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TEMA 8
LA POLÍTICA FISCAL (2)

1



El proceso de integración de los países de la UE esta

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produciendo importantes cambios en la instrumentación de las
diferentes políticas económicas de los países miembros. Y la
política fiscal no es ajena a estos ajustes.



La originalidad de la situación actual se produce como
consecuencia de un distinto ritmo de centralización de la
política monetaria, mas acelerado, y de la política fiscal; en
definitiva si la creación de un área monetaria restringe la
discrecionalidad de la política fiscal.



En este contexto el federalismo fiscal puede servir como
ejemplo de los problemas que se presentan cuando existe
distinto grado de centralización en la aplicación de una y otra
política.

2

Los efectos de la unión monetaria en la política fiscal.



De acuerdo con el Informe Werner entendemos que se deben dar
tres condiciones para que se pueda hablar de una unión monetaria:

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i) la garantía de la convertibilidad total e irreversible de las monedas;
ii) la completa liberalización de los movimientos de capital y la plena
integración de la banca y otros mercados financieros;

iii) la eliminación de los márgenes de fluctuación y la fijación
irrevocable de las paridades de los tipos de cambio.



Por tanto, la política fiscal, entendida como variaciones en los
programas de gastos y de su financiación, puede plantear conflictos
con las condiciones de la unión monetaria.



Por ello en el Informa Delors se define la unión monetaria no por
sus características, sino por sus implicaciones para las políticas
económicas al decir que una unión monetaria "es una zona
monetaria en la cual las políticas se gestionan de forma conjunta
con objeto de alcanzar objetivos macroeconómicos comunes".


3

La financiación del gasto.




La financiación del gasto se puede realizar:

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i) mediante impuestos



Monetización del déficit
ii) Déficit

Emisión de deuda





La financiación del gasto con monetización del déficit plantea
una fuerte contradicción con los objetivos de la unión
monetaria.



Al ser la emisión de dinero competencia del BCE, queda
4
excluida esta posibilidad.

El "seignorage".



Otra forma de obtener recursos para financiar el gasto es mediante la
emisión de moneda. En este caso se pueden dar distintas
posibilidades: que se emita una moneda única, el euro; o que se
emitan las monedas de los distintos países, aunque de forma

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coordinada.

En segundo lugar está lo que podríamos denominar la tasa de
inflación óptima.

El reparto del seignorage en la Unión Monetaria

La financiación del déficit con Deuda Pública.



Cuando el Estado gasta más de lo que ingresa pude acudir a los
mercados financieros para obtener un préstamo. El coste de esta
financiación se cotizará en el mercado. En este caso, se podrían
producir dos hechos:

i) una elevación de los tipos de interés dentro del área monetaria, lo
que afectaría a los demás países del área; y 5

ii) las expectativas de bancarrota en uno de los estados miembros del
área, con sus efectos sobre los demás países

2 Nuevos enfoques de la Política Fiscal

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Antes de la crisis de 2007 se consideraba:

i) que la PF de estabilización se limitaba a los
estabilizadores automáticos

ii) que la política discrecional de estabilización se limitaba
a la PM

iii) el problema de sostenibilidad de la deuda no
preocupaba (dado que se estaba en una fase expansiva)

La PF y el ciclo económico

Se analizaba el papel de la PF desde:

- una perspectiva normativa

6

- una perspectiva positiva

La perspectiva de los “new-keynesians”

La crisis de 2008 puso de manifiesto la insuficiencia de la PM

y forzó a los países a aplicar paquetes fiscales, coordinados
por el grupo de los 20 y por la UE.

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Supuestos de ineficacia de la PF discrecional

i) precios y salarios flexibles

ii) mercados de capitales perfectos

iii) altruismo intergeneracional

iv) agentes racionales

v) horizontes infinitos

vi) ausencia de impuestos distorsionadores

Críticas a los supuestos

i) agentes económicos (hogares y empresas) heterogéneos

ii) hogares “ricardianos” y “no ricardianos”

iii) hogares con restricciones financieras ( decisiones en 7
función de la renta disponible)

Otros factores que influyen en la efectividad de la PF
discrecional.

i) existen retardos sustanciales desde que la economía sufre
una perturbación, se hace un diagnóstico adecuado, se
deciden las medidas adecuadas y se producen los efectos de

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dichas medidas.

ii) la duración de las medidas puede influir en la magnitud del
impacto.

iii) la necesidad de medidas discrecionales será menor cuanto
mayor sea la potencia de los estabilizadores automáticos.

iv) influye la composición del estímulo fiscal. A c.p. los
multiplicadores del gasto son superiores a los de los
impuestos. A largo plazo suele ocurrir al contrario.

v) que el estímulo fiscal sea coherente con otros objetivos de
la PE, especialmente que no genere dudas sobre la
sostenibilidad a largo plazo de las finanzas públicas

vi) la estructura económica, grado de apertura al exterior,
mercado de trabajo, sistema financiero

Caso: Plan de Recuperación Económica Europeo 2008 8

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Las reglas fiscales (RF)

Sentido amplio: conjunto de normas y regulaciones con

las que se elabora, aprueba e implementa el presupuesto.

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Sentido restringido: la RF es aquella restricción
constitucional o legislativa en la PF que especifica algún
tipo de límites a la PF, tales como al saldo presupuestario,
la deuda, el gasto o los impuestos, y que se aprueba
normalmente junto a una regulación del procedimiento de
elaboración, discusión, ejecución y control del
presupuesto.

Justificaciones teóricas:

1) facilitan el papel estabilizador de la PM

2) evitan el efecto desbordamiento en las áreas
16
monetarias (o en los países descentralizados)- riesgo
moral-

3) la equidad intergeneracional. Regla de oro: sólo permite financiar
gastos en inversión con deuda, ya que tendrán efectos positivos en
las generaciones futuras.

4) reduce el grado de discrecionalidad de los gobiernos. Influyen en

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las expectativas de los agentes económicos, ya que pueden predecir
la evolución de la PF.

Caracterísrticas de las reglas fiscales

i) deben estar bien definidas respecto al indicador a controlar,
alcance institucional y clausulas de escape

ii) transparencia, incluyendo la contabilidad, las predicciones

Código de buenas prácticas fiscales del FMI:

- claridad en la relación entre agentes económicos y

responsabilidad en el proceso presupuestario.

- disponibilidad pública de información (pasado, presente y

predicciones futuras de la PF)

- control independiente del proceso presupuestario (ej

auditorias externas) 17

.

iii) las RF deben adecuarse a los objetivos de la PE

específicos

iv) las RF deben ser sencillas, flexibles y aplicables

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v) las RF deben ser consistentes

vi) las RF deben estar recogidas en algún estatuto.

Clasificación de las RF

Las RF pueden clasificarse:

1) En función del tipo de límite que se imponga a las
autoridades fiscales:

i) reglas cuantitativas: especifican algún límite
cuantitativo, ej PEC)

ii) reglas de procedimiento: establecen como llevar a
cabo algunos procesos, ej las que refuerzan la
transparencia
18

2) A partir del indicador considerado:

I) reglas sobre el déficit

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ii) reglas sobre el nivel de deuda

iii) reglas sobre el gasto

19

Reglas fiscales españolas

La reforma constitucional de 2011 establece las RF

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españolas.

1) el gasto público no puede superar el incremento del

PIB nominal de medio plazo a menos de que esté
acompañado por aumentos discrecionales de los ingresos
públicos. En los gastos se excluyen los intereses de la
deuda y los gastos no discrecionales en desempleo.

2) limita el déficit estructural del sector público –es decir,
el déficit total una vez corregido por el efecto del ciclo
económico–. El déficit estructural no podrá superar los
márgenes definidos por la Unión Europea, en caso de
estar explicitados 20

El artículo 135 de la Constitución Española queda redactado como sigue:

«1. Todas las Administraciones Públicas adecuarán sus actuaciones al principio de estabilidad
presupuestaria.

2. El Estado y las Comunidades Autónomas no podrán incurrir en un déficit estructural que supere los
márgenes establecidos, en su caso, por la Unión Europea para sus Estados Miembros. Una ley orgánica
fijará el déficit estructural máximo permitido al Estado y a las Comunidades Autónomas, en relación con su
producto interior bruto. Las Entidades Locales deberán presentar equilibrio presupuestario.

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3. El Estado y las Comunidades Autónomas habrán de estar autorizados por ley para emitir deuda pública o
contraer crédito. Los créditos para satisfacer los intereses y el capital de la deuda pública de las
Administraciones se entenderán siempre incluidos en el estado de gastos de sus presupuestos y su pago
gozará de prioridad absoluta. Estos créditos no podrán ser objeto de enmienda o modificación, mientras se
ajusten a las condiciones de la ley de emisión.

El volumen de deuda pública del conjunto de las Administraciones Públicas en relación con el producto
interior bruto del Estado no podrá superar el valor de referencia establecido en el Tratado de
Funcionamiento de la Unión Europea.

4. Los límites de déficit estructural y de volumen de deuda pública sólo podrán superarse en caso de
catástrofes naturales, recesión económica o situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al
control del Estado y perjudiquen considerablemente la situación financiera o la sostenibilidad económica o
social del Estado, apreciadas por la mayoría absoluta de los miembros del Congreso de los Diputados.

5. Una ley orgánica desarrollará los principios a que se refiere este artículo, así como la participación, en los
procedimientos respectivos, de los órganos de coordinación institucional entre las Administraciones Públicas
en materia de política fiscal y financiera. En todo caso, regulará:

a) La distribución de los límites de déficit y de deuda entre las distintas Administraciones Públicas, los
supuestos excepcionales de superación de los mismos y la forma y plazo de corrección de las desviaciones
que sobre uno y otro pudieran producirse.

b) La metodología y el procedimiento para el cálculo del déficit estructural.

c) La responsabilidad de cada Administración Pública en caso de incumplimiento de los objetivos de
estabilidad presupuestaria.

6. Las Comunidades Autónomas, de acuerdo con sus respectivos Estatutos y dentro de los límites a que se
refiere este artículo, adoptarán las disposiciones que procedan para la aplicación efectiva del principio de
estabilidad en sus normas y decisiones presupuestarias.»
21

Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera


3 La Política Fiscal en un marco de decisión
multinivel

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En la UE existe una Administración Pública compleja, con
cierto grado de decisión, y con presupuestos, a nivel

i) Unión Europea

ii) Nación

iii) Comunidad Autónoma

A nivel de la UE se elaboran Programas Financieros

Plurianuales que realizan, fundamentalmente, funciones
asignativas.
22

Marco Financiero Plurianual 2014-2020 de la UE

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La PF de estabilización (anticíclica)

La Política Monetaria única cuando existen problemas de

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shocks asimétricos plantea problemas de coordinación a la
Política Fiscal.

El problema de los shocks asimétricos

El problema de los shocks asimétricos se produce porque

las economías nacionales son heterogéneas y lo que
puede beneficiar a una economía puede perjudicar a otra.

24

Shocks asimétricos
País A País B

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P P D´ O
D
O

D´ D

y y

25

Consecuencias



País A

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* ∇ la actividad económica

* ∆ el desempleo

* ∆ los subsidios de paro

* ∇ en los ingresos del Estado

Déficit





País B



* ∆ de la actividad económica

* ∆ del empleo

* ∆ de la renta

* ∆ de los ingresos del Estado

* ∇ del déficit o superavit 26

País B



∇ deuda )
Tiene superavit. Puede reducir la deuda en circulación. (∇

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País A



* ∆ del déficit

* ∆ de la Deuda Pública → Problema de la sostenibilidad de la deuda



Cuando un país se encuentra en una senda de insostenibilidad del incremento
de la Deuda Publica crea efectos externos negativos sobre los restantes
países de la unión monetaria.



1). El país A tendrá que, para colocar la Deuda Publica, incrementar el tipo de
interés de la Unión, lo que incrementará la carga de la deuda de los demás
países.



2). Un segundo efecto externo se produce cuando la elevación del tipo de
interés en la Unión presione al BCE para relajar su Política Monetaria, con un
posible incremento en la inflación en los países de la Unión.
27

El problema de la sostenibilidad



Por tanto, la coordinación de mercado sería eficiente si no se produjeran
externalidades. Sin embargo existen discrepancias sobre su existencia y sobre
su importancia.

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La deuda pública es sostenible si el valor actualizado de los superávit
primarios futuros es igual o superior al saldo actual de la deuda pública, de
modo que el Estado podrá de hecho pagar esa deuda con cargo a sus futuros
superávit



La coordinación de las Políticas Fiscales nacionales



En definitiva, el posible conflicto entre los objetivos de la política monetaria,
dirigidas centralmente, y de la política fiscal, instrumentada
descentralizadamente, puede resolverse con la coordinación de la política fiscal.



Esta coordinación puede tener dos vertientes:



de las políticas fiscales de los países miembros;

y coordinación de las políticas monetaria y fiscal.

28

Además esa coordinación puede ser:

mediante negociación de las políticas discrecionales,

o estableciendo reglas de coordinación.

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Posibilidades

1). Política Fiscal de Estabilización centralizada

Política Fiscal de Estabilización Federal

2). Política Fiscal de Estabilización descentralizada

En este caso podemos considerar dos modelos de coordinación:

coordinación de mercado

ad hoc

coordinación dirigista 29

mediante reglas

Coordinación de mercado



Se supone que los mercados de deuda pública son eficientes y que

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cada país tiene que cumplir sus obligaciones. En este caso el país
que se endeuda ve como se eleva el tipo de interés hasta llegar un
momento en que el mercado no aceptaría mas deuda, con lo que al
gobierno le resultaría imposible seguir endeudándose.



Reglas de obligado cumplimiento



La existencia de efectos externos llevaron al Comité Delors a
proponer reglas de obligado cumplimiento sobre el tamaño de los
déficits presupuestarios.



Los criterios de convergencia fiscal, establecidos en el Tratado de
Maastricht, según los cuales el déficit público expresado en % del
PIB no excederá el 3%, y la deuda pública en % del PIB no superará
el 60 %, pueden considerarse como ensayo de reglas de
coordinación.
30

Críticas

Teóricas

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Según estos argumentos los efectos externos se producirán si los
mercados de capitales no funciona eficientemente. Si los mercados
de capitales de la Unión son eficientes, los inversores percibirán el
distinto riesgo de la deuda emitida por los países A y B.



Esta argumentación, sin embargo resulta discutible:



1). Porque puede resultar difícil para los inversores asignar una
prima de riesgo correcta a cada tipo de deuda.



2). Además los inversores pueden pensar que, en última instancia, a
los demás países les puede resultar mejor respaldar la deuda del
país en crisis que dejar que se declare en quiebra.
31

REGLA FISCAL SUPRANACIONAL: Pacto de Estabilidad y
Crecimiento (PEC) como mecanismo de coordinación

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La aplicación de la política fiscal por parte de los gobiernos
europeos esta condicionada desde 1999 por el PEC, que es

el marco normativo para la coordinación de las políticas
fiscales nacionales dentro de la UEM.

Su objetivo principal es mantener unas finanzas publicas
saneadas y, para lograrlo, los Estados miembros se
comprometen a mantener a medio plazo una posición

presupuestaria próxima al equilibrio o con superavit y a
respetar los criterios conocidos

i) mantener una ratio déficit/PIB por debajo del 3%

ii) y una ratio deuda/PIB inferior al 60%.

El incumplimiento de estos dos criterios podría considerarse
como la aparición de un déficit excesivo en un país.
32

El PEC esta integrado por dos componentes:

a) la parte preventiva, que establece los mecanismos

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dirigidos a evitar la aparición de un déficit excesivo,

fundamentalmente mediante las obligaciones de
información que tienen los países, y particularmente la
presentación de los Programas de Estabilidad o de

Convergencia;

b) la parte correctora o Procedimiento por Déficit

Excesivo (PDE), que recoge acciones de presión
creciente (hasta una hipotética sanción en forma de

deposito que debería realizar el país) para lograr que se
corrijan los déficit elevados en los que se haya incurrido.

33

La reforma del Pacto de Estabilidad y Crecimiento (2005)

La reforma trata de mejorar tanto los mecanismos preventivo

como corrector.

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i) Respecto al mecanismo preventivo, se trata de mejorar la
detección temprana de los déficits excesivos:

No se exige a los Estados miembros que converjan hacia un

presupuesto de equilibrio a medio plazo

Prevé diferenciar los objetivos presupuestarios a medio plazo
en función de la situación económica

Los estados miembros se comprometen a presentar programas
de estabilidad o convergencia que especifiquen sus planes
presupuestarios a medio plazo con el objetivo de alcanzar
presupuestos de equilibrio o con superávit

Los Estados que no hayan alcanzado tal situación deberán
mejorar sus saldos presupuestarios subyacentes al menos el 34
0,5% del PIB por año.
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ii) Reforma de los mecanismos correctores

1) Ampliación del período para la corrección del déficit

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excesivo

2) La importancia de la corrección estructural en
períodos de crecimiento efectivo del PIB sobre el
potencial, con una disminución del déficit estructural del
0,5% del PIB

3) Atribuir mayor relevancia al criterio de la deuda
pública respecto al PIB como instrumento para evaluar la
sostenibilidad presupuestaria a medio plazo

4) Ampliación de las circunstancia para no aplicar
automáticamente las sanciones, considerando todas las
circunstancias de crecimiento negativo del PIB real
36

La PF de estabilización

Por tanto, la PF de estabilización descansaba:

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i) La actuación estabilizadora de la política fiscal debe
descansar únicamente —salvo cuando ocurren
circunstancias excepcionales como la

actual crisis económica— en los estabilizadores

automáticos, y no en medidas discrecionales

de las autoridades.

ii) La política fiscal debe ser simétrica a lo

largo del ciclo, de manera que permita a los

Estados consolidar y mejorar sus cuentas en

las épocas de bonanza para tener margen para los

períodos de recesión 37

La aplicación del PEC

La aplicación del PEC en el período 1999-2007 ha

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planteado importantes dificultades (ver cuadro siguiente¨:

1) 6 de los 12 países de la UEM-12 han merecido la

apertura de un PDE (Portugal en dos ocasiones).

2) en 2005 fue necesaria una reforma en profundidad de

los mecanismos del Pacto, introduciendo
fundamentalmente mayores dosis de flexibilidad

y permitiendo que se consideraran mas específicamente
las condiciones de cada país
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LA CRISIS DE LA DEUDA SOBERANA EN LOS PAÍSES DE LA
ZONA EURO

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La crisis económica iniciada en EEUU en la segunda
parte de 2007 planteó:

i) suspender el mecanismo de coordinación PEC

ii) la necesidad de aplicar políticas fiscales expansivas

Esto desencadenó :

a) un incremento del déficit y

b) un incremento de la deuda pública

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Evolución del déficit y de la deuda pública española

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Composición del déficit público español

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La crisis de la deuda soberana en los países de la UE y
EEUU

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 FORTALECER LA GOBERNANZA DE LA UEM

Causas de la crisis de la deuda

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Consenso sobre las causas de la crisis de la deuda:

i) El fracaso de algunos países de observar las reglas fiscales

ii) Graves desequilibrios macroeconómicos (creación de
excesivo crédito, burbujas inmobiliaria, expansión excesiva del
sector de la construcción, fuerte apreciación del tipo de
cambio)

iii) Regulación bancaria laxa



Propuestas de reforma de la gobernanza



1) Fortalecer las reglas fiscales

2) Una mayor y mas amplia vigilancia macroeconómica

3) Coordinar los procesos de decisión política a nivel europeo
y nacional 49

4) Fortalecer los marcos fiscales nacionales
GOBERNANZA DE LA UEM: SITUACIÓN Y RECOMENDACIONES

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LA NUEVA GOBERNANZA ECONÓMICA

La crisis de la deuda soberana amenazó contagiar a las

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economías mas débiles del área del euro

- y poner en peligro la moneda única

La Facilidad Europea de Estabilidad Financiera (EFSF)

Creada en mayo de 2010

El EFSF trata de

i) emitir bonos u otros instrumentos de deuda con el apoyo de
la Oficina Alemana de Gestión de Deuda

ii) respaldados por garantías de los países de la zona euro

iii) recaudar fondos

iv) proporcionar prestamos a los países de la zona euro con
52
problemas

El Fondo es cofinanciado por el FMI

y solo actúa después de una solicitud de asistencia

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El Mecanismo Europeo de Estabilidad Financiera (EFSM)

Entrará en funcionamiento a partir de 2013 y sustituye al EFSF

fondo dotado con 700.000 millones de euros, con capacidad

efectiva de préstamos por valor de 500.000 millones.

Esa cantidad asegura la mejor calificación crediticia para
obtener fondos en los mercados a bajo interés, pero los
Estados sólo tendrán que

desembolsar una parte en efectivo, 80.000 millones de euros;
el resto será capital de reserva y garantías estatales. 53
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Pacto por el euro

Es un pacto de competitividad impuesto por Alemania
para garantizar sus fondos en el Mecanismo Europeo de

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Estabilidad

Es un elemento de la nueva gobernanza económica de la
Unión Monetaria para el seguimiento de las acciones de
los países en su ámbito de competencia

Objetivos:

i) Fomentar la competitividad

ii) Fomentar el empleo

iii) Contribuir a la sostenibilidad de las finanzas del sector

público
55

iv) Reforzar la estabilidad financiera

Áreas de intervención:

1) Seguimiento y ajuste de los costes del trabajo

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2) Eliminación de restricciones injustificadas a los
servicios profesionales y sector minorista

3) Mejorar el sistema de educación, promover la I+D, la
innovación y las infraestructuras

4) Reformas del mercado de trabajo para promover la
flexiseguridad

5) Reformas impositivas dirigidas a reducir los
impuestos sobre el trabajo

6) Alinear el sistema de pensiones de acuerdo con la
situación demográfica nacional
56
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 LA POLÍTICA DE CONSOLIDACIÓN FISCAL

Podemos hablar de

i) Políticas de Ajustes Fiscales

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ii) Políticas de Consolidación Fiscal

Se trata de reducir el déficit mediante las distintas

combinaciones de reducción de gastos e incrementos de
impuestos

Los efectos de la política de consolidación

Hemos visto el efecto de la PF como política de

estabilización. El valor de los multiplicadores (ver cuadro
página siguiente) nos indica el efecto de la PF. 58
Multiplicador Supuestos Modelo estático, precios fijos y capacidad
keynesiano productiva no utilizada
Definición El incremento del gasto o la reducción de
impuestos produce un incremento de la

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renta
Multiplicador Positivo y mayor que 1
Débil Supuestos Capacidad productiva cercana al pleno
multiplicador empleo, incremento en los tipos de interés
keynesiano y apreciación del tipo de cambio
Definición Efectos crowding-out totales o parciales
Multiplicador Entre 0 y 1
Equivalencia Supuestos Optimización intertemporal con agentes
ricardiana con expectativas racionales y sin
restricciones de liquidez
Definición Los agentes económicos realizan
transferencias intertemporales de renta
Multiplicador Igual a cero (0)
Efectos no Supuestos Optimización intertemporal, desequilibrios
keynesianos fiscales, Premium en los tipos de interés,
consolidaciones creíbles
Definición La consolidación fiscal creíble,
expectativas de los agentes y la mejora
del nivel de renta
Multiplicador Negativo o cercano a cero
59

Efectos de la política de consolidación fiscal

Economía con:

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i) agentes con expectativas racionales

ii) fuerte déficit

iii) elevado endeudamiento / PIB

Políticas de ajuste fiscal

a) elevación de los tipos impositivos

b) reducción del gasto público

Efectos del lado de la demanda

1) Efecto riqueza inducido -> incremento del consumo

2) Efecto sobre el tipo de interés -> efecto crowding-in de 60

la inversión

Efecto del lado de la oferta

Alesina y Perotti señalan que dos tipos de ajustes que

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producen efectos expansivos:

1) Se reduce el déficit mediante recortes en los gastos

sociales (subsidios de desempleo y salarios mínimos) y
recortes en los salarios públicos): caso irlandés 1987-89

2) El déficit se reduce mediante un incrementos en los

impuestos sobre las rentas del trabajo y recortes en las
inversiones públicas: caso danés 1983-86

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