El panorama de la pobreza en Chile

En el año 1990, la población en situación de pobreza en Chile era

aproximadamente 4.965.600 personas, equivalentes al 38,6% del total de la
población. Las cifras más recientes entregadas por la encuesta Casen 2003 indican
que la cantidad de personas pobres i bajó a 2.907.700, equivalentes a un 18,8%
del total de la población. Por su parte, en igual período la población en situación de
indigenciaii o “pobreza dura” pasó de 2.125.000 a 728.100 personas, equivalentes
a un 12,9% y un 4,7% de la población total, respectivamente.

Sin duda que las cifras anteriores constituyen una buena noticia para nuestro país:
Chile ha avanzado en forma importante en derrotar la pobreza, tanto en términos
absolutos como relativos. Sin embargo, un análisis de la distribución de ingreso
autónomo –aquellos provenientes de la posesión de factores productivos, es decir,
sueldos, jubilaciones, rentas, e intereses principalmente– nos señala que la
elevada concentración de éste prácticamente permaneció estable durante el
período 1990-2003. Por ejemplo, si utilizamos el coeficiente de Gini para medir la
concentración relativa del ingreso de un país (este coeficiente puede variar entre 0
donde existiría una distribución totalmente homogénea y 1 donde existiría total
concentración en una sola persona), no se observan avances ya que éste ha
fluctuado entre 0,57 y 0,58 dentro del período analizado. Además, la relación entre
el porcentaje del ingreso captado por el 20% más rico y el porcentaje captado por
el 20% más pobre (índice 20/20) es peor en el año 2003 que en el año 1990.
Entonces, en lo que se refiere a la distribución del ingreso autónomo, las cifras no
son alegres.

La Fundación para la Superación de la Pobreza (FSP) frente a los resultados de la

Encuesta Casen 2003, se pronunció acerca de la integración de nuevos índices de
medición de la pobreza, la vulnerabilidad social y el dinamismo del empleo.

En una conferencia de prensa, realizada el sábado 21 de agosto, Leonardo

Moreno, Secretario Ejecutivo de la Fundación, se refirió también a la propuesta de
superación de pobreza a nivel comunal que lanzará la Fundación en las próximas
semanas: la Agenda Municipal.

En el evento participaron también el presidente del directorio, Roberto Fantuzzi y

el tesorero, Benito Baranda.

Los principales énfasis señalados por la Fundación, más allá de las cifras que
entregó la Encuesta de Caracterización Socioeconómica Nacional 2003, se refieren
a los siguientes aspectos:
1. La pobreza se reduce, es una buena noticia. Los últimos resultados de
la encuesta CASEN dados a conocer ayer a la opinión pública, manifiestan
una reducción en la incidencia de la pobreza en un 1,8% durante el trienio
2000 - 2003 equivalentes a 2.904.700 personas.

2. Todo indica que a pesar del magro crecimiento económico, sumado a las
políticas de empleo, y las medidas de protección social como el seguro de
cesantía y el Chile Solidario, tuvieron un efecto en la disminución de la
precariedad social en el país.

3. Estos datos son alentadores. Pero para avanzar aún más en materia de
desarrollo social, debemos analizarlos con perspectiva estratégica, sin
excesos de exitismo o pesimismo.

4. Existe preocupación por la vulnerabilidad. El riesgo a caer en la

pobreza y la indigencia deja en evidencia la vulnerabilidad que sufren
algunos sectores de la población.

5. No cualquier empleo supera pobreza. Al año 2000, existía un 73,3% de

pobres ocupados, y sin embargo seguían sumidos en una situación de
precariedad de ingresos. La pobreza se reduce, pero también se
vuelve menos previsible

6. Para identificar a los sectores vulnerables, se deben complementar

los indicadores vigentes. A juicio de la Fundación, resulta necesario
complementar la información y la caracterización de la población a través de
instrumentos actualizados. También carecemos de información sobre el
perfil de los hogares pobres e indigentes. Estos datos son relevantes para
determinar con mayor precisión los factores de generación y persistencia de
la pobreza.

7. La Canasta de Satisfacción de Necesidades Básicas lleva 16 años

de vigencia, y en ese sentido existe una continuidad en los datos que
permite efectuar comparaciones históricas. Sin embargo, este
instrumento fue construido sobre la base de patrones de consumo
de una sociedad que disponía de un ingreso pér cápita equivalente
a la mitad del actual.

8. Las brechas sociales se mantienen y acrecientan la vulnerabilidad

al largo plazo. El índice de Gini (un indicador de distribución de ingresos
entre todos los estratos de la población) disminuye de 0,58 a 0,57. Esto
representa discretas mejorías que imponen el desafío de avanzar
decididamente en materia de equidad. Mejorar la distribución de ingresos
 depende de varios factores, entre ellos se cuentan aspectos demográficos,
ocupacionales, educacionales, patrimoniales y sociales.

 En cuanto al factor ocupacional, entre 1990 y el 2000 Chile vio

disminuida la calidad del empleo para los segmentos más pobres,
Sin embargo, creemos que los esfuerzos redistributivos han frenado en
parte esta tendencia.

 Mejor educación soluciona solo parcialmente el problema, ya que cada

generación está forzada a estudiar más para acceder al mismo nivel de
ingresos que sus progenitores.

 Las dificultades para acceder a ingresos suficientes, y apoyos

públicos y privados, impiden que los pobres puedan capitalizar y
generar activos y patrimonio propio.

 Pero cuál es el esfuerzo que nuestra sociedad tiene que efectuar

para terminar con la indigencia y la pobreza en el país?, ¿cuánto
nos demoraremos? En un estudio de CEPAL del año 2000, se señala que
los recursos involucrados, no solo en la reducción, sino también en la
integración social duradera de los pobres a la sociedad es mayor, lo que
revela que Chile está en condiciones de plantearse metas sociales
ambiciosas.

"El Aporte de la Sociedad Civil a la Reducción de la Pobreza"

Leonardo Moreno: Secretario Ejecutivo

Fundación para la Superación de la Pobreza

El desafío de Superar Pobreza en Chile, por Leonardo Moreno

El análisis global de una década en materia social

Quisiera partir con un breve análisis retrospectivo de lo ocurrido durante la década

de los 90 en materia social. Se que a estas alturas es bastante compartido por
todos, pero me parece necesario re-plantearlo a la luz de los últimos antecedentes
que entrega la evolución económica y social del país. En esa dirección, lo primero
que cabe afirmar es que, la característica más distintiva de la década pasada en
materia de desarrollo social guarda relación con la importante reducción de la
pobreza. El impulso de una política económica de "puertas abiertas", el aumento
del gasto y una política social activa configuraron un escenario muy favorable para
la reducción de la pobreza y la indigencia.

Pasemos revista a las cifras de rigor que hasta el momento han alimentado las
evaluaciones más difundidas sobre la década pasada:

Entre 1990 y el 2000 la incidencia de la pobreza indigente se redujo desde el

12,9% al 5,7%, es decir, más de la mitad. Y aunque la pobreza no indigente lo
hizo a un ritmo menos acelerado, - pasando de 25,7% al 14,9% en el año 2000;
de todas formas los datos expresan un avance sustantivo en materia social, en
especial, si se analizan tomando en cuenta el contexto regional latinoamericano.

Durante esos años, converge simultáneamente un elevado crecimiento económico,

generador de un mayor número de empleos productivos, se implementa una
reforma tributaria con un sentido nítidamente redistributivo (primeros años del
gobierno de Aylwin). Se elevan los salarios, se expandió el crédito y el poder
adquisitivo de los distintos sectores. Coincidió además con una mayor
disponibilidad y oferta de bienes a precios relativamente más bajos que en otros
períodos.

Se produjo un mayor gasto social, que aumentó considerablemente en cerca de un

214% entre 1990 y el 2000. La década pasada se caracterizó por el avance y
consolidación de las coberturas de bienes y servicios básicos. Gracias a ello, hoy
Chile puede abordar y concentrar parte importante de su esfuerzo social a
resolver los problemas de calidad en la prestación de dichos servicios.

Paralelamente, se creo una nutrida institucionalidad social, animada por el enfoque

de grupos vulnerables prioritarios, en conjunto con apuestas descentralizadoras y
democratizantes que involucraron a sectores no estatales en el logro de
determinados objetivos sociales. No obstante, aun queda pendiente el desarrollo
de una auténtica autoridad social que permita un diálogo razonable con la
autoridad económica del país de manera que la denominada "agenda económica"
(hoy pro-crecimiento) responda de manera más clara a objetivos relativos al
desarrollo social de los sectores más postergados. Ojalá tuviéramos un actor
institucional capaz de llevar adelante una agenda de desarrollo social multisectorial
y aplicar instrumentos de política pública para tales efectos.

Ciertamente existen aun muchos desafíos institucionales, pero éstos deben

considerar aspectos más profundos ligados al desenvolvimiento del fenómeno de la
pobreza. La desagregación del proceso por fases o ciclos entrega evidencia que el
proceso el proceso de reducción de la pobreza ha tenido bemoles y lejos de
representar un proceso lineal, su sinuosidad alerta sobre factores generadores de
pobreza resistentes a los instrumentos de política tradicional. En efecto, al tomar
en cuenta sólo los indicadores globales de los años 1990 y 2000, estaríamos
cometiendo el error de instalar una visión demasiado estática, que nubla las
tendencias pasadas y presentes, y que resulta prioritario analizar para dar cuenta
de los desafíos actuales y evitar los exitismos inconducentes, especialmente en
materia de desarrollo y bienestar social.

La dinámica de la pobreza

Luego de un período de graves restricciones económicas, sociales y políticas,

experimentadas en la primera mitad de la década del ochenta (y que se
caracterizaron por un elevado nivel de desempleo - que en 1983 llegó a cerca del
30%, caídas importantes de los salarios reales y reducciones sostenidas del salario
mínimo), la población vivió durante los noventa, una mejora sustantiva en sus
condiciones de vida. Ya fuera por la vía de los mayores ingresos de los hogares -
que entre 1990 y 1998 crecieron en promedio un 47%-; o por el aumento en las
remuneraciones reales o la expansión del crédito, su poder adquisitivo se elevó y
coincidió con una mayor disponibilidad y oferta de bienes a precios relativamente
más bajos que en otros períodos. Eso explica los niveles de equipamiento del
hogar detectados por el CENSO y CASEN.

Lo que ocurrió durante esos primeros años de la década de los noventa se puede
catalogar como la "etapa de superación fácil de la pobreza". Fácil, porque los
aumentos en los ingresos de las familias fueron realizados por efectos derivados
del desarrollo económico del país y la disminución de la cesantía. No obstante, es
presumible que esos segmentos contaran con un adecuado capital humano y social
como para acceder y sacar provecho de la estructura de oportunidades que se
configuró durante la primera mitad de la década. Es altamente probable que un
porcentaje importante de aquellos que superaron la pobreza a principios de los
noventa fueran personas procedentes de familias que cayeron bajo la línea de
pobreza durante los difíciles años de la crisis de 1982-83.

Empero, y a pesar de las tasas de crecimiento económico, fue instalándose un

segundo momento caracterizado por menores reducciones de la indigencia. En
esta etapa el dinamismo económico y la creación de empleos no surtieron el
mismo efecto que a inicios de la década. Se fue consolidando un núcleo de
indigencia que ha rondado el 6% de la población y que a primera vista, aparece
como un núcleo duro, refractario de las políticas sociales. Sin embargo, algunos
informes sugieren que no es un grupo homogéneo. Se encuentraría compuesto por
al menos dos grandes subgrupos: un segmento efectivamente duro, en general
muy aislado social, territorial y políticamente, y que frecuentemente presenta un
patrón de reproducción intergeneracional de pobreza; y un segmento móvil o
rotativo, es decir, de personas y familias en alta vulnerabilidad y riesgo, las cuales
permanentemente caen y se elevan por sobre la línea de la indigencia.

En cuanto a estos últimos, son muchos los factores que han consolidado este
patrón de movilidad social ascendente y descendente. Se ha señalado que la
elevada estacionalidad de los empleos y trabajos que desempeñan, los bajos
ingresos percibidos por los mismos, el precario capital humano y/o social y/o físico
con el que cuentan, los dejan expuestos a escenarios altamente riesgosos que,
ante cualquier shock o cambio imprevisto, descienden a niveles que les impiden
satisfacer adecuadamente sus necesidades.

En esa línea, la encuesta PANEL del año 2001, que Mideplan realizó con hogares
de la muestra CASEN 1996, derribó el mito que los indigentes equivalen a un
segmento estable, en permanente aislamiento social, económico y cultural. Los
datos revelan un elevado nivel de dinamismo de la indigencia en un período donde
se suponía que el fenómeno estaba "estancado" en el 6% aproximadamente.

Del 100% de aquellos que eran indigentes el año 2001, solo un 23,9% estaba en
igual situación en 1996. Un 29,1% era pobre no indigente y aunque parezca
insólito el 47% eran no pobres en 1996. Esto nos dice que cerca del 76% de la
población que es indigente en el año 2001, no lo era en el año 1996.

Los datos revelan entonces, un intenso "flujo de indigentes"; y las estrechas

relaciones que existen entre la indigencia, la pobreza e incluso los no pobres que
se encuentran inmediatamente sobre la línea de pobreza. En efecto, todas estas
categorías sociales son afectadas por similar fenómeno de vulnerabilidad.

Por eso, es importante distinguir entre estancamiento de las tasas de reducción y

dinamismo del fenómeno de la indigencia. El total de personas que vivió situación
de indigencia entre 1996 y el 2001 debe ser calculada a partir del "flujo completo",
es decir, los que entran y los que salen. Si se suman ambas categorías se da
cuenta que el número de personas y hogares que ha sido afectada por la
indigencia durante estos años ha sido mucho mayor.

Este es un tema extremadamente importante y que tiene consecuencias tan vastas

como la revisión de ciertos instrumentos de política social que han partido de
premisas equivocadas, y por lo tanto requieren de un ajuste o adecuación de sus
objetivos. Una plan de acción adecuado, acertado y eficaz para superar la situación
de precariedad que afecta a un porcentaje importante de la población requiere
considerar estos aspectos. No se puede modificar la realidad que se desconoce.

Fortalezas y debilidades del Sistema Chile Solidario a la luz de la PANEL

En este punto, quisiera referirme muy brevemente al sistema de Chile Solidario.

En la Fundación para la Superación de la Pobreza creemos tremendamente
valioso y muy positivo el hecho de que exista un sistema de protección social en
Chile. El Chile Solidario ha recogido, en sus aspectos metodológicos, la
preocupación por la focalización en la familia a través del Programa Puente.
Asimismo, toma en cuenta diversos aprendizajes en materia de intervención
surgidos de la experiencia previa de programas experimentales. Además, trabaja
con un enfoque de derecho.
No obstante, y a la luz de la encuesta PANEL, un porcentaje importante de las 225
mil familias indigentes definidas por la encuesta CASEN 2000, han dejado de serlo
por razones ajenas al Sistema de Protección y otro segmento de familias ha
ingresado a las filas de la indigencia y no están siendo incorporadas como
población beneficiaria.

Ciertamente, se requiere destinar más recursos para la investigación de estos

temas y de esa manera adoptar las medidas adecuadas.

Señalo esto, porque me parece muy complejo e injusto que en el mes de mayo o
junio próximo, cuando Mideplan entregue los resultados de la encuesta CASEN
2003 se cuestione la existencia del Sistema Chile Solidario porque las cifras de
indigencia sigan relativamente invariables. Recordemos que la promesa política
tras su puesta en funcionamiento fue "acabar con la indigencia al 2006".Los
principales perjudicados en una discusión de ese tipo serían los propios indigentes.

Creo que a la luz de estos antecedentes ambién se debe revisar el financiamiento

del Sistema, ya que no debiera contemplar solo los costos de atender a las 225 mil
familias identificas el 2000, también debe tener las puertas abiertas a todos
aquellos que caigan en la indigencia de ahora en adelante.

La calidad del crecimiento

Otro aspecto, tremendamente importante para el análisis de los escenarios

prospectivos en materia de desarrollo social, se refiere a los efectos que el
crecimiento de la económica está teniendo en las oportunidades de empleo y
trabajo de los pobres. Lamentablemente, las señales no son muy alentadoras.

La capacidad de generación de empleos por cada punto de aumento del PIB es

menor que la detectada a comienzos de la década de los noventa. A fines de la
década del 80 se creaban 45.000 empleos por punto de aumento del PIB, y entre
el 1995 y 1998 solo fueron 13.000. Entonces, la pregunta es: ¿basta con el
crecimiento para superar la pobreza?. Evidentemente, no. Se requieren medidas
adicionales que interpelan dimensiones críticas del modelo de desarrollo adoptado
por el país.

Las brechas sociales

Chile ha implementado un estilo de desarrollo que ha exigido diverso tipo de

medidas y una estructuración específica del mercado, del mundo institucional, de
la sociedad civil. Algunas de estas "medidas de carácter estructural" han
ensanchado diversas brechas sociales entre los chilenos.

Educación. En el ámbito educativo, existen cerca de 50 años de retraso de los

pobres respecto de aquellos segmentos de mayores ingresos. La escolaridad
promedio de los jóvenes entre 15 y 24 años del decil I, es de 9,3 años (la más alta
de su segmento). Mientras que la escolaridad promedio de los adultos mayores del
X decil es de 10,7 años (la más bajo de su segmento).

Según estadísticas de Mideplan, entre 1 y 12 años de estudios prácticamente no se

aprecian variaciones significativas de ingreso. Recién con 13 años o más, se
consigue un salario superior a los 200.000 mil pesos. Cabe destacar que la
escolaridad promedio de los jóvenes del primer decil es de 9,3, es decir, jamás
podrán optar a un salario que les permita satisfacer adecuadamente las
necesidades básicas de su hogar.

El 25,2% de los niños del primer decil asiste a establecimientos pre-escolares. Lo

que contrasta con el décimo que asciende a 57,4%.

Existen, también diferencias muy importantes en materia de egreso del proceso de

enseñanza. Mientras que la totalidad de los jóvenes del quintil más rico concluye
su educación media, cerca de la mitad del quintil más pobre no lo logra. Casi el
76% de los jóvenes que quedan fuera del sistema pertenece al 40% más pobre de
la población. Un 33% de los jóvenes que están fuera del sistema, dice que no
estudia por dificultades económicas.

Que duda cabe que la educación es un factor crítico para alcanzar un nivel de
bienestar adecuado. Empero, cabe agregar que las tendencias no son auspiciosas
si además consideramos que la educación sufre un proceso de depreciación
acelerado, es decir, que cada vez los individuos requieren más años de estudio
para lograr un nivel de ingresos similar al de sus progenitores.

Vivienda. En el caso de la vivienda, siguen persistiendo problemas de calidad. La

meta internacional de metros cuadrados por persona fijada por Hábitat de
Naciones Unidas de 11. Chile aun está distante de poder asegurar ese umbral en
la edificación de soluciones habitacionales para los sectores pobres e indigentes.

Empleo. Respecto a las brechas de empleo, cabe destacar que no sólo tenemos
problemas asociados a los niveles de desocupación, sino que se agrega un
problema grave con la calidad del empleo. En ese sentido, no todo trabajo supera
pobreza. Los estudios señalan que prácticamente el 100% de los empleos
creados el año 2000 hacia la fecha son informales. Hoy día en este país tenemos
cerca de un 50% de empleos informales, sin contrato de trabajo, sin previsión.
Esto van a repercutir enormemente en los presupuestos futuros a nivel fiscal para
sostener la previsión social.

Salud. Sin desconocer los enormes avances registrados en el sistema de salud

pública, es necesario hoy, en el Chile del 2000, reducir las brechas que existen en
distintos ámbitos de atención oportuna y suficiente, consulta de especialidad,
protección ante enfermedades de elevado costo.
La actual distribución de las horas médicas asociadas a tipos de consulta-atención
no aseguran el derecho a la salud para todos. Mientras que el sistema público
concentra más del 60% de las horas destinadas a medicina general. Cuando se
trata de especialidades derivadas su disponibilidad se reduce al 27,8%.

Ingresos. Uno de los grandes problemas de Chile, es que tenemos un país que
crece pero no distribuye bien los frutos de ese crecimiento. Existen brechas
importantes que dan cuenta de la distancia que existe entre esos estándares país y
la situación real que enfrentan los grupos más rezagados económica, social y
culturalmente. En el 2000 el ingreso promedio en un hogar del X decil fue de
$2.091.133 pesos mensuales, mientras que el ingreso promedio del 10% más
pobre fue de $56.312. Esto indica una diferencia de ingreso para los más ricos de
37,13 veces con respecto a los más pobres.

Toda esta "re-capitulación" de lo ocurrido durante los noventa da cuenta de: (i) la
elevada volatilidad de la pobreza, (ii) la reducción en la tasa de absorción de
mano de obra por parte de la economía, (iii) la ampliación de las brechas sociales;
constituyen los "marcos de realidad" para enfrentar la discusión de políticas
sociales y agenda en pobreza.

La agenda social en pobreza

Pero para iniciar una discusión en ese sentido, debemos considerar aquellas
orientaciones que recientemente han dado los Estados miembros de la ONU. Los
Objetivos y Metas del Milenio son un referente obligado y también una oportunidad
de profundizar en los temas que he planteado.

Eso sí, cabe señalar que los Objetivos y metas definidos por la Cumbre del Milenio
no son muy desafiantes para la realidad chilena, y por lo tanto no permiten por sí
mismas problematizar la discusión sobre superación de la pobreza. En efecto,
dichos desafíos han sido pensados para realidades muy empobrecidas como
aquellas propias del África Subsahariana.

La discusión en Chile sobre MDGs requiere ser actualizada y contextualizada a

nuestra realidad. Eso significa al menos (i) una adecuación de los objetivos, metas
e indicadores a las posibilidades futuras que ofrece Chile en materia de desarrollo
social; (ii) problematizar los factores críticos que facilitan/obstaculizan el logro de
las MDGs en el país; (iii) complementación de éstas con objetivos, metas e
indicadores adicionales.

Los objetivos que el país se fije, idealmente, debieran ser fruto de un acuerdo país
que oriente la agenda social de los distintos sectores. Pero también, de una noción
actualizada de bienestar que entregue una sólida fundamentación para objetivos y
metas. Desde la perspectiva de la Fundación eso exige definir y garantizar Mínimos
Sociales que representen un nuevo umbral de ciudadanía, y analizar sus
posibilidades de financiación.

Temáticas como "la democracia tributaria" en estos contextos son repuestos en el

debate. Frente a ello, solo quiero plantear que se debe superar el bipolarismo en
este asunto. El empresariado no puede pretender que puede decidir y entregar
todos los recursos tributarios, que provienen de sus negocios, libremente donde
ellos crean que hay que hacerlo. Pero creo que el Estado tampoco puede seguir
pretendiendo un control absoluto sobre la recaudación de impuestos. Lo que ha
pasado con la ley de donaciones es un reflejo claro de esto.

En fin, ¿A qué estamos dispuestos los chilenos y chilenas para superar la

pobreza?. Aceptar pisos mínimos que garanticen el ejercicio de derechos
económicos, sociales y culturales me parece que es insoslayable.

Llegado este punto, creo que es muy adecuado incorporar el concepto

"ciudadanización de la pobreza", que obliga a remirar las actuaciones de todos los
actores, para lograr la participación social de sectores pobres y su apertura a
formas más avanzadas de integración social.

En resumen, ¿cuál es la importancia de las metas del milenio para la Fundación?

Es una oportunidad para actualizar la agenda social en pobreza y desarrollo
social. Facilita la articulación de un diálogo multisectorial (Estado, Empresariado,
Org. de la Soc. Civil) con miras a la estructuración de un acuerdo país en materia
de bienestar y mínimos sociales garantizables.

Las MDGs representan una agenda político-social de trabajo para reducir la

pobreza, enfrentar algunas de sus causas y manifestaciones más agudas y
controversiales. Por eso creo fundamental que de este seminario emane una
voluntad amplia por abrir y contribuir a la discusión de las mismas.