Coyuntura del sistema pensional Colombiano:

Coyuntura del sistema pensional Colombiano:

caso práctico de las reformas
y problemática Latinoamericana
Situation of the Colombian pension system:
Case study of reforms and Latin American problems

Lina Marcela Santamaría Flórez

Bryan Borbón
Daniel Garzón Quintero*

Resumen Abstract

Este ensayo hace un recorrido histórico breve sobre el origen
de las pensiones para contextualizar y definir la coyuntura
en la que se encuentra actualmente, aplicando las reglas
generales de su desarrollo en las reformas y transformacio-
nes del sistema pensional en Colombia, para hacer un acer-
camiento analítico sobre la realidad del sistema pensional
común y el privado, finalizando con acotaciones en la defi-
nición de los retos y la problemática en la que se encuentra
el sistema pensional en Colombia y América Latina.
This paper makes a brief historical overview of the origin of
the pensions to contextualize and define the circumstances
in which it is currently at, applying the general rules of its
development in the reform and transformations of the pen-
sion system in Colombia, to make an analytical approach on
the reality of the common and the private pension system,
ending with annotations in the definition of the challenges
and problems the pension system in Colombia and Latin
America currently has.

Palabras clave Keywords

Pensiones, pensiones públicas, pensiones privadas, segu- Pensions, Public Pensions, Private Pension, Social Security
ridad social. Clasificación JEL: H000, H55, H75

* Economista en formación, Universidad Santo Tomás, Bogotá,

Colombia

25

Introducción
El sistema pensional hace parte del marco general de la se-
guridad social, convirtiéndose en un esquema importante
para la protección de las personas en edad de jubilación, en
este artículo se pretenderá hacer un acercamiento coyun-
tural sobre el sistema pensional, tomando como punto de
partida el concepto creado de seguridad social en el siglo
XIX y su respectiva evolución en el mundo.
A lo largo del texto abordaremos una definición sobre la
realidad del sistema pensional en Colombia teniendo en
cuenta las reformas que se han presentado en los últimos
60 años.
Para finalizar, se mencionarán los factores principales de
la problemática del sistema pensional en Latinoamérica,
como es el caso del aumento de la población adulta, los
bajos niveles de ahorro e inversión y el crecimiento eco-
nómico que depende del sector externo.
Origen y desarrollo del sistema
pensional: breve revisión histórica
El origen del sistema pensional en el mundo es relativa-
mente nuevo. Inició en el siglo XIX en plena revolución
industrial, cuando se estaba gestando una economía ca-
pitalista y la actividad económica rural se transformaba
en una de carácter urbano, industrial y mecanizado. El
Imperio Alemán empezaba a tener un crecimiento eco-
nómico acelerado y Otto Von Bismarck desarrollaba nue-
vos esquemas para la protección del proletariado.El país
estaba entrando a una etapa muy cercana a un estado
de bienestar donde los proletariados empezaban a tener
26
beneficios por enfermedad, accidentes, maternidad, ves-
tuario y se introdujo un nuevo concepto para asegurar el
bienestar de los jubilados, un sistema de repartos que
se generaba a través de la formación de un fondo único
(o común) que servía como fuente de ingresos vitalicia.
En retrospectiva, antes de la implementación de este be-
neficio el proletariado debía trabajar hasta la muerte o
esperar que sus familiares lo asistieran económicamente.
Consecuentemente, el sistema pensional se extendió por
toda Europa y Estados Unidos. Llegó a América Latina por
primera vez como un programa de protección social en
Chile, en 1924. Entonces, después de los sucedido en el
Imperio Alemán, el sistema pensional se implementó en
el mundo para salvaguardar a los proletariados y asegu-
rar su futuro económico; obviamente, en esta coyuntura
económica el Estado es quien se encargaba de esta tarea,
añadiendo un nuevo rubro y creando herramientas fisca-
les para poder solventar y proteger al nuevo concepto de
seguridad social. Como idea general, el sistema de repar-
tos cuenta con las mismas herramientas hasta el día de
hoy para poder aumentar los fondos:
-Incremento de la tasa de cotización.
-Aumento de los aportes estatales.
-Deterioro del nivel de beneficio recibido
(monetario, rango de edad).
Pero el sistema de repartos empieza a desarrollar
dificultades para sostenerse por factores relacionados
por el crecimiento demográfico, la informalidad y la
pobreza. Una de las mayores causas de la crisis que
afrontaban los fondos comunes era el aumento del
número de jubilados vs la población joven que está
dispuesta a trabajar. Esto hace que el sistema no sea
fácil de sostener y empiece a tener repercusiones en el
 Coyuntura del sistema pensional Colombiano:
rubro fiscal y la manera en que este se va financiar. Pero
bajo este marco histórico del sistema pensional, Chile
vuelve a sorprender al mundo al cambiar la lógica del
sistema de repartos. En la coyuntura económica de los
años ochentael gobierno del General Augusto Pinochet
hace una reforma radical en el sistema pensional:
“La aprobación del Decreto Ley 3.500 reemplazó el an-
tiguo sistema de reparto por uno de capitalización in-
dividual. A partir de esta reforma el Estado transfirió
diversas responsabilidades al sector privado, limitó los
niveles de beneficios y endureció las reglas de elegibi-
lidad del sistema de pensiones”.(Castiglioni, 2005).
Con este primer paso del sistema privado de pensiones
cambia la lógica de la protección social porque estas
cuentas individuales de capitalización se transforman,
en últimas, en una cuenta de ahorros a largo plazo, la
cual puede ser invertida en diversos activos financieros
como depósitos en los bancos, bonos del sector públi-
co y privado y acciones de empresas. Pero bajo este es-
quema quien asume nuevos riesgos serán los cotizantes
debido al riesgo de inversión que se pueda provocar.
El sistema pensional en Colombia:
origen, reformas y transformaciones.
Sin más preámbulos, abordaremos los antecedentes del
sistema pensional en Colombia para poder redirigir la
atención, más adelante,haciala situación actual en la se
encuentran los fondos pensionales públicos y privados,
los retos que afrontan y las dificultades futuras.
El sistema social en Colombia tiene su origen cuando se
conforma la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal)
27
y otras cajas a nivel nacional en 1945 y, posteriormente,
en 1946, la creación del Instituto Colombiano de Seguros
Sociales. Estas entidades cubrían únicamente a traba-
jadores del sector público y administraba los seguros
de accidentes, salud y pensiones, así que había un gran
porcentaje de personas que no gozaban de este beneficio
porque no hacían parte del sector público.Su situación
llego a cambiar cuando en 1967 obtienen el acceso a
un sistema bien reglamentado en los beneficios de pen-
siones y seguros económicos como la invalidez, vejez y
muerte (IVM) y accidentes de trabajo (ATEP).La afiliación
al Instituto de Seguros Sociales (ISS) se hizo obligatoria
y se regía por un esquema de prima media escalonada
que funcionaría con aportes tripartitos (Estado, patrón
y afiliado). (Ver Anexo 1 para observar el incremento de
afiliados al ICSS).
Pese a esta distribución de aportes, el sistema no funcio-
nó eficientemente:
“Desde sus orígenes, el sistema no funcionó plenamen-
te (hubo problemas de cobertura, incumplimiento en los
pagos, diferencias en los beneficios con los regímenes
especiales, entre otros). Hasta 1992 el sistema pensional
colombiano tenía varios problemas que afectaban su es-
tabilidad financiera: el manejo financieramente ineficien-
te y administrativamente irresponsable de los recursos
pensionales, baja cobertura, desbalance entre aportes
y beneficios pensionales, incumplimiento de las obliga-
ciones del estado como patrono, alta fragmentación del
sistema y existencia de regímenes especiales (Espitia et
al. 2001)”.(Izquierdo, 2006).
Así que el efecto del manejo burocrático del sistema pro-
vocó que otras personas demandaran un mejor servicio,
aquellas que tenían mejor capacidad de pago optaron
por favorecer la conformación de entidades, consultorios
y sistemas de salud en las empresas, así como institu-
ciones de medicina prepagada y seguros de naturaleza
privada (Kalmanovitz, 2010), esto era un guiño a lo que
se iba a proponer en un futuro, inspirado por las políticas
neoliberales aplicadas en Chile en 1980.
Posteriormente, en 1993 con la ley 100 se hace un nue-
vo cambio para solventar la deficiencia del sistema y
aliviar la carga fiscal del rubro pensional, pasando de
un régimen de prima media escalonada a uno dual (ré-
gimen de prima media y ahorro voluntario). Así que se
mantuvieron las cuentas comunes al mismo tiempo que
se incluyeron cuentas de capitalización individual, ma-
nejadas por fondos de pensiones privados. Esto provocó
una alta migración de los cotizantes del fondo común a
fondos privados, aliviando la carga fiscal, un objetivo
que se tenía como pilar de la ley;Además, eliminó el
monopolio de régimen de prima media que tenía el ISS,
aunqueno aumentó los niveles de cobertura, de modo
que existía todavía inequidad en el sistema debido a las
tempranas edades de jubilación, bajos aportes de los
empleados del Estado como patrón y otros beneficios
que eran muy difíciles de sostener. (Ver Anexo 2 para
observar la migración de los sistemas).
Es solo 10 años después que se vuelve a reformar el
sistema con la ley 797, cuya aplicación aumenta la tasa
de cotización con el objetivo de destinar otros recursos
al fondo de solidaridad pensional. Este mecanismo tiene
implícita una idea de distribución, en el sentido de que las
personas que ganan más deben aportar a las pensiones de
los que tienen menores ingresos1. Consecuentemente, en
1 Asofondos hace un estudio sobre esta reforma explicando cómo
redistribución de recursos permite que la gestión sea más equitati-
28
el año 2005 se empiezan a eliminar algunos beneficios que
hacían que el pasivo pensional fuera una pesada carga:
-Eliminación de la mesada 14 para quienes ganen más de
tres salarios mínimos.
-Tope de 25 salarios para las pensiones con cargo a recur-
sos de naturaleza pública.
-Eliminación de los regímenes privilegiados de pensión
(menos a miembros de Fuerza Pública y Presidente de la
República). (Izquierdo, 2006).
Todas las políticas han estado encaminadas a disminuir
el pasivo pensional aplicando las tres reglas para au-
mentar los recursos de fondo que fueron mencionadas
anteriormente;aun así falta mucho en materia de políticas
para incentivar las afiliaciones.Como se puede ver en el
anexo 3, se estima que solo se tiene en cobertura un cuarto
de la población económicamente activa, un escenario des-
favorable para el futuro de aquellos que no son beneficia-
ros, lo cual deja sobre la mesa la búsqueda de incentivos
para que los trabajadores informales empiecen a cotizar,
o exigir con rectitud, a toda empresa o microempresa que
afilie a sus trabajadores al sistema de seguridad social.
Impactos de la reforma del 2005
El esquema de la reforma del 2005, la cual busca in-
crementar el ahorro fiscal y racionalizar los recursos
públicos, tuvo como principal consecuencia la elimina-
ción de todos los regímenes especiales con excepción
de la Fuerza Pública y el Presidente de la República. Con
la eliminación de los regímenes especiales, los trabaja-
dores que están vinculados a los sectores que hacían
va y se aumente la tasa de cotización.
 Coyuntura del sistema pensional Colombiano:
parte de estos regímenes se vieron muy afectados ya
que perdieron todos los beneficios a los cuales tenían
derecho anteriormente. Actualmente los trabajadores
deben cumplir con una serie de requisitos del sistema
general de pensiones que son más exigentes.
Anteriormente el tiempo que se necesitaban para acce-
der a la pensión era de 1.000 semanas cotizadas, con
una edad mínima de 55 años para el caso de las mujeres
y 60 años para los hombres. Ahora, las semanas mínimas
de cotización son 1200 y una edad mínima de 57 años
para las mujeres y 62 años para los hombres, pero exis-
ten casos especiales y excepciones las cuales permiten
obtener la pensión a una edad más temprana.Algunos de
estos casos son:
Los trabajadores de ECOPETROL podían jubilarse a los
50 años, las mujeres, y 55 años los hombres.Estás per-
sonas tenían que cumplir con el principal requisito para
tener derecho a la jubilación, el cual era haber laborado
en la empresa por más de 20 años. La base de liqui-
dación para la pensión era del 75% del último salario
recibido más el 2.5% por cada año laborado después de
los 20 años de trabajo.
En el caso del magisterio, el cual está compuesto por
todos los docentes que hacen parte de la nómina de las
instituciones públicas educativas, los parámetros por
los cuales estaban regidos para poder jubilarse eran:
una edad mínima de 55 años para hombres y mujeres
y como mínimo 20 años de labores en las instituciones
públicas educativas.
En el régimen pensional quecobijaba al Congreso de la
República, el cual está compuesto por los senadores y
los representantes a la Cámara, los trabajadores tenían
29
derecho a recibir las llamadas “mesadas pensionales”si
eran mayores de 50 años, para el caso de las mujeres,
y 55 años para los hombres, teniendo como mínimo 20
años de servicio público.Esta mesada pensionaltenía
como base de liquidación del 75% del total de los ingre-
sos recibidos en el último año laborado.
Regímenes vigentes al año 2014
Los regímenes especiales que aún están vigentes son
la fuerza pública y la Presidencia de la República, los
cuales representan un gasto para la nación. Lo anterior
se debe a la diferencia entre los parámetros de los regí-
menes especiales y el sistema general. Es así como los
requisitos de retiro en los mencionados regímenes son
menos exigentes y le otorgan a los afiliados beneficios
superiores a los del sistema general.
El régimen especial de pensión que cobija a los ex presiden-
tes de la república es justificado por la constitución:“por
la especialísima dignidad y responsabilidad que compor-
ta el cargo de presidente de la República, no es igual a
cualquier otro trabajo u oficio que se desempeñe en el
sector público, por lo cual el tratamiento legal exceptivo
introducido por las normas acusadas, en principio res-
ponde a esta particular diferencia de situación”. Por esta
razón, este régimen especial busca darle una retribución
a los ex dirigentes para que puedan tener una vejez digna.
Régimen especial para la fuerza pública, dentro del cual
se encuentrantodas las personas que hacen parte de la
Policía Nacional y las fuerzas militares. En este caso es
importante resaltar que los miembros de este régimen no
reciben una pensión de vejez, sino una pensión de retiro,
que permite que todo beneficiario pueda ser convocado
nuevamente al servicio activo de las fuerzas públicas.
Actualidad del Sistema Por otro lado, además de que el sistema pensional tiene
una baja cobertura, el sistema es insostenible, ya que
pensional Colombiano
en la actualidad al Estado colombiano le cuestan 40 bi-
llones de pesos aproximadamente las pensiones de 2
Actualmente en Colombia existen alrededor de 22 millo-
millones de colombianos. Esto es producto de los subsi-
nes de trabajadores, de los cuales 7.7 millones cotizan o
dios exagerados que el Gobierno está otorgando, pero lo
ahorran activamente en el Sistema General de Pensiones,
más impresionante de este asunto es que las personas
pero solo 2 millones de trabajadores obtienen una pen-
que reciben los subsidios son los que tienen ingresos
sión para la vejez (ver gráfico No. 1). Esto indica que el
altos, por ende, los recursos no se están utilizando de
sistema de pensiones que actualmente maneja Colombia
una forma adecuada y el sistema se vuelve desigual,
tiene profundos problemas de baja cobertura y desigual-
inequitativo e insostenible.
dad, además de ser socialmente insostenible.

Desde hace unos años se ha venido generando un des-

Para empezar hablaremos sobre cuáles son las causas
equilibrio dentro del sistema pensional y esto ha genera-
de que el sistema tenga una baja cobertura.Este fenóme-
do la llamada “burbuja pensional”, la cual se constituye
no se presenta porque en el país existe un alto porcentaje
a la par con las demandas del Estado yperjudica sus fi-
de informalidad laboral, dentro de la cuallas personas no
nanzas a mediano, lo quetendrá como consecuencia una
tienen seguridad social, salud y mucho menos cotizan
reducción en la inversión social.
para luego poder acceder a una pensión. Por este motivo
se evidencia que de los 22 millones de trabajadores que
Muchos expertos especulan sobre la sostenibilidad del
tiene el país un poco menos de la mitad realiza un ahorro
sistema pensional, pero lo único claro que es que se de-
permanente para la vejez, pero de estos trabajadores solo
ben hacer grandes cambios y profundas reformas inter-
1 de cada 10 logran tener la pensión, esto principalmente
namente para así poder tener un sistema eficiente, en
se da porque los trabajadores no cumplen con el número
el cual los trabajadores tengan mayor cobertura,un gran
de semanas que se requieren para pensionarse.
porcentaje de trabajadores pueda acceder a la pensión
para la vejez y que esta, además,pueda ser reclamada
en el momento que es.

Problema de los sistemas de pensiones

en América Latina

Según Andras Uthoff, los sistemas de pensiones en La-

tinoamérica presentan un sinnúmero de problemas que
afectan a la población en general; estos problemas son
generados diferentes fenómenos como el aumento de la
Fuente: Min. Trabajo, autor propio. población mayor a los 60 años, el ahorro y la inversión que

30
 Coyuntura del sistema pensional Colombiano:

ronda el 20% del PIB y el crecimiento de la economía que

depende en gran medida del sector externo(Uthoff,2002).
Estos fenómenos han generado un problema de cobertura
debido a que los gobiernos tardaron en tomas las medidas
necesarias para solucionar la crisis.Estos fenómenos se
ven reflejados de la siguiente manera:

En el caso del aumento de la población adulta, se pue-

de observar el caso de México y Ecuador que presentan
comportamientos similares en el aumento de su pobla-
ción. En el caso de México, como se puede observar, el
comportamiento de la población en los últimos 50 años
va en aumento y lo ratifican las proyecciones para 2025
y 2050, donde la población mayor de 60 años es , com-
paradala de menos de 60 años, siendo un problema para
el sostenimiento de un sistema de pensiones de México
hacia el 2050.(Ver anexo No. 5).
Ilustración No.1. Ahorro en América Latina (% PIB).
Fuente: Banco Mundial.
Se puede observar en estas gráficas el comportamiento de
la región en materia de ahorro, el cualno supera el 20%
de PIB, de modo que limita la inversión de losestados y
afecta los sistemas de pensiones. Al observar este compor-
tamiento, en casos particulares como México y Colombia se
puede observar lo siguiente:

En el caso de Ecuador podemos encontrar que la tenden-

cia del aumento de la población no va a sertan compleja
para el 2050 como lo es para México, sino que va a tardar
algún tiempo durante el cual elEcuador puede aprovechar
para tomar medidas suficientes, a fin desolucionar esta si-
tuación, debido a que, para el 2050,el paísva a tener una
población económicamente activa alta que puede apro-
vecharpara generar más ahorro y solventar elproblema a
futuro. (Ver Anexo No. 4).
Ilustración No. 2. Ahorro en México (%PIB).
Otro fenómeno que perjudica, según la CEPAL, es queca- Fuente: Banco Mundial.
da país latinoamericano debe tener un ahorro e inversión
superiores al 20% del PIB, lo cual esto no se ha cumplido Pese a que México tieneun ahorro superior al 20%, este
debido a malas decisiones del Estado en estos aspectos. Al sigue siendo insuficiente para ser utilizado la cobertura del
respecto, CEPAL advierte que esta situación debe corregirse. sistema de pensiones debido al fuerte aumento de su po-
blación de edad para pensionarse aque este país cuanta
Si se analiza el comportamiento del ahorro en la región en los con una población superior a los 120 millones de habitan-
últimos 20 años podemos encontrar este comportamiento: tes, lo cual, a futuro, puede generar problemas más graves.

31
En el caso de Colombia podemos encontrar lo siguiente:
Ilustración No. 3. Ahorro en Colombia (% PIB).
Fuente: Banco Mundial.
Como se observa en esta gráfica, el comportamiento del
ahorro en Colombia está por debajo del 20%,lo que con-
cuerda con la información suministrada de la CEPAL. Esto
genera que Colombia en este momento tenga dificultades
para sostener su sistema de pensiones.
Estos problemas de ahorro se deben en gran parte al cre-
cimiento económico de estos ,que son, en gran medida,
generados por el sector externo, lo que genera que estos
países tengan una alta deuda externa.
Si se analiza el comportamiento de la deuda extrema de la
región podemos encontrar:
Ilustración No. 4. Deuda Externa América Latina (% PIB).
Fuente: Banco Mundial .
32
Pese a que en los últimos 10 años la deuda externa ha
bajado,es prácticamente al nivel de los márgenes de
ahorro de la región, por lo cual se dificulta que el aho-
rro aumente.Esta tendencia se observa en países como
México y Colombia, en dondepuede presentarse un pro-
blema de coberturaal no tener los niveles de ahorro de
acuerdo a la CEPAL, y a una elevada deuda externa,
superior al 20% del PIB. Sin duda se deben tomar me-
didas para remediar esta situación.
Conclusiones
En Colombia se han realizado varias reformas con las
que se pretende mejorar la cobertura y generar un sis-
tema de pensiones igualitario, por esta razón se realizó
la eliminación de regímenes especiales de los cuales se
beneficiaban unos pocos, lo que hizo frente al pasivo pen-
sional que se provocóen los años sesenta. En todo caso
se puede especular que el sistema pensional de repar-
tos afronta una burbuja debido al aumento de personas
en edad de jubilación y la baja tasa de afiliación de las
personas en edad de trabajar a los fondos de pensiones.
Con la problemática planteada de los sistemas de pen-
siones se evidencia queexiste un problema de índole
económico y social que elEstado debe velar por superar,
para lo cual debe enfocar sus políticas a solucionar los
fenómenos que, según Andreas Uthoff ha explicado, se
logra generando políticas para solventar la deuda externa
y así aumentar el ahorro.Pero estas medias son propues-
tas para el largo plazo debido a que estos procesos llevan
años, por lo cual se debe optar por medidas que apoyen a
esas futuras políticas.
 Coyuntura del sistema pensional Colombiano:

Bibliografía

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Colombia.
Uthoff, A. (2002). Mercado de trabajo y sistema de pensio-
nes. CEPAL, pp. 39-53.

33
 ANEXOS

Anexo 1. Afiliados al ICCS como proporción de la población económicamente activa

Anexo 2

Fuente: DANE, Izquierdo (2005).

34
 Coyuntura del sistema pensional Colombiano:

Anexo 3

Anexo 4

Ilustración 5. Pirámides de población por Sexo y Edad. 2010-2025 y 2050 Ecuador.

Fuente: Naciones Unidas. División de Población del Departamento de Asuntos Económicos y Sociales (DESA). Proyec-
ciones Mundiales de Población: Revisión 2004 y Proyecciones Mundiales de Urbanización: Revisión 2003.

35
Anexo 5

Ilustración 6. Pirámide poblacional México 1950-2050.

Fuente: INEGI. Estadísticas Históricas de México, México S/A.

36