EXPLOTACIÓN DE HIDROCARBUROS / LICENCIA AMBIENTAL - Expedición /

AUTORIDADES COMPETENTES / EJECUCIÓN DE OBRAS EN PROYECTOS

DE EXPLORACIÓN Y EXPLOTACIÓN DE HIDROCARBUROS / LICENCIA DE
CONSTRUCCIÓN - Expedición / CURADOR URBANO / AUTORIDAD
MUNICIPAL

La licencia ambiental y la de urbanismo y construcción se originan es situaciones

diversas. La primera debe obtenerse como requisito previo para ejecutar una obra,
establecer una industria o desarrollar cualquier actividad que, de acuerdo con la
ley y los reglamentos, pueda producir deterioro grave a los recursos naturales
renovables o el medio ambiente o introducir modificaciones considerables al
paisaje. La segunda, para adelantar proyectos de urbanización o de edificación.
Las autoridades competentes para expedir la licencia ambiental son: el Ministerio
del Medio Ambiente, las Corporaciones Autónomas Regionales, los distritos,
municipios y áreas metropolitanas cuya población urbana sea superior a un millón
de habitantes, así como las entidades territoriales delegatarias de las
Corporaciones Autónomas Regionales. La licencia urbanística y de construcción la
expiden, en los municipios y distritos con población superior a cien mil habitantes,
el curador urbano encargado de dar fe del cumplimiento de las normas aplicables
y, en los municipios de población inferior, los alcaldes o secretarios de planeación.
En los proyectos de exploración y explotación de hidrocarburos no es necesario
tramitar, ante el curador urbano o la autoridad municipal, la expedición de la
licencia de construcción para desarrollar las obras correspondientes a
campamentos, oficinas y edificaciones que se necesiten para ejecutar el proyecto
petrolero, porque la licencia ambiental habilita para construir la infraestructura
relacionada y asociada con el proyecto, de la cual hacen parte dichas obras.
NOTA DE RELATORIA: Autorizada su publicación con oficio 07747-2 de 12 de
junio de 1997.

MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE - Funciones / LICENCIA AMBIENTAL -

Obligatoriedad / EJECUCIÓN DE OBRAS / LICENCIA AMBIENTAL - Concepto

El Ministerio del Medio Ambiente es el organismo rector de la gestión del medio

ambiente y de los recursos renovables. Es el encargado de definir, en los términos
de la ley 99 de 1993, las políticas y regulaciones a las que se sujetarán la
recuperación, conservación, protección, ordenamiento, manejo, uso y
aprovechamiento de los recursos naturales renovables y el medio ambiente de la
nación, a fin de asegurar el desarrollo sostenible. Le corresponde evaluar los
estudios ambientales y expedir, negar o suspender la licencia ambiental
correspondiente, en los casos que se señalan en el título VIII de la ley 99 de 1993.
Dicha licencia es obligatoria para la ejecución de las obras, el establecimiento de
industrias o el desarrollo de cualquier actividad que al tenor de lo establecido en la
ley y en los reglamentos pueda producir deterioro grave a los recursos naturales
renovables o al medio ambiente o introducir modificaciones considerables o
notorias al paisaje. La licencia ambiental es, entonces, la autorización que
mediante acto administrativo la autoridad competente otorga a una persona para
la ejecución de un proyecto, obra o actividad que, según la ley y los reglamentos,
puede producir deterioro grave a los recursos naturales renovables o al medio
ambiente o introducir modificaciones considerables o notorias al paisaje, licencia
en la que se establecen los requisitos, obligaciones y condiciones que el
beneficiario de la misma debe cumplir para prevenir, mitigar, corregir, compensar y
manejar los efectos ambientales del proyecto, obra o actividad autorizada (arts.
50, ley 99 de 1993 y 2o. decreto 1753 de 1994).
NOTA DE RELATORIA: Autorizada su publicación con oficio 07747-2 de 12 de
junio de 1997.
 CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: AUGUSTO TREJOS JARAMILLO

Santa fe de Bogotá, D.C., veintinueve (29) de mayo de mil novecientos

noventa y siete (1997).

Radicación número: 974

Actor: MINISTRO DE DESARROLLO ECONÓMICO

Referencia: Licencia ambiental y licencia de construcción. Ejecución de obras

en proyectos de exploración y explotación de hidrocarburos.

El Ministro de Desarrollo Económico consulta a la Sala lo siguiente:

“Teniendo en cuenta que para la expedición de la licencia

ambiental en proyectos de exploración y explotación de
hidrocarburos, previamente se han realizado los estudios,
diagnósticos, diseños y planos de todas las infraestructuras
que con ocasión del proyecto petrolero se pretenden
construir y que son aprobados y autorizados por la
respectiva licencia ambiental, es necesario que se tramite
ante el curador urbano o la autoridad municipal la expedición
de la licencia de construcción para ejecutar las obras
correspondientes a campamentos, oficinas y edificaciones
que se requieran para el desarrollo del proyecto petrolero, y
que como se afirmó ya obtuvo licencia ambiental?.

Para absolver lo planteado, la Sala analizará el contenido y el alcance de la

licencia ambiental, así como lo concerniente a la licencia de urbanismo y

construcción.

I. Antecedentes constitucionales y legales.

Constitución Política:
 “Artículo 79. Todas las personas tienen derecho a gozar de
un ambiente sano. La ley garantizará la participación de la
comunidad en las decisiones que puedan afectarlo.

Es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del

ambiente, conservar las áreas de especial importancia
ecológica y fomentar la educación para el logro de estos
fines.

Artículo 80. El Estado planificará el manejo y

aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar
su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o
sustitución.

Además, deberá prevenir y controlar los factores de deterioro

ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la
reparación de los daños causados.

Así mismo, cooperará con otras naciones en la protección de

los ecosistemas situados en las zonas fronterizas”.

Ley 99 de 1993.

“Artículo 5º. Funciones del Ministerio. Corresponde al

Ministerio del Medio Ambiente:

(…)

15. Evaluar los estudios ambientales y expedir, negar o

suspender la licencia ambiental correspondiente, en los
casos que se señalan en el título VIII de la ley presente.

(…).

Artículo 49. De la obligatoriedad de la Licencia Ambiental.

La ejecución de obras, el establecimiento de industrias o el
desarrollo de cualquier actividad, que de acuerdo con la Ley
y los reglamentos, pueda producir deterioro grave a los
recursos naturales renovables o al medio ambiente o
introducir modificaciones considerables o notorias al paisaje
requerirán de una Licencia Ambiental.

Artículo 50. De la Licencia Ambiental. Se entiende por

Licencia Ambiental la autorización que otorga la autoridad
ambiental competente para la ejecución de una obra o
actividad, sujeta al cumplimiento por el beneficiario de la
licencia de los requisitos que la misma establezca en relación
con la prevención, mitigación, corrección, compensación y
manejo de los efectos ambientales de la obra o actividad
autorizada.
 Artículo 52. Competencia del Ministerio del Medio
Ambiente. El Ministerio del Medio Ambiente otorgará de
manera privativa la Licencia Ambiental en los siguientes
casos:

1. Ejecución de obras y actividades de exploración,

explotación, transporte, conducción y depósito de
hidrocarburos y construcción de refinerías.

(…).

Parágrafo 2. El Ministerio del Medio Ambiente otorgará una

Licencia Ambiental Global para la explotación de campos
petroleros y de gas, sin perjuicio de la potestad de la
autoridad ambiental para adicionar o establecer condiciones
ambientales específicas requeridas en cada caso, dentro del
campo de producción autorizado”.

Decreto 1753 de 1994.

“Artículo 1º. Definiciones. Para la correcta interpretación de

las normas contenidas en el presente Decreto, se adoptan
las siguientes definiciones:

(…)

Proyecto, obra o actividad. Un proyecto, obra o actividad

incluye la planeación, ejecución, emplazamiento, instalación,
construcción, montaje, ensamble, mantenimiento, operación,
funcionamiento, modificación y desmantelamiento,
abandono, terminación, del conjunto de todas las acciones,
usos del espacio, actividades de infraestructura relacionadas
y asociadas con su desarrollo.

Artículo 2º. Concepto. La Licencia ambiental es la

autorización que otorga la autoridad ambiental competente,
mediante acto administrativo, a una persona, para la
ejecución de un proyecto, obra o actividad que conforme a la
ley y a los reglamentos, puede producir deterioro grave a los
recursos naturales renovables o al medio ambiente o
introducir modificaciones considerables o notorias al paisaje,
y en la que se establecen los requisitos, obligaciones y
condiciones que el beneficiario de la licencia ambiental debe
cumplir para prevenir, mitigar, corregir, compensar y manejar
los efectos ambientales del proyecto, obra o actividad
autorizada.

Artículo 3º. Contenido. La Licencia Ambiental contendrá:

 1. La identificación de la persona natural o jurídica, pública o
privada a quien se autoriza el proyecto, obra o actividad,
indicando el nombre, razón social, documento de identidad
y domicilio.

2. Localización y descripción del proyecto, obra o actividad.

3. Consideraciones y motivaciones que han sido tenidas en

cuenta para el otorgamiento de la Licencia Ambiental.

4. Término de la Licencia Ambiental.

5. Señalamiento de todos y cada uno de los requisitos,

condiciones y obligaciones que debe satisfacer y cumplir
el beneficiario de la licencia ambiental.

6. Las consecuencias del incumplimiento de los requisitos,

condiciones y obligaciones impuestos al beneficiario de la
Licencia Ambiental, conforme a la ley y los reglamentos.

(…)”.

Artículo 7º. Competencia del Ministerio del Medio

Ambiente. El Ministerio del Medio Ambiente otorgará de
manera privativa la Licencia Ambiental en los siguientes
casos:

1. Ejecución de obras y actividades de exploración,

explotación, transporte, conducción y depósito de
hidrocarburos, construcción de refinerías, refinación de
petróleo y los desarrollos petroquímicos que formen parte de
un complejo de refinación.

(…)”.

Decreto 2150 de 1995:

“Artículo 49. Licencias de urbanismo y de construcción.

Los municipios y distritos estarán obligados a expedir el plan
de ordenamiento físico para el adecuado uso del suelo
dentro de su jurisdicción, el cual incluirá los aspectos
previstos en el artículo 34 del decreto ley 1333 de 1986.

Para adelantar obras de construcción, ampliación,

modificación, adecuación y reparación, demolición de
edificaciones o de urbanización, parcelación para
construcción de inmuebles y de terrenos en las áreas
urbanas y rurales, se deberá obtener licencia de urbanismo
o de construcción, las cuales se expedirán con sujeción al
plan de ordenamiento físico que para el adecuado uso del
suelo y del espacio público, adopten los concejos distritales o
municipales.
 A partir de los 6 meses siguientes a la vigencia de este
decreto, los municipios y distritos con población superior a
100.000 habitantes deberán encargar la expedición de
licencias de urbanización y construcción a curadores
urbanos, quienes estarán obligados a dar fe acerca del
cumplimiento de las normas vigentes aplicables en cada
caso particular y concreto.

En los municipios con población inferior a 100.000

habitantes, los alcaldes o secretarios de planeación serán los
encargados de tramitar y expedir las licencias de
urbanización y construcción.

Artículo 50. Definición de Curador Urbano. El Curador

Urbano es un particular encargado de estudiar, tramitar y
expedir las Licencias de Urbanismo o de Construcción, a
petición del interesado en adelantar proyectos de
urbanización o de edificación, en las zonas o áreas de la
ciudad que la administración municipal le haya determinado
como de su jurisdicción.

La Curaduría Urbana implica el ejercicio de una función

pública, para la verificación del cumplimiento de las normas
urbanísticas y de edificación vigentes en el distrito o
municipio, a través del otorgamiento de licencias de
urbanización y construcción.

Artículo 132. De la licencia ambiental y otros permisos. La

Licencia Ambiental llevará implícitos todos los permisos,
autorizaciones y concesiones, de carácter ambiental,
necesarios para la construcción, desarrollo y operación de la
obra, industria o actividad. La vigencia de estos permisos
será la misma de la Licencia Ambiental.

El Ministerio del Medio Ambiente establecerá los requisitos y

condiciones para la solicitud y obtención de la licencia
ambiental”.

Mediante el decreto 992 de 1996 se reglamentó el capítulo IV del decreto ley 2150

del mismo año y por el decreto 1753 de 1996 se fijaron las expensas y honorarios

de los curadores urbanos.

A. Licencia Ambiental.
El Ministerio del Medio Ambiente es el organismo rector de la gestión del medio

ambiente y de los recursos naturales renovables. Es el encargado de definir, en

los términos de la ley 99 de 1993, las políticas y regulaciones a las que se

sujetarán la recuperación, conservación, protección, ordenamiento, manejo, uso y

aprovechamiento de los recursos naturales renovables y el medio ambiente de la

nación, a fin de asegurar el desarrollo sostenible. Le corresponde evaluar los

estudios ambientales y expedir, negar o suspender la licencia ambiental

correspondiente, en los casos que se señalan en el título VIII de la ley 99 de

1993.

Dicha licencia es obligatoria para la ejecución de obras, el establecimiento de

industrias o el desarrollo de cualquier actividad que al tenor de lo establecido en la

ley y en los reglamentos pueda producir deterioro grave a los recursos naturales

renovables o al medio ambiente o introducir modificaciones considerables o

notorias al paisaje.

La licencia ambiental es, entonces, la autorización que mediante acto

administrativo la autoridad competente otorga a una persona para la ejecución de

un proyecto, obra o actividad que, según la ley y los reglamentos, puede producir

deterioro grave a los recursos naturales renovables o al medio ambiente o

introducir modificaciones considerables o notorias al paisaje, licencia en la que se

establecen los requisitos, obligaciones y condiciones que el beneficiario de la

misma debe cumplir para prevenir, mitigar, corregir, compensar y manejar los

efectos ambientales del proyecto, obra o actividad autorizada (arts. 50, ley 99 de

1993 y 2º. decreto 1753 de 1994).

Dentro de la información que debe contener la licencia está, precisamente, la

localización y descripción del proyecto, obra o actividad que se autoriza adelantar

(Art. 3º núm. 2º del decreto 1753).

El decreto 1753 de 1994, artículo 5º, contemplaba tres modalidades de licencia:

ordinaria, única y global; determinaba las características de cada una de ellas y

los requisitos que debían cumplir los interesados en la obtención de las mismas.

Respecto de la licencia ambiental global la ley 99 de 1993, en su artículo 52-

parágrafo 2º dispuso que “El Ministerio del Medio Ambiente otorgará una Licencia

Ambiental Global para la explotación de campos petroleros y de gas, sin perjuicio

de la potestad de la autoridad ambiental para adicionar o establecer condiciones

ambientales específicas requeridas en cada caso, dentro del campo de producción

autorizado”.

De otra manera, el decreto 2150, por su artículo 136 sobre Licencia ambiental

global para la etapa de explotación minera, adicionó el artículo 52 citado con el

siguiente parágrafo:

“La autoridad ambiental podrá otorgar una licencia ambiental

global para la etapa de explotación minera, sin perjuicio de la
potestad de ésta para adicionar o establecer condiciones
ambientales específicas requeridas en cada caso dentro del
área objeto del título minero”.

Puede deducirse, entonces, que la normatividad contenida en el decreto 2150 de

1995, para estos efectos y por la propia jerarquía legal de la misma (decreto ley),

redujo a dos tipos de modalidades las licencias que traía el decreto reglamentario

1753 de 1994: “La licencia ambiental y otros permisos” y la “Licencia ambiental

global”; vale decir ambas de tipo ambiental, pero la primera con un carácter
genérico (Art.132) y, la segunda, que es de dos clases, con un carácter específico

para la explotación de campos petroleros y de gas (ley 99/93-Art. 52 parágrafo 2º.)

o para la etapa de explotación minera (parágrafo adicional del mismo artículo 52,

según el artículo 136 del decreto 2150).

Como consecuencia, en el caso consultado que se refiere a ejecución de obras en

proyectos de exploración y explotación de hidrocarburos, la licencia ambiental es

de carácter global y comprende e incluye todos los permisos o autorizaciones

necesarios para el desarrollo del proyecto, obra o actividad, anejos a la

infraestructura de dicho proyecto.

B. Licencia de urbanismo y construcción.

De conformidad con el artículo 313 numeral 7º de la Constitución Nacional,

corresponde a los concejos:

“Reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites que

fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con
la construcción y enajenación de inmuebles destinados a
vivienda”.

Esta competencia debieron ejercerla los municipios, dentro de los límites

señalados por las disposiciones legales y reglamentarias vigentes, después de

transcurridos seis (6) meses a partir de la vigencia de la ley 136 de 1994, término

dentro del cual la Superintendencia de Sociedades les trasladaría los documentos

relativos a tales funciones e impartiría la capacitación que las autoridades de éstos

requirieran para su cabal cumplimiento (Art. 187).

El decreto ley 2150 de 1995 modificó el capítulo VI de la ley 9ª de 1989 sobre

licencias y sanciones urbanísticas. En su artículo 49 prevé que los municipios y

distritos están obligados a expedir el plan de ordenamiento físico para el adecuado

uso del suelo dentro de su jurisdicción, el cual incluye los aspectos previstos en el

artículo 34 del decreto-ley 1333 de 1986.

Con sujeción a dicho plan debe obtenerse licencia de urbanismo o de construcción

para adelantar obras de construcción, ampliación, modificación, adecuación y

reparación, demolición de edificaciones o de urbanización, parcelación para

construcción de inmuebles y de terrenos en las áreas urbanas y zonas rurales.

A partir de los seis meses siguientes a la vigencia del decreto 2150, los municipios

y distritos con población superior a 100.000 habitantes debieron encargar la

expedición de licencias de urbanización y construcción a curadores urbanos,

quienes estarán obligados a dar fe acerca del cumplimiento de las normas

vigentes aplicables en cada caso particular y concreto. En los municipios con

población inferior a 100.000 habitantes, los alcaldes o secretarios de planeación

son los encargados de tramitar y expedir las licencias de urbanización y

construcción.

La curaduría urbana se asignó a particulares encargados de estudiar, tramitar y

expedir las licencias de urbanismo o de construcción, a petición del interesado en

adelantar proyectos de urbanización o de edificación, en las zonas o áreas de la

ciudad que la administración municipal les haya determinado como de su

jurisdicción. Su ejercicio implica una función pública que tiene por objeto la

verificación del cumplimiento de las normas urbanísticas y de edificación vigentes

en el distrito o municipio, mediante el otorgamiento de licencia de urbanización y

construcción (Art.50).
La licencia de urbanismo y construcción la define la ley como el acto por el cual se

autoriza la adecuación de terrenos o la realización de obras (Art. 55). Para su

expedición el solicitante debe acompañar los siguientes documentos:

“1. Copia del folio de matrícula inmobiliaria del predio por

urbanizar o construir, expedida con anterioridad no mayor de
cuatro meses de la fecha de solicitud. Si el propietario fuere
persona jurídica deberá adjuntar certificado de existencia y
representación legal expedida con anterioridad no mayor a
cuatro (4) meses.

2. Copia del recibo de pago de impuesto predial en el que

figure la nomenclatura alfanumérica del predio.

3. Identificación y localización del predio.

4. Copia heliográfica del proyecto arquitectónico.

5. Un juego de la memoria de los cálculos estructurales, de

los estudios de suelos y planos estructurales, que sirvan
para determinar la estabilidad de la obra (Art. 57)”.

II. Consideraciones.

La licencia ambiental y la de urbanismo y construcción se originan en situaciones

diversas. La primera debe obtenerse como requisito previo para ejecutar una

obra, establecer una industria o desarrollar cualquier actividad que, de acuerdo

con la ley y los reglamentos, pueda producir deterioro grave a los recursos

naturales renovables o al medio ambiente o introducir modificaciones

considerables al paisaje. La segunda, para adelantar proyectos de urbanización o

de edificación.

Las autoridades competentes para expedir la licencia ambiental son: el Ministerio

del Medio Ambiente, las Corporaciones Autónomas Regionales, los distritos,

municipios y áreas metropolitanas cuya población urbana sea superior a un millón

de habitantes, así como las entidades territoriales delegatarias de las

Corporaciones Autónomas Regionales. La licencia urbanística y de construcción la

expiden, en los municipios y distritos con población superior a cien mil habitantes,

el curador urbano encargado de dar fe del cumplimiento de las normas aplicables

y, en los municipios de población inferior, los alcaldes o secretarios de planeación.

La licencia ambiental habilita para ejecutar un proyecto, obra o actividad que

incluye la planeación, ejecución, emplazamiento, instalación, construcción,

montaje, ensamble, mantenimiento, operación, funcionamiento, modificación y

desmantelamiento, abandono, terminación del conjunto de todas las acciones,

usos del espacio, actividades e infraestructura relacionadas y asociadas con su

desarrollo, y que puede producir deterioro grave a los recursos naturales

renovables o al medio ambiente o introducir modificaciones considerables o

notorias al paisaje. La licencia de urbanismo y de construcción habilita para

urbanizar o construir en un predio, identificado previamente en el folio de matrícula

inmobiliaria.

El proyecto, obra o actividad, incluye la construcción, los usos del espacio y en

general las actividades e infraestructura relacionadas y asociadas con su

desarrollo, es decir, comprende las construcciones técnicas propiamente dichas y

las “relacionadas y asociadas” al proyecto.

La construcción de campamentos, oficinas y, en general, las edificaciones

necesarias para ejecutar el proyecto, obra o actividad, es decir, todo lo

relacionado con la infraestructura del proyecto, son inherentes a éste y, por ello,

no se requiere de la obtención de otra autorización legal, pues para el caso de

obras y actividades de exploración, explotación, transporte, conducción y depósito

de hidrocarburos y construcción de refinerías, la competencia está radicada,

privativamente, en el Ministerio del Medio Ambiente.

La Sala considera que, no obstante la amplitud de esta licencia, deberán

respetarse, siempre, las facultades que tienen los municipios en materia de

impuestos y de uso del suelo, en cuanto a edificaciones que no formen parte de la

infraestructura del proyecto.

III. Se responde:

En los proyectos de exploración y explotación de hidrocarburos no es necesario

tramitar, ante el curador urbano o la autoridad municipal, la expedición de la

licencia de construcción para desarrollar las obras correspondientes a

campamentos, oficinas y edificaciones que se necesiten para ejecutar el proyecto

petrolero, porque la licencia ambiental habilita para construir la infraestructura

relacionada y asociada con el proyecto, de la cual hacen parte dichas obras.

Transcríbase al Ministro de Desarrollo Económico. Igualmente envíese copia a la

Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República.

CESAR HOYOS SALAZAR JAVIER HENAO HADRÓN

Presidente de la Sala

LUIS CAMILO OSORIO ISAZA AUGUSTO TREJOS JARAMILLO

ELIZABETH CASTRO REYES

Secretaria de la Sala