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“La Universidad no se hace responsable por los conceptos emitidos por sus
alumnos en sus trabajos de tesis. Solo velará por que no se publique nada
contrario al dogma y a la moral católica y por que las tesis no contengan ataques
personales contra persona alguna, antes bien se vea en ellas el anhelo de buscar
la verdad y la justicia”.
TABLA DE CONTENIDO
INTRODUCCIÓN
Los servicios públicos, entendidos éstos como un género, se definen como toda
actividad organizada, encaminada a satisfacer las necesidades de interés general
de la población, en forma regular y continuada, cuya prestación, “es inherente a la
finalidad social
1
del Estado” , siendo así un deber de éste, “asegurar su prestación eficiente a
todos los habitantes del territorio nacional”2. Para el cumplimiento de dicho fin,
los servicios públicos estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley, y su
prestación, podrá ser directa por el Estado, o indirecta, por comunidades
organizadas, o por particulares. “En todo caso, el Estado mantendrá la regulación,
el control y la vigilancia de dichos servicios”3, funciones éstas que, en lo que
refiere a los denominados “servicios públicos domiciliarios”4, está radicada en
cabeza del Presidente de la República, quien la ejerce por intermedio de la
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios –SSPD- por expresa
delegación presidencial5.
En efecto, dentro del género de los servicios públicos, puede identificarse una
especie denominada servicios públicos domiciliarios. Como lo ha manifestado la
Corte Constitucional “Si los servicios públicos en general son actividades
inconfundibles e inherentes a la finalidad del estado social de derecho colombiano
(artículo 365 superior), que busca servir a la comunidad, promover la prosperidad
general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes
consagrados en la Constitución (artículo 2º ibídem), no cabe duda de que aquellos
que persiguen un completo acercamiento entre los individuos y el Estado, deben
ser objeto de su más honda preocupación. Son los servicios públicos domiciliarios,
entendidos como una especie del género servicio público, que pretende satisfacer
las necesidades más básicas de los asociados, ocupando un alto nivel de
importancia dentro de las tareas y objetivos que componen la gestión estatal, al
punto de convertirse en una de sus razones fundamentales.
1
Artículo 365 de la Constitución Política.
2
Artículo 365 de la Constitución Política.
3
Artículo 365 de la Constitución Política.
4
Los servicios públicos domiciliarios, de creación constitucional, son una especie dentro del género
de los servicios públicos
5
Artículo 370 de la Constitución Política.
1
La idea de tales servicios no puede concebirse en otra forma, teniendo en cuenta
el íntimo e indestructible vínculo existente entre la prestación de los mismos y la
efectividad de las garantías y derechos constitucionales fundamentales de las
personas, que constituyen razón de la existencia de la parte orgánica de la Carta y
de la estructura y ejercicio del poder público. Indudablemente, una ineficiente
prestación de los servicios públicos puede acarrear perjuicios para derechos de
alta significación como la vida, la integridad personal, la salud, etc.”6
Para dar el marco legal de tan importantes servicios, fue expedida la Ley 142 de
1994, conocida también como Ley de Servicios Públicos Domiciliarios –LSPD-, en
la cual, se encuentran enumerados y regulados los servicios que el legislador
consideró como servicios públicos domiciliarios, así como las denominadas
actividades complementarias a los mismos. De la misma manera, en la citada
Ley, constitutiva del régimen jurídico de los servicios públicos domiciliarios, el
legislador, en ejecución de lo previsto en el artículo 369 de la Constitución
Política8, señaló el régimen de protección de los derechos de los usuarios, el cual
fue extensamente desarrollado en el Capítulo VII, titulado “Defensa de los usuarios
en sede de la empresa”, y al interior de éste, amparó de manera especial el
derecho de petición, bajo la consagración de la institución jurídica del silencio
administrativo positivo, “como un mecanismo de equilibrio en la relación
contractual prestador – usuario, (…)., procurando un esquema de responsabilidad
de la persona prestadora, a efectos de contestar en tiempo las peticiones, quejas,
reclamos y recursos que presenten los usuarios-consumidores en relación con la
prestación del servicio o la ejecución del contrato de condiciones uniformes”9.
2
En este orden de ideas, la presente investigación va dirigida a establecer si al
interior del régimen jurídico de los servicios públicos domiciliarios, pretendió el
legislador consagrar una especie de silencio administrativo positivo innovador, con
características propias, o simplemente se limitó a “copiar”, por decirlo así, una
institución jurídica ya existente al interior del Código Contencioso Administrativo,
modificándole algunas de sus notas características.
3
MODULO I
10
SAYAGUÉS LASO, Enrique. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I. Pág. 435.
11
SANTOFIMIO, Jaime Orlando. Tratado de Derecho Administrativo. Universidad Externado de
Colombia. Pág. 221.
12
SOLANO SIERRA, Jairo Enrique. Práctica Administrativa. Ed. Ediciones Doctrina y Ley Ltda.
Pág. 165.
13
SANTOFIMIO, Jaime Orlando. Op. Cit. Pág. 221.
14
Sentencia C-304 de 1999 de la Corte Constitucional.
4
El silencio administrativo, en si mismo de naturaleza excepcional, toda vez que
sólo se está en presencia del mismo en los casos expresamente previstos por el
legislador, puede ser positivo o negativo, dependiendo del efecto impuesto
expresamente por el aquel, por tanto, “en los casos en que el Legislador no le
hubiere dado efecto especial a la decisión ficta”15, ésta se entiende como
negativa, siendo ésta la regla general en nuestro país, y en consecuencia, sólo se
estará en presencia de una decisión positiva,“en los casos en que el Legislador
hubiere establecido este efecto para el producto del silencio de la
administración”16.
El silencio administrativo, entendido como “el transcurso del tiempo definido por el
legislador y considerado como máximo para adoptar una decisión”17,
evidentemente configura “una presunción o ficción legal por virtud de la cual,
transcurrido cierto plazo sin resolver la Administración, y producidas además
determinadas circunstancias, se entenderá ( o podrá entenderse) denegada u
otorgada la petición o el recurso formulado por los particulares u otras
administraciones”18, en consecuencia, se está en presencia de “una presunción
legal, una ficción que la Ley establece merced a la cual se habla callando, porque
sin haber dicho nada se está, sin embargo, diciendo bastante”19, de ahí que una
vez vencido el término legalmente establecido a favor de la administración para
producir una determinada decisión, a manera de sanción, se presume la existencia
de un acto “que resuelve, en determinado sentido, la actuación iniciada. El acto
emanado del silencio es ficticio; constituye una simple presunción de origen legal
para interrumpir la actuación, garantizando de esta manera al interesado su
debido proceso, en especial el derecho a una decisión que ponga término en
algún sentido a sus relaciones con la administración”20.
15
SANTOFIMIO, Jaime Orlando. Op. Cit. Pág. 222.
16
SANTOFIMIO, Jaime Orlando. Op. Cit Pág. 222
17
SANTOFIMIO, Jaime Orlando. Op. Cit Pág. 222
18
GARCÍA – TREVÍJANO GARCÍA, Ernesto. El Silencio Administrativo en el Derecho Español.
Madrid. Ed Civitas. 1990. Pág. 789.
19
GONZALEZ PEREZ, Jesús. Derecho Procesal Administrativo. Tomo II. Ed. Instituto de Estudios
Políticos. Pág. 461.
20
SANTOFIMIO, Jaime Orlando. Tratado de Derecho Administrativo. Universidad Externado de
Colombia. Pág. 222.
21
Sentencia C-304 de 1999 de la Corte Constitucional.
22Ibid.
5
éste, en principio, carece de interés para accionar, “dado que por mandato legal
ha conseguido lo que pretende”23 24.
Es muy importante tener presente que, para que se esté en presencia del silencio
administrativo, como consecuencia de una actuación omisiva por parte de la
administración, “ha de partirse del supuesto legal de que el interesado formuló su
petición o recurso de forma tal que imponía a la administración el deber legal de
pronunciarse sobre ella, pero si el funcionario ante quien se interpone no es
competente, la solicitud es extemporánea, o no se cumplen los demás requisitos
que exijan las normas pertinentes, no se produce el silencio administrativo”25,
deduciéndose así que, sólo podrá configurarse el silencio administrativo, cuando la
entidad ante la cual se eleva la petición, omite resolverla, siendo la competente
para ello.
En este orden de ideas, y a la luz del régimen jurídico colombiano del silencio
administrativo en general, puede deducirse lo siguiente:
1. Es una ficción de carácter legal, toda vez que el acto ficto que se genera
con su ocurrencia, equivale ciertamente a una decisión de la
administración26.
23Consejo de Estado. Sección Segunda - Subsección " A" Sentencia de junio 12 de 1997.
Expediente 13.902. Magistrada Ponente: Dra. Clara Forero de Castro.
24En otras palabras, “el silencio es positivo cuando ante el mismo, el particular puede ver estimada
su pretensión o concedida su petición; por el contrario, es negativo cuando el particular debe
considerar desestimada su pretensión o rechazada su petición. El silencio positivo tiene la
consideración de acto que pone fin al procedimiento. El silencio negativo es una ficción jurídica que
permite al interesado interponer recurso administrativo, si el acto omitido no hubiera agotado la vía
administrativa, o recurso contencioso-administrativo (ante los Tribunales de la jurisdicción
contencioso-administrativa) en el caso de que el acto omitido hubiera agotado dicha vía y fuera
recurrible, por tanto, ante esta jurisdicción”. (Tomado de la página web:
www.pdformacion.com/faqavdo.htm).
25Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia del 13 de Diciembre de 1993.
26Concepto 183 de 1999 de la SSPD.
27
En referencia a la especial protección del derecho de petición abundante ha sido la jurisprudencia
de la Corte Constitucional, baste citar: Sentencias T -365/98; T- 481 de 1992; T-304 de 1994; T-
181 de 1993; T .355 de 1993; T- 375 de 1993; T -119 de 1994; T -436 de 1994; T- 464 de 1994; T
6
4. El silencio administrativo, puede ser positivo o negativo, dependiendo del
efecto expresamente señalado por el legislador.
Ahora bien, a la luz del régimen jurídico colombiano, y más específicamente de los
contenidos del Código Contencioso Administrativo, pueden, al interior del silencio
administrativo, distinguirse dos especies perfectamente diferenciables, con
características propias y autónomas, las cuales a saber son, el silencio
administrativo positivo, y el silencio administrativo negativo, regulados éstos en los
artículos 41 y 40 del Código Contencioso Administrativo, respectivamente.
De conformidad con los términos del artículo 40 del C.C.A., se estará en presencia
del silencio administrativo negativo cuando, una vez cumplido el plazo de tres
meses legalmente establecido en el citado artículo, contado a partir de la
presentación de una petición, la administración no le ha notificado al particular una
decisión que resuelva dicha petición32. Nótese como en este caso, por expreso
mandato del legislador, el acaecimiento del silencio se circunscribe al ámbito de la
falta de notificación de la decisión de la administración, y no, a la ausencia de
pronunciamiento alguno por parte de ésta.
Es pertinente tener en cuenta que, tomando como punto de partida los acápites
del precitado artículo 40 C.C.A. en el cual se señala que "Transcurrido un plazo de
577 de 1994; T-103 de 1995; T. 134 de 1995; T- 294 de 1997; T .454 de 1997; T- 291 de 1998; T-
306 de. 1998.
28
SANTOFIMIO, Jaime Orlando. Ob. Cit Pág. 222.
29
Sentencia C-304 de 1999 de la Corte Constitucional.
30
SOLANO SIERRA, Jairo Enrique. Ob. Cit Pág. 166.
31
MORA CAICEDO, Esteban; RIVERSA MARTINEZ, Alfonso. Derecho Administrativo y Procesal
Administrativo. Ed. Grupo Editorial Leyer. Pág. 170.
32
Vale la pena tener en cuenta en este punto que, el CCA también prevé éste mismo efecto, en
tratándose de los recursos de la vía gubernativa, pero le adiciona una característica especialísima,
cual es, que el plazo ya no será de tres meses, sino de dos, contados a partir de la interposición de
los mismos. En consecuencia, se estará en sede de éste silencio administrativo negativo, si al
interior del plazo de dos meses anteriormente señalado, al peticionario no se le ha notificado
decisión expresa sobre el recurso. Es muy importante no dejar de lado en este punto que, tal y
como lo prevé el artículo 60 del CCA, éste plazo puede verse interrumpido mientras dure la
práctica de pruebas.
7
tres meses contados a partir de la presentación de una petición sin que se haya
notificado decisión que la resuelva, se entenderá que ésta es negativa", ha
establecido el Consejo de Estado que, “tanto vale no dictar el acto como dictarlo
durante el término del silencio y no notificarlo o notificarlo con posterioridad, pues
mientras el interesado desconozca su existencia le es inopinable”, deduciéndose
así lo siguiente: (i) Tiene el mismo efecto jurídico, cual es la inexistencia del acto
administrativo, la no expedición del acto administrativo en tiempo por parte de la
administración, como su producción una vez acaecido el fenómeno del silencio
administrativo, por tanto, la expedición tardía del acto, equivale a su falta de
producción por parte de la administración; (ii) Frente al interesado, tiene el mismo
efecto la ausencia de notificación del acto administrativo, como su notificación
posterior al término legalmente establecido en cabeza de la administración para
responder sobre los contenidos de tal, en tanto que, la consecuencia de éstas dos
circunstancias es la misma, y es, la falta de respuesta por parte de
administración33.
Es claro que, en las dos situaciones planteadas, los contenidos del acto
administrativo o bien expedido o notificado de manera tardía al interesado, no
surte ningún tipo de efectos jurídicos, por lo cual, el interesado, habrá de disfrutar
de los derechos derivados del silencio positivo, o acudir ante el juez en el caso del
silencio negativo, dependiendo del tipo de silencio que se trate.
Vale la pena tener en cuenta que, tal y como lo prevé el inciso segundo del
artículo bajo estudio, “la ocurrencia del silencio administrativo negativo no eximirá
de responsabilidad a las autoridades ni las excusará del deber de decidir sobre la
petición”, en igual sentido, el inciso segundo del artículo 60 del C.C.A. establece
que, “…la ocurrencia del silencio administrativo negativo previsto en el inciso 1º no
exime a la autoridad de responsabilidad; ni le impide resolver mientras no se haya
acudido ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo…”34 . Al respecto, ha
dicho la Corte Constitucional que las antedichas disposiciones tienen como
sustento que “las autoridades no pueden escudarse en la configuración del
silencio administrativo para abstenerse de responder las peticiones formuladas por
los ciudadanos”35, por tanto, las autoridades, bajo el argumento de la configuración
del silencio administrativo negativo, no se entienden exentas del cumplimiento de
su obligación de proferir decisión definitiva, a menos que, al vencimiento de los
tres meses indicados en la norma, el interesado haya hecho uso de los recursos
de la vía gubernativa, “fundado precisamente en que la decisión ficta le es
33
Si bien el artículo 40 del C.C.A. hace referencia al fenómeno del silencio administrativo negativo,
en numerosa jurisprudencia del Consejo de Estado, entre éstas la del 11 de septiembre de 1992,
Rad. 3869; 27de mayo de 1994, Rad. 5376 y 18 de febrero de 1993, Rad. 4310, se ha establecido
que en tratándose del silencio administrativo positivo, la Administración también tiene el deber de
resolver y notificar el acto durante el término del silencio administrativo positivo, con el objeto de
que pueda así producir efectos jurídicos, y no degenere en el acaecimiento del silencio
administrativo positivo.
34 Vale la pena tener en cuenta que, el silencio sobre el cual se está haciendo referencia en este
punto, es sobre aquel que se presente en sede de los recursos de la vía gubernativa.
35Sentencia T-587 de 1994 de la Corte Constitucional.
8
contraria por su negativa”36, evidenciándose así, el carácter facultativo en cabeza
del administrado, de imponer o no los recursos de la vía gubernativa, “o de
instaurar la acción contenciosa administrativa de nulidad y restablecimiento del
derecho directamente contra el acto presunto”37, toda vez que como éste silencio
le da efecto desestimatorio a la petición o al recurso, no tiene otro fin que el de
permitirle al particular acudir a la vía contenciosa, correspondiéndole al juez
administrativo su declaratoria, en caso de encontrarse configurados los
presupuestos para ello y mediando la prueba respectiva38.
El silencio administrativo positivo en nuestro país, toda vez que por regla general,
opera sólo en los casos expresamente previstos por el legislador en disposiciones
especiales39, y su efecto no es otro que la producción de un acto ficto que equivale
a una decisión positiva, “constituye la excepción dentro de los silencios en el
derecho colombiano”40. Éste silencio, como institución jurídica excepcional y
restrictiva, “subordinada a la preexistencia de una disposición jurídica que
expresamente le otorgue dicho carácter”41, “implica, por expreso mandato del
legislador, la presunción de una decisión favorable al peticionario”42, generada
como consecuencia “de la morosidad o abstención de la administración de
resolver las peticiones que se le formulen, pronto y rápidamente”43. Por tanto, si
el peticionario le solicita a la correspondiente y competente entidad administrativa
algo, y ésta no se pronuncia al respecto dentro del término legalmente establecido
para ello, y conjuntamente existe una norma que de manera expresa consagre en
ese caso el silencio positivo, “se entenderá otorgado lo solicitado”44, quedando así
la voluntad de la administración “sustituida directamente por la de la ley, de tal
forma que estrictamente ni siquiera se presume aquella, sino que en términos de
Fernández Velasco, se produce la más elevada expresión de la voluntad
administrativa: la de la ley”45
9
Así las cosas, para que se esté en presencia del silencio administrativo positivo,
han de concurrir los siguientes requisitos:
Ahora bien, en lo que atañe a los términos legales, en tanto es ésta una figura de
carácter excepcional, habrá se sujetarse a lo dispuesto por la norma especial que
prevea la existencia del silencio. A pesar que los términos se ciñan a lo previsto
en cada norma especial, la regla general es que dicho término le comienza a
contar a la administración, “a partir del día en que se inició la actuación”46, o
“desde la fecha en que se radica la petición formulada”47, por tanto, la obligación
de responder la petición elevada, nace en cabeza de la correspondiente y
competente entidad administrativa, a partir del mismo día en que el peticionario la
eleva en sede de ésta.
Con respecto a dicha protocolización, vale la pena tener en cuenta que ésta se ha
entendido como un mero trámite, encaminado a darle forma a la resolución tácita,
para que quien pretenda hacer valer sus consecuencias pueda acreditarlo, tarea
que la ley le ha confiado al notario; por tal razón no hay término de caducidad para
pedir dicha verificación48.
46
Concepto 183 de 1999 de la SSPD.
47
SOLANO SIERRA, Jairo Enrique. Ob. Cit Pág. 170.
48
Consejo de Estado. Expediente Número 8993 del 20 de febrero de 1998.
10
apoya en medios probatorios allegados al expediente, pues el solo transcurso del
tiempo no puede ser constitutivo del fenómeno jurídico en estudio”49.
Los efectos del silencio administrativo positivo “no son los de permitir la acción
contenciosa para discutir la negativa de la administración, sino la ficción de una
decisión que se tiene como positiva, teniendo para ello en cuenta lo solicitado por
el particular”50, por ende, como se entiende que la decisión fue favorable a las
pretensiones del peticionario, éste, en principio, carece de interés para accionar,
“dado que por mandato legal ha conseguido lo que pretende”51, sin embargo, ante
la falta de reconocimiento de dichos efectos por parte de la administración, el
peticionario, una vez lo haya protocolizado52, podrá acudir directamente a la
jurisdicción mediante la acción ejecutiva, con el fin de que se cabal cumplimento a
tal decisión.
49
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Radicación número
10992 del 29 de marzo de 1996. C.P. Juan de Dios Montes Hernández.
50
Concepto 183 de 1999 de la SSPD.
51
Consejo de Estado. Sección Segunda - Subsección " A" Sentencia de junio 12 de 1997.
Expediente 13.902. Magistrada Ponente: Dra. Clara Forero de Castro.
52
En nuestro país, las personas que se beneficien de la configuración del silencio administrativo
positivo, deben protocolizar la constancia o copia de la petición formulada, debiendo además
adjuntar, declaración juramentada relativa a la inexistencia de notificación de decisión alguna al
interior del término legalmente señalado.
11
3.1.1. Generación de un acto ficto o presunto.
Una vez configurados los elementos fácticos y jurídicos del silencio administrativo
positivo, surge a la vida jurídica un verdadero acto administrativo de carácter
particular, que reconoce y/o consagra derechos en cabeza de las personas, no
pudiendo así posteriormente la administración, dictar un acto que en alguna
medida, resulte contrario a los contenidos de dicho acto presunto, a menos que
medie el consentimiento expreso y escrito del titular, en tanto que, una vez
configurado el término legalmente establecido, al interior del cual la administración
está en la obligación de pronunciarse con respecto a las pretensiones del
peticionario, ésta pierde competencia para emitir concepto alguno sobre el
respectivo asunto.
Es importante tener en cuenta en este punto que, es factible que una vez
configurado el silencio administrativo positivo, la administración expida un acto
administrativo extemporáneo que, pueda resultar contrario al acto presunto que
surge como consecuencia del acaecimiento del silencio administrativo positivo. En
este caso, el titular del derecho podrá interponer recursos contra dicho acto
extemporáneo, situación ésta que no implica, que “el acto derivado del silencio
administrativo positivo pierde su eficacia, pues no es por su voluntad que el acto
cobra existencia sino que él surge por virtud de la ley y en consecuencia, tales
actuaciones posteriores serán inocuas”54. Vale la pena agregar en este punto
que, el silencio administrativo positivo, de conformidad con las características
esenciales atribuidas a él por el legislador, está concebido como una institución
jurídica cuyos efectos se generan de manera automática una vez se entiendan
configurados los elementos jurídicos y fácticos descritos en la norma que lo
consagra, por tanto, es evidente la imposibilidad de la administración, de expedir
de manera tardía o posterior al vencimiento del término legalmente señalado, un
acto administrativo que desestime las pretensiones positivizadas con el
acaecimiento del silencio positivo, toda vez que el acto presunto derivado del
silencio positivo, constituye un verdadero acto administrativo, en el que la voluntad
de la administración es sustituida por la ley. Por tanto, el acto administrativo ficto
o presunto, goza de las mismas garantías de seguridad jurídica y de permanencia
53
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia del 5 de
Febrero de 1998. C.P. Ricardo Hoyos Duque. Expediente AC-5436.
54
Consejo de Estado. Sección Tercera. Expediente ACU-1723 del 23 de Noviembre de 2000. C.P.
Ricardo Hoyos Duque.
12
en el tiempo, previstas para los actos expresos y particulares, no pudiendo ser
contradichos o desconocidos posteriormente por la administración55.
Ahora bien, una vez se produzca el acto administrativo ficto o presunto por el
hecho de haber operado el silencio positivo, la administración sólo debe proceder
a reconocerle sus efectos, sin que le corresponda declarar su existencia, en tanto
que, el artículo 42 del C.C.A. sólo establece la forma de acreditar su operancia,
por tanto, “una vez se configura el acto presunto, el particular no tiene que solicitar
el reconocimiento del mismo, dado que los efectos del silencio operan por
disposición de la ley y no por virtud de un nuevo acto administrativo”56.
55
Nótese en este punto, una diferencia radical con el silencio administrativo negativo, en el cual, no
opera el automatismo característico del silencio positivo, toda vez que en dicho silencio negativo, la
administración está obligada a resolver expresamente (aunque sea de manera tardía).
56
Consejo de Estado. Sección Tercera. Expediente ACU-1621 del 31 de agosto de dos mil 2000.
C.P. Alier Eduardo Hernández Enriquez.
13
MODULO II
57
Esto, de conformidad con lo establecido en la sentencia C-451 de 1999 de la Corte
Constitucional, mediante la cual, dicha institución, se declaró INHIBIDA de fallar respecto de este
artículo, por cuanto que, aclara la Corte: "... Como puede colegirse de la comparación efectuada de
los textos de los artículos 158 de la Ley 142 de 1994 y 123 del Decreto 2150 de 1995, esta última
disposición legal subrogó a la primera, en las materias allí tratadas, (…) lo que determina a la
Corte a emitir una decisión inhibitoria sobre la constitucionalidad de dicho artículo158 toda vez que
al haber sido subrogado legalmente, desapareció del ordenamiento jurídico vigente”.
58
Sobre la legalidad de éste Decreto, véase: Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia del 18
de marzo de 1999. Expediente 5156 M.P. Dr. Juan Alberto Polo Figueroa.
59
El artículo 9 del Decreto 2223 de 5 de diciembre de 1996 señala: "Toda entidad o persona
vigilada por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios de que trata la citada ley, tiene
obligación de resolver las peticiones, quejas y recursos que presenten los suscriptores o usuarios
en desarrollo de la ejecución del contrato de servicios públicos dentro de un término de quince
(15) días hábiles, contados a partir de la fecha de su presentación.
Pasado ese término, salvo que se demuestre que el suscriptor o usuario auspició la demora o que
se requirió de la práctica de pruebas se entenderá que la petición, queja o recurso ha sido resuelto
en forma favorable a él. Dentro de las setenta y dos (72) horas siguientes al vencimiento del
término de los quince (15) días hábiles, la entidad prestadora del servicio público domiciliario
reconocerá al suscriptor o usuario los efectos del silencio administrativo positivo. Si no lo hiciere, el
peticionario podrá solicitar de la Superintendencia de Servicios Públicos domiciliarios, la imposición
de las sanciones a que haya lugar conforme a la Ley, sin perjuicio de que la Entidad Prestadora del
Servicio (sic) adopte las decisiones que resulte pertinentes para hacer efectiva la ejecutoriedad del
acto administrativo presunto. (...) ".
60
Vale la pena mencionar en este punto que, el Decreto 1842 de 1991, que aunque ya no se
encuentra vigente60, fue la primera norma en establecer como consecuencia, al interior del marco
jurídico colombiano, la configuración del silencio administrativo positivo.
14
obligación de resolver las peticiones, quejas y recursos que presenten los
suscriptores o usuarios en desarrollo de la ejecución del contrato de servicios
públicos, dentro del término de 15 días hábiles, contados a partir de la fecha de su
presentación.
Pasado ese término, salvo que se demuestre que el suscriptor o usuario auspició
la demora o que se requirió la práctica de pruebas se entenderá que la petición,
queja o recurso ha sido resuelto en forma favorable. Dentro de las 72 horas
siguientes al vencimiento del término de los 15 días hábiles, la entidad prestadora
del servicio público domiciliario reconocerá al suscriptor o usuario los efectos del
silencio administrativo positivo. Si no lo hiciere, el peticionario podrá solicitar de la
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, la imposición de las
sanciones a que haya lugar conforme a la, ley, sin perjuicio de que ella adopte las
decisiones que resulten pertinentes para hacer efectiva la ejecutoriedad del acto
administrativo presunto.
Parágrafo 1º. Para efectos del presente capítulo, se entiende que la expresión
genérica de "petición", comprende las peticiones en interés particular, así como
las quejas y los recursos que presente un suscriptor o usuario.
Previa lectura del artículo 123 del Decreto-ley 2150 de 1995, se deducen de éste
las siguientes notas características: (i) Se establece claramente en cabeza de las
entidades o personas vigiladas por la superintendencia de servicios públicos
domiciliarios, prestadoras de los servicios públicos previstos en la ley 142 de 1994,
la obligación legal de resolver las peticiones, quejas y recursos que presenten sus
suscriptores o usuarios61; (ii) Como consecuencia de estar en presencia de una
obligación de carácter legal, impuesta mediante una norma de orden público como
lo es el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, subrogado éste por el artículo 123 del
Decreto-Ley 2150 de 1995, es claro que no se admite sobre el cumplimiento de tal
obligación, ni siquiera vía acuerdo con el usuario o suscriptor, ningún tipo de
exoneración por parte de la correspondiente entidad o persona prestadora de un
servicio público; (iii) Dichas peticiones, quejas y recursos que eleven los usuarios
o suscriptores, deben generarse con ocasión del desarrollo de la ejecución del
61
Vale la pena tener en cuenta en este punto que, los usuarios de los servicios públicos
domiciliarios son todas las personas que por cualquier razón usan los servicios públicos
domiciliarios. “Así, un usuario es propietario, poseedor, tenedor o arrendatario de un inmueble
residencial o comercial” Texto tomado de
www.superservicios.gov.co/documentos/vi_cnspd/guia_usuario.pdf.
15
contrato de servicios públicos, que se celebre entre éstos y la correspondiente
entidad o persona prestadora del servicio público domiciliario que se trate; (iv) Se
está haciendo referencia expresa al contrato de servicios públicos, entendiendo,
previa interpretación sistemática, que se está haciendo referencia al contrato de
servicios públicos regulado al interior de la Ley 142 de 1994, en los artículos 128 y
ss; (v) Para efectos del cumplimiento de la obligación legal de respuesta impuesta
en cabeza de las entidades o personas prestadoras de servicios públicos, se
prevé un término de 15 días hábiles, contados a partir de la fecha de la
presentación de la petición, queja o recurso; (vi) Se señala que, una vez
configurado o agotado dicho término, salvo que medie una demora auspiciada por
el usuario o suscriptor o una práctica de pruebas, se entenderá que la petición,
queja o recurso, ha sido resuelta de manera favorable al usuario o suscriptor; (vii)
Se instituye en cabeza de las entidades o personas prestadoras de servicios
públicos, la obligación de autoreconocimiento de los efectos del silencio
administrativo positivo, dentro de las 72 horas siguientes al vencimiento del
término de los 15 días hábiles, una vez se entiendan configurados los elementos
fácticos y jurídicos de dicho silencio positivo. En caso contrario, habrá lugar a la
imposición de sanciones por parte de la Superintendencia de Servicios Públicos
Domiciliarios -SSPD-, previa solicitud del peticionario, sin perjuicio en este caso,
de las medidas que la SSPD de oficio pueda tomar, para efectos de lograr la
efectivización de la ejecutoriedad del acto administrativo presunto.
16
3. De la obligación en cabeza de las entidades prestadoras de
servicios públicos de resolver las peticiones quejas o recursos
elevadas por sus en sede de la empresa, en ejecución del
contrato de servicios públicos.
17
1. De las entidades o personas prestadoras de servicios públicos
domiciliarios, vigiladas por la Superintendencia de Servicios Públicos
Domiciliarios –SSPD.
Cuando en el artículo 123 del Decreto-Ley 2150 de 1995 se señala que “toda
entidad o persona vigilada por la Superintendencia de Servicios Públicos,
prestadora de los servicios públicos domiciliarios de que trata la citada ley, tiene
la obligación de resolver las peticiones, quejas y recursos que presenten los
suscriptores o usuarios (...)”, se deduce que la Ley claramente ha establecido que
el cumplimiento de dicha obligación legal, sólo estará en cabeza de las entidades
o personas que además de prestar los servicios públicos domiciliarios previstos al
interior de la Ley 142 de 1994, se encuentren sometidos a la vigilancia de la
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios –SSPD-, por tanto, es
evidente que el sujeto activo de la obligación legal en comento, aparte de ostentar
la calidad jurídica de prestador de un determinado servicio público domiciliario,
deberá ser sujeto de vigilancia por parte de la Superintendencia de Servicios
Públicos Domiciliarios, dos características éstas que normalmente confluyen sin
dificultad alguna.
62
Este carácter especial, fue reconocido por el Consejo de Estado, al señalar que, “Del análisis de
las normas a que se ha hecho referencia con anterioridad se llega a una primera conclusión cual
es la que la Ley 142 de 1994 es de carácter especial por cuanto reglamenta lo concerniente a
las actividades de los servicios públicos domiciliarios”. (Subrayado y negrilla fuera del texto).
Sala de Consulta y Servicio Civil, C. P.: Dr. Roberto Suárez Franco, Radicación número 704.
Consulta del 19 de julio de mil novecientos noventa y cinco (1995), elevada por el Ministerio de
Desarrollo Económico sobre la Ley 142 de 1994, servicios públicos domiciliarios y artículo 4º del
Decreto - ley 3130 de 1968.
18
se esté en presencia de un servicio público domiciliario de los contemplados en la
Ley 142 de 1994, y la segunda, que dicha persona o entidad prestadora, debe
encontrarse vigilada por la SSPD.
Así las cosas, es evidente que la primera pregunta que surge es sí el artículo de
plano, al señalar que “toda entidad o persona vigilada por la Superintendencia de
Servicios Públicos Domiciliarios”, está excluyendo de dicha obligación a las
entidades o personas prestadoras de servicios públicos domiciliarios no sujetas a
la vigilancia de la SSPD, por tanto, el consecuencial cuestionamiento es quiénes
están sujetos a la vigilancia de la SSPD y dependiendo de ésta respuesta, es
decir, si se concluye que los preceptos del artículo 123 del Decreto-Ley 2150 de
1995 sólo resultan aplicables con respecto a las personas o entidades vigiladas,
será necesario entrar a revisar qué pasa con los usuarios de las personas o
entidades no vigiladas, acaso, quedan éstos desprotegidos?.
63
Numeral 22 del artículo 189 de la Constitución Política.
64
Artículo 75 de la Ley 142 de 1994.
65
Numeral 30 del Artículo 14 de la Ley 142 de 1994.
66
http://www.superservicios.gov.co/superservicios/nuestra_quienes.htm
67
Numeral 30 del Artículo 14 de la Ley 142 de 1994.
68
http://www.unal.edu.co/gitun/gitun/files/normatividad/normatividad.html
69
Artículo 75 de la Ley 142 de 1994.
19
sobre las entidades y las personas prestadoras de los servicios públicos
domiciliarios, comprendidos éstos bajo el género de “prestadores”, no teniendo
esto otro fin, que el de “garantizar el cumplimiento de las normas regulatorias y los
actos administrativos”70, por parte de dichos prestadores, tal y como de manera
expresa lo prevé el numeral primero del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, el cual
señala a título de función de la SSPD, la de“ Vigilar y controlar el cumplimiento de
las leyes y actos administrativos a los que estén sujetos quienes presten servicios
públicos, en cuanto el cumplimiento afecte en forma directa e inmediata a usuarios
determinados; y sancionar sus violaciones, siempre y cuando esta función no sea
competencia de otra autoridad”71.
20
las empresas y sus administradores y, en especial, a las regulaciones de las
Comisiones, al control, inspección y vigilancia de la Superintendencia de
Servicios Públicos, y a las contribuciones para aquéllas y ésta”. Así las cosas, es
evidente que la conclusión a la cual se llega en este punto, es que todos los
prestadores de servicios públicos domiciliarios75, están sujetos a la vigilancia de la
SSPD, y en consecuencia, todos están en la obligación legal de dar respuesta a
las peticiones, quejas y recursos que presenten sus usuarios o suscriptores. En
este orden de ideas, dando respuesta al cuestionamiento atrás realizado, es claro
que no podrá hablarse de usuarios o suscriptores de servicios públicos
domiciliarios desprotegidos por ésta vía, es decir, que no se estará en presencia
de prestadores de servicios públicos domiciliarios que puedan abstenerse de la
obligación legal de dar respuesta a las peticiones, quejas y recursos elevados por
sus usuarios o suscriptores.
Así las cosas, si los prestadores de servicios públicos domiciliarios por el solo
hecho de serlo, están sujetos a la vigilancia de la SSPD, por tanto, ostentar la
calidad jurídica de prestador de servicios públicos domiciliarios, lleva implícita la
condición de estar sometido a la vigilancia de la SSPD, existiendo así una
innegable interrelación entre la vigilancia por parte de la SSPD y los prestadores
de servicios públicos domiciliarios, en tanto que, quienes ostenten dicha calidad
jurídica, serán acreedores de tal vigilancia.
15.2. Las personas naturales o jurídicas que produzcan para ellas mismas, o como
consecuencia o complemento de su actividad principal, los bienes y servicios
propios del objeto de las empresas de servicios públicos.
75
Género éste que incluye tanto a las entidades como a las personas que como su nombre lo dice,
son prestadores de servicios públicos domiciliarios.
76
Es muy importante tener en cuenta en este punto que, previa interpretación gramatical, lógica y
sistemática del artículo 15 de la Ley 142 de 1994, relativo a las “Personas que prestan servicios
públicos”, con los aducidos artículos 75 y 79 del mismo cuerpo normativo, se deduce que las
entidades y las personas prestadoras de servicios públicos domiciliarios, hacen parte de un gran
género llamado prestadores de servicios públicos domiciliarios. Así las cosas, si bien en esencia
las personas y las entidades prestadoras de servicios públicos son diferentes, y tienen naturalezas
jurídicas disímiles, ambas, por expreso mandato de la Ley 142 de 1994, están sujetas a la
vigilancia de la SSPD.
21
15.3. Los municipios cuando asuman en forma directa, a través de su
administración central, la prestación de los servicios públicos, conforme a lo
dispuesto en esta ley.
15.4. Las organizaciones autorizadas conforme a esta ley para prestar servicios
públicos en municipios menores en zonas rurales y en áreas o zonas urbanas
específicas.
15.5. Las entidades autorizadas para prestar servicios públicos durante los
períodos de transición previstos en esta ley.
77
Es bien importante no dejar de lado que, la Ley 142 de 1994, consagró a título de servicio público
domiciliario, el servicio de energía eléctrica, regulado éste en general por la mencionada Ley, pero
específicamente por la Ley 143 del mismo año, denominada también Ley Eléctrica, en lo relativo a
la generación, interconexión, transmisión distribución y comercialización de electricidad, es por esto
que, ha de decirse que el régimen de los servicios públicos domiciliarios, se encuentra regulado
básicamente en la Ley 142 de 1994.
78
Actualidad Jurídica en Servicios Públicos de marzo de 1997. Tomo II. Pág. 56.
79
http://www.eeppm.com/BiblioInternet/Publicaciones/letrasjPR.pdf.
22
sobre cada uno de estos de un determinado conjunto de normas), en tratándose
de la obligación legal de respuesta a los usuarios o suscriptores, consagrada al
interior del artículo 123 del Decreto-Ley 2150 de 1995, relativa a las peticiones,
quejas y recursos que aquellos hayan interpuesto, es claro que todos están
obligados al cumplimiento de la misma, de conformidad con los argumentos
previamente esbozados.
Sin perjuicio de lo anterior, es importante hacer una breve alusión a cada uno de
los prestadores de servicios públicos domiciliarios, comprendidos éstos, en el
artículo 15 de la Ley 142 de 1994.
Vale la pena tener en cuenta en éste punto que, si bien el legislador claramente
estableció un modelo empresarial accionario, no instituyó que necesariamente
éste se desarrollara bajo la figura de una sociedad anónima, pudiendo así estar en
presencia, de una empresa de servicios públicos domiciliarios, constituida bajo la
forma de una sociedad en comandita por acciones83.
80
Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. C.P. Javier Henao Hadrón. 8 de abril de
1997.
81
Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. C.P. Javier Henao Hadrón. 8 de abril de
1997.
82
Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. C.P. Javier Henao Hadrón. 8 de abril de
1997.
83
Sin embargo, es importante no dejar de lado que el numeral 15 del artículo 19 de la Ley 142 de
1994 al señalar que “En lo demás, las empresas de servicios públicos se regirán por las reglas del
Código de Comercio sobre sociedades anónimas”, puede dar lugar a una interpretación equívoca
del mismo, llegándose a concluir que efectivamente, el único modelo societario aplicable es el de
las anónimas. Al respecto, para efectos de analizar jurídicamente el citado artículo, es menester
tener en consideración lo siguiente:
23
Ahora bien, independientemente de la forma societaria, o del tipo de sociedad que
se trate, dependiendo de la conformación del capital, las sociedades que tengan la
connotación de ser empresas de servicios públicos domiciliarios, se encuentran
sujetas al control del Estado, toda vez que “según lo prescribe el artículo 365 de la
Constitución, “los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado.
Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del
territorio nacional”. Además, por la trascendencia que tiene para las personas el
contar con servicios públicos domiciliarios eficientes y de buena calidad, la
Constitución somete a las empresas de servicios públicos al control del Estado,
independientemente del carácter público o privado de las mismas”84.
Conjuntamente, las empresas de servicios públicos domiciliarios, se encuentran
sometidas al régimen jurídico establecido en el artículo 19 de la ley 142 de 1994,
conforme al cual, “Las empresas de servicios públicos se someterán al siguiente
régimen jurídico:
19.1. El nombre de la empresa deberá ser seguido por las palabras "empresa de
servicios públicos" o de las letras "E.S.P.".
19.4. Los aumentos del capital autorizado podrán disponerse por decisión de la
Junta Directiva, cuando se trate de hacer nuevas inversiones en la infraestructura
de los servicios públicos de su objeto, y hasta por el valor que aquellas tengan. La
empresa podrá ofrecer, sin sujeción a las reglas de oferta pública de valores ni a
1. Es claro que el legislador introdujo al interior del régimen jurídico de los servicios públicos
domiciliarios, el de las sociedades por acciones, sin hacer referencia expresa a las
sociedades anónimas, pudiéndose así hablar o bien de éstas últimas, o de las
encomanditas por acciones.
2. El numeral de manera expresa hace referencia a “En lo demás”, deduciéndose así, que
se está en presencia de una norma de carácter supletivo.
3. A la hora de la verdad, la Ley 142 de 1994 al prever dicha remisión al interior del artículo
19, societariamente hablando no está haciendo ni previendo una situación no regulada,
toda vez que el mismo Código de Comercio al interior del régimen jurídico de las
sociedades en comanditas por acciones prevé, con respecto a los socios comanditarios,
que lo no contemplado allí, deba regirse por las normas de las anónimas (Artículo 352 del
C. de Co.) Sin perjuicio de esto, sí resulta pertinente preguntarse cuál sería el régimen
jurídico aplicable sobre los socios gestores, pero al no ser éste el objeto del presente
escrito, simplemente se plantea el interrogante.
24
las previstas en los artículos 851, 855, 856 y 858 del Código de Comercio, las
nuevas acciones a los usuarios que vayan a ser beneficiarios de las inversiones,
quienes en caso de que las adquieran, las pagarán en los plazos que la empresa
establezca, simultáneamente con las facturas del servicio.
19.5. Al constituir la empresa, los socios acordarán libremente la parte del capital
autorizado que se suscribe.
19.6. Serán libres la determinación de la parte del valor de las acciones que deba
pagarse en el momento de la suscripción, y la del plazo para el pago de la parte
que salga a deberse. Pero la empresa informará, siempre, en sus estados
financieros, qué parte de su capital ha sido pagado y cual no.
19.7. El avalúo de los aportes en especie que reciban las empresas no requiere
aprobación de autoridad administrativa alguna; podrá hacerse por la asamblea
preliminar de accionistas fundadores, con el voto de las dos terceras partes de los
socios, o por la Junta Directiva, según dispongan los estatutos. En todo caso los
avalúos estarán sujetos a control posterior de la autoridad competente.
19.9. En las asambleas los socios podrán emitir tantos votos como correspondan a
sus acciones; pero todas las decisiones requieren el voto favorable de un número
plural de socios.
19.11. Las actas de las asambleas deberán conservarse; y se deberá enviar copia
de ellas y de los balances y estados de pérdidas y ganancias a la
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. La Superintendencia tendrá
en relación con los balances y el estado de pérdidas y ganancias las facultades de
que trata el artículo 448 del Código de Comercio. También será necesario remitir
dichos documentos a la entidad pública que tenga la competencia por la
prestación del servicio o a la comisión de regulación cuando alguna de ellas o un
socio lo soliciten.
25
19.12. La empresa no se disolverá sino por las causales previstas en los
numerales 1 y 2 del artículo 457 del Código de Comercio, o en el evento de que
todas las acciones suscritas lleguen a pertenecer a un accionista.
19.15. En lo demás, las empresas de servicios públicos se regirán por las reglas
del Código de Comercio sobre sociedades anónimas.
85
http://www.sncm.org.co/bancoconocimiento/F/FAQ070013/FAQ070013.asp
26
eminentemente comercial para la prestación de esta clase de servicios”86. Sin
embargo, si bien la regla general sobre los actos y contratos de todas las
empresas de servicios públicos domiciliarios, incluidas las de carácter estatal, es
la aplicación del derecho privado87, la misma Ley 142 prevé en el artículo 31, “Los
contratos que celebren las entidades estatales que prestan los servicios públicos a
los que se refiere esta ley no estarán sujetos a las disposiciones del Estatuto
General de Contratación de la Administración Pública, salvo en lo que la
presente ley disponga otra cosa”. (Resaltado y negrilla fuera del texto),
dejándose así abierta la posibilidad de eventuales excepciones, las cuales,
implican en cabeza de dichas entidades estatales, el ejercicio de funciones
públicas, como lo son, verbi gracia, “la posibilidad de que con autorización u orden
de las comisiones de regulación, se pacten cláusulas exorbitantes en los
contratos, se expropien bienes, se impongan servidumbres y se utilicen facultades
sancionatorias (como imponer multas por fraude, cortar el servicio, etc.)”88.
86
http://www.sncm.org.co/bancoconocimiento/F/FAQ070013/FAQ070013.asp
87
El Consejo de Estado, previa consulta por parte del Gobierno Nacional, por intermedio de la Sala
de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, el 19 de julio de 1995, y bajo el número de
Radicación 704, con ponencia del Consejero Roberto Suárez Franco, señaló que, “El régimen de
contratación aplicable a las personas prestadoras de servicios públicos, incluyendo a los
municipios y a las entidades descentralizadas cuyo objeto a contratar sea la prestación de uno de
dichos servicios, es el previsto por el derecho privado, con la excepción de la misma Ley 142 y del
contrato de concesión, en la forma ya expresada (...)”. Igualmente, el Consejo de Estado, pero ésta
vez ya en Sala Plena, estableció en providencia del 23 de septiembre de 1997, reiterada ésta
mediante sentencia del 26 de marzo de 1998 que, “los contratos de las empresas de servicios
públicos domiciliarios, distintos del de servicios públicos regulado en los Arts. 128 y ss de la Ley
142, están sometidos al derecho privado y sus controversias serán dirimidas ante la jurisdicción
ordinaria.”
88
http://cabildo.com.co/Articulos/servicios_p%C3%BAblicos_domiciliarios.htm.
89
Artículo 1 de la Ley 689 de 2001, el cual modificó los numerales 15 y 24 del artículo 14 de la Ley
142 de 1994.
27
Partiendo de la precitada definición legal, los productores marginales se limitan a
producir los servicios necesarios para la satisfacción de sus propias necesidades,
o para las de una clientela perfectamente diferenciable y determinada, la cual, de
conformidad con el transcrito artículo, estará compuesta por quienes tengan
vinculación económica directa con dicho productor marginal, o con sus socios o
miembros, o en el peor de los casos, como subproducto de otra actividad principal,
siendo éste el caso, a título de ejemplo, el de los autogeneradores del servicio de
energía eléctrica90, o el de “una empresa de carácter privado, dedicada a la
producción de agua mineral que, con la materia prima sobrante de su producción
industrial suministra agua potable a una zona determinada de una población”91.
Así las cosas, previo reconocimiento del autoabastecimiento por parte del
legislador en materia de servicios públicos domiciliarios, bastará la eficiencia y la
90
Es importante tener en cuenta, que en tratándose de los productores de servicios marginales
independientes o para uso particular de energía eléctrica, la norma en comento, en su parte final,
establece un régimen especial para éste tipo de prestadores, quienes están sujetos a lo dispuesto
en el Artículo 45 de la Ley 99 de 1993.
91
http://cabildo.com.co/Articulos/servicios_p%C3%BAblicos_domiciliarios.htm.
92
http://www.sncm.org.co/bancoconocimiento/F/FAQSERVICIOSPUBLICOS34/FAQSERVICIOSPU
BLICOS34.asp
93
Véase Actualidad Jurídica en Servicios Públicos, Tomo II, de marzo de 1997. Pág. 56.
94
Actualidad Jurídica en Servicios Públicos. Marzo de 1997. Tomo II. Pág. 56.
28
vocación comercial explandible de éstos, para que su radio u órbita de
abastecimiento a terceros se amplíe, accediendo así éstos a nuevos mercados,
toda vez que “el Legislador facultó a los Entes de Regulación, dentro del contenido
del Artículo 16 de la LSPD (...), para que ante la existencia de
“autoabastecedores” o productores marginales con una vocación comercial
expandible, en cuanto al servicio público domiciliario autosuministrado, éstos
pudiesen proceder a “homologar” el mercado de los prestadores de este tipo de
servicios, mediante su organización como Empresa de Servicios Públicos
Domiciliarios”9596.
En este orden de ideas, es evidente que la legislación actual, le permite a todo tipo
de empresarios, considerados éstos como prestadores marginales, la incursión en
cierta gama de mercados de servicios públicos, en tanto estos tienen la opción de
convertirse en prestadores de servicios públicos domiciliarios y de ofrecer dichos
servicios a terceros, o de simplemente seguir autoabastecimiento su propia
demanda, todo esto, de conformidad con el principio de la libertad de empresa,
constitucionalmente previsto en el artículo 333 de la Carta Política, el cual,
sustenta la consagración de dicho principio al interior de la Ley 142 de 1994,
específicamente en el artículo 1097, y con la “posibilidad de vincular a la gestión de
este tipo de servicios la participación de recursos provenientes del sector real de la
economía”98.
95
http://www.sncm.org.co/bancoconocimiento/F/FAQSERVICIOSPUBLICOS34/FAQSERVICIOSPU
BLICOS34.asp
96
Actualidad Jurídica en Servicios Públicos. Marzo de 1997. Tomo II. Pág. 57.
97
Señala éste artículo que “Es derecho de todas las personas organizar y operar empresas que
tengan por objeto la prestación de los servicios públicos, dentro de los límites de la Constitución y
la ley”.
98
http://www.sncm.org.co/bancoconocimiento/F/FAQSERVICIOSPUBLICOS34/FAQSERVICIOSPU
BLICOS34.asp
29
deberes respectivos, o acreditar que se dispone de alternativas que no
perjudiquen a la comunidad. La Superintendencia de Servicios Públicos será la
entidad competente para determinar si la alternativa propuesta no causa perjuicios
a la comunidad.
El citado artículo 16 de la Ley 142 de 1994, dispone que, “(...). Y estarán sujetos
también a las demás normas pertinentes de esta ley, todos los actos o contratos
99
Vale la pena tener en cuenta en este punto, que la vigilancia y control ambiental, a partir de la
entrada en vigencia de la Ley 99 de 1993, le corresponde al Ministerio del Medio Ambiente, como
Entidad Gubernamental encargado del seguimiento y ejecución de los planes de manejo suscrito
entre el Ministerio y la Sociedad Intercor.
100
Regulado por los artículos 75, 76. 77 y 101 de la Carta Política.
101
Artículo 25 de la Ley 142 de 1994.
102
Artículo 26 de la Ley 142 de 1994.
30
que celebren para suministrar los bienes o servicios cuya prestación sea parte del
objeto de las empresas de servicios públicos, a otras personas en forma masiva, o
a cambio de cualquier clase de remuneración, o gratuitamente a quienes tengan
vinculación económica con ellas según la ley, o en cualquier manera que pueda
reducir las condiciones de competencia. (...)”, por tanto, es pertinente aclarar que,
haciendo una interpretación literal del contenido de dicho artículo, se difiere que
sólo podrá predicarse la aplicación de la Ley 142 de 1994 sobre los productores
marginales, cuando éstos celebren actos o contratos que impliquen el suministro
de los bienes o servicios cuya prestación sea parte del objeto de las Empresas de
Servicios Públicos, a otras personas en forma masiva, o a cambio de cualquier
clase de remuneración, o gratuitamente a quienes tengan vinculación económica
con ellas según la Ley103, o en cualquier manera que pueda reducir las
condiciones de competencia, por tanto, es clara “la sujeción que atañe a cualquier
productor marginal o para uso particular, a las disposiciones de la LSPD”104.
103
En este caso, es evidente recurrir a las normas de carácter comercial alusivas al tema de la
vinculación económica, contenidas esencialmente en el Código de Comercio y en la Ley 222 de
1995.
104
http://www.sncm.org.co/bancoconocimiento/F/FAQSERVICIOSPUBLICOS34/FAQSERVICIOSP
UBLICOS34.asp
105
Artículo 17 de la Ley 142 de 1994. Recuérdese una vez más que, cuando en la Ley 142 de 1994
se habla de servicios públicos, a la luz de los contenidos del numeral 20 del artículo 14, se está
haciendo referencia a “todos los servicios y actividades complementarias a los que se aplica esta
ley”.
106
Esto se deduce de la redacción misma del artículo 16 de la Ley 142 de 1994, en tanto en éste,
no se utiliza la letra y sino la o, por tanto, se está haciendo referencia a condiciones separadas y
perfectamente diferenciables.
31
Ahora bien, el análisis del régimen jurídico de los productores marginales a la luz
de los contenidos de la Ley 142 de 1994, no tiene otro objetivo que el de
establecer si tales productores marginales, están en la obligación de resolver las
peticiones, quejas o recursos que eleven sus usuarios o suscriptores. Si bien de
conformidad con las conclusiones aducidas en el capítulo anterior, es claro que
todos los prestadores de servicios públicos domiciliarios, por el sólo hecho de esa
prestación, están sujetos a la vigilancia de la SSPD107, y en consecuencia,
obligados a dar respuesta a las peticiones, quejas o recursos que presenten los
usuarios o suscriptores, el hecho de que dicha obligación tenga que efectuarse en
desarrollo de la ejecución del contrato de servicios públicos108, es para el caso de
los productores marginales y demás prestadores de servicios públicos
domiciliarios la piedra en el zapato109, toda vez que tomando la definición de dicho
contrato contenida en la Ley 142 de 1994, éste es “un contrato uniforme,
consensual, en virtud del cual una empresa de servicios públicos los presta a un
usuario a cambio de un precio en dinero, de acuerdo a estipulaciones que han
sido definidas por ella para ofrecerlas a muchos usuarios no determinados”110, por
tanto, de la definición literal de dicho contrato, se infiere que solamente son las
107
Es importante no dejar de lado que, si bien los productores marginales son sujetos de vigilancia
por parte de la SSPD, en ejecución de los contenidos aplicables del artículo 79 de la Ley 142 de
1994, también pueden llegar a serlo como consecuencia de los postulados previstos en el numeral
segundo del artículo 73 del mismo cuerpo normativo, el cual prevé que “Artículo 73: Las
Comisiones de Regulación tienen la función de regular los monopolios en la prestación de los
servicios públicos, cuando la competencia no sea, de hecho, posible; y, en los demás casos, la de
promover la competencia entre quienes presten servicios públicos, para que las operaciones de los
monopolistas o de los competidores sean económicamente eficientes, no impliquen abuso de la
posición dominante, y produzcan servicios de calidad. Para ello tendrán las siguientes funciones y
facultades especiales:
(...)
73.2. Someter a su Regulación, a la vigilancia del Superintendente, y a las normas que esta Ley
contiene en materia de tarifas, de información y de actos y Contratos, a empresas determinadas
que no sean de servicios públicos, pero respecto de las cuales existan pruebas de que han
realizado o se preparan para realizar una de las siguientes conductas:
c. Abusar de una posición dominante en la provisión de bienes o servicios similares a los que éstas
ofrecen (...)” (Se subraya)”. Así las cosas, tanto de la aplicación conjunta de estas normas, como
individual, es claro que los productores marginales son sujetos de vigilancia por parte de la SSPD.
108
El artículo 123 del Decreto-Ley 2150 de 1995 es claro en señalar que dicha obligación legal,
debe realizarse “en desarrollo de la ejecución del contrato de servicios públicos, dentro del término
de 15 días hábiles, contados a partir de la fecha de su presentación”.
109
De antemano se establece que, tomando la definición literal del contrato de servicios públicos o
de condiciones uniformes, todos los prestadores de servicios públicos, distintos a las empresas de
servicios públicos domiciliarios, van a verse enfrentados a la pregunta de si ellos están o no
obligados a los contenidos del artículo 123 del Decreto-Ley2150 de 1995.
110
Artículo 128 de la Ley 142 de 1994.
32
empresas de servicios públicos quienes perfeccionan contratos de dicho tipo con
los suscriptores, y como los prestadores marginales no ostentan la calidad jurídica
de empresas de servicios públicos, se entiende que éstos no perfeccionan
contratos de servicios públicos o de condiciones uniformes, y por ésta vía, como la
obligación legal de dar respuesta a la peticiones, quejas o recursos se desarrolla
en ejecución de un contrato de dicho tipo, podría concluirse que los prestadores
marginales, están exentos del cumplimiento de dicha obligación legal, aún siendo
éstos sujetos de vigilancia por parte de la SSPD.
A la luz de los términos del artículo 365 de la Constitución Política, conforme a los
cuales “Los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es
33
deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del
territorio nacional. Los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del
Estado. Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los
habitantes del territorio nacional”, es claro que el Estado tiene a su cargo el deber
de asegurar la prestación eficiente de los servicios públicos domiciliarios, a todos
los habitantes del territorio. A nivel local o municipal, éste deber le compete al
Alcalde, a quien en desarrollo del precitado postulado constitucional, le
corresponde “Asegurar que se presten a sus habitantes, de manera eficiente, los
servicios domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, y
telefonía pública básica conmutada”111. El cumplimiento de dicho deber, por
expreso mandato de la Ley 142 de 1994, puede realizarse en ejecución de
variadas alternativas, al interior de las cuales, se encuentra la de la prestación
directa, con la cual, el municipio adquiere la calidad jurídica de prestador de
servicios públicos domiciliarios, tal y como lo indica el numeral 3 del artículo 15 de
la Ley 142 de 1994, al señalar que “Los municipios cuando asuman en forma
directa, a través de su administración central, la prestación de los servicios
públicos, conforme a lo dispuesto en esta ley”, podrán prestar servicios públicos
domiciliarios. Ésta prestación, ha de ser hecha por el respectivo municipio, a
través de su administración central, y en consecuencia, con sus funcionarios y con
su propio patrimonio, toda vez que al Alcalde le “corresponde dirigir la acción
administrativa y asegurar el cumplimiento de las funciones y la prestación de los
servicios a su cargo”112.
34
a los de empresas interesadas, y que la calidad y atención para el usuario serían,
por lo menos, iguales a las que tales empresas podrían ofrecer”117.
Vale la pena tener en cuenta en este punto que, de conformidad con el artículo
182 de la Ley 142 de 1994, relativo a la formación de nuevas empresas, “Cuando
la nación o las entidades territoriales hayan estado prestando directamente un
servicio público, deberán constituir las empresas de servicios públicos necesarias,
dentro del plazo de dieciocho (18) meses contados a partir de la publicación de la
presente ley, salvo en los casos contemplados en el artículo 6 de de esta ley”,
artículo éste, concerniente a la prestación directa de servicios públicos
domiciliarios por parte de los municipios, por tanto, es la misma Ley la que “los
exonera del deber de organizar una empresa de servicios públicos”120
domiciliarios.
Al igual que en los casos anteriores, la pregunta que necesariamente hay que
hacerse, es si los municipios, que evidentemente no tienen la connotación jurídica
de empresas de servicios públicos, pero sí de prestadores de servicios públicos, al
momento de proporcionar de manera directa los servicios públicos descritos al
interior de la Ley 142 de 1994, están en la obligación de cumplir con la obligación
de respuesta a las peticiones, quejas y recursos que eleven sus usuarios o
suscriptores.
117
Numeral 6.3 del Artículo 6 de la Ley 142 de 1994.
118
Numeral 4 del Artículo 6 de la Ley 142 de 1994.
119
Vale la pena tener en cuenta que, cuando el municipio asume de manera directa la prestación de
los servicios públicos domiciliarios, también se adjudica para sí, la responsabilidad de la
administración de los mismos, función ésta, ejercida a través de un órgano jerárquico inserto en la
organización municipal o dependiente del despacho del alcalde, el cual, puede tomar la estructura
de una secretaría, unidad, división, sección, un grupo o incluso un sólo funcionario, según la
dimensión territorial del municipio que se trate, pero en todo caso, independientemente de la
estructura adoptada, ésta está sujeta a los controles legales y técnicos de la autoridad superior de
la administración central y, por tanto, estará en línea directa de mando con el despacho del alcalde.
(Idea tomada de http://cabildo.com.co/Articulos/servicios_p%C3%BAblicos_domiciliarios.htm).
120
MOLINA TORRES, José Antonio. Régimen de los Servicios Públicos Domiciliarios, Ed.
Ediciones Jurídicas Gustavo Ibáñez. Pág. 48.
35
segundo, que presten los servicios públicos domiciliarios descritos al interior de la
Ley 142 de 1994.
Los municipios, por el solo hecho de la prestación misma de los servicios públicos,
son sujetos de vigilancia por parte de la SSPD, por tanto, se entenderán cumplidos
ambos requisitos, cuando se esté en presencia de un municipio que preste de
manera directa un servicios público domiciliario, toda vez que dicha prestación, va
a implicar la vigilancia por parte de la SSPD121.
Si bien la conclusión en este punto no sería otra que establecer que la obligación
legal de respuesta a las peticiones, quejas y recursos, sólo está en cabeza de las
empresas de servicios públicos, es necesario tener en cuenta que están de por
medio los derechos de los usuarios de los municipios, por lo cual, es necesario
recurrir a una interpretación sistemática de los contenidos de la Ley 142 de 1994,
específicamente a lo previsto en el inciso tercero del artículo tercero de la Ley 142
de 1994, contenido al interior del Capítulo I, relativo a los principios generales.
121
Es muy importante tener en cuenta que, además de que la vigilancia la ejerce la SSPD por el
solo hecho de la prestación directa de los servicios públicos domiciliarios por parte de los
municipios, por expreso mandato del inciso segundo del numeral cuarto del artículo sexto de la Ley
142 de 1994, en tratándose de temas tributarios, “los municipios y sus autoridades quedarán
sujetos, en lo que no sea incompatible con la Constitución o con la ley misma, a todo lo que esta
ley dispone para las empresas y sus administradores y, en especial, a las regulaciones de las
Comisiones y al control, inspección, vigilancia y contribuciones de la Superintendencia de
servicios públicos y de las Comisiones”. (Resaltado y negrilla fuera del texto).
122
Artículo 123 del Decreto-Ley 2150 de 1995.
36
142 de 1994, ésta obligación inmediatamente se extiende a los demás prestadores
de servicios públicos, toda vez que en dicha norma se dice que, “Todos los
prestadores quedarán sujetos, en lo que no sea incompatible con la
Constitución o con la ley, a todo lo que esta ley dispone para las empresas y
sus administradores” (Cursiva y negrilla fuera del texto).
Así las cosas, si bien en principio podría pensarse que los prestadores distintos a
las empresas de servicios públicos, no tienen a su cargo el dar respuesta algunas
a las peticiones, quejas y recursos que eleven sus usuarios o suscriptores, es
claro que, interpretando de manera sistemática los contenidos de la Ley 142 de
1994, se concluye que la citada obligación está en cabeza de todos los
prestadores de servicios públicos.
Tal y como lo prevé el numeral cuarto del artículo 15 de la Ley 142 de 1994,
también adquieren la connotación jurídica de personas prestadoras de servicios
públicos, en general prestadores, “Las organizaciones autorizadas conforme a
esta ley para prestar servicios públicos en municipios menores en zonas rurales y
en áreas o zonas urbanas específicas”, entendiendo por éstas organizaciones
autorizadas, “las organizaciones comunitarias como las juntas de acción comunal,
juntas administradoras y asociaciones de usuarios, como las asociaciones de
carácter asociativo las precooperativas, cooperativas y administración pública
cooperativa” 125, en general el de las comunidades organizadas126, las cuales,
123
Vale la pena pensar, en la viabilidad de un proyecto de Ley que modificara el texto del artículo
123 del Decreto-Ley 2150 de 1995, agregándole que la obligación de resolver las peticiones,
quejas y recursos que presenten los usuarios, no solamente se realice “en desarrollo de la
ejecución del contrato de servicios públicos”, sino también, en desarrollo de la ejecución del
contrato bajo el cual se esté prestando o suministrando el servicio, sea éste o no un contrato de
servicios públicos, definido éste en los términos del artículo 128 de la Ley 142 de 1994.
124
Recuérdese en este punto que, el artículo 158 de la Ley 142 de 1994 fue subrogado por el
artículo 123 del Decreto-Ley 2150 de 1995, por tanto, éste último, hace parte de la misma Ley 142
de 1994, resultando así de obligatorio cumplimiento para todos los prestadores de servicios
públicos domiciliarios.
125Circular Número 000005 de 1998, Instructivo, de la Superintendencia Delegada para
Acueducto, Alcantarillado y Aseo.
37
pueden prestar los servicios públicos domiciliarios, sin tener necesariamente el
carácter de empresas de servicios públicos, lo que no obsta para que puedan
convertirse en este tipo de empresas, en los términos definidos en el artículo 17 de
la Ley 142 de 1994127, cuando dichas “organizaciones planean prestar servicios
públicos en un ámbito más amplio del que la propia ley les permite”128.
126El Decreto 412 de 2000, reglamentó el numeral 4 del artículo 15 de la Ley 142 de 1994, en lo
concerniente a las comunidades organizadas constituidas como personas jurídicas sin ánimo de
lucro, prestadores de los servicios públicos de agua potable y saneamiento básico.
127Vale la pena tener en cuenta que, es la misma Ley 142 de 1994 la que expresamente faculta a
las comunidades organizadas a constituirse en empresas de servicios públicos, toda vez que el
parágrafo del artículo 18 de manera expresa señala que, “En el objeto de las comunidades
organizadas siempre se entenderá incluida la facultad de promover y constituir empresas de
servicios públicos, en las condiciones de esta ley y de la ley que las regule”.
128Sentencia C-741 de 2003 de la Corte Constitucional. Intervención del delegado del Ministerio
de Hacienda y Crédito Público.
129 Sentencia C-741 de 2003 de la Corte Constitucional . Texto tomado de la intervención del
apoderado del Ministerio de Minas y Energía.
130
http://www.sncm.org.co/bancoconocimiento/F/FAQ070002/FAQ070002.asp.
131
Inciso tercero del artículo tercero de la Ley 142 de 1994.
38
· Constituirse por medio de documento privado, el cual debe cumplir con las
estipulaciones del artículo 110 del Código de Comercio, en lo pertinente, y
funcionar con dos o más socios.
· Los títulos representativos de capital que expidan podrán ser objeto de endoso
en administración para celebrar respecto a ellos el contrato de depósito de
valores, prescindiendo de si están o no inscritos en el Registro Nacional de
Valores”132.
132
Circular Número 000005 de 1998, de la Superintendencia Delegada para Acueducto,
Alcantarillado y Aseo.
39
· El patrimonio está constituido por aportes de los mismos usuarios, por sus
activos y eventualmente por los aportes del municipio”.
Por último, es importante tener claro que, no debe entrarse a confundir a las
comunidades organizadas con los productores marginales, toda vez que éstos
sustentan su existencia, de conformidad con los términos de la Ley 689 de 2001,
en el derecho al auto abastecimiento y al principio de la libre empresa, siendo así
su nota esencial, la producción marginal de bienes o servicios propios del objeto
de las Empresas de Servicios Públicos, bien sea para consumo particular, sea
éste de forma personal o de quienes tienen vinculación económica con él o por
sus socios o miembros.
El artículo 180 de la Ley 142 de 1994, fijó un plazo de dos años para efectos de la
mencionada transformación, término éste, posteriormente modificado por la Ley
286 de 1996, existiendo en este punto una división de carácter doctrinal, toda vez
que para algunos doctrinantes, éste artículo fue derogado por la citada Ley 286,
señalando a su turno uno nuevo; para otros, el artículo 180 de la Ley 142
simplemente hizo una prorroga de 18 meses. Si bien el tema fue objeto de
bifurcación, lo que si es cierto, es que la doctrina y la jurisprudencia han sido
claras en reconocer el deber de transformación que está radicado en cabeza de
las empresas y entidades que al momento de la entrada en vigencia de la Ley 142
de 1994, se encontraban prestando los servicios públicos regulados en ella, bajo
133
Sentencia C-741 de 2003 de la Corte Constitucional. Tomado de la intervención del delegado del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
134
MOLINA TORRES, José Antonio. Régimen de los Servicios Públicos Domiciliarios, Ed.
Ediciones Jurídicas Gustavo Ibáñez. Pág. 49.
40
formas asociativas distintas a las taxativamente previstas en dicho cuerpo
normativo.
El numeral 6 del artículo 15 de la Ley 142 de 1994, señala claramente que podrán
prestar los servicios públicos domiciliarios descritos al interior de dicha Ley, “Las
entidades descentralizadas de cualquier orden territorial o nacional que al
momento de expedirse esta ley estén prestando cualquiera de los servicios
públicos y se ajusten a lo establecido en el parágrafo del artículo 17”, siendo éste
el caso de las entidades descentralizadas que sin importar su orden, se
encontraban prestando servicios públicos domiciliarios antes de la entrada en
vigencia de la Ley 142 de 1994, y que por mandato expreso de dicha ley, debieron
ajustarse a lo preceptuado en el parágrafo del artículo 17 de la misma.
41
En lo que respecta a su régimen jurídico, indica el inciso segundo del parágrafo
primero del artículo 17 de la Ley 142 de 1994 que, “En todo caso, el régimen
aplicable a las entidades descentralizadas de cualquier nivel territorial que presten
servicios públicos, en todo lo que no disponga directamente la Constitución, será
el previsto en esta ley”, y conforme a la Ley 142 de 1994, las entidades
descentralizadas prestadoras de servicios públicos, bien sean éstas empresas de
servicios públicos domiciliarios (sociedades por acciones) o empresas industriales
y comerciales del Estado, no tendrán otro régimen que el del derecho privado.
135
Estos cuadros sinópticos fueron tomados de
http://cabildo.com.co/Articulos/servicios_p%C3%BAblicos_domiciliarios.htm.
42
43
44
2. De los servicios públicos domiciliarios regulados por la ley 142 de 1994.
5.1. Asegurar que se presten a sus habitantes, de manera eficiente, los servicios
domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, y telefonía
pública básica conmutada, por empresas de servicios públicos de carácter oficial,
privado o mixto, o directamente por la administración central del respectivo
municipio en los casos previstos en el artículo siguiente”.
A la luz de la precitada norma, los municipios “tienen la obligación de prestar los
servicios públicos garantizando la calidad y eficiencia en la prestación de los
mismos; ampliando permanentemente su cobertura para obtener la atención
prioritaria de las necesidades básicas en materia de agua potable y saneamiento
básico; regular la prestación teniendo en cuenta las características de cada región
y controlar y vigilar las normas y los planes y programas sobre la materia”137.
136
Sentencia No. T-578 de 1992 de la Corte Constitucional.
137
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. C. P. Dr. Jesús
María Carrillo Ballesteros. No. de Radicación: AP – 19001233100020010968 01. 15 de Agosto de
dos mil dos (2002).
138
Señala el inciso segundo que, “Los servicios públicos estarán sometidos al régimen jurídico que
fije la ley”.
45
jurídica de “servicios públicos”, tienen una característica especialísima, cual es, el
ser considerados como servicios públicos esenciales139, y por ende, en éstos no
podrá hablarse de la viabilidad del derecho a la huelga, tal y como lo prevé el
artículo 56 de la Carta Política.
b) El servicio público domiciliario tiene un "punto terminal" que son las viviendas o
los sitios de trabajo de los usuarios, entendiendo por usuario "la persona que usa
ciertos servicios, es decir quien disfruta el uso de cierta cosa”.
Reuniendo los servicios públicos descritos en la Ley 142 de 1994 los anteriores
requisitos, ha sido enfática la Corte Constitucional, en admitir “que la acción de
tutela procede contra las empresas de servicios públicos domiciliarios, sean ellas
de carácter público, mixto o privado, por estar sujetas, en razón de su actividad, a
precisas reglas de orden constitucional”142, y además, “debido a la importancia de
los servicios públicos en la calidad de vida de los asociados o con el fin de evitar
139
Artículo 4 de la Ley 142 de 1994.
140
Sentencia T-578 de 1992 de la Corte Constitucional.
141
Sentencia No. T-578 de 1992 de la Corte Constitucional.
142
Sentencias T-321 de 1999 y T-436 de 2000 de la Corte Constitucional.
46
que se niegue arbitrariamente la prestación de los servicios”143 o para dirimir, “en
situaciones especiales, conflictos que se presenten entre empresas y usuarios144.
En este orden de ideas, la viabilidad de la acción de tutela, en tratándose de los
servicios públicos domiciliarios, es sólo una muestra de la importancia que tienen
los servicios públicos en la vida de las personas, siendo esto lo que justifica que
“bajo ciertas condiciones especiales, el juez de tutela intervenga en las relaciones
entre las empresas y los usuarios de las mismas. Las condiciones especiales
hacen referencia, por ejemplo, a las actuaciones de las empresas de servicios
públicos que tengan implicaciones indebidas en la calidad de vida, la vida o la
dignidad de las personas, o en los casos en que las empresas discriminan
injustificadamente a algunos ciudadanos, excluyéndolos del suministro del servicio
que ellas brindan, sin que medie razón objetiva y razonable”145.
Ahora bien, no siendo los servicios públicos domiciliarios otros distintos que los
descritos en la Ley 142 de 1994, es pertinente echarle un vistazo a éstos, con el
fin de analizarlos de manera conjunta con los contenidos del artículo 123 del
Decreto-Ley 2150 de 1995.
El citado artículo 123 del Decreto-Ley 2150 de 1995, al indicar que “toda entidad o
persona vigilada por la Superintendencia de Servicios Públicos, prestadora de los
servicios públicos domiciliarios de que trata la citada ley, tiene la obligación de
resolver las peticiones, quejas y recursos que presenten los suscriptores o
usuarios en desarrollo de la ejecución del contrato de servicios públicos, dentro del
término de 15 días hábiles, contados a partir de la fecha de su presentación”, sin
asombro de dudas está estableciendo en cabeza de las entidades o personas
vigiladas por la SSPD, prestadoras de servicios públicos domiciliarios,
resolver en tiempo las peticiones, quejas o recursos que presenten sus usuarios o
suscriptores, en desarrollo del contrato de prestación de servicios públicos o de
condiciones uniformes, so pena de estar en presencia, de la configuración de los
efectos del silencio administrativo positivo.
Así las cosas, es claro que la precitada obligación tiene un sujeto activo
perfectamente determinado, el cual, no es otro que la persona o entidad privada,
mixta u oficial prestadora de los servicios públicos domiciliarios descritos
taxativamente al interior de la Ley 142 de 1994, siendo así pertinente, echarle un
143
Sentencias T-1016 de 1999 y T-1432 de 2000 de la Corte Constitucional. Vale la pena tener en
cuenta que, en la primera de las mencionadas sentencias, la Corte Constitucional si bien admite de
manera clara la acción de tutela contra las empresas de servicios públicos domiciliarios, restringe
dicho campo de acción, toda vez que se señala que, “La Corte ha señalado con insistencia que la
acción de tutela no es procedente para resolver litigios surgidos a partir de obligaciones
contractuales. Sin embargo, en el caso de los servicios públicos domiciliarios es necesario
introducir algunas diferenciaciones. Para todos es claro que, por lo regular, en las sociedades
modernas las personas no están en condiciones de obtener por sí mismas los elementos que son
absolutamente indispensables para poder adelantar normalmente sus labores cotidianas, tales
como agua, energía, etc. Precisamente para suplir a todos los asociados con esos bienes se han
constituido las llamadas empresas de servicios públicos domiciliarios”.
144
Sentencia T-1016 de 1999 de la Corte Constitucional.
145
Sentencia T-796 de 2002 de la Corte Constitucional.
47
vistazo individual a los servicios públicos domiciliarios regulados en la Ley 142 de
1994.
Teniendo claro cuales son los servicios públicos domiciliarios, hemos de proceder
al estudio de la definición de éstos, no sin antes hacer una breve alusión a las
denominadas actividades complementarias, las cuales, señaladas de manera
taxativa por el legislador para cada uno de los servicios públicos domiciliarios, tal y
como bien lo define su propio nombre, son actividades que complementan o
resultan conexas a dichos servicios.
Así las cosas, si se parte de la premisa de que el estudio de los servicios públicos
domiciliarios no puede dejar de lado el de las actividades complementarias, en
tanto que éstas, salvo mención en contrario, hacen parte de tales servicios, vale la
preguntarse si de las personas o entidades prestadoras de los mismos, también
podrá predicarse la configuración del silencio administrativo positivo, ante la falta
de respuesta a las peticiones, quejas y recursos que eleven sus usuarios o
suscriptores.
146
Artículo 1 de la Ley 142 de 1994.
147
Numeral 2 del artículo 14 de la Ley 142 de 1994.
48
por tanto, se advierte desde este momento, que los prestadores de las
denominadas actividades complementarias descritas al interior de la Ley 142 de
1994, efectivamente se encuentran sujetos a la vigilancia de dicha
superintendencia148 y a la regulación de la respectiva comisión de regulación,
según el tipo de servicio que presten, cumpliéndose con esto, con el requisito
previsto al interior del artículo 123 del Decreto-Ley 2150 de 1995, conforme al
cual, “toda entidad o persona vigilada por la Superintendencia de Servicios
Públicos, prestadora de los servicios públicos domiciliarios de que trata la citada
ley, tiene la obligación de resolver las peticiones, quejas y recursos que presenten
los suscriptores o usuarios (...)”. Si bien es cierto que la norma citada, hace
referencia expresa a los prestadores de los servicios públicos domiciliarios, y que
en este caso se está en presencia de las entidades o personas prestadoras de las
actividades complementarias, las cuales en esencia, no ostentan la calidad jurídica
de prestadores de los servicios públicos domiciliarios descritos al interior de la Ley
142, no por ello, y así las normas relativas al silencio administrativo positivo sean
de aplicación restrictiva149, dichos prestadores se encuentran excluidos del
cumplimiento de la obligación legal de respuesta, descrita en el artículo 123 del
Decreto-Ley 2150 de 1995, toda vez que la Ley 142 de 1994 es clara en señalar
de manera taxativa, que tales actividades complementarias se encuentran sujetas
al acatamiento del régimen jurídico previsto en ella150, al interior del cual, y en pro
de la defensa de los usuarios, se encuentra consagrado, a título de garantía, el
silencio administrativo positivo.
148
Vale la pena agregar en este punto, que en el artículo 77 de la Ley 142 de 1994, modificado por
el artículo 12 de la Ley 689 de 2001, relativo a la Dirección de la Superintendencia, en tratándose
del Superintendente de servicios públicos domiciliarios, se señala que éste, “es la primera
autoridad técnica y administrativa en el ramo del control, inspección y vigilancia de los servicios
públicos domiciliarios, sus actividades complementarias e inherentes,” por tanto, y sin asombro
de dudas, es claro que las actividades catalogadas y definidas como complementarias, se
encuentran sujetas a la inspección, control y vigilancia de la SSPD. (subrayado y negrilla fuera del
texto).
149
El sustento de dicha interpretación restrictiva, se deriva del mismo carácter de excepcionalidad
que ostenta el silencio administrativo positivo.
150
Es claro el artículo 1 de la Ley 142 de 1994, contenido al interior del capítulo I relativo a los
principios generales, en señalar que “Esta Ley se aplica a los servicios públicos domiciliarios de
acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, distribución de gas combustible, telefonía pública
[fija] básica conmutada y la telefonía local móvil en el sector rural; a las actividades que realicen las
personas prestadoras de servicios públicos de que trata el artículo 15 de la presente Ley, y a las
actividades complementarias definidas en el Capítulo II del presente título y a los otros
servicios previstos en normas especiales de esta Ley”. (negrilla y subrayas fuera del texto).
Conjuntamente, prevé el inciso tercero del artículo 3 de la citada Ley 142 de 1994, que “Todos los
prestadores quedarán sujetos, en lo que no sea incompatible con la Constitución o con la ley, a
todo lo que esta ley dispone para las empresas y sus administradores y, en especial, a las
regulaciones de las Comisiones, al control, inspección y vigilancia de la Superintendencia de
Servicios Públicos, y a las contribuciones para aquéllas y ésta”, por tanto, las entidades o personas
prestadoras de las actividades complementarias, en su calidad de prestadores de servicios
públicos, se encuentran sujetos, al cumplimiento del régimen jurídico aplicable y exigible sobre las
empresas de servicios públicos domiciliarios. Además de esto, en la descripción de cada uno de
los servicios públicos domiciliarios, prevista en el artículo 14 de la Ley 142 de 1994, numerales 20
al 28, se hace especial hincapié, en que también se aplicarán los contenidos de la Ley de servicios
públicos domiciliarios sobre las actividades complementarias a cada uno de dichos servicios.
49
En concordancia con ésta interpretación, manifestó la Comisión de Regulación de
Energía y Gas - CREG - en el concepto Número C 961463 de 1996, que “La ley
142 de 1994 se aplica sin excepción a todas las actividades comprendidas en
cada una de las definiciones adoptadas para los diferentes servicios públicos
domiciliarios, ya que como se entiende, una de las finalidades pretendidas al
establecer tales definiciones legales, fue someter esas actividades a la regulación
prevista en la Ley de Servicios Públicos, pues imperativamente estableció en el
artículo 14, que dichas definiciones se tendrán en cuenta para interpretar y aplicar
esa ley.
En ese mismo orden de ideas, de la aplicación del artículo 1o. de la ley 142,
resulta que las personas que conforme a la Ley, desarrollen una o varias
actividades de las comprendidas en un servicio público definido y regulado por la
Ley 142, están sujetas sin excepción al cumplimiento de la normatividad contenida
en ella y sus posteriores reglamentaciones, pues como se observa además, se
trata del ejercicio de actividades reguladas por normas de carácter imperativo, de
cuya observancia no pueden sustraerse los prestadores, cualquiera sea su
naturaleza o condición.
[...]
Los sujetos sometidos a regulación son sin excepción, todas las personas que
desarrollan cualquiera de las actividades comprendidas en los servicios públicos
señalados por el legislador, y conforme a lo establecido en el numeral 2 del
artículo 14, se entienden incluidos los que prestan las actividades
complementarias definidas legalmente”.
Así las cosas, es evidente que las personas o entes “que conforme a la Ley 142
de 1994 desarrollen una o varias actividades de las comprendidas en un servicio
público definido y regulado por la misma Ley, están sujetas, sin excepción, al
cumplimiento de la normatividad contenida en ella y sus posteriores
reglamentaciones”151, por ende, quienes presten o desarrollen actividades
complementarias a los servicios públicos domiciliarios de acueducto,
alcantarillado, aseo, energía eléctrica, telefonía pública básica conmutada,
telefonía móvil rural, y distribución de gas combustible, estarán sujetos a los
contenidos aplicables de la Ley 142, dentro de los cuales ocupa un acápite
especial, al interior del capítulo de la defensa de los usuarios o suscriptores en
sede de la empresa, el de la configuración del silencio positivo.
151
Concepto 200113000000705 de la SSPD. Éste mismo principio, fue recogido por el concepto
MMECREG-1463; 96/08/06.
50
mismos152, genera como consecuencia, la radicación en cabeza de dichos
usuarios o suscriptores, de los efectos propios del silencio positivo, consagrados
en el artículo 123 del Decreto-Ley 2150 de 1995.
Ahora bien, tal y como previamente se enunció, una vez analizado el tema de las
actividades complementarias, procederemos a la descripción de los servicios
públicos domiciliarios previstos al interior de la Ley 142 de 1994.
2.1. Acueducto.
51
domiciliarios de acueducto y alcantarillado”, sufriendo así algunas modificaciones,
toda vez que fue definido como “la distribución de agua apta para el consumo
humano, incluida su conexión y medición”. Posteriormente, el Decreto 302 de
2000, fue parcialmente modificado por el Decreto 229 de 2002, el cual, definió el
servicio en cuestión como “la distribución de agua apta para el consumo humano,
incluida su conexión y medición”, es decir, el Decreto 302 de 2000, en lo que
respecta a la definición del servicio público domiciliario de acueducto no sufrió
cambio alguno.
52
que no tiene la connotación de un decreto con fuerza de Ley ni mucho menos de
Ley, pueda dejar sin sustento temas desarrollado bajo el marco de una ley.
texto). Consúltese
http://bib.minjusticia.gov.co/jurisprudencia/CorteConstitucional/1999/Autos/A010.htm.
157
Artículo 1 del Decreto 475 de 1998.
158
Sentencia No. T-413 de 1995 de la Corte Constitucional.
159
Sentencia No. T-578 de 1992 de la Corte Constitucional
160
Sentencia No. T-578 de 1992 de la Corte Constitucional.
161
Numeral 22 del artículo 14 de la Ley 142 de 1994.
53
En conclusión, para efectos del presente estudio, están en la obligación de dar
cumplimiento a los términos del artículo 123 del Decreto-Ley 2150 de 1995, tanto
las personas o entidades que suministren “la distribución municipal de agua apta
para el consumo humano, incluida su conexión y medición”, así como las que
presten las mencionadas actividades complementarias.
2.2. Alcantarillado.
En los términos del numeral 23 del artículo 14 de la Ley 142 de 1994, el servicio
público domiciliario de alcantarillado consiste en la “la recolección municipal de
residuos, principalmente líquidos, por medio de tuberías y conductos”. Al igual
que la definición del servicio público domiciliario de acueducto, el del servicio de
alcantarillado también fue objeto de regulación, y en consecuencia, sufrió algunos
cambios, toda vez que según lo prevé el artículo 3.41 del Decreto 302 de 2000,
“por el cual se reglamenta la Ley 142 de 1994 en materia de prestación de los
servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado”, el servicio público
domiciliario de alcantarillado consiste en “la recolección municipal de residuos,
principalmente líquidos y/o aguas lluvias, por medio de tuberías y conductos”. Ésta
definición, fue acogida por la Resolución 151 de 2001 de la Comisión de
Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico.
2.3. Aseo.
55
estas actividades”166. En este orden de ideas, se entienden, a título de actividades
complementarias del servicio público domiciliario de aseo, éstas últimas.
Bajo ésta óptica, toda persona que tenga a su cargo “el servicio de recolección
municipal de residuos, principalmente sólidos”, y que por ende, adquiere la
connotación jurídica de persona prestadora del servicio público domiciliario de
aseo, entendida ésta como “aquella encargada de todas, una o varias de las
actividades del servicio de la prestación del servicio público domiciliario de aseo,
en los términos del artículo 15 de la Ley 142 de 1994”,167 tiene a su cargo el dar
cumplimiento a la obligación legal de respuesta a las peticiones, quejas y recursos
que eleven sus usuarios o suscriptores, en los términos descritos en el artículo
123 del Decreto-Ley 2150 de 1995, obligación ésta que, igualmente resulta
exigible, en tratándose de los prestadores de las actividades complementarias al
servicio público bajo estudio.
166
Inciso segundo de la definición del servicio público domiciliario de aseo, contenida en el artículo
1 del Decreto 1713 de 2001. Es pertinente que la definición de servicios público domiciliario de
aseo, al interior del citado Decreto, es asimilada a la del servicio ordinario de aseo.
167
Artículo 1 del Decreto 1713 de 2002.
168
Puede consultarse en este caso, el concepto C-981804 de 1998 de la CREG. Para efectos de la
reglamentación general del servicio de alumbrado público, pueden consultarse las Resoluciones
043 y 045 de 1995 de la CREG.
56
radicar en cabeza de sus usuarios o suscriptores, y por ende en contra suya, los
efectos del silencio administrativo positivo.
En lo que atañe a éste última actividad, vale la pena tener en cuenta que, si bien el
numeral 21 del artículo 14 de la Ley 142 de 1994, la enumera a título de servicio
público domiciliario, ésta, toda vez que configura en si misma una modalidad del
servicio de TPBCL que se presta en el sector rural, utilizando principalmente
enlaces de radio como extensión de la red de telefonía pública conmutada fija, y
permite la comunicación móvil de los usuarios ubicados exclusivamente en el área
geográfica rural y no es prestada por la tecnología prevista en materia de telefonía
móvil celular (TMC), realmente configura una actividad complementaria al servicio
de TPBCL, carácter éste reconocido de manera expresa por una norma posterior
al numeral 21 del artículo 14 de la Ley 142, en tanto que, el numeral 26 del
numeral en comento, señala que, “También se aplicará esta ley a la actividad
complementaria de telefonía móvil rural y al servicio de larga distancia nacional e
internacional”.
En este orden de ideas, y para efectos del presente estudio, es claro que el
servicio de telefonía móvil rural (TMR), configura una actividad de carácter
complementario al servicio de telefonía pública básica conmutada.
Así las cosas, las personas o entidades que se encuentren prestando el servicio
público domiciliario de telefonía pública básica conmutada, así como sus
actividades complementarias, se hallan sometidas a los términos previstos al
interior del artículo 123 del Decreto-Ley 2150 de 1995, toda vez que éste hace
parte del cuerpo normativo de la Ley 142 de 1994.
En los términos del numeral 28 del artículo 14 de la Ley 142 de 1994, el servicio
público domiciliario de gas combustible, se encuentra definido como “el conjunto
de actividades ordenadas a la distribución de gas combustible, por tubería u otro
medio, desde un sitio de acopio de grandes volúmenes o desde un gasoducto
central hasta la instalación de un consumidor final, incluyendo su conexión y
medición”, deduciéndose así, que el concepto del servicio público domiciliario de
gas combustible, se encuentra reservado para las actividades concernientes al
suministro directo del servicio al consumidor final, bien sea por medio de la
utilización de tubería, o por cualquier otro medio que permita la entrega del gas
combustible al usuario final que lo requiera, estando dicha prestación, sujeta a las
condiciones técnicas definidas por la persona o entidad prestadora del servicio.
Vale la pena tener en cuenta que, en tratándose del servicio público domiciliario de
gas combustible, la Ley 142 de 1994, en lo que respecta a la competencia de los
municipios en la prestación de los servicios públicos domiciliarios, hace una
excepción, toda vez que señala que éste servicio se encuentra excluido de tal
competencia, estando así en cabeza de los municipios, a título de obligación, el
contar con un determinado prestador de dicho servicio, quien deberá cumplir con
todos los requisitos y especificaciones establecidos al interior del régimen jurídico
de los servicios públicos domiciliarios.
Vale la pena traer a colación, en tratándose del servicio público domiciliario de gas
combustible, el concepto C 961843 de 1996 de la Comisión de Regulación de
Energía y Gas – CREG - , conforme al cual, la dedicación exclusiva a la actividad
de producción de gas, no es considerada un servicio público domiciliario, toda vez
que dicha producción en si misma, no encaja al interior de la definición del servicio
58
bajo estudio contemplada en el artículo 14.28 de la Ley 142 de 1994, en la cual, se
hace alusión al verbo distribuir169; Concluyéndose así, que las empresas
dedicadas a la producción de gas combustible exclusivamente170, no están
obligadas al cumplimiento de los términos señalados al interior del régimen jurídico
de los servicios públicos domiciliarios.
169
De la mera definición del verbo distribuir, entendido éste como “comercializar un producto”,
(Diccionario Planeta de la Lengua Española Usual, Ed. Planeta. Pág. 445), se deduce que la
producción de manera exclusiva, si bien es el paso anterior y obvio a la comercialización de un
determinado producto, no implica per se dicha distribución o comercialización, de ahí que sean dos
acciones perfectamente diferenciables, tanto jurídica como espacio-temporalmente, tal y como lo
hace la Ley 142 en su artículo 14.28.
170
Sin ánimo de sonar redundantes en este punto, y aunque aparentemente es un efecto obvio,
vale la pena tener en cuenta que en el citado Concepto, la CREG deja muy en claro que si dicha
producción va acompañada de la comercialización, es decir, la venta del producto, la persona o
entidad que realice dichos actos (producir-comercializar), deberá sujetarse a los mandatos
previstos a lo largo del marco jurídico de los servicios públicos domiciliarios, al interior de los
cuales, toma vida el de la consagración del silencio administrativo positivo.
59
3. De la obligación de resolver las peticiones, quejas y recursos que
presenten sus suscriptores o usuarios.
Es claro que, de conformidad con los preceptos del artículo 123 del Decreto-Ley
2150 de 1995, las entidades o personas vigiladas por la SSPD, como
consecuencia de la prestación misma de los servicios públicos domiciliarios y de
las actividades complementarias a los mismos, están en la obligación de resolver
las peticiones, quejas o recursos que presenten sus usuarios o suscriptores, en
desarrollo del contrato de prestación de servicios públicos o de condiciones
uniformes, dentro de un término de 15 días hábiles, contados a partir del mismo
día de radicación de la respectiva petición, queja o recurso, estando así en
presencia, de una obligación legalmente impuesta a dichas entidades o personas
vigiladas por la SSPD, cuya omisión, genera como consecuencia, la configuración
de los efectos del silencio administrativo positivo a favor de las pretensiones
elevadas por el respectivo usuario o suscriptor.
171
Artículo 365 de la Constitución Política.
60
leyes en cuya observancia están interesados el orden y las buenas
costumbres”172.
Es importante distinguir en este punto que, del artículo 123 del Decreto-Ley 2150 de
1995, emanan dos obligaciones que jurídica y espacio-temporalmente son
perfectamente diferenciables teniendo, por un lado la obligación legal de resolver en
tiempo las peticiones, quejas o recursos que eleven los usuarios o suscriptores173, y
por el otro, la obligación de autoreconocimiento en cabeza de las entidades o
personas prestadoras, relativa a la configuración de los efectos del silencio
administrativo positivo. Si bien se está en presencia de dos obligaciones legalmente
establecidas, sobre las cuales no cabe causal alguna válida que justifique su
incumplimiento, ni siquiera vía acuerdo entre las partes, la una es consecuencia
directa de la omisión de la otra, en tanto que, sólo podrá hablarse del acaecimiento
de la obligación de autoreconocer los efectos del silencio administrativo positivo, si
de manera previa, la entidad o persona prestadora del servicio, ha omitido su
obligación legal de resolver las peticiones, quejas y recursos que hayan elevado sus
usuarios o suscriptores. En consecuencia, es claro que la obligación de
autoreconocimiento, es una obligación condicional, sujeta al incumplimiento de la
obligación legal de resolver.
172
Artículo 16 del Código Civil. En éste se hace referencia expresa a las leyes de orden público, las
cuales, como claramente lo establece el precitado artículo, no pueden, por virtud de un acuerdo de
carácter particular, ser derogadas.
173
También llamada al interior del presente documento la obligación legal de respuesta.
61
4. Del término legalmente establecido para resolver.
Vale la pena tener en cuenta que, el artículo 123 del Decreto-Ley 2150 de 1995,
claramente señala, haciendo referencia al mencionado término de 15 días hábiles
con que cuentan las empresas de servicios públicos para responder que, “Pasado
ese término, salvo que se demuestre que el suscriptor o usuario auspició la
demora o que se requirió la práctica de pruebas se entenderá que la petición,
queja o recurso ha sido resuelto en forma favorable”, sin embargo, tal como lo
estableció la SSPD, mediante los Conceptos 183 de 1999 y el 221 de 2001, “el
término de quince días hábiles previsto en el régimen de los servicios públicos
domiciliarios para la configuración del silencio administrativo positivo, en muchas
ocasiones no resulta continuo, toda vez que se presentan situaciones como es el
caso de la práctica de pruebas.
174
Concepto 296 de 2003 de la SSPD.
175
Actualidad Jurídica en Servicios Públicos, publicado por la SSPD. Tomo I. Junio de 1996. Pág.
351.
176
Actualidad Jurídica en Servicios Públicos, publicado por la SSPD. Tomo I. Junio de 1996. Pág.
351.
62
al interesado, expresando los motivos de la demora y señalando a la vez la fecha
en que se resolverá o dará respuesta.
Así las cosas, es factible que el término de 15 días legalmente establecido a favor
de la entidad o persona prestadora del respectivo servicio público domiciliario o de
la actividad complementaria que se trate, para efectos de responder las peticiones,
quejas o recursos de sus usuarios o suscriptores, pueda verse interrumpido por
diversas circunstancias, entre éstas, la de la práctica de pruebas, situación ésta
que en sí misma, de conformidad con el inciso final de artículo 123 del Decreto-
Ley 2150 de 1995, tiene como efecto, la no configuración de los efectos del
silencio administrativo positivo, a favor de las pretensiones elevadas por el usuario
o suscriptor.
Con respecto a los límites que sobre este punto específico tienen las empresas de
servicios públicos, ha establecido la SSPD, que “cuando sea necesaria la práctica
de pruebas que se hagan necesarias para dar respuesta al peticionario, quejoso,
reclamante o reponente, se debe dar aplicación a lo normado por los artículos 6,
56 al 58 del C.C.A. y 108 de la Ley 142 de 1994. En tales condiciones deberá
comunicársele al usuario el auto que ordena las pruebas de acuerdo con lo
prescrito en el Código Contencioso Administrativo que en su artículo 6 por cuya
virtud, cuando no fuere posible resolver o contestar la petición en el plazo previsto
para ello, se deberá informar de manera escrita así al interesado, expresando los
motivos de la demora y señalando a la vez la fecha en que se resolverá o dará
respuesta”177.
En este orden de ideas, es pertinente traer a colación los artículos 56, 57 y 58 del
Código Contencioso Administrativo, para efectos de llegar a una conclusión clara
respecto a éste punto.
177
Conceptos 183 de 1999 y 221 de 2001 de la SSPD.
63
El artículo 56 de dicho estatuto indica que “Oportunidad. Los recursos de
reposición y de apelación siempre deberán resolverse de plano, a no ser que al
interponer ese último se haya solicitado la práctica de pruebas, o que el
funcionario que ha de decidir el recurso considere necesario decretarlas de oficio”,
así las cosas, en tratándose específicamente de los recursos de reposición o
apelación, que si bien no constituyen el objeto central del presente estudio, si
materializan la regla general igualmente prevista en el artículo 123 del Decreto-Ley
2150 de 1995, que no es otra que, la de señalar que ante la necesidad de la
práctica de pruebas, el término previsto para que la administración profiera la
correspondiente de decisión, puede verse interrumpido. En este caso, tal y como
lo consagra el artículo bajo análisis, el recurso de reposición o de apelación
siempre habrá de resolverse de plano, a menos que, se esté en presencia de
práctica de pruebas, siendo pertinente tener en cuenta en este punto que, tal y
como lo consagrada el artículo 57 del Código Contencioso Administrativo, “Serán
admisibles todos los medios de prueba señalados en el Código de Procedimiento
Civil”, que no son otros que “la declaración de parte, el juramento, el testimonio de
terceros, el dictamen pericial, la inspección judicial, los documentos, los indicios y
cualesquiera otros medios que sean útiles para la formación del convencimiento
del juez”178.
Ahora bien, siguiendo con el examen de los artículos del Código Contencioso
Administrativo mencionados, habrá se seguirse el análisis del artículo 58 del
mismo, en el cual se indica que, “Cuando sea del caso practicar pruebas, se
señalará para ello un término no mayor a treinta (30) días, ni menor de diez (10).
Los términos inferiores a treinta (30) días podrán prorrogarse una sola vez, sin que
con la prórroga el término exceda de treinta (30) días. En el auto que decrete la
práctica de pruebas se indicará, con toda exactitud, el día en que vence el término
probatorio”.
178
Artículo 175 del C.P.C.
64
excusa válida que impida, una vez vencido el término de 15 días hábiles, la
configuración del silencio administrativo positivo.
Por tanto, así las pruebas sean necesarias para la resolución de la respectiva
queja, petición o recurso, de no mediar notificación motivada de las mismas al
interior del término legalmente señalado de 15 días, se entenderá que no existe
causal alguna válida que justifique el incumplimiento por parte de la entidad o
persona prestadora, de resolver en tiempo dichas peticiones, quejas o recursos, y
en consecuencia, se generarán los efectos del silencio administrativo positivo a
favor de las pretensiones del usuario o suscriptor.
Por último, es importante no dejar de lado al interior del estudio del término con
que cuenta la entidad o persona prestadora para responder las peticiones, quejas
o recursos que eleven sus usuarios, el tema del término de la notificación de la
decisión, toda vez que éste último no puede entrar a confundirse con aquel179, y
en consecuencia, el término previsto para efectos de la notificación deberá
“contarse una vez se ha tomado la decisión, sin que ello implique que el término
para decidir se amplíe”180 .
179
Concepto 296 de 2003 de la SSPD.
180
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera en Sentencia de marzo 5 de 1998.
Expediente No. 7832 Magistada Ponente: Dra. Olga Inés Navarrete.
181
www.superservicios.gov.co/documentos/vi_cnspd/guia_usuario.pdf. Concepto 296 de 2003 de la
SSPD.
182
Concepto 296 de 2003 de la SSPD.
66
Código Contencioso Administrativo”183, al interior del cual, prevé el artículo 44 que,
“Las demás decisiones que pongan fin a una actuación administrativa184, se
notificarán personalmente al interesado, o a su representante o apoderado.
Si no hay otro medio más eficaz de informar al interesado, para hacer la notificación
personal se le enviará por correo certificado una citación a la dirección que aquél
haya anotado al intervenir por primera vez en la actuación, o en la nueva que figure
en comunicación hecha especialmente para tal propósito. La constancia del envío se
anexará al expediente. El envío se hará dentro de los cinco (5) días siguientes a la
expedición del acto”.
En este orden de ideas, dentro de los 5 días siguientes a la expedición del acto, la
entidad o persona prestadora deberá informar de éste hecho al usuario o suscriptor,
enviándole bien sea por correo certificado o por un medio más eficaz, una citación,
persiguiéndose con ésta, que aquel comparezca a la empresa para efectos de llevar
a cabo la notificación personal.
183
Concepto 296 de 2003 de la SSPD.
184
La norma se refiere a aquellas actuaciones iniciadas en interés particular.
185
Concepto 014 de 2004 de la SSPD.
67
5. De la configuración del silencio administrativo positivo.
A la luz del artículo 123 del Decreto-Ley 2150 de 1995, una vez acaecido el
término de 15 días hábiles con que cuenta la entidad o persona prestadora de los
servicios públicos contemplados al interior de la Ley 142 de 1994 para resolver las
peticiones, quejas o recursos, “salvo que se demuestre que el suscriptor o usuario
auspició la demora o que se requirió la práctica de pruebas se entenderá que la
petición, queja o recurso ha sido resuelto en forma favorable”, estando así en
presencia, no sólo de la configuración de los efectos del silencio administrativo
positivo a favor de las pretensiones del usuario o suscriptor, sino ante el
surgimiento a la vida jurídica, de la obligación de autorreconocimiento186 del
acaecimiento del mismo, en cabeza de la respectiva entidad o persona prestadora
del servicio público que se trate.
Según lo preceptúa el artículo 123 del Decreto-Ley 2150 de 1995, “toda entidad o
persona vigilada por la Superintendencia de Servicios Públicos, prestadora de los
servicios públicos domiciliarios de que trata la citada ley”, cuenta con un término
de 15 días hábiles, contados a partir de la fecha de presentación, para dar
respuesta a los recursos, quejas y peticiones187 que eleven sus usuarios o
suscriptores, en desarrollo del contrato de condiciones uniformes suscrito entre
aquellos, obligación ésta de carácter legal cuya omisión, tal y como de manera
expresa se establece en el precitado artículo 123 del Decreto-Ley 2150 de 1995,
no tiene otro efecto que el de reconocer, en cabeza de dicho usuario o suscriptor,
los efectos del silencio administrativo positivo, entendiéndose así, que la solicitud
ha sido resuelta en forma favorable a la pretensiones elevadas tal usuario o
suscriptor.
Éste efecto, predicable del silencio administrativo positivo general, no tiene otra
finalidad que la defensa de los derechos de las personas ante las autoridades
administrativas, finalidad que, en tratándose del silencio administrativo positivo
consagrado en materia de servicios públicos domiciliarios, se entiende concebida
186Vale la pena reiterar que la citada obligación legal de autorreconocimiento, estatuida en cabeza
de las entidades o personas prestadoras de servicios públicos, tiene como sustento, el
incumplimiento por parte de éstas últimas, a dar respuesta en tiempo a las peticiones, quejas o
recursos que eleven los usuarios o suscriptores, por ende, es claro que sólo se estará en presencia
de tal obligación de autoreconocimiento, cuando previamente se haya incumplido la de respuesta.
187El texto original del artículo 158 de la ley 142 de 1994, no se extendía a los conceptos de queja
y petición, actualmente, por la aludida subrogación de normas, reconocida por la misma Corte
Constitucional, se ampliaron los efectos del silencio administrativo positivo a las peticiones y
quejas, por tanto, y por mandato expreso del artículo 123 del Decreto-Ley 2150 de 1995, ante la
omisión de las entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios de responder dentro del
lapso de 15 días tanto los recursos como las quejas y las peticiones presentadas por los usuarios o
suscriptores, operará el silencio positivo y por tanto, se producirá un acto administrativo presunto
generador de derechos para sus titulares.
68
“para la resolución de recursos interpuestos ante la empresa prestadora del
servicio público domiciliario, a fin de que el usuario pueda acudir ante la
jurisdicción respectiva para que su controversia sea resuelta de forma
definitiva”188, toda vez que, “los actos positivos presuntos” reemplazan la decisión
que hubiera podido tomar la administración en sentido positivo de las pretensiones,
por ello guarda la misma validez de un acto administrativo que se expide
concediendo lo solicitado por el particular, y por ello el acto es ejecutivo y su
cumplimiento puede ser reclamado”189.
(...)
(...)
(...)
188
Sentencia C-451 de 1999 de la Corte Constitucional. Intervención del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público.
189
Concepto 221 de 2001 de la SSPD.
69
“Acorde con lo concluido por la Sala, en el caso presente no era posible responder y
comunicar la decisión dentro del término de quince días, ... por cuanto la ley 142 no
hace esa exigencia al consagrar la figura del silencio administrativo, cuando no habla
de notificar dentro del término indicado la decisión en respuesta a la petición del
usuario, entendiendo la Sala que si al día siguiente de la decisión se comienzan a
realizar las diligencias tendientes a dar cumplimiento al principio de publicidad, no
puede endilgarse entonces incumplimiento de las normas aludidas de la ley de
servicios públicos y por consiguiente, no puede predicarse la configuración de
silencio administrativo positivo ...”
Así las cosas, es claro que la falta de respuesta, bien sea absoluta o por fuera de
dicho término, configura una transgresión por parte de la entidad o persona
prestadora de los servicios públicos descritos al interior de la Ley 142 de 1994, a la
obligación de respuesta legalmente impuesta a aquellas, por virtud del artículo 123
190
Concepto 296 de 2003 de la SSPD.
191
Los términos fijados en días son hábiles, artículo 70 del C.C.
70
del Decreto-Ley 2150 de 1995, comportamiento éste que la ley evidentemente
sanciona a título de negligencia192.
Es menester tener en cuenta en este punto que, haciendo un interpretación literal del
artículo 123 del Decreto-Ley 2150 de 1995, y aplicando de manera restrictiva la
teoría pura del silencio administrativo positivo, podría llegar a pensarse que en
materia de servicios públicos domiciliarios, no se encuentra consagrada la figura del
silencio administrativo positivo, toda vez que el citado artículo 123, indica en su
inciso segundo que, “Pasado ese término, salvo que se demuestre que el
suscriptor o usuario auspició la demora o que se requirió la práctica de pruebas se
entenderá que la petición, queja o recurso ha sido resuelto en forma favorable”,
más no incluye de manera literal, una “fórmula sacramental” que diga algo así
como que se estará en presencia del silencio administrativo positivo. Si bien ésta
tesis podría ser respaldada bajo un marco jurídico meramente literal de los
contenidos puros del derecho administrativo, se considera que la misma no tiene
vigencia, en tanto que al interior del transcrito inciso, el legislador es claro que
establecer que “Dentro de las 72 horas siguientes al vencimiento del término de
los 15 días hábiles, la entidad prestadora del servicio público domiciliario
reconocerá al suscriptor o usuario los efectos del silencio administrativo
positivo”. En consecuencia, aún bajo los lineamientos de una interpretación
exclusivamente de carácter literal, es claro que efectivamente el legislador
consagró en materia de servicios públicos domiciliarios, una nueva especie de
silencio administrativo positivo.
192
Vale la pena anotar en este punto, que la sanción más importante en este caso, es la
configuración del silencio administrativo a favor de las pretensiones elevadas por el usuario o
suscriptor, efecto éste que da lugar, al surgimiento en cabeza de la respectiva entidad o persona
prestadora del servicio público domiciliario que se trate, de la obligación de autoreconomiento de
los efectos de dicho silencio. El incumplimiento de ésta última obligación, es objeto de sanciones
por parte de la SSPD.
71
6. De los efectos del silencio administrativo positivo en materia de
servicios públicos domiciliarios.
Una vez agotado el término legalmente establecido de 15 días hábiles con que
cuentan las entidades o personas prestadoras de los servicios públicos descritos
en la Ley 142 de 1994, para efectos de resolver las peticiones, quejas o recursos
elevados ante ellas, se estará en presencia del silencio administrativo positivo,
cuyos efectos no son otros que:
Pues bien, para nuestro tema, se tiene claro que una vez se configure el silencio
administrativo positivo, nacerá a la vida jurídica un acto administrativo ficto o
presunto, cuyo reconocimiento por parte de la respectiva entidad o persona
193
Sentencia C-069 de 1995 de la Corte Constitucional.
72
prestadora del servicio público que se trate, es de carácter obligatorio, so pena de
estar incurriendo con esto, en el incumplimiento de una obligación de hacer
legalmente impuesta, cuya consecuencia no es otra, que la imposición de
sanciones por parte de la SSPD.
Así las cosas, de estar en presencia del silencio positivo consagrado en el artículo
123 del Decreto-Ley 2150 de 1995, como consecuencia de la falta de respuesta a
las peticiones, quejas o recursos elevados por los usuarios o suscriptores en el
término legalmente previsto, se producirá un acto administrativo ficto o presunto,
respecto al cual, la empresa de servicios públicos sólo deberá proceder a
reconocerle sus efectos, en tanto que, “Cuando la ley concede efectos positivos al
silencio, no es conducente que la administración profiera un acto administrativo, ya
que por mandato del artículo 123 del decreto ley 2150 de 1995, ante la omisión de
las entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios, de responder las
peticiones de los usuarios dentro del lapso de 15 días, opera el silencio positivo y,
por lo tanto, se produce un acto administrativo presunto, generador de derechos
para sus titulares, por lo que la empresa no debe declarar si operó o no el
silencio, sino reconocer automáticamente los efectos del mismo. – El silencio
administrativo positivo, en cuanto equivale a una decisión administrativa favorable
a la petición formulada por la persona interesada, es una manifestación del
derecho de petición de estirpe constitucional”194, así las cosas, tal y como lo
establece la misma jurisprudencia del Consejo de Estado, no está dentro de la
órbita de competencias de las empresas de servicios públicos domiciliarios,
declarar la existencia del silencio administrativo, en tanto que “una vez se
configura el acto presunto, el particular no tiene que solicitar el reconocimiento del
mismo, dado que los efectos del silencio operan por disposición de la ley y no por
virtud de un nuevo acto administrativo”195.
194
Consejo de Estado. Sala de Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Expediente Radicación
número: 2500023260002001055201 del 19 de julio de 2002. C.P. Ligia López Díaz.
195
Consejo de Estado. Sección Tercera. Expediente ACU-1621 del 31 de agosto de 2000. C.P.
Alier Eduardo Hernández Enríquez.
73
tanto, se infiere que éstas no se encuentran “facultadas para expedir acto diferente al
del reconocimiento”196, y en consecuencia, no podrán así motivar un “acto
administrativo diferente, por lo que la atención de la vía gubernativa en servicios
públicos domiciliarios se encuentra viciada por ineficacia”197.
196
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera Sentencia de
febrero cinco (5) de mil novecientos noventa y ocho (1998). Consejero Ponente: Ricardo Hoyos
Duque. Expediente No. 98 AC-5436. Así mismo, vale la pena tener en cuenta que en dicha
providencia se establece que, “Tanto vale no dictar el acto como dictarlo durante el término del
silencio y no notificarlo o notificarlo con posterioridad, pues mientras el interesado desconozca su
existencia le es inoponible, es decir, el acto no surte efectos y en consecuencia, el titular puede
disfrutar de los derechos derivados del silencio positivo o acudir ante el juez en el caso del silencio
negativo. Si una vez configurado el silencio administrativo positivo la administración expide un acto
extemporáneo contrario al acto presunto y el titular del derecho interpone recursos contra él, no por
ello el acto derivado del silencio administrativo positivo pierde su eficacia, pues no es por su
voluntad que el acto cobra existencia sino que él surge por virtud de la ley y en consecuencia, tales
actuaciones posteriores serán inocuas. Por último debe precisarse que una vez se produzca el acto
administrativo por haber operado el silencio positivo, la administración sólo debe proceder a
reconocerle sus efectos sin que le corresponda declarar su existencia. El art. 42 del a.C. solo
establece la forma de acreditar su operancia”.
197
Concepto 221 de 2001 de la SSPD.
198
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia del 5 de
Febrero de 1998. C.P. Ricardo Hoyos Duque. Expediente AC-5436.
199
Concepto 121 de 1991 de la SSPD.
200
Concepto 089 de 2001 de la SSPD.
74
de ésta los efectos del silencio administrativo positivo; (iii) Si bien las entidades o
personas prestadoras están en la obligación legal de autoreconocer el acaecimiento
de dicho silencio, al igual que sus efectos, la existencia en sí misma del silencio, es
independiente del reconocimiento por parte del prestador, incluso, del que pueda
hacer la SSPD, toda vez que su existencia sólo se encuentra condicionada al
cumplimiento de los requisitos previstos en la ley 142 de 1994, y en consecuencia, la
expedición de un acto posterior por parte del respectivo prestador, no implica que,
“el acto derivado del silencio administrativo positivo pierde su eficacia, pues no es
por su voluntad que el acto cobra existencia sino que él surge por virtud de la ley y
en consecuencia, tales actuaciones posteriores serán inocuas”201, es decir, no
surten ningún efecto.
201
Consejo de Estado. Sección Tercera. Expediente ACU-1723 del 23 de Noviembre de 2000. C.P.
Ricardo Hoyos Duque.
202
Concepto 221 de 1991 de la SSPD.
203
Concepto 221 de 1991 de la SSPD.
75
aplicación del numeral segundo del artículo 34 de la Ley 142 de 1994, se
encuentra prohibida la gratuidad en materia de servicios públicos domiciliarios. En
consecuencia, si bien la empresa en éste caso omitió su obligación de responder
en tiempo la petición elevada por su usuario, sobre ésta, por ser contraria a los
contenidos normativos de la Ley 142 de 1994, no podrán recaer los efectos del
silencio administrativo positivo.
76
7. De la obligación de autoreconocimiento de los efectos del silencio
administrativo positivo en cabeza de las entidades o personas
prestadoras de los servicios públicos descritos al interior de la Ley
142 de 1994.
Desde la entrada en vigencia del Decreto-Ley 2150 de 1995, es claro que la carga
del reconocimiento del silencio administrativo positivo está en cabeza de la
correspondiente entidad o persona prestadora del servicio público que se trate, la
cual, una vez agotado el término previsto en el artículo 123 de dicho Decreto-Ley
2150 de 1995, está obligada a, dentro de las setenta y dos horas siguientes al
vencimiento del término, a reconocer los efectos del silencio administrativo
positivo, “sin que para ello sea necesario que el suscriptor o usuario lo reclamen,
ya que se trata de un deber legal impuesto a la empresa”204, toda vez que, “una
vez se produzca el acto administrativo por haber operado el silencio positivo, la
administración sólo debe proceder a reconocerle sus efectos sin que le
corresponda declarar su existencia”205.
Así las cosas, el correspondiente ente prestador del servicio público ante el cual
se eleve la petición, queja o recurso, se entiende irremediablemente responsable
de la verificación de los términos previstos en la ley, entendiéndose con esto que
“es el mismo prestador quien ante su propia negligencia tiene la carga de
204
Circular 008 de 1999 de la SSPD. Este mismo lineamiento fue expuesto en la Circular 000002
de 2003 de la SSPD.
205
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera Sentencia de
febrero cinco (5) de mil novecientos noventa y ocho (1998). Consejero Ponente: Ricardo Hoyos
Duque. Expediente No. 98 AC-5436.
77
reconocer como empresario que ha incumplido la ley, y en consecuencia, él
mismo debe admitir, sin miramientos, los efectos del silencio”206.
Vale la pena no dejar de lado en este punto que, el usuario o suscriptor, una vez
encuentra satisfechas sus pretensiones, puede desistir de la solicitud de sanción,
en tanto que, “si una vez iniciada una investigación por solicitud del peticionario o
recurrente, éste encuentra satisfechas sus pretensiones por parte de la Empresa,
y en consecuencia desiste de su pretensión de sanción, la Superintendencia
puede terminar la actuación administrativa para el caso particular y concreto,
previa valoración de la gravedad de la falta y constatada la inexistencia de
terceros afectados. Lo anterior, en razón a que de esta manera se cumple el
propósito de la norma, esto es, el reconocimiento del derecho del usuario”210. Esto,
ha de entenderse “sin perjuicio de que la Superintendencia en cualquier momento
pueda ejercer la facultad sancionatoria contra la empresa por el reiterado
incumplimiento de los términos para resolver las peticiones, quejas y recursos”211.
206
Documento titulado “Avances Doctrinales y Jurisprudenciales de la Figura del Silencio
Administrativo Positivo”, escrito por el abogado asesor de la SSPD Yezid Fernando Alvarado
Rincón. Publicado en el Boletín Jurídico de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios
del año 2003.
207
De conformidad con el concepto No. 200213000000821 de la SSPD, “existe la obligación
impostergable para las prestadoras de reconocer a las 72 horas los efectos positivos del silencio, y
no estarán facultadas para expedir un acto diferente al de reconocimiento, perdiendo su facultad
para motivar un acto administrativo diferente, en tanto el “acto ficto positivo” se produce una vez se
han dado los requisitos de ley, por lo que este acto es el primero e el tiempo y por tanto el primero
que adquiere validez”
208
Circular 008 de 1999 de la SSPD.
209
Consejo de Estado. Sala de Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Expediente Radicación
número: 2500023260002001055201 del 19 de julio de 2002. C.P. Ligia López Díaz.
210
Circular 000002 de 2003 de la SSPD y Circular Interna 005 de 2002 de la SSPD.
211
Circular 000002 de 2003 de la SSPD.
78
8. Del contrato de servicios públicos.
Así las cosas, las notas características de dicho contrato son: (i) Es un contrato
uniforme, es decir, que un mismo modelo, es el que sirve de base para ofrecer el
servicio a un número indeterminado de usuarios, de ahí que también se le
conozca como contrato de condiciones uniformes; (ii) Es un contrato consensual,
entendiéndose así, que “Existe contrato de servicios públicos desde que la
empresa define las condiciones uniformes en las que está dispuesta a prestar el
servicio y el propietario, o quien utiliza un inmueble determinado, solicita recibir allí
el servicio, si el solicitante y el inmueble se encuentran en las condiciones
previstas por la empresa”213,; (iii) Es un contrato bilateral, en tanto ambas partes,
el suscriptor y/o usuario214 y la empresa de servicios públicos215, se obligan
recíprocamente, el primero, a pagar una suma de dinero, y la segunda, a prestar
de manera eficiente, continua e ininterrumpida, el correspondiente servicio público
contratado; (iv) En cuanto a su régimen jurídico, éste se integra por las
disposiciones aplicables de la Ley 142 de 1994, “por las condiciones especiales
que se pacten con los usuarios, por las condiciones uniformes que señalen las
empresas de servicios públicos, y por las normas del Código de Comercio y del
Código Civil”216.
212
Es importante tener en cuenta en este punto, que si bien la persona del suscriptor en principio
puede ser la misma del usuario, jurídicamente hablando se trata de dos instituciones normativas
perfectamente diferenciables.
213
Artículo 129 de la Ley 142 de 1994.
214
Es importante tener en cuenta en este punto, que si bien la persona del suscriptor en principio
puede ser la misma del usuario, jurídicamente hablando se trata de dos instituciones normativas
perfectamente diferenciables.
215
Artículo 130 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 689 de 2001.
216
Artículo 132 de la Ley 142 de 1994.
217
Vale la pena recordar las palabras de Josserand, quien, en la página 83 del Volumen I del Tomo
I de su obra “Derecho Civil” señala que, “La ley está destinada a ser aplicada y, por consiguiente,
interpretada. El texto más límpido no podría prever todas las dificultades que pueden presentarse
en la práctica: la vida es más ingeniosa que el Legislador y que el mejor de los juristas. Es
79
embargo, para efectos del objetivo que se persigue con su invocación, el cual no
es otro que el de señalar quienes de manera efectiva perfeccionan contratos de
condiciones uniformes, y en consecuencia, están sujetos al cumplimiento de la
obligación legal de respuesta contenida al interior del artículo 123 del Decreto-Ley
2150 de 1995, existen dos interpretaciones visiblemente diferenciables y así
mismo opuestas, teniendo por un lado una interpretación gramatical218, y por el
otro, una armónica219 y sistemática220, así como integradora y lógica221 de tales
preceptos normativos.
En sede de una interpretación gramatical de los preceptos de los artículos 123 del
Decreto-Ley 2150 de 1995, y 128 y ss de la Ley 142 de 1994, se deduce que los
demás prestadores de servicios públicos, distintos a las empresas de servicios
públicos descritas al interior del artículo 15 de la LSPD222, no perfeccionan con las
personas a quienes les suministran de manera masiva sus servicios a cambio de
un precio, un contrato de servicios públicos o de condiciones uniformes, en tanto
que, el artículo 128 de la Ley 142 de 1994, al definir éste contrato, claramente
señala que por virtud del mismo, “una empresa de servicios públicos los presta
a un usuario a cambio de un precio en dinero”, y además de esto, cuando en el
artículo 130 de la misma Ley bajo estudio se hace referencia a las partes, se dice
que éstas son la empresa de servicios públicos y el suscriptor y/o usuario.
80
están en la obligación de resolver las peticiones, quejas y recursos que eleven sus
suscriptores o usuarios, como dicha obligación surge en “desarrollo de la
ejecución del contrato de servicios públicos”, y en tratándose de los
prestadores distintos a las empresas, no puede hablarse de la existencia de éste
contrato, es pertinente preguntarse si persiste en cabeza de dichos prestadores
distintos a las empresa de servicios públicos, el cumplimiento de la citada
obligación legal de respuesta contenida en el artículo 123 del Decreto-Ley 2150 de
1995. La respuesta bajo la interpretación que se viene realizando, es
evidentemente que no, toda vez que si no existe el vínculo contractual, mucho
menos podrá hablarse de obligaciones que emanen del mismo.
Vale la pena agregar que la calidad jurídica de suscriptor, definido éste como la
“Persona natural o jurídica con la cual se ha celebrado un contrato de
condiciones uniformes de servicios públicos”224, se adquiere una vez se ha
celebrado un contrato de prestación de servicios públicos, por tanto, ante la
inexistencia de dicho contrato, mucho menos podrá hablarse de la calidad de
suscriptor.
En este orden de ideas, qué pasa con las personas que reciben la prestación de
los servicios públicos por parte de entidades distintas a las empresas de servicios
públicos, acaso quedan éstas desprotegidas?. Evidentemente, y en ejecución de
los preceptos constitucionales, legales y reglamentarios, relativos a la protección
de los derechos de los usuarios, a ningún usuario o suscriptor de los servicios
públicos contemplados el interior de la Ley 142 de 1994, le pueden ser violadas
las garantías concedidas a su favor, entendiendo que la consagración del silencio
administrativo positivo, es una de aquellas salvaguardas.
81
obstruyéndose así la viabilidad jurídica, que los usuarios o suscriptores de
prestadores distintos a las empresas, ante la inexistencia del contrato de servicios
públicos, entendido éste en los términos del artículo 128 y ss de la Ley 142 de
1994, puedan gozar de los beneficios de la consagración del silencio
administrativo positivo228. Es por esto que, en pro de la protección constitucional
que de manera innata le atañe a los usuarios, por cuanto éstos constituyen el fin
último de la prestación de los servicios públicos, toma vital importancia el inciso
tercero del artículo tercero de la Ley de servicios públicos domiciliarios, contenido
éste en el capítulo I, relativo a los principios generales, y conforme al cual “Todos
los prestadores quedarán sujetos, en lo que no sea incompatible con la
Constitución o con la ley, a todo lo que esta ley dispone para las empresas y sus
administradores y, en especial, a las regulaciones de las Comisiones, al control,
inspección y vigilancia de la Superintendencia de Servicios Públicos, y a las
contribuciones para aquéllas y ésta”.
228
Es importante tener en cuenta que, éste tema de las peticiones, quejas y recursos elevados por
personas que en estricto sentido no ostentan la calidad jurídica de suscriptor o usuario, fue objeto
de cuestionamiento por parte de la SSPD en el Tomo II de la revista “Actualidad Jurídica en
Servicios Públicos Domiciliarios” de marzo de 1997, pero allí, desafortunadamente no se llegó a
ningún tipo de conclusión, razón por la cual, valga la pena tratar el tema al interior del presente
documento.
229
www.superservicios.gov.co/documentos/vi_cnspd/guia_usuario.pdf.
230
Es importante señalar en este punto que, se sostuvo una reunión con el Dr. Guillermo Obregón,
abogado de la SSPD, quien al respecto opina que en el caso del contrato de servicios públicos, y
específicamente para efectos de su interpretación al interior del tema del silencio administrativo
positivo, es necesario no quedarse en la definición literal de tal contrato, contenida en el artículo
128 de la Ley 142 de 1994, y entender que siempre que se esté en presencia de un usuario final
que recibe un servicio público a cambio de un precio (siendo éstos los elementos esenciales del
contrato de servicios públicos) se estará en sede de un verdadero contrato de servicios públicos.
Además de esto, comentó el Dr. Obregón que en muchos casos, la Ley 142 de manera caprichosa
y sin pretender establecer una regla general, habla indistamente de empresa o de entidad
prestadora, situación que si bien puede ser confusa para el interprete, no puede dejar de lado que
las obligaciones en cabeza de las empresas, relativas a los usuarios, se extienden a todos los
prestadores de los servicios públicos previstos en la Ley 142 de 1994, incluida en este caso, la de
dar respuesta en tiempo, a las peticiones, quejas y recursos que eleven sus usuarios.
82
acuerdo especial con uno o algunos usuarios”231, extiendo así la posibilidad, que
los usuarios puedan entrar a negociar de manera directa con la empresa el precio
mismo de la tarifa, siendo éste el caso de los denominados usuarios no
regulados232, o también el de los grandes usuarios de los demás servicios públicos
domiciliarios, los cuales, pueden negociar la tarifa con la respectiva empresa
prestadora del servicio. Si bien en este caso el usuario y la empresa o entidad
prestadora del servicio pueden entrar a negociar un elemento que a todas luces es
esencial, esto no cambia la naturaleza del contrato de servicios públicos, toda vez
que como se deduce del inciso tercero del artículo 128 de la Ley de Servicios
Públicos Domiciliarios, aunque algunas cláusulas del contrato sean objeto de
acuerdo especial entre las partes, se está en presencia de un contrato de servicios
públicos, y en consecuencia, es clara la aplicación sobre los usuarios, bien sean
éstos regulados o no, de las disposiciones sobre recursos de reposición y
apelación y silencio positivo233, normas éstas que, “integran el contrato de
servicios públicos, y no sólo el contrato de condiciones uniformes cuyo clausulado
configura la empresa”234 o entidad prestadora del servicio.
231
Inciso 3 del artículo 128 de la Ley 142 de 1994.
232
Artículo 11 de la Ley 143 de 1994.
233
Concepto 20011300000350 de la SSPD.
234
Concepto 20011300000350 de la SSPD.
235
Lo que se plantea en este caso, es no quedarse en la definición literal del contrato de servicios
públicos prevista en el artículo 128 de la Ley 142 de 1994, sino ir al fondo del asunto, cabiendo así
la posibilidad de pensar que como los contratos que celebran las entidades o personas prestadoras
de servicios públicos distintas a la empresas, para efectos de la prestación de los servicios, prevén
a título de objeto el mismo del contrato de servicios públicos regulado en la Ley 142 de 1994, el
cual no es otro que la prestación de un servicio público a cambio de un precio, podría pensarse que
los usuarios de dichas entidades o personas prestadoras, puedan verse beneficiados de la
configuración del silencio administrativo positivo, el cual, tal y como se expone en el documento
“Guía del Usuarios”, publicado por la SSPD en su página web, “se aplica únicamente a la
peticiones, quejas y recursos relativos al contrato de servicios públicos”.
83
9. De la imposición de sanciones por parte de las Superintendencia de
Servicios Públicos Domiciliarios -SSPD-
En los términos del artículo 123 del Decreto-Ley 2150 de 1995, “se faculta a la
SSPD para que, una vez denunciada la omisión imputable a la entidad vigilada,
ésta proceda a imponer las sanciones a que haya lugar conforme a la Ley, así
como para adoptar las decisiones que resulten pertinentes para hacer efectiva la
ejecutoriedad del acto presunto”236 .
Por tanto, una vez ha acaecido el término legalmente establecido, sin que la
entidad o persona prestadora del respectivo servicio público se pronuncie, opera
ipso iure el silencio administrativo positivo consagrado a favor del usuario o
suscriptor, no teniendo así dicha entidad ninguna otra alternativa, más que su
declaración dentro de las 72 horas siguientes a su producción, pues de omitirlo,“la
SSPD entra a ordenar su declaratoria por parte de la Entidad vigilada que omitió
hacerlo, además de imponer las sanciones pertinentes a que haya lugar”237.
Vale la pena tener en cuenta que, “en el evento en el cual el particular no haya
acudido ante la Superintendencia en solicitud de sanción y ejecutoria del silencio
administrativo positivo, no significa que el acto ficto no se haya configurado y este
vigente, toda vez que para su existencia sólo requiere que se cumplan los requisitos
de ley, y no depende su existencia del reconocimiento de la prestadora o de la
comprobación de la existencia que de este haga la Superintendencia.
Por lo anterior, las prestadoras deben prestar especial atención a la resolución de los
recursos interpuestos por los usuarios dentro del término legal, pues la ley sanciona
la negligencia de las empresas, permitiéndole al usuario tener siempre como
positivos las pretensiones de sus recursos, mientras sean legales, e impidiéndoles a
las empresas expresarse de manera contraria dentro del procedimiento
administrativo de defensa del usuario en sede de la empresa” 238.
236
Actualidad Jurídica en Servicios Públicos. Tomo II Marzo de 1997. Pág. 205.
237
Actualidad Jurídica en Servicios Públicos. Tomo I Junio de 1996. Pág. 347.
238
Concepto Numero 20011300000125 de la SSPD.
84
de la SSPD, prevé el artículo 79239 de la Ley 142 en su numeral noveno la de
“Sancionar a las empresas que no respondan en forma oportuna y adecuada las
quejas de los usuarios”.
239
Éste artículo fue modificado por el artículo 6 del Decreto 990 de 2002.
85
MODULO III
240
Éste análisis, se hace de conformidad con el inciso segundo del Artículo primero del C.C.A. que
establece que, “(…) los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales se regirán
por éstas; en lo no previsto en ellas se aplicarán las normas de esta parte primera que sean
compatibles (…)”.
241
Actualidad Jurídica en Servicios Públicos, publicado por la Superintendencia de Servicios
Públicos. Tomo I. Junio de 1996. Pág. 348.
86
positiva”242, sin embargo, es pertinente tener en cuenta que, en tratándose del
silencio administrativo positivo previsto en la ley 142 de 1994, sus efectos van más
allá de la simple configuración de una decisión presunta, como ocurre en materia
contenciosa, en la medida que la ley le impone al correspondiente ente prestador
del servicio público domiciliario que se trate, que una vez se entienda configurado
dicho silencio, reconozca los efectos del mismo dentro de las 72 horas siguientes
a su producción, quedando así relevado el usuario o suscriptor, de la obligación de
efectuar por escritura pública la acreditación y reconocimiento del silencio.
“De suerte que con ello el legislador ha dejado en claro que una cosa es
el Código Contencioso Administrativo y otra muy distinta son las leyes
242
Documento titulado “Avances Doctrinales y Jurisprudenciales de la Figura del Silencio
Administrativo Positivo”, escrito por el abogado asesor de la SSPD Yezid Fernando Alvarado
Rincón. Publicado en el Boletín Jurídico de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios
del año 2003.
243
Es muy importante tener el cuenta, que por virtud del pronunciamiento del Consejo de Estado,
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C. P. Dr. Juan Alberto Polo Figueroa,
Sentencia 96-03552, se declaró la nulidad de la letra h) del artículo 6.3 del Decreto 548 de 1995, y
los artículos 2°, 3° y 4° de la resolución 365 de 1995.
244
Sentencia 96-03552 del Consejo de Estado, del 12 de Septiembre de 1996.
245
Sentencia C-252 de 1.994 de la Corte Constitucional.
246
Inciso segundo del artículo 1 del C.C.A.
87
especiales que regulan procedimientos administrativos, pudiéndose
entender como comprendidas en las leyes respectivas, las normas
reglamentarias que en su desarrollo se lleguen a expedir, a su vez
distintas de los reglamentos internos autorizados por el art. 32
ejusdem”.247
Una vez analizados con detenimiento, tanto el marco jurídico general del silencio
administrativo positivo en Colombia, como el régimen jurídico del silencio positivo
consagrado al interior del régimen jurídico de los servicios públicos domiciliarios,
entendiendo que éste último es un régimen de carácter especial, y por ello de
aplicación preferencial, se cuenta con herramientas y argumentos jurídicos que
permiten dilucidar la naturaleza jurídica de dicha institución.
Si bien el silencio positivo previsto al interior del régimen jurídico de los servicios
públicos domiciliarios, reúne algunas de las características fácticas y procesales
del silencio administrativo positivo general, cuenta con notas propias que,
analizadas de manera conjunta con el sentido teleológico de su consagración por
el legislador en la Ley 142 de 1994, permiten concluir, sin temor a equívocos, que
se está en presencia de una institución jurídica de naturaleza autónoma.
88
consagrado en una Ley especial; (ii) Debe tratarse de una actuación de carácter
particular; (iii) En la disposición legal que lo consagra, debe estarse en presencia
de un término al interior del cual deba darse respuesta al peticionario; (iv) Que se
esté en presencia de una obligación o una competencia legalmente atribuida a la
administración, cuya transgresión, una vez vencido el término legalmente
establecido, no tiene una consecuencia distinta que la configuración de los efectos
silencio administrativo positivo, entendiéndose resueltas las pretensiones elevadas
por el peticionario a su favor.
Se reitera que si bien desde un punto de vista meramente formal, relativo a los
requisitos de existencia del silencio administrativo positivo, el silencio consagrado
al interior del régimen jurídico de los servicios públicos domiciliarios reúne algunos
de éstos, y por ende podría llegar a pensarse que se está en sede de una
institución de naturaleza mixta, desde la óptica del querer del legislador, es decir,
analizando el fondo mismo de la figura y la viabilidad práctica de la misma, se
evidencian algunas notas que indican que la naturaleza jurídica del silencio
positivo previsto en la LSPD, dista de ser una institución de naturaleza mixta o una
mera “copia” del silencio administrativo positivo general.
249
Vale la pena recordar en este punto que, el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, el cual en
principio reguló el tema del silencio administrativo positivo, fue subrogado por el artículo 123 del
Decreto-Ley 2150 de 1995, de ahí que éste último se entienda como parte de la Ley de Servicios
Públicos Domiciliarios.
89
Para efectos de concluir que, teleológicamente hablando, estamos en presencia
de una institución jurídica de carácter autónomo, hemos de concentrarnos no sólo
en el estudio jurídico de las características del silencio administrativo positivo, sino
además, en los principios y contenidos inherentes de la Ley 142 de 1994, toda vez
que éstos, son los que justifican la existencia y necesariedad de un silencio
positivo al interior del régimen jurídico de los servicios públicos domiciliarios.
250
En este caso, el término empresa usado por la Ley 142 de 1994, debe entenderse de manera
amplia, es decir, que la citada presunción de posición dominante, se hace extensiva a todas las
personas y entidades prestadoras de los servicios públicos domiciliaros, así como de las
actividades complementarias a los mismos.
251
Numeral 13 del artículo 14 de la Ley 142 de 1994.
252
Artículo 128 de la Ley 142 de 1994.
253
Es importante señalar en este punto que, existen dos excepciones a esto, la primera, hace
alusión a los usuarios no regulados, previstos al interior de la Ley 143 de 1994, y la segunda, se
deriva de inciso de artículo 128 de la Ley 142 de 1994, conforme al cual, “Existe contrato de
servicios públicos aún cuando algunas de las estipulaciones sean objeto de acuerdo especial con
uno o algunos usuarios”.
90
éstos, y así mismo, consagró diferentes mecanismos254 que de una u otra forma,
lograran equilibrar dicha relación empresa-usuario o suscriptor, siendo uno de
éstos, la introducción al interior del régimen jurídico de los servicios públicos de un
silencio que presumiera como positivo, y cuyos efectos, no fueran otros que los del
silencio administrativo positivo, consagrado al interior del derecho administrativo.
254
Conjuntamente a esto, el numeral 1 del artículo 11 de la Ley 142 de 1994, a título de obligación
derivada de la función social a cargo de las entidades prestadoras de servicios públicos, señala
que éstas, deben “Asegurar que el servicio se preste en forma continua y eficiente, y sin abuso de
la posición dominante que la entidad pueda tener frente al usuario o a terceros”. Así mismo, el
artículo 30 de la LSPD, en lo relativo a la interpretación de los contratos regulados en la Ley 142 de
1994, entre estos el de prestación de servicios, se dice que éstos “se interpretarán de acuerdo con
los principios que contiene el título preliminar; en la forma que mejor garantice la libre competencia
y que mejor impida los abusos de la posición dominante, tal como ordena el artículo 333 de la
Constitución Política; y que más favorezca la continuidad y calidad en la prestación de los
servicios”
91
particular, y a obtener pronta resolución”255, y la calidad jurídica de persona, se
adquiere con el hecho de nacimiento256.
Vale la pena agregar que, es con ocasión de la celebración de dicho contrato, que
la persona, bien sea ésta natural o jurídica, que se adhiere a las condiciones
contractuales ofrecidas por la entidad o persona prestadora, adquiere la calidad
jurídica de suscriptor257 y así mismo la de usuario, y por tanto, sólo en virtud de
éstas calidades, podrá presentarse en sede del prestador, las peticiones, quejas o
recursos que sean del caso; En consecuencia, de no mediar un contrato de este
tipo, no podrá hablarse de la configuración, ante la omisión de respuesta por parte
de la entidad o persona prestadora, de un silencio de carácter positivo.
Una vez se esté en presencia de la configuración del silencio positivo previsto al
interior del artículo 123 del Decreto-Ley 2150 de 1995, debido a la falta de
respuesta en tiempo por parte de la entidad o persona prestadora, ésta cuenta con
un plazo de 72 horas, contado a partir del vencimiento del término legalmente
establecido de 15 días hábiles, para efectos de reconocer las consecuencias del
silencio; Nótese como, por virtud de la consagración del silencio positivo al interior
del régimen jurídico de los servicios públicos domiciliaros, se instituyó en cabeza
de las empresas o entidades prestadoras, la obligación de reconocer, no la
configuración del silencio, sino los efectos del mismo, en un término de 72 horas,
elemento éste verdaderamente novedoso, que le da una connotación autónoma a
éste silencio, toda vez que dicha clase de reconocimiento de los efectos, no se
contempla al interior de la teoría jurídica del silencio administrativo positivo en
general.
Conjuntamente a esto, prevé a artículo 123 del Decreto-Ley 2150 de 1995 que,
una vez acaecido dicho término de 72 horas, sin que al usuario o suscriptor se le
hayan reconocido los efectos del silencio positivo, éste podrá solicitar de la
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, “la imposición de las
sanciones a que haya lugar conforme a la ley, sin perjuicio de que ella adopte
las decisiones que resulten pertinentes para hacer efectiva la ejecutoriedad
del acto administrativo presunto”, evidenciándose un punto verdaderamente
innovador con respecto a los elementos del silencio administrativo positivo general
255
Artículo 23 de la Constitución Política.
256
Artículo 90 del Código Civil.
257
Dispone el numeral 31 del artículo 14 de la Ley 142 de 1994, que el suscriptor, es la “Persona
natural o jurídica con la cual se ha celebrado un contrato de condiciones uniformes de servicios
públicos”.
92
consagrado al interior del derecho administrativo, toda vez se está dotando a la
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, entendida ésta como una
persona de derecho público, adscrita al Ministerio de Desarrollo, de funciones
relativas a la efectividad de la ejecutoriedad de un acto administrativo presunto, las
cuales, en tratándose del silencio administrativo positivo general, están en cabeza
de la jurisdicción contenciosa administrativa y nunca, a cargo de la entidad
administrativa que omitió dar respuesta.
258
Consejo de Estado. Sentencia del 18 de marzo de 1999, Sección Primera, C.P. Dr. Juan Alberto
Polo Figueroa, Expediente 5156.
259
Consejo de Estado. Sentencia del 12 de septiembre de 1996. Expediente No. 3552. C.P.
Doctor Juan Alberto Polo Figueroa.
93
encontrarse analizando la legalidad del artículo 9 del Decreto 2223260 que, "(…)
el decreto 2223 de 1996 no es un Código, ni las normas que él contiene sobre
resolución de peticiones y silencio administrativo positivo, en modo alguno
modifican o derogan el Código Contencioso Administrativo, porque tales
disposiciones forman parte de un procedimiento especial, previsto por la
Ley 142 de 1994, para regular el ejercicio del derecho de petición en sede de
las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios” 261.
260
Vale la pena recordar en este punto que éste artículo 9 del Decreto 2223, simplemente amplió el
campo de acción del artículo 158 de la ley 142 de 1994, el cual, fue subrogado por el artículo 123
del Decreto 2150 de 1995, agregándole un nuevo parágrafo, entendiéndose así ésta norma, como
parte de la regulación misma de la ley 142 de 1994, en lo atinente al silencio administrativo
positivo.
261
Consejo de Estado. Sentencia del 12 de septiembre de 1996. Expediente No. 3552. C.P.
Doctor Juan Alberto Polo Figueroa.
262
Circular 008 de 1999 de la SSPD.
263
Ésta controversia en torno a la aplicación o no del artículo 42 del CCA en materia de servicios
públicos domiciliarios, surgió como consecuencia de un fallo de acción de cumplimiento del
Consejo de Estado, en el cual, sostuvo dicha Entidad que para poder invocar el silencio
administrativo positivo era necesario surtir el trámite señalado por el artículo 42 del C.C.A., esto es,
la protocolización respectiva, por cuanto el decreto extraordinario 2150 de 1995 no podía modificar
disposiciones del Código Contencioso Administrativo. Posteriormente, el mismo Consejo de
Estado en Sentencia del 18 de marzo de 1999, al examinar la legalidad del Decreto 2223 de 1996
sostuvo la tesis contraria, al afirmar que la ley 142 de 1994 contenía un régimen especial en punto
del derecho de petición en sede de las empresas. Ésta tendencia, es la que actualmente profesa
la SSPD, la cual, fue reconocida por dicha Entidad desde la Circular 008 de 1999.
94
Administrativo, se encuentra regulado de manera amplia y completa por la 142 de
1994 y las demás normas pertinentes, como son el Decreto-Ley 2150 de 1995 y
el decreto 2223 de 1996.”264265
264
Consejo de Estado. Sala de Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Expediente Radicación
número: 2500023260002001055201 del 19 de julio de 2002. C.P. Ligia López Díaz.
265
Éste concepto fue recopilado por la Circular 008 de 1999 de la SSPD.
266
Artículo 84 de la Constitución Política.
267
Según los términos del artículo 42 del C.C.A., ésta protocolización debe hacerse ante notario.
268
Circular 008 de 1999 de la SSPD.
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CONCLUSIONES
En lo que respecta a la doctrina, ésta es pobre frente al tema, toda vez que la
misma se limita a repetir los contenidos del artículo 158 de la Ley 142 de 1994,
subrogado por el artículo 123 del Decreto-Ley 2150 de 1995, sin entrar a
cuestionar los elementos y la aplicación del mismo, deduciéndose que quizá para
la doctrina el tema es muy poco llamativo, probablemente porque se piensa que ya
todo está dicho. Pero la realidad es otra, y eso vivenció a lo largo de la presente
investigación, puesto que el estudio del silencio positivo consagrado en la LSPD,
para efectos de poder dilucidar su verdadera naturaleza jurídica, requiere de un
análisis profundo de los contenidos de la Ley 142 de 1994, encontrándose en este
punto con grandes vacíos de carácter legal que aún no han sido objeto de debate
por parte de las entidades competentes, ni por la doctrina, lo cual requirió, en pro
del objetivo planteado con la presente investigación, de la realización de profundas
interpretaciones jurídicas.
Ahora bien, una vez analizado el marco general del silencio administrativo positivo,
y el régimen jurídico de los servicios públicos domiciliarios, contenido éste
esencialmente en las Leyes 142 y 143 de 1994, y en concordancia con el
problema planteado y descrito al interior del proyecto de tesis que soporta la
presente investigación, el cual no es otro que establecer la naturaleza jurídica del
silencio administrativo positivo consagrado al interior de la LSPD, se advierten las
siguientes conclusiones:
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1. El silencio administrativo positivo consagrado al interior del régimen jurídico
de los servicios públicos domiciliarios, se configura una vez la entidad o
persona prestadora de los servicios públicos domiciliarios descritos al
interior de la Ley 142 de 1994, o de las actividades complementarias a los
mismos, omite dar cumplimiento a la obligación legal de respuesta,
contenida en el artículo 123 del Decreto-Ley 2150 de 1995, el cual, subrogó
el artículo 158 de la Ley 142 de 1994.
9.1. El fin último y propio perseguido por el Legislador, el cual no es otro que
equilibrar la relación jurídica surtida entre la empresa y el usuario o
suscriptor, buscando proteger los derechos de un grupo especialmente
delimitado por la ley, cual es el de los usuarios y suscriptores de los
servicios públicos domiciliarios y de sus actividades complementarias,
quienes tienen derecho a obtener respuesta oportuna por parte de las
entidades o personas prestadoras, de las peticiones, quejas o recursos que
éstos eleven.
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BIBLIOGRAFÍA
99
JURISPRUDENCIA
100
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agosto de dos mil 2000. C.P. Alier Eduardo Hernández Enriquez.
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