 93 de
1998 [13], que define principios, objetivos y estrategias, propone varios programas
entre ellos: el conocimiento sobre el riesgo de origen natural y antrópico, la
incorporación de la prevención y reducción de riesgos en la planificación, el
fortalecimiento del desarrollo institucional, la socialización de la prevención y la
mitigación de desastres. Este Plan aún se encuentra vigente hasta tanto no se
formule y apruebe el Plan Nacional de Gestión del Riesgo.
37
Los entes descentralizados del orden nacional dentro del ámbito de sus
competencias, realizaron conocimiento científico y estudios técnicos a escalas
o de cobertura nacional, sin posibilidades de que este conocimiento le sirviera
a los entes territoriales para la toma de decisiones desde lo local.
No se definieron lineamientos o metodologías que orientaran la realización de
estudios técnicos, ni el alcance de los mismos.
Se desconcentraron las competencias y responsabilidades en materia de la
producción de conocimiento y de reducción de riesgo, pero no sucedió lo
mismo con relación a la financiación de estos componentes, toda vez que el
Fondo Nacional de Calamidades, se orientaba al apoyo financiero desde la
atención del desastre propiamente dicho.
En la mayoría de los municipios del país, no se le dio prioridad a la elaboración
de estudios de amenaza de riesgos naturales y antrópicos, debido
precisamente a la falta de recursos y en otros casos en razón a que no se
habían visto afectados sustancialmente por estos fenómenos.
La Ley 1523 de 2012 [4], adopta por primera vez en Colombia la Política Nacional
de Gestión del Riesgo de Desastres y establece el Sistema Nacional de Gestión
22
Informe realizado en forma conjunta, bajo la orientación de la Comisión Económica para América Latina y El
Caribe (Cepal), con el Departamento Nacional de Planeación (DNP) y el apoyo técnico y financiero del Banco
Interamericano de Desarrollo (BID).
38
del Riesgo de Desastres, la cual se estructura en ocho capítulos que organizan al
país desde el nivel nacional, departamental y territorial en esta materia y en la que
se involucran la participación de los sectores públicos, privados y comunitario, así
mismo en ésta. A través la norma se pretende configurar una política de
desarrollo, para asegurar la sostenibilidad, la seguridad territorial, los derechos e
intereses colectivos, ya que está directamente asociada con la planificación del
desarrollo seguro, con la gestión ambiental territorial sostenible, en todos los
niveles de gobierno y la efectiva participación de la población.
23
Decreto 4147 de 2011. Bajo este Decreto se crea la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo con el objetivo
fundamental de que sea la encargada de la implementación de la gestión del riesgo de desastres, atendiendo
39
responsabilidad a la misma, como encargada de elaborar el Plan Nacional de
Gestión de Riesgo de Desastres y reestructura el Fondo Nacional de
Calamidades, que operará bajo el nombre de Fondo Nacional de Gestión de
Riesgo de Desastres, en armonía con cada una de las componentes de
conocimiento del riesgo, reducción del riesgo, manejo de desastre, recuperación y
protección financiera. 24
La ley desde el primer capítulo define la gestión del riesgo 25, pero sobre todo
indica que es responsabilidad de todas las autoridades 26 y de los habitantes del
territorio la gestión del mismo, basándose en quince principios y en definiciones
para unificar conceptos, pero no deja únicamente esta responsabilidad en la
gestión de las entidades públicas, sino que involucra así mismo en el Sistema
Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, a entidades privadas y
comunitarias.
las políticas de desarrollo sostenible, y coordinando el funcionamiento y el desarrollo continuo del Sistema
Nacional para la Prevención y Atención de Desastres -SNPAD, a su vez define sus funciones.
24
Es importante precisar que del Decreto Ley 919 de 1989 [9], fue derogado por el artículo 96 de la Ley 1523
de 2012, a excepción del inciso primero del artículo 70. , que hace referencia al Fondo Nacional de
Calamidades.
25
Gestión del Riesgo de Desastres: “proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y
evaluación de políticas, estrategias, planes, programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones
permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo y para el manejo de desastres, con el propósito
claro de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible.
26
En especial el Artículo 14 de la Ley 1523 de 2012. Se tiene que: “Los alcalde como jefes de la
administración local representan al Sistema Nacional en el Distrito y el municipio. El Alcalde, como conductor
del desarrollo local, es el responsable directo de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en el
Distrito o municipio, incluyendo el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres en el área
de su jurisdicción”.
40
desastres 27, pues si bien desde el Decreto 919 de 1989, se plantearon los
integrantes del sistema nacional de prevención y atención de desastres, no se
dejó claridad acerca del rol que cumplían las entidades y personas privadas, a
excepción de los organismo de socorro que por su objeto tenían funciones
relacionadas con la prevención y atención de desastres y calamidades.
La Ley 1523 de 2012 [4] trajo consigo la obligatoriedad de contar con un nuevo
instrumento de gestión, denominado plan de gestión de riesgo de desastres, el
cual debía ser formulado por las autoridades de los niveles nacional,
departamental, distrital y municipal y se dio un plazo de 90 días para su adopción
a partir de la fecha de sanción de la citada Ley. No obstante lo anterior, algunos
municipios a la fecha se encuentren adelantando las labores de formulación de
dicho plan, el cual contiene, a partir de información secundaria, escenarios de
riesgo a nivel de diagnóstico, cuyos programas y acciones propuestas deben ser
incorporados en los Planes de Ordenamiento Territorial y a los planes de
desarrollo para su debida implementación
27
Artículo 55 del Decreto 919 de 1989, Derogado por la Ley 1523 de 2012.
41
riesgo. Tanto el plan como la estrategia, serán adoptados mediante
decreto expedido por el gobernador o alcalde, según el caso.”
42
programa de sistemas integrado de información, el cual fue adoptado con
posterioridad en 1998 en el Plan Nacional de Prevención y Atención de Desastres
y pretendía entre otros:
Con base en los lineamientos anteriores, la Ley 1523 de 2012 [4] consigna, como
un factor necesario a tener en cuenta dado el nuevo enfoque a la temática de
gestión del riesgo, el relacionado con el Sistema Nacional de Información para la
Gestión del Riesgo de Desastres, con miras a mejorar el conocimiento sobre los
riesgos mediante su evaluación, monitoreo y fortalecimiento de sistemas
integrados de información, el cual debe mantenerse actualizado y funcional con la
integración de contenidos de todas las entidades nacionales y territoriales,
fomentando la generación y el uso de la información sobre el riesgo de desastres,
reducción y respuesta a emergencias en el territorio nacional.
43
alleguen a él toda la información generada y relacionada con el tema de riesgos
de desastres.
Es de anotar que el país cuenta con pocos estudios de riesgos y muchos de los
que se han elaborado, no involucran el análisis de vulnerabilidad y solo se hace
referencia al fenómeno natural por cuanto su alcance es más de estudio de
amenaza, adicionalmente la mayoría de los estudios relacionados con el tema de
amenaza y riesgo, se encuentran dispersos en las diferentes entidades y en los
establecimiento de educación superior, tanto públicos como privados, lo que se
traduce en una debilidad mayor del sistema de información para la gestión del
riesgo, al no permitir contar con información coherente para la categorización y la
definición de políticas acorde a los niveles de riesgo real y relativo, tal como lo
concluye el Estudio “Información para la gestión de riesgo de Desastres _ estudio
de caso Colombia”, realizado por la CEPAL en el 2007.[29]
Es importante manifestar que tres meses antes de ser expedida la Ley 1523 de
2012 [4], el gobierno nacional expidió el Decreto Ley 019 de 2012, el cual trajo en
su artículo 189 la obligatoriedad de incorporar la gestión de riesgo en los ajustes
de los POT, dejando pendiente por reglamentar las condiciones y escalas de
detalle en cuanto a las condiciones para la delimitación y zonificación de las áreas
de amenaza, en condición de amenaza y en condiciones de riesgo, dentro de los
44
Planes de Ordenamiento Territorial, teniendo en cuenta la denominación de los
planes de ordenamiento establecida en el artículo 9 de la Ley 388 de 1997 [1].
Como se puede observar para el año 2012, tanto el Decreto Ley 019 como la Ley
1523 [4], establecieron la obligatoriedad de incorporar la gestión del riesgo en los
planes de ordenamiento territorial, sin embargo ninguna de las dos establecieron
los criterios de cómo realizarla, por lo que se tenía en el país una dificultad de tipo
normativo, en cuanto a que los municipios que se encontraban en proceso de
revisión y ajuste de los POT no tenían claro como incorporar la gestión del riesgo
de desastres en estos instrumentos de planificación, sin embargo, solo hasta
septiembre 19 de 2014 el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Vivienda,
Ciudad y Territorio, expidió el Decreto 1807 [6] que reglamentó el artículo 189 de
la citada ley anti trámite.
45
Como se expresó anteriormente, la expedición del Decreto 1807 de 2014 es una
respuesta a lo establecido en el Decreto Ley 019 de 2012 [3], así mismo regula lo
previsto en el numeral 5 del artículo 8 de la Ley 388 de 1997 [1], que establece
dentro de las actuaciones urbanísticas “Determinar las zonas no urbanizables que
presenten riesgos para la localización de asentamientos humanos, por amenazas
naturales, o que de otra forma presenten condiciones insalubres para la vivienda.”,
el artículo 10 de la Ley 388 de 1997 [1] 28 y el numeral 10 del artículo 3 de la Ley
29
1523 de 2012 [4], que hace referencia al principio de gradualidad.
Adopta las definiciones de áreas con condición de amenaza, áreas con condición
de riesgo, delimitación, zonificación, determina la priorización de los estudios
detallados identificados en los estudios básicos, las escalas de trabajo de acuerdo
con el tipo de estudio (básico o detallado), en razón a la clase de suelo.
28
Artículo 10. ley 388 de 1997. En la elaboración y adopción de sus planes de ordenamiento territorial l os
municipios y distritos deberán tener en cuenta las siguientes determinantes, que constituyen normas de
superior jerarquía, en sus propios ámbitos de competencia, de acuerdo con la Constitución y las leyes:
29
10. Principio de gradualidad: La gestión del riesgo se despliega de manera continua, mediante procesos
secuenciales en tiempos y alcances que se renuevan permanentemente. Dicha gestión continuada estará
regida por los principios de gestión pública consagrados en el artículo 209 de la Constitución debe entenderse
a la luz del desarrollo político, histórico y socioeconómico de la sociedad que se beneficia.”
46
Establece igualmente las condiciones técnicas para la elaboración de estudios
básicos y detallados, conforme a cada uno de los fenómenos en estudio, el cual
incluye el área de estudio, los insumos mínimos a utilizar, el alcance y los
productos de dichos estudios, ccontenidos de la evaluación del Riesgo, Medidas
de Intervención e instrumentos legales para la incorporación de los resultados de
los estudios al Plan o Esquema de Ordenamiento Territorial.
El Título III del Decreto 1807 de 2014 [6], trata todo lo referente a la Gestión del
Riesgo de Desastres en el Ordenamiento Territorial para cada uno de los
componentes: General, Urbano y Rural y la obligatoriedad de incluir en el
programa de ejecución los programas y proyectos para el conocimiento del riesgo,
la reducción (prevención y mitigación) que se ejecutarán durante la vigencia o
período de la administración distrital o municipal correspondiente, en coherencia
con el Plan de Desarrollo y según vigencia del Plan de Ordenamiento Territorial.
47
sistema nacional de gestión del riesgo, adicionales a las funciones establecidas en
la Ley 99 de 1993 [17] y la Ley 388 de 1997 [1] que:
48
Las Corporaciones Autónomas Regionales, juegan un papel fundamental en la
incorporación de la gestión del riesgo de desastres, como una determinante
ambiental en los planes de ordenamiento territorial, pues están llamadas a realizar
la concertación de las mismas, con las administraciones municipales, tal como lo
estableció el artículo 10 de la Ley 388 de 1997 y el Decreto 3600 de 2007, cuando
se refieren a la identificación, delimitación y tratamientos de las zonas de amenaza
y riesgos en los territorios.
En este orden de ideas la Ley 99 de 1993 30 [17], trae dentro de sus principios
generales ambientales y en especial en el numeral 9, que: “La prevención de
desastres será materia de interés colectivo y las medidas tomadas para evitar o
mitigar los efectos de su ocurrencia serán de obligatorio cumplimiento.”, lo que
guarda coherencia en la actualidad con lo ordenado en el artículo 31 de la Ley
1523 de 2012. [4]
30
Ley 99 de 1993 “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público
encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza
el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones”
31
Numeral 35 del artículo 5 de la Ley 99 de 1993, en el cual se establece las funciones del Ministerio del
Medio Ambiente, y numeral 41 de este mismo artículo, determina igualmente que el Ministerio de Medio
Ambiente debe Promover que se realicen acciones de gestión ambiental para la prevención de desastres, de
manera que se realicen coordinadamente las actividades de las entidades del Sistema Nacional Ambiental y
las del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, creado por la Ley 46 de 1988 y
reglamentado mediante el Decreto Ley 919 de 1989.
49
Es importante tener en cuenta y enunciar las Entidades Científicas Adscritas y
Vinculadas al Ministerio del Medio Ambiente, y sobre las cuales esta cimentada la
labor oficial de conocimiento del riesgo a la luz de lo previsto en la Ley 1523 de
2012 [4], ellas son:
Así como el Ministerio de Medio Ambiente tiene unas funciones con relación a la
prevención de desastres, las Corporaciones Autónomas Regionales, también
reciben funciones e instrucciones precisas con relación a las
De lo anterior se observa que la Ley 1523 de 2012 [4], guarda coherencia con las
funciones establecidas en el numeral 23 del artículo 31 de la Ley 99 de 1993 [17]
en cuento a las acciones de apoyo a las entidades en cuanto al tema de
prevención y atención de desastres.
50
municipales en articulación con las demás entidades del Sistema Nacional
Ambiental -SINA, como el de dictar, dentro de los límites establecidos por la ley,
los reglamentos y las disposiciones superiores, las normas de ordenamiento
territorial del municipio y las regulaciones sobre usos del suelo, entre otras.
32
En el numeral 7 del Artículo 313., dice: Corresponde a los concejos: Reglamentar los usos del suelo y,
dentro de los límites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y
enajenación de inmuebles destinados a vivienda.
33
Artículo 88 de la Ley 99 de 1993. objetivos. El FONAM será un instrumento financiero de apoyo a la
ejecución de las políticas ambiental y de manejo de los recursos naturales renovables. Como tal estimulará la
descentralización, la participación del sector privado y el fortalecimiento de la gestión de los entes territoriales,
con responsabilidad en estas materias. Para el efecto, podrán financiar o cofinanciar, según el caso, a
entidades públicas y privadas en la realización de proyectos, dentro de los lineamientos de la presente Ley y
de manera que se asegure la eficiencia y coordinación con las demás entidades del Sistema Nacional
Ambiental y se eviten duplicidades.”. El FONAM financiará la ejecución de actividades, estudios,
investigaciones, planes, programas y proyectos, de utilidad pública e interés social, enc aminados al
fortalecimiento de la gestión ambiental, a la preservación, conservación, protección, mejoramiento y
recuperación del medio ambiente y al manejo adecuado de los recursos naturales renovables y de desarrollo
sostenible.
51
proyectos que correspondan a las funciones asignadas entre ellas las
relacionadas con el tema de prevención de desastres.
Así mismo para realizar dicha incorporación se han dictado algunos criterios a
través del Decreto 1807 de 2014, el cual determina unas condiciones y escalas de
detalles para la incorporación de la Gestión del riesgo en los POT bajo principios
de gradualidad, no obstante la presente investigación tiene como objeto analizar el
52
alcance del mismo y determinar si éste atiende las necesidades que demandan la
diversidad de municipios que conforman el territorio nacional, para la efectiva
incorporación de la gestión del riesgo en los POT. Por lo anterior se procederá a
realizar un análisis
53
“Riesgo de desastres: Corresponde a los daños o pérdidas potenciales que
pueden presentarse debido a los eventos físicos peligrosos de origen natural,
socio-natural tecnológico, biosanitario o humano no intencional, en un período de
tiempo específico y que son determinados por la vulnerabilidad de los elementos
expuestos; por consiguiente el riesgo de desastres se deriva de la combinación de
la amenaza y la vulnerabilidad.”
54
promover una mayor conciencia del mismo que alimenta los procesos de
reducción del riesgo y de manejo de desastre.
55
control y seguimiento y en general todos aquellos mecanismos que contribuyan de
manera anticipada a la localización, construcción y funcionamiento seguro de la
infraestructura, los bienes y la población.
Reducción del riesgo: Es el proceso de la gestión del riesgo, está compuesto por
la intervención dirigida a modificar o disminuir las condiciones de riesgo existentes,
entiéndase: mitigación del riesgo y a evitar nuevo riesgo en el territorio,
entiéndase: prevención del riesgo. Son medidas de mitigación y prevención que se
adoptan con antelación para reducir la amenaza, la exposición y disminuir la
vulnerabilidad de las personas, los medios de subsistencia, los bienes, la
56
infraestructura y los recursos ambientales, para evitar o minimizar los daños y
pérdidas en caso de producirse los eventos físicos peligrosos. La reducción del
riesgo la componen la intervención correctiva del riesgo existente, la intervención
prospectiva de nuevo riesgo y la protección financiera.
Con la entrada en vigencia del Decreto 1807 de 2014 [6], las administraciones
locales están obligadas a incorporar de manera gradual, la gestión de riesgos en
sus procesos de revisión y ajustes de los contenidos de mediano y largo plazo de
los planes de ordenamiento territorial o la expedición de uno nuevo, a través de la
identificación de zonas consideradas como “peligrosas” o de alto riesgo, y de
determinar las medidas para su mitigación.
57
expansión urbana y rural para los fenómenos de inundación, avenidas torrenciales
y movimientos en masa, que permitan delimitar y zonificar las áreas de amenaza,
con condición de amenaza y con condición de riesgo y la determinación de las
medidas de intervención, orientadas a establecer restricciones y
condicionamientos mediante la determinación de normas urbanísticas, densidades
y usos del suelo, por lo cual no se podrán someter a consideración de la Autoridad
Ambiental, ni podrán ser aprobados por los Concejos municipales, los POT que no
hayan abordado estos estudios.
Para el caso de las amenazas volcánicas y sísmicas, la entidad que tienen por
función realizar estos estudios y los mapas de amenaza es el Servicio Geológico
Colombiano, quien proveerá la información a los municipios donde se presentan
dichos fenómenos, para efectos del ordenamiento del territorio, de ahí que el
Decreto no estableció condiciones técnicas para la elaboración de estos, dado que
la entidad cuenta con sus propias metodología en cumplimiento a sus funciones.
58
En cuanto a otras amenazas entre ellas las de origen tecnológico, el Decreto no
profundiza en las mismas, ósea, no establece pautas para realizar estudios
técnicos, en razón a que son los sectores competentes los llamados a la
realización de los mismos así como la implementación de medidas de reducción
del riesgo y atención de desastres, sin embargo tanto este Decreto como la Ley
1523 de 2012 [4], no establecen obligatoriedad a los sectores para que
proporcionen la información en los términos y alcance requerido por los
municipios, para la incorporación en los POT.
Con relación a las definiciones, Ley 1523 de 2012 [4] trae los términos de
amenazas y riesgos, que se encuentran transcritas anteriormente. Es de anotar
que el concepto de las áreas con condición riesgo ya había sido utilizado con la
introducción del mismo en la Ley 388 de 1997 [1] y en el Decreto 1807 de 2014 [6]
es retomado y adiciona un nuevo concepto que es el de “Condición de amenaza”.
Este Decreto las define de la siguiente manera:
59
“Áreas con condición de riesgo, corresponden a las zonas o áreas
del territorio municipal clasificadas como de amenaza alta que estén
urbanizadas, ocupadas o edificadas así como en las que se
encuentren elementos del sistema vial, equipamientos (salud,
educación, otros) e infraestructura de servicios públicos.”
La ley 388 de 1997 [1] trajo dentro de las normas de superior jerarquía o
“determinante” en el ordenamiento del territorio las políticas, directrices y
regulaciones sobre prevención de amenazas y riesgos naturales 34, así mismo el
Decreto 3600 de 2007 [15], establece determinantes para el ordenamiento del
suelo rural, entre ellas las áreas de amenaza y riesgo para la localización de
asentamientos humanos 35, lo anterior se observa coherente con lo previsto en la
Ley 1523 de 2012 [4], al expresar que para la integración de la gestión del riesgo
en la planificación territorial y del desarrollo, el riesgo de desastres, se debe
34
artículo 10 de la Ley 388 de 1997. Determinantes del ordenamiento.
35
Artículo 4 numeral 5 del Decreto 3600 de 2007. categorías de protección del suelo rural.
60
considerar como un condicionante para el uso y ocupación del territorio 36, término
que es recogido y definido en el Decreto 1807 de 2014 [6], al definir zonas con
condición de amenaza y zonas con condición de riesgos. 37
36
Artículo 39 de la Ley 1523 de 2012.
37
Artículo 4 del Decreto 1807 de 2014.
61
delimitación de zonas de amenaza y/o riesgo, la cual debe cumplir las siguientes
características:
También es importante para efectos del análisis de este Decreto entrar a adoptar
unas definiciones de cada uno de los eventos por Deslizamientos, Inundaciones y
Avenidas Torrenciales, de la siguiente manera:
62
ser generados por lluvias, por ruptura de represamientos o por
abundantes deslizamientos sobre una cuenca.”
38
La identificación de procesos morfodinámicos debe ser realizada con el fin de caracterizar de manera
cualitativa, los diferentes eventos que afectan las condiciones de estabilidad global del terreno”. “…se debe
especificar el tipo de proceso, su geometría, causas probables y agente detonante”[39]
63
del suelo.
Alcance Integrar las diferentes Utilizar como mínimo, algunos Utilizar como
variables que inciden en de los siguientes análisis: mínimo: análisis de
la ocurrencia, tanto actual estadísticos, Determinísticos inventarios,
como futura de estos o probabilísticos. Heurístico o
fenómenos. estadísticos.
Considerar agentes
detonantes: Agua, sismo,
proceso antrópicos.
Zonificación Se categorizará en:
Alta, media, baja.
Procesos activos en
categoría alta.
Producto Mapas de Zonificación de
amenazas por
movimientos en masa.
Documento técnico con la
metodología empleada y
los resultados obtenidos.
Construcción propia
64
información de la comunidad.
Hidrología: Caracterización del comportamiento del régimen hidrológico en la
región a la cual pertenece el municipio, períodos de retorno y áreas
afectadas.
Alcance Teniendo en cuenta el Se utilizará, como mínimo, análisis de tipo histórico
registro de eventos, la y geomorfológico.
recurrencia de los Si información disponible se podrán complementar
mismos y la intensidad con análisis hidrológico-hidráulicos y métodos
(niveles alcanzados) de la asistidos por sensores remotos y sistemas de
inundación. información geográfica.
Zonificación Se categorizará en: Alta, media, baja.
Producto Mapas de zonificación de amenaza por inundaciones.
Documento técnico con la metodología empleada y los resultados obtenidos.
Construcción propia
Áreas de Todos los cauces presentes o con influencia en el municipio, que por sus
Estudio condiciones topográficas puedan tener un comportamiento torrencial.
Insumos Como mínimo:
Geomorfología
Estudio hidrológico de la cuenca, orientado al flujo torrencial, considerando el
ciclo de sedimentos.
Análisis hidráulico del área a zonificar, teniendo en cuenta factores
detonantes como precipitación o movimientos en masa.
La base cartográfica que se emplee en la zonificación corresponderá a una
escala 1:2.000.
Alcance Dependiendo de la frecuencia de presentación de los eventos y sus
características: la profundidad de la lámina de agua, los materiales de arrastre y
la velocidad del flujo.
Se utiliza como mínimo análisis: estadísticos, determinísticos o probabilísticos.
Zonificación Se categorizará en: Alta, media, baja.
Producto Mapas de Zonificación de amenazas por avenidas torrenciales, en el cual se
delimitan y zonifican los diferentes niveles de amenaza que presenta el territorio
estudiado.
Documento técnico con la metodología empleada y los resultados obtenidos.
Construcción propia
65
De otro lado este fenómeno amenazante, de acuerdo con la base cartográfica
solicitada a escala 1:2000, indica que solo será necesario realizarlo en los suelos
urbanos, de expansión urbana y centros poblados, pues como ya se ha planteado
las escalas cartográficas existentes para el área rural se encuentran entre
1:25.000 y 1:100.000, lo que indica un vacío normativo o incoherencia entre el
área de estudio señalada y el insumo cartográfico requerido, en el evento de
presentarse este fenómeno en la ruralidad.
Los productos resultantes de los estudios básicos para los fenómenos por
amenazas por movimientos en masa, por inundaciones y por avenida torrenciales,
serán el insumo para la delimitación y zonificación de las áreas con condición de
amenazas y áreas con condición de riesgos y las medidas para su intervención, de
ahí lo importante que el Decreto haya dejado como uno de los productos el
documento técnico con la metodología empleada y los resultados obtenidos, dado
que estos serán los que permitirán al municipio hacer tanto la adecuada
interpretación de los mapas, como soportar las decisiones para definición de usos
del suelo, lo anterior a que los estudios y las acciones de mitigación y reducción
los podrán realizar con el apoyo y acompañamiento de otras entidades que hacen
parte del sistema de gestión del riesgo y a las cuales también se les estableció
responsabilidades de generar conocimiento y reducción del riesgo.
Las áreas con condición de amenazas, serán el resultado del análisis de las áreas
zonificadas en amenaza alta y media sin ocupar, con aquellas áreas que se
consideren objeto de futuro desarrollo, quedando sujeto a resultados de estudios
detallados.
Una de las bondades del Decreto, es que el municipio podrá establecer soportado
en los estudios básicos, las normas sobre uso, intensidad y aprovechamientos de
las áreas definidas con condición de amenaza, sin perjuicio a las modificaciones al
66
POT que haya lugar como resultado de los estudios detallados, mostrando con
ello un avance, debido a que anteriormente las áreas de amenaza y riesgo en
categorías media y alta, eran clasificadas como suelo de protección.
Así mismo las zonas de amenaza media, que se hayan incluido en los POT y que
implique cambio de usos del suelo o incremento de densidad, se consideran áreas
con condición de riesgo, por lo tanto sobre estas también se deberá realizar
estudios de detalle, los cuales deberán quedar dentro de las prioridades de
ejecución del POT.
Deben determinarse en el POT las zonas que serán objeto de este tipo de
estudios, de acuerdo con los fenómenos amenazantes que se analizan, los cuales
deben contener lo siguiente:
67
Con respecto a las medidas de mitigación, el Decreto establece que para las
zonas sin ocupación, estas se realizarán siempre y cuando sean viables desde lo
ambiental, técnico, financiero y urbanístico, lo anterior significa que a pesar que el
municipio tenga zonas con condición de amenaza, no necesariamente tendrá que
priorizar medidas de mitigación.
Los estudios detallados son elaborados durante la ejecución del POT dentro de las
acciones de mediano y largo plazo a escalas muy detalladas y para sectores
específicos previamente definidos por el municipio en el POT.
68
Parámetros Estudio detallado de amenaza por Inundación
El Decreto 1807 de 2014 tiene sus bondades por cuanto estandariza los procesos ,
al establecer los contenidos mínimos de los estudios de amenazas para
fenómenos recurrentes en el territorio, en razón a que los POT se estaban
quedando en el proceso de concertación porque no existía claridad sobre los
alcances de los mismos y todas las autoridades ambientales tenían diferentes
metodología de revisión.
Sin embargo, la anterior situación no deja de ser una limitante para aquellos
municipios que son afectados por eventos de avenidas torrenciales, debido a que
no podrán emprender el proceso de revisión y ajuste de su POT y la respectiva
concertación, hasta tanto no cuenten con estos estudios, por lo que tendrán que
centrar sus esfuerzos en la gestión de recursos para realizarlos.
69
Los productos resultantes de los estudios detallados para los fenómenos por
amenazas por movimientos en masa, por inundaciones y de los estudios básicos
para avenidas torrenciales, son los insumos para la evaluación de la vulnerabilidad
y la evaluación del riesgo.
70
Zonas de riesgo alto: se definirán si es mitigable o no, en función de las
alternativas de intervención física para reducir y evitar que se incremente la
amenaza y/o la vulnerabilidad. Se debe evaluar la viabilidad de ejecución desde el
punto de vista técnico, financiero y urbanístico, lo cual llevará definir si es riesgo
alto mitigable o riesgo alto no mitigable.
Las otras dos categorías son las zonas de riesgo medio y zonas de riesgo bajo, en
función del nivel de afectación esperada.
71
todos los planos de la cartografía oficial, mediante acto administrativo, así mismo
sí con los resultados de los estudios de detalles se generan modificaciones a los
usos del suelo o normas urbanísticas del POT, se debe emprender la revisión,
ajuste o modificación o complementación.
Análisis Determinísticos:
“son los que hacen predicciones definidas de cantidades, dentro de
cualquier distribución de probabilidades; también se les puede definir
como aquellos que se aplican a problemas en los que hay un solo
estado de la naturaleza, y donde variables, limitaciones y alternativas
son, después de que se aceptan los supuestos, conocidos,
definibles, finitos y predecibles con confidencia estadística. Algunos
72
modelos, herramientas o técnicas determinísticas son: programación
lineal, análisis de Markov, costo/beneficio, entre otros (krone, 1980;
López, 2001). En otras palabras, un modelo determinístico se
construye para una condición de certeza supuesta, y el modelo
asume que solo hay un resultado posible (el cual es conocido) para
cada acción o curso alternativo (Malczewski, 1999).” [25]
Análisis estadísticos: “Se refiere a los métodos científicos para recoger, organizar,
resumir y analizar datos, así como para sacar conclusiones válidas y tomar
decisiones razonables basadas en tal análisis.” [26], pueden ser univariados
(sobre una sola variable respecto a todos los procesos) o multivariados (revisar la
relación entre todas las variables, se mezclan las variables), para este tipo de
análisis es muy importante tener la mayor cantidad de datos y fechas exactas.
Sensores remotos:
“La teledetección o percepción remota engloba una serie de técnicas y
procesos que permiten obtener una imagen de la superficie terrestre de
forma remota, es decir captada por sensores situados en satélites o
aviones, y posteriormente tratarla e interpretarla con el objetivo de
obtener información de la superficie terrestre y de sus cambios, teniendo
en cuenta que esta información:
73
Todos los métodos permiten llegar a un mismo producto, solo que unos de una
manera más elaborada y otros menos elaboradas, en función de la calidad y
precisión de los datos iniciales y los resultados de alguna manera van a variar en
función a la escala de trabajo.
39
Resumen Ejecutivo. 1. Análisis sobre información de riesgos: “…En Colombia existen pocos estudios de
riesgo y los que existen son muy recientes. En general existen estudios de amenaza, muchos a los cuales se
les ha denominado estudios de riesgo en forma equivocada, pues sólo hacen referencia al fenómeno y no
tienen en cuenta la vulnerabilidad. La mayoría de los mapas o estudios de amenaza han sido realizados sin
tener en cuenta el nivel de resolución y alcance compatible con la fase de estimación y cuantificación de la
vulnerabilidad. De hecho no existen prácticamente estudios de riesgo en el país y pocas veces se han
realizado estimaciones de vulnerabilidad. Pocos municipios del país han llevado a cabo inventarios
cuidadosos de las zonas de alto riesgo o han realizado estudios apropiados y compatibles para incorporar el
riesgo en los planes de ordenamiento territorial, como lo establece la legislación vigente.” Resumen Ejecutivo.
1. Análisis sobre información de riesgos…”
74
Tabla 9. Incorporación de la gestión del riesgo en el ordenamiento territorial
COMPONENTE CONTENIDO
75
COMPONENTE CONTENIDO
Construcción propia
76
volcánicas, incendios forestales, sequías, socavación de orillas, erosión costera y
amenazas de origen tecnológico 40 (hidrocarburos, depósito de pólvora, líneas de
alta tensión, presas, entre otros).
A partir del artículo 47 del capítulo quinto de la ley 1523 de 2012 [4], se establecen
los mecanismos de financiación para la gestión del riesgo de desastres, que
operarán a través del Fondo Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres, creado
con fines de interés público y asistencia social, y el cual continúa funcionando
como una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial,
40
AMENAZAS DE ORIGEN TECNOLÓGICO. Amenaza relacionada con accidentes tecnológicos o
industriales, procedimientos peligrosos, fallos de infraestructura o de ciertas actividades humanas, que
pueden causar muerte o lesiones, daños materiales, interrupción de la actividad social y económica o
degradación ambiental. Algunas veces son llamadas amenazas antropogénicas. Algunos ejemplos incluyen
contaminación industrial, descargas nucleares y radioactividad, desechos tóxicos, ruptura de presas,
explosiones e incendios.
77
administrativa, contable y estadística conforme a lo dispuesto por el Decreto 1547
de 1984 [18] y su modificación en el artículo 70 del Decreto Ley 919 de 1989.[9]
También se deja expreso en la norma que los recursos que se reciban fuera del
presupuesto de la nación, los aportes y las donaciones se mantendrán en dicha
cuenta como una reserva especial hasta tanto cumplan los fines establecidos y se
incorporan al presupuesto del Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres
FNGRD, por autorización de la Junta Directiva.
78
No obstante lo anterior y una vez revisado el contenido del articulado del proyecto
de Plan Nacional de Desarrollo, se encontró que la reglamentación del Fondo
Nacional de Gestión del riesgo, apenas fue incluido como una de las acciones a
emprender por el Plan, lo que indica que aún no se tiene claridad por parte de los
entes territoriales de cómo acceder a recursos de este Fondo.
Con relación a los Fondos Territoriales, la ley 1523 de 2012 [4], planteó que las
administraciones departamentales, distritales y municipales, constituirán sus
propios fondos de gestión del riesgo bajo el esquema del Fondo Nacional, como
cuentas especiales con autonomía técnica y financiera, con el propósito de invertir,
destinar y ejecutar sus recursos en la adopción de medidas de conocimiento y
reducción del riesgo de desastre, preparación, respuesta, rehabilitación y
reconstrucción y dice la norma que se deberán crear en un plazo no superior a los
90 días luego de sancionada la Ley, esto es hasta julio de 2012, plantea que el
Fondo podrá contar con las subcuentas para los procesos de gestión del Riesgo,
establecidas en la Ley y que los recursos que se destinen para los fondos no
pueden ser retirados del fondo para fines diferentes a la gestión del riesgo.
Los ingresos corrientes son los recursos con los que cuentan los municipios y
gobernaciones para las actividades de funcionamiento e inversión; éstos pueden
ser tributarios o no tributarios. Dentro de los no tributarios están las participaciones
en las regalías y las compensaciones por la explotación de recursos no
79
renovables, los cuales, según la “Ley de Regalías”, firmada el 18 de julio de
2011,41 [21] deben ser utilizados por los alcaldes y gobernadores para la ejecución
de proyectos que beneficien a sus comunidades.
Los recursos del sistema general de Regalías, reglamentados en la Ley 1530 del
17 de mayo de 2012 [22], que a la vez regula “la organización y el funcionamiento
del sistema general de regalías", puede ser la segunda fuente de financiación para
la gestión del riesgo a la que podrían acceder la mayoría de regiones y municipios
del país, toda vez que el nuevo sistema de distribución y de conformidad con la
normatividad, permite que mediante la presentación de los proyectos de inversión,
se puedan obtener recursos de los Fondos en los cuales se encuentra distribuido.
Además, revisado el contenido de la Ley 1744 de 2014 [23] “Por la cual se decreta
el presupuesto del Sistema General de Regalías para el bienio del 1 de enero de
2015 al 31 de diciembre de 2016.”, se tiene que cada uno de los Fondos
establecidos en el Sistema General de Regalías, cuentan con asignación de
recursos importantes sobre los cuales podrían acceder los diferentes entes
territoriales para financiar la gestión del riesgo de acuerdo con lo siguiente:
Tabla 10. Asignación presupuestal del Sistema General de Regalías para el bienio del 1 de enero
de 2015 al 31 de diciembre de 2016
Asignación Presupuestal ($)
Ítem Fondo
2015-2016
1 Ciencia, Tecnología e Innovación 1.650934.166.682
2 Desarrollo Regional 2.998.563.102.403
3 De Compensación Regional 4.497.844.653.604
4 De Ahorro y Estabilización 3.836.963.638.444
5 Recursos destinados para el ahorro pensional territorial. 1.650.934.166.682
6 Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la 87.351.014.110
41
Acto Legislativo No. 5 “por el cual se constituye el sistema general de regalías, se modifi can los artículos
360 y 361 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones sobre el régimen de regalías y
compensaciones. Es importante aclarar que Los Fondos de Ciencia, Tecnología e Innovación y de Desarrollo
Regional tendrán como finalidad la financiación de proyectos regionales acordados entre las entidades
territoriales y el Gobierno Nacional.
80
Magdalena
Construcción propia
Dentro de los Fondos que trata la Ley 1530 de 2012 [22], se tiene especialmente
acceso para el bienio de 2015-2016 a $9.147.341.922.689, de los Fondos de: (i)
Ciencia, Tecnología e Innovación, (ii) Desarrollo Regional: a) proyectos de
inversión y b) compensaciones asignaciones directa y (iii) Compensación
Regional: a) proyectos regionales y b) proyectos locales; aclarando que los
proyectos que se formulen para obtener estos recursos, deben estar en
concordancia con las políticas y planes de desarrollo Nacional, departamental y
municipal, de acuerdo con las metodologías establecidas para la formulación y
presentación de proyectos. 42
Así mismo vale resaltar que con los recursos del Sistema General de Regalías se
podrá realizar tanto el financiamiento de los proyectos de inversión, como la
estructuración de los mismos, los cuales podrán incluir fases de operación y
mantenimiento, bajo un horizonte de realización claro y definido, sin que esto
implique que se tomen como gastos permanentes 43.
42
Artículo 25. Formulación y Presentación de los proyectos de inversión. Con las particularidades previstas
en el Capítulo IV de este Título, todo proyecto de inversión debe ser formulado de conformidad con las
metodologías y lineamientos que defina el Departamento Nacional de Planeación, en su condición de entidad
nacional de planeación y en desarrollo de lo dispuesto por el numeral 3 del artículo 49 de la Ley 152 de 1994 y
con base en los lineamientos que defina la Comisión Rectora.
43
Artículo 22 de la Ley 1530 de 2012.
81
la Ley 715 de 2001, la cual, de acuerdo con lo dispuesto por la Constitución, divide
la transferencia en tres grandes partes: (a) la participación para educación, que
debe representar el 58,5% de los recursos; (b) la participación para salud, que
debe corresponder al 24,5%; y (c) la participación de propósito general, que
representa el 17%, donde entre 17 rubros de propósito general que se pueden
44 45
financiar está el tema de prevención y atención de desastres.”
Se puede concluir de lo anterior, primero que los recursos propios con los que
cuenta un municipio, en especial las transferencias del Sistema General de
Participaciones, destina un bajo porcentaje del total de las transferencias al
denominado “Propósitos Generales”, lo que complica asignar una partida
presupuestal representativa y exclusiva a las acciones de la gestión del riesgo de
desastres, toda vez que no es el único aspecto a atender con los recursos de este
sector de Inversión, pero de otro lado si la gestión del riesgo se plantea como un
eje transversal y estratégico a cada uno de los 17 rubros de inversión podría
asegurarse una muy buena implementación de las acciones contenidas en el Plan
de Gestión del Riesgo a través de dicha transversalidad.
Ahora otros recursos a los cuales se puede acceder por parte de los entes
territoriales, son los denominados de Cofinanciación, condicionado a la
formulación de proyectos y la disponibilidad de contrapartidas en dinero por parte
de los entes territoriales, apoyando con recursos no reembolsables obras de
competencia de interés territorial local o regional, que se ajusten a las políticas de
44
Citado por “Análisis de la Gestión del Riesgo de desastres en Colombia – Un aporte para la construcción de
políticas públicas. Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento / Banco Mundial Región de América
Latina y El Caribe. 2012.
www.sigpad.gov.co/sigpad/archivos/GESTIONDEL REISGOWEB.pdf .PÁGINA 128.
45
Ley 715 de 2002 ARTÍCULO 76. COMPETENCIAS DEL MUNICIPIO EN OTROS SECTORES. Además de
las establecidas en la Constitución y en otras disposiciones, corresponde a los Municipios, directa o
indirectamente, con recursos propios, del Sistema General de Participaciones u otros recursos, promover,
financiar o cofinanciar proyectos de interés municipal y en especial ejercer las siguientes competencias:
76.9. En prevención y atención de desastres. Los municipios con la cofinanciación de la Nación y los
departamentos podrán:
76.9.1. Prevenir y atender los desastres en su jurisdicción.
76.9.2. Adecuar las áreas urbanas y rurales en zonas de alto riesgo y reubicación de asentamientos.
82
desarrollo nacionales. dentro de estos se tienen: La Financiera de Desarrollo
Territorial (Findeter) y Fondo Nacional Ambiental (Fonam), creado por el artículo
88 de la Ley 99 de 1993 [17], que tiene como objetivo ser un instrumento
financiero de apoyo a la ejecución de las políticas ambiental y de manejo de los
recursos naturales renovables.
Otra fuente de financiación, que no es la más apetecida por los Entes Territoriales,
es la línea de Recursos de Crédito ya sea con entidades nacionales (Findeter,
IDEA) o Crédito Internacional como el Banco Interamericano de Desarrollo BID,
83
primero porque la financiación de proyectos de desarrollo, dependen de la
capacidad de endeudamiento del municipio para la primera fuente de recursos de
crédito, que por lo general no es la más favorable y segundo porque el crédito con
la Banca Internacional, requiere que estén amparados o avalados por la nación.
46
Artículo 145 del proyecto de Ley de 2015 CÁMARA Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo
2014 -2018 “Todos Por un Nuevo País”
84
6.4 BASES PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018- DOCUMENTO
BORRADOR
Para efectos del presente trabajo se hace necesario el análisis de los contenidos y
objetivos y metas que traza el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, dado que
con relación al tema de gestión del riego, el Plan en la estrategia denominada 5B
“movilidad social” y la estrategia transversal “crecimiento verde”, incluye acciones
precisas que apunta a operativizar, reglamentar y fortalecer la Política de Gestión
del Riesgo de que trata la Ley 1523 de 2012 [4]
Las metas trazadas dentro del Plan para dar cumplimiento a esta acción, se
orientan a la capacitación y/o apoyo técnico a los municipios para la revisión de
POT, a la incorporación de la gestión del riesgo en la revisión de los mismos y en
la elaboración del inventario de asentamientos en zonas de alto riesgo, es de
anotar que el Plan también propone brindar asistencia técnica a las entidades
territoriales bajo una visión supramunicipal incorporando un nuevo concepto de
sistema de ciudades, al reconocer la importancia de las mismas dentro de la
concepción regional.
85
Desde la Estrategia transversal crecimiento verde, en su objetivo 3: “Lograr un
crecimiento resiliente y reducir la vulnerabilidad frente a los riesgos de desastres y
al cambio climático”, se pretende adoptar medidas de gestión del riesgo y de
adaptación al cambio climático que permitan a la sociedad aumentar su capacidad
de resistir, adaptarse y recuperarse frente a los desastres generados por eventos
de origen natural y/o antrópico no intencional, lo que se traduce en reducción de
pérdidas económicas, posibilidades de superación de la condición de pobreza y
mejoramiento de las condiciones de vida de la población, aumento de la
competitividad del país y, en conjunto contribuir a reducir la vulnerabilidad fiscal
del Estado frente a los desastres y avanzar hacia un modelo de crecimiento verde.
Tabla 11. Acciones referidas a la gestión del Riesgo en el Plan de Desarrollo 2014-2018
Componente Acciones
86
del riesgo Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales -IDEAM
Incrementar la capacidad de la Dirección Marítima Colombiana -DIMAR
para monitorear la amenaza por tsunami.
Reducción del Fortalecer el Sistema Nacional de Información de Gestión del Riesgo de
riesgo Desastres, SNIGRD, para la toma de decisiones por parte de los
diferentes actores del SNGRD. y avanzar en el conocimiento del riesgo,
principalmente con fines de ordenamiento.
Coordinar los procesos de acompañamiento a entidades territoriales para
fortalecer la incorporación del análisis de riesgo en POT.
Acompañar algunas entidades territoriales, categorías 4, 5 y 6, en el
desarrollo de un documento de lineamientos para incorporar la gestión del
riesgo de desastres como insumo dentro del proceso de revisión y ajuste
del POT, articulado al plan de inversiones para los municipios.
La formulación del Plan Nacional de gestión del riesgo, es una tarea pendiente del
gobierno nacional, la cual espera concretar a través de la implementación del Plan
Nacional de Desarrollo, con este instrumento de planificación se espera
operativizar la Política de gestión de riesgo de desastres, atendiendo la
integralidad de los tres componentes: conocimiento, reducción y atención; sin
embargo, se observa una incoherencia desde la norma, cuanto a los tiempos de
formulación del Plan nacional de gestión del riesgo, dado que los municipios
deberán armonizar sus planes municipales con el plan nacional, pero a su vez
parte de la estructura del Plan Nacional de Gestión del Riesgo, será el resultado
de la suma de los Planes de Gestión del Riesgo de Desastres en cada localidad.
87
artículo 41 de la ley 1523 de 2012 [4], debió dar el Plan Nacional de Atención y
Gestión del Riesgo; sin embargo como éste aún no está formulado, el gobierno
nacional pretende subsanar la demora a través del PND, adicionalmente no es
claro si es que desde el plan se pretende definir y desarrollar para cada una de las
categorías de municipios, los lineamientos de incorporación de la gestión del
riesgo en los POT.
88
6.5 ELEMENTOS CONCEPTUALES INTEGRADORES DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y LA GESTIÓN DEL
RIESGO DE DESASTRES.
Figura 2. Evolución y desarrollo de conceptos relacionados con la Gestión del Riesgo de Desastres
Construcción propia
89
En el anterior gráfico de evolución y desarrollo conceptual de la Gestión del
Riesgo, se ubican en la margen superior los conceptos abordados inicialmente y
las normas que tuvieron o incluyeron dicha mirada conceptual, en el centro se
presenta un concepto con un grado de avance intermedio, que incorpora nuevos
elementos en la gestión del riesgo y en la margen inferior se sitúan los conceptos
de mayor evolución o que se han adoptado en las recientes normas y
reglamentaciones.
Así mismo en el gráfico se observa la posición de las normas ref eridas a la gestión
del riesgo y al ordenamiento territorial, de acuerdo con el contenido de elementos
comunes o cercanos a dichos conceptos y en el cual se muestra su avance y
desarrollo, lo que finalmente se inferirá al realizar la lectura de cada uno de los
elementos conceptuales integradores de la gestión del riesgo.
Gestión del Riesgo: Con relación a este concepto, las normas iniciales lo
abordaron desde una definición desde la prevención y atención de desastres,
centrado en las emergencias, luego se presenta una evolución en el concepto al
incorporar la evaluación de vulnerabilidad como un factor importante en la
definición de las áreas de riesgo y en la actualidad la gestión se trata de un
proceso de planeación integral de las políticas y acciones orientadas al
conocimiento, la reducción y preparación para el manejo de desastres.
De acuerdo con el contenido de las últimas normas y con relación a esta temática,
el término de atención y prevención de desastres pasó a incorporarse dentro de un
término de mayor cobertura como lo es la “gestión del riesgo”, que incluye el tema
del conocimiento del riesgo, como un importante punto de partida para el
desarrollo y aplicación de las acciones contenidas en las componentes de
90
reducción del riesgo (prevención) y manejo del desastre, al darle una mayor
importancia a las tres componentes.
91
Atención de desastres en 1989 y aún hoy continúan vigente con dicho propósito
de una manera más fortalecida.
Responsables: Es de anotar que con relación a este concepto, las normas tanto
de ordenamiento territorial, prevención y atención de desastres, como las actuales
de gestión del riesgo, han establecido la responsabilidad inicial en los entes
territoriales, con apoyo desde el nivel departamental y nacional, hecho que se ha
visto fortalecido en los últimos años al asignar responsabilidades a otras entidades
tanto públicas como privadas, no obstante con relación al quehacer de estas
últimas, se observa una necesidad de una reglamentación que exija mayor
corresponsabilidad de este sector, en la articulación de su quehacer con las metas
establecidas por el Estado, para la reducción de la vulnerabilidad ante riesgo de
desastre.
92
Este concepto aún se encuentra vigente y es coherente con las normas recientes
de gestión del riesgo, donde definen ésta, como un condicionante para la
ocupación del territorio, concepto que es y que es desarrollado en el Decreto
1807 de 2014, al establecer la obligación de definir y delimitar las áreas con
condición de amenaza y las áreas con condición de riesgo y sobre las cuales se
deben emprender acciones para reducir la vulnerabilidad de desastre natural.
93
Con la expedición de la reciente Ley de Gestión del Riesgo, se establece la
reestructuración del antes Fondo Nacional de Calamidades, hoy Fondo Nacional
de Gestión del Riesgo, con características similares, excepto que indica que para
la misma se requiere partir del conocimiento del riesgo, lo que implica contar
igualmente con fuentes de recursos económicos que soporten el costo de las
labores de adquisición y producción del conocimiento, esto es crea una subcuenta
acorde a esta necesidad y otras subcuentas que soporten tanto la reducción del
riesgo, el manejo del desastre y la protección financiera. Es importante resaltar
que la Ley 1523 de 2012 [4], en cuanto al tema de financiación del riesgo está
pendiente de ser reglamentado, y para ello el Plan Nacional de Desarrollo 2014 –
2015 lo establece como una de sus acciones.
94
7. CONSIDERACIONES Y CONCLUSIONES.
95
sostenible y de lograr una mayor resiliencia en el país ante la ocurrencia de
fenómenos de desastres naturales.
4. La gestión del riesgo demanda una adecuada articulación entre las entidades
públicas, privadas, cívicas y comunitarias que hacen parte del sistema nacional
de gestión del riesgo y que en razón a sus actividades o competencias tienen
que ver con los componentes de conocimiento y reducción del riesgo y el
manejo del desastre, sin embargo aún no se evidencia reglamentación que
lleve a establecer una obligatoriedad o corresponsabilidad para que se
comparta los resultados de los análisis específicos de riesgos y planes de
contingencia establecidos en la Ley 1523 de 2012 [4], con miras al logro del
objetivo de un desarrollo seguro, en especial para “las entidades públicas o
privadas encargadas de la prestación de servicios públicos, que ejecuten obras
96
civiles mayores o que desarrollen actividades industriales o de otro tipo que
puedan significar riesgo de desastre para la sociedad”, para con base en los
resultados de estos análisis, los entes territoriales puedan realizar la una
acertada incorporación de la gestión de riesgos en sus instrumentos de
planificación del territorio.
97
reducción del riesgo y su debida integración en los planes de Ordenamiento de
Cuencas, de Ordenamiento Territorial y de desarrollo, lo anterior como un
papel complementario y subsidiario respecto a la labor de los entes territoriales
y departamentales, incluye a las corporaciones autónomas regionales como
partícipes de las tareas de gestión del riesgo de desastres. si bien se evidencia
que se viene acatando lo establecido en la norma, aún se requiere una mayor
articulación que permita el logro de este objetivo con la oportunidad y calidad
requerida por parte de los entes territoriales.
8. La ley 1523 de 2012 [4] en su artículo 41, estableció que los municipios
seguirían los lineamientos incluidos en el plan nacional de gestión del riesgo,
hecho que a la fecha no se ha cumplido, toda vez que solo se ha presentado la
“Propuesta de Componente General del Plan Nacional de Gestión del Riesgo
de Desastres”, la cual no se encuentra aprobada, de ahí que continua vigente
98
el Plan Nacional de Prevención y atención de desastre adoptado mediante
Decreto 93 de 1998, por lo tanto los municipios que se encuentran revisando
sus planes de ordenamiento presenta dificultad en el cumplimiento de la
obligación de incorporar la gestión del riesgo en el ordenamiento territorial al no
contar con dichos lineamientos.
99
del riesgo, reducción del riesgo, atención de desastres, da consistencia y
coherencia a una estructura que requiere este esquema financiero, sin
embargo el Fondo Nacional de Gestión del Riesgo aún no se encuentra
reglamentado, de ahí que el PND 2014-2018 dentro de sus acciones y metas,
para fortalecer el sistema de gestión del riesgo de desastres, propone
reglamentar el FNGRD.
11. Con respecto a la financiación de la gestión del riesgo, se tienen otras fuente a
las cuales pueden acceder los entes territoriales, diferentes a los recursos del
sistema general de participaciones, tales como los denominados recursos de
cofinanciación, condicionado a la formulación de proyectos y la disponibilidad
de contrapartidas en dinero por parte de los municipios, dentro de los cuales se
tienen: La Financiera de Desarrollo Territorial (Findeter) y Fondo Nacional
Ambiental (Fonam), que tiene como objetivo ser un instrumento financiero de
apoyo a la ejecución de las políticas ambiental y de manejo de los recursos
naturales renovables.
Así mismo dentro del presupuesto del Sistema General de Regalías, se tiene
para el bienio del 1 de enero de 2015 al 31 de diciembre de 2016, recursos
importantes de los Fondos de: Ciencia, Tecnología e Innovación, Desarrollo
Regional y Compensación Regional, que ascienden a $9.147.341.922.689
sobre los cuales podrían acceder, con proyectos formulados en concordancia
con las políticas y planes de desarrollo Nacional, departamental y municipal,
resaltando que con los recursos del Sistema General de Regalías se podrá
realizar tanto el financiamiento de los proyectos de inversión, como la
estructuración de los mismos.
12. La Ley 1523 de 2012 [4] trajo consigo la obligatoriedad de contar con un plan
de gestión de riesgo de desastres, el cual debía ser formulado por las
100
autoridades de los niveles nacional, departamental, distrital y municipal y para
su adopción, se dio un plazo de 90 días a partir de la fecha de sanción de la
citada Ley. No obstante lo anterior, algunos municipios a la fecha se
encuentran adelantando las labores de formulación de dicho plan, el cual
contiene, a partir de información secundaria, escenarios de riesgo a nivel de
diagnóstico, cuyos programas y acciones propuestas deben ser incorporados
en los Planes de Ordenamiento Territorial y a los planes de desarrollo para su
debida implementación y armonización; sin embargo este instrumento se viene
desarrollando en tiempos diferentes a las actualizaciones de los planes de
ordenamiento territorial, al punto que existen municipios que ya han realizado
el ajuste al POT, pero no cuentan con el plan de gestión del riesgo, por lo que
se observa que no se ha dado la debida relevancia a esta herramienta de
gestión, como insumo a los instrumentos de ordenamiento territorial, ambiental
y de desarrollo de los territorios.
13. El artículo 189 del Decreto 019 de 2012 [3], planteó las condiciones bajo las
cuales se dará la revisión del contenido de mediano y largo plazo de los planes
de ordenamiento o la expedición de uno nuevo, sin embargo solo se refirió al
momento de realizar esta incorporación, pero no dio claridad acerca de las
directrices o lineamientos para hacer efectiva la incorporación del riesgo de
desastres en los planes de ordenamiento territorial, de ahí que solo dos años
después se da respuesta a este vacío mediante la expedición del Decreto 1807
de 2014 [9], el cual da las condiciones técnicas para la delimitación y
zonificación de las áreas de amenaza, con condición de amenaza y con
condición de riesgos, de los fenómenos más recurrentes en el país como son:
deslizamientos, inundaciones y avenidas torrenciales, así como las pautas para
la incorporación de estas áreas en los POT.
14. Los estudios básicos de que trata el artículo 3 del Decreto 1807 de 2014 [9],
deben hacer parte de los proyectos sometidos a revisión de los contenidos de
101
mediano y largo plazo de los planes de ordenamiento o de la expedición de un
nuevo plan, la formulación de dichos planes no podrán ser sometidos a
consideración de la Corporación Autónoma Regional o la Autoridad ambiental
correspondiente, por parte del Alcalde, sin el cumplimiento de este requisito;
así mismo los Concejos municipales o distritales no podrán autorizar a los
alcaldes a la realización de los estudios de que trata el artículo en mención,
con posterioridad a la revisión del Plan.
15. Bajo los conceptos de este Decreto las zonas de riesgo deben categorizarse
en alto, medio y bajo, y la única zona por efectos de riesgo que debe ser
considerada suelo de protección es la definida como de alto riesgo no
mitigable. así mismo los suelos con condiciones de amenaza no
necesariamente son suelos de protección y por el contario se posibilita que en
el POT, se dé la asignación de usos y tratamientos teniendo en cuenta las
restricciones y el desarrollo de estas áreas se condiciona a la elaboración de
los estudios de detalle.
47
Artículo 26 del Decreto 1807 de 2014.
102
17. Otra de las ventajas que muestra el Decreto, es la definición de plazos para los
estudios detallados de las áreas en condición de riesgo mitigables, el
desarrollo de medidas de mitigación estructurales y no estructurales y las
acciones para adelantar reasentamientos; las cuales se deben realizar en el
corto plazo de la vigencia del POT y tienen que ser parte del presupuesto y del
plan de inversiones. Para estimar correctamente el riesgo se necesita la
interdisciplinariedad y participación de diferentes profesionales, para que
evalúen tanto el daño físico, económico, social e institucional.
18. Para las zonas definidas con condición de amenaza, los estudios de detalle se
podrán ejecutar en el mediano y largo plazo, dándole opción al municipio que
estos estudios, así como las acciones de mitigación que de estos se deriven,
puedan ser realizados por los particulares interesados en desarrollar éstas
áreas, bajo las condiciones establecidas por el municipio y las normas
urbanísticas previstas en el POT.
19. El Decreto 1807 de 2014[6] tiene sus bondades por cuanto estandariza los
procesos, al establecer los contenidos mínimos de los estudios de amenazas
para fenómenos de inundaciones, deslizamientos y avenidas torrenciales,
presentándose con suficiente claridad los parámetros a tener en cuenta para la
elaboración de los mismos, así como la incorporación de estos en el
componente general, urbano y rural de los planes de ordenamiento territorial.
103
21. Es de anotar que al realizar los estudios de riesgo, se van a presentar dificultad
en lograr un nivel de resolución y de compatibilidad entre la escala de estudio
del fenómeno amenazante con la cuantificación o análisis de vulnerabilidad, de
ahí que los encargados de realizar estos estudios de detalle, deberán prestar
especial atención a este requerimiento.
104
8. RECOMENDACIONES PARA LA INCORPORACIÓN DE LA GESTIÓN DEL
RIESGO EN LOS PLANES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL.
105
entre otras definiciones que trae la Ley 1523 de 2012 y el Decreto 1807 de 2014,
que permiten realizar una adecuada interpretación de lo contenido en el plan de
ordenamiento territorial con relación a la temática de gestión del riesgo y
adaptación al cambio climático.
Si los municipios no han formulado el plan de gestión del riesgo, este deberá
hacer parte de las actividades a emprender en el corto plazo, dentro del programa
de ejecución del POT.
106
8.3 INCORPORACIÓN DE LA GESTIÓN DEL RIESGO EN LA INVERSIÓN
PÚBLICA
Así mismo se deberá dejar de forma expresa, el cumplimiento por parte de las
entidades públicas y privadas que financien estudios para la formulación y
elaboración de planes, programas y proyectos de desarrollo regional y urbano, de
incluir en los contratos respectivos la obligación de incorporar el componente de
reducción del riesgo, consultando los lineamientos del plan de gestión del riesgo
del municipio o el departamento en el cual se va ejecutar la inversión.
48
Artículo 4 de la Ley 1523 de 2012, numeral 4. Análisis y evaluación del riesgo: Implica la consideración
de las causas y fuentes del riesgo, sus consecuencias y la probabilidad de que dichas consecuencias puedan
ocurrir. Es el modelo mediante el cual se relaciona la amenaza y la vulnerabilidad de los elementos expuestos,
con el fin de determinar los posibles efectos sociales, económicos y ambientales y sus probabilidades. Se
estima el valor de los daños y las pérdidas potenciales, y se compara con criterios de seguridad establecidos,
con el propósito de definir tipos de intervención y alcance de la reducción del riesgo y preparación para la
respuesta y recuperación.
49 Artículo 4 de la Ley 1523 de 2012, numeral 25. Riesgo de desastres: Corresponde a los daños o pérdidas
potenciales que pueden presentarse debido a los eventos físicos peligrosos de origen natural, socio -natural
tecnológico, biosanitario o humano no intencional, en un período de tiempo específico y que son determinados
por la vulnerabilidad de los elementos expuestos; por consiguiente el riesgo de desastres se deriva de la
combinación de la amenaza y la vulnerabilidad.
107
8.4 ANÁLISIS ESPECÍFICOS DE RIESGO Y PLANES DE CONTINGENCIA.
108
territorial, tal forma que se aseguren las asignaciones y apropiaciones de fondos
indispensables para la ejecución de los programas y proyectos prioritarios de
gestión del riesgo de desastres, es de anotar que los municipios debían seguir los
lineamientos y directrices establecidos en el plan nacional de gestión del riesgo,
sin embargo como este no ha sido expedido, no obsta para que los municipio den
cumplimiento a esta obligación.
La definición que trae la Ley 1523 de 2012 [4], referida a las amenazas como
“Peligro latente de que un evento físico de origen natural, o causado, o inducido
109
por la acción humana de manera accidental, se presente con una severidad
suficiente para causar pérdida de vidas, lesiones u otros impactos en la salud, así
como también daños y pérdidas en los bienes, la infraestructura, los medios de
sustento, la prestación de servicios y los recursos ambientales”. De estos dos tipos
la norma las clasifica al definir riesgo de desastres como eventos físicos peligrosos
de origen natural, socio-natural, tecnológico, biosanitario o humano no intencional.
110
“Existe coincidencias en torno a la necesidad de tener en cuenta las
amenazas ya conocidas y la aparición de nuevas, relacionadas con
cambios climáticos inducidos por la contaminación atmosférica, el
agotamiento de la capa de ozono y la acentuación del efecto
invernadero; cambio en el nivel de los mares, aumento y recurrencia
de huracanes, agudas precipitaciones y sequías, forman parte de los
pronósticos climáticos para el próximo siglo” [32]
111
Las amenazas naturales también se pueden clasificar según su forma de
manifestación:
Conocido lo anterior y dado que el Decreto 1807 de 2012 [4], no generó directrices
para la elaboración de estudios de otros fenómenos amenazantes que puedan
afectar a algunos territorios y que el gobierno nacional aún no ha reglamentado o
no ha dictado pautas para definir la incorporación de otros fenómenos tanto
naturales como socio naturales, antropogénicos no intencional y de origen
tecnológico de trata la ley 1523 de 2012 [4], se recomienda lo siguiente:
112
como las que hacen parte del sistema nacional de gestión del riesgo, deberán
apoyar y aportar la información con la oportunidad y calidad requerida.
Por ejemplo para los municipios con amenaza sísmica media y alta según el mapa
de amenaza sísmica nacional de 2010, se debe incorporar y describir esta
amenaza basada en la información técnica del Servicio Geológico Colombiano y
microzonificación sísmica respectiva cuando esté disponible. De igual manera se
debe proceder para los municipios con amenaza por erupciones volcánicas, dónde
el responsable del suministro de la información, es el Servicios Geológico
Colombiano, conforme a las competencias dadas por la Ley.
Para el caso de municipio con amenaza sísmica alta e intermedia, entre otras
medidas se deberá establecer un plazo máximo y los responsables para adelantar
tanto los estudios de vulnerabilidad sísmica, la modelación de escenarios
sísmicos, como los programas y proyectos orientados al conocimiento y la
reducción del riesgo sísmico, así como dejar expreso los criterios y requisitos
mínimos para el diseño, construcción y supervisión técnica de edificaciones
nuevas, como para el reforzamiento estructural de las edificaciones del municipio,
en especial las indispensables para atención a la comunidad con el fin de reducir
la vulnerabilidad estructural ante eventos sísmico, con el fin de que sean capaces
de resistirlas, incrementar su resistencia a los efectos que éstas producen, reducir
a un mínimo el riesgo de la pérdida de vidas humanas, y def ender en lo posible el
patrimonio del Estado y de los ciudadanos., de conformidad con lo establecido en
113
la Ley 400 de 1997, NSR-2010 (Reglamento colombiano de construcción sismo
resistente) y Decretos Reglamentarios.
114
estos estudios permitirán avalar o modificar posteriormente esta categorización y
sus correspondientes normas urbanísticas.
Para las áreas afectadas por actividades extractivas que no cuenten con licencia
ambiental, plan de manejo, recuperación o restauración ambiental, el municipio
deberá definir que éstas serán objeto de cierre por parte de la autoridad ambiental
115
competente, la cual impondrá al responsable de la actividad, las medidas de
manejo para realizar el cierre en condiciones morfológicas y ambientalmente
adecuadas. Así mismo, impondrá las medidas de compensación, sin perjuicio de
la imposición de las medidas preventivas y sancionatorias pertinentes.
50
Pasivo Ambiental: Para efectos de lo dispuesto en el presente plan, se entiende por pasivo ambiental al
conjunto de los daños ambientales, en términos de contaminación del agua, del suelo, del aire, del deterioro
de los recursos naturales y de los ecosistemas, producidos por cualquier tipo de actividad pública o privada,
que durante su funcionamiento ordinario o por hechos imprevistos constituyan un riesgo permanente y/o
potencial para la salud de la población, el ecosistema circundante y los bienes
116
conforme a sus competencias, se haga una adecuado seguimiento y control de los
mismos.
En general es importante establecer en los POT, las fajas de seguridad sobre las
cuales quedará prohibida la localización de cualquier tipo de edificación, a
excepción de las relacionadas con la correspondiente infraestructura para la
operación y mantenimiento de las mismas, entre las que se encuentre: Presas,
embalses, aeropuertos, termoeléctricas, líneas de alta tensión, líneas férreas, vías,
entre otros, sin perjuicio de las disposiciones establecidas en las respectivas
reglamentaciones técnicas expedidas por las entidades competentes.
117
En cumplimiento a una adecuada gestión del riesgo las entidades o empresas
tanto públicas como privadas que tengan asiento en el municipio y que estén
obligadas a realizar análisis de riesgos, deberán entregar esta información a los
municipios con la oportunidad y calidad requerida, para ser incorporada en el plan
de ordenamiento territorial.
El POT debe proponer medidas de gestión del riesgo a corto, mediano y largo
plazo y en el documento de Formulación del POT y en el Acuerdo que lo adopte,
sección de programa de ejecución, se deben incluir los programas y proyectos
relativos al componente de amenaza y riesgo que proponga el municipio para la
vigencia del POT. Cada programa debe especificar los recursos respectivos, la
vigencia o el plazo de cumplimiento, las prioridades, la programación de
actividades, las entidades responsables, los recursos respectivos y el esquema de
gestión, financiación, ejecución y seguimiento de las iniciativas en concordancia
118
con el plan de inversiones del municipio, conforme a lo establecido en el Decreto
879 de 1998 [2] y el Decreto 1807 de 2014 [6] [35]
Con los recursos del Sistema General de Regalías se podrán financiar proyectos
de inversión y la estructuración de proyectos, como componentes de un proyecto
de inversión o presentados en forma individual. Los proyectos de inversión podrán
incluir las fases de operación y mantenimiento, siempre y cuando esté definido en
los mismos el horizonte de realización.
119
9. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
[2] Ministerio de Desarrollo Económico, Decreto 879 del 13 de mayo de 1998, por el cual
se reglamentan las disposiciones referentes al ordenamiento del territorio municipal y
distrital y a los planes de ordenamiento territorial. 1998.
[3] Departamento Administrativo de la Función Pública, Decreto 019 de 2012 “Por el cual
se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos innecesarios
existentes en la Administración Pública". 2012.
[4] Congreso de la República de Colombia, Ley 1523 del 4 de Abril de 2012, Por la cual se
adopta la Política Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se establece el Sistema
Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones. 2012.
[5] Presidencia de la República de Colombia, Decreto Ley 4147 de 2011, Por el cual se
crea la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, se establece su objeto y
estructura. 2011.
[6] Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, Decreto 1807 del 19 de septiembre de 2014
"Por el cual se reglamenta el artículo 189 del Decreto Ley 019 de 2012 en lo relativo a la
incorporación de la gestión del riesgo en los planes de ordenamiento territorial y se dictan
otras disposiciones'. 2014.
[7] Congreso de la República, Ley 9 de 1989, Por la cual se dictan normas sobre planes
de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras
disposiciones” (Ley de Reforma Urbana). 1989
[8] Congreso de Colombia. Ley 46 del 2 de noviembre de 1988,” Por la cual se crea y
organiza el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, se otorga
facultades extraordinarias al Presidente de la República, y se dictan otras disposiciones.”
1988
[9] Presidencia de la República, Decreto Ley 919 de 1989, “Por cual se organiza el
Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres y se dictan otras
disposiciones.”. 1989
[10] United Nations, Rio Declaration on Environment and Delevopment, Rio de Janeiro, 3-
14-June 1992.
http//www.un.org/documents/ga/conf151/aconf15126-1 annex1.htm/
[11] United Nations, Conference on Disaster Reduction, Kobe, Hyugo (Japón), 18 -22 –
Janaury- 2005.
http//www.preventionweb.net/english/profesional/publications/v.php?id=1037&pid:22
120
[12] Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, Decreto 1974 del 11
de septiembre de 2013. Por el cual se establece el procedimiento para la expedición y
actualización del Plan Nacional de Gestión del Riesgo. 2013.
[14] Congreso de la República de Colombia, Ley 2 del 16 de enero de 1991, Modifica Ley
9 de 1989. 1991.
[15] Presidencia de la República. Decreto 3600 de 2007 “Por el cual se reglamentan las
disposiciones de las Leyes 99 de 1993 y 388 de 1997 relativas a las determinantes de
ordenamiento del suelo rural y al desarrollo de actuaciones urbanísticas de parcelación y
edificación en este tipo de suelo y se adoptan otras disposiciones.” 2007.
[18] Ministerio de Desarrollo Económico. Decreto 1547 de 1984. “Por el cual se crea el
Fondo Nacional de Calamidades y se dictan normas para su organización y
funcionamiento.” 1984.
[20] Bases Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018- Versión Preliminar para discusión del
Consejo Nacional de Planeación. Febrero de 2015.
[21] Acto Legislativo No. 5 “por el cual se constituye el sistema general de regalías, se
modifican los artículos 360 y 361 de la Constitución Política y se dictan otras
disposiciones sobre el régimen de regalías y compensaciones
[22] Congreso de Colombia. Ley 1530 del 17 de mayo de 2012, “Por la cual se regula la
organización y el funcionamiento del sistema general de regalías. 2012
[23] Congreso de Colombia Ley 1744 de 2014 “Por la cual se decreta el presupuesto del
Sistema General de Regalías para el bienio del 1 de enero de 2015 al 31 de diciembre de
2016”. 2014.
[25] http://modelo-determinisco.webnode.com.ve/news/modelo-deterministico/
[26] dalymontoya.weebly.com/generalidades.html
121
[27] http://es.wikipedia.org/wiki/Modelo_probabil%C3%ADstico.
[28]http://www.ciencias.unal.edu.co/unciencias/web/dependencia/?itpad=0&niv=0&itact=1
425&ti=false&dep=33
[30] http://www.sinapred.gob.ni/index.php/es/oaip/biblioteca-de-archivos/cat_view/123-
documentos-internacionales Glosario Actualizado de Términos en la Perspectiva de la
Reducción de Riesgo a Desastres.
[31] https://sites.google.com/site/yoprevengodesastres/-que-es-un-desastre/tipos-de-
amenazas
[34] Decreto 364 del 26 de agosto de “Por el cual se modifica excepcionalmente las
normas urbanísticas del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá D.C, adoptado
mediante Decreto Distrital 619 de 2000…”. 2013.
[36] Asuntos ambientales para la concertación de los proyectos de revisión de los planes
de ordenamiento territorial -POT – 2013. Corantioquia.
[36] Acuerdo 048 de 2014. “Por medio del cual se adopta la revisión y ajuste de largo
plazo del plan de ordenamiento territorial del municipio de Medellín y se dictan otras
disposiciones complementarias”. 2014.
[37] Acuerdo 0373 de 2014. “Por medio del cual se adopta la revisión ordinaria de
contenido de largo plazo del plan de ordenamiento territorial del municipio de Santiago de
Cali”. 2014.
[39] Área Metropolitana del Valle, Directirces y Linamientos para la elaboración de los
estudios geológicos, geomorfológicos, hidrogeológicos y geotécnicos para intervención de
zonas de ladera en el Valle de aburra, 2012. P32.
122
LISTA DE TABLAS
Página
Tabla 10. Asignación presupuestal del Sistema General de Regalías para el bienio del 1 80
de enero de 2015 al 31 de diciembre de 2016
Tabla 11. Acciones referidas a la gestión del riesgo en el Plan de Desarrollo 2014-2018 86
123
LISTA DE FIGURAS
124
LISTA DE ANEXOS
125
ANEXOS
Anexo 1. Normatividad desde la línea del ordenamiento del territorio
NORMATIVIDAD DESCRIPCIÓN
Ley 9 del 11 de Enero de Artículo 56. Los alcaldes y el Intendente de San Andrés y
1989. Providencia procederán a levantar, en el término máximo de
seis (6) meses contados a partir de la vigencia de la presente
Ley de Reforma Urbana. Ley, un inventario de los asentamientos humanos que
presenten altos riesgos para sus habitantes, en razón a su
ubicación en sitios anegadizos, o sujetos a derrumbes y
deslizamientos, o que de otra forma presenten condiciones
insalubres para la vivienda y reubicarán a estos habitantes en
zonas apropiadas, con la participación del Instituto de Crédito
Territorial. Además, tomarán todas las medidas y precauciones
necesarias para que el inmueble desocupado no vuelva a ser
usado para vivienda humana.
Se podrán adquirir los inmuebles y mejoras de las personas a ser
reubicadas, mediante enajenación voluntaria directa o mediante
expropiación, en los términos de la presente Ley.
Cuando se trate de la enajenación voluntaria directa, se podrá
prescindir de las inscripciones en el folio de matrícula inmobiliaria
de que trata el artículo 13 de esta Ley. Los inmuebles y mejoras
así adquiridos podrán ser recibidos en pago de los inmuebles
donde fueren reubicados los habitantes. Adquirido el inmueble,
pasará a ser un bien de uso público bajo la administración de la
entidad que lo adquirió.
Si los habitantes de inmuebles ubicados en sitios de alto riesgo
rehúsan abandonar el sitio, corresponderá al alcalde o al
Intendente de San Andrés y Providencia ordenar la desocupación
con el concurso de las autoridades de policía, y la demolición de
las edificaciones afectadas. Esta orden se considerará, para todos
los efectos, como una orden policiva en los términos del Código
Nacional de Policía.
Las multas de que trata el numeral 9 del artículo 2 del Decreto-Ley
78 de 1987 ingresarán al tesoro de la entidad que las hubiere
impuesto y se destinarán para financiar los programas de
reubicación de los habitantes en zonas de alto riesgo.
Las autoridades que incumplieren las obligaciones que se les
impone en el presente artículo, incurrirán en el delito de
prevaricato por omisión previsto en el artículo 150 del Código
Penal, sin que respecto de ellos proceda el beneficio de
excarcelación.
Ley 2 del 15 de Enero de Artículo 5. El primer inciso del artículo 56 de la Ley 9 de 1989,
1991. quedará así:
"A partir de la vigencia de la presente Ley, los alcaldes y el
Por el cual se modifica la Intendente de San Andrés y Providencia levantarán y
Ley 9 de 1989. mantendrán actualizado un inventario de las zonas que
presenten altos riesgos para la localización de asentamientos
126
NORMATIVIDAD DESCRIPCIÓN
Ley 152 del 15 de Julio de Artículo 41. Planes de acción en las entidades territoriales...
1994. Para el caso de los municipios, además de los planes de
desarrollo regulados por la presente Ley, contarán con un plan de
Por la cual se establece la ordenamiento que se regirá por las disposiciones especiales sobre
Ley Orgánica del Plan de la materia. El Gobierno Nacional y los departamentos brindarán
Desarrollo. las orientaciones y apoyo técnico para la elaboración de los
planes de ordenamiento territorial.
Ley 388 del 18 de Julio de Art. 1. Objetivos:
1997. 2. El establecimiento de los mecanismos que permitan al
municipio, en ejercicio de su autonomía, promover el
Ley de Ordenamiento ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y racional del
Territorial. suelo, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y
cultural localizado en su ámbito territorial y la prevención de
desastres en asentamientos de alto riesgo, así como la ejecución
de acciones urbanísticas eficientes.
127
NORMATIVIDAD DESCRIPCIÓN
128
NORMATIVIDAD DESCRIPCIÓN
129
NORMATIVIDAD DESCRIPCIÓN
130
NORMATIVIDAD DESCRIPCIÓN
131
NORMATIVIDAD DESCRIPCIÓN
Decreto 879 del 13 de Mayo Artículo 3. Prioridades del ordenamiento del territorio. En la
de 1998. definición del ordenamiento territorial, se tendrán en cuenta las
prioridades del plan de desarrollo del municipio o distrito y los
Por el cual se reglamentan determinantes establecidos en normas de superior jerarquía que
las disposiciones referentes son:
al ordenamiento del 1. Las relacionadas con la conservación y protección del medio
territorio municipal y ambiente, los recursos naturales y la prevención de amenazas y
distrital y a los planes de riesgos naturales.
ordenamiento territorial.
Artículo 9. El componente general. El componente general del
plan comprende la totalidad del territorio del municipio o distrito y
prevalece sobre los demás componentes.
El componente general deberá señalar en primera instancia los
objetivos y estrategias territoriales de mediano y largo plazo, lo
cual incluye, entre otros, las acciones necesarias para aprovechar
las ventajas comparativas y mejorar la competitividad del
municipio o distrito; la definición de acciones estrategias para
alcanzar sus objetivos de desarrollo económico y social de
conformidad con el plan de desarrollo, y las políticas de largo
plazo para la ocupación y manejo del suelo y demás recursos
naturales. Esta división se materializa en el contenido estructural,
que define:
3. La determinación de zonas de alto riesgo para la localización de
asentamientos humanos
132
NORMATIVIDAD DESCRIPCIÓN
133
NORMATIVIDAD DESCRIPCIÓN
Parágrafo.
Por razones de excepcional interés público, o de fuerza mayor o
caso fortuito, el alcalde municipal o distrital podrá iniciar en
cualquier momento el proceso de revisión del Plan o de alguno de
134
NORMATIVIDAD DESCRIPCIÓN
135
Anexo 2. Normatividad vigente referida a la Gestión del Riesgo de Desastres en
Colombia.
NORMATIVIDAD DESCRIPCIÓN
Decreto 919 del 1 Derogado por el Artículo 96 de la Ley 1523 de 2012, a excepción del inciso
de mayo de 1989. primero del artículo 70.
Por el cual se Artículo 70. Fondo Nacional de calamidades. El Fondo Nacional de
organiza el Sistema Calamidades, creado por el Decreto 1547 de 1984, continuará funcionando
Nacional para la como una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial,
Prevención y administrativa, contable y estadística, administrado conforme a lo dispuesto
Atención de por dicho decreto. Ver el Decreto Nacional 2378 de 1997, Ver el art. 29,
Desastres y se Decreto Nacional 4147 de 2011 (Modificación de la conformación de la
dictan otras Junta Directiva del Fondo de Calamidades) Este inciso mantiene su
disposiciones. vigencia, art. 96, ley 1523 de 2012
Ley 99 de 1993. Artículo 1. Principios Generales Ambientales. La política ambiental
Por la cual se crea colombiana seguirá los siguientes principios generales, en su numeral 9
el Ministerio del establece que: “La prevención de desastres será materia de interés
Medio Ambiente, se colectivo y las medidas tomadas para evitar o mitigar los efectos de su
reordena el Sector ocurrencia serán de obligatorio cumplimiento.”
Público encargado Numeral 35 del artículo 5. Funciones del Ministerio del medio Ambiente
de la gestión y “Hacer evaluación, seguimiento y control de los factores de riesgo
conservación del ecológico y de los que puedan incidir en la ocurrencia de desastres
medio ambiente y naturales y coordinar con las demás autoridades las acciones tendientes a
los recursos prevenir la emergencia o a impedir la extensión de sus efectos” y numeral
naturales 41 de este mismo artículo. Promover en coordinación con el Ministerio de
renovables, se Gobierno, la realización de programas y proyectos de gestión ambiental
organiza el Sistema para la prevención de desastres, de manera que se realicen
Nacional coordinadamente las actividades de las entidades del Sistema Nacional
Ambiental, SINA, y Ambiental y las del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de
se dictan otras Desastres, creado por la Ley 46 de 1988 y reglamentado mediante el
disposiciones. Decreto Ley 919 de 1989.
136
NORMATIVIDAD DESCRIPCIÓN
137
NORMATIVIDAD DESCRIPCIÓN
Artículos 9, 10, 11, 13, 14, 15, 16. (CAPÍTULO II de la Ley 1523 de 2012,
Estructura: Organización, Dirección y Coordinación del Sistema Nacional
de Riesgo de Desastres.)
138
NORMATIVIDAD DESCRIPCIÓN
139
NORMATIVIDAD DESCRIPCIÓN
Artículo 55. Desastre. Para los efectos de la presente ley, se entiende por
desastre el resultado que se desencadena de la manifestación de uno o
varios eventos naturales o antropogénicos no intenciones que al encontrar
condiciones propicias de vulnerabilidad en las personas, los bienes, la
infraestructura, los medios de subsistencia, la prestación de servicios o los
recursos ambientales, causa daños o pérdidas humanas, materiales,
económicas o ambientales, generando una alteración intensa, grave y
extendida en las condiciones normales funcionamiento de la sociedad, que
exige al Estado y al sistema nacional ejecutar acciones de respuesta,
rehabilitación y reconstrucción.
140
NORMATIVIDAD DESCRIPCIÓN
141
NORMATIVIDAD DESCRIPCIÓN
142