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El conflicto en contexto 1998-2014

Chapter · May 2016

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Miguel Gomis-Balestreri Andres Davila

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 CAPÍTULO 2
EL CONFLICTO EN CONTEXTO 1998-20141

Andrés Dávila2
Miguel Gomis3
Gustavo Salazar4

Introducción

El propósito de este capítulo consiste en establecer, a partir del ámbito internacional y

nacional que involucra al conjunto de los agentes, la evolución que ha experimentado la
sociedad colombiana en su relación permanente con el conflicto armado no internacional
acaecido desde mediados de la década de los años sesenta del siglo XX. Se trata de
establecer cómo y por qué el Estado colombiano, a través del sector seguridad y defensa y,
en particular, de la Fuerza Aérea como parte de la fuerza pública, ha desarrollado una
capacidad institucional, estratégica, operacional, táctica y técnica para responder a las
amenazas que tuvo que enfrentar y que aún siguen vigentes: cómo se han relacionado en
este período Estado (y dentro del Estado en particular la Fuerza Pública, con énfasis en la
Fuerza Aérea Colombiana), sociedad civil y grupos armados organizados, y sus respectivas
interacciones; es decir, el contexto internacional, geopolítico, geoeconómico,
geoestratégico, político, institucional, económico, social, geográfico, ambiental y cultural, y
su relación dinámica con él. Todo ello, con énfasis en el período 1998-2014, el cual se
justifica a continuación.

1
La elaboración de este capítulo fue producto de un trabajo colectivo. La redacción del Contexto
internacional corrió por cuenta de Miguel Gomis, internacionalista; los antecedentes del conflicto los redactó
Gustavo Salazar Árbelaez, abogado y politólogo, quien aportó también a la lectura y mejor elaboración de la
aproximación al caso colombiano y las coyunturas; la aproximación al caso colombiano y las coyunturas
fueron escritas por Andrés Dávila, polítólogo. No obstante, para lograr la versión final fue fundamental el
aporte de los siguientes miembros del equipo: Luis Gabriel Salas, geógrafo, quien aportó la información sobre
dinámica e intensidad del conflicto y elaboró la Línea de Tiempo al respecto; Camilo Alejandro Espitia,
economista y politólogo, quien brindó la información de contexto socioeconómico y aportó los análisis de
desempeño económico y social durante las coyunturas estudiadas, con el apoyo de Alejandra Garzón,
comunicadora y politóloga; Ricardo Medina (abogado, experto en seguridad nacional), quien aportó sus
conocimientos sobre derecho operacional y, en general, sobre el papel jugado por la FAC y la Fuerza Pública
en el período estudiado; a él se debe, en particular, la versión sobre el caso Santo Domingo incluida;
Alexander González, sociólogo, y Daniela Gómez Rivas, politóloga, quienes hicieron juiciosos comentarios a
las versiones entregadas. Mención adicional es necesaria para los dos evaluadores del texto, Jean Carlo Mejía
Gutiérrez y Mario Gómez quienes, luego de una muy rápida y juiciosa lectura, permitieron con sus acertados
comentarios mejorar partes relevantes del texto. Ricardo Esquivel, historiador, y su equipo aportaron también
sus luces para mejorar, corregir y precisar el texto que finalmente quedó.
2
Politólogo, maestro y doctor en Ciencias Sociales, profesor asociado y Director del Departamento de
Ciencia Política de la Facultad de Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales de la Pontificia Universidad
Javeriana.
3
Internacionalista, maestro en Relaciones Internacionales con Especialización en Finanzas y Estrategia y
máster en Gobierno y Administración Pública, profesor instructor del Departamento de Relaciones
Internacionales de la Facultad de Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales de la Pontificia Universidad
Javeriana.
4
Abogado, magister en Ciencia Política e Historia profesor instructor del Departamento de Ciencia Política de
la Facultad de Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales de la Pontificia Universidad Javeriana.
Desde una perspectiva que enfatiza el carácter sistémico del conflicto analizado y que lo
define como un Sistema de Conflicto Complejo de Carácter Permanente que, como se ve
más adelante, coincide con la caracterización de la situación existente en Colombia en el
período considerado, se trata de mostrar cómo, a nivel nacional y en cinco regiones
escogidas, se configuran contextos que dan cuenta de cómo, cuándo y por qué la Fuerza
Pública y, en particular, la Fuerza Aérea Colombiana, actúa para hacer posible el creciente
predominio militar y para afianzar la presencia del Estado, la vigencia de su
institucionalidad y soberanía. Ello, mientras se controlan las variables del conflicto y se
generan condiciones para una negociación con algunos de los grupos armados organizados
ilegales que aceptan entrar en este tipo de proceso para poner fin al conflicto mencionado.
Proceso que es particularmente significativo en el período indicado.

A partir de lo aquí expuesto se puede avanzar en la comprensión de por qué y cómo la

Fuerza Pública colombiana y, como parte de ella, las Fuerzas Militares, en particular la
Fuerza Aérea Colombiana, desarrollaron las políticas, estrategias, planes, programas y
operaciones que permitieron al Estado colombiano revertir una situación de deterioro y
grave amenaza al cumplimiento de sus funciones esenciales de garantizar la vigencia real
del sistema democrático y los derechos humanos fundamentales. Ello, como consecuencia
del desafío al control territorial, apropiación de recursos, ejercicio de la violencia, e
incidencia sobre comunidades, entre otros, por parte de los grupos armados organizados
(guerrillas y grupos de autodefensas ilegales) en una dimensión y magnitud no conocida
hasta ese momento, situación que tendió a configurarse durante el transcurso de la década
de los años noventa y, con mayor fuerza, entre 1996 y 1998.

El escalamiento de las “hostilidades”,5 pero ante todo el carácter masivo de modalidades de

violencia6 constitutivas de graves violaciones a los derechos humanos y graves infracciones
al derecho internacional humanitario, llevaron al país a una situación que ha sido
caracterizada como crisis humanitaria sin precedentes, indicador inequívoco de su

5
Este concepto no está definido en el derecho positivo. Por él se entienden, como lo señala Pietro Verri y
como consecuencia de su uso, “los actos de violencia ejercidos por un beligerante contra un adversario a
efectos de aniquilar su resistencia y de obligarlo a seguir su propia voluntad. Como ejemplo pueden citarse las
expresiones siguientes: conducción de las hostilidades, actos hostiles, personas que participan o que no
participan en las hostilidades, efectos de las hostilidades, suspensión de las hostilidades, final de las
hostilidades” (cf. H III; H IV R arts. 22-41; H VI; G I-IV art. 3 común; G I art. 17; G III arts. 67,118, 119; G
IV arts. 44, 49, 130, 133-135; GP I arts. 33, 41, 45, 47, 59, 60). Pietro Verri, Diccionario de Derecho Internacional
de los Conflictos Armados, (Bogotá: Comité Internacional de la Cruz Roja, Tercer Mundo Editores, 1998).
El término es usado ampliamente en la codificación de normas de Derecho Internacional Humanitario
Consuetudinario realizado por el Comité Internacional de la Cruz Roja bajo la dirección de Jean Marie
Henckaerts. Jean Marie Henckaerts y Louise Doswald Beck, El derecho internacional humanitario consuetudinario,
(Bogotá: Comité Internacional de la Cruz Roja, 2008).
6
El reconocido investigador Charles Tilly emplea este término en su libro Violencia Colectiva. Véase Charles
Tilly, Violencia Colectiva: La destrucción coordinada. (Barcelona: Editorial Hacer, 2007).
Así mismo, el término modalidades de violencia es parte del título del Capítulo I del Informe Basta Ya del
Centro Nacional de Memoria histórica y comprende en su acepción conductas como el homicidio y asesinato,
desaparición forzada, toma de rehenes (secuestro), desplazamiento forzado, etc. Véase CNMH, Basta Ya
(Bogotá: CNMH, 2013).
descomposición7. Sin embargo, y de manera paralela a la expansión del poder de los grupos
armados organizados, el Estado colombiano implementó y desarrolló una sólida estrategia
de fortalecimiento institucional, no exenta de dificultades y en algunos casos equívocos,
que permitió revertir una situación de relativo cuestionamiento a la superioridad militar y
armada.8 En el cumplimiento de esta tarea, la Fuerza Aérea Colombiana se convirtió en
piedra angular y garantía de la paulatina consolidación de sucesivos avances en la
consecución del monopolio legítimo del uso de la fuerza, en particular, al desarrollar una
condición de superioridad aérea que no pudo ser contestada por los grupos armados
organizados ilegales y, en particular, por las FARC.

El propósito señalado, amplio, complejo, exigente, ha sido abordado con una doble
estrategia de aproximación académica, que está desarrollada en el capítulo previo, en el
cual se establece la propuesta conceptual y metodológica que guía este abordaje. Cabe
señalar que, la aproximación teórica y metodológica propuesta ha sido aplicada de manera
diferenciada en este capítulo y respecto de lo que fue elaborado en los informes regionales.
El equipo académico ha trabajado con claridad y convicción respecto del enfoque escogido,
dado que permite una mirada comprensiva, diversa, compleja, pero es consciente de que en
la aplicación respecto de los distintos niveles hay todavía un primer ejercicio de
aproximación que requiere decantarse. De allí que pueda notarse un tratamiento
diferenciado para lo aquí incluido, respecto de lo que se trabaja y la manera como se ordena
la aproximación a los casos regionales.

En consonancia con lo allí planteado y para el propósito indicado, en este capítulo se

desarrolla, luego de esta introducción, en primer lugar, una aproximación al contexto
internacional que enmarca lo sucedido y le da un referente amplio al caso colombiano. En
segundo lugar, se elabora una caracterización general de la situación colombiana al
finalizar el siglo XX y comenzar el siglo XXI, en la cual se proponen unas hipótesis
generales de interpretación que sirven de referencia para las caracterizaciones de los
períodos señalados y las coyunturas críticas escogidas. En tercer lugar, se establecen unos
antecedentes que permiten abordar de mejor manera el período estudiado y se incluye una
revisión del surgimiento de los grupos armados organizados ilegales.9 En cuarto lugar, se

7
El factor de descomposición comenzó a asociarse al hecho de que, sin tener una dinámica de confrontación
armada significativa, los principales afectados de las estrategias, acciones, operaciones fueron crecientemente
distintos sectores de la población civil. Véase de aquella época Camilo Echandía, “El Conflicto Armado
Colombiano en los años noventa: cambios en las estrategias y efectos económicos” y Eric Lair, “Colombia:
una guerra contra los civiles” en Colombia Internacional 49/50 (2001) 117-147.
8
Por la época autores como Eduardo Pizarro Leongómez y Alfredo Rangel argumentaron, siguiendo el caso
de El Salvador, la existencia de un “empate militar negativo” e, incluso, de un paso de la “Guerra de
Movimientos” a la “Guerra de Posiciones”. Desde la perspectiva que aquí se quiere desarrollar, tales
caracterizaciones resultan a todas luces excesivas. En términos relativos, el segundo quinquenio de la década
de los años noventa del siglo XX coincidió con la mayor capacidad de Grupos Armados Organizados de
carácter insurgente para acumular fuerza armada e infligir derrotas importantes especialmente al Ejército y a
la Policía, pero ello está lejos de las definiciones arriba señaladas. Véase Andrés Dávila et al., “Al caído
caerle: las vicisitudes del Ejército durante el período de Ernesto Samper, 1994-1998”, Colombia Internacional
49/50 (2001) 157-162.
9
Según el enfoque escogido, unos antecedentes semejantes deberían elaborarse para la Fuerza Pública
colombiana. No obstante, en consonancia con el objeto de la tarea adelantada: construcción de contexto para
la memoria institucional, pero sin involucrarse en esta, como tampoco en la memoria operacional, se ha
hace una breve explicación de la periodización propuesta y de cómo sirve para definir y
establecer las coyunturas críticas a ser estudiadas desde el nivel nacional. En quinto lugar,
se presenta una caracterización de cada una de las coyunturas críticas planteadas, la cual
permite fijar el contexto amplio y comprensivo en que se desenvuelve el conflicto armado
no internacional y la gestión de la seguridad y la defensa para su contención y solución
definitiva, la cual se ha planteado en el período reciente a partir del desarrollo de
negociaciones de paz o intentos de tales con los grupos guerrilleros que han sido
protagonistas de parte importante de la violencia sufrida en las dos últimas décadas.

1. EL CONTEXTO INTERNACIONAL DEL CONFLICTO NO INTERNACIONAL

COLOMBIANO EN EL PERÍODO 1998-2014

1.1 A modo de introducción

Son muchos los fenómenos internacionales que han marcado la agenda latinoamericana y
colombiana. Más allá de la clara y evidente relación entre los contextos internos con la
política exterior estadounidense, existe una amplia panoplia de elementos que han
impactado e impactan en el conflicto colombiano así como en sus vías de solución.10 En
este texto no se puede reseñar la totalidad de los eventos internacionales que han impactado
directa o indirectamente sobre el proceso de paz. No obstante, sí se proponen las variables y
grandes corrientes que permiten clasificarlos.
La pregunta principal que se puede plantear es, ¿qué factores internacionales han impactado
en el proceso político y en el conflicto no internacional que ha vivido Colombia en el
período señalado? A este nivel, ¿cuáles han favorecido la prolongación del conflicto y
cuáles favorecen su finalización? No sólo se trata de analizar de manera sintética el
contexto internacional en relación con lo sucedido hasta ahora. Hay que, igualmente,
ampliar la reflexión al post-acuerdo: ¿qué factores internacionales podrían incidir en la
aplicación de los acuerdos, si es que estos se concretan? La clave está en intentar saber
desde lo internacional: a) lo que ha favorecido una prolongación del conflicto en Colombia
cuando la mayoría de guerrillas inmersas en conflictos armados no internacionales
latinoamericanos han finalizado en la década de los 90, y b) lo que ha favorecido la
tendencia hacia la pacificación (en términos de Diehl, Druckman y Wall).11

1.1.1 Perspectiva teórico-conceptual

Antes de ofrecer pautas de respuesta, se propone una visión conceptual que enmarca la
reflexión. Las relaciones internacionales (RRII) como disciplina académica están marcadas

preferido una referencia necesaria pero sin profundizar y sin cruzar la frontera temática respecto de estos dos
ámbitos de memoria.
10
Carlos Enrique Moreno León, “Relaciones entre Colombia y Europa 1999-2002: alianzas y conflicto en la
cooperación internacional”, Revista CS 3 (2002).
11
Paul F. Diehl, Daniel Druckman, and James Wall, “International Peacekeeping and Conflict Resolution. A
Taxonomic Analysis with Implications”, Journal of Conflict Resolution 42:1 (1998).
por la diversidad de sus visiones teóricas, empero, los enfoques han ayudado a perpetuar un
cierto eurocentrismo en la identificación de las problemáticas.12 En este marco, se tienden a
usar cotejos teóricos hoy día inoperativos (como los conceptos de poder o hegemonía). En
razón de ello, la propuesta de Bertrand Badie13 es particularmente acertada: una vez
debatida la inexistencia del orden unipolar efectivo,14 se puede contemplar la tesis según la
cual se estaría en un mundo apolar. Partiendo de las ideas propuestas por Haass, 15 Badie
describe las estrategias actuales como diplomacia de connivencia o de club.
Según Badie, las relaciones internacionales hoy se organizan desde la yuxtaposición de
esferas entre las cuales las instancias de gobernanza global son escasamente efectivas. La
gobernanza no responde entonces a la suma de los arreglos institucionales derivados de los
organismos internacionales. Se estaría actualmente más bien ante una simple suma de redes
de socios. Según la perspectiva de la preponderancia de una diplomacia de connivencia,
habría tres supuestos. Primero, es erróneo pensar que los conjuntos regionales son sinónimo
de integración regional. Las teorías sobre dicho concepto siguen sin tener puntos claros de
convergencia.16 Para el caso colombiano, la integración regional ha sido dubitativa así
como con efectos limitados. Esto significa que la pacificación interna podría generar
mayores réditos comerciales y sociales de los acuerdos ya alcanzados, pudiendo aparecer
un fenómeno de spillover (en términos de Doyle y Sambanis):17 cuanto más se pacifican los
territorios más se benefician de la inserción internacional, la cual a su vez puede ayudar a
aumentar los ingresos de las poblaciones locales.

12
Amitav Acharya, “Global International Relations (IR) and Regional Worlds”, International Studies
Quarterly, 58 (2014).
13
Bertrand Badie, La diplomatie de connivence. Les dérives oligarchiques du système international (Paris:
La Découverte; Poche, 2013), 281.
14
Cesare Merlini, “Empire, Multipolar World or Global Governance. Take your pick”, The International
Spectator 38 (2003).

15
Richard N. Haass, “The Age of Nonpolarity”, Foreign Affairs 87: 3 (2008).

16
Federico Urdanivia, “Un recorrido por las teorías de la integración regional”, Análisis Económico, XVII:
34 (2001).
17
Michael W. Doyle and Nicholas Sambanis, “Introduction: War-Making, Peacebuilding, and the United
Nations”, en Making War and Building Peace: United Nations Peace Operations (Princeton: Princeton
University Press, 2006) 1-26.
Segundo, hay que diferenciar entre la incapacidad del sistema de gobernanza mundial con
la incapacidad de los actores a ser relevantes.18 En el caso de los conflictos que se
perpetuaron (con diversidad de factores como lo señala Zoubir,19 desde el caso del Sáhara
Occidental) esto significaría que la incapacidad para generar o facilitar soluciones desde las
instancias multilaterales (especialmente OTAN y ONU) no se debe solo a las limitaciones
de dichos escenarios sino también a la incapacidad de los actores para hacerse escuchar o
ser relevantes. En el caso colombiano esta condición es precisamente inexistente, puesto
que los actores externos no han querido intervenir directamente en el conflicto (ni en
misiones de organismos multilaterales ni por invitación del propio país) aun cuando el país
si ha pedido ayuda indirecta (a través de cooperación financiera o técnica para organizar su
propia operación de “peacebuilding” y “peacekeeping”). A este respecto se pueden citar el
Plan Colombia con Estados Unidos (EEUU), ayuda para desmovilización desde la Agencia
de Cooperación de los Estados Unidos para el Desarrollo (USAID, por sus siglas en inglés)
o asistencia para generar cultivos alternativos con la ayuda del Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo, (PNUD) en colaboración con la Oficina de las Naciones Unidas
contra la Droga y el Delito (UNODC, por sus siglas en inglés) así como la Unión Europea
(UE) en colaboración con la Comunidad Andina de Naciones20 o directamente en Colombia
con los Laboratorios de Paz21. La guerra contra el terrorismo demuestra una vez más que
los acercamientos al escenario global y la cooperación divergen entre actores dominantes.
Estados Unidos busca la estabilidad por vías de “hard power” y la Unión Europea, UE, el
desarrollo por vías de “soft power”.22

Tercero, ciertos mitos y narraciones sobre la territorialidad y sus actores han condicionado
el rol y visiones de los procesos regionales.23 Además, para complejizar dicho panorama, el
papel de las regiones en el nuevo orden mundial es difícilmente generalizable,24
especialmente para las instancias cuya trayectoria choca con el nuevo papel de los países en
vías de desarrollo.25 En la situación de Colombia existía una clara tendencia, desde fuera, a

18
Bertrand Badie, La diplomatie de connivence. Op.cit.
19
Yahia H. Zoubir, “The Western Sahara Conflict: A Case Study in Failure of Prenegotiation and
Prolongation of Conflict”, California Western International Law Journal 26:2 (1996) 173-213.
20
Una de las pocas áreas en las cuales la UE sigue apoyando a la CAN (a pesar del fracaso de la negociación
del tratado birregional comercial) es precisamente la lucha contra los cultivos ilícitos. Véase Giovanni
Molano Cruz, “Actores y estructuras del interregionalismo Union Europea-Comunidad Andina”, Revista
Mexicana de Sociologia 69:4 (2007); European Commission, “Colombia Country Strategy Paper 2007-2013”,
International journal of integrated care (2007): 77
21
Ibid.
22
Esto no significa evidentemente que sea exclusivo o incompatible. Estados Unidos también hace uso de
“soft power” -en términos de Joseph Nye-, que tiene consecuencias sobre la profesionalización y
homogeneización de fenómenos inclusive militares. Véase Joseph Nye, The future of power, (Public Affairs,
2011) 4-6.
23
Lila Leontidou, “The Boundaries of Europe: Deconstructing Three Regional Narratives”, Identities 11:4
(2004); William Biebuyck; “European Imaginaries and the Intelligibility of Integration”, Journal of
Contemporary European Studies 18:2 (2010) 161-180.
24
Büttner, Sebastian y Delius, Anna. “The ‘World-Cultural’ Constitution of Regions: Sub-national Regional
Mobilization from a World Society Perspective”. Journal of Contemporary European Studies 23:3 (2015):
193-207.
25
Brij Mohan, “The fall and rise of the Third World”, Journal of Comparative Social Welfare 25 (2015): 71-
78.
recalcar el ausente control territorial efectivo para explicar la perpetuación del conflicto.
Esta visión simplista está siendo hoy objeto de revisión desde los hechos.26

La visión aquí ofrecida parte de principios compatibles con el marco teórico propuesto en el
Capítulo 1 de este libro, en la medida en que la diplomacia de connivencia en el mundo
apolar está marcada por la superposición de reglas de juego formales e informales, 27 siendo
esa multiplicidad la que explicaría los límites a la gobernanza internacional y regional.

1.1.2 Tres fenómenos centrales en la década de los noventa

En cada una de las décadas estudiadas en este documento pueden rastrearse tres fenómenos
que resultan centrales para la comprensión del impacto de lo internacional en Colombia. El
primero fue la oleada de democratizaciones,28 especialmente en el Cono Sur y
Centroamérica. En dicha tendencia se reforzaron los sistemas políticos a través de reformas
que profundizaban o instauraban descentralizaciones político-administrativas y fiscales,29
además de ofrecer un presidencialismo marcado tras un debate en el cual el
parlamentarismo fue descartado.30 El contexto democratizador de la región no ha impedido
que durante más de una década las democracias fueran de “baja intensidad”,31en razón de la
perpetuación de ciertos problemas como la corrupción o el populismo (en términos de
Hermet).32 En el caso de Colombia, la reforma constitucional de 1991 marcó cambios en el
sistema de partidos33 que generaron nuevas reglas institucionalmente progresistas, como el
reconocimiento de los derechos de las minorías.34 No obstante, esta normalización política
no es comparable al resto de los países de la región al haberse perpetuado violencia política
que entre otras cosas generó migraciones que han condicionado las políticas exteriores
hacia Colombia (por ejemplo de Ecuador, Chile o España).35
El segundo fenómeno de gran relevancia durante la década de los noventa fue la difusión de
las reformas neoliberales, las cuales conllevaron la implementación de una nueva gestión
pública y la privatización de servicios públicos en gran parte de la región.36Los duros

26
Francisco Gutiérrez Sanín and Mauricio Barón, “Re-stating the State: Paramilitary Territorial Control and
Political Order in Colombia (1978-2004), Crisis States Research Centre working papers series 1 (2006).
27
Beltrand Badie, “Realism under Praise, or a Requiem? The Paradigmatic Debate in International
Relations”, International Political Science Review 22.3 (2001).
28
Guillermo O’Donnell, “On the State, Democratization and Some Conceptual Problems: A Latin American
View with glances at Some Postcommunist Countries”, World Development 21: 8 (1993) 1355-1369.
29
Elisa Willis, Christopher Garman, Stephen Haggard, “The Politics of Decentralization in Latin America”,
Latin American Research Review 34:1 (1999) 7-56.
30
Mario Serrafero, “Presidencialismo y parlamentarismo en América Latina: un debate abierto”, Revista
Mexicana de Sociología 60:2 (1998) 165-186.
31
Dirk Kruijt,”Low Intensity Democracies: Latin America in the Post-Dictatorial Era”, Bulletin 20:4 (2001)
409-430.
32
Guy Hermet, “El populismo como concepto”, Revista de Ciencia Política (Santiago) 23.1 (2003) 4-18.
33
Manuel Alcántara et al., Reformas económicas y consolidación de la democracia 1980-2006 (Madrid:
Síntesis, 2006).
34
OECD. OECD Reviews of Innovation Policy: Colombia 2014 (OECD Publishing, 2014).
35
Adriana Carolina Silva and Douglas S. Massey, “Violence, Networks, and International Migration from
Colombia”, International Migration 53:5 (2015) 162-178.
36
Luiz Carlos Bresser-Pereira, “Reforma de la nueva gestión pública: Ahora en la agenda de América Latina,
sin embargo...”, International Journal of Political Studies 3 (2001) 1-24.
ajustes en las políticas supusieron un aumento de la pobreza y desigualdad en la región 37.
La incapacidad para llevar a cabo políticas sociales se vio acompañada por una
liberalización del comercio marcada por la entrada en vigor en 1994 del Tratado de Libre
Comercio entre Estados Unidos, México y Canadá (NAFTA, por sus siglas en inglés).
Dichos acuerdos son más amplios y ambiciosos que los bilaterales, como el firmado entre
Colombia y EEUU de 2011.38 Varios países emprendieron una transición a la economía de
mercado abrupta, por cuyo sendero ya había transitado la nueva Federación Rusa con sus
privatizaciones desde el año 1992. Este aperturismo, sin embargo, estaba relacionado con la
aparición o perpetuación de yuxtaposición de regímenes39, debido a autoritarismos sub-
nacionales.40
El aperturismo en la región llevó igualmente a fragilidades, como la crisis mexicana del
1994, con su “efecto tequila”, demostrando que las crisis de deuda y de cambio todavía
eran una realidad latinoamericana. Lo interesante es que si bien Colombia no experimentó
tan a fondo esa política dictada desde Washington, sus vecinos sí, repercutiendo en los
flujos y compitiendo entre ellos. De hecho, en Colombia los ajustes se debieron a un
contexto macro-económico ralentizado y no tanto a debilidades financieras. Una de las
soluciones ofrecidas fue la integración regional, entendida como estrategia de desarrollo,41
así como nuevos flujos y tipos de cooperación internacional.42 El nuevo regionalismo
centroamericano43 mostró un interés en aumentar la integración social,44 aunque con
resultados mitigados y un desarrollo a medias en razón de la inserción en mercados
globales en los cuales los países no eran competitivos.45 Las naciones latinoamericanas han
sido reticentes a ceder soberanía a instancias supra-nacionales, aun cuando la coordinación
trasnacional es clave como en el caso de las migraciones o la lucha contra el narcotráfico.
El tercer fenómeno relevante de los años noventa fue la intensificación y posterior
pacificación de conflictos. Los que habían estallado en razón de las divergencias
ideológicas tuvieron que confrontar la pérdida de la referencia soviética así como la puesta
en duda de los límites territoriales de los Estados heredados de la segunda Guerra Mundial.
Surgía entonces una clara dualidad: los conflictos ideológicos propios de la Guerra Fría

37
Para serie de datos comparados del comportamiento del GINI, véase
http://datos.bancomundial.org/indicador/SI.POV.GINI?page=4.
38
A sabiendas de que la estrategia de EEUU y la UE ha ido hacia la bilateralización en razón de las
debilidades de los conjuntos regionales, favoreciendo la asimetría entre socios. Véase Commins, Margaret M.
“Understanding United States Foreign Policy Toward Latin America: Lessons from a Comparison of NAFTA
and the Colombian Trade Promotion Agreement”, The Latin Americanist 57:4 (2013).
39
Edward Gibson, Boundary Control (New York: Cambridge University Press), 192.
40
John Sidel, “Economic Foundations of Subnational Authoritarianism: Insights and Evidence from
Qualitative and Quantitative Research”, Democratization 21:1 (2012) 161-184.
41
Arturo Cancino Cadena y Carolina Albornoz Herrán, “La integración regional como instrumento de
desarrollo para América Latina”, Colombia Internacional 66 (2007) 120-146.
42
Alejandra Ripoll, “La Cooperación Internacional: Alternativa Interestatal en El Siglo XXI”, Revista de
Relaciones Internacionales, Estrategia Y Seguridad 2:1 (2007) 67-83.
43
Benedict Bull, “’New Regionalism’ in Central America”, Third World Quarterly 20:5 (1999) 957-970.
44
Carlos Roberto Pérez, Humberto Soto de la Rosa, Andrea Pellandra, Integración social en Centroamérica.
Situación al 2012, tendencias y propuestas. (México: CEPAL/GIZ, 2013).
45
William I. Robinson, “(Mal)Development in Central America: Globalization and Social Change”,
Development and Change 29:3 (1998) 467-497.
finalizaban, al tiempo que los internos estallaban,46 entre ellos muchos de índole étnica.
Este último punto en razón de que la descolonización se hacía efectiva y definitiva tanto
política como socialmente. No obstante, es importante tener en cuenta que en los orígenes
de algunos de esos conflictos internos, como el colombiano, está presente la cuestión
ideológica de manera relevante.
Mientras pocos conocieron transiciones pacíficas como Sudáfrica (en 1991 se abolieron las
leyes del Apartheid y en 1994 Nelson Mandela era elegido presidente), la violencia étnica y
nacionalista marcaba la persistencia de conflictos a pesar de la progresiva recuperación de
funcionalidad por parte de la ONU. En 1992 estallaba la guerra entre Bosnia y Croacia y
para 1994 el genocidio en Ruanda, seguido en 1995 del genocidio en Srebrenica. Hubo
pues en los años noventa una clara tensión entre segregación e integración.47
La resolución de los conflictos latinoamericanos fue progresiva aunque con notables
diferencias en sus consecuencias, así como en sus incentivos.48 En 1992 se firmaban los
acuerdos de Chapultepec que finalizaban la guerra civil de El Salvador, en 1996 se
firmaban los acuerdos de paz en Guatemala tras un genocidio contra indígenas.49
Paradójicamente, en 1994 nacía al sur de México la rebelión del Ejército Zapatista de
Liberación Nacional, demostrando que, a pesar de la desideologización de los conflictos,
estaban surgiendo nuevos paradigmas de lucha como el indigenismo o el alter-
mundialismo.50 Los nuevos partidos étnicos ganaron terreno electoral en muchos países de
la región,51 reforzando así la tendencia hacia la redefinición de las identidades e inclusive
de las relaciones bilaterales regionales.

1.1.3 Tres fenómenos centrales de los años dos mil

De la misma manera que para los años noventa, existieron durante la primera década del
nuevo siglo tres fenómenos centrales internacionales transversales que marcaron América
Latina. En primer lugar, la aparición de la guerra contra el terrorismo internacional desde
los Estados Unidos y sus aliados, como respuesta a los ataques del 11 de septiembre del
2001, así como los de Madrid en 2004 y Londres en 2005. Desde dicha estrategia, las
guerras de Afganistán (inicio en 2001) y de Irak (inicio en 2003) marcaron la agenda
militar durante los dos gobiernos de George W. Bush, dejando que el presidente Barack
Obama, 2008-2016, manejara dos guerras que no tienen final. 52 La guerra contra el

46
Stathis N. Kalyvas and Laia Balcells, “International System and Technologies of Rebellion: How the End of
the Cold War Shaped Internal Conflict”, American Political Science Review 104:3 (2010) 415-429.
47
Sako Musterd, “Segregation and Integration: A Contested Relationship”, Journal of Ethnic and Migration
Studies 29:4 (2003) 623-641.
48
No hay que olvidar que el narcotráfico ha sido una fuente de financiación y un contexto que ha
desincentivado la pacificación colombiana.
49
Elizabeth Oglesby and Amy Ross, “Guatemala’s Genocide Determination and the Spatial Politics of
Justice”, Space and Polity 13.1 (2009) 21-39.
50
Fabiola Escárzaga Nicté, “La emergencia indígena contra el neoliberalismo”, Política y Cultura 22 (2004)
101-121.
51
Cal Burguete y Araceli Mayor, “De organizaciones indigenas a partidos étnicos: nuevas tendencias en las
luchas indias en América Latina”, LiminaR Estudios Sociales y Humanísticos 5.2 (2007) 144-162.
52
José Luis Valdés-Ugalde y Frania Duarte, “Del poder duro al poder inteligente. La nueva estrategia de
seguridad de Barack Obama o de la sobrevivencia de la política exterior de Estados Unidos”, Norteamérica,
8:2 (2013) 41-69.
terrorismo demostró, una vez más, que los acercamientos al escenario global y la
cooperación divergen entre actores dominantes. Como ya se indicó, tendencialmente,
Estados Unidos buscó la estabilidad por vías de “hard power” y la Unión Europea, UE, el
desarrollo por vías de “soft power”53.
El gobierno de Colombia se aprovechó de este contexto para asimilar la guerrilla con el
terrorismo con el fin de beneficiarse de la agenda internacional de los Estados Unidos. Al
mismo tiempo, Colombia tuvo una estrategia coherente: EEUU le ayudaba con la parte
militar (aunque también con el fortalecimiento institucional en general y otros tópicos
asociados a los efectos del conflicto) y la UE le ayudaba desde el reforzamiento de la
cultura de paz y sociedad civil.54 La lucha contra el terrorismo ha sido además una
extensión de la lucha contra las drogas,55 consigna que ha imperado en las Américas desde
su lanzamiento por Richard Nixon en 1973. La prolongación de la guerra contra las drogas
por la guerra contra el terrorismo ha prolongado la “agendación” internacional de Colombia
como “problema”. La misma Colombia, al ser el aliado central en la política antidroga
estadounidense, ha reforzado esa imagen y papel a través de las políticas públicas emanadas
desde los gobiernos centrales. Esto se ha dado a pesar de que Colombia haya fomentado la
idea desde los 2000 de la corresponsabilidad, con mayor énfasis durante los gobiernos de
Álvaro Uribe: a) el narcotráfico no proviene exclusivamente de Colombia (el
desplazamiento de cultivos hacia Perú y Bolivia lo confirma); b) los países del Norte deben
de actuar sobre el consumo.
Cabe añadir que además el conflicto colombiano ha visto una progresiva modificación de
los imaginarios56, en Consonancia con la guerra contra las drogas y contra el terrorismo. La
desideologización no ha dado paso a Ideas políticas renovadas sino a una categorización
sintética que niega la dimensión política: narcoterrorismo.

En segundo lugar, la aparición de las nuevas izquierdas o alternancias en América Latina.57

En 2000, Vicente Fox puso fin a más de 70 años de dominio del PRI en México; en 2004,
Tabaré Vásquez impulsó una agenda social en Uruguay; en 2006, Michelle Bachelet marcó
el regreso de la concertación en Chile; en 2008, Fernando Lugo ganó en Paraguay con un
discurso rupturista frente al eterno ganador (el Partido Colorado); y Luiz Inácio Lula da
Silva amplió las políticas de transferencias condicionadas al asumir su mandato en 2003.
Evidentemente, en dicho movimiento hay que igualmente incorporar a Hugo Chávez en
Venezuela, a Rafael Correa en Ecuador y Evo Morales en Bolivia. 58 Todas estas tendencias
han llevado a cabo políticas sociales que tratan de revertir las consecuencias de los ajustes

53
Véase nota 22.
54
Comisión Europea, Colombia Documento de Estrategia País 2007-2013 (Comisión Europea).
55
La cual se caracteriza por: a) prohibición del tráfico y producción, b) criminalización de consumidores en
función de criterios y clasificaciones internacionales, y c) erradicación de cultivos e incentivos para ofrecer
alternativas productivas.
56
Fenómeno que ha variado en función de las políticas del gobierno frente a las insurgencias así como los
propios imaginarios de los insurgentes y de la población, tanto la nacional como la internacional, respecto de
los miembros de estas organizaciones.
57
Jon Beasley-Murraya, Maxwell A Cameronb, and Eric Hershbergc, “Latin America’s Left Turns: an
introduction”, Third World Quarterly 30:2 (2009) 319-330.
58
La oleada de las nuevas izquierdas ha modificado evidentemente las relaciones estratégicas regionales,
siendo EEUU objeto de invectivas y crispación que paradójicamente ha reforzado la sintonía política.
neoliberales de los años 80 y 90, gracias a un contexto de bonanza económica,
especialmente sostenida en el aumento del precio de los productos primarios energéticos,
minerales y agrícolas.59
En tercer lugar, se encuentra el progresivo fortalecimiento económico y geopolítico de
Brasil y China, los cuales se han convertido en potencias regionales que contrabalancean el
multilateralismo dominado por Estados Unidos y Europa. En dicho contexto los procesos
de regionalización son profundizados con resultados mitigados por distensiones internas
latinoamericanas. En 1991 se firmó el Tratado de Asunción que marcaba la creación del
Mercosur y en 1993 se creó el SICA a partir del Protocolo de Tegucigalpa, firmado en
1991, tras debates esperanzadores de convergencia centroamericana.60

Los procesos de los años noventa fueron fortalecidos por el aumento de los intercambios
intra-regionales en un contexto de proliferación de integración en América Latina
(UNASUR en 2008, CELAC en 201061). Sin embargo, los limitantes a la regionalización
efectiva son numerosos y surgieron proyectos alternativos como la ALBA62 en 2004 de la
mano de Venezuela,63 inaugurando de manera efectiva su diplomacia del petróleo frente a
una perspectiva más ortodoxa del UNASUR.64 Se ha dado, pues, una clara dualidad que
condiciona el progreso del regionalismo en Latinoamérica: los procesos económicos no
llevan a integración política y social. En la dimensión geoestratégica esto ha supuesto
reforzar la debilidad latinoamericana como región en el escenario internacional,
favoreciendo las intenciones de Brasil para convertirse en potencia Suramericana (la cual
ha buscado separar estratégicamente Suramérica de Centroamérica).

1.1.4 Estructura de la reflexión

Una vez especificados los tres fenómenos determinantes para América Latina en la década
de los años noventa y en la primera década del nuevo siglo, se propone evaluar más
detalladamente los impactos sobre Colombia desde dos direcciones del análisis
simplificadas. Por un lado, están los factores o fenómenos internacionales que han
reforzado o refuerzan la culminación del conflicto armado no internacional, en este caso
con al menos dos grupos armados organizados ilegales como lo son las FARC y el ELN.
Por el otro, existen factores que han potenciado o podrían potenciar su continuación. En

59
James Martín Cypher, “¿Vuelta al siglo XIX? el auge de las materias primas y el proceso de
‘primarización’ en América Latina”, Foro Internacional XLIX.1 (2009) 119-162.
60
Alfredo Guerra-Borges, “Integración centroamericana en los noventa: de la crisis a las perspectivas”,
Revista Mexicana de Sociología 54:3 (1992) 115-127.
61
La Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) nació como proyecto impulsado por los países
suramericanos con el objetivo de fomentar una identidad regional (GL Bermúdez Torres, 2011). La
Comunidad de Estados Latinoamericanos (CELAC) nació como alternativa regional a la Organización de
Estados Americanos, buscando la integración y desarrollo (Heine, 2012).
62
La Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América (ALBA) nació como contra-propuesta al
modelo de liberalismo comercial propuesto desde EEEUU.
63
Rosalba Gómez y Edith Lugo, “La iniciativa ALBA en la integración regional”, Geoenseñanza 13:2 (2008)
217-230.
64
María Esther Morales Fajardo, “Liderazgos latinoamericanos: ALBA-TCP y Unasur como opciones de la
integración regional”, Confines de Relaciones Internacionales y Ciencia Política 9:17 (2013) 37-66.
ambos sentidos hay fenómenos cuya presencia o ausencia en la segunda década del nuevo
siglo se ha de entender en perspectiva histórica.
Se proponen tres dimensiones para la clasificación de los factores: a) la temporalidad,
donde se ve que existen fenómenos antiguos que no tuvieron impacto en Colombia y
nuevos que favorecen la culminación del conflicto por la vía de la negociación y el diálogo
en el país, b) el tipo de impacto, diferenciando si es directo o indirecto, y c) el origen del
fenómeno en cuestión, especificando si es vecinal, regional, nacional o global. Sobre la
base de estas tres variables se proponen dos matrices simplificadas orientadoras. La primera
que recoge la dimensión temporal, diferenciando entre los fenómenos nuevos (de la
segunda década del nuevo siglo) y antiguos (décadas de los noventa y dos mil) así como de
su progresión en el tiempo.

Tabla 1: Matriz para la clasificación de los factores internacionales en función de su

temporalidad
Aparece en Colombia Desaparece en Colombia
Antiguo Impacto + Vs - Impacto + Vs -
Nuevo Impacto + Vs - Impacto + Vs -

Fuente: elaboración propia

La segunda matriz recoge el origen frente al tipo de impacto que genera el factor
internacional considerado.

Tabla 2: Matriz para la clasificación de los factores internacionales en función de su

localización
Impacto directo Impacto indirecto
Regional y nacional Impacto + Vs - Impacto + Vs -
Global Impacto + Vs - Impacto + Vs -

Fuente: elaboración propia

Esta clasificación es extremadamente útil para sistematizar el análisis, y ello por tres
razones: a) es necesario saber cuáles son los factores internacionales que han ayudado a la
perpetuación del conflicto, b) es necesario saber si los factores internacionales que
favorecieron las pacificaciones en los 90 existen todavía, y c) es necesario identificar
factores internacionales recientes que pudieran favorecer o frenar la culminación del
conflicto armado no internacional, pacificación, de Colombia.

1.2. Refuerzos y limitantes para la culminación del conflicto armado no internacional

por la vía del proceso de paz, vistos desde lo internacional

Desde la comprensión de la progresión internacional se vislumbran dos paradojas. La

primera, relacionada con el impacto positivo: a pesar de que los factores internacionales
que favorecieron la pacificación en el continente sigan existiendo, son los nuevos factores
internacionales los que pueden ayudar a reforzar el proceso de paz para la culminación del
conflicto armado. La segunda, con los efectos negativos: algunos factores internacionales
que reforzaron los procesos de pacificación en América Latina siguen sin tener impacto en
Colombia o han desaparecido. A fin de sustentar esta posición, se revisan los refuerzos y
limitantes desde las variables anunciadas anteriormente en cuatro áreas temáticas
simplificadas: a) política, b) finanzas, c) comercio, y d) social.

1.2.1 Desde lo político

Desde los criterios retenidos para las matrices (temporalidad e impacto) se identifican tres
fenómenos políticos antiguos vinculados a las pacificaciones latinoamericanas que
desaparecen o están ausentes en el contexto colombiano desde el comienzo del nuevo siglo.
Primero, la desideologización post-autoritaria65 de impacto indirecto y de origen global
pero trayectoria regional, que ha desaparecido. En efecto, el surgimiento de las nuevas
izquierdas66 ha incitado y condicionado la supervivencia y normalización de la izquierda
colombiana, insertándose en nuevos paradigmas que se distancian de los discursos más
clásicos enarbolados por las guerrillas desde los años sesenta.67 Empero, América Latina
también ha experimentado un contexto de reacción a las nuevas izquierdas nacidas en los
años 2000. El contexto internacional de los años 2000 ha sido pues de re-ideologización,
donde se desdramatizaron ciertas experiencias progresistas, como la brasileña o la
uruguaya, mostrando buenos resultados y alta aceptación social.
Segundo, el intervencionismo extranjero militar (de impacto directo y origen nacional o
global), que se ha reducido, con Estados Unidos que intervino con armas por última vez en
Panamá en 198968 para imponer la democracia. Tercero, el hecho de que América Latina ya
no es foco de atención internacional, estando “Occidente” enfocado hacia las
desestabilizaciones de Oriente Próximo, África o Europa del Este. De hecho, la
polarización y crispación internacional en torno al retorno de la religión en las agendas
públicas no ha afectado a Colombia a pesar de su progresivo acercamiento a Israel. La
política geoestratégica colombiana hacia un multilateralismo efectivo ha estado frenada por
la clara dependencia comercial a unos pocos socios.
Se identifican igualmente tres fenómenos “antiguos” que reaparecen a nivel internacional
con influencia en Colombia. Primero, los conflictos territoriales y marítimos,69 en los
cuales la Convención del Mar de 1982 (que Colombia no ha ratificado) ha relanzado las

65
Jeffrey Goldfarb, “Post-Totalitarian Politics: Ideology Ends Again”, Social Research 57:3 (1990) 553-554.
66
Jean Grugel and Pia Riggirozzi, “Post-neoliberalism in Latin America: Rebuilding and Reclaiming the State
after Crisis”, Development and Change 43:1 (2012) 1-21.
67
Cabe añadir que, además, el conflicto colombiano ha visto una progresiva modificación de los imaginarios,
en consonancia con la guerra contra las drogas y contra el terrorismo. La desideologización no ha dado paso a
ideas políticas renovadas sino a una categorización sintética que niega la dimensión política: narcoterrorismo.
No obstante el reconocimiento de esta desideologización, es importante señalar cómo, en términos del
lenguaje sobre las razones para justificar el alzamiento en armas se sigue hablando en términos de guerra justa
revolucionaria en el siglo XXI y del derecho a la revolución. De allí que, el acuerdo sobre justicia en La
Habana se haya estructurado sobre el concepto de rebelión (es importante agradecer a Jean Carlo Mejía quien
llamó la atención sobre este aspecto).
68
Karin Von Hippel, Democracy by Force. US Military Intervention in the Post-Cold War World
(Cambridge: Cambridge University Press).
69
Jorge Domínguez, “Disputas fronterizas en América Latina”, Peaceworks 50:3 (2003) 357-391.
tensiones entre vecinos. En la región existen varios conflictos marítimos que han impactado
los equilibrios diplomáticos de la región: a) Colombia Vs Nicaragua; b) Honduras Vs El
Salvador; c) Venezuela Vs Guayana; d) Colombia Vs Venezuela. Hay igualmente
conflictos territoriales irresueltos, como el acceso al mar de Bolivia o las pequeñas islas
reclamadas por Costa Rica y Nicaragua. Estos conflictos marcan un clima de desconfianza
en la región que ha sido revivido desde los años noventa en razón de que las motivaciones
políticas internas generan y sustentan los conflictos territoriales y marítimos en América
Latina.70
En el caso de Colombia, las fronteras han sido paradójicamente tratadas: aunque son
percibidas como un problema político nacional e internacional, los gobiernos han tenido
hesitaciones para articular políticas de control fronterizo y desarrollo social que reviertan
las tendencias históricas. En cuanto a la frontera con Ecuador se refiere, las tensiones
derivadas de la operación Fénix de 2008 (en la cual resultó muerto el miembro del
secretariado de las FARC, alias Raúl Reyes) llevaron a una modificación de las dinámicas
y alcance de la intervención colombiana en la zona fronteriza. Inclusive, el evento confortó
la decisión ecuatoriana de aumentar su gasto militar que estaba en fase de modernización.
Ecuador ha sido para las FARC lo que el territorio venezolano para el ELN: una “válvula
de escape”. Las dificultades para desarrollar una efectiva cooperación trasnacional han sido
una de las razones para la perpetuación del conflicto. La porosidad fronteriza, acompañada
de la limitada cooperación, ha reducido la eficacia de esa doble guerra –contra las drogas y
el terrorismo– que al tiempo que mejoraba el control territorial nacional, veía la dimensión
trasfronteriza como problema irresuelto. A este nivel, las tensiones territoriales y marítimas
con Nicaragua no han propiciado un clima de cooperación trasnacional con Venezuela, con
quién además la delimitación marítima con Colombia ha sido enarbolada de manera
recurrente creando tensiones entre ambos gobiernos. No hay que olvidar igualmente que el
escaso desarrollo de la zona del Darién ha favorecido igualmente la perpetuación del
conflicto, al ofrecer el Sur de Panamá una zona de repliegue estratégico para actores
delictivos o al margen de la ley.
El segundo fenómeno que ha reaparecido en la región han sido las rupturas presidenciales71
cuya inestabilidad ha generado refuerzo de las tendencias re-ideologizadoras en países
como Ecuador, Honduras o Paraguay y debates sobre legitimidad política que habían
desaparecido.72 Ello ha modificado las relaciones de poder regionales, cuyas máximas
expresiones serían el ingreso de Venezuela al Mercosur (durante el gobierno de transición
post-Lugo en Paraguay) o la reaparición de populismos.73 El tercer fenómeno internacional
que regresó en los años noventa y 2000 fueron los procesos de reforma del Estado y

70
Jorge Domínguez, “Disputas fronterizas en América Latina”.
71
Leiv Marsteintredet, Presidential Interruptions in Latin America. Concepts, Causes, and Outcomes (Tesis
Doctoral en Philosophiae, University of Bergen, 2010).
72
Timothy J. Power and Jennifer M. Cyr, “Mapping Political Legitimacy in Latin America”, International
Social Science Journal 60:196 (2009) 253-272.
73
Cristóbal Rovira Kaltwasser, “Latin American Populism: Some Conceptual and Normative Lessons”,
Constellations 21:4 (2014) 494-504.
políticas públicas,74 de la mano de nuevas técnicas y tecnologías de gestión pública,75
además de legislaciones que tienen en cuenta la diversidad étnica.76

1.2.2 Desde lo financiero

En cuanto a lo financiero se refiere, existen antiguos fenómenos que han sufrido
modificaciones con claros impactos en Colombia. La cooperación internacional para el
desarrollo en el país ha facilitado desde los 90 una mayor estabilidad y capacidad
institucional gracias a cooperación técnica.77 La colaboración internacional ha permitido la
profesionalización del sector público y la mejora de las políticas públicas, respondiendo a
problemáticas directamente ligadas al conflicto como, entre otros: a) derechos humanos y
desplazados, especialmente desde la UE, aunque también desde el Plan Colombia,78 b)
sustitución de cultivos ilícitos, c) refuerzo sociedad civil, y d) profesionalización
funcionariado y modernización de la Fuerza Pública (USAID y Plan Colombia
respectivamente).
Hay, sin embargo, una trayectoria cambiante, puesto que Colombia ya no tiene la
revelancia que tenía desde la cooperación internacional para el desarrollo en inicios de los
años 2000, estando en una posición dual de receptor y emisor de ayuda. Ésta se deriva de la
paradójica posición del país: ha solicitado ayuda para gestionar su conflicto al tiempo que
se consolidaba como país de renta media. Este rol dual (ya vivido, pero en diferente
manera, por Argentina79) se ha ido consolidando desde el primer mandato Santos en razón
de la solicitud del ingreso a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económicos (OCDE) y ha marcado la relación UE-ALC80 hacia un diálogo enfocado al
post-conflicto y lo comercial desde mediados de los años 2000. Una confirmación de esta
modificación está en las agendas globales: Colombia fue “objeto” de los Objetivos del
Milenio mientras que hoy es “actor” de los Objetivos de Desarrollo Sostenible.
Concurren, igualmente, “antiguos” fenómenos desde lo internacional que reaparecen o
siguen presentes y que han facilitado la pacificación progresiva de Colombia. El país ha
recibido inversiones de manera ininterrumpida desde los años 2000, siguiendo la tendencia
regional y superando sus propios límites históricos en varios períodos. En América Latina y
el Caribe la Inversión Extranjera Directa (IED) ha crecido de manera regular entre 2003 y

74
Javier Medina Vásquez, Steven Becerra, Paola Castaño, Prospectiva y política pública para el cambio
estructural en América Latina y el Caribe (Santiago de Chile: Naciones Unidas- CEPAL, 2014).
75
José Luis Tesoro, “Probidad, gobierno electrónico y modernización de la gestión pública en Iberoamérica:
inferencias empíricas”, Nueva Sociedad 195 (2005) 72-87.
76
Willem Assies, “Multi-Ethnicity, the State and the Law in Latin America”, Journal of Legal Pluralism &
Unofficial Law 31:43 (1999) 145-158.
77
Juan David Gómez Quintero, “La cooperación internacional en Colombia: el papel de la Unión Europea en
el contexto del conflicto armado”, Revista Virtual Universidad Católica Del Norte 1:22 (2011) 1-16.
78
Comisión Europea, Colombia Documento de Estrategia País 2007-2013 op.cit. (Comisión Europea).
79
Carla María Morasso, “El rol dual de Argentina en el Sistema de Cooperación Internacional al desarrollo”,
Conjuntura Austral 2:7 (2011) 16-30.
80
María Cristina Silva Parejas, La Asociación entre América Latina y el Caribe y la Unión Europea desde
una perspectiva latinoamericana: La relación con los países de Europa Central y Oriental como elemento de
dinamización del intercambio birregional (Santiago de Chile: EU-LAC Foundation, 2014),
doi:10.12858/0514es1b.
2008.81 A pesar de que el nivel de endeudamiento de los países de la Unión Europea se
sitúa en torno al 85% en 2013 frente al 50% en América Latina y el Caribe,82 la Unión
Europea ha seguido siendo una fuente de IED para América Latina, siendo Francia el país
europeo que más invirtió en la región en 2013.83 La Unión Europea representó en 2013 el
36% de la IED en Colombia, frente a 30% de la propia región y 18% de EEUU. Colombia,
de hecho, ha recibido grandes flujos de inversión en el sector hidrocarburos desde los años
2000, aunque por debajo de Bolivia, Venezuela o Ecuador.84 El país no sólo has sido
destino de IED sino que también ha sido fuente. En este caso, es interesante aclarar que
Colombia es el tercer país que más invirtió en su propia región en 2013 después de Panamá
y Perú.85
Todos estos flujos han tenido tanto un impacto positivo, como uno negativo en el conflicto
colombiano, a través de diferentes mecanismos. La liberalización financiera que favoreció
las pacificaciones de los años noventa en la región siguió existiendo en los años 2000, con
el añadido positivo de que concurren más controles y menor volatilidad en los mercados.
Además, la estabilidad monetaria colombiana ha favorecido una gestión inflacionaria
mucho más seria y contenida que algunos países de la región, especialmente Venezuela o
Argentina.
La firmeza financiera del Estado ha sido un elemento clave en la superación de la crisis de
finales de siglo, incluido un mayor gasto como porcentaje del Producto Interno Bruto
(PIB). A este respecto existen dos fenómenos. Primero, Colombia ha seguido teniendo
desde los años 2000 que lidiar con el lavado de activos del narcotráfico. Si bien el Plan
Colombia ha favorecido una disminución de las hectáreas de coca cultivadas en el país así
como de producción de cocaína, lo cierto es que el fortalecimiento de los controles
bancarios ha reducido el blanqueo sin erradicarlo como fuente de dinamismo económico.
Segundo, desde finales de la primera década de los años 2000 los inversores actúan de facto
como si el país hubiese contenido con éxito los retos y amenazas del conflicto armado y
estuviese en situación de post-acuerdo, aumentando la percepción de irreversibilidad del
proceso. Ello se confirma al revisar los tiempos y sectores a los cuales se dirigen los
capitales externos (sectores prometedores como infraestructuras, agroindustria, ganadería,
recursos minerales y energéticos, etc.). Por último, hay fenómenos “nuevos” del contexto
internacional que han tenido un impacto positivo, especialmente desde los años 2000.
Primero, la baja exposición a los CDOs o llamados sub-prime86 en Colombia que redujo las
consecuencias de la crisis sistémica bancaria de 2008 (sector que ha sido además objeto de
internacionalización a través de la llegada de actores extranjeros). Todo ello hace que
Colombia no haya conocido crisis cambiaria o de deuda como otros países en recurrente

81
CEPAL, La Unión Europea y América Latina y el Caribe ante la nueva coyuntura económica y social
(Santiago de Chile: CEPAL, 2015), 23.
82
Ibid., 24.
83
Ibid., 23.
84
Ibid., 62.
85
Ibid., 23.
86
Los “Collateralized debt obligation” (CDOs) son productos financieros en los cuales se crean paquetes de
deuda cotizados y vendidos en los mercados. La alta rentabilidad de los mismos generó su difusión
internacional desde Estados Unidos, pasando a constituir títulos “basura” una vez se vio que su riesgo de
impago era elevadísimo pero desconocido para muchos de sus detentores. Estos productos estuvieron en el
corazón de la crisis financiera de 2008.
exposición al riesgo desde los años noventa (Argentina, Venezuela y Ecuador). No
obstante, sí ha sufrido los impactos de las mismas. Además, la fortaleza de los controles
bancarios y el paso a las Normas Internacionales de Información Financiera (IFRS por sus
siglas inglés87) muestran que el país ha llevado a cabo una política de inserción financiera
progresiva y cauta, estrategia en la cual la intención de ingreso a la OCDE reviste especial
significado tanto técnico como simbólico88.

1.2.3 Desde lo comercial

Como en los epígrafes anteriores, existen “fenómenos” nuevos (de los años 2000), desde lo
comercial, cuyo impacto en el conflicto ha sido innegable. Del mismo modo que EEUU
está cada vez más enfocado comercialmente hacia Asia,89 China ha ido posicionándose
como un socio comercial de primer orden en la región latinoamericana y el Caribe. Entre
2000 y 2013, el peso de Asia en el PIB mundial pasó de 17,0% al 28,7%. En el caso de
China, su peso se elevó de 7,4% a 15,8% entre 2000 y 2013.90 La visión pragmática de la
política comercial China91 muestra que Asia ha sido un factor de estabilización económica
para la región al demandar importaciones desde América Latina. En efecto, en 2000 China
era origen del 1% de las exportaciones de ALC y pasó a representar el 9% en 2014.92
Paralelamente, las importaciones de la región aumentaron aún más, puesto que
representaron 16% en 2014 frente al 2% en 2000.93 Todo ello hace que China tenga hoy día
un peso comercial parecido al de la UE.94
La diversificación de los socios comerciales supuso un refuerzo a los ciclos de crecimiento
económico colombiano o por lo menos un freno a procesos de recesión, a pesar de la
innegable existencia de territorios aislados o con baja estatalidad excluidos de tales ciclos.
La estabilidad macro-económica dentro de Colombia ha generado impactos positivos sobre
la generación de empleo, el aumento de salarios o la revalorización de sectores de
transformación de bajo valor añadido (hoy día en dificultad, en parte debido a la baja
competitividad frente a las importaciones beneficiadas por aranceles bajos o nulos). Todos
estos factores han reducido las incitaciones para el ingreso a las filas subversivas, así como
ha hecho más viable la desmovilización en zonas del país que se han beneficiado de
sinergias económicas Esto significa que la diferencia entre las poblaciones en territorios

87
Eduardo Arturo Cruz Trejos, Óscar Ramiro Prado Gónzalez y Jaime Espinosa Peña, “Criterios para la
adopción de estándares internacionales de reportes financieros en Colombia”, Revista Institucional
Universidad Tecnologica Del Chocó: Investigación, Biodiversidad y Desarrollo 27:1 (2008) 31-44.
88
Es importante anotar que la dinámica de los distintos fenómenos referidos, así como de la propia
configuración regional obliga a hacer un llamado de atención relativo a la coyuntura: cambios de gobierno y
de políticas, disminución o aumento de héctareas de coca cultivadas, ingreso a la OCDE tienen impactos en
asuntos clave de la temática en cuestión. Como ejemplo, la transformación de la fuerza pública en el post
acuerdo tiene distintos significados para los estándares de la OCDE y para lo que pretenden FARC y ELN
como efecto de las negociaciones (nuevamente, agradecemos a Jean Carlo Mejía por llamar la atención al
respecto).
89
Adrián Pabst, “Euro-Atlantic and Eurasian Security in a Multipolar World”, American Foreign Policy
Interests 33 (2015) 26-40.
90
CEPAL, La Unión Europea y América Latina y el Caribe ante la nueva coyuntura económica y social, 18.
91
He Li, “China’s growing interest in Latin America and its implications”, Journal of Strategic Studies 30: 4-
5 (2007) 833-862.
92
CEPAL, La Unión Europea y América Latina y el Caribe, op.cit., 50.
93
Ibid., 50.
94
Ibid., 50.
inestables vs territorios “virtuosos” ha aumentado, aislando y limitando los espacios de
acción para los grupos armados organizados ilegales, de manera desigual por la geografía
del país. (pag. 13)

Paralelamente, subsisten fenómenos “antiguos” que han ayudado a la perpetuación del

conflicto colombiano. Aunque Colombia mire cada vez más hacia Asia, los productos que
exporta siguen siendo del sector primario95. A modo de ejemplo, se puede mencionar el
perfil del intercambio de Colombia con la UE en un contexto de acuerdo comercial. En
2013, el país exportaba principalmente a la UE hulla bituminosa (37%), petróleo y
derivados (36,2%), café sin procesar (6,1%) así como bananos (5,6%) y ferroníquel
(1,7%).96 Además, las dinámicas transfronterizas han permanecido y se han ido reforzando.
El contrabando de productos venezolanos y ecuatorianos se intensificó desde mediados del
2000 hasta el 2014. Por otro lado, los intercambios en la triple frontera con Brasil y Perú
han perpetuado flujos legales e ilegales, incluidos por ejemplo el tráfico de armas o la trata
de personas, a lo largo de las vías fluviales a pesar de la intensificación de la colaboración
brasileño-colombiana en la zona.
El perfil exportador colombiano ha sido reforzado por los acuerdos de libre comercio con
Estados Unidos, Corea del Sur o la Unión Europea.97 En 2013, ésta representó 16% de las
exportaciones de Colombia, así como 13% de sus importaciones (frente al 21% de
exportaciones de Brasil hacia la UE).98 La re-primarización de Colombia ha favorecido el
crecimiento económico y ha aumentado los ingresos fiscales. La capacidad de inversión
estatal es mayor y la dependencia frente a algunos productos ha sido compensada por el
aumento de los volúmenes exportados, así como la diversificación de los socios
comerciales. No obstante, el perfil comercial ha favorecido riesgos como: a) la dependencia
frente a precios fijados en mercados internacionales, b) perpetuación de desigualdad,
especialmente por concentración de capital y tierras, inclusive modificándose el concepto
de ruralidad,99 y c) poco incentivo a la innovación.100 Igualmente, se ha fortalecido un
modelo extractivista con externalidades ambientales101 y sociales negativas,102 que ha
permitido, así mismo, la financiación de los grupos armados organizados ilegales y
delictivos.

1.2.4 Desde lo social

95
Los bienes primarios como factor de riesgo para el surgimiento o la prolongación de los conflictos, tema en
el que no hay pleno consenso en la literatura internacional, ha sido tratado por múltiples autores como Paul
Collier, Anke Hoeffler, Nicolas Sambanis, David Keen, entre otros.
96
Ibid., 56.
97
Para la UE la liberalización de los intercambios comerciales no significa de facto un regreso a la región que
sea capaz de contrarrestar la influencia estadounidense o china.
98
CEPAL, La Unión Europea y América Latina y el Caribe ante la nueva coyuntura económica y social, 51.
99
Cristóbal Kay, “Reflections on Latin American Rural Studies in the Neoliberal Globalization Period: A
New Rurality?”, Development and Change 39:6 (2008) 915-943.
100
Daniel Lederman, et al., El emprendimiento en América Latina. Muchas empresas y poca innovación
(Washington, DC: Banco Mundial, 2014).
101
No hay que olvidar que ciertas dinámicas ambientales son trasnacionales.
102
Hans-Jürgen Burchardt and Kristina Dietz, “(Neo-) Extractivism –A New Challenge for Development
Theory from Latin America”, Third World Quarterly 35:3 (2014) 468-486.
Al igual que para lo financiero o lo comercial, se identifican varios fenómenos “antiguos”
que persisten en Colombia con conexiones internacionales. El primero de ellos, sería la
perpetuación de altos índices de pobreza y, sobre todo, desigualdad, a pesar de una
trayectoria especialmente positiva entre 2000 y 2010: la pobreza ha pasado de 40,5% de la
población en 1980 a 28% en 2014; es decir que, hubo una reducción del 12,5%.103 Sin
embargo, tras estas mejoras se esconde otro fenómeno: la protección laboral y social ha
sido inferior en Colombia que en la media de países desarrollados o, inclusive, de algunos
de renta media de la región. El gasto en protección social como porcentaje del PIB ha sido
15% más bajo que en la OCDE o la UE (casi 30% superior a la media de ALC en 2012). 104
Si bien esto significa en lo interno debilidades para la lucha contra la desigualdad, lo cierto
es que Colombia podría ser salarialmente competitiva en relación con su entorno. Empero,
las mejoras en las infraestructuras de países vecinos e inclusive asiáticos han reducido ese
atractivo salarial.
El segundo fenómeno “antiguo” que persiste en Colombia pero no a nivel internacional es
la baja movilización social. Hay cada vez más activismo inclusive en América Latina,
como en Brasil, Perú, México o Guatemala. El despertar ciudadano aísla a Colombia,
donde el conflicto también ha reforzado y se ha perpetuado por la desconfianza inter-
personal.105 La reducción de la pobreza ha facilitado en gran parte de la región un aumento
del capital social,106 haciendo que los sistemas de partidos estén confrontados a nuevos
métodos de organización colectiva. Otro factor regional a considerar, desde el capital
social, es la transformación de las creencias de las poblaciones, donde la relación entre
Estado e Iglesia se ha ido modificando en las democratizaciones suramericanas,107 en las
cuales Colombia participó de una manera particular con los cambios introducidos por la
Constituyente del 91.
Desde lo social existen ciertos fenómenos internacionales que han tenido efectos mitigados,
como es el caso por ejemplo de las migraciones. Los desplazamientos extra-regionales
supusieron remesas y una “válvula” de escape para poblaciones que han sufrido el
conflicto, como fue el caso tanto de los centroamericanos como de los colombianos.108 La
reducción de los flujos a inicios de los 2000 (mucho más clara con la crisis de 2008),
significa que los patrones migratorios tuvieron impactos diferentes en el conflicto interno.
En los años 2000 se vio que: a) la dificultad creciente para la movilidad internacional
aumentó el éxodo rural en Colombia,109 b) los migrantes que se iban de Colombia eran de

103
CEPAL, La Unión Europea y América Latina y el Caribe, op.cit., 18.
104
Ibid., 30.
105
Latinobarómetro, Informe 1995-2015 (Latinobarómetro. Opinión Pública Latinoaméricana, 2015), 26 de
diciembre de 2015.
106
Raúl Atria, et al., Capital social y reducción de la pobreza en América Latina y el Caribe : en busca de un
nuevo paradigma (Roma: Cepal, 2003).
107
Benjamin Goldfrank and Nick Rowell, “Church, State, and Human Rights in Latin America”, Politics,
Religion & Ideology 13:1 (2012) 25-51.
108
Sandra Liliana Botón Gómez y Patricia González Román, “Una revisión a los estudios sobre migración
internacional en Colombia”, Revista de La Facultad de Ciencias Económicas XVIII: 1 (2010) 195-204.
109
El aumento de la colaboración transfronteriza y la tecnificación de las aduanas son un fenómeno regional,
que si bien desincentiva las migraciones ilegales en algunos países, no son suficientes en fronteras porosas de
difícil control como en la zona amazónica.
clase media alta o alta,110 con un golpe al mercado laboral interno, c) las repatriaciones
forzadas fomentaron el aumento de criminalidad en los países receptores latinoamericanos
(aunque este no fue un fenómeno que caracterizara particularmente el caso colombiano),111
d) un aumento de desplazamientos de colombianos del Sur y Occidente del país hacia
Chile, y e) el crecimiento de emigración desde Venezuela hacia Colombia.112 Estos flujos
han tenido varios efectos en los años 2000, especialmente una reducción de las remesas y el
regreso de algunos migrantes colombianos (especialmente los asentados en Europa),
facilitando una imagen de normalización de cara al exterior donde Colombia ya no es
percibido como un Estado fallido.113
Por último, no hay que olvidar que la intensificación de la lucha contra el narcotráfico en
México, durante el gobierno de Felipe Calderón, fomentó la desestabilización
centroamericana, la cual ha sido inclusive mayor en razón del control efectivo
estadounidense del Haití post-seísmo (país que servía, como la vecina República
Dominicana, en las vías hacia EEUU). Hay pues, una modificación de las rutas y esquemas
del narcotráfico114 que han favorecido cambios en los territorios juzgados estratégicos en el
conflicto colombiano, con los evidentes impactos para la población civil de las regiones
afectadas. Entre dichas zonas se encuentran las limítrofes, donde las guerrillas y bandas
criminales se han aprovechado de las porosidades fronterizas.115 Por ello, el contrabando,
los tráficos ilícitos y el narcotráfico internacional han mantenido los incentivos para la
actividad delictiva en estas.

1.3 Conclusiones: cambios y afianzamientos de factores internacionales en la década del

diez del siglo XXI

A modo de conclusión, se considera que la visión de Samir Amin116 sobre la región

latinoamericana es correcta. América Latina y el Caribe, y especialmente Colombia,
enfrenta tres desafíos: la reconstrucción de la agricultura, la construcción de sistemas
industriales dirigidos hacia el interior y la efectiva realización de una unidad en la
diversidad desde los movimientos progresistas. En Colombia, los tres guardan relación con
el conflicto y los impactos internacionales sobre el mismo.

110
Leonardo Bejarano Rodríguez, “La migración de colombianos de clase media y alta hacia Europa en
contextos de globalización y modernidad contemporánea. El caso de Toulouse y Barcelona”, Papers 85
(2007) 223-227.
111
Bruce Bagley, “Globalisation and Latin American and Caribbean Organised Crime”, Global Crime 6:1
(2004) 32-53.
112
William Mejía Ochoa, “Colombia y las migraciones internacionales. Evolución reciente y panorama actual
a partir de las cifras”, Revista Interdisciplinar Da Mobilinterdisciplinar Da Mobilidade Humna 20:39 (2012)
185-210.
113
Gregory J. Lobo, “Colombia, from Failing State to a Second Independence: The politics and the Price”,
International Journal of Cultural Studies 16:4 (2012) 351-366.
114
Ivan Briscoe, “Conflictos en la frontera : Las nuevas zonas calientes en América Latina”, Comentario
(2008) 1-10.
115
José Luiz Cadena Montenegro, “Geografía política: tensión en las fronteras de Colombia como efecto de
su conflicto interno”, Revista de Relaciones Internacionales, Estrategia Y Seguridad 2:2 (2007) 93-126.
116
Samir Amin, “Latin America Confronts the Challenge of Globalization: A Burdensome Inheritance”,
Monthly Review 66:7 (2014) 29-35.
El primero está condicionado por dos factores. A nivel externo, el retraso competitivo del
desarrollo agroindustrial colombiano que sufre con la expansión del agro-business en
países competidores, mientras, a nivel interno, el conflicto agrario se mantiene sin
resolución y, de hecho, ha cobrado aún mayor centralidad. En efecto, la tierra –tanto para
agricultura como para minería– está desde la re-primarización latinoamericana en el
corazón del conflicto colombiano.117 Las olas de especulación en los mercados
internacionales de bienes agrícolas en los años 2000 incluso han incentivado la percepción
del coste de oportunidad que genera un campo violento y aislado por malas vías de
comunicación. Se añade a ello, las consecuencias del Acuerdo sobre los Derechos de
Propiedad Intelectual de 1994 (TRIPS, por sus siglas en inglés) que han generado tensiones
entre campesinado y gobiernos latinoamericanos.
El segundo punto de Samir Amin está relacionado con la herencia en la región del sistema
de industrialización por sustitución de importaciones desmantelado durante las políticas de
ajuste estructural neoliberal. La firma de acuerdos de libre comercio por parte de Colombia
ha sido un arma de doble filo: ha permitido abaratar exportaciones y dinamizar las
inversiones en el país, al mismo tiempo que ha puesto en dificultades la industria nacional.
Al sustentarse en ventajas comparativas primarias, la competencia no ha facilitado que
Colombia mejore su inserción efectiva en las cadenas de valor internacionales. Igualmente,
un problema claro para Colombia es la negación de su posición geográfica privilegiada, con
una costa Pacífica cuyas infraestructuras no permiten beneficiarse del “giro” asiático del
comercio mundial. El conflicto ha sido causa y consecuencia de estas contradicciones.
El tercer punto de Amin está relacionado con la incapacidad de los movimientos
progresistas latinoamericanos para llevar a cabo una integración regional efectiva. Uno de
los grandes problemas de Colombia había sido que era vista desde las izquierdas
latinoamericanas como un país en donde la inclusividad y polarización política eran
inexistentes. Las posiciones más balanceadas de los gobiernos Santos de cara a los vecinos
de nuevas izquierdas han beneficiado la pacificación gracias a la intermediación y presión
de estos actores internacionales sobre los subversivos del conflicto interno. Ello se ha
plasmado en unos vecinos cada vez menos permisivos con la presencia de actores
subversivos o delictivos colombianos en su territorio.
Por último, cabe sintetizar con cuatro grandes factores que el proceso de paz tiene a su
favor. Primero, los actores dominantes internacionales han apoyado abierta y activamente
el proceso. Segundo, Colombia ha estado alineada con las agendas internacionales desde
los años noventa. Tercero, el país ha tenido prácticas de gestión macro-económica
conservadoras que han aumentado la credibilidad internacional desde los años 2000.
Cuarto, Colombia ha reforzado su capacidad de gestión para la implementación de políticas
gracias a la cooperación internacional.

117
James Martín Cypher, “¿Vuelta al siglo XIX? El auge de las materias primas y el proceso de
‘primarización’ en América Latina”, Foro Internacional XLIX.1 (2009) 119-162.
 2. EL CONTEXTO NACIONAL DEL CONFLICTO NO INTERNACIONAL
COLOMBIANO EN EL PERÍODO 1998-2014

2.1. Antecedentes generales

2.1.1 Consideraciones generales a tener en cuenta:

1. El Estado colombiano, pese a su tamaño y capacidad actual, no ha logrado

consolidar plenamente los rasgos que la definición weberiana118 del Estado señala:
no se ha logrado aún el monopolio del uso legítimo de la fuerza. La vigencia del
Estado colombiano no ha logrado establecerse plenamente sobre todo el territorio ni
para toda la población.
2. El Estado colombiano es, como lo han señalado diversos analistas,119 un Estado en
un largo, complejo y a veces tortuoso proceso de construcción, que se caracteriza
por una presencia diferenciada tanto territorial como poblacionalmente. La violencia
incide de manera importante en la construcción del Estado y, a la vez, las
dificultades en el proceso de construcción de Estado determinan las modalidades de
violencia que han variado a lo largo de la historia.

Esta caracterización inicial sirve como primer punto de referencia para entender la
existencia de un “Sistema de Conflicto Complejo de Carácter Permanente (o prolongado)”.

3. Colombia se ha caracterizado, a lo largo de su historia republicana, por una

particular y diferenciada coexistencia de orden y violencia, violencia y
democracia.120 De manera relativamente paradójica, la vida política colombiana, su
desarrollo institucional, no es comprensible si no se tiene en cuenta, de manera
adecuada y pertinente, esta característica.
4. Empero, la violencia con importantes ramificaciones dentro de la configuración
política ha tenido distintas manifestaciones y momentos. La que corresponde al
período de estudio señalado puede relacionarse con las manifestaciones de un
conflicto armado no internacional degradado, que acompaña a la sociedad
colombiana desde, al menos, la década de los años ochenta del siglo XX.121
5. Por el lado del orden, de la democracia, Colombia presenta una relevante
continuidad institucional, si se quiere aún más marcada desde 1910,122 con la sola

118
Max Weber, Economía y Sociedad (México: FCE, 1992) 43-44, 1056-1060.
119
Fernán González, Poder y violencia en Colombia (Bogotá: CINEP-ODECOFI-COLCIENCIAS, 2013) 17-
35 para la elaboración más completa y detallada. Véase también Francisco Gutiérrez, El orangután con
sacoleva: cien años de democracia y represión en Colombia (1910-2010) (Bogotá: IEPRI-UN, 2014), 22-29.
120
Gonzalo Sánchez, “Guerra y política en la sociedad colombiana”, Análisis Político, 11 (1990), 7. La
referencia inicial a orden y violencia como clave de lectura para el caso colombiano puede rastrearse en
Daniel Pecaut, Orden y Violencia: Colombia 1930-1954, 2 Vols. (Bogotá: CEREC-Siglo XXI, 1987)
121
La referencia al conflicto armado no internacional puede extenderse desde la década de los años sesenta
del siglo XX, cuando se reconoce el surgimiento de los grupos guerrilleros de carácter insurgente. No
obstante, se acepta que la degradación del conflicto se hace característica y perdurable con la irrupción de los
sectores y recursos asociados al narcotráfico.
122
Francisco Gutiérrez, El orangután con sacoleva: cien años de democracia y represión en Colombia (1910-
2010,) op.cit. 11-166. Una referencia directa al período y su significación está en las págs. 20-21. Para este
 interrupción de los gobiernos militares entre 1953 y 1958. En la configuración de
ese orden político el bipartidismo jugó un papel clave.
6. Resumiendo, entonces, Colombia en una perspectiva de largo plazo se puede
caracterizar como un Estado en construcción con presencia diferenciada y sin lograr
nunca plena vigencia territorial/poblacional123; con la coexistencia en términos de
régimen y sistema político de una democracia anclada en el bipartidismo, amarrada
primero con sectarismo y luego con clientelismo, pero significativamente estable y
perdurable; una economía capitalista de desempeño moderado y predecible pero que
eludió reformas y transformaciones estructurales, y se acostumbró a convivir con
manifestaciones de atraso y marginalidad significativos; y, una sociedad que logró
consolidar clases medias sin abandonar nunca del todo sus rasgos oligárquicos
(incluso hoy) y un entorno cultural que dejó atrás un orden tradicional rural para dar
origen a un orden urbano prevaleciente, cambiante, incierto, paradójico,
caracterizado como producto de una modernización sin modernidad o, al menos,
con paradójicas relaciones entre ambos procesos.124

7. Para el período de interés de este trabajo, el orden democrático en curso es el que se

deriva de la Constitución de 1991 y sus reformas. Para finales de los años noventa
se presentan dos dinámicas, por un lado, la relegitimación y fortalecimiento del
Estado, con el ethos de la participación, la ciudadanía y el pluralismo étnico y
cultural; y, por el otro, la del predominio creciente de la lógica de la guerra, el
protagonismo de los grupos armados organizados, la fragmentación y
deslegitimación-fortalecimiento selectivo de las instituciones estatales y la lucha en
torno a la sociedad civil.125 Se asiste, entonces, a un nuevo ciclo de coexistencia de
orden y violencia como los referidos.

8. En ese marco general, al finalizar el siglo, Colombia experimentó un proceso de

transformación profunda al tratar de incorporar, de manera simultánea, las
directrices del Consenso de Washington, para conducir la economía de manera más
abierta y sujeta a las condiciones de los mercados internacionales, con un Estado
que se especializa en la regulación, a la vez que impulsa los mandatos garantistas y
de reconocimiento de una carta de derechos amplia y exigente que quedaron

autor la interrupción se extiende al período 1949-1953 por el cierre del Congreso en 1949. Empero, el
presidente Laureano Gómez fue electo popularmente en 1950 y su reemplazo escogido de acuerdo con las
reglas establecidas entonces.
123
No se trata de ausencia de control territorial, pues en muchas regiones se cuenta con él, sino de problemas
estructurales o deficiencias en su mantenimiento (de nuevo, se agradece a Jean Carlo Mejía esta precisión).
124
Jorge Orlando Melo, “Algunas consideraciones globales sobre ‘modernidad’ y ‘modernización’ en el caso
colombiano”, Análisis Político, 10 (1991), 23-35. Se puede consultar también en
http://www.jorgeorlandomelo.com/modernidad.htm. Véase también Marco Palacios, “Modernidad,
modernizaciones y ciencias sociales”, en Parábola del Liberalismo (Bogotá: Norma, 1999) 23-78. Es
interesante que Sergio de Zubiría, “Dimensiones políticas y culturales en el conflicto colombiano”, en
Comisión Histórica del Conflicto y sus víctimas, Contribución al entendimiento del conflicto armado en
Colombia, (Bogotá: 2015), 33, lo plantea en términos de “Modernización contra modernidad”. Cabe indicar
que cada documento tiene su propia numeración.
125
Gonzalo Sánchez y Eric Lair (editores), Violencias y estrategias colectivas en la región andina (Bogotá:
Norma, 2004), 19; PNUD, El conflicto, callejón con salida: Informe nacional de desarrollo humano,
Colombia 2003 (Bogotá: PNUD, 2003).
 plasmados en la Constitución de 1991, los cuáles requieren, en general, de más y no
de menos Estado.

9. Para el período de interés, el orden económico estaba en pleno remezón por las
transformaciones introducidas con la apertura económica y, también, por el hecho
concreto del tránsito de una economía cafetera hacia otra en definición que hacia
1998 estaba todavía en entredicho.

10. Culturalmente, con la Constitución de 1991, simultáneamente el país va a enfrentar

el reconocimiento de ser una sociedad pluriétnica y mulitcultural en tensión con los
efectos e impactos del conflicto sobre poblaciones vulnerables, muchas de ellas
provenientes de estos sectores de reciente reconocimiento: afrocolombianos e
indígenas, muchos de los cuales padecieron los peores efectos y consecuencias de
los procesos ligados a la dinámica del conflicto.

11. Y para la última década del siglo XX, hay que señalar las tensiones que se
derivaron de la adopción de un nuevo marco constitucional que, en su interior,
recogía diversos modelos políticos: democracia representativa y participativa;
económicos: apertura neoliberal y reconocimiento del goce efectivo de derechos y
los enfoques diferenciales; sociales: sociedad incluyente pluriétnica y multicultural,
y destrucción del tejido social por los impactos del conflicto y la prevalencia de
exclusiones efectivas, desplazamiento forzado, etc.; institucionales: congelamiento
del sistema bipartidista sin encontrar una alternativa efectiva, reducción del Estado
y privatizaciones en competencia con la necesaria construcción y presencia del
Estado para contener los efectos del conflicto. Y, como rasgo distintivo del
momento, la compleja confluencia de agravamiento del conflicto pese a
negociaciones, dificultades de la democracia para responder a los retos existentes
con claro desgaste del bipartidismo y crisis económica de hondo impacto: la
segunda más fuerte de todo el siglo XX.

12. Todo ello acompañando un conflicto armado no internacional de largo aliento que
cabe bajo los parámetros conceptuales de un sistema de conflicto complejo
prolongado; que se ha caracterizado, desde la década de los años ochenta, por la
presencia del narcotráfico que, con sus ingentes recursos, propició condiciones de
agravamiento, escalamiento, creciente letalidad y descomposición. Un conflicto,
además, con al menos tres agentes, además de la Fuerza Pública como instancia
legítima encargada del mantenimiento, conservación y recuperación del orden
público interno: pluralidad de organizaciones guerrilleras (más de una),
autodefensas ilegales (en muchos textos y referencias denominadas como grupos
paramilitares) con notorias particularidades en lo regional y local y carteles del
narcotráfico y bandas criminales a su servicio, BACRIM, bajo la reciente
denominación; con diversas dinámicas regionales, con cambiantes espacios y
motivaciones para su incremento o disminución, con diversas interrelaciones con el
sistema político, los partidos, el régimen y las instituciones del Estado. Un conflicto
con tendencia a perdurar transformándose, sin llegar a un punto de quiebre
definitivo que conduzca a su culminación.
Ahora bien, la caracterización previa, que pretende establecer unos lineamientos generales
y básicos para la interpretación adecuada del caso colombiano, requiere de precisar mucho
más el contexto de finales de siglo, en el cual se da inicio al análisis específico del período
estudiado, es decir, de 1998 a 2014.

2.1.2 La Colombia del fin de siglo

Al finalizar el siglo XX, el Estado y la sociedad colombiana enfrentaron uno de los

mayores retos de su historia republicana. Acostumbrados a la mencionada coexistencia de
orden y violencia, violencia y democracia, en el marco de un desempeño económico
moderado y dentro de una sociedad caracterizada por niveles de pobreza y desigualdad
significativos, Colombia culminó el siglo con una situación en que se entremezclaron
problemas de diversa índole y convergieron fenómenos que parecían conducir a una crisis
de difícil resolución. Hacia el año 1998, Colombia se encontró en un contexto muy
paradójico de iniciativa política hacia las negociaciones de paz, de tendencias evidentes de
agravamiento-escalamiento-descomposición y creciente letalidad del conflicto, de esfuerzos
diversos en perspectiva de fortalecimiento institucional en clave de consolidar el arreglo
institucional derivado de la Constitución de 1991 y con una de las peores crisis económicas
en ciernes, rasgo diferenciador respecto de otros momentos de crisis.

En efecto, entonces, es posible rastrear cómo, desde el ámbito nacional, el país trataba de
desarrollar y consolidar la apuesta de la Constitución de 1991, en la perspectiva de hacer
vigente un Estado social y democrático de derecho y dar curso definitivo al marco
institucional allí previsto. Y ello implicaba precisar cuál de los modelos en competencia en
la Carta se habría de imponer: una carta que apostaba por la libertad, los derechos, el
garantismo, o una Carta que abría espacios a un capitalismo globalizado y eliminaba
restricciones y cortapisas para el ingreso del país en esa nueva dinámica. De un lado,
instancias como la Corte Constitucional y la institucionalidad creada para hacer realidad la
carta de derechos apuntaban en la primera dirección; de la otra, los equipos económicos e
instancias gremiales relevantes apuntaban en la segunda.

En todo caso, sin embargo, la Constitución de 1991 puede leerse como un viraje hacia la
consolidación de una democracia más abierta, competitiva e incluyente,126 y estos rasgos
están presentes en un texto constitucional que simultáneamente intentó: acotar el poder
presidencial; acelerar y profundizar la descentralización; apostar a una hibridación entre la
democracia representativas y la participativa; acotar y redefinir, bajo límites estrictos, el
régimen presidencial predominante; apostar a un reequilibramiento entre los tres poderes
con mayor autonomía e independencia de la rama judicial y un reposicionamiento del poder
legislativo; precisar el papel y los poderes de los órganos de control, de la organización
electoral y de instancias de reciente creación como la Junta del Banco de la República y las
comisiones de regulación; limitar y controlar los estados de excepción y cualquier

126
Andrés Dávila, Democracia pactada: el Frente Nacional y el proceso constituyente del 91 (Bogotá:
Alfaomega-CESO-Departamento de Ciencia Política Uniandes-IFEA, 2002), caps. 1 y 3, en particular pág. 3,
139 y ss.
utilización recurrente de facultades extraordinarias; reconocer el carácter multiétnico y
pluricultural de la sociedad colombiana; y frente a una carta de derechos abigarrada,
extensa y vanguardista, consolidar el derecho de tutela.

En términos económicos, si bien en la década de los años ochenta Colombia tuvo un buen
comportamiento en términos comparativos, salvando al país de la denominada “década
perdida”, la década de los años noventa empieza con una serie de profundas reformas que
tenían como propósito integrar el país al mercado mundial, modernizar la economía y
minimizar las distorsiones que impedían la especialización productiva del país. En
consecuencia, junto a la redacción de la nueva Constitución se realizaron una serie de
reformas orientadas a minimizar la intervención en el comercio exterior, dar independencia
a la política monetaria, incentivar la competencia, reorientar el gasto público a la salud y la
educación, dar preminencia al mercado en la asignación de recursos e implementar
mecanismos similares a los de mercado en las intervenciones del Estado, pasando de un
Estado que intervenía directamente en la economía, a un Estado que pretendía regular el
mercado.127 Simultáneamente, de manera tardía y a contrapelo de lo que sucedía en el resto
de la región, se inició un ciclo de crecimiento del gasto en seguridad y defensa, así como
del tamaño y capacidad de la Fuerza Pública128.

No obstante, cabe recordar las tensiones entre el modelo garantista y el modelo económico
y de Estado derivado del Consenso de Washington, conocido como el modelo neoliberal.
En consecuencia, resultaban más complejas y difíciles si se consideran varios de los
fenómenos superpuestos que fue necesario afrontar. El final del siglo significó, desde el
ámbito sociodemográfico y económico, experimentar una de las principales crisis
económicas que afectaron al país en el transcurso del siglo XX, con sus consecuentes
efectos en términos de retroceso social. En ese marco, otros retos y procesos en curso
quedaron inevitablemente enmarcados por lo sucedido. Luego de varias décadas de un
paulatino y lento mejoramiento de las condiciones de vida del conjunto de la sociedad
colombiana, sin que ello implicara modificar estructuralmente las condiciones de pobreza,
desigualdad, marginación de importantes sectores de la sociedad, la crisis económica
significaría, al final, algo así como retroceder entre una década y una década y media en los
principales indicadores. La gravedad y complejidad de lo sucedido se entiende mejor si se
consideran hallazgos de algunos estudios comparados sobre las caídas de las
democracias129 dónde se encuentra cómo, tendencialmente, las democracias se quiebran
más por crisis económicas que por conflictos internos. Lo complejo, en el caso colombiano,
fue la superposición de las dos dinámicas. No es de extrañar, por ello, la sensación acogida

127
Juan José Echavarría, “Colombia en la década de los noventa: neoliberalismo y reformas estructurales en
el trópico” en Cuadernos de Economía 20: 34 (2001). Consultado en:
http://www.scielo.org.co/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0121-47722001000100004
128
Véase al respecto, Nicolás Urrutía Iriarte, “El Gasto en Defensa y Seguridad: caracterización del caso
colombiano en el contexto internacional” en Archivos de Economía 249 (2004) 26-41. Se puede revisar en
este documento el nivel del gasto en seguridad y defensa como porcentaje el PIB y en diversas
comparaciones, una de ellas la regional y la de los vecinos. También, permite examinar el crecimiento en el
pie de fuerza.
129
Adam Przeworski et. al., “What Makes Democracy Endure”, Journal of Democracy 7:1 (1996). Véase
también, Adam Przeworski et al., Democracia sustentable, (Buenos Aires, Paidós, 1998).
por varios analistas sobre el caso colombiano como el de un Estado fallido o colapsado,
perspectiva que se anota, pero que no se comparte130.

De otra parte, en lo inmediato, el año de 1998 encontraba al país, también, saliendo de un

gobierno –el de Ernesto Samper, 1994-1998– que, dadas las acusaciones sobre la
intromisión de los recursos del narcotráfico en su elección, tuvo que gobernar a la
defensiva; experimentar el relativo aislamiento internacional, en particular por la presión de
los Estados Unidos; y anteponer el propósito de culminar el período sin un vacío
institucional o de poder, aun a costa de no adoptar políticas de contención frente a la
anunciada crisis económica. Gobierno que, en su vigencia, fue objeto de importantes
desafíos militares por parte de grupos armados organizados de tendencias contrapuestas
(guerrillas y los denominados grupos paramilitares), del agravamiento del fenómeno del
desplazamiento forzado y de una constatada dificultad para enfrentar de manera consistente
los retos existentes, aun cuando era necesario reconocer consistencia y decisiones en el
terreno de los derechos humanos y el D.I.H.

Antes de continuar, parece pertinente abrir un espacio suficiente para plantear los
antecedentes del conflicto armado no internacional.

2.2 Antecedentes del conflicto: El creciente predominio de la guerra

Hacer referencia a la cuestión de las “causas” y del

“origen” remite con mucha frecuencia a atribuir al
“contexto” o a las “estructuras” una responsabilidad
directa en los acontecimientos como si fuera posible
pensar a estos últimos independientemente de los
actores sociales que por medio de su intervención
interpretan y transforman el contexto131.

2.2.1 Preparándose para la guerra

No hay duda de que La Violencia (1946-1964) “trastornó una gran parte de la sociedad,
dejó marcas reales e imaginarias que aún sobreviven, al igual que la convicción de amplios
sectores de que la violencia y no el Estado de derecho rige las relaciones sociales”.132

No existe pleno consenso para establecer una fecha de inicio del actual conflicto, en la
medida en que el período conocido como La Violencia y el conflicto armado no

130
Para 2004 Eric Lair afirma: “El país presenta la particularidad de hacer coexistir una guerra cada vez más
desestructurante, con una institucionalidad democrática alterada, pero no inexistente” Gonzalo Sánchez y Eric
Lair (editores), Violencias y estrategias colectivas en la región andina (Bogotá: Norma, 2004), 107.
131
Daniel Pecaut, “Un conflicto armado al servicio del status quo social y político” en Comisión Histórica del
Conflicto y sus víctimas, Contribución al entendimiento del conflicto armado en Colombia, (Bogotá: 2015) 1.
Consultado en http://static.elespectador.com/archivos/2015/02/1952328280f79f83ccb8b9929c8d8fa5.pdf.
Cabe indicar que cada documento tiene su propia numeración.
132
Ibid. 12. Como se señaló en el capítulo 1, hay diferencias entre las nociones de conflicto, guerra y
violencia. Esta primera referencia alude a la denominación del proceso que vivió Colombia en el período
señalado y que ha sido aceptado como La Violencia.
internacional actual se traslapan.133 Para Alfredo Molano el conflicto armado comienza con
la Violencia, y para él La Violencia está asociada a dos factores originarios que se influyen
mutuamente: el control sobre la tierra y sobre el Estado.134 De otro lado, para Daniel Pécaut
si bien La Violencia marca profundamente al país, hacer “de este fenómeno el origen del
conflicto armado reciente sería llevar a cabo una simplificación que dejaría de lado muchos
matices”.135 Independientemente de que su inicio se establezca de manera concomitante al
de La Violencia, el establecimiento del Frente Nacional o se determine, como fecha
especialmente simbólica, 1964,136 los analistas coinciden en un momento de especial
transformación del conflicto a finales de la década de los años setenta y comienzos de la de
los ochenta.137

En consonancia con lo anterior, el CNMH, en su informe Basta Ya, plantea para el conflicto
armado que ha sufrido el país un primer período, de 1958 a 1982, que “marca la transición
de la violencia bipartidista a la subversiva, caracterizada por la proliferación de las
guerrillas que contrasta con el auge de la movilización social y la marginalidad del
conflicto armado”.138

Durante el segundo lustro de la década de los años sesenta y el primero de la década de los
años setenta, las guerrillas, FARC, EPL y ELN, entre otras como el M-19, Quintín Lame,
PRT, se consolidan a pesar de sus fracturas, luchas intestinas y derrotas armadas. Su
actividad política y armada, periférica y más eventual que persistente, se desarrolla “al
margen de los debates centrales de un país que se modernizaba y urbanizaba
aceleradamente y cuyos niveles de movilización social aumentaban de manera visible”.139
Durante el mandato de Carlos Lleras Restrepo (1966-1970), influenciado por las teorías de
la CEPAL y con base en una tecnocracia muy calificada, el país avanzó en una cierta
modernización económica que “no duda en hacer retroceder el modelo liberal de desarrollo,

133
Francisco Gutierrez Sanín, “¿Una historia simple?”, en Comisión Histórica del Conflicto y sus víctimas,
Contribución al entendimiento del conflicto armado en Colombia, (Bogotá: 2015), 1. Consultado en
http://static.elespectador.com/archivos/2015/02/1952328280f79f83ccb8b9929c8d8fa5.pdf
134
Alfredo Molano, “Fragmentos de la historia del conflicto armado (1920-2010)”, en Comisión Histórica
del Conflicto y sus víctimas, Contribución al entendimiento del conflicto armado en Colombia, (Bogotá:
2015), 1. Consultado en
http://static.elespectador.com/archivos/2015/02/1952328280f79f83ccb8b9929c8d8fa5.pdf
135
Pécaut, op.cit. (2015), 12.
136
Lotta Themnér y Peter Wallensteen, “Armed conflicts, 1946-2011” en Journal of Peace Research 49
(2012), 574 y Statis Kalyvas, “El carácter cambiante de las guerras civiles, 1800-2009” en Colombia
Internacional 70 (Bogotá: julio a diciembre de 2009), 205. Consultado en:
file:///C:/Users/andre_000/Downloads/._data_Revista_No_70_ColombiaInternacional70-09-Documentos-
Kalyvas.pdf
137
Véase Gonzalo Sánchez y Eric Lair (editores), Violencias y estrategias colectivas en la región andina
(Bogotá: Norma, 2004), Francisco Gutierrez Sanín, “Criminales y rebeldes: Una discusión de la economía
política del conflicto armado desde el caso colombiano” en Estudios Políticos 24, Medellín, (2004) 37-71 y
op.cit. (2015), 45; Daniel Pécaut, Violencia y política en Colombia: Elementos de reflexión (Medellín:
Hombre Nuevo Editores, 2003) 75. Para Gutierrez Sanín se puede hablar de guerra en Colombia, de acuerdo
con parámetros internacionales, a partir de 1983, pero señala que por contexto se puede tener como fecha
1978. Véase Gutierrez Sanín (2004).
138
CNMH, Basta Ya (Bogotá: CNMH, 2013), 111.
139
Pécaut, op.cit. (2015) 5, cita a Rocío Londoño Botero, Sindicalismo y Política Económica, Bogotá D.C:
Fedesarrollo, 1986.
en conferir al Estado un papel motor en la industrialización y (…) relanzar la problemática
de la reforma agraria”.140 El Frente Nacional, como diseño institucional en la quietud, se
vislumbraba como incapaz de incluir la complejidad de un país que “experimentó la época
más dinámica de la sociedad colombiana en todas sus esferas”.141 Violencia, modernización
y construcción de Estado iban a ser procesos paralelos, a veces acompasados, a veces
disonantes.

Para mediados de los años setenta, el balance de la lucha armada, tanto en lo militar como
en lo político, era más asimilable a un revés para las guerrillas que a un avance en las
condiciones de sus luchas contra el Estado. De 1960 a 1975 el encuentro entre los mundos
rural y urbano no tiene pues lugar.142 Entonces las FARC contaban con cerca de 900
combatientes, apenas algo más de los que habían logrado reunir en 1966. Provistos de un
armamento rudimentario, no habían logrado vincular en masa a las poblaciones campesinas
y se encontraban distantes de las transformaciones políticas, por lo que “no es casualidad
que a finales de los años 1970 la única guerrilla que alcanza a impactar la opinión pública
sea el M-19, en los momentos en los que lanza operaciones urbanas”.143

El ascenso al poder de Julio Cesar Turbay Ayala, la prolongación de facto del Frente
Nacional, el elevado descontento de amplios sectores sociales se encontraron, en un
explosivo coctel, con la expansión del narcotráfico, a lo que se sumó un tratamiento
excesivamente punitivo de los conflictos sociales con base en el Estatuto de Seguridad “y el
recurso al artículo 28, vistos por diversos sectores y naturalmente por los sindicatos o
partidos de izquierda como una amenaza para las libertades”.144 El maridaje mafia-política,
aún vigente en nuestros días, se anidó. El país se transformaba económicamente a pasos
acelerados. Para 1960 el monto de las exportaciones ascendía a 574 millones de dólares y
para 1985 el comercio exterior alcanzaba la cifra de 4.693 millones de dólares. 145 En diez
años Colombia había pasado de ser un exportador dependiente del café a exportar carbón,
petróleo, níquel y otros productos. Pero el cambio más significativo se derivó del
narcotráfico aquí y, en especial, de la siembra de coca, pues a pesar de que una parte ínfima
de los ingresos quedaba “en manos de los cultivadores –que no son todos campesinos–, su
monto es superior al que percibían anteriormente”.146

El crecimiento económico de las últimas décadas había sido muy desigual. En 1985
Colombia era considerado un país de mediano desarrollo, a diferencia de 1960 cuando era
incluido como abiertamente subdesarrollado. Sin embargo, la paradoja es que durante todos

140
Pécaut, op.cit. (2015), 20.
141
Álvaro Tirado Mejía, “Del frente nacional al momento actual: diagnóstico de una crisis”, en Nueva
Historia de Colombia Tomo II (Bogotá: Planeta, 1989) 399.
142
Daniel Pécaut, Violencia y política en Colombia: Elementos de reflexión, (Medellín: Hombre Nuevo
Editores, 2003) 47.
143
Pécaut, op.cit (2015), 26. Por su emulación de los Montoneros en Argentina y los Tupamaros en Uruguay,
el M-19 se caracterizó desde un comienzo como guerrilla urbana, a diferencia de las otras que surgieron y se
consolidaron en el país.
144
Daniel Pécaut, Crónica de dos décadas de política colombiana 1968-1988 (Bogotá: Siglo XXI Editores,
1989) 323.
145
Tirado, op.cit. (1989) 399.
146
Pécaut, op.cit. (2015), 6.
esos años Colombia se mantuvo como uno de los diez países más inequitativos del mundo.
“En 1979 (…) la extrema concentración de la riqueza va a la par con una crisis profunda de
las instituciones”.147 “Para 1985 cerca del 45% de la población estaba en condiciones de
pobreza y el 30% era indigente, casi doce millones de personas, mientras que en 1960
dichos porcentajes oscilaban por el 25%.”148 La inequidad no tuvo respuesta alguna en los
ochentas, a pesar de que durante esa década fue el único país de América latina que
atravesó los ochenta “sin accidentes económicos mayores, con una tasa de crecimiento
superior incluso a la de Chile”.149 La relación entre las condiciones estructurales e
históricas de la sociedad colombiana y el conflicto han dado para escuelas y análisis
contrapuestos. Desde la interpretación en torno a las “causas objetivas de la violencia”,
defendida por el expresidente Belisario Betancur en su cuatrienio, hasta la lucha por la
riqueza como principal motor. Para Gustavo Duncan y Jorge Giraldo, sin embargo y por
ejemplo, estas condiciones de exclusión poco o nada tienen que ver con el desarrollo del
conflicto actual.150

2.2.2 La expansión del conflicto armado: La primera ruptura estratégica 1982-1995

Colombia se encontró a comienzos de la década de los años ochenta en medio de un

conflicto armado no internacional y, según Gutiérrez Sanín, “desde cualquier criterio
razonable, en estado de guerra civil”,151 conceptualización que ha sido objeto de arduos
debates académicos para precisar el carácter de lo sucedido en Colombia152. Para el CNMH
la dinámica del conflicto en la década de los años ochenta va a estar determinado por el
surgimiento de los denominados grupos paramilitares, la crisis y el colapso parcial del
Estado y la propagación del narcotráfico, para cerrar, en 1991, con procesos de paz y
reformas democráticas con resultados parciales y ambiguos.153 Las hostilidades van a llegar

147
Pécaut op.cit. (1989), 326.
148
Tirado Mejía, op.cit. 1989, 400.
149
Daniel Pécaut, Guerra contra la sociedad (Bogotá: Planeta, 2001), 83.
150
Gustavo Duncan, “Exclusión, insurrección y crimen”, y Jorge Giraldo, “Política y guerra sin compasión”,
en Comisión Histórica del Conflicto y sus víctimas, Contribución al entendimiento del conflicto armado en
Colombia, (Bogotá: 2015). Consultado en
http://static.elespectador.com/archivos/2015/02/1952328280f79f83ccb8b9929c8d8fa5.pdf;
y Jorge Giraldo, Las ideas en la guerra (Medellín: Debate, 2015). Estos dos autores dan peso relevante a las
ideologías y “libretos” de la revolución armada que inspiraron a las guerrillas colombianas y a sus líderes. Un
asunto que es necesario considerar y sopesar adecuadamente.
151
Gutiérrez Sanín, op.cit. (2015), 14.
152
Esta definición resulta siempre problemática. Para no cansar al lector, lo remitimos a las precisiones
conceptuales planteadas en el Cap. 1 y reiteramos la necesaria mirada compleja y necesariamente llena de
paradojas sobre el caso colombiano.
153
CNMH, op.cit. (2013), 111. La caracterización del conflicto armado no internacional en Colombia va a
tener varios referentes importantes en relación con lo sucedido en las décadas de los años ochenta y noventa.
Se ha escogido citar el Basta Ya, dado que juega un papel interesante de referente y síntesis, pese a que genera
desacuerdos y debates. Pero hay varios textos que acompañan el ejercicio, comenzando por la Comisión de
Estudios sobre la Violencia, Colombia: Violencia y Democracia (Bogotá: CEREC, 1988) y Francisco Leal y
León Zamosc, Al filo del caos (Bogotá: Tercer Mundo Editores-IEPRI UN, 1989). En la década de los años
noventa hay por lo menos tres referentes de síntesis, entre otros, que delinean lo sucedido en la década de los
años ochenta y, obviamente, marcan pautas para la interpretación de lo sucedido en la década de los años
noventa: Malcolm Deas y María Victoria Llorente (compiladores), Reconocer la guerra para construir la paz
(Bogotá: CEREC-Ediciones Uniandes-Norma, 1999); Jaime Arocha, Fernando Cubides y Myriam Jimeno
(compiladores), Las violencias: inclusión creciente (Bogotá: CES-Facultad de Ciencias Humanas UN, 1998)
a tomar tal dimensión que en el plano político el conflicto debe ser entendido como un
ataque a la democracia que no proviene exclusivamente de los actores no estatales, sino
también de quienes detentan el poder, “partidos tradicionales y élites”.154 Por ello, el reto es
entender el conflicto como complejo, cambiante, en continua transformación, tanto en sus
causas, como en sus actores y dinámicas, por lo que su periodización es un ejercicio de
riesgo que pretende incluir su lógica económica, sus manifestaciones regionales y locales,
el “narcotráfico, la explotación minera y energética, los modelos agroindustriales” 155 y las
diferenciadas configuraciones y alianzas entre guerrillas, paramilitares, como grupos
armados organizados ilegales, servidores públicos, élites locales económicas y
empresariales, y mafias.

Para comienzos de los años ochenta los factores eran múltiples y generaban un escenario
complejo: la agitación política; la aparición de múltiples recursos de exportación diferentes
al café, como los mineros (oro, esmeralda, carbón) y petroleros156 que garantizaban el
reforzamiento de los actores armados “como lo ilustra el ejemplo del ELN”;157 la debilidad
institucional para canalizar peticiones y tramitar diferencias que se traduce, por ejemplo,
“en el endurecimiento del régimen”158 y “la parálisis de sectores enteros del aparato judicial
bajo los efectos del terror y de la corrupción y en la multiplicación de las organizaciones
propiamente paramilitares”.159 El aumento de la violencia, en especial aquella ejecutada por
las mafias “y sus bandas privadas de seguridad en particular, tuvo fuertes impactos sobre
todos los niveles de funcionamiento del aparato judicial y explica en parte el gran
dinamismo en las transformaciones de la justicia entre 1987 y 1992”.160 Pero es ante todo la
expansión del narcotráfico la que “tiene una responsabilidad fundamental en el
fortalecimiento de todos los protagonistas que intervienen en el conflicto armado, los
narcotraficantes, en primer lugar, pero también las guerrillas, los paramilitares, las bandas
de criminalidad organizada”.161 Sin embargo, fue solamente en la primera mitad de la
década de 1980 que el país se volvió un jugador de primera línea en el mercado mundial de
la coca.162 Ahora bien, si para 1988 Colombia producía una cantidad menor, cerca de
“21.000 toneladas de hoja de coca, frente a las 110.000 del Perú y las 51.000 de Bolivia
(…) durante la misma época se supone que suministra más del 70% de la cocaína que entra
al mercado estadounidense, así mismo, los colombianos controlan la distribución al por
mayor en ese mercado”.163

y Alvaro Camacho y Francisco Leal (compiladores), Armar la paz es desarmar la guerra (Bogotá: IEPRI-
FESCOL-CEREC, 1999). También es viable consultar Alfredo Rangel, Colombia: guerra en el fin de siglo
(Bogotá: TM Editores, 1998). De todos ellos es posible extraer elementos para reafirmar o precisar las
afirmaciones que aquí se plantean.
154
Ibid. 22.
155
Ibid. 21.
156
Eric Lair “Transformaciones y fluidez de la guerra en Colombia: un enfoque militar”, en Sánchez y Lair,
op.cit. (2004) 114.
157
Pécaut, op. cit. (2015), 28.
158
Pécaut op.cit. (2003) 75.
159
Pécaut, op.cit (2015), 29.
160
CNMH, op.cit. (2013), 211.
161
Pécaut, op.cit. (2015), 28.
162
Gutierrez Sanín, op.cit. (2015), 16.
163
Pécaut, op.cit. (2001), 160.
La ausencia de Estado en zonas cocaleras permitió a las guerrillas, urgidas de recursos,
entrar en la oferta de seguridad y justicia en estas regiones. Cuando Belisario Betancur
subió al poder en 1982, inició el proceso de paz y rompió con la deriva autoritaria de
Turbay Ayala. Las tensiones en torno al proceso de paz afloraron. Lo hicieron tanto desde
la derecha extrema de los partidos tradicionales, como desde los sectores recalcitrantes de
la izquierda obnubilados con las posibilidades de insurrección. La séptima conferencia de
las FARC en 1982 y el claro divorcio de sectores civilistas del partido comunista,
condujeron a esta guerrilla a jugar a “todas las formas de lucha” (aunque esta era una
estrategia que desde antes se había puesto en marcha, solo que con las negociaciones se
hizo más visible en sus características e implicaciones y se hizo “oficial” su utilización). El
M-19, con simpatías en las clases medias urbanas, de dónde provenía la mayor parte de su
dirigencia, acostumbrado al desarrollo de operaciones con visos mediáticos, había sido
relegado a una situación marginal, sobreviviendo en zonas periféricas, y se mostraba
obcecado en la construcción de ejércitos revolucionarios.164

La disponibilidad de los recursos del narcotráfico coincide con las decisiones de expansión
estratégica de los actores y el aumento de su pie de fuerza, como puede constatarse en la VI
y VII Conferencia de las FARC. Las mafias, con su oferta de seguridad, se expanden bajo
el ropaje de autodefensas ilegales que adquieren una connotación ofensiva y expansiva y la
connivencia de agentes en diversos sectores estatales. Narcotraficantes como Pablo Escobar
Gaviria y Gonzalo Rodríguez Gacha crearon los primeros grupos en autodefensa de sus
propiedades como, por ejemplo, el MAS en el Magdalena Medio, sobre todo en Puerto
Boyacá, donde también fueron importantes Henry Pérez y Pablo Emilio Guarín.165 Desde
un principio y “como un subproducto de sus negocios ilícitos los carteles de Cali y
Medellín asumieron la organización, entrenamiento, mantenimiento y dotación de
escuadrones de la muerte. Grandes terratenientes y comerciantes (como esmeralderos, por
ejemplo) también han formado sus ejércitos privados”.166 En pocos años, el conflicto pasó
de ser marginal y periférico a convertirse en una seria amenaza para el equilibrio
institucional lo que afectó amplios centros productivos. “A partir de 1982, la violencia se
incrementó ostensiblemente”.167

El narcotráfico, con sus capitales y su modus operandi, aceleró la “concentración de la

propiedad de la mano del paramilitarismo como instrumento para el desmantelamiento
violento y el destierro de numerosas comunidades rurales y la usurpación de sus tierras”.168
Así, “entre 1984 y 2011, la superficie registrada de la frontera agraria pasó de 35.8 a 40.2
164
Comisión de Estudios Sobre la Violencia, op.cit (1987).
165
Camilo Echandía, “Narcotráfico: Génesis de los paramilitares y herencia de las bandas criminales”, en
Informes FIP 19 (Bogotá: Fundación Ideas para la Paz, 2013) 7. Véase también María Teresa Ronderos,
Guerras recicladas (Bogotá: Aguilar, 2014) Cap. 1.
166
Americas Watch, La ‘Guerra’ contra las drogas en Colombia: la olvidada tragedia de la violencia
política (Bogotá: CEI-Uniandes/IEPRI-Universidad Nacional 1991), 31.
167
Camilo Echandía, op.cit. (2013), 7.
168
Darío Fajardo, “Estudio sobre los orígenes del conflicto social armado, razones de su persistencia y sus
efectos más profundos en la sociedad colombiana” en Comisión Histórica del Conflicto y sus víctimas,
Contribución al entendimiento del conflicto armado en Colombia, (Bogotá: 2015) 36. Consultado en
http://static.elespectador.com/archivos/2015/02/1952328280f79f83ccb8b9929c8d8fa5.pdf. Cada documento
tiene su propia numeración.
millones de hectáreas, área que fue apropiada en cerca del 24% por las fincas superiores a
las 1000 hectáreas, las cuales capturaron más de un millón de hectáreas de la nueva
frontera, cifras que solamente representan los predios registrados”. 169 A la concentración de
la tierra se sumó la oferta de seguridad liderada por grupos armados organizados ilegales,
“ejércitos”, del narcotráfico que pronto enfrentaron la expansión de la guerrilla pero, ante
todo, desarrollaron una dinámica económica. “Sin que se pretenda explicar unívocamente el
crecimiento del número de grupos de paramilitares por el del latifundio producto de la
inversión en tierras del capital del narcotráfico, la correlación es contundente”.170

Ya para 1998, afirmaba Fernando Cubides, con los grupos armados organizados
denominados paramilitares había ocurrido “algo análogo, de defensores de un patrimonio
agrario adquirido y amenazado, han pasado a ser controladores de un territorio y han hecho
el aprendizaje de que la violencia, además de retaliatoria, es un eficiente mecanismo de
control social”.171 Así, “lo que había comenzado como una defensa de los narcotraficantes
contra la expansión territorial de la guerrilla y el riesgo de secuestro”,172 terminó en un
proyecto con importante autonomía respecto del gobierno, tanto en zonas periféricas como
en nodos centrales de producción económica.173 Contrario a lo afirmado por varios autores
respecto a la relación paramilitares-narcotráfico, aquí se considera que los grupos
organizados denominados paramilitares fueron, desde su inicio y de manera preponderante,
estructuras operativas ligadas al narcotráfico.174 Para Daniel Pécaut, la última etapa del
narcotráfico es aquella en la que “participan en la construcción de verdaderos ejércitos
paralelos unificados y dirigidos inicialmente por un comando único, bajo el nombre de
Autodefensas Unidas de Colombia (AUC)”.175

De otro lado, el salto cualitativo y cuantitativo de las FARC estuvo determinado de manera
importante por la Séptima Conferencia, en la que dicho grupo armado organizado decidió
“duplicar el número de sus frentes y elaboran un plan estratégico para tomar el poder en
algunos años”.176 Celebrada del 4 al 14 de mayo de 1982, en su informe final aprueba el
diseño de una estrategia militar con una nueva concepción operacional, una táctica de

169
Ibid. 40.
170
Fernando Cubides, "De lo privado y de lo público en la violencia colombiana: los paramilitares " en
Arocha et. al. Op.cit. (1998) 72.
171
Ibid., 73.
172
Duncan, op.cit. (2015), 30.
173
Gustavo Duncan limita su apreciación a las “periferias”, pero la información muestra que Medellín,
Barranquilla, Santa Marta y Cúcuta, por ejemplo, fueron ampliamente manejadas por el fenómeno
denominado paramilitarismo.
174
Al respecto, Duncan señala que luego de la muerte de Pablo Escobar “los narcotraficantes fueron
progresivamente tomándose el control de los grupos paramilitares y convirtiéndose en un actor decisivo en el
conflicto y la política nacional” (Duncan, op.cit. (2015), 5). Sin embargo, los hermanos Castaño, miembros
del cartel de Medellín, ya eran figuras dominantes en estos grupos, como lo habían sido con anterioridad otros
narcotraficantes como Gonzalo Rodríguez Gacha, Jairo Correa Alzate y Leonidas Vargas. En contraste con lo
anterior, Camilo Echandía afirma: “A pesar de que la denominación de grupos paramilitares o de autodefensa
no corresponde estrictamente con la naturaleza y los propósitos de los grupos que han existido en Colombia
en los últimos treinta años, caracterizados principalmente por su fuerte relación con el narcotráfico, su alto
impacto en la población civil a través de la violencia y la gran autonomía que han tenido del Estado, se ha
terminado aceptado el uso de estos vocablos”.
175
Daniel Pécaut, op.cit. (2001) 177.
176
Daniel Pécaut, “La ‘guerra prolongada’ de las FARC”. Historia Internacional 10: 37 (2009) 38.
guerra irregular como parte de un proceso de “integración de un ejército revolucionario que
a partir de esta conferencia se denomina Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia
Ejército del Pueblo FARC-EP”. En esa misma Conferencia, la comandancia del grupo
armado organizado promueve lo que ellos denominan la Ley de Reforma Agraria,
Reformas al Programa Agrario de los Guerrilleros, el Reglamento de Régimen disciplinario
y las normas de Comando, entre otras.177 La nueva forma de operar de las FARC-EP se
puede sintetizar en acumulación de inteligencia de combate, reconocimiento y dominio del
terreno, disposición combativa, asedio diluido sobre los cuerpos de tropas, asalto y
copamiento.

Las FARC definen un despliegue estratégico hacia las ciudades, en donde interpretan se
dan las contradicciones fundamentales, con el fin de promover acciones insurreccionales
que “han de darse como consecuencia de la gran colisión de clases en la lucha por el
poder”. Así mismo, incluyen la posibilidad de actuar conjuntamente con otras
organizaciones guerrilleras, señalando “que unidad de acción no es unidad orgánica”, lo
que permitió posteriormente la creación de la Coordinadora Guerrillera Simón Bolívar,
CGSB, con el ELN. Establecieron la organización de la población en las regiones:
“organización de masas”, con juntas de acción comunal, comités de usuarios, colonos,
cultivadores de coca, así como la generación de núcleos de solidaridad y grupos urbanos.
En el marco del despliegue territorial impusieron cuotas de elevado reclutamiento con el fin
de avanzar en el desdoblamiento de frentes. Luego de la finalización de la tregua, y como
consecuencia del Pleno Ampliado del Estado Mayor Central de las FARC-EP, realizado del
16 al 20 de febrero de 1987, se formuló el “Plan Militar de Despeje y Empate” que busca
promover la operacionalidad de los frentes, avanzar en el cumplimiento de los planes
estratégicos y poner fin a un importante relajamiento disciplinario.

El aumento del poder de las FARC fue inseparable del auge de la economía de la coca
durante los años 1980-1990. Su implantación en el sur y en el oeste del país contribuyó, por
lo demás, al desarrollo de los cultivos, porque los protegió contra las incursiones de la
Fuerza Pública.178 Pero además de la coca, los planes de expansión y el petróleo,
permitieron el crecimiento de las guerrillas. Al respecto señala Camilo Echandía: “si bien
es cierto que hacia finales de los años ochenta ya era evidente el aumento de la presencia
territorial y del poder de fuego de las FARC, el ELN era para aquel entonces la guerrilla
más activa”.179

La evidencia muestra que a mediados de los ochentas el conflicto en el país estaba centrado
en diversos enfrentamientos, entre guerrillas y las fuerzas de seguridad del Estado, en
varias regiones en conjunción con diversos grupos denominados paramilitares. Era el
resultado del avance de la guerrilla hacia las áreas integradas, luego de casi dos décadas de
incubar suficiente fuerza en geografías remotas.180

177
Conclusiones generales de la Séptima Conferencia Nacional de las FARC-EP.
178
Pécaut, op.cit. (2015), 31.
179
Echandía, op.cit. (2011).
180
Mario Aguilera, Guerrilla y población civil. Trayectoria de las FARC 1949-2013 (Bogotá: CNMH, 2013)
y “Las Farc: auge y quiebra del modelo de guerra”, en Análisis Político 77 (Bogótá: IEPRI, enero a abril
2013) 85-111; Rangel, op.cit. (1998); Duncan, op.cit. (2015), 5.
No obstante, el secuestro fue también una fuente principal de recursos para los grupos
armados de las guerrillas. Éste, además de arruinar las frágiles y poco desarrolladas
economías legales en las regiones, era una forma humillante de despojar a las élites y a
sectores medios de su propiedad, infundía el miedo y generaba elevada incertidumbre ante
la arbitrariedad “normativa”. Los secuestrados eran mantenidos en condiciones precarias,
bajo la amenaza constante de ser asesinados si las autoridades estatales llevaban a cabo un
plan de rescate. Las negociaciones del monto del rescate se realizaban en una situación de
absoluta impotencia.181 El secuestro les permitió a los narcotraficantes presentarse como
oferentes de seguridad a menor costo y su sangrienta respuesta los llevó a “convertirse en
una fuerza en expansión con aspiraciones de autoridad territorial”.182 Pronto la oferta
superó los riesgos reales.183 En el escenario, las élites aprovecharon para aniquilar
físicamente, asesinar, desaparecer y desplazar, a cualquiera que desafiara su poder:
militantes políticos, sindicalistas, activistas o individuos percibidos como peligrosos. 184 El
concepto de conductas desviadas se amplió.

En diciembre de 1990, a raíz de la ofensiva de las Fuerzas Militares contra el Secretariado

de las FARC, el grupo guerrillero comenzó a exhibir mayor protagonismo armado y a
registrar avances en el proceso de especialización de sus frentes, así como la creación de
columnas móviles”.185 Así, el 9 de diciembre de 1990, el mismo día que se eligió la
Asamblea Nacional Constituyente, la IV División del Ejército adelantó la fase final de la
Operación Centauro, con la que, semanas antes, habían desarrollado acciones contra el
Estado Mayor del Bloque Oriental, EMBO; en esta ocasión accionando contra el
Secretariado de las FARC. Contrario a lo esperado, el conflicto se disparó. De otro lado, las
FARC-EP y el ELN iniciaron la más significativa ofensiva luego del bombardeo a Casa
Verde, en diciembre de 1990, en el marco de los diálogos de Caracas. Al respecto las
FARC acusó al gobierno de dilapidar “la gran oportunidad que le ofreció el país de hacer de
la Asamblea Nacional Constituyente un escenario de paz”.186 Durante 1991 y 1992, el
desarrollo de los diálogos se acompañó de una ofensiva armada sin precedentes, que no
sólo tuvo como objetivo las unidades militares, sino que se centró en el masivo ataque a
bienes civiles y a infraestructura vial y energética, con la pretensión de afectar el normal
desarrollo de la actividad económica.

El crecimiento de la actividad armada de estos grupos resultó una paradoja en el marco

internacional derivado del colapso de los países comunistas. El “Fin del socialismo”,
abordado por las FARC-EP en su Pleno de 1989, derivó en una invalidación del marxismo-
leninismo y en una férrea crítica a la corrupción y el burocratismo del Estado Soviético, que
lo habían llevado al estancamiento de su economía. En septiembre de 1992, la discusión se

181
Duncan, op.cit. (2015), 17.
182
Ibid. (2015), 20.
183
Echandía, op.cit. (2013).
184
Fernando Cubides, “Los paramilitares y su estrategia” en Deas y Llorente, op.cit. (1999).
185
Echandía, op.cit. (2011).
186
Comunicado del Secretariado de las FARC, Diciembre 9 de 1990.
cerró con el pronunciamiento sobre este aspecto en una circular divulgada por el Jefe de las
FARC Manuel Marulanda Vélez.187

El Gobierno del Presidente Gaviria (1990-1994) vivió una agitada alteración del orden
público en dos frentes: Narcotráfico y violencia en el marco del conflicto armado. El
primero, y como el desafío más grande, la oleada de violencia del narcotráfico, dirigido por
Pablo Escobar, conoció una parcial tregua entre julio de 1991 y junio de 1992 mientras
estuvo recluido en la prisión de La Catedral, luego de la prohibición de la extradición en la
Constitución de 1991. Sin embargo, los excesos de Pablo Escobar y su posterior fuga de la
cárcel, derivaron en muy elevados y sostenidos índices nacionales de violencia durante los
años 1992 y 1993, con un especial peso de Medellín y Bogotá. En el conjunto nacional los
homicidios llegaron, con muy posibles subregistros, a 28.260 en 1991, 28.141 en 1992,
28.021 en 1993,188 y la tasa de homicidios de Medellín alcanzó 433 hpcmh, propia de una
comunidad en guerra. La violencia se convirtió en el mayor problema de salud pública con
un peso del 26% sobre el sistema de salud, contra el 1,5% para el resto del mundo,189
afectando con especial gravedad a grupos jóvenes, a tal punto que en 1991 la tasa en la
población entre hombres de los 20 a 29 años llegó a 900 hpcmh.190 De manera paradójica,
en el momento de mayor violencia, el país opta por otorgarse una carta amplia en derechos
y garantista, sin ceder a la seducción autoritaria. “La modernización institucional y la
apertura democrática que significó la Constitución de 1991”.191

De manera paralela, el conflicto armado no internacional retomó con fuerza, en sus

términos no necesariamente armados. A pesar de los dos encuentros del gobierno con las
FARC para volver a lanzar un proceso de paz, en Caracas (Venezuela) en 1991 y en
Tlaxcala (México) en 1992, el conflicto alcanzó una escalada continua y cada vez más
atroz.192 Los combates se incrementan de manera sustancial “en virtud de la llamada

187
“La música sobre el derrumbe del socialismo ha servido para pedirle a la guerrilla en Colombia que se
incorpore a la vida civil, entregando sus armas. Eso fue lo que hicieron el M- 19, el EPL, el Quintín Lame y
el PRT que pactaron con el gobierno su desmovilización sin condiciones, pensando que en verdad la lucha
armada había perdido vigencia. Ellos olvidaron los gravísimos problemas que afectan al país, los cuales no se
solucionaron con su desmovilización. Por el contrario, la situación que estamos viviendo, antes que mejorar,
ha venido empeorando y al paso que vamos las cosas serán mucho más graves, por la crisis política,
económica, social y cultural”, citado en Carlos Medina Gallego, “FARC-EP. Notas para una historia política”
Tesis doctoral en Historia, (Bogotá: Universidad Nacional de Colombia, 2011), 151.
188
Los datos citados según reporta la sección “Cifras” en Boletín 04, basado en cifras provistas por la Policía
Nacional de Colombia (Bogotá: Observatorio de los Derechos Humanos, 1999) consultado en
http://historico.derechoshumanos.gov.co/Observatorio/Publicaciones/Documents/2010/Boletines/04_boletin_
06/cifras.htm. Véase también Fabio Sánchez Torres, “El homicidio en 2003: ¿por qué disminuyó?” en Revista
Criminalidad 46: 14 (Bogotá: Policía Nacional de Colombia, 2003) 96, consultado en
http://oasportal.policia.gov.co/imagenes_ponal/dijin/revista_criminalidad/vol46/14elhomicidio.pdf; y Jorge
Orlando Melo, “Cincuenta años de homicidio en Colombia: 1958-2007”, consultado en
http://www.academia.edu/11487824/Cincuenta_a%C3%B1os_de_homicidio_en_Colombia_1958-2007.
189
Gonzalo Sánchez Gómez, “Guerra prolongada y negociaciones inciertas en Colombia”, en Sánchez y Lair,
op.cit. (2004) 36, cita a Mauricio Rubio, Crimen e impunidad: precisiones sobre la violencia, (Bogotá: TM
Editores-Cede, 1999) 175.
190
Saúl Franco, et al., “Mortalidad por homicidio en Medellín, 1980-2007”, Ciência & Saúde Coletiva 17:12
(2012).
191
Gutierrez Sanín, op.cit. (2015).
192
Pécaut, op.cit. (2015), 35.
‘guerra integral contra la guerrilla’” lanzada tras el fracaso de los diálogos de paz con la
CGSB.

El gobierno de César Gaviria respondió diseñando e implementando una estrategia integral

para la seguridad: a) creó la Consejería Presidencial para la Defensa y Seguridad mediante
el Decreto 1874 de agosto de 1990, a la que le asignó las funciones de Secretaría Ejecutiva
Permanente del Consejo Superior de Defensa Nacional que dependía del Ministerio de
Defensa y cuya característica había sido la inoperancia. La Consejería tenía como
responsabilidad la definición de políticas de defensa y el manejo de los conflictos internos y
externos así como la coordinación de los planes que se elaboraran al respecto. Con la
creación de la Consejería, la Presidencia asumió el papel político que hasta entonces había
tenido el Ministerio. Posteriormente, ya en el período Samper, se creó el SINAI, Sistema
Nacional de Inteligencia, que en la práctica no funcionó.

De otro lado, en abril de 1993, las FARC-EP desarrollaron la Octava Conferencia Nacional
Guerrillera en el Guaviare, entre los ríos Unilla e Itilla, luego del fracaso de las
conversaciones de Caracas y Tlaxcala, lo que coincidió con el diseño de una estrategia de
seguridad nacional. Allí, esta organización, si bien insistió en la necesidad de una solución
política al conflicto, a partir de la generación de una Plataforma para un Gobierno de
Reconstrucción y Reconciliación Nacional “que trabaje por la conformación de un gobierno
nacional, pluralista, patriótico y democrático”, ante todo, se preparó para la guerra.

En la Octava Conferencia se rediseñó y ajustó el Plan Estratégico que incluyó ajustes al

régimen interno de las FARC, el estatuto de guerrilleros y las normas internas de comando,
así como sus diversas instancias. Se amplió el secretariado a siete (7) miembros y el estado
Mayor a 21 principales y cuatro (4) suplentes, siendo importante, por lo que representaría
en las FARC años después, la inclusión de Pablo Catatumbo e Iván Ríos como suplentes.
En el plano militar se determinó la constitución de siete bloques de frente, bajo la dirección
de estados mayores de bloque o comandos conjuntos y asignó objetivos a los bloques de
frente, así como los límites geográficos y áreas de acción; se reasignó responsabilidades a
los respectivos estados mayores y se impuso una serie de metas como respuesta a la “guerra
integral” adelantada por el gobierno Gaviria. En aspectos estratégicos, se fijaron objetivos a
cada uno de los bloques de frente, se unificaron criterios para planes de desarrollo de corto,
mediano y largo plazo; se mejoraron los mecanismos de comunicación de cada uno de los
bloques y frentes, y se establecieron normas para todas las responsabilidades de los estados
mayores, reorganizando algunos de ellos. En respuesta a la estrategia de Guerra Integral del
Gobierno Gaviria, las FARC plantearon como meta principal cercar a Bogotá, bajo la
responsabilidad del Bloque Oriental. A los demás Bloques se les asignó la tarea de aislar o
dominar las principales regiones o ciudades de sus áreas de influencia: Putumayo y
Caquetá, Bloque Sur; Barrancabermeja, Cúcuta y Bucaramanga al Bloque del Magdalena
Medio; Medellín y Urabá al Bloque José María Córdoba (hoy Bloque Iván Ríos); Cali,
Buenaventura y Tumaco, Bloque Occidental; Ibagué, Neiva, Armenia Bloque Central y
bloqueo de vías de acceso a las ciudades de Valledupar, Santa Marta, Cartagena y
Barranquilla, bajo responsabilidad del Bloque Caribe (hoy Bloque Martín Caballero).193

193
Aguilera, op.cit. (2013) y Aguilera, op.cit. (2013a); Echandía, op.cit. (2011).
2.2.3 Segunda ruptura estratégica 1996-2007: Escalamiento y máxima violencia.

En 1993, durante la Octava Conferencia, las FARC ratificaron la opción militar, que se
concretó en una ofensiva marcada por un incremento de las hostilidades, de las que hicieron
parte las acciones para reforzar su presencia territorial en el norte del país, el plan de rodear
las principales ciudades, el creciente ataque a instalaciones militares y policiales y el inicio
de operaciones masivas que comprometieron centenares de guerrilleros en un primer
ejercicio que puede parecer cercano a la guerra de movimientos, sin descuidar el trabajo
político por medio de la creación del Movimiento Bolivariano, a través de milicias urbanas,
y el PC3, ambos de carácter clandestino y diferenciado de cualquier otro movimiento o
partido político externo a la organización194. Según cifras de 1995 las guerrillas habían
pasado de 7.673 hombres y 80 frentes en 1991 a 10.483 hombres y unos 105 frentes en
1994,195 logrando construir “una forma semi-clandestina y semipública de gobierno
local”.196 Los planes estratégicos pudieron ser emprendidos debido a la ingente
disponibilidad de recursos.197 El área de cultivos cercana a 37.500 has en 1992 creció sin
pausa durante años, pasando a 53.200 has en 1995, 69.200 en 1996, 101.800 al final del
gobierno Samper en 1998 y 163.289 en el año 2000, momento de inicio del Plan
Colombia.198. Adicional a los ingresos por gramaje, las guerrillas se apropiaron de recursos

194
Aguilera, op.cit. (2013) 136-37.
195
Sánchez op.cit. (2004), 41.
196
Herbert Braun, “Our guerrillas, Our sidewalks: a Journey into the Violence in Colombia” (Niwal, CO,
1994), 24.
197
“Según datos recientemente publicados por el Departamento Nacional de Planeación, en los seis años que
van de 1991 a 1996, las Farc obtuvieron ingresos de 2 billones 343.522 millones de pesos, y el Eln ingresos
de 1 billón 314.999 millones de pesos, para un monto total de 3 billones 658.521 millones de pesos de 1995
(unos 4.009.5 millones de dólares de 1995)”, Fundación Social, “Informe presentado por la Fundación Social
a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en su 100° período ordinario de sesiones” (Bogotá:
Fundación Social, 1998) 17. En el informe de la Fundación Social a la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos se plasman las cifras de ingresos de la guerrilla para aquellos años, tomadas del estudio del
Departamento Nacional de Planeación, La paz: El desafío para el Desarrollo, (Bogotá: TM Editores – DNP,
1998). Este se apoya en reportes de la Consejería de Defensa y Seguridad Nacional, basadas en el trabajo
adelantado por el Comité Interinstitucional de lucha contra las finanzas de la subversión, creado en aquella
época. Tales cifras son estimativos, sujetos siempre a una necesaria mirada crítica por los riesgos de sobre o
sub estimación. Puede consultarse en:
http://www.google.com.co/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&ved=0CBsQFjAA&url=http%3
A%2F%2Fwww.proyectossocialesdirectos.org%2Findex.php%2Fes%2Fpublicaciones%2Fcategory%2F7-
construccion-de-la-paz%3Fdownload%3D25%3Aalgo-todavia-
ocurrira&ei=s55vVPGSL8qVNsiCgNAB&usg=AFQjCNFmruXNV2EMAGt967X4cEPToNoR0w&sig2=GV
8on3E2VAoCl0aOiFXSFQ, septiembre de 1998. En las páginas subsiguientes 18 a 23 se discrimina por
organización guerrillera.
198
Ricardo Vargas Meza, ”Conflicto Armado, narcotráfico y fronteras en el sur de Colombia: el caso de
Putumayo” en Sánchez y Lair, op.cit. (2004) 267, Cita al Departamento de Estado 1991 DNE-UNDCP
Proyecto SIMCI: 1.999-2001. El proyecto SIMCI (Sistema Integrado de Monitoreo de Cultivos Ilícitos)
permitió un monitoreo riguroso, con base en una misma metodología, que se planteó desde finales del siglo y
se ha mantenido con reportes anuales desde entonces. El Departamento de Estado de los Estados Unidos tiene
también su sistema de monitoreo. En varios años las cifras no coinciden. Sin embargo, se aducen cuestiones
metodológicas algo sofisticadas para explicar la cuestión. Sobre el tema y la preocupación generada en la
década de los años noventa, véase Varios Autores, Cultivos Ilícitos en Colombia: Memorias del Foro
realizado el 17 y 18 de agosto en la Universidad de los Andes (Bogotá: Ediciones Uniandes-Compartir-
UNDCP, 2000), consultado en
públicos y conminaron entonces a amplios grupos “al pago de tributos más o menos
permanentes por parte de los sectores pudientes y de las multinacionales”.199

El ascenso al poder de Ernesto Samper, que en parte importante se ha considerado como

una consecuencia de la financiación del Cartel de Cali, condujo a cuatro años de marcada
inestabilidad política y al mandato de un presidente acorralado, sin capacidad de liderar un
país que se despeñaba hacia la guerra. El Cartel de Cali había logrado, con aparente éxito,
el desarrollo de una estrategia que se apartaba de la confrontación y se centraba en la
cooptación: “Literalmente compró al grueso de la clase política del país al punto que era
imposible continuar manteniendo la estructura de corrupción sobre la que se soportaba el
sistema”.200 Para Daniel Pécaut, el problema iba mucho más allá de la elección
presidencial, que sólo ponía en evidencia niveles de corrupción y aquiescencia en todas las
instituciones, la mayor parte de ellos imputables al Cartel de Cali y que afectaban
“principalmente la institución judicial. Un antiguo ministro de justicia, un procurador
general, varios presidentes del organismo de control de las cuentas de la nación
(Contraloría), jueces, han sido inculpados y condenados a partir de 1995”.201 Los efectos
sobre el desarrollo del conflicto fueron significativos, así como sobre la posibilidad de
avanzar en un proceso de paz. El político colombiano Augusto Ramírez Ocampo al
respecto afirmó: “Fue muy infortunado para Colombia el surgimiento del escándalo del
Proceso 8.000, que alteró sensiblemente los planes del gobierno del Presidente Samper, que
estaba plenamente capacitado para dejar tras de sí una obra de progreso singular para la
República y que probablemente, de no haberse presentado semejante explosión, hubiera
podido avanzar significativamente en tareas de especial significación, como esta de la
paz”.202

2.3 El Escalamiento, con protagonismo de las FARC:

Todos los autores coinciden en un escalamiento en la década de los años noventa, a pesar
de que señalan diversos puntos de quiebre. Eric Lair203 plantea que la segunda ruptura
estratégica204 se inició “con el retorno civil de ciertas guerrillas agotadas militar y
económicamente después de años de “infructuosa” rebelión armada… y sobre todo con el
ataque de las tropas regulares a las FARC en Casa Verde en diciembre de 1990 bajo la
presidencia de César Gaviria”. El CNMH considera que el punto de quiebre se dio a partir
de 1996 con el recrudecimiento del conflicto armado y las simultánea expansión de las
guerrillas y el paramilitarismo, en medio de una crisis y recomposición del Estado y un

http://www.mamacoca.org/Ed_Especial5/CULTIVOS_ILICITOS_EN_COLOMB.PDF. También Ana María

Díaz y Fabio Sánchez, “Geografía de los cultivos ilíticos y conflicto armado en Colombia”, en Documentos
Cede 2004: 18 (Bogotá: CEDE-Uniandes, 2004) consultado en
https://economia.uniandes.edu.co/assets/archivos/Documentos_CEDE/D2004-18.pdf. Véase también, Ricardo
Vargas, Drogas, Conflicto Armado y Desarrollo Alternativo (Bogotá: Gente Nueva Editorial, 2003).
199
Sánchez (2004), 41.
200
Duncan, op.cit. (2015), 29.
201
Pécaut, op. cit., (2001) 170.
202
Augusto Ramírez Ocampo, “Prólogo”, en Álvaro Villarraga (compilador y editor), Biblioteca de la Paz,
Serie el Proceso de Paz en Colombia, 1982-2002, cinco tomos, (Bogotá: Fundación Cultura Democrática,
2008-2009) 40.
203
Eric Lair, op.cit. (2004).
204
Cambio sustancial en términos cuantitativos y cualitativos.
contexto internacional cruzado determinado por la lucha contra las drogas y posteriormente
por la lucha contra el terrorismo.205

Entre 1995 y 1999 las FARC dejaron las tácticas guerrilleras habituales en beneficio de los
ataques masivos, que agrupan a cientos de guerrilleros, y en diversas acciones lograron la
toma de guarniciones militares y la privación de la libertad de cientos de miembros de la
Fuerza Pública. Así, “la concentración de fuerzas a nivel táctico contrasta con la dispersión
observada en el plano estratégico…la distinción entre estas dos escalas de análisis permite
ver que la guerra es multidimensional y diferenciada”. 206 ”. De manera paralela, realizan
intentos por conformar espacios seguros en las ciudades a partir de la conformación,
efímera en las grandes ciudades, del ya mencionado Movimiento Bolivariano con sus
“milicias bolivarianas”, así como con la conformación del Partido Comunista Clandestino
de Colombia, PC3.

La falta de coordinación institucional, llevó a las FARC a considerar viable, entre 1997 y
2002, la conformación de "territorios liberados" en el sur del país, que son concebidos
como el punto de partida de un "doble poder",207 para lo cual se sirve de los procesos
electorales buscando consolidar el dominio sobre la población. En ese momento “a través
de la intimidación la guerrilla elige alcaldes y concejales. Determina a quiénes deben
favorecer los nombramientos, los contratos, las inversiones físicas, los programas
sociales”.208 Se dan condiciones que permiten hablar de control social vía el miedo,
cogobierno y relativa captura del Estado209. La articulación de las FARC con la economía
del narcotráfico y su promoción de la industria del secuestro extorsivo le permitió financiar
un modelo altamente militarista de ocupación del territorio, a través de unidades
ideológicas netamente separadas de la población, disciplinadas y con una firme y clara
cadena de mando.210 Con los avances, las FARC habían “transformado buena parte del
territorio nacional en teatro de la confrontación armada, (lo que) le permite dispersar y
disminuir la contundencia en la acción contra-insurgente de las Fuerzas Armadas,
FFAA”.211 La fortaleza financiera y la solidez militar de las FARC se convirtieron en su
fracaso político.

205
CNMH, op.cit. (2013), 111. Sobre el escalamiento en estos años, puede verse la Línea de Tiempo, incluida
más adelante.
206
Lair, op.cit. 2004, 137
207
Pécaut, op.cit, (2015), 36
208
Camilo Echandía, “Evolución reciente del conflicto armado en Colombia: la guerrilla”, en Jaime Arocha,
et.al, op.cit. (1998) 56. Véase también Camilo Echandía, “Expansión territorial de las guerrillas colombianas:
geografía, economía y violencia”, en Deas y Llorente, op.cit., (1999).
209
Se comparten varios de los comentarios que Fernán González y Francisco Gutiérrez han planteado en
diversos textos y posiciones públicas en contra de la mala utilización de la noción de captura del Estado. No
obstante, se plantea el término ya que da una idea de lo sucedido. Aun así, también hay otras miradas sobre
este recurso de los grupos guerrilleros para financiar sus acciones armadas y el desarrollo de su plan
estratégico. Como ejemplo, veáse Andrés Dávila, “Reflexiones sobre el carácter subversivo de la insurgencia
colombiana”, en Ann Mason y Luis Javier Orjuela (editores), La crisis política colombiana: más que un
conflicto armado y un proceso de paz (Bogotá: Uniandes Facultad de Ciencias Sociales – CESO –
Departamento de Ciencia Política – Fundación Alejandro Angel Escobar, 2003)
210
Gutierrez Sanín, op.cit (2015), 27
211
Echandía, op.cit. (1998) 46.
De otro lado, con la muerte de Pablo Escobar en diciembre de 1993, sus antiguos socios en
el Cartel de Medellín, Fidel, Carlos y Vicente Castaño, Ramón Isaza, Micky Ramírez,
Hernán Giraldo y Adán Rojas212, de la mano de sectores de las élites regionales, legales e
ilegales, iniciaron un proceso de articulación de diversos grupos regionales con el objetivo
de controlar amplios territorios, a partir de la creación, en 1994, de las ACCU
(Autodefensas Campesinas de Córdoba y Urabá), y “después, en 1997, de las AUC”
(Autodefensas Unidas de Colombia)213. Los métodos empleados fueron en todas partes los
mismos: no tanto el enfrentamiento directo con las guerrillas sino el terror contra la
población, las masacres, las desapariciones forzadas, los desplazamientos masivos”.214 El
surgimiento de las AUC, en cuanto coalición de grupos, disparó los niveles de violencia,
afectando en grado sumo a la población civil. “El narcotráfico se fortaleció de manera
asombrosa. Los narcos participaron en campañas electorales y creció su injerencia sobre las
ramas del poder público y su control sobre el paramilitarismo”.215 Durante el Gobierno
Samper “los paramilitares ampliaron cada vez más, y con total impunidad, su intervención
en casi todo el país”.216 Estos grupos en el desarrollo de su violencia, estuvieron lejos de ser
simplemente reactivos, “naturalmente, NO es cierta la versión según la cual la violencia
paramilitar fuera únicamente defensiva, o que estuviera orientada solamente contra los
secuestradores”.217

La Fuerza Pública, por su parte, dio prueba en este período de una impreparación para
hacer frente a acciones de estas dimensiones, producto de un diagnóstico incompleto y
errático compartido también por las instancias civiles; mal entrenada, desprovista de armas
modernas y de visión estratégica, parecía estar constantemente a la defensiva.218 Los golpes
a unidades militares en patrullaje o acantonadas se sucedían uno tras otro: Las Delicias
1996; Patascoy, Juradó, San Juanito, La Carpa- 1.997-; El Billar, Miraflores, Pavarandó
1998. Así, las FARC adelantaron durante estos años “una estrategia de dominio territorial
orientada ‘a aumentar su injerencia local, ampliar las bases de reclutamiento, finanzas,
redes de apoyo, grupos de milicias’ y, de manera paralela, limitar el avance paramilitar y su
posible asentamiento en los cascos urbanos”.219 A finales del gobierno Samper se ponía de
presente, en relación con la Fuerza Pública, un empobrecimiento del discurso en relación
con el conflicto; el desarrollo de liderazgos al interior de las fuerzas, centrados en políticas
exclusivamente represivas y en constante tensión con el Presidente Samper, a quien se
consideraba un “gobernante corrupto y apoyado por el narcotráfico”. 220 También era
evidente un aislamiento de Estados Unidos debido a la inamovible posición del General
Harold Bedoya en relación con violaciones de derechos humanos y muy posibles vínculos

212
Varios de ellos condenados por las masacres de Punta Coquitos, Honduras y La Negra, sucedidas en
agosto de 1988. Véase El Tiempo 19 de junio de 1991 http://www.eltiempo.com/archivo/documento/MAM-
106041 recuperado 27 octubre 2015
213
Echandía, op.cit., (2013).
214
Pécaut, op.cit (2015) 37.
215
Molano, op.cit (2015), 54.
216
Pécaut, op.cit (2015), 39.
217
Gutierrez Sanín, op.cit (2015), 19.
218
Pécaut, op.cit (2015), 37
219
Gustavo Salazar, “Evolución del Conflicto 1995-2000” en Revista Paz-1999 (Bogotá, 1999) 145.
220
Andrés Dávila, El juego del poder: historia, armas y votos, (Bogotá: Ediciones Uniandes-CEREC, 1998),
107.
con el paramilitarismo.221 En ciertos casos, algunas unidades militares establecieron una
colusión con los grupos paramilitares, cerrando los ojos sobre sus exacciones o tomando
parte en ellas. Para 1998, el gobierno entrante de Andrés Pastrana parecía estar lo
suficientemente temeroso de que esto fuera verdad como para decidir entablar
negociaciones, sin dudar desmilitarizar una zona de 42 mil km2, como lo exigió la
guerrilla.222

En todo caso, la confrontación armada “exacerbó particularidades de la tradición política

nacional, en especial el sectarismo, que tuvo su máxima expresión en la guerra sucia.
Ciertamente en Colombia ha predominado una concepción de la política en la cual el
disenso o la oposición son vistos antes que como elementos constitutivos de la comunidad
política, como amenazas a la integridad de esta o a la concepción de orden dominante en
cada momento”.223

El crecimiento del llamado fenómeno paramilitar se apoyó en varios factores: El ascenso

del narcotráfico y terratenientes y la conformación de organizaciones armadas orientadas a
la protección del negocio y de los bienes adquiridos. En segundo lugar, la presión por parte
de las guerrillas, a través del secuestro, a estos propietarios narcos y miembros de las élites
en las regiones, exacerbó los ánimos y facilitó las alianzas entre estas élites y las nuevas
élites. El secuestro (toma de rehenes) “contribuye tanto al rechazo de la guerrilla, hasta el
punto de que logra incluso ocultar el horror de los innumerables crímenes perpetrados en
ese mismo momento por los narco paramilitares, que incluso son aprobados
silenciosamente”.224 Así, “amplios sectores del sistema político promovieron al
paramilitarismo, por razones ideológicas, para expulsar a la guerrilla, para protegerse
personalmente, para vincularse con iniciativas de agencias nacionales, o simplemente para
hostilizar a sus rivales dentro del sistema”.225 En tercer lugar, el establecimiento de
relaciones a nivel local entre algunos miembros de la Fuerza Pública y estos “ejércitos”
privados, tanto para el desarrollo de acciones relacionadas con el narcotráfico como para la
planeación de acciones de carácter contrainsurgente. Por último, es necesario plantearse y
tratar de entender hasta qué punto “fueron entidades nacionales del estado las que
proveyeron tanto la columna vertebral como la ideología a toda la experiencia del
paramilitarismo”, como señala Gutiérrez Sanín. 226

Los grupos organizados conocidos como paramilitares servían a muchos actores (en jerga
técnica, eran los agentes de diferentes principales) cuyos intereses no siempre eran
compatibles. La coordinación territorial de los actores involucrados en la violencia pro-
estatal fue extremadamente difícil, entre otras cosas por su debilidad organizativa y la
manera "feudal" –que casaba muy bien con las economías sobre las que actuaban-- en que

221
Ibid. 108.
222
Pecaut, Daniel, Crónica de cuatro décadas de política colombiana, (Bogotá: Norma, 2006) 424-426.
223
CNMH, Op.cit. (2013), 15.
224
Pécaut, op.cit (2015), 39
225
Gutierrez Sanín, op.cit (2015), 21.
226
Ibid. 22. Cabe recoger aquí otro comentario de Jean Carlo Mejía, quien indica cómo, desde la polemología,
se puede ver que el fenómeno paramilitar surge en diversas guerras. Esto, no para justificarlo, sino para
entender mejor su aparición.
distribuían el territorio.227 La agenda de las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC), la
denominación escogida en 1996 para nombrar a los ejércitos paramilitares afiliados al
proyecto de los hermanos Castaño, estaba sujeta por supuesto al control de los grandes
corredores y centros de producción de drogas.228 Las AUC se sirvieron de “una fuerte
tradición del uso de la violencia privada tanto para imponer los derechos de propiedad
como para asegurar el control político de la zona”.229 La violencia privada siguió siendo,
como antes, un “mecanismo de regulación de la vida social en numerosas comunidades.230

Luego del asesinato del dirigente conservador Álvaro Gómez en noviembre de 1995 el
periodista Antonio Caballero resumió la realidad del momento: “una sociedad atemorizada,
los ricos asustados, espantada esa golondrina tímida que es la inversión extranjera, una
impresión creciente de que las cosas se le están escapando de las manos al gobierno Samper
por débil y por blando, y en razón de las investigaciones sobre los dineros que financiaron
su campaña, por carente de legitimidad moral”.231

2.4 El Escalamiento: con protagonismo del ELN

El regocijo con el que amplios sectores de la población acogieron el surgimiento del Frente
Nacional se fue opacando paulatinamente, ante los drásticos cambios que sufría el país y
los reclamos por una mayor apertura del sistema de partidos. El MRL, al apartarse del
rígido pacto bipartidista, pronto aglutinó, como afirmó Alfonso López Michelsen, “gentes
que no eran liberales como Juan de la Cruz Varela o que pertenecían a fuerzas de
izquierda”.232 Adicionalmente, el triunfo de la Revolución Cubana “le agregó al ingrediente
social, la esperanza de una verdadera revolución en cuanto a la reforma agraria, el derecho
a la huelga…qué sé yo, a una serie de conquistas sociales que habían existido en razón de la
reforma de 1936 o que tenían un aspecto novedoso bajo la inspiración del castrismo”.233 Sin
embargo, en el surgimiento del ELN, más allá de las razones estructurales y del ambiente
internacional, también jugó de manera importante la violencia no resuelta: Nicolás Gabino,
actual Comandante de este grupo armado organizado, ha señalado que, “cuando se produce
la revolución cubana en 1959, Fabio (Vásquez Castaño) estaba pensando más en vengar la
muerte de su papá, ocurrida a manos de los “pájaros” en el viejo Caldas, que en construir el
proyecto revolucionario”.234

El surgimiento del ELN fue resultado de un largo proceso que se alimentó no sólo de la
ebullición política nacional a comienzos de la década del sesenta, sino de eventos casi
fortuitos, que fueron determinantes, como la conformación en 1962 de la Brigada José

227
Ibid. 32
228
Duncan, op.cit (2015), 30
229
Francisco Gutiérrez Sanín y Mauricio Barón, “Estado, control territorial paramilitar y orden político en
Colombia”, en Francisco Gutiérrez Sanín (coordinador académico), Nuestra guerra sin nombre (Bogotá:
Norma, 2014).
230
Duncan, op.cit (2015), 18
231
En Revista Cambio 16, Noviembre 6 de 1995, 16.
232
Alejo Vargas "Política y armas al inicio del Frente Nacional" en Varios Autores, Colombia 1995 (Bogotá:
Universidad Nacional de Colombia, 1995) 155.
233
Ibid., 156.
234
Carlos Medina Gallego, "ELN: Una historia contada a dos voces: entrevista con el “Cura” Manuel Pérez
y Nicolás Bautista Rodríguez, “Gabino” (Bogotá: Rodríguez Quito Editores, 1996) p. 27.
Antonio Galán que llevó a 60 jóvenes a estudiar a Cuba y a siete de ellos 235 a seguir, por un
conjunto de complejas razones, un rígido adiestramiento militar236. De otro lado, las
intenciones de estos jóvenes encontraron terreno abonado en zonas que habían vivido
prolongados períodos de agitación social y violencia, en especial San Vicente de Chucurí y
Barrancabermeja en el departamento de Santander.

Las aventuras redentoras, como la de los Bolcheviques de San Vicente de Chucurí, la

tensión social ante la presencia de sindicatos y el excesivo enfoque policivo y militar por
parte del Estado, sumado a la existencia de guerrillas liberales y grupos armados
conservadores, no sólo habían permeado múltiples conflictos, sino que generaron en la
región conocimiento suficiente acerca del quehacer de la guerra. José Solano Sepúlveda,
por ejemplo, quien se vinculó muy rápidamente a los primeros núcleos conformados por
Fabio Vásquez Castaño, y uno de los primeros comandantes del ELN, había sido un
activista político en la región antes de incorporarse a dicha organización armada.

El surgimiento del ELN, si bien no se explica completamente por la convergencia entre

cristianismo y marxismo en el seno de la Iglesia Católica, sí encuentra en ella un terreno
fértil para convocar a figuras importantes como el sacerdote Camilo Torres. El Frente
Unido “planteó por primera vez en el país, la posibilidad de diálogo y confluencia de
cristianos y marxistas en la conformación de un proyecto político revolucionario”, 237 en un
proceso de acercamiento al ELN no sólo en sus tesis, si no en sus métodos.238 La
Plataforma de dicho movimiento fueron durante años, y aún algunas de sus propuestas
originarias, se mantienen hasta nuestros días como bandera de esta guerrilla,239 como se
constata en el Manifiesto de Simacota dado a conocer el 7 de enero de 1965.240 Además de
Camilo Torres, se vincularon en los años posteriores, entre otros, los sacerdotes Domingo
Laín Sáenz, Manuel Pérez, así como miembros del Grupo de Golconda creado en 1968
(Viotá, Cundinamarca), claro exponente de la Teología de la Liberación.

Esta orientación llevó a los fundadores del ELN a sentirse incómodos con las autodefensas
promovidas por el Partido Comunista, tal como lo expresó uno de sus miembros: “Frente a
esa política defensista y reformista el ELN plantea una política y una estrategia de ofensiva

235
Víctor Medina Morón, Fabio Vásquez Castaño, Heriberto Espitia, Ricardo Lara Parada, Luis Rovira,
Mario Hernández y José Merchán, según ha afirmado Jaime Arenas en su libro La guerrilla por dentro
(Bogotá: Icono, 2009) 16.
236
La PETI en Cuba fue una dependencia especial que tuvo a su cargo la formación de personas que luego se
incorporarían o promoverían la creación de grupos armados en América Latina. Véase Fernando Cubides,
Burocracias Armadas: el problema de la organización en el entramado de las violencias colombianas
(Bogotá: Universidad Nacional de Colombia, 2005), 53.
237
Vargas, op.cit. (1995), 160.
238
“Con la intención de economizar tiempo y en caso de que la cita no se pudiera concretar por alguna razón,
Camilo le escribe una carta a Fabio Vásquez en la que le expone sus puntos de vista sobre el momento
político y el papel que él, el Frente Unido y el ELN están llamados a jugar para el triunfo de la revolución. En
la carta se plantea la coordinación entre el trabajo legal y clandestino, considera que debe permanecer en el
trabajo amplio concientizando la población y organizando redes de apoyo” Carlos Medina Gallego, Ejército
de Liberación Nacional: notas para una historia de las ideas políticas (Bogotá: 2007), 89. En:
http://www.cedema.org/uploads/Medina_Gallego_ELN.pdf. Recuperado el 14 noviembre de 2015.
239
Vargas, Alejo, op.cit. (1995), 198, ANEXO 1.
240
Véase Manifiesto de Simacota http://www.eln-voces.com/index.php/voces-del-eln/comando-
central/articulos/71-manifiesto-de-simacota
contra la oligarquía, con una clara autonomía de clase”.241 En ello coincidió Camilo
Echandía, quien insiste en la pretensión de este grupo de “pasar de los grupos de pequeñas
guerrillas, que actuaban en zonas de frontera agrícola, lejos de los polos de desarrollo y de
los centros de poder, a crear columnas guerrilleras en zonas con mayor actividad económica
y población”.242 Esa actitud ofensiva “lo llevará al desastre de Anorí en 1973”.243

Según Medina Gallego, el ELN vivió una fase preparatoria, en la que coincidieron otros
movimientos armados fallidos como el FUAR y el MOEC, y que son clara muestra de un
entronque entre la Violencia fuertemente partidista de los años cincuenta y las violencias
del Frente Nacional. Este primer período podría delimitarse de 1958 hasta 1966, momento a
partir del cual dicha agrupación conoció su primer período de auge y expansión territorial,
que comprendió Santander, Antioquia, Bolívar y exploraciones iniciales en el Cesar y Norte
de Santander. El crecimiento estuvo acompasado de lecturas radicales y un mar de
contradicciones, disputas y purgas internas hasta 1973. Medardo Correa, antiguo miembro
de dicha organización, ha descrito este momento como un período en el que “la revolución
se convirtió en un acto de fe, y la fe no se discute, se profesa”.244

Todos los autores coinciden en señalar la Operación Anorí como un punto de quiebre del
ELN, que pasó de operaciones militares exitosas en San Pablo, Remedios y Segovia, a su
casi total aniquilamiento y desintegración.245 246

La tercera fase, que va de 1974 hasta 1978,247 inició con un paulatino reagrupamiento de las
cuadrillas sobrevivientes248 y la concentración de sus miembros en Antioquia, “entre ellos
los responsables del trabajo urbano conocidos como los Bertulfos”,249 lo que condujo a la
Asamblea de Anacoreto y el agudizamiento de las purgas internas en lo que fue “quizás, el
último fusilamiento colectivo de militantes, siete en total, entre encargados de la red urbana
y recién liberados del Consejo de Guerra… el ELN se rigió por un modelo de guerrilla
intoxicada con sus propios humores puesto que, realmente, no había conquistado las masas
campesinas y estaba paralizada por una línea caudillista, militarista extrema”. 250 La crisis
llevó al ELN a “la necesidad urgente de replantear las relaciones con los organismos
reivindicativos y con la acción legal en general, revisando a fondo las relaciones con el

241
Harnecker Marta, Unidad que multiplica. Entrevista a dirigentes máximos de la UC-ELN, (Quito:
Ediciones Quimera, 1988).
242
Camilo Echandía, "Auge y Declive del Ejército de Liberación Nacional”, en Informes FIP. 21 (Bogotá:
FIP, 2013a) 5 y “El ELN: un análisis de la evolución de la correlación militar de fuerzas” ponencia presentada
en Conversatorio Negociaciones con el Ejército de Liberación Nacional (ELN): ¿un imperativo de paz?,
Universidad Externado de Colombia, (2013b).
243
Pécaut, op.cit. (2003), 55.
244
Medardo Correa Arboleda, Sueño Inconcluso. Mi vivencia en el ELN (Bogotá, Fedesarrollo: 1997).
245
Al respecto alias Gabino dice en su entrevista a Carlos Medina Gallego: “estaba prácticamente
descabezada la Organización” Medina Gallego, op.cit. (1995), 129.
246
Véase Medina Gallego, op.cit. (1996), 127; Echandía, op.cit. (2013a), 5; Cubides, op.cit. (2005), 56;
Pécaut, op.cit. (2003), 55; Andrés Peñate, “El sendero estratégico del ELN: del idealismo guevarista al
clientelismo armado”, en Deas y Llorente, op.cit. (1999), 74-76.
247
Carlos Medina Gallego, op.cit (2007).
248
Harnecker, op.cit., (1988)
249
Medina Gallego, op.cit., (1996), 127.
250
Marco Palacios, Violencia pública en Colombia, 1958-2010. (Bogotá: Fondo de Cultura Económica, 2012)
83-87.
sistema de representación existente en sus escalas local y regional”. 251 Esto realmente se
dio a finales de los setenta y comienzos de los ochenta con la implantación del frente
Domingo Laín en Arauca y el desarrollo de un proceso de reorganización “a mediados del
78 comienzos del 79”,252 que coincidió con fuertes procesos de movilización y protesta
social, como el paro de septiembre de 1977 y el triunfo del Frente Sandinista en Nicaragua.

La construcción del oleoducto Caño Limón-Río Zulia y las actividades de explotación

petrolera, se convirtieron en fuente de ingresos permanentes e hicieron “posible la
penetración de las administraciones y organizaciones locales y la práctica coadministración
de los recursos que ingresan por regalías”.253 El lento crecimiento que venía desde 1978
cambió de ritmo en 1983, en el marco de la denominada Reunión Nacional de Héroes y
Mártires de Anorí, momento en el cual el ELN ya contaba con núcleos que luego dieron
origen a los frentes Luis Carlos Cárdenas (Valle), Manuel Vásquez (Cauca), Capitán
Parmenio (Santander) y Armando Cacua (Norte de Santander). El ELN proyectó su
expansión tanto de manera estratégica en lo militar,254 como “hacia zonas con elevada
riqueza minera y de explotación petrolera”,255 lo que consigue con sentido éxito: “Entre
1983 y 1986, crecimos aproximadamente en un 500%”.256 Según el Ministerio de Defensa
“las filas del ELN se incrementaron en el mismo período de once a 32 frentes y de
ochocientos a 3.200 guerrilleros”.257

En 1986 en el Congreso Comandante Camilo Torres se adoptó una estrategia bajo el

modelo de “guerra popular prolongada larga y escalonada”,258 “con una preponderancia de
la acción en el plano político”259. Para “finales de la década de los años noventa, los cinco
frentes de guerra (nororiental, norte, noroccidental, suroccidental y central) reúnen cerca de
40 frentes rurales y siete regionales en escenarios urbanos. En lo concerniente al accionar
armado de las estructuras del ELN y los combates que parten de la iniciativa de las
FF.MM., (…) la correlación militar de fuerzas tiende a ser favorable a los frentes de
guerra”.260 La fortaleza militar del ELN se centró en el Norte y Nororiente del país y entre
estos, el Frente de Guerra Nororiental “realiza algo más de la mitad de la actividad armada
de la organización en los años noventa, siguiendo el propósito estratégico de afectar las

251
Cubides, op.cit., (2005), 60.
252
Medina Gallego, op.cit., (1996), 141.
253
Cubides, op.cit., (2005), 61.
254
“Cubrir el norte, porque para ese momento el noroccidente del país, estaba relativamente consolidado”.
Véase entrevista Nicolás Rodríguez Bautista en Medina Gallego, op.cit., (1996), 151.
255
Rodolfo Escobedo, “Los frentes de las Farc y el ELN”, (Bogotá: Presidencia de la República, Consejería
para la Paz, Observatorio de Violencia, 1992).
256
Medina Gallego, op.cit. (1996), 150.
257
Ministerio de Defensa Nacional, Los grupos ilegales de autodefensa en Colombia, (Bogotá: 2000).
258
Lair, op.cit., (2004) 124 cita a ibid., 10. “Aquellos que sostienen que en el momento insurreccional se
crearán las fuerzas militares para dar la batalla definitiva sin ningún trabajo y organización militar previa, le
hacen el juego al espontaneismo militar, de la misma manera que en el terreno político existe el
espontaneismo sobre el partido. Estos sostienen que es preciso ir ganando a las masas en forma gradual,
evitando el enfrentamiento y la lucha militar. Una vez ganada la clase obrera y el Pueblo por los
revolucionarios, habrá llegado el momento de lanzarse a la insurrección para derrotar el poder burgués e
instaurar el poder obrero, sin antes haber desarrollado y garantizado la experiencia militar de las masas y la
formación de los cuadros dirigentes”. Véase Medina Gallego, op.cit. (2007) 16.
259
Mario Aguilera, “ELN: entre las armas y la política”, en Gutiérrez, op.cit. (2006), 209-266.
260
Echandía, op.cit., (2013a), 10.
zonas de exploración, extracción y transporte de petróleo.”,261 lo que llegaría a representar,
según el estudio de Trujillo y Badel262, cerca del “53% de sus ingresos.”

La expansión del ELN continuó hasta el año 1996 bajo la intención de construir unidades
regulares de combate para la confrontación directa con el Estado: “Nuestros Frentes
Guerrilleros Rurales, tienen un carácter estratégico por tal razón; son la condición para
asentar unidades regulares de gran tamaño, cuando el desarrollo de nuestra revolución lo
permita y exija…”.263 Sin embargo, este grupo armado organizado se vio fuertemente
impactado por acciones del Gobierno y, principalmente, “por los grupos paramilitares”.264

En el plano militar, para los años 1996 y 1997 “la fuerte arremetida de las autodefensas
profundiza la crisis que el ELN venía enfrentando debido a los problemas de división
interna y la desarticulación de las estructuras urbanas de la Costa y el Valle del Cauca, así
como de los frentes Héroes de las Bananeras y Astolfo González, con presencia en
Magdalena y Urabá, como consecuencia de la desmovilización hacia comienzos de los años
noventa de la disidente Corriente de Renovación Socialista”.265 Adicional a lo anterior, las
Fuerzas Militares, a partir de la administración Pastrana, aumentaron la iniciativa contra
dicha organización. En el plano político, la negativa a continuar con los acercamientos
iniciados durante la administración Samper, Encuentro de Puerta del Cielo y Diálogos de
Maguncia (Alemania), así como el atentado al oleoducto en Machuca en el municipio de
Segovia, que causó la muerte de 84 civiles, la mitad de ellos niños, y la masiva toma de
rehenes (Iglesia La María, Ciénaga del Torno y Avión de Avianca),266 derivaron en la
pérdida de espacios políticos y dificultaron su movilidad en el ámbito nacional e
internacional. En el 2001, al final del Gobierno Pastrana, y con miras a lograr una zona
para dar inicio formal a conversaciones con el gobierno y la realización de una Convención
Nacional, este grupo realizó “el mayor número de acciones armadas registrado en toda su
historia”.267 La decadencia militar del ELN condujo a esta organización a prestar “mayor
atención a la actividad política y a una propuesta de paz ligada a mecanismos de
participación social”.268

261
Ibid., 11.
262
Edgar Trujillo, y Marta Badel, “Los costos económicos de la criminalidad y la violencia en Colombia:
1991-1996”, en Archivos de Macroeconomía 76(Bogotá: UMACRO-DNP, 1998).
263
Véase Medina Gallego, op.cit., (2007), 323.
264
Echandía, op.cit., (2013a), 5.
265
Ibid., 12.
266
Entre los secuestros masivos del ELN que generaron mayor conmoción, hay que mencionar en primer
lugar los perpetrados en 1999. El 31 de mayo se registra el secuestro de 150 personas en la Iglesia La María
en Cali; el 12 de abril, el secuestro de 46 personas que viajaban en un avión de la compañía Avianca que
cubría la ruta Bogotá-Bucaramanga; el 6 de junio, el plagio de nueve personas en la ciénaga del Torno en la
costa Atlántica. En el año 2000 se registró el secuestro de 70 personas en el Kilómetro 18 de la vía Cali-
Buenaventura. En 2002, se llevó a cabo, primero, el secuestro de 26 turistas en la Ensenada de Utría en Bahía
Solano (Chocó) y tiempo después, de 17 personas en la vereda Pénjamo, troncal del Caribe, jurisdicción del
municipio de Dibulla (Guajira). Véase Echandía, op.cit., (2013a), 13.
267
Ibid., 13.
268
Aguilera, op.cit., (2006).
 3. UNA PERIODIZACIÓN Y LAS COYUNTURAS CRÍTICAS

El período señalado para la elaboración de los contextos es 1998-2015, tomando como

referente los períodos presidenciales. Metodológicamente, se ha decidido revisar lo
planteado en la siguiente dirección y con los siguientes argumentos:

1. Aunque el análisis puede incluir lo sucedido en el año 2015 como un referente de

hechos, circunstancias, situaciones que vale la pena considerar, el análisis
sistemático de la información llega hasta diciembre de 2014. En relación con esa
fecha se adelantan todos los ejercicios de construcción de bases de datos,
consecución sistemática y procesamiento de información y elaboración de los
análisis. La información de 2015 no sólo es parcial: un semestre, algunos meses,
sino que es incompleta. De allí la decisión planteada, que se acompaña de una
redacción que intenta ser lo más explicativa posible.
2. Para la construcción del contexto, los períodos presidenciales, en lo nacional, son
sin duda referentes importantes que con facilidad permiten establecer reformas,
políticas, planes, programas. No obstante, dado el propósito del trabajo, planteado
en la introducción, resulta importante establecer conceptual y metodológicamente
un ejercicio de periodización y definición de coyunturas críticas para una mejor
aproximación al período en su conjunto.
3. De allí, entonces, la decisión de:
a. proponer una periodización diferente para lo sucedido entre 1998 y 2014/15;
b. desarrollar tal periodización a partir de la noción de coyunturas críticas269
que definen virajes, modificaciones, cambios de rumbo en la dinámica
nacional del conflicto armado no internacional;
c. precisar, bajo la lógica de la dinámica del conflicto armado interno, los hitos
nacionales que ayudan a redefinir la periodización y sugerir que respecto de
esas coyunturas críticas se construyan conceptual y metodológicamente dos
tipos de ejercicios270;
d. un primer ejercicio de establecimiento de coyunturas críticas dentro de la
nueva periodización; en un cierto sentido, cabría la denominación de

269
David Collier y Ruth Berins Collier, Shaping the political arena: critical junctures, the labor
movementsand the regime dynamics in Latin America, (Princeton: Princeton University Press, 1991), 7-39 y
Dávila, op.cit., (2002), xxxiii, 3-4 y 43-45.
270
Dado que este es un asunto polémico y que puede prestarse a confusión, cabe insistir en que para el
abordaje de la problemática vivida en Colombia, este trabajo eligió la noción de Sistema de Conflicto
Complejo Prolongado. De allí, se acoge la noción del DIH de conflicto armado no internacional o conflicto
armado interno. En su caracterización se señala la existencia de varios agentes, incluida la Fuerza Pública, la
afectación de la población civil, etc. Bajo esa caracterización, la definición de las coyunturas se hizo a partir
de la dinámica del conflicto, es decir, de las acciones entre los grupos armados organizados ilegales y la
Fuerza Pública o entre ellos y su incidencia sobre el transcurrir de la sociedad colombiana (véase Linea de
Tiempo, abajo). Establecidas las coyunturas y definidos los puntos de quiebre, se procede a construir el
contexto. De manera semejante se procede en las cinco regiones, pero se hace la salvedad de que pueden
presentarse no coincidencias e, incluso, procesos particularmente contradictorios, cuestión que es necesario
tener en cuenta en la descripción e interpretación de lo sucedido. Aun así, es importante aclarar que la forma
como se ha desarrollado el ejercicio puede cuestionarse o tener interpretaciones alternativas, dependiendo de
los ejes conceptuales y de periodización que se sigan. La discusión sigue abierta, pero esperamos ser claros en
el abordaje propuesto.
 subcoyunturas, pero se corre el riesgo de propiciar una jerga engañosa y
confusa como la que acompaña trabajos semejantes a éste; se sugiere, por
ello y sin pretensiones distintas a las de ordenar el análisis de procesos y
períodos, manejar con precisión, y las anotaciones requeridas, la noción
propuesta;
e. proponer en el análisis de los contextos regionales un ejercicio semejante al
desarrollado a nivel nacional con las siguientes consideraciones;
f. construir para cada región una periodización con coyunturas críticas de
quiebre bajo la consideración de la dinámica del conflicto armado interno, la
cual debe compararse explícitamente en sus coincidencias y divergencias
con la periodización nacional.
g. al culminar los informes regionales, establecer un apartado de análisis y
conclusiones sobre la validez, alcance, dificultades, preguntas, retos, de
haber escogido esta ruta para periodizar y establecer coyunturas críticas.
4. Como en cualquier ejercicio de carácter académico, la periodización propuesta y las
coyunturas críticas elegidas en lo nacional y en lo regional no constituyen elementos
de análisis incuestionables. Todo lo contrario, se elaboran y construyen con rigor
conceptual y sistematicidad metodológica y de tratamiento de la información
empírica (entendiendo las limitaciones existentes), pero por definición están sujetas
a debate, discusión, cuestionamientos. No obstante, el ejercicio conceptual,
metodológico y de tratamiento de la información empírica está explícitamente
planteado, con lo cual puede ser contrastado, cuestionado, pero entendiendo sus
alcances y límites previa y explícitamente señalados.
5. Es común en este tipo de ejercicios que un resultado de su aplicación sea la
necesaria revisión de las periodizaciones y las coyunturas críticas establecidas
inicialmente. En un ejercicio como el que se está adelantando es importante, de
antemano, tener claridad al respecto. El surgimiento de interpretaciones o
explicaciones alternativas, contrarias, diferentes o, en concreto, de una
periodización distinta o de coyunturas críticas diferentes debe incorporarse al
ejercicio amplio, complejo, diverso, de construcción de contextos para la
elaboración de memoria.
6. No sobra insistir, sin embargo, que, pese al carácter relativo de las coyunturas
escogidas y los hitos que las definen o justifican, estos no han sido escogidos
caprichosamente. Obedecen a un ejercicio cuidadoso, analítico, en el que se
combinan “instantes que, de acuerdo con la elaboración teórica previa y con la
propia dinámica encontrada en las coyunturas, permiten con alguna validez hablar
de un comienzo y un final de las mismas”.271
7. Los períodos y coyunturas propuestos son, entonces:

a. 1998-2002: diciembre de 1998 a febrero de 2002, iniciación del despeje de

la zona del Caguán con el cumplimiento de la orden presidencial de retirarse
del Batallón Cazadores por parte del Ejército – inicio de la retoma de la
“Zona de despeje” y finalización de las negociaciones de paz entre el
Gobierno de Andrés Pastrana y las FARC.

271
Ibid., pág. xxiii
 b. 2002-2006: inicio de la retoma de la “Zona de despeje” y finalización de las
negociaciones de paz entre el Gobierno de Andrés Pastrana y las FARC,
consolidación de la campaña de Álvaro Uribe a la presidencia – culminación
de las negociaciones entre el Gobierno de Álvaro Uribe y los paramilitares,
con la desmovilización de hombres de la agrupación comandada por Alías
“El Alemán” (abril 12 - agosto 15 de 2006).272
c. 2006-2012: culminación de las negociaciones entre el Gobierno de Álvaro
Uribe y los paramilitares, con la desmovilización de hombres de la
agrupación comandada por Alías “El Alemán”(abril 12 a agosto 15 de
2006)– firma del Acuerdo General para la Terminación del Conflicto (27 de
agosto de 2012), en el cual se oficializan las conversaciones entre el
Gobierno de Juan Manuel Santos y las FARC y se inician las negociaciones
de paz con la facilitación de Noruega y Cuba
d. 2012- …: firma del Acuerdo General para la terminación del conflicto (27
de agosto de 2012) en el cual se oficializan las conversaciones entre el
Gobierno de Juan Manuel Santos y las FARC y se inician las negociaciones
de paz con la facilitación de Noruega y Cuba, y situación actual.

8. Con el avance del ejercicio se puede graficar comparativamente el ejercicio de

periodización y definición de coyunturas críticas nacional y de las regiones. La
propia elaboración permite sacar algunas conclusiones que se plantean en el
momento oportuno.

4. PERÍODOS Y COYUNTURAS

A continuación se hace una primera caracterización de los períodos y las coyunturas

señaladas. En cada uno de los casos se quiere, desde lo nacional, establecer los marcos
fundamentales del contexto en los ámbitos geopolítico, geoestratégico, político,
institucional, económico, social y ambiental, así como del conflicto armado no
internacional.

4.1 Del Caguán al Caguán: un contexto que se ordenó en torno a las negociaciones de
paz, 1998-2002

El 7 de noviembre de 1998 se dio inicio a la denominada Zona de Distensión, un territorio

de 42 mil kilómetros cuadrados desmilitarizado, que comprendía 5 municipios de los
departamentos de Meta y Caquetá.273 Se cumplía así con los compromisos previamente
establecidos con Manuel Marulanda Vélez, alias “Tirofijo”, máximo líder de las FARC,

272
Ronderos, op.cit., (2015), Línea de Tiempo.
273
La Zona de Distensión se estableció a través de la Resolución 85 del 14 de octubre de 1998, en la cual se
ordenó el Despeje Militar de los cinco municipios acordados: San Vicente del Caguán en el Caquetá, Mesetas,
La Macarena, La Uribe y Vista Hermosa en el Departamento del Meta. A través de las Resoluciones 31 y 32
del 20 de febrero de 2002 se dio fin a las negociaciones, al reconocimiento político a las FARC y a la Zona de
Distensión. Véase http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=7391.
como requisito para iniciar un proceso de negociaciones de paz entre el Gobierno de
Andrés Pastrana Arango y la guerrilla más antigua aún en armas en el continente.274

A esta realidad se llegó como resultado de las circunstancias que antecedieron la victoria
del presidente Andrés Pastrana Arango en la segunda vuelta de las elecciones de 1998. En
efecto, el triunfo relativamente cerrado del candidato Pastrana de la Nueva Fuerza
Democrática, luego Gran Alianza para el Cambio, sobre el candidato del gobernante
Partido Liberal, Horacio Serpa Uribe, estuvo relacionado con los contactos con el
reconocido líder de las FARC.275 Luego de obtener el triunfo, con una coalición mayoritaria
muy frágil en el Congreso y con una diferencia no muy amplia respecto del derrotado
candidato liberal, el presidente Pastrana Arango trabajó en al menos seis frentes de manera
simultánea.

En el ámbito de la paz, el conflicto y la política puede señalarse que, en primer lugar,

concentró la atención de su gobierno en las negociaciones de paz en ciernes. En segundo
lugar, prestó particular atención a la Fuerza Pública, tanto para sumarla a las negociaciones
de paz, como para iniciar un hondo proceso de reforma y modernización que resultaba
perentorio. En tercer lugar, el período Pastrana estuvo acompañado por esfuerzos diversos
tendientes a establecer los problemas de funcionamiento del régimen político y del sistema
de partidos, intentando incluso una agenda reformista que no logró cuajar, mientras se
incrementaba el congelamiento y la creciente deslegitimación de los partidos, el Congreso,
la clase política y se acotaba la capacidad de maniobra del Gobierno.

En lo económico, social e internacional cabe indicar cómo, en cuarto lugar, tuvo que
afrontar la compleja situación económica que es recordada por las difíciles circunstancias
que se atravesaron, en particular la crisis económica de 1999, y un descenso del PIB del
4,48%, el peor resultado en décadas,276 consecuencia de una mayor inserción en el mercado
internacional y de la crisis del sudeste asiático de 1.997.277 En quinto lugar, el Gobierno de
Andrés Pastrana optó por adelantar una campaña en relación con su política exterior, la cual
se ancló en varios propósitos simultáneos de conseguir apoyo a las negociaciones, recursos
para la paz y reconocimiento para reconstruir la legitimidad del Estado colombiano y
cuestionar el respaldo a los grupos guerrilleros.

Finalmente y en relación con el conflicto, en sexto lugar, el conflicto armado no

internacional vio en estos años un agudo incremento en su intensidad que se puede
constatar al recorrer los hechos sucedidos (véase abajo la Línea de tiempo del conflicto
armado no internacional, período 1998-2002), en especial por la agudización de los

274
Véase http://www.verdadabierta.com/procesos-de-paz/farc/4303-proceso-de-negociacion-del-caguan-
1998-2002
275
Gary Hoskin, “Elecciones presidenciales 1998”, en Ana María Bejarano y Andrés Dávila (compiladores),
Elecciones y democracia en Colombia 1997-1998, (Bogotá: Fundación Social-Departamento de Ciencia
Política Uniandes – Veeduría Ciudadana a la Elección Presidencia, 1998), 388. El artículo hace un cuidadoso
y clarificador análisis de lo sucedido en las dos vueltas.
276
Véase, entre otros: https://www.dane.gov.co/revista_ib/html_r6/articulo1_r6.html
http://www.scielo.org.co/scielo.php?pid=S0120-386X2005000100011&script=sci_arttext
277
Véase Joseph E. Stiglitz, El malestar en la globalización. (Traducción de Carlos Rodríguez Braun. Madrid:
Taurus, 2002).
crímenes de las AUC, un aumento de la confrontación entre FARC y Fuerza Pública y, por
primera vez, una confrontación armada directa sin antecedentes entre las guerrillas y las
AUC,278 con enormes consecuencias humanitarias. En estos cuatro años, se combinarían en
dosis diferentes elementos de los aspectos señalados, los cuáles marcarían el contexto
nacional en que se fue desenvolviendo el conflicto. Para un recuento ordenado, se siguen
los cinco primeros asuntos señalados. Inevitablemente, el sexto asunto, el conflicto, terminó
ligado muy de cerca a las negociaciones. No obstante, y dado que el propósito del texto es
el contexto del conflicto, no hay una minuciosa referencia a su dinámica y evolución en
estos años, salvo en relación con las negociaciones de paz y con su incidencia en el devenir
del conjunto de la sociedad colombiana. El análisis con mayor nivel de detalle está en los
capítulos regionales, obviamente sin pretensiones de generalización para todo el país.

Gráfico 1. Línea de Tiempo del Conflicto Armado no Internacional en Colombia 1986-

2014279

4.1.1 El devenir de las negociaciones fallidas

La cuestión de la paz y las negociaciones con las FARC, pero también con el ELN e,
incluso, algunos acercamientos con las Autodefensas Unidas de Colombia, marcó de
manera importante el derrotero de este primer período, que inicia con la coyuntura crítica
de inicio de la Zona de Distensión. Marcó, también, los énfasis, prioridades y desarrollo del
cuatrienio de Andrés Pastrana como presidente y, por tanto, de la perspectiva del Gobierno
Nacional. Esto se puede constatar con el nombre de su Plan Nacional de Desarrollo,
Cambio para construir la paz.280

278
Al respecto señala Camilo Echandía: “Por otra parte, (…) las autodefensas se enfrentaron directamente
con las guerrillas entre 1997 y 2002, lapso en el cual, adicionalmente, experimentaron su más fuerte
expansión”, op.cit. (2013), 15.
279
Fuente: Luis Gabriel Salas a partir de las Bases de Datos del Conflicto Armado Interno en Colombia
280
Departamento Nacional de Planeación, Plan Nacional de Desarrollo 1998-2002: Cambio para Construir la
Paz (Bogotá: Departamento Nacional de Planeación, 1999).
Una razón de fondo para ello se encontraba en la búsqueda de fórmulas políticas e
institucionales para finalizar el conflicto armado no internacional vigente en Colombia
desde, al menos, la década de los años sesenta (véanse Antecedentes). Tal razón encontraba
en la coyuntura de la dinámica del conflicto, pero también de las manifestaciones de
diversos sectores de la sociedad civil, un impulso adicional: entre los golpes de las
guerrillas a la Fuerza Pública en los años 1996 a 1998281 y expresiones como la del
“Mandato por la Paz”,282 se configuraba un escenario propicio a establecer diálogos con
estas agrupaciones. No obstante, hechos como el encuentro de Pastrana y Marulanda Vélez,
previo a la posesión del presidente, fijaron un derrotero aún más definido. Si bien el
Gobierno enfrentaba una compleja situación en varios frentes, fue evidente su decisión de
apostar a la paz como eje de referencia del mandato. Aún más, es viable señalar que ante
todo hubo voluntad y decisión política para echar a andar los procesos de paz en ciernes, así
como la reestructuración de la Fuerza Pública.

Visto en perspectiva, resulta plausible plantear que mientras se abría espacio a las
negociaciones, con la esperanza de reducir la incidencia armada de las FARC así fuese
necesario hacer importantes concesiones, se conseguía tiempo para dar curso y posibilidad
de desarrollo efectivo a la transformación profunda de la Fuerza Pública. Voluntad y
decisión, soportada por diversos sectores sociales e incluso la comunidad internacional, que
se mantendría hasta comienzos del año 2002, aunque mucha menos planeación y estrategia
respecto del cómo adelantar las negociaciones. Como se verá más adelante, las falencias en
planeación y estrategia fueron notorias en otros componentes clave de la política
gubernamental.

Por ello, establecida la Zona de Distensión y una vez el Gobierno concretó el retiro y la no
presencia en el espacio (incluido el aéreo) de la Fuerza Pública en la zona, Ejército,
Armada, Fuerza Aérea, Policía y aun DAS, el 7 de enero de 1999 se dio inicio a las
negociaciones de paz en San Vicente del Caguán con la ceremonia en la cual se hizo
presente el Presidente de la República, pero no asistió el líder guerrillero alias “Tirofijo”.
La “Silla Vacía”, aquella no ocupada por Manuel Marulanda Vélez el día de la instalación,
fue claro presagio de las dificultades, desencuentros y tensiones que se generarían a lo largo
del proceso de paz, en este caso con las FARC.283

Mientras el Gobierno de Andrés Pastrana apuntaba a encontrar fórmulas para lograr que las
FARC dejaran la lucha armada y se incorporaran a la vida política legal, de manera paralela
buscaba avanzar, de manera expedita y con urgencia, en la reforma y modernización de la
Fuerza Pública que le permitiera subsanar las falencias y recortar las posibles ventajas que
los grupos armados organizados hubieran podido tomarle. Las FARC, por su parte,
entablaron las negociaciones seguras de sus avances militares y con la intención de no
perder la ventaja que habían logrado en algunos terrenos.

281
Andrés Dávila, et al., “Al caído caerle”, (2001), 157-161.
282
Andrés Dávila y Ana María Corredor, “Las elecciones del 26 de octubre: ¿cómo se reprodujo el poder
local y regional?” en Ana María Bejarano y Andrés Dávila (compiladores), Elecciones y democracia en
Colombia 1997-1998, (Bogotá: Fundación Social-Departamento de Ciencia Política Uniandes – Veeduría
Ciudadana a la Elección Presidencia, 1998), 107-108.
283
González, op.cit. (2014), 431.
De alguna manera, el proceso fue el escenario tras del cual los agentes aceleraban una
carrera de potenciamiento y repotenciamiento militar que les permitiera superar o mantener,
según el caso, su posición militar. De hecho, se mantuvo firme en tres objetivos,
coincidentes con su situación político-militar y sus planes: conseguir un canje de policías y
militares, privados de la libertad en razón del conflicto en una serie de operaciones armadas
a finales del gobierno Samper y comienzos del gobiernos Pastrana, por guerrilleros
detenidos, considerados por estas organizaciones como presos políticos; mantener la zona
desmilitarizada que, sin duda, constituía un logro táctico y estratégico de importancia
política, armada y financiera; y exigir el desmonte del paramilitarismo,284 al considerarlo
orgánico al Estado y limitando su existencia a una determinación política de éste.
Claramente, las FARC distaban de una posición de negociación para finalizar el conflicto.

La dinámica de las negociaciones, obviamente afectada por sus características: negociar en

medio del conflicto y fijar una Zona de Distensión, condujeron a un rasgo que las
acompañaría de principio a fin. Fueron negociaciones siempre en un marco de tensiones y
crisis, derivadas tanto de los hechos del conflicto, sucedidos por fuera de la Zona de
Distensión, como de los pulsos varios entre los equipos negociadores. Entre los rasgos que
caracterizaron las negociaciones hay cinco aspectos a destacar. En primer lugar, es factible
establecer una dinámica de inicio-suspensión-reinicio-suspensión que se repitió varias
veces en los casi cuatro años de negociaciones. Con un factor característico: en última
instancia el viaje del presidente a la Zona y sus conversaciones directas con Marulanda
Vélez, sumado a algún acuerdo firmado entre ambos, permitió mantener el proceso.285

Ello pese a que, como sucedió en el año 1999, la prórroga sin condiciones de la Zona de
Distensión propició un “ruido de sables” (malestar en el cuerpo militar y de policía) y la
renuncia del ministro de Defensa, Lloreda Caicedo: una crisis “militar”, en realidad en el
sector seguridad y defensa, que requirió de la presencia y gestión directa del Presidente de
la República para aplacarla e insistir en el carácter subordinado de la Fuerza Pública
colombiana al poder civil y en su rol constitucional de defensa de las instituciones y la
democracia.286

En segundo lugar, en el marco de las conversaciones Gobierno-Farc los equipos

negociadores estuvieron siempre en búsqueda de establecer una agenda de negociación y un
reglamento para su desarrollo. Una vez se llegó a una “Agenda común para el cambio
hacia una nueva Colombia”,287 era constatable no sólo su sobredimensión, por el amplio
número de temáticas incluidas, sino que, además y, en la práctica, nunca se acordó el
procedimiento a seguir. En tal sentido, la única negociación exitosa en los cuatro años
estuvo relacionada con el canje de miembros de la Fuerza Pública privados de la libertad en
razón del conflicto288 por guerrilleros sindicados y condenados.289

284
Ibid., 431.
285
González, op.cit, (2014), 431-447; Pécaut, op.cit, (2006), 424-431; Francisco Leal, La inseguridad de la
seguridad: Colombia 1958-2005 (Bogotá: Planeta, 2006), 181-203.
286
Leal, op.cit. (2006) 208; Pecaut, op. cit. (2006), 427-428.
287
Leal, op.cit. (2006), 187)
288
Se incluye este término acorde con lo dispuesto en el Artículo 5 del Protocolo II. Normas 118 a 121 del
Derecho Internacional Humanitario Consuetudinario Comité Internacional de la Cruz Roja
En tercer lugar, por el carácter de las negociaciones, cuando se pudo al menos avanzar, se
dio cabida a un ejercicio participativo donde múltiples sectores y actores sociales y
políticos fueron a expresar sus iniciativas de paz (para abril de 1999, habían asistido al
Caguán 23.631 personas que participaron en 25 audiencias con más de 1.000 oradores).
Igualmente, distintos sectores y actores de la comunidad internacional visitaron la zona con
el fin de conocer el proceso y formular recomendaciones. Y cabe recordar el viaje de varios
miembros de las FARC, entre ellos alías “Raúl Reyes”, a Europa, junto con varios
funcionarios de gobierno, en la búsqueda de aclimatar y legitimar internacionalmente el
proceso de paz.290

En cuarto lugar, sin embargo, serían recurrentes y agravadas las acciones de las FARC
fuera de la Zona de Distensión: ataques a poblaciones, acciones terroristas en o cerca de
ciudades capitales y de la capital, secuestros masivos a población civil (caracterizados
también como toma de rehenes de acuerdo con el derecho internacional humanitario), los
que generarían cuestionamientos y entrabamientos desde el Gobierno y la sociedad. En
particular, el asesinato de tres indigenistas norteamericanos en marzo de 1999 generó
rechazo y el alejamiento paulatino del Gobierno de los Estados Unidos respecto de las
negociaciones.291 Pero adicional a lo anterior, el aumento de la extorsión, a partir de la
expedición de las denominadas “leyes” 001 y 002, constituyó un mensaje inaceptable para
el Gobierno e indigerible para vastos sectores de la sociedad crecientemente victimizados,
atemorizados y, por ende, desafectos del proceso de paz. Éstas se acompañaron, de manera
simultánea, de acciones de los grupos armados organizados ilegales orientadas a consolidar
un corredor de movilidad entre la zona de despeje y la salida al Pacífico por
Buenaventura.292 Y de la creciente utilización del secuestro, varios de ellos masivos, para
desafiar en varios sentidos a las autoridades colombianas.

En quinto lugar, aun en medio de tantas vicisitudes, las FARC también ofrecían
esporádicos gestos de paz y, tras la figura de ceses unilaterales del fuego, permitían a la
sociedad colombiana algunos ámbitos de tranquilidad, incompletos dada la continuidad del
conflicto armado por los demás actores ilegales del mismo.

Mientras esto sucedía en el terreno de las negociaciones con las FARC, las negociaciones
con el ELN seguían su propio curso lleno de tropiezos. Luego de ingentes esfuerzos por
parte del gobierno Samper, los intentos por establecer una mesa de negociaciones se
encontraron con un escenario igualmente paradójico: de un lado, las conversaciones se
acompañaban de acciones violentas en serie adelantadas por el ELN , como la masacre
contra la población civil del corregimiento de Machuca, municipio de Segovia (Antioquia)
en octubre de 1998,293 el secuestro del avión de Avianca en abril de 1999, el secuestro

289
Jaime Zuluaga, “El incierto camino de la solución negociada”, en Varios Autores, Síntesis 2001: Anuario
social, político y económico de Colombia (Bogotá: IEPRI-TM Eitores, 2001), 63 y ss.
290
Ibid., 63 y ss
291
Pecaut, op.cit. (2006), 439.
292
González, op.cit. (2013), 432 y Fernán González, Ingrid Bolívar y Teófilo Vásquez, Violencia política en
Colombia: de la nación fragmentada a la construcción del Estado (Bogotá: CINEP, 2003)
293
En 1998 se produjo un hecho que contribuyó a desdibujar al ELN: integrantes de la compañía Cimarrón
del frente José Antonio Galán dinamitaron un tramo del Oleoducto Central de Colombia, ubicado a 34
masivo de feligreses en la iglesia de La María en Cali, varios atentados contra la
infraestructura y, finalmente, el secuestro de civiles en el km 18 de la vía entre Cali y
Buenaventura.

Del otro, y con divisiones internas, la propuesta de una Convención Nacional que, ante las
dificultades para llevarse a cabo en cuatro municipios desmilitarizados en el Sur de Bolívar,
se proponía que se realizara en el extranjero. En estos ires y venires y con una ofensiva
sostenida de los ilegales pertenecientes a las Autodefensas Unidas de Colombia contra los
sectores de apoyo de la guerrilla, especialmente con masacres, el espacio se fue cerrando y
para el segundo semestre del 2000 prácticamente había perdido espacio y relevancia.294
Aun así, se mantuvieron los contactos y negociaciones en La Habana (durante el 2000),
luego en Venezuela (en 2001), y finalmente en La Habana (en el primer semestre de 2002),
sin que se lograra firmar acuerdo alguno, ni agenda, ni procedimientos, con lo cual, meses
después de la retoma de la Zona de Distensión, culminaron los esfuerzos que hasta entonces
se intentaron.

Entre tanto y ante el incremento de la violencia, no sólo proveniente de las FARC, se

generaron marchas y movilizaciones, de sectores medios urbanos, especialmente en Bogotá
y otras capitales, con el lema de “No Más”.295 La aceptación de la Zona de Distensión y de
las negociaciones no resultaba fácil de sostener ante la opinión pública urbana, afectada
como nunca por el incremento del secuestro y la sensación de que ya no se podía salir de
las ciudades que, además, estaban crecientemente rodeadas por las guerrillas. En ese mismo
lapso fue claro el avance de la ofensiva de las AUC y otros grupos armados organizados
cercanos a varias regiones previamente controladas por las FARC o el ELN. Y también fue
claro, como se ha constatado, el impacto en el desplazamiento y el cambio de adhesiones de
las poblaciones que los grupos ahora asociados a las Autodefensas Unidas de Colombia,
AUC, consiguieron a partir de masacres sucesivas en los Llanos Orientales, en el
Magdalena Medio, especialmente en Barrancabermeja, y en la región del Catatumbo.296
Pero hay que señalar, también, las movilizaciones promovidas por los grupos armados
organizados: los paros armados de las FARC, el movimiento de “No al Despeje” aupado
por las Autodefensas Unidas de Colombia en el Sur de Bolívar; las movilizaciones de
protesta contra el Gobierno y el Estado por sectores sindicales y sociales afectados por la
mezcla de violencia y crisis económica, con secuelas en el empleo y la quiebra de negocios.
Se puede hablar de una fragmentación y dispersión de las reacciones sociales y de su
significado y alcance, marcados indudablemente por los avances, estancamientos y
retrocesos en las negociaciones.

kilómetros de Segovia, ocasionando el vertimiento de petróleo por el río Pocuné, muy cerca de la población
de Machuca. Al paso del caudal, una chispa originó una explosión que causó la muerte, en medio del fuego,
de 84 personas, la mitad de ellas niños. Otros 30 pobladores quedaron heridos por la explosión. Aunque en un
principio el ELN culpó al Ejército de haber iniciado el fuego, la presión nacional e internacional hizo que el
grupo guerrillero terminara admitiendo su responsabilidad. Echandía, op.cit. (2013), 13. Véase también supra
Antecedentes ELN.
294
González, op.cit. (2014), 438-439 y Pecaut, op.cit. (2006), 461-463.
295
Leal, op.cit., (2006), 187-188.
296
González, op.cit., (2014), 436-37. Hechos como las masacres de Mapiripan, Chengue, Mampujan o
Macayepo se destacan entre las muchas que se sucedieron. Para un recuento de estos hechos véase también
Ronderos, op.cit., (2015) 229-300.
En plena implementación inicial del Plan Colombia (2000-2001), se dieron los hechos del
11 de septiembre que hábilmente el Gobierno utilizó para dos menesteres: incluir a las
FARC y al ELN como grupos terroristas, con lo cual se conseguía uno de los propósitos
iniciales de la activa diplomacia internacional del gobierno de Andrés Pastrana, y permitir
utilizar los recursos del Plan Colombia en su contra, pues previamente sólo estaban
asignados para la lucha contra el narcotráfico. Sin duda, estos hechos redujeron el espacio
político nacional e internacional para mantener las negociaciones.

De allí en adelante, el proceso siguió sujeto a múltiples altibajos. En octubre de 2001 fue
llamativo el rechazo a la marcha organizada por el candidato del Partido Liberal, en ese
entonces claro dominador en las encuestas presidenciales, para acceder a la Zona de
Distensión. Sin embargo, el rechazo de los encargados del ingreso a la Zona fue suficiente
para que esta comitiva retornara a Neiva. Las FARC parecían convencidas, en su proceso
de aislamiento respecto de actores internacionales, de que el rédito estratégico de las
negociaciones estaba por concretarse.

En esta misma tónica culminaron el 2001 e iniciaron el 2002, confiados en unos logros
militares y políticos. Sin embargo, su soberbia y particular lectura de la situación se vieron
prontamente en cuestión. Con ese tono y tónica desafiante, secuestraron el avión en que iba
el presidente de la Comisión de Paz del Senado de la República, Jorge Eduardo Gechem
Turbay. Muy posiblemente había una combinación de razones locales, regionales y
nacionales para justificarlo, pero en todo caso fue resultado también de una muy mala
lectura del contexto. En consecuencia, y unido a la información de inteligencia militar
obtenida especialmente por la Fuerza Aérea Colombiana, que evidenció que las FARC
utilizaban el área desmilitarizada para ocultar sus crímenes, el gobierno de Andrés Pastrana
decidió terminar las negociaciones, culminar los esfuerzos de paz y ordenar, luego de un
lapso de tiempo prudencial, la reconquista de la Zona de Distensión el 20 de febrero de
2002. Terminó aquí, con la orden de retomar el control del territorio, este primer período,
marcado por la coyuntura de inicio y por esta coyuntura de ruptura en febrero de 2002.
Cabe agregar a estos hechos el secuestro de Ingrid Betancourt y Clara Rojas, quienes
desatendieron recomendaciones oficiales y decidieron adentrarse en la Zona en mención y
fueron tomadas como rehenes por las FARC.

4.1.2 La reforma y modernización de la Fuerza Pública

Como se ha señalado, la Fuerza Pública colombiana afrontaba uno de los momentos de

menor capacidad de respuesta exitosa, militarmente hablando, frente a estas
agrupaciones.297 Si bien había conciencia de esa dificultad, los tiempos de consecución,
297
Andrés Dávila, “Ejército regular, conflictos irregulares: la institución militar en los últimos quince años”,
en Malcolm Deas y María Victoria Llorente (compiladores) (Bogotá: Ediciones Uniandes-CEREC-Norma,
1999), 323-345. Andrés Dávila, et al., “Al caído caerle”, 153-158. Las derrotas frente a los ataques de las
guerrillas se multiplicaron como nunca antes en un período de tiempo relativamente corto, 1996-1998. La
toma de rehenes, el copamiento y la destrucción de unidades militares y policiales potenciaron la sensación de
incapacidad de respuesta oportuna y efectiva. El tema de las capacidades vs las amenazas ha sido un continuo
asunto de discusión entre las instancias civiles y militares del Estado colombiano. Si se revisan los planes de
desarrollo desde la década de los años noventa y cierta producción tanto del Ministerio de Defensa como del
presupuestación y ejecución de recursos para el fortalecimiento y modernización de la
Fuerza Pública, en un contexto de crisis económica y austeridad fiscal, dilataban a tal grado
los procesos que se generaban verdaderos vacíos e incapacidades para contener los ataques
e iniciar acciones ofensivas exitosas. Los recursos aprobados durante el gobierno Samper,
por la vía de “impuestos extraordinarios de guerra”,298 apenas estaban concretándose en
inversión en mayores capacidades efectivas para las fuerzas. Finalmente, se requería
avanzar en un proceso de transformación y reforma militar y policial en clave de
modernización, articulación y coordinación que se venía discutiendo desde varios años
antes, pero que no había contado con la capacidad de gobierno y la voluntad política y el
respaldo de ciertas instancias, como los Estados Unidos, para hacerse realidad.299 Con el
nombramiento de Rodrigo Lloreda Caicedo como ministro de Defensa, varios de estos
aprestamientos empezaron a concretarse, comenzando por uno que parecería obvio, pero
que hasta entonces resultaba apenas una posibilidad: el involucramiento estructural y
constitutivo de la Fuerza Aérea y la Armada Nacional en el desarrollo de las hostilidades
del conflicto armado no internacional300.

Hay que recordar cómo, al cierre del Gobierno de Ernesto Samper y al inicio del Gobierno
de Andrés Pastrana, se presenció una ofensiva desafiante de las FARC y el ELN, pese a los
anuncios en pro de las negociaciones. En la misma línea, y previo al inicio de la Zona de
Distensión, se dio el asalto a Mitú, capital del Departamento del Vaupés, como un
simbólico mensaje de la capacidad armada adquirida por la guerrilla para, incluso, tomarse
y controlar una capital de departamento. Tal hecho se llevó a cabo el 1º de noviembre de
1998, apenas 6 días antes del inicio oficial de la Zona de Distensión. 301 Según la prensa de
la época, fue el golpe más sangriento de las FARC hasta entonces.302

No obstante lo sucedido, la retoma de Mitú tendría también un importante simbolismo en

términos de la importancia de la modernización de las Fuerzas Militares para enfrentar

DNP, es factible encontrar ejercicios pionero en relación con estas cuestiones: Tamaño del Gasto en
seguridad y defensa, el existente vs el necesario; composición de las fuerzas: pie de fuerza vs equipamiento.
Véase Planeación y Desarrollo, XXXV, 2 (Bogotá: DNP, julio-diciembre 2004), con varios artículos
relacionados (Gasto en seguridad y defensa, dividendo de paz, etc). También, Juliana Chávez, Lorenzo
Morales y Mauricio Vargas, “El tamaño importa: formas de pensar el fortalecimiento militar”, en Revista de
Estudios Sociales, 16 (Bogotá: Facultad de Ciencias Sociales Uniandes y Fundación Social, 2003). El
ejercicio DNP, 2019: Visión Colombia II Centenario, Propuesta para discusión (Bogotá: DNP-Planeta, 2005)
recoge las discusiones y documentos de finales de siglo y de la situación de comienzos de siglo. Para el
equipo del DNP de aquella época y ante el necesario involucramiento de todas las fuerzas en el conflicto
armado no internacional (entonces denominado amenaza narcoterrorista), una combinación de diplomacia,
mantenimiento de capacidades disuasivas e inversiones estratégicas referidas al conflicto armado no
internacional constituía el camino a seguir.
298
Leal, op.cit., (2006), 178.
299
Andrés Dávila, op.cit. (1999), 323-345.
300
Este es un tema de discusión álgido. Previamente, FAC y Armada (a través de la Infantería de Marina,
principalmente) tenían participación en el conflicto, pero institucionalmente no había una decisión clara y
contundente en tal dirección como la que se adoptó desde esta reforma. Eso fue lo que cambió y tuvo
implicaciones importantes en el ethos de cada fuerza, pero también en sus decisiones concretas de
planeamiento, operación e inversión. Véase Oscar Forero Racines, Alas militares de Colombia (Bogotá:
Editorial Andes, 1981) para una historia del accionar de la FAC en perspectiva histórica.
301
Véase http://www.eltiempo.com/archivo/documento/MAM-3167781
302
Ibid.
exitosamente los desafíos de los Grupos Armados Organizados ilegales. En efecto, se logró
recuperar esta capital con una participación relevante de la Fuerza Aérea Colombiana, el
apoyo del gobierno brasileño al facilitar el uso de una pista en su territorio. Impedir la
consolidación por parte de las FARC en una posición clave como lo era una capital
departamental era fundamental, así ésta se encontrara en los confines de la patria.303

Pese a la renuncia del ministro Lloreda y el consabido “ruido de sables” (descontento

militar) que se configuraron seis meses después de lo relatado, la reforma militar y las
decisiones de inversión, potenciadas un poco más adelante con los recursos del Plan
Colombia, continuaron en la dirección prevista. Claramente, desde las altas esferas del
Estado fue notorio que de manera simultánea con el compromiso en las negociaciones, se
adelantó el proceso de reforma y modernización que le fue permitiendo a la Fuerza Pública
revertir la sensación de poderío armado de las guerrillas304. Si bien, como se señaló
anteriormente, las negociaciones de paz carecieron de una adecuada planeación y una clara
estrategia, cabe precisar que al mirar conjuntamente las decisiones gubernamentales, puede
apreciarse que mientras se hacía el proceso de paz, simultáneamente se abordaba una
reforma a fondo de la Fuerza Pública y, en particular, de las Fuerzas Militares, en la
dirección de frenar la expansión de los Grupos Armados Organizados ilegales.

Aunque las Fuerzas Militares fueron recuperando paulatinamente capacidad de acción

efectiva y conteniendo acciones y misiones de bloques y frentes de las FARC, todavía
había reacciones tardías y una amplia sensación de desprotección ante el incremento del
secuestro de civiles (toma de rehenes), a partir de la modalidad conocida como “pesca
milagrosa”. Adicionalmente, en el plano militar, las FARC optaron por seguir una
estrategia de utilización generalizada de explosivos y armas no convencionales de baja o
nula precisión, como los cilindros bombas, que afectaron en grado significativo a civiles y
sus bienes. El daño más importante se empezó a producir a partir de la instalación de minas
antipersonal al afectar, de manera indistinta, tanto a civiles como a combatientes, en clara
violación a los principios de distinción y precaución del derecho internacional humanitario,
como los de humanidad y proporcionalidad. De manera paulatina, las guerrillas
abandonaron la concentración de hombres para enfrentar de manera directa a la Fuerza
Pública y optaron por estrategias de dispersión y ocasional atrición, que hacían parte de las
disposiciones estratégicas y planes militares de las FARC305. Se hizo común, también, la
utilización de francotiradores.

303
Farouk Said Chaljub Diaz, “La operación Vuelo de Ángel como punto de partida para la modernización de
las Fuerzas Militares de Colombia (1998 – 2006)”, Bogotá, Facultad de Ciencia Política y Gobierno,
Universidad del Rosario, 2014.
304
Para el período en cuestión, la percepción y los análisis mostraban que las guerrillas tenían capacidad de
golpear estructuras militares gracias a la acumulación de un número importante de guerrilleros armados.
Queda abierta la discusión de si esto constituía poderío militar o era una ventaja estratégica y operacional
debida al conocimiento de los territorios en donde operaban. Y ello, frente a unas FFMM en contención, no
muy bien provistas ni entrenadas. El esfuerzo inicial de la reforma se dirigió a modificar esta situación.
305
Es importante reiterar que, detrás de la decisión de acumular hombres y atacar determinadas instalaciones
o agrupaciones de fuerzas del Ejército o la Policía, hay decisiones estratégicas y tácticas de las guerrillas. Ello
fue lo que se denominó, siguiendo las doctrinas militares clásicas sobre la guerra de guerrillas, el paso de la
guerra de guerrillas a la guerra de movimientos e, incluso, a la guerra de posiciones. Cabe reiterar que, visto
en perspectiva histórica del caso colombiano, la sugerencia conceptual es útil para nombrar lo que se
experimenta en esa etapa. Sin embargo, cualquier comparación internacional llama a tener mucha prudencia
Adicionalmente, y de manera consistente con la decisión gubernamental de fortalecer la
Fuerza Pública, se dio la firma del Plan Colombia con el Gobierno de los Estados Unidos.
La lucha contra el narcotráfico y el fortalecimiento institucional y de la democracia serían,
inicialmente, sus dos grandes asuntos. Pero lo más importante, en medio de las dificultades
fiscales, los recursos posibilitaron inversiones y modernización tecnológica y en equipos
que implicaron un importante remezón en la operación de las fuerzas y que obligó, también,
a revisar manuales y procedimientos, esquemas (maniobras) de operación conjunta,
coordinada e interagencial.306

Para finales del período y pese a la estrechez del fisco nacional por el déficit, la deuda
externa y los coletazos de la crisis de 1999,307 el gasto en seguridad y defensa mostró un
incremento significativo que se mantuvo desde entonces. De un promedio de gasto apenas
superior al 2% del PIB, Colombia superó la cota del 4% (desde 1996-7).308 Además de ello,
los recursos del Plan Colombia apalancaron inversiones necesarias en modernización de
equipos y tecnología, que permitieron pasar de una Fuerza Pública que operaba en el día, a
una Fuerza Pública con disponibilidad 24/7, con cambios muy significativos en la
capacidad de operación aérea y de combate (helicópteros, aviones, capacidad de entrega de
armamento y descarga con precisión frente a objetivos, apoyo a operaciones en tierra,
inteligencia), así como en la conformación de la fuerza309.

Para avanzar en este punto se optó por disminuir el número de soldados bachilleres y
formar, en su reemplazo, soldados regulares y, sobre todo, incorporar soldados
profesionales hasta llegar a la cifra de 55 mil gracias a la ejecución del Plan Diez Mil al
cierre del período 1998-2002.310 De hecho, en el período el pie de fuerza creció en lo
militar hasta los casi 150 mil efectivos (146.000 en las tres fuerzas) en un claro proceso de
crecimiento que se mantuvo durante la década siguiente.

El proceso de reforma y modernización, liderado por el General Fernando Tapias Stahelin

en el Comando General de las Fuerzas Militares, recibió el apoyo del Comando de la
Fuerza Aérea en cabeza del General Héctor Fabio Velasco y estuvo acompañado de varios
procesos legislativos en el Congreso. En particular, cabe mencionar la aprobación de un
reformado Código de Justicia Penal Militar, Ley 522 de 1999, así como de la Ley 578 de
2000, que permitió, vía facultades extraordinarias, introducir reformas en la estructura y
funcionamiento de las Fuerzas Militares y de la Policía (a través de un nuevo régimen

con el uso sistemático de tales conceptos. En tal sentido, lo que las guerrillas abandonan fue un cambio
temporal en la forma de confrontar al enemigo armado del Estado, pero sin los alcances e implicaciones que
la terminología sugiere.
306
Leal, op.cit. (2006), 203-216.
307
Ricardo Bonilla, “Después de la tempestad… la calma” en Síntesis 2001: Anuario social, político y
económico de Colombia, Bogotá, IEPRI, 2001, 81-90.
308
Véase MDN-DNP, Metodología para el cálculo del gasto en defensa y seguridad, (Bogotá: MDN-DNP,
2009) 18.
https://www.mindefensa.gov.co/irj/go/km/docs/Mindefensa/Documentos/descargas2/anexos/9057_Metodolog
ia.pdf
309
Véase Rafael Prieto (editor), Conducción de hostilidades y derecho internacional humanitario: a propósito
del centenario de las Convenciones de La Haya de 1907 (Bogotá: Editorial Javeriana, 2007).
310
Leal, op.cit., (2006), 203-216.
disciplinario)311. También se aprobó la Ley de Seguridad y Defensa Nacional, 684 de 2001,
la cual recogió el espíritu de las anteriores pero actualizando la formulación sobre el
conflicto que se enfrentaba. Esta última fue finalmente declarada inexequible por la Corte
Constitucional en razón de la concepción del Poder Nacional, contrario a lo establecido en
la Carta de 1991.

Del proceso es relevante resaltar el hecho de una paulatina sensibilización e incorporación

de los parámetros relativos al respeto del Derecho Internacional de los Derechos Humanos
y al Derecho Internacional Humanitario, en cumplimiento de las obligaciones contraídas y
ratificadas por el estado colombiano, a través de tratados y convenios. En el Informe Anual
de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos sobre
Colombia, presentado en 2005, se destacó el liderazgo de la Fuerza Aérea en la integración
de los principios humanitarios a través de la doctrina operacional, la integración del Asesor
Jurídico Operacional desde el 2002 y el esfuerzo en la protección y consideración de los
riesgos para la población civil en la planeación de sus operaciones.312

Estas medidas se adoptaron una vez realizada la revisión, después de la acción, por la
operación militar y aérea desarrollada en el caserío de Santodomingo, municipio de Tame,
departamento de Arauca, el 16 de diciembre de 1998, que se considera un momento clave
en la gestación y consolidación definitiva del Derecho Operacional en Colombia, aspecto
que va, por su alcance e importancia, más allá del DIH cuya incidencia tiene un carácter
eminentemente técnico. Vale la pena, por su importancia, referir en detalle este asunto que,
si bien sucedió al comienzo del período bajo análisis, ha tenido un desarrollo y una
repercusión importante en las operaciones de la Fuerza Aérea. Cabe señalar que al respecto
hay diversas versiones que, además, han implicado posiciones del Estado colombiano, de la
Fuerza Aérea Colombiana y de Cortes nacionales e internacionales. En esta tesitura, resulta
pertinente plantear esta posición que recoge la mirada de la FAC.

Estas medidas de fortalecimiento de la integración de las normas del DIH al planeamiento,

ejecución, control y evaluación de las operaciones aéreas, se adoptaron teniendo en cuenta
la revisión, después de la acción, de numerosas operaciones. Lugar especial en esta materia
la ocupó la desarrollada en el caserío de Santo Domingo, municipio de Tame, departamento
de Arauca, entre el 12 y el 16 de diciembre, en respuesta al apoyo solicitado por tropas del
Batallón de Contraguerrillas No. 36 “Comuneros”, que ejecutaban simultáneamente las
operaciones “Relámpago II” y “Pantera” para enfrentar a cerca de 250 miembros de los
Frentes 10 y 45 de las FARC. Este grupo de personas pertenecientes a las FARC, se
encontraban en el sector con el propósito de favorecer el aterrizaje y posterior despegue de
una aeronave, la cual transportaba armas y dinero para las FARC y que posteriormente
sería cargada con cocaína, de acuerdo con la información de inteligencia de
comunicaciones interceptadas a los cabecillas alias “Grannobles” y “Mono Jojoy”. La

311
Véanse los decretos 1790 a 1799 de 2000 que modifican y actualizan la normatividad de carrera y régimen
para los miembros de las Fuerzas Militares y de Policía, labor que no se adelantaba en estos tópicos y con tal
alcance desde las normas aprobadas en 1971. Al respecto, es decir, sobre la normatividad previamente
aprobada puede consultarse Andrés Dávila, op. cit. (1999) 93 y ss.
312
Ricardo Medina, “El asesor jurídico desde la perspectiva operacional aérea”, Revista Aeronáutica 256
(2014). Para otros autores el derecho operacional y la presencia del asesor jurídico se puede rastrear unos años
antes, hacia 1999. Véase Jean Carlo Mejía, “ “, en Prieto San Juan, op.cit. (2007).
aeronave tipo Cessna de matrículas HK 2659 afiliada a la empresa Saviare Ltda, aterrizó
efectivamente, según lo previó la inteligencia militar, el sábado 12 de diciembre de 1998
sobre la carretera que conduce de Tame a Pueblo Nuevo, departamento de Arauca, en
inmediaciones del caserío de Santo Domingo.313

En el desarrollo de las acciones, la tripulación de un helicóptero UH-1H fue acusada de

lanzar un dispositivo clúster el 13 de diciembre, supuestamente sobre un camión
abandonado a la entrada del caserío y de causar la muerte a 17 personas y heridas a otras
más. La Fuerza Aérea y la defensa han sostenido que la participación de sus unidades se
debió al cumplimiento de un deber legal para contrarrestar acciones narcoterroristas a
través de la aplicación de la fuerza y el transporte de tropas mediante helicópteros hasta un
área cercana al poblado, las cuales fueron recibidas con fuego nutrido de ametralladoras
desde una mata de monte ubicada al norte de la población, causando el homicidio a seis (6)
soldados y heridas a 15 más. Por esta desventaja táctica, se requirió el apoyo aéreo cercano
de helicópteros de ataque para contrarrestar el intenso fuego que recibían las tropas por
parte de la guerrilla, por lo que hubo la necesidad militar de lanzar un dispositivo tipo
clúster contra la resistencia armada irregular que provenía de la mata de monte, alejada 500
metros de la población civil, sin posibilidad de causar daños a la misma.314

Según lo sostuvo el Agente estatal del caso Santo Domingo ante la Corte Interamericana de
Derechos Humanos, las bajas y heridas de civiles se produjeron por la explosión
indiscriminada de un camión preparado con explosivos por los subversivos para atacar a la
unidad de contraguerrillas del Ejército cuando entrara a la población.315 El proceso jurídico
que juzga la responsabilidad penal de la tripulación por estos hechos sigue y los argumentos
de las partes están bajo análisis de la Corte Suprema de Justicia, ante el recurso
extraordinario de casación presentado por los abogados de la tripulación, quienes siempre
han sostenido que la actuación estuvo ajustada al Estado Social de Derecho y fue
respetuosa de los DD.HH. y el DIH316.

Señalado lo anterior, se vuelve al cierre del primer período. Al iniciarse la retoma, se

contaba ya con una Fuerza Pública en proceso de reforma y modernización, con demostrada
capacidad de reacción frente a las amenazas y retos de las FARC y el ELN, con
superioridad manifiesta en operaciones en el caso de la Fuerza Aérea, gracias al incremento
de la capacidad aérea de combate, del mejoramiento de los procesos de análisis y la
producción de inteligencia aérea, la incorporación de nuevas tecnologías como la de las
cámaras infrarrojas a bordo, los lentes de visión nocturna y al incremento de la movilidad
de las tropas de superficie.

313
Véase Fallo de Primera Instancia. Juzgado 12 Penal del Circuito de Conocimiento de Bogotá, D.C., con
funciones de Ley 600 de 2000. Bogotá, 24 de septiembre de 2009. Acontecimientos relevantes.
Intervenciones de los procesados.
314
Véase Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Masacre de Santo Domingo Vs. Colombia.
Sentencia de 30 de Noviembre de 2012. Excepciones preliminares, fondo y reparaciones. Intervención del
agente estatal, págs 5-6.
315
Ibid.
316
Hay, sin embargo, otro proceso abierto que implica, al menos, otros dos oficiales.
La movilidad de tropas mejoró de manera importante gracias a las nuevas aeronaves de ala
fija y ala rotatoria y a la modificación de la estructura organizacional que llevó a la creación
de los escuadrones aerotácticos en los grupos de combate de todas las bases aéreas, lo cual
permitió desconcentrar las aeronaves de ala rotatoria (helicópteros) de las unidades aéreas
ubicadas en Melgar, Tolima y Rionegro, Antioquia, para distribuirlas a lo largo y ancho del
territorio nacional.

Adicionalmente, con sistemas de armamento aéreo adaptados a la guerra de guerrillas y

tripulaciones mejor entrenadas y dotadas, la FAC actuaba ya sin las restricciones de
horarios, meteorología o techos operacionales, como las previamente existentes en la Zona
de Distensión. No obstante lo anterior, la Fuerza Pública encontraba todavía dificultades
para hacer frente a tres desafíos: la anticipación o reacción oportuna frente a los secuestros,
especialmente los de carácter masivo; la respuesta a la presencia o sospecha de presencia de
minas antipersonal y artefactos explosivos improvisados; y la respuesta oportuna a los
ataques a poblaciones, con distintas armas pero en particular con los cilindros-bomba,
además del uso especializado de francotiradores.

Al finalizar el período, la reconfiguración de la capacidad militar y policial del Estado

colombiano estaba en curso, pero a comienzos del 2002, cuando estaba por cerrarse el ciclo
de negociaciones, el mapa colombiano mostraba una situación desafiante: el Estado
aparecía severamente cuestionado ante la presencia y expansión al Norte, especialmente en
la Costa Atlántica, de las autodenominadas Autodefensas Unidas de Colombia y otros
grupos armados organizados ilegales cercanos al narcotráfico; al sur y en ciertas zonas
históricas fronterizas o relacionadas con rutas estratégicas para la lucha armada, pero
también para los tráficos ilícitos (drogas, armas), por las guerrillas; además, el mapa
mostraba otras zonas en disputa entre grupos armados organizados de signo contrario,
autodefensas y guerrillas, así como una presencia definida, relativamente incuestionada
aunque asediada, en la región andina.317

4.1.3 Gobernabilidad y sistema político

El período aquí trabajado constituye un momento significativo de crisis sin redefinición del
régimen político, del sistema político y de partidos. Para entonces, las reformas
introducidas en la Constitución de 1991 habían mostrado la falta de resultados,
posiblemente por la ausencia de un buen diagnóstico que permitiese proponer un diseño
institucional adecuado y por el evidente voluntarismo de las transformaciones sugeridas.

De hecho, la elección de Andrés Pastrana constituyó un significativo llamado de atención

para la clase política, especialmente la adscrita al partido liberal, que venía desde los años
setenta configurando una mayoría cada vez más difícil de cuestionar, especialmente en lo
electoral. No obstante, tal situación se acompañaba de fenómenos como la fragmentación

317
Eduardo Pizarro, Una democracia asediada: balance y perspectivas del conflicto armado colombiano,
(Bogotá: Norma, 2004, 203-254 y 295 y ss; Fernán González, “Un Estado en construcción: una mirada de
largo plazo sobre la crisis colombiana”, en Ann Mason y Luis Javier Orjuela (editores), op.cit. (2003) 101-
104.
partidista y, lo más visible, la inmanejable proliferación de listas que se manifestaba en las
jornadas electorales. Desde una cierta perspectiva, la imagen de congelamiento del sistema
político bipartidista318 parecía evidenciarse en la incapacidad para cosechar el predominio
electoral existente y quedar sujeto a una competencia cada vez más caótica propiciada por
los fenómenos señalados y las dificultades de las viejas colectividades tradicionales para
resolver los problemas de agregación de intereses y acción colectiva.

El período Pastrana, por tanto, estuvo acompañado por esfuerzos diversos tendientes a
establecer un mejor diagnóstico de los problemas de funcionamiento del régimen político y
del sistema de partidos, intentando incluso una agenda reformista que no logró cuajar,
mientras se incrementaba el congelamiento y creciente deslegitimación de los partidos, el
Congreso y la clase política.

En la práctica, Andrés Pastrana llegó apoyado por un movimiento que quiso ser bipartidista
y jalonó algunos sectores del gavirismo (identificados con el expresidente César Gaviria)
reacios al predominio del serpo-samperismo en el Partido Liberal, pero contó con una frágil
coalición de gobierno y, de hecho, sin mayorías claras en el Congreso. Pese a ello, el
desgaste del gobierno Samper por el aislamiento al que lo sometió Estados Unidos, así
como el distanciamiento de importantes sectores económicos, sociales y políticos de la elite
colombiana respecto del expresidente, le sirvieron a Pastrana de apoyo efectivo en
ocasiones, tácito en muchas otras, en cuanto a los esfuerzos de paz del Gobierno. Pero
fueron apoyos volubles, que se afectaron con los excesos de las guerrillas y no vieron con
malos ojos la respuesta encarnada en las Autodefensas Unidas de Colombia u otros grupos
armados organizados ilegales del mismo talante.

Así las cosas, el respaldo mayoritario al inicio del gobierno se descolgó con enorme
rapidez. Y no fueron suficientes los lánguidos hechos de paz, siempre incompletos, siempre
sujetos a cuestionamientos por la propia guerrilla de las FARC o el ELN o a sus acciones
que disuadieron cualquier apoyo. Por ello, si se examina el primer semestre de 1999, el
Gobierno veía con preocupación una rápida pérdida de favorabilidad frente a la sociedad y
límites en su gobernabilidad, manifiestos en la no aprobación de la Ley del Plan Nacional
de Desarrollo, que tuvo que expedir por Decreto y que, de todas formas, la Corte
Constitucional lo declaró inexequible, situación que se presentaba por primera vez y que
obligó a un cierto ejercicio de interinidad respecto del referente básico de implementación
del programa de gobierno.

Algo semejante sucedió con los esfuerzos de reforma del Estado que, bajo parámetros de
modernización, recorte del tamaño y austeridad en el gasto, se adelantaron en la fase inicial
del período de gobierno. Al final, aunque muchos de los cambios propuestos se cayeron por
vicios jurídicos en su formulación y aprobación, varias reformas quedaron en ejecución,
pero la imagen fue de improvisación, ausencia de una propuesta estudiada y
consensuada.319 Ante la imposibilidad de mostrar avances en las negociaciones de paz, el

318
Francisco Gutiérrez y otros, Degradación o cambio: Evolución o cambio del sistema político, (Bogotá:
Norma, 2004); Francisco Gutiérrez, “¿Más partidos?”, en Francisco Leal, En la encrucijada: Colombia en el
siglo XXI, (Bogotá: Norma, 2006), 147.
319
Leal, op.cit. (2006), 181-203.
espacio político y de gobernabilidad, en el año de mayor crisis económica, estaba
crecientemente acotado. Esta situación revirtió en lo sucedido en el año 2000 alrededor de
la reforma política.

El año 2000 empezó signado por cierto pesimismo derivado de las dificultades económicas
vigentes y de una situación social con visos de emergencia, además de un evidente
incremento en la intensidad del conflicto (véase Línea de Tiempo). Comenzó con
escándalos que involucraban a congresistas que formaban parte de la “Gran Alianza para el
Cambio”, nombre de la coalición de apoyo al gobierno. Ello llevó al presidente a proponer
un referendo para aprobar una reforma política que incluía la revocatoria del mandato de
los congresistas, tal y como se hizo en la Constituyente de 1991.

La reacción del Congreso no se hizo esperar y amenazaron al presidente con ir a la

revocatoria si también se revocaba la elección del presidente.320 Con un desgaste adicional
por la puja Ejecutivo-Legislativo, el tema se abandonó. No obstante, estuvo sobre el tapete
una propuesta de reforma política que apuntaba a corregir los problemas de fragmentación
de los partidos, es decir, de proliferación indiscriminada e inmanejable de listas, a la vez
que se planteaban cambios en la fórmula electoral para la asignación de curules. Pasaron
unos cuantos años antes de que estas iniciativas se consolidaran en una reforma política
importante.321

El Gobierno, luego de este complejo desenlace de la tensión con el Legislativo, optó por no
tensar los ánimos y volver a un ejercicio de gobernabilidad anclado en la distribución de
partidas, por cierto escasas, ante la austeridad reinante. Ello le permitió, paradójicamente,
abocar en el final del período dos reformas de trascendencia: la del Sistema General de
Participaciones y la pensional. La primera surtió el trámite y fue aprobada con un
importante apoyo de sectores, como los de izquierda, que acogieron e impulsaron la
propuesta, ayudando ciertamente a sacarla adelante. La segunda se vio truncada por el
triunfo anticipado del candidato Álvaro Uribe en la primera vuelta de las elecciones
presidenciales de 2002.322

Para finalizar el período, el Gobierno consiguió lo que se podría llamar una gobernabilidad
que le permitía mantener el curso de la nave hasta entregar el poder. No obstante, cuando
congresistas y bipartidismo se aprestaban a corroborar su predominio, sus flaquezas y sus
diferencias, la aparición en escena de Álvaro Uribe Vélez y de Noemí Sanín, intentando
reeditar lo sucedido en 1998, cambiaron el escenario de manera importante.

Analíticamente, es importante señalar que, dentro de la tradición colombiana de

coexistencia de orden y violencia, lo particular de este período fue la forma como distintos
sectores políticos, de manera creciente, se fueron involucrando con la dinámica del
conflicto. Pero ello sucedió de diversas maneras: en unos casos, con la proximidad e

320
Juan Carlos Rodríguez y Miguel García, “Crisis política en un año electoral”, en Síntesis 2001
Colombia:anuario social, político y económico (Bogotá: IEPRI-Fundación Social,2001), 53-56.
321
Ibid. 56-57.
322
Gary Hoskin, Miguel García y Rodolfo Masías, Colombia 2002: Elecciones, comportamiento electoral y
democracia, (Bogotá: DNP-CESO-Ediciones Uniandes, 2003) 27-112, 223 y ss.
involucramiento de familias políticas tradicionales con los líderes de las Autodefensas
Unidas de Colombia en sus regiones de influencia y surgimiento.323 En otros, con la
cercanía y necesaria vinculación con bloques y frentes de la guerrilla para seguir haciendo
política. Pero también, al convertirse en objetivo político y militar de las acciones
guerrilleras, vía principalmente el secuestro, tanto individual como masivo.

Aun así, el Congreso estaba legislando de acuerdo con la agenda planteada por el Gobierno,
y aunque hubo leyes que tenían relación con la paz, con la reforma de la Fuerza Pública y
con asuntos que tenían incidencia en el proceso, no hubo estrictamente una particular
presencia de la dinámica del conflicto en la agenda legislativa. 324 El funcionamiento del
sistema político y de los partidos parecía seguir su rumbo, extrañamente al margen del
conflicto. Al igual que en períodos previos, la dinámica de la política siguió su propia
lógica, paralela, con entrecruzamientos, pero sin llegar a estar definida o claramente
marcada por la del conflicto, aunque los nexos inevitables, especialmente a nivel regional,
dan cuenta de un período en que tendencialmente la proximidad pareció hacerse mayor.
Podría decirse que, al igual que una década atrás, el sistema político se vio permeado por el
narcotráfico, sin que su peso e influencia le impusieran estrictamente su lógica al acontecer
político; en esta ocasión la violencia entretejió complejas y diversas interrelaciones con un
sistema político que a través del clientelismo mantuvo capacidad para desarrollar su propia
dinámica intermediadora. No obstante, en un aspecto crucial, este entrecruzamiento resultó
relevante: la elección de Pastrana tuvo relación con lo que en su momento se llamó el
“guiño de las FARC” y, en particular, de alias “Tirofijo” en plenas elecciones, marcando el
derrotero central de su política de gobierno en torno a la paz. Y, al cerrarse las
negociaciones y darse la retoma de la Zona de Distensión, se consolidó el ascenso de
Álvaro Uribe en las encuestas y se abrió el ciclo para la Seguridad Democrática.325

4.1.4 Y con la economía en contra

Este período se caracterizó porque el país vivió la peor crisis económica del siglo XX,
después de la de 1929. El año de referencia fue 1999, cuando el PIB decreció 4,3%. En
consecuencia, una pregunta básica tiene que ver con cómo el impacto y los efectos diversos
de la crisis incidieron en la dinámica del conflicto y, eventualmente, en la capacidad de la
Fuerza Pública para enfrentar los desafíos existentes. No obstante, hay preguntas previas en
torno a cómo esto afectó la capacidad del Estado colombiano, la del sistema político y la
del gobierno para mantener condiciones de gobernabilidad.

Al respecto, una primera respuesta general tiende a señalar que la relación entre el
comportamiento de la economía y la dinámica del conflicto fue apenas mediata. No hubo ni

323
Ronderos, op.cit., 2015; Gloria Isabel Ocampo, Poderes regionales, clientelismo y Estado, (Bogotá:
CINEP-ODECOFI, 201)5 y Cap. 6, 257 y ss; Juan David Velasco, “La parapolítica revisada: coaliciones de
clase, armas y negocios en la provincia colombiana (2002-2006)”, tesis para optar al título de Maestro en
Estudios Políticos, Bogotá, IEPRI – Universidad Nacional de Colombia, 2014).
324
Véase supra pág. 58 (en este archivo), nota 299.
325
Como puede verse, la relación entre los dos fenómenos existe, pero no es fácil establecer causalidades en
una u otra dirección, como tampoco explicaciones definitivas. Francisco Gutiérrez, en El Orangután con
Sacoleva: Cien años de democracia y represión en Colombia (1910-2010) 11-41, 45-85, hace un juicioso
ejercicio en tal sentido que es procedente revisar en detalle.
en ese momento ni en los anteriores una relación de causalidad directa, así las motivaciones
de los grupos armados organizados se ubicaran en los extremos de la justificación. De
hecho, lo común en la perspectiva de la situación estaba asociado a lo planteado por los
presidentes de la Andi, quienes, en momentos muy distantes en el tiempo, pero de conflicto
muy crítico (en la década de los años cincuenta en plena Violencia y en la década de los
años ochenta, cuando se agrava el conflicto), señalaron que “la economía va bien, el país va
mal”.

Lo novedoso, en esta circunstancia, era precisamente que “la economía va mal y el país
también”. No obstante, es interesante resaltar varias características de lo sucedido. En
primer lugar, que muy en la dinámica establecida desde el Frente Nacional, la crisis se
trabajó desde una institucionalidad creada y establecida para ello. Fueron ellos, los que
precisaron tanto los mecanismos de contención y salida de la crisis como la dirección
prevaleciente de la misma. El propósito claro fue amainar, hasta donde fuera posible, los
efectos desestructurantes de tal situación en el lapso de tiempo más corto.

De acuerdo a Echavarría, en 1998 la administración Pastrana planteó en su plan de

gobierno tres puntos fundamentales “i) Restaurar parcialmente la deteriorada imagen
internacional de Colombia; ii) Negociar la paz con la guerrilla de las FARC; y iii) Ordenar
la economía, ajustando las cuentas fiscales y externas y profundizando las reformas de
1990-1994”.326 El ajuste de las cuentas fiscales y externas era una necesidad apremiante
ante los desbalances que amenazaban la economía.

En tal sentido, el equipo económico y el Gobierno reaccionaron con un paquete de medidas

de alcance relativo, pero afincado en la tradición de rigor macroeconómico establecido.
Ello permitió que se tomaran algunas medidas sobre devaluación e inflación, pero
especialmente tratando de atender el déficit fiscal y el cumplimiento agobiante de los
compromisos frente a la desbordada deuda externa.327 Sin embargo, los dos grandes temas
sobre los cuales actuaron de manera tardía e inconsecuente fueron la pobreza y el empleo.
Hasta la culminación del gobierno y pese a los intentos por establecer mecanismos de
respuesta a los efectos e impactos más crudos de la crisis, estos dos factores mantuvieron
un comportamiento negativo y crítico. Un desempleo más allá del 20% en el acumulado
nacional y una pobreza por arriba del 60%. Con estos dos indicadores, 35 años de
conquistas paulatinas del Frente y post Frente Nacional se disolvieron en el lapso de dos
años.328

326
Echavarría, op.cit., (2001) sin página, apartado “¿Hay futuro?”
327
Salomón Kalmanovitz, “La deuda externa e interna de Colombia: magnitudes y causas”, en Síntesis 2002-
2003 Colombia:anuario social, político y económico (Bogotá: IEPRI-Fundación Social,2004), 111-124.
328
Libardo Sarmiento, “Sudor, lágrimas, penuria y éxodo”, y Ricardo Bonilla, “Después de la tempestad … la
calma” en Síntesis 2001 Colombia: anuario social, político y económico (Bogotá: IEPRI-Fundación
Social,2001).
 8
6,7 6,9 6,590
6 6 5,8
5 5,2 5,3
4,7 4,936
4,6
4,4
4 3,9 3,972 4,044
3,4 3,5
2,3 2,4 2,5
2 2,1
1,7 1,7
0,6
0

-2

-4 -4,2

-6

% Crecimiento

Gráfico 2. Crecimiento Económico Colombia 1990 – 2014.329

La crisis, y la devaluación que trajo consigo, llevaron a un rápido ajuste de la inflación y las
cuentas externas. Así, mientras en 1998 la balanza comercial del país era deficitaria en
2.902 millones de dólares, gracias a la rápida depreciación del peso para 2000 había un
superávit de 2.160 millones de dólares. De la misma manera, la crisis del 1999 produjo una
reducción fuerte de la inflación que pasó de niveles del 16,7% en 1998 a 7,6% en 2001.

Año Exportaciones Importaciones Balanza

1998 10.866 13.768 -2.902
1999 11.617 9.991 1.626
2000 13.158 10.998 2.160
2001 12.330 11.997 333

Cuadro 2. Balanza Comercial Colombia 1998 – 2001.330

Para el año 2000, el crecimiento económico se había recuperado, sin embargo las
consecuencias del ajuste se sintieron especialmente en los aspectos sociales. Así, desde
1991 la pobreza había registrado una tendencia a la baja al pasar del 56,1% al 50,9% en
1997. Sin embargo, con la crisis, el porcentaje de población pobre para 1999, medido por
línea de pobreza, había aumentado en 54,9% (véase cuadro 3 Porcentaje de población por
debajo de Línea de Pobreza e Indigencia 1991 – 2013).

329
Fuente: Departamento Nacional de Planeación (DNP), Ministerio De Hacienda y Crédito Público (MHCP)
y DANE. Cuentas Nacionales Trimestrales
330
Fuente: DANE, Cifras en Millones de Dólares FOB
 Línea de Línea de
Año Indigencia Pobreza
1991 26,1 56,1
1992 ... ...
1993 ... ...
1994 28,5 52,5
1995 ... ...
1996 ... ...
1997 23,5 50,9
1998 ... ...
1999 26,8 54,9
2000 ... ...
2001 ... ...
2002 17,8 49,7
2003 15,7 48,0
2004 14,9 47,7
2005 13,9 45,2
2006 ... ...
2007 ... ...
2008 16,5 42,2
2009 14,5 40,4
2010 12,3 37,3
2011 10,6 34,2
2012 10,4 32,9
2013 9,1 30,7
Cuadro 3. Porcentaje de población por debajo de la Línea de Pobreza e Indigencia 1991 –
2013.331

En cuanto a la distribución del ingreso y el desempleo tuvieron un comportamiento

negativo que ensanchó las brechas sociales (véase gráfico 3. Indicadores sociales 1990 –
1999).

331
Fuente: CEPALSTAT
Gráfico 3. Indicadores sociales 1990 – 1999.332

En términos del contexto hay que señalar que la crisis económica, que se venía
prefigurando desde el año 1997 y el fin del gobierno de Ernesto Samper, terminó por
impactar decisivamente la gobernabilidad del Gobierno de Andrés Pastrana. Y aunque hubo
capacidad de reacción, al adoptar creativamente propuestas de su equipo económico y
social y de lo proveniente de la banca internacional, el desempleo, el aumento en los
indicadores de pobreza y la relativa desconfianza en la capacidad y seriedad del equipo
económico, generaron circunstancias complejas y desgastantes para la ejecución de las
políticas.

Un factor importante a considerar, fue la negociación con el Fondo Monetario Internacional

en 1999, de manera que prontamente y en medio de las difíciles circunstancias, las medidas
adoptadas y el paquete de reformas a trabajar se discutieron y aprobaron con el beneplácito
de esta institución. En efecto, el acuerdo firmado establece el compromiso del Gobierno
Nacional para trabajar hacia la “consolidación fiscal, reestructuración del sector financiero,
flexibilidad en la tasa de cambio y la implementación de reformas estructurales”.333

Ahora bien, aunque esta situación impactaba al conjunto de la sociedad, no es factible

establecer un nexo directo, causal, con el agravamiento del conflicto. Como se señaló al
inicio del capítulo, lo que sí es dable sostener es la confluencia de los dos fenómenos, lo
cual generó una coyuntura de crisis percibida en términos de poner en cuestión la capacidad
estatal y gubernamental para enfrentar ambos problemas simultáneamente y de manera
articulada. Es plausible señalar que la situación de los desplazados y los sectores que
cayeron a condición de pobreza tendió a empeorar, en tanto la capacidad de reacción y
gestión estaba apenas en fase de implementación. Por tanto, en una primera iteración el
resultado debe ser marcadamente desfavorable. Colombia vivió, por tanto, una aparente
situación de inviabilidad y los sectores que cayeron a la pobreza y a la pobreza extrema, así
como el creciente número de desplazados carentes de una respuesta oportuna y efectiva,

332
Fuente: DANE. Cálculos DNP.
333
Ministerio de Hacienda y Fondo Monetario Internacional, “Acuerdo Extendido de Colombia con el Fondo
Monetario Internacional” (Bogotá: MHCP, 1999) 8. En
http://www.banrep.gov.co/docum/Lectura_finanzas/pdf/acuerdo_Colombia_FMI.pdf
vieron consistentemente agravada su situación, más allá del cierre del período de gobierno
de Andrés Pastrana.

Pobreza Pie de Masacres Secuestros Homicidios Desplazamiento

Fuerza Forzado
GAOI
1998 51 18000 114 2609 23096 308000
1999 56 22000 168 2991 24358 288000
2000 60 29000 236 3706 26528 317375
2001 185 3041 27840 341925
Cuadro 4. Indicadores de inviabilidad334

No obstante, cabe señalar que el equipo económico, de política social y de política

económica le apuntó a traer al país las experiencias exitosas en la región. El acuerdo con el
FMI permitía el acceso a la banca multilateral, la cual había puesto en marcha varios de
estos programas en países previamente afectados por la crisis. Los programas de subsidios
condicionados, bajo la idea de una Red de Apoyo Social, para diferenciarla de la Red de
Solidaridad Social existente y creada durante el Gobierno de Ernesto Samper, quedaron en
fase de estudio y aprobación. El diagnóstico era claro: se requería de políticas y programas
anticíclicos, sólo que estaban enfrentados a las dinámicas política y social prevalecientes
que impidieron una inmediata implementación. En la práctica, tuvieron que esperar un par
de años para entrar legítimamente en la agenda de política social del Gobierno de Álvaro
Uribe Vélez y para impactar aquellos sectores afectados.

La crisis económica y el fuerte ajuste se tradujeron en un alto riesgo a las familias de

menores ingresos. Así, en 1999 el Gobierno Nacional creó la Red de Apoyo Social (RAS),
como estrategia para mitigar los efectos indeseables de la crisis. En este sentido se basó en
tres principios: la transitoriedad de los programas, focalización de los beneficiarios y
operatividad a través de un fondo cuenta que diera flexibilidades para su manejo.335 La Red
inició su trabajo a través de una serie de subsidios condicionados que se daban alrededor de
tres programas:

a. Empleo en Acción: que tenía como objeto “brindar ocupación transitoria en la

población pobre, a través de la financiación de pequeñas obras de infraestructura”.

334
Fuente: Elaboración propia con base en Departamento Nacional de Planeación, Plan Nacional de
Desarrollo 2002-2006: Hacia un Estado comunitario, (Bogotá: Imprenta Nacional, 2003) Gráfico 1, 20;
Gráfico 2, 22; Cuadro 1, 25; Gráfico 4, 33; Cuadro 2, 35; Cuadro 4, 38; Gráfico 5, 50; Gráfico 7, 52; 78
(desplazamiento forzado). Y Codhes, tomado de Cifras anuales de desplazamiento en Colombia.
335
DNP, “Seminario Internacional Programas de Transferencias Condicionadas: La Programas de
Transferencias Condicionadas: La experiencia de diversos países” (2007). Consultado en
http://www.cepal.org/dds/noticias/paginas/1/30291/Colombia_JFArias_DNP.ppt.pdf. Como se señala, aunque
había una política pública detrás de estas iniciativas, al final solo perduro Familias en Acción y luego de casi
dos años de no recibir atención por parte de los equipos económicos y de política social del primer Gobierno
de Álvaro Uribe. Luego descubrieron su importancia y posibilidades, pero en la primera implementación, su
extensión y alcance eran relativamente reducidos, casi experiencias piloto con muchos cuestionamientos.
 b. Familias en Acción: que tenía como objeto “dar transferencias a familias de bajos
recursos, condicionadas a mejoras en los niveles de nutrición, salud y escolaridad de
los menores”
c. Jóvenes en Acción: que tenía como objeto “Mejorar las posibilidades de
empleabilidad de la población entre 18 y 25 años de los estratos más bajos” (Red de
Apoyo Social 2002).

El arraigo de los programas dentro de la población y las evaluaciones positivas del mismo
determinaron su ampliación e institucionalización en lo que posteriormente iba a
denominarse la Agencia Presidencial para la Acción Social y luego el Departamento
Administrativo para la Prosperidad Social (DPS).

El paquete de reformas incluyó las de carácter tributario con incrementos en el IVA hasta
fijarlo en el 16% y la introducción de los gravámenes a los movimientos financieros,
inicialmente en el 2 por mil y luego en el 3 por mil. Sustentados como gravámenes
temporales para ayudar a superar las dificultades fiscales del momento, tales tributos se
quedarían por un tiempo largo en la abigarrada, fragmentada y diversa estructura
tributaria.336

Aunque la cifra de crecimiento del PIB en 2000 parecía revertir la situación crítica, lo cierto
es que el fisco nacional presentaba una situación muy grave y la actividad económica, si
bien parecía haber pasado lo peor, estaba todavía lejos de retomar un cauce marcadamente
positivo. Los correctivos en la devaluación permitieron que fuera el sector industrial el que
ayudara a recuperar la senda de crecimiento. Otros sectores dinámicos, como la vivienda,
atravesaron una grave crisis en la deuda hipotecaria y en la burbuja inmobiliaria que afectó,
ante todo, a las clases medias urbanas. Los correctivos, tímidos, requirieron de la
intervención de la Corte Constitucional a través de una sentencia de tutela para fijar
requisitos más equilibrados para la dación en pago de miles de viviendas (casas y
apartamentos) que los endeudados compradores tuvieron que entregar a las entidades
financieras.

Los sectores más afectados por la crisis estaban todavía en situación de indefensión y sin
capacidad de reacción. La crisis por exceso de endeudamiento de departamentos y
municipios obligaba a pensar en un freno a la descentralización, que se configuró
posteriormente con la aprobación en el Congreso del Sistema General de Participaciones, a
través del cual se establecieron las reglas estrictas de distribución de los recursos que la
nación transfería a los entes territoriales y en el cual iban los montos claves para la
inversión en salud y educación337.

336
Jaime Andrés Niño, “La situación fiscal”, en Síntesis 2002-2003 Colombia: anuario social, político y
económico (Bogotá: IEPRI-Fundación Social, 2004), 128-129.
337
Esta reforma quedó plasmada en el Acto Legislativo No. 1 de 2001 y fue desarrollada por la Ley 715 de
2001. Véase Sentencia C-105 de 2004 y Bonet et. al. Bonet Jaime, Pérez Gerson y Ayala Jhorland, “Contexto
histórico y evolución del SGP en Colombia” en Documentos de Trabajo sobre Economia Regional. 205
(Bogotá: Banco de La República, 2014). En:
http://www.banrep.gov.co/docum/Lectura_finanzas/pdf/dtser_205.pdf2015
Parte de los ajustes requirieron modificaciones al esquema de descentralización adoptado
en la constitución del 91. Diferentes diagnósticos habían asegurado que el esquema
imperante hasta la época ponía en riesgo las finanzas nacionales. Antes de las 1999, las
transferencias del país a los entes territoriales se fijaban como un porcentaje (46%) de los
ingresos corrientes de la nación. Este gasto inflexibilizó el presupuesto nacional dejando al
Gobierno con un pequeño margen de maniobra e imponiendo dificultades a la generación
de un superávit primario (uno de los compromisos con el FMI). Para solucionar esta
situación el Gobierno presentó el Acto Legislativo 01 de 2001, mediante el cual:

“se reformaron los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se creó el Sistema General
de Participaciones (SGP), reglamentado por la Ley 715 del mismo año. Fundamentalmente, el
SGP agruparía en una sola “bolsa” lo que antes hacía parte del situado fiscal y las
participaciones municipales. Así, se le dio mayor margen de maniobra al Gobierno Nacional al
desvincular el crecimiento de los recursos del SGP de los ICN hasta el año 2016 (Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, 2009), pues a partir del año 2002 el SGP aumentaría en un
porcentaje igual a la inflación causada más un crecimiento real constante equivalente al 2%
entre 2002 y 2005, y de 2,5% entre 2006 y 2008”. 338

De la misma manera, se destinaron parte de los recursos a agua potable y saneamiento

básico, así como a comunidades indígenas y raizales, y se establecieron reglas
subnacionales tendientes a garantizar el buen manejo de las finanzas de los municipios. Con
esto se redujo presión sobre los ingresos del Gobierno Central y se minimizó la volatilidad
de los recursos de los entes territoriales. Gracias a esta reforma, mientras en 2002 los
recursos trasladados a los entes territoriales representaban el 40% de los ingresos corrientes
de la nación, en 2012 representaban el 28%.

Un indicador de la reacción de la sociedad colombiana frente a la mezcla de crisis

económica y agravamiento del conflicto, fue el aumento significativo en la migración de
población colombiana a otras latitudes y la paulatina importancia que comenzaron a
adquirir las remesas internacionales. Para 2002 se calculaba en más de 4 millones de
personas, el 10% de la población, el número de colombianos viviendo fuera del país (véase
supra, Contexto Internacional).

4.1.5 La diplomacia por la paz

El Gobierno nacional intentó, desde un principio, establecer una clara diferenciación con lo
sucedido durante el gobierno de Ernesto Samper, en el cual se fue generando un
aislamiento paulatino y creciente a partir de las denuncias sobre financiación ilegal de su
campaña por parte del Cartel de Cali. Ello se concretó en el proceso de certificación que
anualmente realizaba el Gobierno de los Estados Unidos al de Colombia. Un hecho
significativo en tal sentido fue la eliminación de la visa del presidente Samper. El Gobierno
de Andrés Pastrana trabajó, por tanto, en una doble dirección paradójicamente
complementaria. De una parte, se planteó la necesidad de una diplomacia para la paz, que
tuvo dos componentes contrapuestos: aclimatar, potenciar, dar cuenta de los réditos de
alcanzar la paz; y desenmascarar contactos, fuentes, instancias que impulsaban la

338
Ibid., 12.
legitimación de la guerrilla en el entorno internacional. El primer componente tuvo un
importante impulso hasta el año 2001, mientras el segundo, que ya se venía
implementando, copó la estrategia gubernamental a partir de los hechos del 11 de
septiembre.

De otra parte, se trabajó en mostrar un país que se sumaba a las exigencias y requisitos,
tanto de Estados Unidos como de la Unión Europea, para revertir tanto la deslegitimación
del gobierno de Ernesto Samper, como los problemas de ineficacia e ineficiencia de las
políticas producto de reformas no realizadas.339

Más allá de estos tropezones, el Gobierno Pastrana tenía enorme claridad sobre la necesidad
de recuperar y potenciar el espacio de las relaciones internacionales para salvaguardar
aspectos clave de su propuesta política y, especialmente, de los riesgos asumidos para
desarrollar las negociaciones con las FARC. En igual sentido, y reconociendo las
dificultades fronterizas y la inestabilidad de los gobiernos en los países de la región, se
trabajó en fijar un derrotero común en el cual, paradójicamente, Colombia pasó de ser un
país problema a un país ejemplo. En cualquier caso, el Gobierno de Andrés Pastrana fue
reconocido por una diplomacia activa, preocupada por tres asuntos clave: la situación del
país en su conjunto, las potencialidades y oportunidades de la paz y los factores muy
específicos, llamativos para la inversión extranjera, que una mirada acotada podría proveer.
En ese marco, adquirió relevancia la oportunidad de restar legitimidad política, a nivel
internacional, a los grupos armados organizados ilegales. Acompañados de una sostenida y
profunda “diplomacia guerrillera”, tales agrupaciones contaban con circunstancias y
poblaciones proclives a seguirlos. Eran, claramente, una potencial fuente de reclutamiento y
caja de resonancia para sus luchas.340

De manera sostenida, el gobierno de Andrés Pastrana limitó sus alternativas y

posibilidades, hasta conseguir retornos clave en términos del tratamiento del conflicto y sus
principales actores. Tal situación tuvo réditos significativos luego del 11 de septiembre de
2001. En efecto, resultó fácil propiciar una lectura que enfatizaba el carácter terrorista de
guerrillas y autodefensas en el país, todos los cuáles pasaron a engrosar los listados
manejados por Estados Unidos y la Unión Europea en estas materias341. Del interés en que

339
Socorro Ramírez, “Colombia: la crisis andina y la unidad suramericana”, Andelfo García, “Colombia-
Estados Unidos: alianza antidrogas” y Hugo Fazio, “Confuso debut del nuevo milenio en América Latina” en
Síntesis 2001 Colombia: anuario social, político y económico (Bogotá: IEPRI-Fundación Social,2001).
340
Ibid. Con posterioridad y luego de golpes como aquel en que perdió la vida alías “Raúl Reyes” y se
decomisó su computador, se clarificó lo que a finales de siglo constituían hipótesis no del todo comprobadas.
Véase “Así funcionó la Comisión Internacional de las Farc”, en
http://www.verdadabierta.com/component/content/article/52-farc/4414-asi-funciono-la-comision-
internacional-de-las-farc/ consultado 14-01-16. Además de presencia en más de 30 países, se adelantaban
distintas acciones que incluían difusión de sus actividades, consecución de recursos y seguidores.
341
Organización de las Naciones Unidas, Resolución 1373 expedida luego de los atentados del 11 de
septiembre del 2001 en que se condena al terrorismo en “ONU urge a países a capturar terroristas”,
consultado en http://www.eltiempo.com/archivo/documento/MAM-968672. También, “El terrorismo de las
FARC y la Unión Europea” en http://www.eltiempo.com/archivo/documento/MAM-1360026. Más adelante,
tras el atentado al Club El Nogal, la ofensiva del gobierno llevó a lo que se denominó “El mundo contra las
FARC“. A partir de lo establecido en la mencionada resolución de Naciones Unidas, tanto esta misma
fueran reconocidas para aclimatar y potenciar las negociaciones de paz, se pasó
rápidamente a tenerlas en cuenta pero más en perspectiva de denuncia: o bien para
cuestionar sus acciones y nexos con actividades terroristas; o bien para indicar la
ilegitimidad y carácter injustificable de sus luchas y acciones.

Ahora bien, la diplomacia internacional del gobierno no se limitó a la paz. Se tuvo claridad
de la necesidad de recuperar, a nivel mundial y en lo regional y subregional, los espacios y
condiciones perdidas por el relativo aislamiento del gobierno Samper. Empero, tuvo que
soportar los desgastes y legados de tales cuestionamientos, sumados a la situación de crisis
económica y agravamiento del conflicto que acompañaron su gestión. Así las cosas, cabe
resaltar que en este aspecto la persistencia del Gobierno hasta conseguir un reconocimiento
y posicionamiento que, en particular, el gobierno de Samper había perdido. Al culminar el
período presidencial, el Gobierno Pastrana contaba con una baja favorabilidad en las
encuestas y las calificaciones a su gestión eran muy negativas, especialmente por los
fracasos de la paz y las negativas condiciones de la seguridad. En lo económico y social se
reconocía los esfuerzos por contener los efectos más dañinos de la crisis y recuperar, en
medio de la austeridad y el ajuste, rápidamente las condiciones de crecimiento y
estabilidad. En cambio, en la política exterior y las relaciones internacionales se indicaba el
buen desarrollo de lo previsto y el importante significado de lo alcanzado. El Plan
Colombia y la creciente cooperación para el desarrollo, aupada en la atención a los
problemas de violaciones a los derechos humanos que afectaban muchas regiones del país,
permitían indicadores destacados y esperanzadores.

Claramente, en este caso, el contexto de las relaciones terminaría por impactar de manera
definitiva a los grupos armados organizados ilegales, sus posiciones y estrategias. Y ello se
hizo visible en el desenvolvimiento final que siguió el proceso, hasta su culminación en
febrero de 2002 y en el posterior respaldo a la Política de Seguridad Democrática.

organización, como la Unión Europea y la Organización de Estados Americanos se pronunciaron en la

dirección señalada. Véase http://www.semana.com/nacion/articulo/el-mundo-contra-farc/56438-3
4.2 La doble estrategia gubernamental: seguridad democrática y negociación con las
Autodefensas Unidas de Colombia, 2002-2006
Una vez se dio inicio a la retoma de la Zona de Distensión, luego de cumplido el tiempo
acordado para que las FARC pudiesen abandonar las zonas pobladas, el país entró de lleno
en una nueva etapa signada por un período largo de cierre de cualquier posibilidad real de
negociación con dicha guerrilla. Casi de inmediato, tomó fuerza la campaña electoral para
Congreso y, muy rápidamente, el ascenso en las encuestas del entonces candidato por el
Movimiento Primero Colombia, el exgobernador liberal de Antioquia, Álvaro Uribe Vélez.
Andrés Pastrana culminó su período de gobierno dejando el legado de una economía
convaleciente pero en franca recuperación; una Fuerza Pública modernizada y reformada y
con recursos suficientes para continuar el proceso, fortalecida para el ciclo de seguridad que
se imponía como alternativa única; algunas reformas significativas aprobadas, como la del
Sistema General de Participaciones, y otras en curso, como la pensional, tendientes a
corregir los problemas fiscales de mayor calado; y en proceso, el desarrollo de un doloroso
apretón en los fiscos departamentales y municipales que tuvieron que acogerse a estrictos
procesos de ajuste con la Ley 550 de 1999 o Ley de Quiebras.
Con respecto a la reforma militar, ya para entonces estaba en pleno desarrollo el reemplazo
de los soldados bachilleres por soldados regulares, ahora con un período de servicio de 24
meses, así como la incorporación de diez mil soldados profesionales, en la perspectiva de
incrementar, hasta 55 mil hombres con esta característica, el pie de fuerza. Se lograba, así,
un aumento significativo de la capacidad de combate en terreno. En la misma línea, los
aprestamientos para el combate nocturno, el uso de mayores herramientas de inteligencia de
imágenes y de señales, propias de la Fuerza Aérea Colombiana, combinadas con la
inteligencia humana y de comunicaciones de las fuerzas de superficie (Ejército y Armada),
la mayor capacidad de control sobre los ríos, implicaban en conjunto una situación de
alistamiento relevante. La capacidad de operación conjunta, por tanto, sería parte central
del proceso de modernización y generación de mayor eficacia en que estaban
comprometidas.
Las elecciones para Congreso mostraron los signos claros de agotamiento del predominio
bipartidista, afectado por la eclosión del fenómeno de proliferación de listas. En efecto, si
bien el Congreso mostró todavía un relativo predominio de los dos partidos, muchos de sus
líderes políticos regionales tradicionales y los grandes electores de jornadas previas verían
frustrada su posibilidad de acceder a las curules.342
El primer semestre de 2002 estuvo marcado por el momento más álgido en términos de la
intensidad del conflicto armado, lo cual quedó muy claramente reflejado en el secuestro
(toma de rehenes)343 de los diputados a la Asamblea del Valle del Cauca, la masacre
perpetrada por las FARC en Bojayá, en el Departamento de Chocó, y el atentado reportado

342
Elisabeth Ungar, “¿Qué pasó en el Senado de la República?”, en García, Hoskin, Masias, op.cit. (2003);
Gutiérrez et. al., op.cit. (2004); Francisco Gutiérrez, “Estrenando el sistema de partidos”, en Análisis Político,
57 (Bogotá: IEPRI-UN, 2006)
343
Se utilizan los dos conceptos, en el entendido de que el primero, el secuestro, constituye un delito
tipificado en el derecho penal interno de Colombia. La toma de rehenes, en cambio, es considerado un crimen
de guerra para el DIH y el derecho penal internacional.
por los medios contra el candidato Uribe. Al cerrarse la Zona de Distensión, las FARC
volvieron a una actividad agresiva más fuerte que coincidió también con un momento de
alta actividad de las AUC y otras organizaciones ilegales, mientras la Fuerza Pública
comenzaba a afirmar un mayor control especialmente para enfrentar la amenaza
relacionada con los grupos guerrilleros.344 No obstante, pasarían algunos meses para que
las manifestaciones de mayor afectación sobre la población comenzaran a mostrar una
reducción significativa.
En este contexto, la primera vuelta electoral presidencial dio como ganador a Álvaro Uribe
Vélez sobre sus contrincantes, Horacio Serpa Uribe, por el Partido Liberal, Noemí Sanín,
quien intentó reeditar su importante desempeño en la primera vuelta electoral presidencial
de 1998 y Luis Eduardo Garzón por la izquierda. Ello hizo que se aceleraran los procesos
de relevo presidencial y gubernamental, con un empalme que duró algo más de dos meses.
La cerrada posición del presidente electo, Uribe Vélez, en contra de las negociaciones
desde que estas comenzaron le redituó electoralmente de manera importante.345 No
obstante, como se vería en la conformación de su equipo de gobierno, el nuevo presidente
no tenía propiamente un partido al cual acudir y ello lo llevó a apoyarse en una mezcla
interesante de líderes regionales que lo apoyaron a lo largo de la campaña, exfuncionarios
de la alcaldía de Bogotá que trabajaron con los exalcaldes Mockus y Peñalosa,
personalidades que secundaban a su contrincante Noemí Sanín y algunos fieles
acompañantes que lo respaldaban desde su gestión como Gobernador de Antioquia. Un
gabinete inicialmente técnico, más que político, que luego sería señalado por el papel de
viceministros desempeñado en la práctica por los jefes de las distintas carteras, ante el
ejercicio de microgerencia que lo caracterizó como presidente.
El respaldo que el presidente, con un discurso basado en la recuperación de la seguridad y
el orden, consiguió en la sociedad colombiana constituye un interesante fenómeno no muy
común en la dinámica política colombiana. Salvo algunas voces aisladas y sectores que lo
cuestionaron consistentemente, se puede hablar de un gobierno que iniciaba con un
consenso y apoyo generalizado y un mandato por la recuperación de la seguridad
incuestionable.346 No sobra recordar, en todo caso, que el día y hora de la posesión,
imprecisos artefactos explosivos de fabricación artesanal fueron lanzados desde los barrios
cercanos a la Casa de Nariño generando la muerte de habitantes civiles de la denominada
“Calle del Cartucho”, así como zozobra y una afectación menor sobre la estructura
arquitéctonica, la edificación, del Palacio presidencial.347
Para trabajar el contexto en este período, que arrancó con la retoma de la Zona de
Distensión y culminó con el cierre de las desmovilizaciones de los diversos grupos que se
alinearon en torno a las ilegales Autodefensas Unidas de Colombia, se trabaja primero en
este capítulo lo relativo a la Política de Seguridad Democrática como eje de la propuesta
gubernamental. En segundo lugar, se trata el componente negociador que tiene en el

344
Leal, op.cit. (2006), 229.
345
Gary Hoskin, et.al., “La decisión de voto en las elecciones presidenciales de 2002” y Francisco Gutiérrez,
“La radicalización del voto en Colombia”, en Hoskin, García y Masías, op.cit. (2003) 60-65, 87-90 y 92-98.
346
Ibid.81-84; Francisco Gutiérrez, “Los rostros cambiantes de la ilegitimidad”, en Síntesis, op.cit. (2004)
66-70.
347
Jaime Zuluaga, “Incertidumbres de la guerra”, en ibid. (2004) 95.
proceso de Justicia y Paz un referente básico, aunque se puedan hacer algunos
señalamientos a lo sucedido con el ELN y las FARC. En tercer lugar, en la dinámica
política se examinan los procesos asociados al referendo, la reforma política y la
aprobación de la reelección. En cuarto lugar, se examina la dinámica asociada a la reforma
del Estado y la recuperación económica en curso. En quinto y último lugar se señala la
situación de los sectores más afectados tanto por los remezones de la crisis económica
sucedida en un período cercano ya trabajado, como por los efectos del conflicto armado no
internacional.

4.2.1 En la órbita de la Política de Seguridad Democrática

Con el amplio respaldo obtenido, el electo presidente Álvaro Uribe Vélez pudo conformar
una coalición mayoritaria de gobierno amplia y comprensiva. A esta se vincularon los
partidos Cambio Radical y el Partido Conservador, además de muchas figuras políticas
provenientes de los dos partidos tradicionales. En la práctica sólo se quedaron por fuera el
Partido Liberal, aunque algunos de sus líderes y figuras cercanas al gavirismo también
terminaron en el uribismo (como fue el caso de los exministros Rafael Pardo y Rudolph
Hommes), y la izquierda agrupada en el Polo Democrático.
En estas condiciones, el gobierno de Álvaro Uribe arrancó con una favorabilidad muy alta
en las encuestas que logró mantener durante sus dos períodos de gobierno. Finalmente,
estableció un gabinete de personalidades técnicas y algunas políticas, pero sin referentes
partidistas fuertes. En el Ministerio de Defensa nombró sorpresivamente a Martha Lucía
Ramírez, exministra de Comercio del gobierno de Andrés Pastrana. Y con ese amplio
respaldo dio arranque a un gobierno que modificó la ecuación de la gobernabilidad:
antepuso la seguridad democrática a cualquier otra consideración, aduciendo, como quedó
planteado en su Plan de Desarrollo Hacia un Estado Comunitario,348 que sin aquélla no se
podía lograr ni la confianza inversionista ni la cohesión social. En esta línea, entonces, sus
primeras acciones de gobierno fueron las de decretar la Conmoción Interior en dos regiones
del país: Arauca y Montes de María, definidas como Zonas de Rehabilitación349, tomar
algunas decisiones para la financiación del esfuerzo adicional en seguridad e iniciar un
agitado ritmo de gobierno con viajes permanentes a las regiones más afectadas y con la
implementación de los Consejos Comunitarios los días sábados y domingos, para hacer una
presencia de apariencia permanente por todo el país. A nivel del plan de gobierno, tal y
como quedó manifiesto en la Ley del Plan (Ley 812 del 26 de junio de 2003), se proponía
que durante el cuatrienio se llegara a la cifra de 160 mil soldados, entre regulares,
campesinos y profesionales, a 100 mil policías, y a reactivar estaciones en 163 municipios

348
Departamento Nacional de Planeación, Hacia un Estado Comunitario (Bogotá: Departamento Nacional de
Planeación, 2003). El concepto de “Seguridad Democrática” sufrió una interesante transformación en su
significado y apropiación. De hecho, las primeras formulaciones se hicieron en referencia a nuevos modelos
de seguridad en la región, acorde a las transiciones a la democracia y en clara diferenciación con la Doctrina
de la Seguridad Nacional (véase Leal, op.cit. (2006) 25-96). De hecho, el concepto no era de buen recibo en la
cúpula militar hasta que el gobierno de Álvaro Uribe lo adoptó como eje de su programa de gobierno.
349
Para ello se expidieron los decretos 1837 y 1838 del 11 de agosto de 2002, Diario Oficial No. 44896 y
44897, respectivamente. En diciembre la Ley 782, del 23 de diciembre, prorrogó la vigencia de la Ley 418 de
1997 o de Orden Público. En ella, se eliminó el requisito de conceder estatus político a los grupos armados
organizados para iniciar conversaciones de paz. Véase, Leal, op.cit. (2006), 229-230.
que por la precariedad de la presencia policial y las bajas sufridas durante los ataques
guerrilleros, habían dejado de tenerlas.
Como es lógico, el énfasis prioritario en la seguridad se pudo implementar gracias a la
reforma y modernización previamente adelantada y a que su predecesor dejó financiadas
los principales rubros del gasto en seguridad y defensa, pese a una situación de austeridad
fiscal todavía vigente. Para la Fuerza Pública la novedad estuvo en contar con un jefe
político que tenía este tema como su prioridad y, de manera personal y directa, atendía los
problemas que se presentaban, daba instrucciones aun rompiendo todo conducto regular y
se comunicaba directamente con los responsables militares y policiales de las regiones
afectadas. Ello constituía un comportamiento totalmente distinto al de todos los presidentes
que lo antecedieron. Para decirlo en otros términos, se tuvo por fin el anhelado líder
político-militar para inducir a un mayor compromiso y acción. 350 “El primer soldado de la
nación”, como él mismo se autonombró.351 En la institucionalidad militar y policial esto
significó un llamado a que todo el personal estuviese dispuesto a lo operacional, tratando de
reducir lo que se consideraba un exceso de personal de oficina. Los camuflados se
convirtieron en casi que el único uniforme utilizado. Para unas fuerzas acostumbradas al
respeto por las formas y el conducto regular, algunas de estas disposiciones y prácticas
generaron reacciones encontradas, agravadas por lo sucedido con la presencia de ciertos
funcionarios civiles en el Ministerio, comenzando por la ministra, con quienes no se logró
una relación fluida.
A lo señalado, se sumó la adopción de algunas medidas inmediatas destinadas a fijar un
derrotero de seguridad incuestionable. Se promovieron los soldados campesinos, retomando
la normatividad aprobada en la década de los años noventa que incluyó esta figura352. Se
crearon e impulsaron las redes de cooperantes como fórmulas de apoyo a la inteligencia
policial y militar. Se utilizaron abiertamente las recompensas públicas para premiar a
quienes daban información relevante. Se potenció el programa de Reinserción Individual de
Excombatientes, como política complementaria a la estrictamente militar.353 Pese al
respaldo generalizado, muchas de estas intervenciones generaron rechazo y

350
María Jimena Duzán, Así gobierna Uribe (Bogotá: Planeta, 2004) Pedro Medellín, El Presidente sitiado:
ingobernabilidad y erosión del poder presidencial en Colombia (Bogotá: Planeta, 2006)
351
Jaime Zuluaga, “Colombia: entre la democracia y el autoritarismo”, en José Seoane (editor), Movimientos
sociales y conflictos en América Latina (Buenos Aires: CLACSO, Consejo Latinoamericano de Ciencias
Sociales, Buenos Aires, Argentina. Programa OSAL, 2003) Zuluaga incluye en cita lo siguiente: “Para una
mejor comprensión de la concepción de seguridad democrática propuesta por Álvaro Uribe, transcribo los
puntos correspondientes del Manifiesto Democrático: “28. Enalteceré la profesión de soldado y policía. Que
la comunidad los valore y respete. Que ellos se esmeren por merecer respeto y admiración. Que reciban
formación técnica y su esfuerzo sea premiado con becas de estudio y altas calificaciones. Con más policías y
soldados nuestra fuerza pública sufrirá menos bajas, será más respetada y el pueblo vivirá más tranquilo”.
“30. El Presidente dirigirá el orden público como corresponde en una sociedad democrática en la cual la
fuerza pública respeta a los gobernantes de elección popular. En la Gobernación de Antioquia fui el primer
policía del Departamento. En la Presidencia seré el primer soldado de la Nación, dedicado día y noche a
recuperar la tranquilidad de todos los colombianos. Al final de esa Gobernación el secuestro había descendido
en 60%, las carreteras eran transitables y el homicidio había bajado 20%. Los empresarios pudieron volver a
trabajar en Urabá, regresó la tranquilidad para los trabajadores y cesaron las masacres”.
352
Véase Ley 48 de 1993, art. 10. Consultado en
http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=8633
353
Leal, op.cit. (2006) 229-230.
cuestionamientos en diversos sectores políticos y asociados a la defensa de los derechos
humanos.354 Igualmente, se adelantaron operaciones como la Orión, desarrollada en plena
ciudad de Medellín, en la Comuna 13, dominada por la guerrilla, en la cual se logró romper
ese predominio, aunque se ha hecho referencia a altos costos institucionales y el desarrollo
de posibles complicidades con miembros del denominado Bloque Cacique Nutibara.355
Se complementó, así, el conjunto de cambios ya mencionados: mayor involucramiento
gracias al incremento en las capacidades de la Armada y la Fuerza Aérea en el conflicto
armado356, operación conjunta, fuerzas especiales entrenadas y con los medios para operar
exitosamente, junto con factores que incidieron de manera determinante en propiciar una
percepción de recuperación de la seguridad, como la posibilidad de volver a transitar las
carreteras sin el temor a los secuestros o acciones terroristas. Las caravanas de viajeros
protegidas y la presencia de soldados a lo largo de las principales carreteras incidieron en
ello y el Gobierno aprovechó, con fines propagandísticos, para aumentar el alcance y
significado de estos hechos.357
El Plan Nacional de Desarrollo por primera vez en su historia, inició con un capítulo sobre
la Seguridad Democrática358 y la Política de Seguridad y Defensa359 expedida por el
Ministerio se tituló de la misma manera. En el terreno estratégico, sobrevino pronto una
decisión clave: concentrar un amplio y sostenido esfuerzo militar contra las guerrillas hasta
modificar militarmente la especie de tenaza que habían desarrollado sobre las principales
ciudades en la región andina,360 especialmente a Bogotá, a la que tenían como centro del
despliegue estratégico una vez dieran el paso hacia la insurrección generalizada que

354
Plataforma Colombiana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo, El embrujo autoritario: primer
año de gobierno de Álvaro Uribe Vélez, (Bogotá: Antropos, 2003)
355
Alfredo Rangel (compilador), Sostenibilidad de la Seguridad Democrática (Bogotá: Fundación Seguridad
y Democracia, 2005) recoge, hacia el año 2005, un balance de los distintos componentes señalados, sus
logros, sus vacíos y su sostenibilidad. Sobre la operación Orión, véase Leal, op.cit. (2006) 244-45; Ronderos,
op.cit. (2014), 356.
356
En el caso de la Armada, la mayor atención sobre los ríos y la disposición de embarcaciones especialmente
diseñadas para esta labor, como fue el caso de las “Nodrizas”, diseñadas y fabricadas enteramente en
Colombia (específicamente en la Corporación de Ciencia y Tecnología para el Desarrollo de la Industria
Naval, Marítima y Fluvial, Cotecmar), sumada a su protagónica labor en la recuperación de los Montes de
María. En el caso de la Fuerza Aérea por la mayor capacidad de apoyo con las aeronaves de ala rotatoria y las
dedicadas a labores de inteligencia, pero también con la mayor capacidad de apoyo al transporte de tropas.
357
Para un primer balance de la recuperación de la seguridad en las vías, véase Alfredo Rangel, “La
sostenibilidad militar de la seguridad”, en Rangel, op.cit. (2005). Allí indica logros, pero también lunares. En
relación con lo propagandístico, cabe recordar que para mostrar la posibilidad de viajar por las carreteras en
los puentes festivos se entregaban cifras que contabilizaban el pago de peajes como número de vehículos en
las vías, generando una imagen equívoca, pero útil para el efecto señalado.
358
Departamento Nacional de Planeación, op.cit. (2003) 29-99.
359
Ministerio de Defensa Nacional, Política de Defensa y Seguridad Democrática (Bogotá: MDN, 2003).
Para un análisis crítico suscinto véase Leal, op.cit. (2006) 240-242.
360
Camilo Echandía, “Territorio y conflicto armado”, en Ann Mason y Luis Javier Orjuela (Editores), La
crisis política colombiana: más que un conflicto armado y un proceso de paz (Bogotá: Uniandes-Ceso-
Facultad de Ciencias Sociales-Departamento de Ciencia Política-Fundación Alejandro Ángel Escobar, 2003).
Dentro de su amplia producción sobre el tema, Echandía muestra en este artículo la situación de guerrillas y
autodefensas en relación con el territorio al inicio del primer gobierno de Álvaro Uribe. Si bien menciona el
interés de las Farc sobre las ciudades, Bogotá y Medellín principalmente, insiste en mayor capacidad en
municipios de tradicional influencia y el proceso de repliegue dada la imposibilidad de responder a la
superioridad aérea de la Fuerza Pública.
significaba alcanzar la tercera fase de la Guerra Popular Prolongada (guerra de posiciones)
e iniciar contactos y posibilidades de negociación con los grupos de autodefensas ilegales
que se habían adherido a la figura de las Autodefensas Unidas de Colombia. Para ello, en el
Ministerio y aprovechando la reforma del Estado, a través del Programa de Renovación de
la Administración Pública, se creó el segundo viceministerio encargado de las políticas y
las relaciones internacionales. Paulatinamente, un grupo creciente de funcionarios civiles se
fue ubicando en los principales cargos de decisión361.
El conflicto modificó algunos de sus rasgos. Por primera vez en años, si bien la intensidad
se mantuvo alta, en ella la acción de la Fuerza Pública comenzó a superar claramente la de
los grupos armados organizados al margen de la Ley. No obstante, si bien las guerrillas no
pudieron volver a concentrar fuerzas en la dimensión que lo hicieron como fue al final de la
década (1996-2000), sí mantuvieron una capacidad de acción relevante, pero bajo la lógica
de guerra de guerrillas y sin tanto impacto sobre todo en los entornos urbanos. Aun así,
acciones en que cometieron infracciones al derecho internacional humanitario como el
atentado con bomba contra el Club el Nogal, el asesinato del secuestrado (rehén)
Gobernador de Antioquia y del exministro de Defensa, tendrían la capacidad de indicar que
estaban todavía vigentes impactando a los sectores urbanos.362
El caso del secuestro resulta muy significativo, dado su impacto y efecto especialmente
sobre sectores medios y altos de la sociedad civil. Carente de capacidad para dar golpes a
instalaciones militares y pese a mantener condiciones para hostigar a las tropas, los
secuestrados se convirtieron en un capital político y militar relevante. Para el Gobierno de
Álvaro Uribe, opuesto a un acuerdo humanitario que implicara concesiones, vinieron
acciones costosas como el fallido rescate del gobernador de Antioquia, Guillermo Gaviria,
y del exministro de Defensa, Gilberto Echeverry. El tema del acuerdo humanitario para la
liberación de los secuestrados estaría latente por varios años más, así la cifra de secuestros
se redujera de manera significativa.363

361
El diseño, formulación e inicial implementación de la Política de Defensa y Seguridad Democrática contó
con participación de las instancias de dirección, civil, del Ministerio, las fuerzas y la reserva activa. Hubo
discusión, socialización y consensos, favorecidos por el indudable liderazgo del presidente. Cabe señalar que
mientras esto sucedía, en la práctica la Fuerza Pública actuaba decididamente. Las tensiones, inevitables,
surgieron luego y se referencian porque significó un momento complejo en las relaciones entre civiles y
militares en Colombia.
362
Instancias como la Fundación Seguridad y Democracia presentaron cifras que recogían la mayor actividad
de la Fuerza Pública, notable en el número de combates por su iniciativa y en los guerrilleros dados de baja,
cifra muy superior a la de miembros de los denominados grupos de autodefensas ilegales. Claramente,
además, la guerrilla sumaba años sin un golpe significativo a la Fuerza Pública (Citado por Eduardo Pizarro,
“Hacia un nuevo enfoque: la política de seguridad democrática de Álvaro Uribe Vélez”, (Bogotá: 2003).
Véase también Leal, op. cit. (2006) 239. Tanto Echandía, op. cit. (2003), como Rangel, op.cit. (2005)
muestran lo señalado: la actividad guerrillera cambia pero sigue siendo significativa pese a la ofensiva militar
y una decidida mayor capacidad de respuesta. Véase Linea de Tiempo, supra. Dado la aproximación detallada
a la dinámica del conflicto en las cinco regiones estudiadas, no se ilustran aquí ni en las páginas siguientes, ni
con gráficos ni con mapas, la situación de guerrillas y autodefensas específicamente en estos años a nivel
nacional. Se prefiere que la ilustración detallada esté plasmada en lo regional, de manera que se capte mejor el
contexto.
363
En la reducción de la cifra de secuestro se combina tanto el hecho efectivo de su disminución por la acción
de la fuerza pública, como el resultado de un cambio en el registro de estos delitos. Véase César Caballero
et.al. Unas sociedad secuestrada, (Bogotá: CNMH – Cifras & Conceptos, 2014) 121 y ss.
Pese al impulso inicial que la ministra y su equipo de trabajo le dieron a la Política, que
incluía también un paquete importante de estrategias y acciones en la lucha contra el
narcotráfico, como la interdicción aérea, surgieron diferencias irreconciliables entre ella y
el Comandante General de las Fuerzas Militares. Por tales motivos, que en más de una
ocasión se hicieron públicos, durante el segundo semestre se concretó tanto la renuncia de
la ministra de Defensa y de parte de su equipo, en particular la Secretaria General, como el
paso a retiro del Comandante General de las Fuerzas Militares, General Jorge Enrique
Mora. Se dio inicio, así, a la solución de las tensiones entre la cúpula civil y la militar. En
reemplazo se nombró a un empresario cercano al presidente, Jorge Alberto Uribe
Echavarría, quien comenzó una gestión centrada en recomponer un clima de trabajo
entonces bastante tenso. Se aprovechó para un relativo remezón en toda la cúpula militar y
policial.364
Formulado el Plan Nacional de Desarrollo y la Política de Defensa y Seguridad
Democrática, entre el segundo semestre de 2003 y el primero de 2004 se hizo visible la
implementación del Plan Patriota, cuyo principal objetivo fue completar la recuperación
militar y social de la antigua Zona de Distensión, completando la tarea para empujar a las
FARC hacia su retaguardia estratégica y alejarla de las principales ciudades y regiones
previamente afectadas.365 Allí, mientras se establecían con mayor permanencia las
operaciones conjuntas y coordinadas, no exentas de dificultades y tensiones al interior de
las fuerzas, se lograba hacer perdurar la estrategia para ir llevando a las FARC y al ELN a
los confines territoriales, además de contener y revertir las tendencias previas en variables
críticas como el homicidio, el secuestro y otros delitos de alto impacto para la ciudadanía.
Cabe señalar dos éxitos en la lucha contra las FARC a comienzos de 2004, la captura y
posterior extradición de Juvenal Ovidio Ricardo Palmera Pineda, alías “Simón Trinidad”,
detenido en Quito luego de labores de inteligencia y, semanas después, la de Nayibe Rojas
Valderrama alías “Sonia”, supuesta jefe de finanzas del Bloque Sur, extraditada también a
los Estados Unidos.
Ello contrastaba con reveses gubernamentales en la aprobación de una normatividad para la
lucha contra el “terrorismo”, finalmente declarada inexequible por la Corte Constitucional
en agosto de 2004, así como en la norma de alternatividad penal pensada para lograr la
desmovilización de los GAO-AUC que tardaría todavía en constituir la Ley de Justicia y
Paz o 975 de 2005. Tales reveses resultaban parcialmente compensados con el relativo
éxito en sumarse disciplinadamente a la guerra contra el terrorismo liderada por los Estados
Unidos y que tendría como manifestación clara la intervención en Irak.
Precisamente, por este exitoso ejercicio de la lucha contra las guerrillas, aquellos años
vieron incrementar la reacción vía la creciente utilización de minas antipersonal,
municiones sin explotar y artefactos explosivos improvisados (MAP, MUSE y AEI,
respectivamente), como mecanismo de triple utilidad: para contener el avance de las

364
Leal, op.cit. (2006) 244 y ss.
365
El texto del General Ospina, entonces Comandante General de las Fuerzas Militares, resulta útil para
descifrar el contenido y alcance del Plan Patriota. Leal, por su parte, hace un balance interesante que podría
poner en cuestión el haber escogido la Amazonía colombiana para el desarrollo de esta estrategia militar de
recuperación territorial. Véase Leal, op.cit. (2006) 242 y General Carlos Alberto Ospina, “El Plan Patriota
como estrategia militar”, en Alfredo Rangel, op.cit. (2005) 41-50.
operaciones militares y policiales por tierra, para proteger rutas claves de comunicación, de
movilidad de las guerrillas y, crecientemente, de tráficos ilícitos. Posteriormente, se vería
cómo las minas antipersonal se convertirían en un elemento clave para la protección de los
cultivos ilícitos y los campamentos en que se establecían y pernoctaban sus unidades
armadas366.
Los cultivos se desplazaron, y el conflicto también. Por aquellos años, parece exitosa la
estrategia de erradicación e interdicción aérea, marítima y fluvial aplicada con el
importante apoyo del Plan Colombia, pues hay una importante disminución de hectáreas
cultivadas, especialmente en las zonas donde se utilizó la aspersión aérea, aunque es
evidente que no es una lucha fácil pues los narcotraficantes acuden a muy diversas
estrategias para contraponerse a la erradicación. Ello fue abriendo el espacio para las
pruebas de erradicación manual, alternativa de política que se implementaría a partir de
2004. Aun con diferencias, las mediciones de Naciones Unidas (SIMCI) y del gobierno de
los Estados Unidos, coincidieron en la tendencia a decrecer del número de hectáreas
cultivadas, aunque reconocieron el movimiento de los cultivos a nuevos territorios, así
como las diversas estrategias de los narcotraficantes para obtener mayores rendimientos por
hectárea y por mata, para camuflarlos con otros cultivos legales, entre otras alternativas
adoptadas.
Para este cierre, la situación del conflicto parecía clara. Se mantuvo una ofensiva
importante destinada a la recuperación militar y social de territorios que habían estado bajo
control relativo de las FARC y el ELN, mientras es un hecho que se logró repeler la
amenaza, especialmente de las Farc, sobre las principales capitales. Las guerrillas, si bien
mantuvieron un alto nivel de acciones, disminuyeron significativamente su capacidad
armada y tuvieron que replegarse a sus zonas de retaguardia estratégica, así como ubicarse
en torno a los corredores estratégicos para su movilidad, pero también para los tráficos
ilícitos y de cultivos. La lógica ahora parecía ser, para los grupos armados organizados al
margen de la ley, la de controlar corredores estratégicos y la disputa por estos y por los
tráficos ilegales.367 Nuevas regiones como Putumayo, el andén pacífico nariñense y Norte
de Santander se muestran como las regiones en que se concentran grupos armados
organizados ilegales, tráficos ilícitos, desplazamiento, masacres y minas antipersonal. Las
cifras de homicidio y secuestro dan resultados importantes a la baja, lo cual es aprovechado
para mantener el mensaje y la sensación de una presencia militar-policial mucho más
sostenida y permanente en las distintas regiones del territorio. Si bien los miembros de las
Autodefensas Unidas de Colombia y otras agrupaciones estaban en negociación y habían
disminuido su accionar armado y la comisión de masacres, su principal modalidad de
violencia, además de buscar presencia en territorios ocupados por las guerrillas, en
cualquier caso hubo un menor involucramiento y desarrollo de acciones que agravaran la
situación del conflicto.
En el sector Defensa, se tuvieron algunos años de relativa estabilidad en la cúpula
ministerial y de las fuerzas. No obstante, a comienzos de 2005 se generó una minicrisis en

366
Camilo Benitez, “Dimensión, afectación y consecuencias de la utilización de Minas Antipersonal en
Colombia”, Programa Presidencial para la Acción Integral Contra Minas Antipersonal, 1 (Bogotá:
Vicepresidencia de la República-Editora Social, 2008)
367
González, op.cit. (2014) 439 y ss., 459 y ss.
Ejército que culminaría con la salida de varios oficiales generales, en apariencia muy
opuestos a las decisiones de estructuras de operación conjunta y coordinada que, por obvias
razones, quitaban protagonismo y obligaban a trabajar de la mano con las otras fuerzas. El
ministro Uribe Echavarría logró su cometido de mejorar las relaciones de trabajo con la
cúpula y avanzar, pese a los cambios en sus viceministros, en la continuidad de las diversas
políticas en curso.
El Plan Colombia, seis años después de haberse puesto en marcha, era objeto de balances y
evaluaciones críticas, aunque los resultados en términos de hectáreas sembradas y, en
general, de la recuperación de la seguridad le daban un espaldarazo. No obstante, parecía
claro que de mantenerse el apoyo, sería necesario ir asumiendo partidas y proyectos que
habían sido financiados con esos recursos. En general, parecía mantenerse con menos
ímpetu el apoyo directo a las Fuerzas para su lucha contra el narcotráfico, mientras se
mantenían los apoyos en fortalecimiento institucional, que resultaban importantes para el
desarrollo, por ejemplo, de la Política de Reintegración o de los importantes recursos que
ahora iban para la población desplazada. Cabe señalar, como una adquisición relevante, la
compra de los aviones de ataque A-29 (Super Tucanos), los cuales constituían una
respuesta a las necesidades operacionales propias del conflicto armado no internacional y a
la lucha contra el narcotráfico. Aseguraba Colombia, así, la paulatina desaparición de las
trazas, las cuales hacen referencia a vuelos sospechosos de llevar los productos de los
tráficos ilícitos, sobre el espacio aéreo nacional, y el traslado de estas hacia otros países de
la región.
Los últimos meses del primer gobierno de Álvaro Uribe estuvieron marcados por algunas
tensiones importantes en el sector seguridad y defensa. En efecto, las negociaciones del
TLC y los balances del Plan Colombia trajeron atención sobre algunos fenómenos que se
estaban sucediendo. Ello coincidió con el nombramiento del último ministro del primer
gobierno, Camilo Ospina, en cuya gestión se expidió la directiva que años después sería
cuestionada por haber generado incentivos para los homicidios en persona protegida de
ciudadanos colombianos, conocidos como los “falsos positivos”368. En relación con casos
complejos, se optó por pasarlos bajo la jurisdicción penal ordinaria, y no la militar. Para
algunos, como resultado de la presión norteamericana en torno a las ejecuciones
extrajudiciales y otras violaciones de los derechos humanos. De allí en adelante, se adelantó
un ejercicio importante en tal dirección, que sería revertido posteriormente, ya en el
gobierno de Juan Manuel Santos, con nuevas decisiones aprobadas en el Congreso,
especialmente en torno al fuero penal militar.
Pese a ello, cabe reseñar las condiciones en que el sector seguridad y defensa culminaba
esta etapa: con un tamaño del pie de fuerza cercano a los 360 mil hombres en el conjunto de
la Fuerza Pública, con un gasto en seguridad y defensa por arriba del 4,5% del PIB, con una
presencia de ésta nuevamente en todo el territorio nacional, expresada en las Fuerzas
368
La directiva fue firmada el 17 de noviembre de 2005. Puede consultarse en
http://www.justiciaporcolombia.org/sites/justiciaporcolombia.org/files/u2/DIRECTIVA_MINISTERIAL_CO
LOMBIA.pdf, además de otras varias páginas. En realidad, intentó establecer una regulación sobre
actividades que se venían adelantando, como el pago de informantes y recompensas por información. El
efecto posterior la convirtió en referente, cuando en la práctica el denominado “body counting”
(cuantificación de guerrilleros dados de baja) se venía aplicando previamente. Coincidió la directiva con un
momento de mayor utilización de la misma y con el escándalo suscitado años después.
Militares a través de varios Comandos Conjuntos, Brigadas Especializadas, Batallones de
Alta Montaña y Fuerzas Especiales del Ejército, además de nuevas Divisiones para copar
territorios distantes, brigadas y equipos fluviales antes inexistentes y una mayor capacidad
aérea por los repotenciados A-37 y OV-10, los A-29 (Super Tucanos) recién adquiridos y
una capacidad de aeronaves de ala rotatoria importante tanto en Fuerza Aérea como en
Aviación del Ejército, además de los aviones A-47, denominados “fantasmas”, para el
apoyo en inteligencia. Y, aunque todo ello implicó un esfuerzo de gasto, el impuesto para el
sostenimiento de la seguridad democrática aprobado en 2002 y el espacio fiscal abierto para
ello, se había logrado con un esquema que parecía hacerlo plenamente sostenible.369

4.2.2 En el camino hacia la Ley de Justicia y Paz

Con el inicio de negociaciones con las AUC y pese a que en su transcurso estas continuaron
delinquiendo, desplazando y masacrando poblaciones y pobladores, la intensidad del
conflicto vio una relativa disminución que se extendió hasta 2007-2008. Desde el triunfo en
primera vuelta de Álvaro Uribe, el líder del GAO-Autodefensas Unidas de Colombia,
Carlos Castaño, mostró interés en una posible negociación con el Gobierno recién electo. 370
En los meses posteriores, aun sin iniciar conversaciones, el Gobierno mostró intención de
abrir un espacio a estos grupos armados organizados al margen de la ley en la política legal,
al incluir un artículo lleno de beneficios, sin ninguna exigencia, a ser votado en el
referendo, cuestión que la Corte Constitucional declaró inexequible.
La decisión gubernamental, que como se ha señalado tiene un componente estratégico
importante, al hacer una propuesta general de negociación a sabiendas de la escasa
posibilidad de respuesta positiva por parte de las Farc, abría el espacio a la negociación con
las AUC y permitía concentrar el esfuerzo militar en contra de las guerrillas. Por lo mismo,
se pudo superar el conjunto de dificultades derivadas del carácter fragmentado de
cabecillas, frentes y organizaciones que se habían hecho parte de las AUC, así como la
cuestión compleja del narcotráfico que generaba de inmediato el rechazo de los Estados
Unidos a cualquier alternativa. De hecho, la solicitud de extradición para varios cabecillas
de las autodefensas y de las Farc, así como para el propio Carlos Castaño, constituían un
factor obstaculizador de la voluntad de las partes para iniciar conversaciones. 371 Esta
decisión aceleró la voluntad negociadora de las AUC, que a través de monseñor Vidal
manifestaron su intención, recibida y respondida positivamente por el Comisionado de Paz,
Luis Carlos Restrepo. Se llevó a cabo, entonces, la primera reunión el 11 de noviembre de
2002.372 Allí se establecieron los parámetros desde los cuales, tanto el Gobierno como las
AUC, se aprestaban a entrar en negociaciones. Y se cerraba el tema con una declaración
posterior de cese al fuego y hostilidades a partir del 1º de diciembre de 2002.373

369
Alberto Carrasquilla, “La sostenibilidad fiscal del esfuerzo en seguridad”, y Mauricio Cárdenas et.al., “El
incremento en el gasto en defensa y seguridad: resultados y sostenibilidad de la estrategia”, en Rangel, op.cit.
(2005).
370
Ronderos, op.cit. (2014), 349 y ss.
371
Ibid.
372
International Crisis Group, “Colombia: negociar con los paramilitares” (Bogotá: ICG Informe sobre
América Latina N°5, 2003).
373
Ronderos, op.cit. (2014) 358.
Como se señaló, el Gobierno respondió con la aprobación de la prórroga de la Ley de
Orden Público que incluía el artículo que no exigía el reconocimiento al carácter político de
las AUC. Por la imposibilidad de actuar como una sola organización, se abrieron cuatro
frentes de diálogos exploratorios. En estos se presentaron contratiempos, agravados por una
coyuntura en que se seguían produciendo hechos de violencia, atribuibles a las FARC, pero
también a las AUC, pese a sus anuncios de cese al fuego y de hostilidades. No sólo se
produjeron masacres y víctimas civiles, sino que siguieron dándose enfrentamientos entre
organizaciones que habían formado parte de las AUC. Paulatinamente, Carlos Castaño
estaba perdiendo el control de la organización y no lograba resolver las múltiples
diferencias entre los distintos cabecillas y sus bloques. El intento del Gobierno por
conseguir el aval internacional y el compromiso bien de las Naciones Unidas o de la OEA
se encontraba con el rechazo de muchas organizaciones de derechos humanos que a nivel
nacional e internacional cuestionaban las acciones de estos grupos armados organizados
ilegales, la afectación sobre la población civil y la virtual connivencia, en varias de sus
regiones de influencia, con las autoridades públicas.374 No obstante, cuando la situación
parecía más inviable y compleja, de repente se logró la firma del “Acuerdo de Santa Fe de
Ralito”, el 15 de julio de 2003. En respuesta a la firma del acuerdo, el Gobierno en cabeza
de su ministro de Interior y de Justicia, Fernando Londoño, presentó el proyecto de
alternatividad penal al Congreso, Proyecto de Ley No. 85 al Senado, el cual contemplaba
beneficios penales y políticos muy favorables. Constituía, prácticamente, una concesión sin
contrapartida que diluía los delitos atroces y, como se señaló entonces, implicaba que
ninguno de los cabecillas tuviese que pagar con cárcel los crímenes cometidos.
Dada la ausencia de un marco legal terminado, desde noviembre el Gobierno tomó
determinaciones para viabilizar el sostenimiento de los desmovilizados mientras se hacían
los ajustes normativos requeridos. Adicionalmente, ello implicaba que los alcaldes recién
elegidos iniciaban su gestión con la compleja tarea de asumir a los grupos que habían
entrado en el proceso. A finales de noviembre se iniciaron las desmovilizaciones que se
caracterizarían por darse sucesivamente desde finales de 2003 hasta mediados de 2006, con
la entrega de un número mucho mayor de hombres que aquellos que se consideraban
conformaban las estructuras en armas de estas organizaciones. Y tuvo como particularidad
que, mientras a los miembros rasos se le dio una ruta de tratamiento hacia la
desmovilización, el desarme y la reinserción, a los cabecillas se les dieron otras condiciones
paulatinamente relacionadas con la restricción a la libertad y a lo que posteriormente se
caracterizaría como el proceso de Justicia y Paz, tal cual quedó planteado en la Ley 975 de
2005, luego de la revisión y ajuste planteados por la Corte Constitucional,375 en su
sentencia C-370 de 2006. Ante el rechazo al proyecto inicial que finalmente fue retirado, se
adelantó un proceso consultivo más amplio y se consiguió el respaldo de la OEA para tener
una Misión de Apoyo al Proceso de Paz, MAPP-OEA, la cual serviría para contar con una
instancia de apoyo y verificación externa.
Mientras se hablaba de menos de 15 mil hombres en armas, al final de todo el proceso, a
mediados de 2006, se habían desmovilizado más de 30 mil miembros del GAO

374
Leal, op. cit. (2006) 253 y ss; Ronderos, op.cit. (2014) Cap. VI; González, op.cit. (2014) 451-459; Daniel
Pécaut, op.cit.(2006) 503 y ss.
375
Véase un completo análisis en Karem Labrador y Mario Gómez, DDR: Desarme, desmovilización,
reincorporación en Colombia, (Bogotá: Fundación Antonio Restrepo Barco, 2010).
Autodefensas Unidas de Colombia. Sus líderes, luego de negociar desde Ralito, quedarían
primero confinados en instalaciones en el municipio de La Ceja, Antioquia, cerca de
Medellín, para ser luego trasladados a prisiones de máxima seguridad de donde serían
finalmente extraditados los principales cabecillas ya en el segundo período de Gobierno del
presidente Uribe.
El inicio de las desmovilizaciones sacó a flote el relativo incremento de la política inducida
de manera más fuerte por el Gobierno para promover la desmovilización individual de
guerrilleros, proceso que obligó a generar y fortalecer las capacidades para el manejo de
ésta en el Ministerio de Defensa y en la correspondiente Dirección en el Ministerio del
Interior. Empero, con las desmovilizaciones colectivas de los bloques de las AUC,
resultaba clara la necesidad de repensar la institucionalidad existente, lo que finalmente
condujo a la creación de la Agencia Colombiana para la Reintegración, ACR. Se tenía así,
por fin, la capacidad instalada del Gobierno para liderar la política pública en la materia e
intentar atender, adecuadamente, a esta población con todos los retos y dificultades que ello
suponía, especialmente en términos de evitar, hasta donde fuese posible, la reincidencia.
Este proceso se vería acompañado por el impulso en el Congreso de la denominada Ley de
Justicia y Paz. Si bien su discusión mostró fracturas en el Gobierno y en sus huestes en el
Congreso, finalmente se aprobó en una versión que resultaba muy marcada por las
disposiciones de justicia transicional favorable a los miembros de las Autodefensas
Ilegales, acompasadas por la visita de enviados de este GAO al Congreso, donde Salvatore
Mancuso afirmó, sin pestañear, que el 35% de esa corporación les pertenecía. Se necesitó
de la decisión de la Corte Constitucional que la declaró parcialmente inexequible, para
compensar tales medidas y abrir una vía para el reconocimiento y reparación a las víctimas,
aspecto hasta entonces considerado muy parcialmente y sólo a través de las denominadas
leyes de orden público que, juiciosamente, se prorrogaban al inicio de cada gobierno para
mantener su vigencia y un conjunto relativamente flexible de herramientas en manos del
presidente de turno para efectos de negociaciones de paz376. Resultaría importante la
creación de la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación, CNRR, como instancia
multipolar (Estado, Gobierno y Sociedad Civil), que se apropió de la temática y fue
generando políticas, propuestas y debates que finalmente aclimatarían la posterior
legislación para las víctimas en clave de reparación, además de desarrollos interesantes en
torno a la reinserción y la reconciliación. Si se quiere, es un típico caso de efectos
inesperados de la acción, pero con enormes impactos sobre la problemática en curso.
La culminación de las desmovilizaciones marcaría el tránsito del primer al segundo
gobierno del presidente Uribe. No obstante, es importante señalar cómo este Gobierno tuvo
siempre una agenda de potenciales negociaciones abiertas con la guerrilla. Y tales esfuerzos
seguirían rutas algo paradójicas; en el caso de las FARC, aunque durante todo el tiempo
hubo contactos e intentos por abrir un proceso de paz, las posiciones encontradas de esa
guerrilla con el alto gobierno hicieron fracasar reiteradas veces los tímidos intentos; así
sucedió cuando el atentado al club El Nogal. En otros momentos, la cuestión de la

376
En efecto, la primera Ley de Orden Público fue la 418 de 1997. Ella misma previó su necesaria prórroga,
inicialmente cada dos años y, luego, cada cuatro años al iniciar el cuatrienio presidencial. Así se hizo en los
siguientes años: Leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006, 1421 de 2010 y 1738 de 2014, actualmente
vigente. Consultado en http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=60261.
liberación de los secuestrados y el denominado canje humanitario se constituyeron, a la
vez, en mecanismos de presión, incluso internacional, pero también en obstáculos
insalvables. No obstante, a finales de 2004 se abrió un intento con varios compromisos
relacionados, en contra del cual estaba la ausencia de capacidad de ejecución. Tres países
amigos ofrecieron servir de mediadores y garantes, pero entonces otros hechos en contrario
generaron, a partir de entonces, retos adicionales. Uno de ellos fue la decisión de
extradición contra alias Simón Trinidad, luego de la cual se rompió la mediación y el
ambiente a favor de las conversaciones. La detención de Rodrigo Granda en Venezuela
resultó, igualmente, problemática, en parte por el respaldo tácito en que, según algunos
analistas, incurrieron militares venezolanos. El presidente Chávez llegó incluso a cerrar la
frontera y a protestar contra Colombia por lo acaecido. Durante el 2005 el tema del canje
humanitario tomó fuerza coyunturalmente y se trató el tema del despeje de dos municipios
en el Valle del Cauca, Florida y Pradera, sin que nunca se lograra avanzar en definitiva pese
a que las exigencias iniciales, de lado y lado, se hubiesen acotado y a gestos, de lado y lado,
que pudieron parecer propicios.377 No obstante, tuvieron que confrontar además de las
desconfianzas, hechos como acciones de las FARC, en distintas regiones del país, que les
generaron importantes bajas. Para finales de 2005, hubo un aviso gubernamental que
incluía países mediadores, pero las FARC desmintieron lo anunciado. Ya en 2006, el
presidente accedió a liberar a Granda como gesto propositivo hacia unas potenciales
negociaciones.
El ELN, por su parte, fue objeto de atención por el Gobierno como válvula de escape a las
dificultades con las AUC y a la negativa consistente de las Farc. De tal manera, durante el
segundo semestre de 2002 se mantuvieron posibilidades y contactos en La Habana,
favorecidos por la ratificación del embajador presente desde el gobierno Pastrana. No
obstante, a finales del año, la dirección del ELN suspendió los contactos por el carácter
guerrerista de la administración Uribe, el modelo neoliberal que defendía y el propósito de
legalizar a las autodefensas ilegales planteado en la Ley 782 (que prorrógo la de orden
público en diciembre de 2002).378 En el segundo semestre de 2003, el secuestro y posterior
liberación de turistas extranjeros en la Sierra Nevada de Santa Marta, abrió nuevas
posibilidades que finalmente no fructificaron. En 2005 hubo nuevamente diversos
acercamientos y alejamientos, pero a final de año la dirección de la organización aceptó
iniciar negociaciones en La Habana, comenzando por la definición de una agenda. No
obstante, luego de varios meses y confirmada la reelección del presidente, los negociadores
del ELN nunca firmaron lo acordado y con la culminación del primer período se cerró este
nuevo ciclo de conversaciones.379
Resulta llamativo de este recuento cómo el Gobierno de la Seguridad Democrática fue muy
activo en términos de negociaciones y definitivo en su voluntad de sacar adelante, al precio
que fuera, las previstas con las AUC.

4.2.3 El momento reformista: referendo, reforma política y reelección

377
Pécaut, op. cit. (2006) 504.
378
Zuluaga, op.cit. (2003), 101.
379
Leal, op.cit. (2006) 263.
El espíritu reformista del primer Gobierno de Álvaro Uribe tuvo varias manifestaciones a lo
largo del cuatrienio. Este apartado se concentra en dos de ellas, dejando una de relativa
importancia para el siguiente numeral. En cambio, en razón de su estrecha relación con las
dos aquí reseñadas, se trabaja una tercera que no provino directamente de la iniciativa
gubernamental.
Es relevante señalar que tal espíritu, anclado en la idea de una lucha contra la corrupción y
la politiquería, que fue también bien acogida por los colombianos para elegirlo como
presidente en 2002, se desarrolló de manera simultánea mientras avanzaba en la lucha
contra las guerrillas y comenzaba a decantar la posibilidad de una negociación con las
AUC. Las primeras manifestaciones de ese espíritu se hicieron patentes en la decisión de
unir varias carteras ministeriales en nuevos ministerios con sectores a cargo de mayor
amplitud y comprensión. Aspectos que serán desarrollados en el siguiente numeral. Sin
embargo, con una propuesta de reforma del Estado en curso, no detuvo el ímpetu reformista
sino que se embarcó en una segunda aventura en tal sentido.
El origen de todo ello estaba en el Manifiesto Democrático, un documento de cien puntos
arriba mencionado, en que el presidente electo plasmó su propuesta estatal-gubernamental
para el cuatrienio, la cual quedaría luego articulada en el Plan Nacional de Desarrollo, bajo
la idea de dirigir a la sociedad colombiana hacia la construcción de un Estado Comunitario.
No obstante, en el Manifiesto se habían plasmado diversas apuestas como la reducción del
Congreso a una sola cámara, la eliminación de personerías y contralorías municipales, así
como un manejo de los recursos fiscales que, gracias a la austeridad, evitarían la utilización
de prácticas clientelistas y permitirían contar con mayores recursos para salud y educación.
Con su primer ministro de Interior y de Justicia, Fernando Londoño Hoyos, escogieron la
vía del referendo a través del Congreso y lo presentaron de hecho el día de la posesión. El
texto, en todo caso, centrado en la corrupción y la politiquería, apuntaba sin mucha
coherencia y claridad a diversos frentes, incluso con una oferta a los desmovilizados de los
grupos armados organizados al margen de la ley.
La ruta escogida, a través del Congreso, implicó, de entrada, que algunos de los puntos
iniciales no quedasen en el complejo texto que se fue configurando para someter al voto de
los colombianos. En efecto, por ejemplo, la revocatoria del Congreso electo en 2002 y su
disminución a una sola cámara con solo 160 escaños no tuvieron finalmente viabilidad y
sólo una reducción de escaños en las dos cámaras quedó en el texto definitivo, junto con
algunas cláusulas en pro de una gestión de intermediación política más transparente y
controlable por la ciudadanía. Algo semejante sucedió con el tema de las personerías,
defendidas de hecho por congresistas que respaldaron al presidente y, por tanto, lo
convencieron de no insistir en ello.380 Como lo señala Pedro Medellín, en ese tránsito
complejo, los congresistas que habían establecido una compleja relación con el Gobierno, y
que no estaban totalmente jugados con la propuesta uribista, introdujeron cambios que, en
definitiva, institucionalizaban la politiquería y moderaban los instrumentos para luchar
contra la corrupción.381

380
Pécaut, op. cit. (2006) 478-481.
381
Medellín, op.cit. (2006) 217.
Se dibujó allí un escenario bastante paradójico: de una parte, el Gobierno insistió hasta el
final, desde agosto de 2002 hasta octubre de 2003, en cumplir su compromiso reformista
acudiendo al constituyente primario, aunque en ello no contó con una propuesta estudiada y
con objetivos y lineamientos claros, sino con mucho voluntarismo e ideas construidas al
calor de la situación. En cambio, los congresistas supieron administrar las necesidades y
apuros del Gobierno hasta introducir temas y propuestas que, paradójicamente, le daban al
Congreso y a los cuerpos colegiados poderes recortados desde la reforma de 1968.
En su insistencia, el Gobierno intentó introducir una pregunta que permitía que allí se
votara todo el paquete de reformas y consiguió modificar las normas previas a la jornada
electoral para que ésta se pudiese adelantar en el mismo fin de semana en que se
adelantaban las elecciones locales y regionales (el último fin de semana de octubre de
2003). También, aprovechó los ajustes a la ley de incentivos electorales para tratar de forzar
estos mecanismos a favor del voto por el referendo.
Faltaba, sin embargo, la decisión de la Corte Constitucional que eliminó varias preguntas
por vicios de trámite o falta de unidad con el resto de asuntos considerados, como fue el
caso del intento por prohibir la dosis mínima de consumo de estupefacientes, pero que dio
un golpe de gracia al prohibir la pregunta única de aprobación o rechazo y obligar a votar
por cada una de las preguntas. Adicionalmente, precisó el umbral mínimo que debía
alcanzar cada pregunta, cifra que quedó en 6 millones doscientos mil votos y que sólo una
de las preguntas pudo superar.
Sometido a insistir en un asunto de honor y confiado en la fuerza arrasadora de la
popularidad presidencial, se utilizaron incluso los realities de televisión para promover el
referendo presidencial y se desechó la oferta del presidente del Congreso para incluir la
reforma política tramitada por ellos. Los resultados constituyeron un duro revés para el
presidente y su Gobierno, reafirmado con los resultados en varias alcaldías y gobernaciones
de importancia que quedaron en manos de los partidos que no estaban en su coalición. Este
resultado, de difícil aceptación por el presidente, propició una de sus primeras crisis de
gabinete y de gestión que, sin embargo, lo impulsó a la propuesta de la reelección, un
segundo momento del Gobierno.
Pero antes, cabe recordar que ese mismo año, el Congreso dio vida a la reforma política de
2003 en la cual se establecieron las reglas de juego para propiciar un reordenamiento de la
caótica competencia política existente entonces. Un descongelamiento del sistema político
hacia un multipartidismo relativamente amplio, con reglas que inducen a la necesaria
organización de partidos y un cambio en el sistema de asignación de curules al introducir la
cifra repartidora, el umbral y la alternativa de lista cerrada o voto preferente382.
El proceso seguido constituyó un elemento más de cuestionamiento y derrota a la terquedad
del Gobierno del presidente Uribe. Tras seis intentos fallidos de reforma política durante el
gobierno de Andrés Pastrana, los congresistas del Partido Liberal y los independientes, ya
en el Gobierno de Álvaro Uribe, propusieron un Acto Legislativo, el 01 de 2003, en el cual

382
Sobre el proceso de aprobación de la reforma política y sus principales contenidos, véase Cristina Vélez,
Juan Pablo Ossa y Paula Montes, “Y se hizo la reforma… Condiciones que permitieron el trámite exitoso de
la Reforma Política del 2003”, en Gary Hoskin y Miguel García (compiladores), La reforma política de 2003:
¿la salvación de los partidos políticos colombianos? (Bogotá: Uniandes-Ceso, 2006).
formulaban propuestas para reordenar el sistema de partidos y electoral, tras la caótica
situación que venían viviendo. Aunque inicialmente había diferencias en las propuestas, la
oposición del gobierno, especialmente en los últimos debates de la segunda legislatura, en
junio de 2003, galvanizaron el respaldo congresional a la reforma hasta lograr su
aprobación. Paradójicamente, liberales y conservadores estuvieron detrás de la aprobación
definitiva, mientras que la oposición gubernamental dividió a su bancada y finalmente se
consiguió que los congresistas votaran de acuerdo con una posición de cuerpo: se
autorreformaron para impedir que los revocaran.383 En esas decisiones, que acabaron
formalmente con el predominio histórico del bipartidismo, pero que fueron impulsadas por
éste, se transformó de manera profunda e importante el sistema partidista y electoral
colombiano, en varios sentidos en contra de la apuesta democratizadora, participativa,
movimientista y personalista de la Constitución de 1991, pero también en contra de una
reforma impuesta desde el poder Ejecutivo y con muchos tintes del personalismo caudillista
del presidente Uribe.
Adicionalmente, tal reforma política, de muy reciente aprobación, se implementó de
inmediato en las elecciones de octubre de 2003. El principal resultado de tales comicios fue
el triunfo en la Alcaldía de Bogotá del candidato de la izquierda, por el Polo Democrático
Alternativo, Luis Eduardo Garzón. Resultaba paradójico tal desenlace electoral, dado el
recurrente alto nivel de favorabilidad del gobierno en las encuestas.
El año 2004, superado el impacto de la derrota en el referendo, trajo muy pronto la puesta
en la agenda de la cuestión de la reelección presidencial. Impulsada de manera informal por
voces tan disímiles como el Presidente de una compañía lechera y de una embajadora de
paso por Bogotá, el Gobierno empezó el trámite acelerado de la iniciativa en el Congreso,
acudiendo a una iniciativa de la bancada uribista que pronto se develó apoyada por el
propio presidente.384 Se ha debatido mucho sobre los avatares de tal aprobación, pero lo
cierto es que en un lapso muy breve y acudiendo a las mayorías en el Congreso, la reforma
constitucional estuvo lista a mediados de 2004, para pasar a examen de la Corte
Constitucional. La reforma se limitó a permitir que el presidente en funciones, cualquiera
que éste fuera, se pudiera reelegir inmediatamente. Se tomaron algunas decisiones en torno
a la participación en política de los funcionarios públicos y en relación con las garantías a la
oposición.
La propuesta contó con el respaldo apenas requerido en el Congreso, lo que generó el
proceso conocido como la “Yidispolítica”,385 pero en otros sectores fue acogido
favorablemente, pues se tenía la percepción y convicción de que la labor iniciada por el
presidente Uribe, especialmente en el ámbito de recuperación de la seguridad, requería de
políticas sostenidas más allá del cuatrienio.386

383
Medellín, op.cit. (2006) 215 y ss; 261 y ss; Cristina Vélez, Juan Pablo Ossa y Paula Montes, op.cit. (2006)
10-12.
384
Medellín, op.cit. (2006) 227 y ss.
385
Véase http://www.semana.com/nacion/articulo/la-yidis-politica/92612-3 para un recuento básico de lo
sucedido a partir de la denuncia de la involucrada y cuando la Corte reconoció la existencia de una situación
irregular en el proceso.
386
Leal, op.cit. (2006) 252.
Entre tanto, los partidos y los sectores cercanos al uribismo empezaron a amoldarse a las
reglas de juego recién adoptadas. Una expresión inicial de ello fue la creación de una nube
de partidos cercanos al influjo del presidente, de los cuales sólo sobrevivieron unos
cuantos, a la vez que los tradicionales y algunos surgidos a finales del siglo empezaron a
tener una presencia de mayor significación.
Fue importante, también, el fallo de constitucionalidad que la Corte Constitucional expidió
en relación con la reelección. En tal sentido, esta reforma que parecía afectar apenas un
artículo de la Constitución Política, quedó incorporada y marcó de manera importante el
curso de la acción gubernamental y de los apoyos de los distintos sectores al presidente y al
Gobierno en los meses subsiguientes.
Precisamente, en relación con ello, se precisaron a nivel político los partidos que estarían en
la órbita uribista. Fue fundamental la decisión de crear el llamado Partido de la U, tarea que
se encomendó al exministro de Comercio Exterior y Hacienda, Juan Manuel Santos, luego
de restablecer alianzas entre el uribismo y el pastranismo, las cuales duraron hasta cuando
el gobierno quiso nombrar como embajador en Paris al expresidente Ernesto Samper. En
todo caso, Santos se encargó de organizar a los líderes regionales que rodeaban al
presidente Uribe en su candidatura a la reelección. No sin inconvenientes, el Partido
Liberal, en la oposición o, al menos, por fuera de la coalición de gobierno, intentaba
redefinir sus liderazgos y sus directrices programáticas en un entorno que le resultaba
realmente desfavorable. En cambio, el Partido Conservador se mantenía muy cercano al
Gobierno y conservaba ministerios e instituciones que le servían para mantener a sus
copartidarios. Cambio Radical, por su parte y pese a mantener todavía influencia en el
Gobierno, como se constata con el nombramiento del director del DANE que quedaría a
cargo del Censo Nacional de Población de 2005, parecía estar en un claro proceso de
distanciamiento que se agravaría con el tiempo.
El año final de gobierno, coincidente con la culminación de la desmovilización de las AUC
y, por tanto, con el cierre del segundo período de análisis, se centró principalmente en un
ejercicio gubernamental de cierre y continuidad dada la alternativa de la reelección.
Previamente, el Congreso aprobó la Ley de Garantías Electorales que trataba de regular la
innegable ventaja del candidato reeleccionista frente a sus rivales. En esa línea, la nube de
partidos uribistas, liderada por el de la U, el Partido Conservador y Cambio Radical,
jugaron sus cartas bajo las nuevas reglas de juego para obtener un número importante de
curules en el Congreso y conseguir así el respaldo en la conformación del nuevo gobierno.
El Partido Liberal y la izquierda, con resultados que les permitían mantenerse en el
Congreso, compitieron, manteniendo algún grado de representación en las corporaciones
públicas, pero siendo claramente derrotados en la primera vuelta de la elección
presidencial. Algunos líderes independientes (¿o tránsfugas?) fracasaron al no hacer una
buena lectura de los cambios introducidos con la reforma política, como fue el caso de
Antanas Mockus y Enrique Peñalosa.
Si se plantea en términos de régimen y sistema político y de partidos, en el cuatrienio
uribista se asistió a una gama variada de mecanismos de reforma y recomposición. Unos
resultaron exitosos, otros fracasados. En el instante de lo sucedido, la abarcante figura del
presidente Uribe concitaba toda la atención y lectura de lo sucedido. Con algo más de
perspectiva, cabe señalar que Colombia vivió un cambio profundo e histórico, en el sistema
político y de partidos, sólo que sus características apenas se decantarían en años
posteriores. Pero también, con la reelección inició una transición larga al dejar en
entredicho las reglas del juego del régimen político. En lo inmediato, no se sintió ante la
popularidad y el reconocimiento de que necesitaba un presidente de más de cuatro años.
Pero con el tiempo, los desbalances, desequilibrios, incertidumbres y sin salidas en las
relaciones entre las distintas instancias y los desfases en las reglas de juego señalaron el
efecto desinstitucionalizador tanto de la figura de la reelección como del propio presidente
Uribe en la configuración de la política colombiana.387

4.2.4 Reforma del Estado y recuperación económica

Al hablar del reformismo del gobierno del presidente Uribe, se mencionó un asunto, entre
otros, que fue dejado temporalmente de lado. Este fue el de la propuesta de reforma del
Estado que tuvo dos componentes, por momentos complementarios y, en otros, divergentes.
Ahora bien, se ha decidido tratarlo simultáneamente con los factores de recuperación
económica que se configuraron paulatinamente y que permitieron salir de la condición de
crisis fiscal y austeridad obligada con la cual había comenzado el gobierno, para dar paso a
una situación de mayor amplitud en el gasto y en la atención tanto a las prioridades
gubernamentales y presidenciales, como a otras obligaciones que se fueron imponiendo
sobre la gestión del presidente Uribe.
La doble dimensión de la reforma del Estado a que se ha hecho mención tiene que ver, de
una parte, con lo que al final quedó sugerido y plasmado en el Plan Nacional de Desarrollo:
el presidente Uribe apuntó, al menos desde el discurso, a una forma estatal distinta para
Colombia. Inicialmente la llamó el “Estado Comunitario”, asunto que trabajó en los
momentos previos al lanzamiento de su candidatura y que intentó ubicar en un punto
intermedio pero distinto a la forma estatal de bienestar o, para el caso latinoamericano,
cepalina; y la forma neoliberal, con componentes de adelgazamiento del Estado y tendencia
a convertirse en un regulador. Sin una definición conceptual muy elaborada, el Estado
comunitario intentó compaginar, además, los elementos participativos y de Estado social de
derecho que quedaron plasmados en la Constitución de 1991. Más adelante la imagen
cambiará: del Estado comunitario al Estado de opinión.
De otra parte, tiene que ver con un conjunto de transformaciones que el propio presidente
planteó en términos de un Estado más eficiente y con una mayor capacidad de gestión y
administración: un Estado Gerencial. La figura detrás de lo propuesto está en una frase
famosa del General Rafael Reyes, presidente de Colombia entre 1904 y 1909. Su lema era
“menos política y más administración”. No en vano, por demás, el programa de reforma
adoptó el nombre de Programa de Renovación de la Administración Pública, PRAP, cuya
dirección quedó a cargo de una persona muy cercana al presidente, Claudia Jiménez, pero
se ubicó en el Departamento Nacional de Planeación, instancia que el presidente no sabía
muy bien cómo definir, ni cómo utilizar.388
Con la misma urgencia mostrada en todos los ámbitos de su gestión, la de la reforma del
Estado arrancó incluso desde antes de su posesión al dar inicio a una abigarrada y confusa

387
González, op.cit. (2006) 447 y ss., 465 y ss.
388
Departamento Nacional de Planeación, Hacia un Estado Comunitario, 259-268.
reforma del Estado cuyos primeros pasos simbólicos estuvieron asociados a la fusión de
varios ministerios, así: Interior y Justicia, Salud y Trabajo, Ambiente y Desarrollo,389 y se
impulsó un proceso de adelgazamiento y reestructuración del conjunto de entidades del
Estado central y descentralizado del orden nacional, así como un bienintencionado pero
paradójico esfuerzo de recomposición de la burocracia estatal aupado en un doble
propósito: austeridad y eficiencia.
Pasó casi un año antes de que tales fusiones se convirtieran en realidad jurídica, mientras
continuaban los otros dos pilares del PRAP: una propuesta de ajuste de las plantas de
personal de las distintas entidades, de antemano formalmente congeladas, para intentar un
propósito loable: una composición 70-30 entre funcionarios misionales y de apoyo, y un
ahorro cercano al 20% en los gastos de funcionamiento; y el examen de la pertinencia y
viabilidad financiera de al menos treinta entidades del sector descentralizado.
Acompañaban estos aspectos centrales un conjunto confuso de motivaciones que iban
desde el control interno hasta la gestión por resultados,390 así como compromisos de
creación de instancias para mejorar y controlar el empleo estatal, la contratación pública, la
defensa legal del Estado, entre otros.
Al final, luego de tortuosos procesos sostenidos por la obsesión presidencial para no decaer
en sus promesas de campaña, pero con descoloridos resultados respecto de los
planteamientos iniciales y con costos importantes dada la obligatoria salida de un conjunto
de funcionarios que perdieron sus empleos públicos como resultado del ajuste, el impacto
real en términos de reducción del tamaño del Estado y ahorro fiscal resultó muy relativo.
No obstante, parece importante resaltar la liquidación de varios institutos descentralizados y
el aparente reordenamiento de la institucionalidad sectorial (como ejemplo, se logró la
venta de TELECOM, la liquidación de Inravisión, del Inurbe, entre varios otros). Cabe
señalar que este proceso prácticamente no tocó al sector seguridad y defensa, pese a
reestructuraciones, reformas y procesos desgastantes de discusión externa e interna. Visto
en perspectiva, puede decirse que, a contramarcha del espíritu de la reforma, tanto el
Ministerio como su sector descentralizado y cada una de las fuerzas como mínimo
mantuvieron su estructura y tamaño, el cual a nivel del pie de fuerza tendió a crecer
significativamente. Y en la propia cabeza del sector, se vio el surgimiento y consolidación
del segundo viceministerio.
Aunque en un comienzo el presidente Uribe habló de la necesidad de tener un gabinete
ministerial estable, luego de la derrota en el referendo introdujo varios cambios
importantes, sumados al ya mencionado en la cartera de Defensa. En efecto, cambió a su
ministro del Interior y Justicia, a la ministra de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial, y dio origen a la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación
Internacional, con la cual se solucionó la articulación de varios programas, fondos, agencias
y consejerías constituidos en los gobiernos previos, a la vez que se constituyó en la
instancia encargada de llevar temas tan diversos y complejos como el desplazamiento
forzado, la atención a las víctimas especialmente en lo concerniente a las indemnizaciones

389
Como parte de la fusión de Ministerios La Ley 790 de 2002, unió: (i) El Ministerio de Justicia con el de
Interior, (ii) el Ministerio de Trabajo con el de Salud; y el de (iiii) Medio Ambiente se fusionó con el de
Vivienda.
390
Departamento Nacional de Planeación, op.cit. (2003) 259 y ss.
previstas por la ley, los programas de paz y desarrollo, los programas de subsidios
condicionados, en particular el de Familias en Acción, el Programa de Familias
Guardabosques y, en fin, todo un paquete amplio de políticas y programas asociados al
conflicto y a lo social. Se localizó allí, el Centro de Coordinación de Acción Integral en el
año 2005, en el cual se intentó implementar un esquema para lograr que en las regiones más
afectadas por el conflicto y en las cuales se había adelantado o se estaban adelantando
labores militares y policiales de recuperación del control territorial, se pudiese asegurar el
acompañamiento del conjunto del Estado para dar lugar a lo que se denominó en su
momento la recuperación social del territorio. Fue responsable, también, de administrar los
Grupos Móviles de Erradicación Manual, estrategia complementaria a la aspersión aérea.
En lo económico, y luego del anterior periodo que supuso el ajuste para la economía
colombiana, el 2002 marcó una nueva senda de crecimiento económico, propiciada tanto
por el juicioso ajuste del final del gobierno Pastrana, como por condiciones internacionales
que fueron muy favorables para las exportaciones latinoamericanas. Así, se alentó el
crecimiento económico mediante un equilibrio en el gasto público y confianza para los
inversionistas. Esto se tradujo, además de la aparente reducción del tamaño del Estado, en
reducciones tributarias para las empresas y ampliaciones de la base de contribuyentes para
mejorar el recaudo. En este sentido, se presentó la Ley 863 de 2003 mediante la cual se
hizo una deducción del 30% de la renta por inversión, se aumentó la base gravable del IVA
y el Gravamen a las transacciones financieras (pasándolo del 3 X 1000 al 4 X 1000). De
igual forma, se creó el impuesto al patrimonio, clave para el esfuerzo en seguridad. Esta
reforma permitió aumentar el recaudo en 1,7 puntos del PIB.

En este contexto, para el período 2002 - 2005 la economía creció en promedio un 4,1%
(véase gráfico 1). Este crecimiento, mayor que el del período anterior, fue, entre otros,
resultado del crecimiento de la demanda externa de las materias primas que trajo consigo
un aumento de los precios, y por ende, del valor de las exportaciones. Resultado de ello, las
exportaciones crecieron un 77% en el período citado.

Adicionalmente, el aumento de las exportaciones y las mejoras en la seguridad, producto

del fortalecimiento de la Fuerza Pública, de la desmovilización de los grupos paramilitares,
los golpes militares a las guerrillas y la reducción de la criminalidad común, dinamizaron la
producción interna en todos los sectores, con un crecimiento significativo en: la
construcción (28% en el periodo), el transporte, almacenamiento y telecomunicaciones
(21%), las industrias manufactureras (18%) y el comercio, reparación restaurantes y hoteles
(17%) (Véase Cuadro 5. Crecimiento económico sectores de la economía 2001 – 2005).

Variación
porcentual
Sectores de la Económicos
2002 –
2005
Agricultura, ganadería, caza, silvicultura y pesca 9%
Explotación de minas y canteras 5%
Industrias manufactureras 18%
Suministro de electricidad, gas y agua 13%
 Construcción 28%
Comercio, reparación, restaurantes y hoteles 17%
Transporte, almacenamiento y comunicaciones 21%
Establecimientos financieros, seguros, actividades
inmobiliarias y servicios a las empresas 14%
Actividades de servicios sociales, comunales y
personales 10%
Cuadro 5. Crecimiento económico sectores de la economía 2001 – 2005.
Fuente: DANE Cuentas Nacionales y Banco de la Republica.

Para entonces y con una situación económica en clara mejoría, con un proceso de reforma
del Estado ya en fase de implementación regular de los cambios introducidos, el Gobierno
pudo impulsar un segundo momento de gestión y ejecución relevante a partir de 2004.
Parecía como si lo anunciado al comienzo: dar seguridad para hacer posible el crecimiento
económico y los logros sociales, se estuviese cumpliendo. En efecto, los indicadores
principales, no sólo económicos y sociales, sino también del conflicto, parecían ordenarse
de manera positiva y coordinada para dar al país un nuevo rumbo. Hubo un repunte
económico significativo y una primera cosecha de las políticas iniciales, apareció el lema
de la confianza inversionista. Y, en tal escenario, la reelección se constituía en un asunto
necesario.
Hacia la mitad del período de gobierno, se logró una clara situación de afianzamiento del
gobierno y sus principales políticas. A la recuperación económica sólo le generó
inconvenientes la revaluación del peso frente al dólar que afectó a los exportadores, varios
de los cuales intentaron obtener del equipo económico y a través del presidente, la
posibilidad de una modificación profunda en la política cambiaria. Sin embargo, la
ortodoxia predominante en el manejo de la política económica colombiana evitó tales
posibilidades.
El ciclo de recuperación económica se mantenía favorable y, pese a la revaluación, parecía
consolidarse ahora la economía colombiana en torno a las exportaciones de petróleo y café,
aupados en los buenos precios internacionales generados por el impulso del crecimiento de
la economía China. Aunque los sectores exportadores se veían afectados por la revaluación,
el Gobierno mantuvo sus políticas muy atractivas para la inversión extranjera, a la vez que
empezaba a impulsar de manera más definida los tratados de Libre Comercio y, en
particular, el que se empezaba a negociar con los Estados Unidos.

4.2.5 Lo social: pobreza, desplazamiento, vulnerabilidad

En lo económico y social, el primer gobierno de Álvaro Uribe se caracterizó por la
adopción de un conjunto de medidas que, soportadas en la necesaria austeridad, no parecían
favorecer tan claramente a los sectores más golpeados por la reciente crisis económica. A
pesar de los avances en los frentes económicos mencionados en el numeral anterior, la tasa
de desempleo seguía siendo alta. Para solucionar esta situación, el Gobierno nacional
impulsó una reforma laboral en el Congreso, por medio de la cual se redujeron los costos
laborales y por esta vía se incentivó la creación de puestos de trabajo. No importó que se
recortara y limitaran muchos de los derechos y prebendas previamente conseguidos,
especialmente en relación con la duración de la jornada laboral y las restricciones concretas
en el pago de horas extras. En el marco de esta reforma, el Congreso aprobó la Ley 789 de
2002, que “aumentó la jornada de trabajo hasta las 10 p.m., con lo cual suprimió las horas
extras pagas después de las 6 p.m.; redujo en un 25% la remuneración los días domingos y
festivos; disminuyó las tablas de indemnización por despidos injustificados en un 50%; y
redujo las cargas parafiscales para los nuevos empleados”.391 De esta forma se esperaba
crear un millón de empleos. En este campo la reforma no tuvo los resultados esperados, y
aunque el desempleo pasó de 15% a 12% en el período, seguía siendo un desempleo alto
frente al promedio regional que era del 8% en 2005 (véase Gráfico 4. Tasa de desempleo
Colombia vs América Latina 1991 – 2013). Igual sensación dejaría la aprobación de la
reforma pensional que finalmente se adoptó bajo los preceptos del recientemente nombrado
ministro de Protección Social, Juan Luis Londoño.
Pese a ello, tres políticas tuvieron respaldo del presidente desde un comienzo: la
universalización del servicio de salud y educación, así se tuviera conciencia de que la
calidad de los mismos sería una tarea pendiente. Con algún retraso, de los programas de
subsidios condicionados preparados por la Red de Apoyo Social del Gobierno de Andrés
Pastrana, apenas se retomaría con recelo el de Familias en Acción. No obstante, al
considerar mejor sus posibilidades, en la segunda fase del gobierno se le dio un impulso
importante.
18,00
16,00 16,600
15,800
14,800 15,100 14,300
14,00 13,900 13,700 14,100
13,00
12,800 13,100
12,00 12,500 12,00 12,00
11,600 11,700 11,800
10,700 11,200
11,100 11,100
10,00 10,600
10,500
8,777
8,606 8,766 9,120
9,066
8,00 8,228
8,114 8,061 8,473
8,022
7,804 7,332 7,515
7,272
6,860 7,005
6,797
6,513 6,889
6,447 6,672
6,00 6,269
6,188
4,00
2,00
,00
1995

2012
1991
1992
1993
1994

1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011

2013

Desempleo Colombia Desempleo América Latina

Gráfico 4. Tasa de desempleo Colombia vs América Latina 1991 – 2013. 392

391
Francisco Giraldo, “Balance económico de la administración Uribe Primer Período: 2002-2006 (segunda
parte) (Bogotá: 2012) 3, consultado en Dialnet-BalanceEconomicoDeLaAdministracionUribePrimerPerio-
4949987.pdf
392
Fuente: Banco Mundial. Se puede consultar en:
http://datos.bancomundial.org/indicador/SP.DYN.LE00.IN/countries
En cuanto a los indicadores relacionados, dado el crecimiento económico y el aumento del
recaudo tributario que este implica, se presentaron mejoras en todos los indicadores. Así, la
cobertura neta registró aumentos del 4% para transición, 2% para básica primaria, de 5%
para básica secundaria y de 4% para media (véase Gráfico 5. Cobertura neta de educación
2002 -2005).

100,000%
89,930% 88,430% 91,110%
87,680%
90,000%
80,000%
70,000% 62,400%
62,330%
58,270%
57,100% 57,940% 57,930%
60,000% 54,030%
51,280%
50,000%
40,000% 33,970%
29,480% 29,590% 29,070%
30,000%
20,000%
10,000%
,000%
2002 2003 2004 2005

Transicion Primaria Secundaria Media

Gráfico 5: Cobertura Neta de Educación 2002-2005.393

Así mismo, la cobertura en salud, tanto del régimen contributivo como subsidiado registró
avances significativos. De esta forma, mientras la cobertura en salud de la población para el
año 2002 era del 65% para el año 2005 era del 79%. Todo esto se reflejó en aumentos en la
expectativa de vida que, de acuerdo a datos del Banco Mundial 394, pasó de 71 a 72 años en
el periodo en cuestión, en coberturas de salud y en reducciones significativas en la pobreza
que se redujo en 4 puntos porcentuales (véase cuadro 3). De la misma forma, el PIB Per
cápita aumentó en un 12%, lo que refleja el aumento de los ingresos de la población.

Simultáneamente con la puesta en marcha de la Ley 975 de 2005 o de Justicia y Paz, se vio
un impulso importante en la temática de atención integral al desplazamiento forzado, como
producto de la sentencia T-025 de 2004 de la Corte Constitucional que declaró, en estas
materias, un Estado de Cosas Inconstitucional. Ello obligó a reactivar las instancias
encargadas de la política y a reconsiderar las inversiones necesarias para atender el goce

393
Fuente: Matrícula 2002 certificada por las Secretarías de Educación; 2003-2012
MEN Sistema Integrado de Matrícula, SIMAT
394
Base de Datos Banco Mundial. Se puede consultar en
http://datos.bancomundial.org/indicador/SP.DYN.LE00.IN/countries
efectivo de derechos de esta población.395 De hecho, el cálculo del rezago en atención a la
población desplazada fue cercano a los 4 billones de pesos de 2005.396
Junto con la realización del Censo Nacional de Población, que sufrió importantes
modificaciones derivadas de los cambios abruptos en la dirección del DANE, se impulsó
una Misión para la Erradicación de la Pobreza, tarea que el gobierno empezó a acometer de
manera prioritaria, en el propósito de demostrar que así como se había trabajado
exitosamente en seguridad y se había recuperado la senda de crecimiento económico, no se
había olvidado el propósito social.
En términos económicos y sociales, el Gobierno podía mostrar resultados importantes,
especialmente si se comparaban con la situación recibida en 2002. Obviamente, expertos y
especialistas señalarían que tales logros hubiesen podido ser mayores y que ciertas
decisiones de política fiscal habían desaprovechado condiciones para resolver situaciones
estructurales. En particular, se indicaba la creciente politización de los programas de
subsidios condicionados, así como haber mantenido mecanismos de negociación clientelar
con los líderes políticos regionales y locales para asegurar sus apoyos. Los avances en
universalización de la oferta en salud y educación resultaban innegables, aunque temas
como la calidad y la sostenibilidad, especialmente de la salud, resultaran cuestionables y
estuviesen cocinando problemas de fondo. Otras políticas, como la de empleo, pese a las
medidas inicialmente tomadas, parecían poco eficaces y las cifras de desempleo se
mantenían relativamente altas. Los esfuerzos de formalización, así como los de aportes a
seguridad social de los trabajadores independientes estaban en curso, con logros y
estancamientos. En lo relativo a la inversión, parecía evidente la disposición del gobierno
para hacer concesiones importantes con tal de atraer la de carácter extranjero
principalmente. Y los cambios en la regulación de la búsqueda y explotación de petróleo
parecían dar buenos resultados, apalancando junto con el carbón el buen rumbo de la
economía para entonces.
En conclusión, entonces, este segundo período, marcado por las coyunturas de cierre de las
negociaciones de paz y retoma del Caguán y por la culminación de las desmovilizaciones
de los bloques que conformaban las AUC, presenta claramente un momento diferente en el
desarrollo del conflicto, en un contexto de recuperación política, social y económica
importante, aunque con significativos asuntos polémicos y de tensión en su interior. Para
mediados de 2006, la situación de la Fuerza Pública resultaba claramente mejor que cuatro
años atrás y desde las operaciones y comandos conjuntos, con un rol muy significativo de la
Fuerza Aérea en mantener la ventaja estratégica y táctica frente a las guerrillas, la cuestión
ahora se planteaba en términos de consolidar lo alcanzado y, como lo señalaría más
adelante el General Padilla de León cuando fue Comandante General de las Fuerzas
Militares, alcanzar el fin del fin del conflicto.
4.3 Del final de la desmovilización de las AUC a un nuevo ciclo de negociación, ahora
con las FARC, 2006-2012
395
Acnur, Balance de la política pública para la atención integral al desplazamiento forzado en Colombia,
enero 2004-abril 2007, (Bogotá: ACNUR, 2007); Leal, op.cit. (2006).
396
DNP, Conpes 3400, “Metas y priorización de recursos presupuestales para atender a la población
desplazada por la violencia en Colombia”, versión aprobada, (Bogotá: DNP: DJS-GEGAI, DDS, DDTS,
DDE, DDUPA, DIFP, DDRS, OAJ, DEPP MHCP: DGPPN, noviembre 2005).
El proceso de desmovilización de las Autodefensas Unidas de Colombia culminó con la de
los hombres del Bloque Elmer Cárdenas agrupación comandada por Alias “El Alemán”,
proceso que se surtió entre el 12 de abril y el 16 de agosto de 2006. 397 Para entonces, la
situación de los desmovilizados y, en general, del proceso de Justicia y Paz se caracterizaba
por varios aspectos simultáneos. De una parte, y en relación con los máximos responsables
detenidos, el inicio de las Audiencias previstas por procedimientos, contemplados en la
Ley 975 de 2005 y enmarcables dentro de la Justicia Transicional, habían comenzado a
implementarse: Unidad de Justicia y Paz y Tribunales de Justicia y Paz.
Este proceso, si bien abría puertas para la participación de las víctimas con miras a la
debida reparación, no estuvo exento de críticas que finalmente condujeron a su reforma en
la ley 1592 de 2012. La práctica en los Tribunales ha llevado a otorgar una especial
relevancia a la verdad como medida en el marco de la justicia transicional, más allá de su
consagración inicial, con fuertes visos retóricos398, a lo que se suman lecturas críticas
acerca del alcance de la confesión y la entrega de bienes con fines de reparación 399.
Simultáneamente, se hizo notoria la gestión de la ACR, posibilitada por la consecución de
importantes recursos de cooperación, la cual tendría la responsabilidad de cumplir con los
compromisos estatales y gubernamentales para hacer viables las tres fases previstas: la
desmovilización, el desarme y la reintegración. Por la dimensión de la población incluida
en el proceso, que sumados con los desmovilizados individuales dio una cifra cercana a las
50 mil personas al cierre de 2006,400 se requirió de un enorme esfuerzo de gestión y
articulación desde lo nacional para sacar adelante el proceso que, de todos modos, enfrentó
problemas o bien de abandono de los programas y políticas previstas, como de pertinencia
y oportunidad frente a las necesidades de la población objeto. Finalmente, con la creación
de la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación, tanto la cuestión de la
reparación, como la de la verdad, las víctimas y la reconciliación adquirieron una
relevancia que hasta entonces no habían tenido.

397
Ronderos, op.cit., (2015) 369-378.
398
Al respecto el experto internacional Felipe Gómez Isa ha afirmado: “En relación al derecho a la verdad, es
evidente que la Ley de Justicia y Paz se quedó muy lejos de lo que hubiera sido deseable. Esto ha sido en gran
parte reconducido por la decisión de la Corte Constitucional de mayo de 2006 sobre la base de los estándares
internacionales cada vez más desarrollados en esta materia. Pero una vez más, y a pesar de prometedoras
formulaciones del principio 28, los mecanismos para hacer efectivo este derecho resultan del todo
inapropiados e insuficientes. El artículo 7 de la Ley realiza una vigorosa afirmación del derecho a la verdad
cuando afirma que “la sociedad, y en especial las víctimas, tienen el derecho inalienable, pleno y efectivo de
conocer la verdad sobre los delitos cometidos por grupos armados organizados al margen de la ley, y sobre el
paradero de las víctimas de secuestro y desaparición forzada.” Sin embargo, esta esperanzadora disposición
no va acompañada de adecuados instrumentos para darle efecto. Felipe Gómez Isa, Desmovilización
paramilitar en Colombia: Entre la paz y la justicia, Documento de Trabajo 57, (Bogotá: FRIDE, 2008), 8-9.
399
Respecto a los bienes afirmó Gómez Isa: “La propia Corte (Constitucional) es consciente de las enormes
dificultades que entraña la cuestión de determinar con total certeza los bienes de que disponen los jefes
paramilitares. A su juicio, “resulta verdaderamente difícil distinguir todos los bienes que han sido fruto de la
actividad legal de aquellos fruto de la actividad ilegal. Usualmente los bienes obtenidos ilícitamente han sido
escondidos o trasladados a testaferros o incluso a terceros de buena fe a través de los cuales “lavan” los
correspondientes activos.” Este va a ser uno de los principales obstáculos a la dura tarea de hacer prevalecer la
justicia, la verdad y la reparación de las víctimas en todo este proceso” Ibid.
400
DNP, Plan Nacional de Desarrollo: Estado comunitario: Desarrollo para todos, Tomo I (Bogotá: DNP-
2007) 95-98.
Como se señaló, pese a ser el mismo presidente, arrancó un nuevo gobierno con nuevos
ministros, viceministros, directores de departamentos administrativos, consejeros
presidenciales. Algunos funcionarios, como la ministra de Educación, permanecieron
durante los ocho años. Y con menos fervor, nuevas personalidades y alianzas, el gobierno
consiguió mantener una coalición de gobierno en el Congreso, bastante sólida para el
período que arrancaba. En ello, ayudó que la nube de partiditos uribistas se decantara hacia
no más de cuatro con un predominio del Partido de la U. La economía, en momento muy
favorable con índices de crecimiento incluso superiores a los promedios históricos del país,
se aprestaba a sufrir procesos dolorosos derivados de las crisis globales que se sumarían
desde entonces en los países de Europa Occidental y en Estados Unidos.
El Gobierno diseñó su Plan Nacional de Desarrollo bajo la consigna de Estado
comunitario; desarrollo para todos, en un abigarrado y extenso compendio de propuestas
que de nuevo tuvo como primer capítulo y eje temático la consolidación de la seguridad
democrática. Este documento tuvo como referentes tanto el de prospectiva a 2019, antes
mencionado, como herramientas de reciente uso como lo fue el Marco Fiscal de Mediano
Plazo, preludio de la regla fiscal, que le permitió al equipo económico fijar cifras de
referencia para el presupuesto público del orden nacional, especialmente en lo relativo a
funcionamiento e inversión, pero también con consideraciones importantes sobre las
vigencias futuras, y otros compromisos como los relativos a los pasivos por pensiones, por
demandas contra el Estado y por la deuda pública. En cualquier caso, a diferencia de la
austeridad prevaleciente en el anterior plan, se incrementó de manera importante la
inversión pública en distintos rubros. Conservando el énfasis en seguridad como punto de
partida, pero sin las restricciones fiscales, se intentó fortalecer la política social de amplio
espectro, ampliando y profundizando los programas de subsidios condicionados y
generando mecanismos como la Red Juntos, para tener información e indicadores sobre la
situación de los sectores pobres y vulnerables, incluidos los desplazados. En el ámbito
económico y empresarial, la consigna que se mantuvo (con el predominio de precios
favorables para el petróleo, el carbón y otros bienes del sector primario, que permitían
superar los escollos de la revaluación todavía presente) fue la de atraer y garantizar la
inversión extranjera a partir de la generación de incentivos, prebendas y concesiones muy
favorables para los capitales interesados.
En lo que sigue, se va a delinear el período más allá de la culminación del segundo
gobierno del presidente Uribe. Por ello, las temáticas planteadas intentan recoger las
continuidades y cambios con el cierre de la alternativa de una segunda reelección inmediata
y la elección de Juan Manuel Santos como el presidente encargado de mantener y cuidar el
legado de los gobiernos de Álvaro Uribe. En una primera parte se aborda aquello que se
consideran los logros y conquistas en el ámbito de la seguridad y la resolución del conflicto
armado no internacional hasta la culminación del segundo gobierno de Álvaro Uribe Vélez.
En una segunda parte se incluye la continuidad y cambios que implica el primer Gobierno
de Juan Manuel Santos en la materia, hasta el proceso que condujo a abrir negociaciones
con las FARC, coyuntura con la cual se cierra el período bajo análisis. En una tercera parte
se examinan los grandes aspectos que caracterizaron el segundo mandato del presidente
Uribe, el impulso a una segunda reelección y la elección y primera etapa de gobierno del
presidente Juan Manuel Santos. En una cuarta parte, se presta atención a los cambios
significativos en el talante y el estilo de gobierno y presidencial, así como en la
conformación y operación de la coalición de gobierno; y se cierra con una mirada a la
cuestión partidista; se revisa, también, lo sucedido con el sistema de partidos y las
elecciones regionales. En una quinta parte se examinan, desde la perspectiva de
introducción de aspectos clave para la política pública relacionada con los efectos e
impactos del conflicto, lo que va de la Ley de Justicia y Paz a la Ley de Víctimas y
Restitución de Tierras, acompañada además por procesos de construcción y reconstrucción
de diseños institucionales para afrontar los desafíos nacientes. En una sexta parte se
examinan las apuestas y desempeño de la economía. Y en una séptima parte se revisa lo
sucedido en lo social, caracterizado por una mejora continuada de los principales
indicadores.

4.3.1 La consolidación de la Seguridad Democrática: objetivos de alto impacto, resurgir

de la violencia
El sector seguridad y defensa estuvo marcado por la llegada al ministerio de Juan Manuel
Santos quien, con sus dos viceministros iniciales, Juan Carlos Pinzón y Sergio Jaramillo,
posteriormente Ministro de Defensa y Alto Comisionado para la Paz del primer gobierno de
Santos respectivamente, lideró un amplio programa de reforma del Ministerio y las Fuerzas,
en la perspectiva de remover obstáculos y cuellos de botella que, en lo administrativo, la
gestión, lo logístico y operacional se seguían presentando. El carácter comprensivo de la
tarea iniciada se hizo manifiesto en varios documentos internos de trabajo, pero alcanzaría a
quedar plasmado en las bases del Plan Nacional de Desarrollo, Estado Comunitario:
desarrollo para todos,401 así como en la Guía de Planeamiento Estratégico, 2007-2010.402
Implicó desde una reforma de la estructura interna del Ministerio, dando origen a un tercer
viceministerio, como la adopción de instancias que apuntaban a hacer realidad la gestión
unificada y conjunta en muy diversos frentes.
Varios de los propósitos iniciales ya para 2007 estaban en curso: a la reestructuración del
Ministerio,403 hay que sumar el hecho de que cada vez más dependencias con carácter
401
Departamento Nacional de Planeación, Estado Comunitario, op.cit. (2007), 45.
402
Ministerio de Defensa Nacional, Guía de Planeamiento Estratégico, 2007-2010 (Bogotá, Ministerio
Nacional de la defensa, 2007).
403
La reestructuración previa, que incluyó la creación del Viceministerio de Defensa hasta entonces
inexistente y que introdujo cambios sobre la estructura desarrollada en la reforma de ministerios e institutos
descentralizados en 1971, se adelantó mediante el decreto 1512 de 2000 que modificó la estructura del
Ministerio de Defensa Nacional con miras a enfrentar los retos del nuevo milenio. El decreto 49 de 2003 creó
el segundo viceministerio. El decreto 4481 de 2008, el tercer viceministerio. En términos del personal, sus
competencias, clasificación, requisitos, el decreto 1666 de 2007 establece en detalle todo lo correspondiente.
Leal, op.cit. (2006) 211-213, 214; véase también Joaquín Romero, “Dinámica del cambio organizacional del
Ministerio de Defensa de Colombia desde la perspectiva de la ciencia política y la teoría organizacional (1990
-2002)” (EBOOK) (Bogotá: Hipertexto, 2009). Como se señala en la página donde fue consultado, “Este
trabajo surge como consecuencia de la investigación llevada a cabo sobre la relación entre la Política de
Seguridad y Defensa y los cambios organizacionales del Ministerio de Defensa de Colombia, en la cual se
elaboró el ensayo denominado “Hacia la construcción de una Política Nacional de Seguridad y Defensa”
(Romero, 2004). Del ensayo mencionado se concluyó, entre otros, que considerando una serie de variables el
Ministerio de Defensa colombiano, en el período de 1990-2002, tuvo pocos cambios organizacionales. Ello,
pese a que en el mismo período se dieron importantes modificaciones en el entorno institucional, en términos
de cambios en la Política de Seguridad y Defensa, en los arreglos interinstitucionales a nivel vertical y
decisorio quedaron definitivamente en manos de funcionarios civiles: secretaría general,
oficina de planeación, oficina jurídica. A los dos viceministerios existentes, Viceministro
para la Estrategia y Planeación y Viceministro para las Políticas y Asuntos Internacionales,
se sumó el Viceministro del Grupo Social Empresarial del Sector Defensa (‘GSED’) y
Bienestar que recogía al conjunto de entidades adscritas y vinculadas, inicialmente a cargo
del General (RA) Tapias. Para acompañar este proceso, el gobierno impulsó una reforma
tributaria que, por la vía del impuesto al patrimonio (Ley 1111 de 2006),404 le fue asignada
casi en su totalidad al sector. De tal forma, las transformaciones, los ajustes, los rediseños
en todos los aspectos fueron financiados a partir del año 2007 con relativa flexibilidad.
Adicionalmente, para asegurar la transparencia y eficiencia de los procesos, el Ministerio
lideró un equipo calificado de empresarios y figuras públicas relevantes que acompañó las
principales decisiones de inversión y contratación. En tal sentido, se culminaron procesos
como los de creación de la Agencia Logística de las Fuerzas Militares, 405 dirigida a mejorar
y abaratar la compra de los ingentes suministros que en todas las áreas requería y requiere
el sector.
Pero mientras se avanzaba en estos aspectos, simultáneamente, el Ministerio expedía la
Política Integral de DDHH y DIH del Ministerio de Defensa Nacional406. Se recogía así el
clamor de distintas instancias internacionales y de la sociedad civil, por un compromiso
institucional decidido en la materia. Insistía, igualmente, en la redacción y presentación de
una ley de defensa y seguridad nacional que incluía un nuevo plan de guerra, iniciativa que
se trabajó por más de dos años con el liderazgo del viceministro Pinzón, pero que
finalmente no tuvo un resultado exitoso en el Congreso.
En el terreno específicamente del conflicto, y a instancias del CCAI, la línea predominante
en un comienzo fue la de dar inicio a una nueva fase de la seguridad democrática, planteada
en términos de consolidación de lo alcanzado. Se hablaba, por ello, de señalar fases
diversas en las intervenciones territoriales que permitieran pasar de la recuperación militar-
policial, a una presencia estatal sostenida, incluida la justicia y la convivencia, hasta llegar
al anhelo de generar oportunidades de desarrollo, dentro de actividades legales, en los
territorios y poblaciones intervenidas. Este enfoque llevó a hablar de la Doctrina de Acción
Integral, como sustituto definitivo de la versión criolla de la Doctrina de Seguridad
Nacional que infundió un modo institucional de afrontar el conflicto armado no

horizontal con el gobierno, así como en la estrategia y el accionar de la guerrilla”. Se puede consultar en
http://www.tagusbooks.com/leer?li=1&isbn=9789584459718
404
www.icpcolombia.org/archivos/seguimiento/ley_1111_2006
405
Agencia Logística de las Fuerzas Militares. Tiene por objeto ejecutar las actividades de apoyo logístico y
abastecimiento de bienes y servicios requeridos para atender las necesidades de las Fuerzas Militares (Decreto
4746 de 2005, artículo 6).
406
Ministerio de Defensa Nacional, Política Integral de DDHH y DIH del Ministerio de Defensa Nacional
(Bogotá: MDN, 2007). Consultado en https://www.fac.mil.co/sites/default/files/Politica_DDHH_MDN.pdf.
La elaboración de esta política tuvo, entre sus antecedentes, acuerdos con la ONU en el 2006 para precisar
reglas de enfrentamiento. Así, comenzó la revisión de los manuales y reglamentos y su transverzalización a
los DDHH y DIH, ejercicio que lideró Reinaldo Botero (fallecido) y una comisión de generales retirados con
la Universidad Militar Nueva Granada. Allí se abordó de manera importante la formalización de los asesores
jurídicos operacionales y, en general, el fortalecimiento del derecho operacional. Igualmente, se retomó la
revisión del régimen disciplinario, asunto no concluido. Agradecemos a Jean Carlo Mejía la información y
anotaciones al respecto.
internacional vigente en el país, con sus variaciones407. Se planteó, incluso, la necesidad de
desarrollar experiencias piloto en la materia, una de las cuales fue la de La Macarena en la
cual se concentró la atención de las diversas entidades involucradas, de los distintos niveles
de gobierno y de los recursos nacionales y de la cooperación para establecer metas y logros
medibles. Se habló entonces de los Centros de Fusión408. Con ello, se pensaba posible
romper definitivamente los ciclos asociados a la presencia de los grupos armados
organizados ilegales que encontraban en las actividades ilícitas un incentivo importante y
que se retroalimentaba beneficiosamente para mantener instancias de control e influencia
en tales regiones.
Mientras esto sucedía, políticas como la de erradicación manual alcanzaban cifras
importantes, más que complementarias de la aspersión aérea.409 Sin embargo, aun con los
esfuerzos por lograr que estas actividades pudiesen blindarse, los grupos armados
organizados ilegales recurrieron crecientemente al uso de minas antipersonal y artefactos
explosivos improvisados, afectando la expansión y alcance de estos programas. No sobra
reiterar que a esta violación flagrante a lo establecido en la Convención de Ottawa de
1997,410 por la afectación producida sobre la población civil, habría que agregar la agravada
situación de reclutamiento forzado de niños, niñas y adolescentes, asunto en el cual
incurrieron sin ningún atenuante tanto guerrillas como grupos de autodefensas ilegales.
Y en relación con la paz, el Gobierno alcanzó a adelantar gestiones que incluyeron, al
comienzo de su segundo período, un cambio en el lenguaje y una aparente flexibilización
de condiciones frente a las FARC.411 Sin embargo, la explosión de un carro bomba en la
Escuela Superior de Guerra el 19 de octubre que, por fortuna, no produjo víctimas fatales
aunque sí cerca de 3 decenas de heridos, echó para atrás los todavía tímidos intentos.

407
Aunque es un tema de amplia discusión, se ha sostenido en este y otros trabajos, que nuestra Fuerza
Pública y, en particular, las Fuerzas Militares adoptaron, como en el resto del continente, la Doctrina de
Seguridad Nacional como eje de referencia para enfrentar al comunismo y al enemigo interno, explícitamente
manifiesto en los grupos guerrilleros, pero presente por muchas otras vías. Como es obvio, en Colombia se
adoptó y adaptó a las condiciones, características, capacidades y posibilidades, pero sin duda tuvo un impacto
en el modo de organización y desempeño de sus funciones. Aunque tal Doctrina se corresponde con la Guerra
Fría y ya no tendría vigencia, se ha planteado que en Colombia, por la vigencia del conflicto armado no
internacional, ha perdurado y, en un cierto sentido, marca la formación y consideración de los miembros de
las fuerzas en relación con enemigos y amenazas. Es, en tal sentido, que aun con superposiciones y
entrecruzamientos, la Doctrina de Acción Integral ha tratado de formularse e implementarse en un claro
esfuerzo por sustituir definitivamente y dejar atrás los legados de la DSN.
408
Véase, como ejemplo, Coronel William Antonio Grisales Ossa (Coordinador Policial Plan Consolidación
de La Macarena) , “Seguridad Democrática: consolidación integral” (Bogotá: CCAI-Plan de Consolidación
de La Macarena-Centro de Fusión Integral, presentación en power point, s.f.), consultada en
http://oasportal.policia.gov.co/portal/page/portal/UNIDADES_POLICIALES/Direcciones_Apoyo_servicio/Di
reccion_nacional_escuelas/XII_CONGRESO_CASUISTICA/PRESENTACIONES/aplicacion_policial_sd.pd
f
409
En el documento mencionado de las Bases del Plan, se habla de casi 100 mil hectáreas de erradicación
manual como complemento a las casi 800 mil asperjadas. Véase DNP, Plan Nacional de Desarrollo, op.cit.
(2007) 54.
410
Convención sobre la prohibición de las minas antipersonal, conocida como Convención de Ottawa de
1997, dado que allí se firmó. Véase https://www.icrc.org/spa/assets/files/other/p0846-es.pdf
411
Véase, como ejemplo, http://www.nacion.com/archivo/Uribe-FARC-cerca-negociacion-
secuestrados_0_857514321.html. A finales de septiembre parecía haber nuevas condiciones de posibilidad
con la facilitación de tres países europeos: Francia, Suiza y España.
Menos de un año después y a instancias del recién electo primer ministro francés, Nicolás
Sarkozy, se dio la liberación de Rodrigo Granda, el 4 de junio de 2007, cuando estaba preso
en Colombia producto del operativo coordinado con autoridades uniformadas venezolanas,
pero inconsulto con las altas esferas de la política de ése Estado, en diciembre de 2004, en
un hecho que generó tensiones y rupturas con el gobierno del hermano país.
A mediados del 2007 y mientras se procesaba la liberación de Rodrigo Granda, miembro de
importancia en la cúpula de las FARC, el país se vería sacudido por la noticia del asesinato
de los diputados a la Asamblea del Valle, tomados como rehenes desde el primer semestre
de 2002. Ello propició la primera marcha masiva auspiciada por el Gobierno para condenar
lo sucedido. Pero por ello mismo, el tema de los secuestrados se constituyó en asunto de
permanente atención en la agenda gubernamental. En lugar de las negativas iniciales a
cualquier intento de liberación negociada, lo que seguiría fue la inclusión de Hugo Chávez,
Presidente de Venezuela, Piedad Córdoba y, faltó poco, de Lula da Silva, entonces
presidente de Brasil, para posibilitar la liberación de los secuestrados como primer paso
hacia cualquier intento de negociación. A pocos meses luego de la visita del presidente
Hugo Chávez a Colombia y su estadía en la casa de recreo de Hato Grande y con el
presidente Álvaro Uribe como anfitrión, la facilitación se rompió y hasta las relaciones con
Venezuela quedaron en entredicho. Todo esto sucedió en el lapso de cuatro meses, entre
agosto y noviembre de 2007. Aun con la ruptura, el año terminaría con lo sucedido
alrededor de la liberación de Clara Rojas y Consuelo González, en poder de las FARC
desde comienzos de la década, así como de Emanuel, el hijo en cautiverio de la primera,
que concitaría la atención nacional e internacional en plenas festividades de fin de año.
Finalmente, la facilitación internacional logró que se cumpliera con la liberación de las dos
secuestradas y se hiciera público lo sucedido con el niño.412
De la discusión y hechos alrededor del acuerdo humanitario y la liberación a cuentagotas de
los secuestrados, se pasó a las acciones de carácter militar contra los grupos armados
organizados de carácter insurgente y, específicamente, de las FARC. Ello implicó, incluso,
cambios en las cúpulas de las distintas fuerzas, particularmente de la Policía, con el objeto
de que el Gobierno contara con la alta oficialidad más calificada para el redireccionamiento
de las acciones en contra de estos grupos. Cabe recordar que se nombró como Comandante
General de las Fuerzas Militares al general Fredy Padilla de León, mientras en el Ejército
quedaba como comandante el general Mario Montoya; entre tanto, en la Policía se removía
buena parte de la cúpula para nombrar al general Oscar Naranjo. Se lograba, así, estabilizar
una cúpula, proceso no conseguido durante todo el primer gobierno.
Cabe indicar que, si bien con el desarrollo de la seguridad Democrática se había quebrado
las tendencias al alza, tanto de acciones (secuestro, homicidio) como de la percepción de
inseguridad, la intensidad del conflicto seguía siendo relativamente alta, especialmente
concentrada en zonas rurales alejadas, en las cuáles había disputas por corredores
estratégicos y negocios ilícitos.413 No obstante, las distintas fuentes que hacen seguimiento

412
http://www.derechos.org/nizkor/colombia/doc/paz/ permite un seguimiento a variados artículos de prensa
que permiten hacer un recuento de los hechos aquí sintéticamente mencionados y, comprensivamente,
ordenados para su consulta tanto temática como por fechas.
413
Camilo Echandía, “Dinámica de la violencia organizada en Colombia”, en Beatriz Castro (compiladora),
La sociedad colombiana: cifras y tendencias (Cali: Facultad de Ciencias Sociales y Económicas,
detallado a ello, indican cómo en 2008 hay un reflujo importante, en parte potenciado por la
presencia más notoria de las bandas criminales emergentes, Bacrim, en los territorios que
los bloques de las AUC habían dejado sin control. Ello aplica también para las FARC y el
ELN aunque se mantenga aquello de una menor capacidad armada y de daño. Por lo
mismo, 2005, 2006 y 2007 van a figurar como los años con más siembra de minas
antipersonal y artefactos explosivos improvisados en sus territorios de influencia. Por lo
mismo, el número de víctimas, tanto civiles como militares, colocaron al país como uno de
los dos con más nuevas víctimas por año.414
Hacia finales de octubre de 2007 fue importante el conjunto de operaciones en contra de
Gustavo Rueda Díaz, alias Martín Caballero, que culminaron con su muerte y la
eliminación de la retaguardia que habían conservado las FARC en los Montes de María.
Esta operación, con importante participación de la Fuerza Aérea Colombiana, fue preludio
de lo que se concretaría de manera más clara en 2008.
En este contexto, el conflicto fue objeto de varios hechos de relevancia dentro de la
dinámica de conseguir objetivos de alto impacto, aunque fue muy importante, como
mensaje de la sociedad a los grupos armados organizados y especialmente a las guerrillas,
las multitudinarias marchas del 4 de febrero de 2008 para rechazar el hecho de que las
FARC continuaran secuestrando y mantuvieran en cautiverio durante años y en condiciones
absolutamente violatorias del DIH y de cualquier sentido de la dignidad humana.
El 1º de marzo de 2008 en la operación militar ofensiva en contra del miembro del
secretariado de las FARC Luis Edgar Devia Silva, alias Raúl Reyes, en la frontera con el
Ecuador; y el desarrollo el 2 de julio la Operación Jaque, en la cual se pudo liberar a la
excandidata presidencial Ingrid Betancourt, a tres contratistas norteamericanos y a 11
militares y policías que llevaban más de seis años en poder de las FARC, son dos acciones
que señalan un punto de quiebre en el desarrollo del conflicto. Las repercusiones por la
muerte de Reyes fueron múltiples y complejas: desde la ruptura de relaciones con Ecuador
y tensiones con Venezuela, pasando por diversos esfuerzos e instancias para contener la
ruptura que se concretó en la reunión de presidentes de la región, hasta la meridiana
claridad presidencial y ministerial en relación con lo sucedido, y los efectos posteriores con
los contenidos del computador de Raúl Reyes que, tiempo después, la Corte Suprema de
Justicia no consideraría pertinente como prueba.
También por esa época se dio la muerte de Manuel de Jesús Muñoz Ortiz, alías Iván Ríos,
miembro del Secretariado de las FARC, a manos de sus propios hombres, quienes para
asegurar la recompensa ofrecida por el gobierno entregaron la mano que le cortaron.

Departamento de Ciencias Sociales. Universidad del Valle, 2010) y Camilo Echandía, Eduardo Bechara e
Irene Cabrera Nossa, “Colombia: Estado del conflicto armado al final de la administración de Álvaro Uribe”,
en Hans Mathieu y Catalina Niño (editores), Anuario 2010: Seguridad regional en América Latina y el
Caribe, (Bogotá: FESCOL, 2010)
414
DNP, Plan Nacional de Desarrollo, op.cit. (2007) 91-92; Echandía, et.al., op.cit., (2010) 149-150; Camilo
Benitez, “Elementos para dimensionar la contaminación de minas antipersonal en Colombia”, Programa
Presidencial para la Acción Integral contra Minas Antipersonal 3 (Bogotá: Vicepresidencia de la República –
Editora Social, 2010) 26.
Luego de acciones que habían tenido un componente de acción y recuperación de índole
más territorial y en relación con la dinámica regional del conflicto, ahora se veían acciones
exitosas gracias a la precisión de los ataques aéreos y que tenían un mayor alcance: un
significado militar indudable y un componente político innegable.
Por el lado de la desmovilización, a finales de 2006 los máximos responsables del ala
militar de las AUC anunciaron su salida del proceso por supuestos incumplimientos del
Gobierno, lo que llevaría a su posterior reclusión en prisiones de alta seguridad. En estos
ires y venires, en mayo de 2008 y cuando los procesos en el marco de la ley de justicia y
paz contra varios de ellos estaban en curso, se decidió su extradición a Estados Unidos.415
Cabe indicar que la desmovilización individual de miembros de las FARC y el ELN se
mantuvo todos estos años, requiriendo de los aprestamientos institucionales para su
atención.
El ámbito de la seguridad, a finales del 2008 y comienzos del 2009, estuvo marcado por el
escándalo de los denominados “falsos positivos”, que obligaron a una investigación y toma
de decisiones inmediata con el ánimo de limitar los efectos de tan delicada situación,
aunque unas infortunadas declaraciones presidenciales aumentaron el tono del escándalo
que se sumó a otros ya en curso. La respuesta, con un fuerte impacto mediático, consistió
en retirar a un conjunto de oficiales y suboficiales aparentemente implicados, luego de una
rápida investigación interna liderada por la Inspección General de las Fuerzas Militares,
haciendo uso del poder discrecional aprobado para este tipo de medidas416.
Hacia el mes de mayo de 2009, y en la medida en que se cumplían los plazos para no
inhabilitarse para la candidatura presidencial, se hizo notorio el relativo distanciamiento
entre el presidente Uribe y su ministro de Defensa, Juan Manuel Santos. En efecto, urgido
de renunciar con un guiño mínimo en torno a su candidatura en caso de no conseguirse la
opción de la segunda reelección consecutiva, el ministro espero hasta la fecha límite y
renunció sin ninguna manifestación por parte del presidente. Lo reemplazó Gabriel Silva
Luján, exgerente de la Federación Nacional de Cafeteros. Algo semejante, pero en
dirección contraria se dibujó con el exministro Andrés Felipe Arias, para quien no faltaron
elogios y reconocimientos.
Las acciones del conflicto entraron definitivamente en una relativa tendencia a la baja,
aunque en una dimensión mucho menor a lo que se quería publicitar a la opinión pública.
Si bien se presentaba como inminente y próximo el fin de los grupos armados organizados,
“el fin del fin”, la realidad en las regiones y por el nivel que era necesario sostener de
presencia y acciones, no era para nada menor.417 El sector seguridad estaba en pleno
proceso de implementación de las reformas institucionales, administrativas y logísticas,
mientras recibía los recursos de la reforma tributaria previamente aprobada.
Aunque sin perspectivas de negociación ciertas, el Gobierno mantuvo canales de
comunicación con las FARC y el ELN. Con las primeras, especialmente para conseguir la
liberación de secuestrados en distintos momentos, con distintos facilitadores y
415
González, op.cit. (2014) 455; Ronderos, op.cit. (2015) 374-375.
416
Sobre el escándalo de los falsos positivos, véase “Las cuentas de los falsos positivos”, en Semana (Bogotá,
27 de enero de 2009); http://www.verdadabierta.com/especiales-v/2015/falsos-positivos/
417
Echandía, op.cit., (2010) y Echandía, et.al., op.cit. (2010) 145-153.
reaccionando a la creciente presión de la sociedad contra este flagelo. Empero, el último
año del segundo Gobierno de Uribe, es decir, 2010, resultaría evidente que no había espacio
ni voluntad de ninguno de los lados para que tomara fuerza una negociación que condujera
a la paz. En un cierto sentido, para las guerrillas resultaba claro que cualquier proceso de
negociación tendría que esperar al nuevo gobierno. Entre tanto, la confrontación se
desplazó hacia las fronteras e, inevitablemente, se incrementaron las tensiones con el
vecindario en una perspectiva de aislamiento que se hizo manifiesta con el rechazo
unánime a la ubicación de bases militares norteamericanas en territorio colombiano. La
activación de diversos mecanismos binacionales empezó a mostrar alternativas y resultados
variados frente a la problemática.418
Por su presencia en las acciones criminales a nivel regional y local, las Bacrim empezaron a
concitar la atención de la opinión y a requerir decisiones y acciones en su contra. Con
dificultad, pues en términos de doctrina no era claro cómo combatirlas, las fuerzas
comenzaron a compartir información y se desarrollaron las primeras acciones
institucionales en su contra. El impacto inicial, para 2008 y 2009, se evidenció en el
aumento del homicidio en diversas regiones y municipios, aunque evidentemente las
masacres habían disminuido.419
Al finalizar el segundo período de Álvaro Uribe, es innegable que hubo un evidente
fortalecimiento del Estado y la Fuerza Pública, aunque las guerrillas conservaron capacidad
para establecer acciones que afectan a ésta, pero sobre todo a la población civil, sin
aproximarse siquiera a la posibilidad de desafiar desde las armas a su enemigo histórico.
No obstante, para ese momento, en determinadas regiones todavía superan la iniciativa
estatal y de la Fuerza Pública. Así mismo, el uso de las MAP, MUSE y AEI y del
reclutamiento forzado de niños, niñas y adolescentes se conservaron como modos de
operación relativamente exitosos frente a la pérdida de fuerza con otros mecanismos y
estrategias. Las negociaciones con las AUC y su proceso de DDR, sujeto a los avatares del
encarcelamiento y extradición de los cabecillas, así como a ajustes normativos en lo
previsto en la Ley de Justicia y Paz, siguieron su curso. El fin del fin, la eliminación de los
agentes no estatales del conflicto, parecía estar más cerca y era un hecho la contención de
la guerrilla en su pretensión de tomar el poder, pero no acaba de concretarse. En estas
condiciones, se dio el relevo presidencial.

4.3.2 Juan Manuel Santos al poder: se conserva y consolida el modelo ensayado

En términos del sector seguridad y defensa, el gobierno de Juan Manuel Santos, 2010 –
2014, inició con el nombramiento del primer ministro de Defensa, que constituyó una señal
interesante de un orden de prioridades algo diferente, al menos al comenzar la gestión. El
político cercano al uribismo, Rodrigo Rivera, condujo la cartera durante un año, sin estar
realmente incluido en los circuitos de decisión del Alto Gobierno. Ello cambió con el
nombramiento de Juan Carlos Pinzón en 2011, de la entraña del presidente. En todo caso, lo

418
Echandía, op.cit., (2010) y Echandía, et.al., op.cit. (2010) 143-168.
419
Echandía, op.cit., (2010) y Echandía, et.al., op.cit. (2010) 143-168.
cierto es que la intensidad del conflicto fue en descenso, aunque hechos eventuales ponían
en alerta a los responsables.420
De entrada, pocas semanas después de la posesión, el estallido de un carrobomba cerca a
los estudios de una de las principales cadenas radiales y en un sector de significación para
la actividad económica y pública de la ciudadanía bogotana, generó la sensación de retorno
de los actos de terrorismo. No obstante, la situación pareció congelarse sin nuevos hechos
hasta que se dio, en septiembre de 2010, la noticia del ataque aéreo en que se dio muerte a
Víctor Julio Suárez Briceño, alias “Mono Jojoy”, miembro del Secretariado de las
FARC.421 Con un cuidadoso trabajo de inteligencia, sumado al esfuerzo conjunto de las tres
fuerzas y la policía, y una destacada participación de la Fuerza Aérea Colombiana, se logró
esta intervención que, sin lugar a dudas, impactó la estructura política y militar de esta
guerrilla. En enero de 2011, alias Alfonso Cano, sucesor de “Tirofijo” como máximo jefe
de esta agrupación, advirtió al país sobre un incremento en el accionar guerrillero.
Así sucedió también a comienzos del 2011 con el asesinato de dos estudiantes
universitarios en el departamento de Córdoba a manos de las Bandas Criminales allí
presentes.422 Ello se constituyó en una prueba de fuego sobre el manejo que necesariamente
había que darle a este fenómeno, subproducto de la incompleta negociación con los grupos
asociados a las AUC. Las discusiones sobre la reforma a la doctrina operacional y los roles
y misiones de cada fuerza no se hicieron esperar, dado que inicialmente parecía un
fenómeno ajeno al accionar propio de las Fuerzas Militares.
Lo paradójico de la situación obedecía al hecho de que en la práctica había una continuidad
de lo relativo a la consolidación y mejoramiento de la seguridad democrática, tal cual había
sido desarrollada previamente. Sin embargo, desde temprano en el cuatrienio, diversos
sectores de la ciudadanía, de los gremios, de la academia comenzaron a distanciarse del
presidente Santos y a señalar su incapacidad e ineficiencia en materias de seguridad,
mientras aumentaban los señalamientos sobre posibles concesiones, negociaciones,
rendiciones frente a este grupo armado organizado. El descontento se hizo sentir
paulatinamente en las regiones que, azotadas por fenómenos como la minería ilegal, el
narcotráfico, el microtráfico y, sobre todo, la extorsión cada vez más abierta por parte de las
Bacrim presentes en los distintos territorios, lo cual conducía de inmediato a añorar la
aparente mejora de la situación en los primeros años del gobierno Uribe.423

420
No todos los análisis coinciden con lo planteado. Véase Berger y Borda, “Colombia: avances y retrocesos
en materia de seguridad y defensa durante la primera parte de la administración Santos”, Hans Mathieu y
Catalina Niño (editores), Anuario 2012: Seguridad Regional en América Latina y el Caribe (Bogotá:
FESCOL, 2012) 109 y ss para una interpretación diferente.
421
Ibid.
422
http://www.eltiempo.com/archivo/documento/CMS-8785500
423
Ariel Avila, “Seguridad en la Administración Santos: dos años de discusiones” en
http://www.arcoiris.com.co/2012/08/seguridad-en-la-administracion-santos-dos-anos-de-discusiones/;
León Valencia, Lo que hemos ganado, (Bogotá: Fundación Paz y Democracia, 2015) consultado en
http://www.pares.com.co/wp-content/uploads/2015/02/Descargue-Informe-Completo.pdf; Camilo Echandía
“Situación actual de las FARC: Un análisis de los cambios en las estrategias y la territorialidad (1990-2011)”
Informes FIP 13 (Bogotá: FIP, septiembre 2011).
Y, en la práctica, las acciones se dieron a lo largo del año, a veces con éxitos evidentes para
la Fuerza Pública; en otros, con desafíos importantes a ésta, bien desde las continuadas
acciones de las guerrillas, como desde las renovadas intervenciones de las Bacrim. Entre
tanto, a lo largo del año también fueron permanentes las declaraciones de las FARC en
torno a potenciales negociaciones y, en particular, al intercambio y entrega de secuestrados,
acción que venían desarrollando desde la fase final del gobierno Uribe.
El narcotráfico, por su parte, al igual que la recién reconocida minería ilegal, mantuvieron
un comportamiento incidente sobre el conjunto de la situación, así estos años constituyeran
un momento de reducción importante en el área de cultivos ilícitos en el país, lo cual le
permitiría al presidente desarrollar y hacer públicas algunas iniciativas en torno a modificar
la estrategia de lucha contra este flagelo.
Antes de culminar el año 2011, la Fuerza Pública abatió a Guillermo León Sáenz, alias
Alfonso Cano, líder máximo de este grupo armado organizado, a quien se le había
perseguido, sin prisa pero sin pausa, durante los últimos años, hasta encontrarlo y darlo de
baja luego de un ataque aéreo realizado por la Fuerza Aérea y a las ulteriores operaciones
de consolidación por parte de miembros del Ejército Nacional.424 Dos respuestas se
recibieron de las FARC frente a lo sucedido: anunciar la continuación de la lucha armada y
el asesinato de secuestrados bajo su custodia. Después se supo que, pese a lo relatado,
continuaron los contactos todavía informales con el Gobierno.
A comienzos de 2012, se confirmó que el nuevo responsable militar al frente de las FARC
era Rodrigo Londoño Echeverry, alias Timoleón Jiménez, o Timochenko. Éste propuso, a
través de un comunicado, la alternativa de abrir negociaciones, iniciativa que fue recibida
con desconfianza y pesimismo por diversos sectores. El Gobierno guardó silencio, aunque
reafirmó sus contactos discretos con las FARC; mientras tanto, enfrentaba los retos
provenientes de las Bacrim y de la minería ilegal, a la vez que definía como enfrentarlos
dados sus puntos de contacto con el ELN en más de una región crítica.425
Entre ellos y de manera relevante, se dio la parálisis en la Costa Caribe por la persecución a
uno de los cabecillas de las Bacrim, perteneciente a los Urabeños, los cuales junto con los
Rastrojos y el ERPAC, que hacían presencia en los Llanos Orientales, constituían para
entonces la concreción más clara de esta amenaza.426 Ello hizo necesaria la reconsideración
sobre su tratamiento y la forma de combatirlos para controlar los impactos de su accionar.
Un tema como la extorsión se constituyó en la señal más preocupante de inseguridad en las
distintas regiones, pero ella resultaba adjudicable tanto a frentes guerrilleros como a las
Bacrim. En esa relación, otras manifestaciones como el secuestro siguieron en cifras
relativamente bajas y el homicidio, al menos en el agregado nacional, estable o
descendiendo, especialmente por el peso de la cifra aportada por Bogotá. No obstante, la
situación en determinadas regiones pasa de compleja a crítica, como puede constatarse en
poblaciones como Tumaco o Buenaventura, la región fronteriza de Norte de Santander,
Putumayo y nuevamente el Urabá. Allí, la presencia del narcotráfico, del microtráfico, las

424
Berger y Borda, op.cit. (2012), 113
425
Un buen seguimiento, con algunos sesgos, se encuentra en “Las Bacrim retan a Santos”, Informe Tierras,
política y conflicto en 2011. Arcanos 17 (Bogotá: enero 2012).
426
Echandía, op.cit. (2013), Arcanos 17, op.cit., (2012)
disputas entre bandas o entre guerrillas y bandas o entre guerrillas, generaron aumentos
exponenciales de las cifras de delitos y de homicidios. Ciudades como Medellín y Cali
volvieron a tener problemáticas de amplio espectro, difíciles de controlar.427
Aun con las negociaciones y contactos iniciales, los hechos del conflicto se siguieron
produciendo. Las acciones de la fuerza pública, en tal sentido, adquirieron tintes de
precisión quirúrgica y se activaron sobre objetivos muy específicos. A estas acciones, las
guerrillas respondieron con actividad contra patrullas, con más siembra de minas
antipersonal y artefactos explosivos improvisados, en la búsqueda de descuidos para
impactar unidades militares o policiales, con el reclutamiento de niños, niñas y
adolescentes. Sin embargo, la toma de poblaciones y la afectación a la población civil
parecieron disminuir, con la salvedad de algunas regiones, como sucede reiterativamente en
el Cauca.428
Aun así, en el primer semestre de 2012 y coincidiendo con el atentado al exministro
Fernando Londoño Hoyos, a mediados de mayo y atribuido a las FARC, se aprobó en el
Congreso el Marco Jurídico para la Paz, que dio herramientas más amplias y flexibles al
Gobierno para la conducción de negociaciones con los insurgentes.
En este contexto, el exvicepresidente de la república, primo del presidente Santos, filtró en
su programa radial el texto del Acuerdo General para la finalización del conflicto, firmado
entre los enviados del presidente Santos y las FARC en La Habana el 27 de agosto de 2012.
Entre ese hecho y el mes de noviembre se afinaron los detalles para iniciar formalmente los
ciclos de negociaciones bajo una dinámica no experimentada previamente en los procesos
de paz con esta agrupación guerrillera, como se verá un poco más adelante.

4.3.3 De la reelección a la prosperidad democrática: de Uribe a Santos y de la U a la

Unidad Nacional
Como se señaló arriba, el segundo Gobierno del presidente Uribe trajo consigo el
nombramiento de funcionarios, políticos, asesores que habían manifestado de diversas
maneras su lealtad al mandatario. Muchos otros recibieron un gesto de confianza para
continuar en sus cargos. En términos generales, se conformó un Gabinete con muchas
menos personalidades de realce, pero manteniendo el equilibrio relativo con los partidos de
la coalición de gobierno, especialmente la U, el Partido Conservador, Alas-Equipo
Colombia y, todavía aunque ya de salida, Cambio Radical.
El año 2007 inició con la presentación y discusión en el Congreso del Plan Nacional de
Desarrollo, el cual recogió la tendencia a consolidar y crecer que se ha señalado hasta aquí.
Aunque se mantuvieron las fusiones ministeriales planteadas en el 2002, se fue abriendo
campo a una relativa ampliación del Estado para responder principalmente a nuevos retos y
desafíos surgidos de procesos como el de justicia y paz, pero también de los desarrollos en
lucha contra la pobreza, asuntos que requirieron del crecimiento de la planta de personal de
las entidades encargadas, no todas parte del Ejecutivo. El mensaje del Gobierno se sintetizó

427
Arcanos 17, op.cit., (2012).
428
Ibid.
en la metáfora de los tres huevitos: seguridad democrática, confianza inversionista y
cohesión social.
Aunque por lo aquí relatado pudiese pensarse en una situación relativamente tranquila de
gobernabilidad y ejecución de las políticas en curso, el desgaste propio de más de cuatro
años de gobierno, sumado a la paulatina generación de rupturas con distintos sectores
políticos e institucionales: las organizaciones de derechos humanos, altas cortes, sectores
sindicales, comunidades indígenas y afrodescendientes, fueron generando una relativa
condición de aislamiento y de oposición al gobierno y, especialmente, al Presidente y
figuras públicas muy cercanas. A ello se sumó una especie de acotamiento del círculo de
asesores cercanos, sin la presencia de varios que llegaron con prestigio y respaldo al primer
gobierno. También fue notorio el paulatino distanciamiento de las elites bogotanas
tradicionales, así como de algunas regionales (incluida la antioqueña), que fueron acotando
el margen de aceptación frente a ciertas decisiones y al talante y estilo de gobierno.
Fue también un comienzo de año, el de 2007, en que nuevas denuncias de vínculos de
políticos y miembros de los grupos de autodefensa se hicieron públicas y se empezaron a
investigar por la Corte Suprema de Justicia, en particular en relación con los congresistas
involucrados. Ello tocó incluso a personas cercanas al presidente como su Ministra de
Relaciones Exteriores, María Consuelo Araújo. En su reemplazo y de manera simbólica
muy importante, nombró al recién liberado, Fernando Araujo, político conservador que
estuvo casi ocho años secuestrado por las FARC. Aunque el capítulo de la parapolítica
ameritaría un desarrollo específico por su alcance e implicaciones, baste con señalar que
implicó una replanteamiento de las alianzas y coaliciones que el Gobierno requería para
mantener su gobernabilidad en lo nacional y en lo regional, a la vez que fue desatando
tensiones y contradicciones con sectores que, como la llamada oligarquía bogotana, habían
dado su aval inicial y un respaldo sostenido al presidente Uribe y sus políticas para el
país.429
Para el segundo semestre, las elecciones regionales y locales de 2007 mostraron la
dinámica de desarticulación de los partidos nacionales en los niveles regional y local. Como
elemento interesante, varias figuras de trayectoria alcanzaron las principales gobernaciones:
Horacio Serpa, en Santander, Antonio Navarro, en Nariño, Guillermo Alberto González, en
el Cauca, reduciéndose el espacio para figuras como las que estuvieron entre 2004 y 2007,
en varios casos mucho más cercanas al paramilitarismo y a lo que después se conocería
como la parapolítica, o en plena coincidencia con el presidente Uribe. En Bogotá y
Medellín se obtuvo la continuidad de los sectores que venían gobernando, los cuales habían
trabajado con el Gobierno Nacional, pero mantenían distancias importantes. En Calí, el hijo
de un excabecilla del M-19, marcó un punto de quiebre respecto a varias gestiones
infortunadas para una ciudad en crisis.
En lo político, en fin, el año 2007 estuvo marcado por el agravamiento del aislamiento
señalado y la pelea declarada con los sectores que se oponían al Gobierno y a sus aliados.
Aun así, se mantenía una coalición suficiente en el Congreso para pasar las medidas de

429
Una buena síntesis de la literatura sobre la materia y las diferencias de interpretación con los autores y
textos que han sido más aceptados y discutidos puede verse en González, op.cit., (2015) 475-480. Un recuento
detallado, en caliente, puede verse en Observatorio del Conflicto Armado, septiembre 2008, 29-32.
mayor importancia. De hecho, hizo carrera la mención del presidente a los congresistas de
su coalición para que votaran los proyectos antes de asumir sus responsabilidades penales.
Fue también un año de redefinir relaciones con los nuevos mandatarios locales y regionales,
asunto no exento de tensiones por lo relativo a la atención a la población desplazada, las
víctimas y los reinsertados, todas políticas del orden nacional pero con ejecución e impacto,
y necesaria participación, de las instancias de gobierno regional y local.
En este contexto algo paradójico, de éxitos militares y políticos, de condiciones de
seguridad con algunos resquebrajamientos por el visible rearme paramilitar y configuración
de las Bacrim y de aislamiento-confrontación del presidente y su círculo más cercano con
sectores sociales, políticos e institucionales en aumento, el Gobierno decidió aceptar la
iniciativa de personalidades cercanas para proponer, por la vía de la consulta popular, la
posibilidad de una segunda reelección inmediata, iniciativa que fue tomando fuerza desde
ese mismo segundo semestre de 2007.
Aunque la favorabilidad del presidente y el Gobierno seguía en números muy altos para el
tiempo en el poder, en un país poco acostumbrado a que los gobernantes se queden en el
poder por períodos extensos, esta decisión acabó de polarizar las cosas. Más allá de las
irregularidades y errores en el proceso, que al final la Corte Constitucional declararía
inexequible, la posibilidad de otra reelección unificó a los sectores opuestos al mandatario,
ya de manera abierta y decidida,430 mientras su círculo comenzaba a ser objeto de
cuestionamientos con tintes judiciales. Es verdad que la intentona reeleccionista ocupó
buena parte del período, desde agosto de 2007 hasta la decisión de la Corte Constitucional
en febrero de 2010, con lo cual en últimas hubo siempre un motivo de distracción en
relación con este tema.
Entre tanto, aparecieron los primeros encontronazos del Presidente con la Corte Suprema
de Justicia y, en retorno, las investigaciones contra funcionarios del DAS, así como contra
el Programa Agro Ingreso Seguro, que terminó por implicar al entonces ministro de
Agricultura, Andrés Felipe Arias, quien se postulaba como un joven candidato en
condiciones de reemplazar al presidente Uribe.431
El año 2008 culminó con la intervención sobre DMG y otros sistemas de pirámides que en
esos años se desarrollaron en varias regiones del país. Ante las rentabilidades ofrecidas,
diversos sectores sociales sacaron sus recursos del sistema productivo y lo invirtieron en
estos modelos que finalmente fueron declarados ilegales e intervenidos por las autoridades,
con impactos en sectores medios de diversas regiones del país.432

430
Un detallado análisis del proceso seguido por el referendo y los obstáculos encontrados puede verse en
www.icpcolombia.org/.../el_camino_del_referendo_reeleccionista.pdf
y sobre la sentencia de la Corte lasillavacia.com/historia/7293
431
CINEP, Cien Dias vistos por CINEP, (Bogotá: CINEP, septiembre de 2008); “Programa Agro Ingreso
Seguro ha beneficiado a hijos de políticos y reinas de belleza” en
http://web.archive.org/web/20130310114256/http://www.cambio.com.co/paiscambio/847/ARTICULO-WEB-
NOTA_INTERIOR_CAMBIO-6185730.html
432
Véase http://www.semana.com/nacion/articulo/los-secretos-dmg/97568-3
Fue también un semestre de movilizaciones y paros como el de Asonal Judicial que logró
paralizar la labor de la justicia por cerca de dos meses.433
El año 2009 se caracterizó por la continuidad de los rasgos hasta aquí señalados. En
primera instancia, ya en el tercer año de su segundo gobierno, se estaba dando continuidad
a la mayor parte de las políticas en curso y un impulso importante a programas de reciente
aprobación como Agro Ingreso Seguro. A nivel del Congreso y de los partidos, la coalición
tendía a mantenerse, aunque figuras que habían estado alejadas de la política nacional
recobraban aire, como fue el caso de Fabio Valencia Cossio quien fue primero Consejero
Presidencial y luego ocupó en el cierre de gobierno la cartera de Interior y Justicia. En el
caso del Partido de la U, creado bajo la batuta de Juan Manuel Santos, se presentaron
rupturas y desavenencias que, sin embargo, fueron conjuradas para asegurar el respaldo al
candidato al cual el expresidente Uribe quisiera apoyar como su sucesor.434 En cambio, la
ruptura con el partido Cambio Radical y su líder Germán Vargas Lleras se fue ahondando
hasta llegar al punto de no retorno.
Durante el 2009 se fue agravando el aislamiento internacional de Colombia en la región.
Bajo los efectos de la operación contra Raúl Reyes, el gobierno ecuatoriano llamó a su
embajador a consultas y, en la práctica, las relaciones entre los dos países quedaron rotas.
Esta situación se fue agravando con Venezuela, en tanto el presidente Chávez hizo
recurrente la mención descalificadora de su colega colombiano y ante la airada reacción
solicitando acciones contra los guerrilleros que por información de inteligencia se suponían
viviendo en Venezuela, al final del período había una situación de pre guerra aupada por las
declaraciones incendiarias de ambos mandatarios. Llamados de atención en razón del
creciente armamentismo de Venezuela terminaron conjugados con el rechazo regional a la
continuación de las bases de los Estados Unidos en el país.435
Paulatinamente y con el desgaste en mención agravado, es decir, con manifiestas reacciones
de los sectores opositores y de instituciones afectadas, como la Corte Suprema de Justicia,
se fue acercando el final del período. La campaña para Congreso se adelantó con la
incertidumbre de la segunda reelección, mientas que la de presidente sólo tomó forma luego
del pronunciamiento de la Corte Constitucional en contra de la segunda reelección el 26 de
febrero de 2010. Ante esa realidad dada se terminaron de alinear las fuerzas políticas para
las elecciones legislativas y las presidenciales.
En el primer caso, los partidos cercanos al presidente Uribe, en particular el de la U y el
Partido Conservador, obtuvieron resultados relevantes, pero también el Partido Liberal y
Cambio Radical, distantes para entonces del Gobierno, alcanzaron una representación que
les daba margen de maniobra ante la ausencia de un partido claramente mayoritario. La
izquierda mantuvo su lugar y resultó novedosa la aparición de los Verdes. Como es común,
hubo una mezcla de abstencionismo y clientelismo, pero se hizo visible un acotamiento del

433
Sobre la situación de las movilizaciones sociales en los gobiernos de Álvaro Uribe y, en particular, en el
transcurso de 2008 véase Martha Cecilia García, “Aguar la fiesta”, en Cien Dias op.cit. (2008). Para un
análisis de mayor alcance véase Pablo Alberto Ortega Poveda, “Aproximación teórica al impacto del conflicto
armado en la movilización social”, Documento de Cerac No. 20 (Bogotá: Jul 9, 2013).
434
CINEP, Cien Dias op.cit. (2008).
435
Francisco Leal, “La Alianza Bolivariana para los pueblos de Nuestra América (ALBA)”, en Mathieu y
Niño, op.ct. (2010) 73 y ss.
número de partidos adaptándose a las reglas de juego existentes. Aunque hubo muchas
denuncias en torno a la utilización electoral de Familias en Acción y la red Juntos, no hubo
resultados que confirmaran lo denunciado, o no al menos en el sentido de una manipulación
extrema de tales programas para asegurar los votos.
En el segundo caso, la campaña arrancó con manifestaciones que preludiaban un
intercambio de denuncias y acusaciones de todo tipo. En efecto, Juan Manuel Santos,
candidato de la U, llegó a acusar a Rafael Pardo, del Partido Liberal, de vínculos con las
FARC. A estos se sumaron Germán Vargas Lleras por Cambio Radical y, luego, Antanas
Mockus cuando sus mecanismos de selección de candidatos así lo determinaron. La última
en quedar en la lista fue Noemí Sanín, quien tuvo que esperar la consulta de su partido y el
triunfo sobre Andrés Felipe Arias.
En estas condiciones, y ante una campaña descolorida que se veía amenazada por la
denominada Ola Verde, Santos revisó toda su estrategia y se incluyó un ejercicio dirigido a
desvirtuar y deslegitimar al candidato de los Verdes, Antanas Mockus. De tal forma, se
logró una victoria insuficiente en primera vuelta, pero las debilidades del candidato Verde
fueron potenciadas por sus rivales y, finalmente, en segunda vuelta Juan Manuel Santos
ganó con una gran ventaja, de más de 5 millones de votos, y una importante votación que
legitimaría su mandato, más de 9 millones de votos.
Cabe señalar que la Ola Verde logró recoger el descontento con el largo gobierno uribista y
una tendencia a imponer formas de hacer política signadas por no tomar en cuenta muchos
elementos asociados al respeto por las normas, el cumplimiento de los acuerdos, la
transparencia en las decisiones y la coherencia política, aspectos que chocaban
contradictoriamente con las banderas y los apoyos recibidos ocho años antes. No obstante,
ante la posibilidad de un triunfo de estos sectores, se generó un respaldo diverso, pero
compacto, en torno a Santos. El presidente Uribe utilizó la metáfora de los tres huevitos
para indicar lo que dejaba en manos de su sucesor, ante la derrota de su elegido, Arias.436
No sobra señalar que, pese a problemas de violencia en regiones y localidades, las
elecciones se alejaron definitivamente de las dinámicas y restricciones del conflicto. Con la
tradicional implementación, el anuncio de los resultados por la Registraduría Nacional del
Estado Civil, que presentaron algunos problemas para Congreso, fueron destacadamente
rápidos en las dos vueltas presidenciales.

436
Para el seguimiento y análisis de las elecciones de 2010, véase el Volumen No. 74, julio a diciembre de
2011, de la revista Colombia Internacional que estuvo dedicado plenamente a las “Elecciones 2010: sistema
de partidos, decisiones electorales y representación política en Colombia I”, con artículos de Mónica Pachón y
Gary Hoskin, “Colombia 2010: análisis de las elecciones presidenciales y legislativas”; de Margarita Battle y
José Ricardo Puyana, “El nivel de nacionalización del sistema de partidos colombiano: una mirada a partir de
las elecciones legislativas de 2010”; de Freddy Barrero y Carlos Meléndez, “Consideraciones sobre la
gobernabilidad como determinante del comportamiento electoral en Colombia: elecciones presidenciales de
2010”; de Angélica Bernal, “Elecciones parlamentarias de 2010: análisis de la inclusión de las mujeres”; de
Javier Duque Daza, “El Congreso de la República en Colombia: Estabilidad y renovación en las elecciones de
2010”; Juan Camilo Plata, “Buscar la reelección en 2010: el efecto de la efectividad legislativa”. Se
reemplazó, así, la acostumbrada producción de un libro sobre el proceso electoral objeto de análisis y se
tendió más a análisis independientes y multitemáticos, en todo caso referidos bien a las elecciones legislativas
o a las presidenciales de 2010.
4.3.4 El primer gobierno de Santos, continuidades y rupturas
Con ese amplio mandato, el presidente electo no sólo inició el empalme, sino que empezó a
hacer públicas sus decisiones en torno a funcionarios que decidió nombrar y a cambios
notorios en varias políticas centrales, como la exterior. En efecto, entre mediados de junio y
el inicio del gobierno, ya era claro que el nuevo presidente no se iba a dedicar a cuidar los
tres huevitos. Algunas de las decisiones más claras fueron437:
- El anuncio de nombramiento de María Ángela Holguín como ministra de Relaciones
Exteriores, pues aunque fue una funcionaria cercana inicialmente al presidente Uribe,
nunca la nombró en este cargo y tuvo desacuerdos y desavenencias con ella tanto en
posturas, como en decisiones y nombramientos.
- El anuncio de nombramiento de Germán Vargas Lleras como ministro de Interior y de
Justicia, lo cual implicaba aliarse al principal y más visible enemigo político del presidente
Uribe para entonces.
- La avanzada para recomponer las relaciones internacionales en la región, en una clara
muestra de distanciamiento con los últimos meses de política exterior aislacionista y
guerrerista del presidente Uribe.
- La decisión de recomponer las relaciones con Venezuela y su presidente Hugo Chávez, el
cual no pudo asistir a la posesión del presidente, pero días después lo visitó en Santa Marta
y fue mencionado como su nuevo mejor amigo.
Así, poco a poco, el presidente electo se fue deslindando de su antecesor, cuestión que se
haría más clara en la formulación de su programa de gobierno, plasmado en el Plan
Nacional de Desarrollo. Ello se constató en los nombramientos de la mayoría de sus
ministros, distantes de los “viceministros” que acompañaron la gestión uribista.438 Y se
constató en variaciones de política, de énfasis, de talante, que poco a poco marcaron la
diferencia. Ello, sin embargo, manteniendo en un comienzo a varios funcionarios de la
entraña uribista, algunos de los cuáles se mantuvieron un largo período en funciones. 439 La
llave de la paz, como lo señaló en su discurso de posesión y en su pomposa ceremonia que
contrastaba sobre todo con lo sucedido en agosto de 2002, estaba en el bolsillo de su
pantalón.
El presidente conformó una muy amplia coalición de gobierno, la Unidad Nacional, pues a
ella se sumó el Partido Liberal. Quedaron por fuera, únicamente, el Polo Democrático

437
Para un desarrollo más extenso y detallado de lo aquí planteado véase Andrés Dávila,
“Distinción y gobernabilidad en la política colombiana: los males del buen gobierno, una
mirada de largo plazo sobre un gobierno en el corto plazo”, borrador no publicado, 2015.
438
Se caracterizó al presidente Uribe por su estilo de microgerencia que llevó a que sus
ministros fungieran en la práctica más bien como viceministros.
439
Dos casos emblemáticos en tal sentido fueron los de Luis Alfonso Hoyos quien fue funcionario de
gobierno de Santos, como embajador ante la OEA y Director del SENA hasta bien entrado el primer mandato.
Igualmente, Diego Molano Rojas, quien de la Dirección de Acción Social pasó a la Dirección del Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar. En ambos casos, fueron funcionarios hasta más allá del cierre del período
bajo análisis.
Alternativo y el Partido Verde, aunque este último en realidad se iría acercando a través de
algunos de sus miembros.
En un arranque relativamente lento, durante su primer año se concentró en fijar las
distancias señaladas con su antecesor, aun cuando se cuidó siempre de mostrar que
mantenía el rumbo fijado por los tres huevitos: seguridad democrática, confianza
inversionista y cohesión social. Ahora bien, en la misma línea de su gestión en el ministerio
de Defensa, su Plan de Gobierno, plasmado en el Plan Nacional de Desarrollo, así como la
agenda reformista que lideró su ministro de Interior, Germán Vargas Lleras, se
caracterizaron por la amplitud y simultaneidad en el abordaje de muchos objetivos.
En tal sentido, puede hablarse de un Gobierno que le apuntó simultáneamente a varios
frentes complejos, algunos de ellos incluso contradictorios. Si se revisa el Plan Nacional de
Desarrollo, Prosperidad para todos440, resulta claro el explícito cambio de énfasis.
Nuevamente el tema de la competitividad y de las locomotoras productivas que nos deben
llevar a lo propuesto configuraron los primeros capítulos. El tema de seguridad, pero
también el social, estaban en un segundo plano. Y, paradójicamente, hay un extenso
capítulo, impensable previamente, sobre desplazamiento forzado. En cambio, se echa de
menos la temática de las víctimas. Resulta plausible señalar que la apuesta central del Plan
iba en la dirección de apuntalar un país de ingreso medio y con un conflicto armado no
internacional que estaba, en términos generales, bajo control. Aun así, simultáneamente se
pensó en mejorar y facilitar las condiciones para la explotación minera, para la
modernización productiva del campo, para reversar el atraso en infraestructura. Los
propósitos de ingreso a la OCDE guiaron muchos de estos énfasis. Cabe advertir que para
el sector seguridad y defensa, el ingreso a la OCDE tiene, también, implicaciones
relevantes.
El carácter del plan coincidió con las apuestas de la política exterior y las relaciones
internacionales: se trataba entonces de recuperar el espacio de Colombia como una potencia
emergente en la región, lo cual implicaba recomponer de fondo las relaciones con los
vecinos y con el resto de la región, pero además establecer con Estados Unidos y la Unión
Europea una agenda no signada por el narcotráfico y el conflicto. Como se hizo visible,
hubo una tensión insalvable que apareció en distintos momentos: entre esta imagen de un
país próspero y la del histórico compromiso con la reparación de las víctimas y la
restitución de tierras.
En el distanciamiento con el expresidente Uribe incidieron, sin lugar a dudas, las
investigaciones que se adelantaron contra varios de sus exfuncionarios, vinculados a
procesos como el de las escuchas ilegales a magistrados de la Corte Suprema de Justicia y
opositores varios, pero también las que se adelantaron por la adopción de decisiones
inapropiadas de contratación en programas como el de Agro Ingreso Seguro. La detención
y el exilio van a ser las opciones que cada uno de los implicados decidió tomar, pero en
conjunto el expresidente y sus sectores más cercanos comenzaron a hablar de persecución
por parte de la Fiscalía, la Corte Suprema de Justicia y el Gobierno, aunada a la ausencia de

440
DNP, Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014: Prosperidad para todos, más empleo, menos pobreza y más
seguridad, 2 tomos (Bogotá: DNP, 2011).
garantías. Ello explicaría, por ejemplo, la salida de la exdirectora del DAS hacia Panamá
donde consiguió un asilo temporal.441
Las elecciones regionales y locales de 2011 sirvieron para dar un parte de tranquilidad a los
partidos de la coalición, aunque fuese clara la dificultad para mantener coherencia y
articulación en los tres niveles: nacional, regional y local. Algunos hechos a destacar fueron
el triunfo de un exguerrillero como alcalde de la capital, Gustavo Petro, derrotando al
favorito Enrique Peñalosa quien equívocamente sumó al expresidente Uribe a su campaña y
alejó un número significativo de votantes. Esta derrota estableció el ingreso definitivo de
parte de los miembros del Partido Verde a la coalición de la Unidad Nacional e incluso al
gobierno, aunque otros se mantuvieron en relativa oposición o independencia442.
Para el año 2012 se va a hacer evidente la dificultad de implementación del Gobierno,
agravada por la exacerbación de tareas de los órganos de control y las recurrentes
apariciones para denunciar graves hechos de corrupción en sectores tan sensibles como la
salud y los impuestos. En tal sentido, el primer semestre mostró un paulatino desgaste en la
favorabilidad que se agravó con los hechos de la fallida reforma a la justicia, proyecto que
al final y acudiendo a competencias de dudosa validez jurídica, el Gobierno frenó
tardíamente.443 Para entonces, se aceptó la renuncia del ministro de Justicia, Juan Carlos
Esguerra, y se nombró en la cartera de Vivienda al exministro del Interior Germán Vargas
Lleras, quien impulsó una nueva política de vivienda: Cien mil viviendas gratis. Por la
misma época, renunció el primer ministro de Hacienda, Juan Carlos Echeverry, y se
produjo el alejamiento del sector pastranista de la coalición de gobierno, motivado por la
creciente injerencia y preponderancia del ministro Vargas Lleras y su partido Cambio
Radical.
Paradójicamente, este bajonazo en la favorabilidad del presidente y de su Gobierno, así
como los muy fuertes cuestionamientos por lo sucedido con la Reforma a la Justicia,
encontraron en el anuncio de las negociaciones un espacio plausible para recuperar el
terreno perdido.
4.3.5 Del desplazamiento forzado, la Ley de Justicia y Paz a la Ley de Víctimas y
restitución de tierras

441
La lista de funcionarios investigados crece: los exministros Diego Palacio y Sabas Pretelt, investigados por
cohecho en la aprobación de la primera reelección; María del Pilar Hurtado, ex directora del DAS, y Bernardo
Moreno, ex Secretario de Presidencia, por las llamadas “chuzadas” a la Corte Suprema de Justicia y a
personalidades de la oposición; Andrés Felipe Arias, por el caso de Agro Ingreso Seguro; Luis Carlos
Restrepo, ex Alto Comisionado de Paz, por las falsas desmovilizaciones. Más recientemente, el anterior
secretario de Presidencia Alberto Velásquez, el exsecretario jurídico, Edmundo del Castillo, y el de
Comunicaciones, Cesar Mauricio Velásquez. Véase http://lasillavacia.com/movida/hay-una-persecucion-
politica-contra-los-ex-funcionarios-uribistas-30902
442
Sobre las elecciones de 2011 puede verse Laura Wills y Margarita Battle (editoras), Política y territorio:
análisis de las elecciones subnacionales en Colombia (Bogotá: PNUD-IDEA Internacional-NIMD, 2011).
443
Andrés Dávila, “Justicia e impunidad en Colombia: reflexiones a propósito de una reforma ¿fallida?” en
Policy Paper 7 (Bogotá: FESCOL, mayo de 2012), se puede consultar en http://library.fes.de/pdf-
files/bueros/kolumbien/09149.pdf
Con la Sentencia T-025 de 2004 de la Corte Constitucional, en la cual declaró el Estado de
Cosas Inconstitucional en la atención a esta población en el país, el complejo problema del
desplazamiento forzado por la violencia recibió un impulso importante, que en todo caso se
sumaba a la Ley 387 de 1997 que creó el Sistema de Atención Integral a la población
desplazada. No obstante, por los vacíos y carencias en la atención e interés prestado por las
distintas entidades, la Sentencia de la Corte y la seguidilla de Autos de Cumplimiento, en
una novedosa práctica conducente a hacer exigible lo dispuesto en la Sentencia, ocupó
crecientemente la atención de la agenda gubernamental. Ello se sumaba a las disposiciones
presentes desde comienzos de los años noventa y posteriormente sintetizados en las
llamadas leyes de orden público, para establecer un sistema de aseguramiento e
indemnización inmediata a la población víctima de hechos de terrorismo y, luego, de
violencia en general.
Cabe señalar que ante la insistencia de la Corte Constitucional en relación con la política
para el desplazamiento forzado por la violencia, para el período de análisis el Gobierno
había tenido que acoger los repetidos autos y había tratado de generar, no sin obstáculos y
desinterés de varias instancias, las respuestas institucionales adecuadas. Como se indicó,
para 2006 ya había un cálculo del rezago en atención, pero para inicios de 2007 la Corte
insistía en la adopción de un conjunto de indicadores de goce efectivo de derechos que
permitiese hacer mediciones periódicas precisas sobre los avances, estancamientos y
retrocesos en la atención a esta población.444
El Gobierno, no sin discusiones internas difíciles y con el rechazo de varios ministros en
una primera iteración, acogió finalmente la iniciativa y empezó a construir una batería de
indicadores de goce efectivo acompañados de indicadores sectoriales y de gestión que
permitían aproximarse mejor a la condición real de esta población. Con este proceso en
curso, el año 2008 se vio acompañado de un paquete significativo de Autos de
cumplimiento que obligaron, prácticamente, a generar una institucionalidad ad hoc en todas
las instancias pertenecientes al Sistema (el SPNAID). Como producto de las primeras
mediciones, se constataron avances y logros reconocibles en la fase de Atención
Humanitaria de Emergencia y en la solución de acceso y permanencia en salud y
educación, aspectos relevantes dada la constatación de incremento en la vulnerabilidad para
estos sectores afectados.
Sin embargo, en lo concerniente a la estabilización socioeconómica, fundamental para
hacer posible la superación de la condición de desplazamiento, aspectos como vivienda y
generación de ingresos constituían retos crecientes. Ello condujo a la aprobación del

444
ACNUR, Balance de la política pública para la atención integral al desplazamiento forzado en Colombia,
enero 2004-abril 2007 (Bogotá: ACNUR, 2007); Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre
Desplazamiento Forzado, “Comentarios al informe del 1º de julio de 2010 del Gobierno Nacional a la Corte
Constitucional sobre la superación del Estado de cosas inconstitucional declarado mediante la Sentencia T-
025 de 2004” (Bogotá: Comisión de seguimiento, 2010). Cabe señalar que hay múltiples ejercicios de análisis
tanto en relación con la definición y construcción de los indicadores, como sobre sus mediciones. En ello,
tanto ACNUR como la Comisión, apoyados en encuestas, avanzaron en el análisis y crítica de los resultados,
en un trabajo de intercambio y retroalimentación con las instancias gubernamentales y la Corte. De hecho, la
Comisión, entre 2008 y 2011 tiene una amplia producción de documentos en la materia. Véase
http://www.codhes.org/index.php?option=com_content&view=article&id=20:comision-de-
seguimiento&catid=2:uncategorised&Itemid=121
Conpes 3616 de octubre de 2009, “Lineamientos para la Generación de Ingresos de la
población desplazada”,445 respuesta de política frente a la problemática. Igualmente, se hizo
visible la ardua tarea pendiente en la construcción de los enfoques diferenciales.
El proceso culminó, para el cierre del segundo gobierno de Álvaro Uribe, con una respuesta
final enfocada en cuestionar las razones y motivos para la declaratoria del Estado de Cosas
Inconstitucional. Este fue, en realidad, un final infortunado, dado que se ignoró el esfuerzo
institucional, técnico, financiero y presupuestal del SNAIPD, con el liderazgo de Acción
Social y el DNP, para avanzar esfuerzos en recursos, política y diseño de respuestas para
atender adecuadamente la problemática.446 Indicando diferencia en el estilo, el Gobierno
Santos incluyó en el Plan Nacional de Desarrollo, Prosperidad para todos, un extenso
capítulo de diagnóstico, balance y lineamientos de política para el cuatrienio que iniciaba
con el presidente Santos.447 Empero, otros hechos condujeron a modificaciones importantes
en la política y en la institucionalidad encargada.
En efecto, la aprobación de la Ley de Justicia y Paz, 975 de 2005, terminó por propiciar una
renovada consideración de la temática de las víctimas y del significado de la reparación y la
reconciliación. En ello, sin duda, influyó de manera decisiva la sentencia de la Corte
Constitucional, C-370 de 2006448 que, claramente corrigió en una perspectiva de
reconocimiento de las víctimas el texto de la Ley aprobada en el Congreso. De tal forma, y
especialmente con la conformación de la Comisión Nacional de Reparación y
Reconciliación, CNRR, que comenzó a trabajar en las reparaciones colectivas y en la
adecuada conceptualización y desarrollo normativo y de política de los temas relacionados,
el tema de las víctimas empezó a ocupar un lugar que hasta entonces no había tenido en la
agenda. Aún más, el inicio de los procesos de justicia transicional, con la necesaria
participación de las víctimas en las distintas audiencias previstas, fue configurando un
escenario de discusión distinto frente al tema. Por ello, hacia el segundo semestre de 2007
el Gobierno reconoció la necesidad de la reparación por la vía administrativa, apoyándose
en un reconocimiento subsidiario de la responsabilidad por los hechos victimizantes. Ello,
como respuesta ante dos hechos constatados: la potencial demora en culminar los procesos
de justicia transicional con los cabecillas de las Autodefensas ilegales, lo cual
necesariamente postergaría la reparación efectiva de los afectados, y la escasa entrega de
bienes para alimentar el Fondo creado para tal efecto. Surgió así lo que finalmente se
configuró como el Decreto 1290 de 2008,449 el cual reglamentó las condiciones para la
reparación por la vía administrativa, obligando a un esfuerzo particular en esa dirección por
445
DNP, “Lineamientos de la política de generación de ingresos para la población en situación de pobreza
extrema y/o desplazamiento”, Documento Conpes 3616 (Bogotá: DNP: DG-GPE, DDE, DDRS, DDS, DEPP,
DDT, Ministerio de la Protección Social, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Ministerio de
Educación Nacional, Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, Agencia Presidencial para la Acción
Social y la Cooperación Internacional, Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), Banca de las
Oportunidades, 28 de septiembre de 2009). Se puede consultar en
http://www.acnur.org/t3/uploads/media/COI_2704.pdf?view=1
446
Comisión de Seguimiento, op. cit. (2010), para una respuesta bastante completa al informe gubernamental
reseñado. También, César Rodríguez y Diana Rodríguez, Cortes y cambio social: cómo la Corte
Constitucional transformó la política pública de desplazamiento forzado en Colombia (Bogotá: Colección
DeJusticia, 2010).
447
DNP, Plan Nacional de Desarrollo, op.cit (2011) 442-462.
448
www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2006/c-370-06.htm
449
www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=30431
parte de Acción Social y otras instancias que se consideró podían ofrecer la información
requerida para un efectivo ejercicio de lo dispuesto.
De tal forma, dos políticas que hasta ese momento habían transitado por vías paralelas, sin
entrecruzarse salvo casos muy específicos, comenzaron a imbricarse. Con el impulso de
distintas instancias, tanto el DNP, como Acción Social, el Ministerio del Interior, la CNRR
y varios stakeholders de importancia, como ACNUR, la MAPP-OEA, el PNUD, y el interés
de la bancada del Partido Liberal liderada por algunos de sus representantes y senadores, se
comenzó a trabajar en la propuesta de una Ley de Víctimas que recogiera la normatividad y
políticas dispersas, esfuerzo que también adelantó el DNP con el propósito de llegar a un
CONPES en la materia. Sin embargo, las tensiones políticas existentes y discusiones que se
arropaban en argumentos de aparentes principios inamovibles, llevaron a que el Gobierno
del presidente Uribe terminara por bloquear la posible aprobación de tal ley en la legislatura
del 2010. La cuestión de las víctimas del Estado y la consideración respecto de los
miembros de la Fuerza Pública que pudiesen considerarse víctimas, llevaron al
rompimiento del proceso y a que culminara el período sin tal herramienta de política.
En otra toma de distancia muy significativa, pocos meses después de lo relatado y muy a
comienzos de su gobierno, el presidente Santos directamente presentó ante el Congreso el
proyecto de Ley de Víctimas, haciendo alusión al hecho de que ello constituía el gesto más
claro del compromiso de su Gobierno con esta población, calculada para entonces en más
de 6 millones de personas. Y advirtiendo que ello implicaba la aceptación de la existencia
de un Conflicto Armado Interno, definición rechazada por el Gobierno Uribe bajo el
argumento de que se trataba más bien de una Amenaza Narcoterrorista, en un esfuerzo por,
simultáneamente, desconocer el carácter político de la insurgencia y cualquier pretensión de
beligerancia, a la vez que igualaba en condiciones, por terroristas, a la insurgencia y a los
grupos paramilitares o de autodefensas ilegales.
Y el proyecto siguió un curso expedito, como parte de la agenda de reformismo normativo
que lideró el Ministro del Interior, pero también por el aprovechamiento de la
mayoritariamente aplastante coalición de Unidad Nacional en el Congreso. De tal forma, se
expidió la Ley 1448 de 2011 o Ley de Víctimas y Restitución de Tierras. 450 En su
formulación, sin embargo, sucedieron al menos tres hechos que vale la pena señalar:
1) Si bien se retomaron muchas de las propuestas trabajadas previamente y discutidas
con distintos sectores y stakeholders, el proceso de aprobación no siguió una ruta
consultiva amplia como se esperaba.
2) En el diseño institucional, además de la incorporación compleja pero diferenciada
de todo lo relativo a la restitución de tierras, para las víctimas se tomó como modelo
de referencia el diseño institucional y de política previsto para la población
desplazada. Es decir, sobre esa base de referencia se construyó el conjunto de
disposiciones, diseños y políticas para la reparación integral de las víctimas. Se
abrió, igualmente, un espacio antes inexistente para la consideración y adecuado
tratamiento de los miembros de la Fuerza Pública como víctimas.

450
www.unidadvictimas.gov.co/normatividad/LEY+DE+VICTIMAS.pdf
 3) En una inconsulta decisión, para la vinculación de gobernadores y alcaldes se
tomaron varias decisiones equívocas, ignorando tanto los escuetos pero
significativos avances de la CNRR en la materia, como los repetidos errores y
fracasos del Gobierno Nacional para conseguir la corresponsabilidad en la respuesta
a los desplazados. En consecuencia, se aumentaron las competencias y
responsabilidades de estas instancias, sin asignarles con claridad las fuentes de
recursos necesarias; a la vez que se creaban los Comités de Justicia Transicional,
ignorando la realidad de gobernaciones y alcaldías en torno a un tratamiento
diferenciado de los temas de derechos humanos, DIH y víctimas, respecto de los
asuntos del desplazamiento forzado.
La sanción de la Ley y su declaratoria de exequibilidad por la Corte condujeron a la
expedición pronta de los decretos que, reglamentando la Ley, establecieron la
institucionalidad expresamente creada para su implementación y desarrollo. De nuevo, la
elaboración de tales normas reglamentarias fue desarrollada de manera bastante cerrada por
las instancias del Gobierno Nacional que se suponía iban a quedar con el mandato previsto
en la Ley. De nuevo, de manera inconsulta, se aprovechó la reforma del Estado liderada por
la Alta Consejera en la materia y, contradiciendo incluso el texto de la norma, se creó la
Unidad para la Reparación Integral de las Víctimas, como una Unidad Administrativa
Especial, adscrita al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, DPS
(Decreto 4802 de 2011), instancia que recogió lo existente en la Alta Consejería
Presidencial para la Acción Social, forjando una megaentidad encargada de la pobreza, las
víctimas y toda la política social distinta a salud y educación. De igual forma, para la
restitución de tierras se creó la respectiva Unidad para la Restitución de Tierras, adscrita al
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (Decreto 4801 de 2011)451.
El 2012 arrancó, así, con un proceso complejo, amplio, lleno de retos para la puesta en
marcha de las estructuras institucionales creadas, a la vez que se recogía el rezago en
atención y gestión de las instancias y entidades que desaparecían. Tal fue el caso de la
CNRR, la cual en pleno auge y producción de políticas en los temas de la Ley, fue
liquidada sin un proceso mínimo de transmisión de las experiencias aprendidas ni de la
información y gestión realizada.
De manera un tanto paradójica, el mayor compromiso gubernamental en la materia, que
implicó un respaldo pleno a la bancada liberal que había impulsado la Ley, produjo un
envión hacia el borrón y cuenta nueva, sin poderlo hacer efectiva y responsablemente. De

451
Para el texto completo de la Ley véase
http://www.centrodememoriahistorica.gov.co/descargas/ley_victimas/ley_victimas_completa_web.pdf. Los
textos de los decretos reglamentarios, que incluyen los decretos con fuerza de ley para indígenas y
afrocolombianos, el 4800 de diciembre de 2011 e, incluso, el 0790 de abril de 2012, pueden verse en
http://portalterritorial.gov.co/apc-aa-files/40743db9e8588852c19cb285e420affe/ley-de-victimas-1448-y-
decretos.pdf. Los decretos 4801 y 4802 que crean, respectivamente, la Unidad Administrativa Especial para la
Restitución de Tierras y la Unidad Administrativa Especial para la Reparación Integral a las Víctimas pueden
consultarse en http://mesanacionaldevictimas.blogspot.com.co/2012/02/decretos-reglamentarios-y-
legislativos_06.html. Como en todos los sectores, en 2015 el Gobierno expidió un decreto compilatorio,
Decreto número 1084 de 2015, por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector de
Inclusión Social y Reconciliación. En este se recoge toda la normatividad vigente para el tema de reparación
integral a las víctimas. Véase http://diario-oficial.vlex.com.co/vid/decreto-numero-1084-2015-573230514.
tal manera, para el cierre de esta coyuntura, con el inicio de negociaciones, dos temas que
serían centrales en la negociación parecían inventarse de cero, desarrollando todos y cada
uno de los mandatos de la Ley, pero ignorando un legado de años y aprendizajes por, al
menos, Acción Social, la CNRR y otras entidades.
Muy fiel al estilo de su Gobierno, el reformismo se había puesto en marcha, las normas y
los diseños institucionales estaban dispuestos, pero en términos de ejecución las víctimas
seguían preguntando por sus reparaciones administrativas y el paquete de servicios que
Acción Social y el SNAIPD les venían entregando. Y faltarían años para ver las respuestas
efectivas.
900.000

800.000 808.973

700.000 694.840

600.000 590.855

500.000 500.341493.405494.142
473.411
450.125 436.173
400.000

300.000 304.199 241.504

277.728
261.575 258.202 250.116
245.907
212.251
200.000 197.885
166.439
49.327 58.087 70.391 129.293
100.000
21.34824.349 78.591 77.385
59.396
75.909
30.22448.167
0
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015

Gráfico 6. Número de víctimas del conflicto armado 1985 – 2015.452

4.3.6 De la Confianza inversionista a las Locomotoras y los recursos de regalías:

afianzamiento económico
El período 2006 a 2009 presentó continuidad en las estrategias desarrolladas en el período
anterior. En consecuencia se pretendió profundizar la seguridad y la llamada “confianza
inversionista” para garantizar el aumento de la inversión. Como resultado se tiene que entre
2002 y 2009 la inversión extranjera aumentó de 2.134 millones de dólares en 2002 a 7.201

452
Fuente: Registro Único de Víctimas (RUV) Unidad de Víctimas.
millones de dólares en 2009 (237%). Sin embargo, el periodo está marcado por la crisis
internacional de 2008 que redujo el crecimiento de los países de mayor Producto Interno
Bruto, lo que golpeó a la región (véase Gráfico 7. Crecimiento económico principales
economías vs Colombia 2006 – 2009). Además de una crisis política con Venezuela que
afectó directamente el comercio con el vecino país y redujo el mercado de las exportaciones
manufacturadas (véase Gráfico 8. Exportaciones a Venezuela 2002 – 2009). De esta forma,
el país se volvió dependiente de las exportaciones que demandaba la única economía
grande que se encontraba creciendo a dos dígitos, China.

08
07 07
06

04
04
2,915
2,536
02
02

00 ,160
2006 2007 2008 2009
-02

-3,508
-04

-06

Colombia OCDE: Ingreso Alto

Gráfico 7. Porcentaje de crecimiento económico principales economías vs Colombia 2006 –

2009.453

453
Fuente: para OCDE: Banco Mundial. Se puede consultar en:
http://datos.bancomundial.org/indicador/SP.DYN.LE00.IN/countries.
Para Colombia: DANE.
 7.000

6.000 6.092

5.000 5.210

4.000 4.050

3.000
2.702
2.000
1.725
1.423
1.000

0
2006 2007 2008 2009 2010 2011

Exportaciones

Gráfico 8. Exportaciones a Venezuela 2002 – 2009.454

Adicionalmente, el rezago de la infraestructura nacional, que aún hoy continua, empezó a

suponer un obstáculo al crecimiento económico, aumentando los costos de transporte y
repercutiendo negativamente en la competitividad nacional (véase Gráfico 9. Porcentaje de
carreteras pavimentadas Colombia Vs América Latina 2012).

Vías férreas (km/100km2) Puertos (TEU/100

1 0,9
habitantes)
0,9 25 23,8
0,8 0,7
0,7 20
0,6 0,5
0,5 15
0,4
10 8,4
0,3
5,3 5,3
0,2 0,1 5
0,1
0 0
Colombia América Ingresos Asia del Colombia América Ingresos Asia del
Latina Medianos Este y Latina Medianos Este y
Pacífico Pacífico

454
Fuente: DANE. Cifra en millones de dólares
 Vías pavimentadas (km/100km2)
60
50,3
50

40

30

20

8,4
10
1,2 2,5
0
Colombia América Ingresos Asia del Este
Latina Medianos y Pacífico

Gráfico 9. Vías, puertos y vías férreas Colombia vs Mundo.455

En cualquier caso y en consonancia con lo descrito, el año 2007 mostró uno de los mayores
crecimientos del PIB en la década, superior al 7%. Los rasgos de este crecimiento están
dentro de lo planteado.
El año 2008, en cambio, mostró los signos de un menor crecimiento como efecto de la
crisis mundial que, sin embargo, no alcanzó a generar recesión y decrecimiento en el país,
aunque sí una tasa de apenas 1,7% de crecimiento en 2009. Sin duda, cabe destacar cómo la
política económica pudo contener los efectos de la crisis económica internacional, que
impactó pero no llevó a una crisis interna. La revaluación continuó, pero cada vez más la
economía colombiana se ancló en el petróleo y el carbón. Incluso, nuevas multinacionales
se afincaron en todo en el país. El panorama minero, vía las concesiones se movió bastante,
lo cual no extrañó en un gobierno ávido de atraer la inversión extranjera y sin grandes
pretensiones en lo relativo a la protección del medio ambiente. Igualmente, tomó mucha
fuerza el uso de los biocombustibles, implicando necesidades de cosecha y siembra de
distintos productos: palma de aceite, caña de azúcar, entre otros.
Sumado a lo anterior, el aumento en las demandas sociales y de las víctimas del conflicto
armado que requerían atención (véase Gráfico 6. Número de víctimas del conflicto armado
1985 – 2015 en la sección anterior), aumentaron las presiones sobre el gasto público, lo que
determinó la necesidad de hacer dos reformas tributarias que permitieran sostener el
aumento del gasto. En este sentido, se tramitaron las Leyes 1111 de 2006 y la 1370 de 2009
que, en consonancia con la reforma del periodo pasado, introdujeron reducciones y
excepciones para sectores y empresas que se deseaba impulsar, y volvieron permanente el
impuesto al patrimonio y la tarifa de 4X1000 a las transacciones financieras.

455
Fuente: Banco Mundial.
A pesar de la difícil coyuntura internacional, gracias al sostenido crecimiento de China y su
demanda por materias primas (entre las que se incluye el petróleo, principal producto de
exportación del período), la crisis se sorteó con relativo éxito. Así, durante el periodo el
crecimiento económico del país fue de 4,7% mayor que en el cuatrienio anterior.
El panorama económico descrito contrasta de manera particular con las dificultades y el
relativo aislamiento político del presidente y no permite establecer una relación causal con
la dinámica del conflicto. Claramente, se hicieron esfuerzos para sostener la dinámica
exigida por la seguridad democrática y su consolidación, a la vez que fue necesario
redireccionar recursos importantes a víctimas y desplazados. Ello dentro del Marco Fiscal
de Mediano Plazo y aprovechando la mayor flexibilidad existente, derivada de una
condición macroeconómica favorable que, incluso frente a la crisis mundial, le permitió al
país contenerla y evitar sus efectos dañinos. Cabe señalar que esta situación de menor
austeridad y apretón frente a las finanzas públicas, aunada a las exigencias por mostrar
resultados efectivos de gestión, impulsaron en alguna medida las dinámicas de corrupción
que ya se hacían visibles y que posteriormente impactarían al círculo uribista.
El periodo 2010 – 2012 se caracterizó por la revisión de la política de reducción del Estado.
Como parte del Plan Nacional de Desarrollo 2010 – 2014, Prosperidad para Todos, el
Gobierno planteó la necesidad de fortalecer el Estado en determinadas áreas aun si esto
conllevaba al aumento en el gasto público. En consecuencia, se reversaron las fusiones de
Ministerios realizadas en 2002 y se creó una nueva institucionalidad que pretendía subsanar
los problemas que se habían creado con la fusión. En el campo internacional, el período se
caracterizó por una subida de los precios del petróleo y un aumento en la inversión
extranjera que fomentó la entrada de divisas, revaluando el peso a niveles de diez años
atrás.456

La fortaleza del peso llevó a un desbalance de la cuenta corriente que trajo como
consecuencia el aumento de las importaciones en mayor proporción que las exportaciones.

A pesar de estas dificultades la economía colombiana registró un mejor comportamiento

que las demás economías de la región. En esa medida el crecimiento económico fue de
5,0% superior a los períodos anteriormente señalados. Este crecimiento fue especialmente
significativo en los sectores de Suministro de electricidad, gas y agua (41%); Agricultura,
ganadería, caza, silvicultura y pesca (27%) y Transporte, almacenamiento y
comunicaciones (23%) (Véase Cuadro 6. Crecimiento económico sectores de la economía
2010 – 2014).

Variación
Sector 2010 - 2014
Agricultura, ganadería, caza, silvicultura y pesca 27%
Explotación de minas y canteras 6%
Industrias manufactureras 13%
Suministro de electricidad, gas y agua 41%

456
En el año 2008 se especuló con precios del dólar irrisorios en determinadas regiones, producto de un
exceso de liquidez con los negocios y tráficos ilícitos.
 Construcción 21%
Comercio, reparación, restaurantes y hoteles 20%
Transporte, almacenamiento y comunicaciones 23%
Establecimientos financieros, seguros, actividades
inmobiliarias y servicios a las empresas 21%
Actividades de servicios sociales, comunales y
personales 21%
Cuadro 6. Crecimiento económico sectores de la economía 2010 – 2014.457

Ante este panorama favorable, el Gobierno Santos I jugó fundamentalmente un rol de

potenciador con el prurito de la prosperidad, pero a la vez tomó medidas de precaución y
alerta. Hasta aquí, guardó una relativa coherencia que fue recogida por la agenda reformista
en el Congreso: la reforma al Sistema General de Regalías, Ley 1530 de 2012, que forma
parte del envión reformista y que no puede resumirse mejor que un intento centralizador
por distribuir mejor la mermelada en toda la tostada, figura que utilizó el ministro de
Hacienda, Juan Carlos Echeverry, para justificar los cambios constitucionales y legislativos
en curso; ello acompañado de la Regla Fiscal, Ley 1473 de 2011, con la cual se fijó un
derrotero para asegurar la estabilidad macroeconómica, blindándola incluso de los
devaneos garantistas de la Corte Constitucional.
Con una economía saludable, en donde los factores clave siguieron operando bien y en
donde la revaluación era una variable asumida, incluso los efectos del muy crudo invierno
que vivió el país a finales de 2010 y durante el primer semestre de 2011 pudieron ser
absorbidos y respondidos con la generación de institucionalidad para atender tales
desastres. Ello, pese a que las cifras de la industria, en general, y de la agricultura no fueron
las más destacadas.
Resulta sorprendente el hecho de que, aun con ese buen desempeño económico, la
favorabilidad del presidente y los resultados de la percepción sobre la situación económica
no resultaron del todo favorables, y menos cuando se mezclan con situaciones como la de la
Reforma a la Justicia o la potencial apertura de negociaciones.
4.3.7 De la cohesión social como mantra: ¿por qué las buenas cifras no se reflejaron en
el respaldo al Gobierno?
El segundo gobierno de Álvaro Uribe mantuvo, en las líneas gruesas de las políticas
sociales, el rumbo, en parte por la continuidad de los mismos ministros en cada una de las
carteras: universalización del acceso, pero sin resolver los problemas de calidad, y mientras
en la salud se cocinaban varios problemas críticos que reventaron al final del período. Las
cifras de desempleo mejoraron respecto de lo que se tenía a finales del siglo, pero se
mantuvieron altas en términos comparativos. Resultó novedoso, como parte de lo social, la
atención prestada a la pobreza y, adicionalmente, el muy paulatino proceso de
sensibilización con víctimas y desplazados.

457
Fuente: DANE Cuentas Nacionales y Banco de la Republica
Sin embargo, los indicadores sociales tuvieron un comportamiento irregular. Mientras la
cobertura en educación se mantuvo constante en transición, aumentó en básica secundaria y
en media y se redujo en básica primaria (véase Gráfico 10. Cobertura neta de educación
2002 -2005).
100,000%
91,560% 89,680% 90,070% 90,470%
90,000%
80,000%
68,380% 70,490%
70,000% 64,750% 66,540%
61,830% 62,850% 61,780%
60,140%
60,000%
50,000%
37,960% 38,210% 39,830%
40,000% 36,030%

30,000%
20,000%
10,000%
,000%
2006 2007 2008 2009

Transicion Primaria Secundaria Media

Gráfico 10. Cobertura neta de educación 2006 -2009.458

Por otro lado, la cobertura en salud tuvo aumentos significativos. Mientras en 2004 la
cobertura era del 63% en 2009 la cobertura era del 95%. De la misma manera, la
expectativa de vida aumentó de 72 años a 73 años, y la tasa de mortalidad infantil se redujo
de 16 a 15 menores de un año por cada 1000 nacidos vivos.

En lo social, el gobierno de Juan Manuel Santos se caracterizó por mantener muchas de las
políticas previamente establecidas, pero renombrándolas y ajustando su implementación. Se
fijaron tres derroteros: avanzar en la disminución sostenida y creíble de la pobreza y la
pobreza extrema, avanzar en la disminución del desempleo y en el impulso a la
formalización del existente y dar algunas puntadas en la lucha contra la desigualdad. En
educación y salud, si bien es claro el camino de hacer sostenible la universalización, quedan
las tareas de la calidad y enfrentar problemas provenientes de los ocho años uribistas, que
dejaron legados complejos en desvíos institucionales y problemas de financiación de la
universalización.
En el terreno de la educación, el Gobierno enfrentó una fuerte movilización del
estudiantado universitario el cual, a través de la Mesa Ampliada Nacional Estudiantil,
MANE, consiguió oponerse a la reforma a la educación superior en una perspectiva
privatizadora y de permitir que entidades con ánimo de lucro participaran en la prestación
del servicio. El segundo semestre de 2011 fue particularmente movido en esta materia, sin
458
Fuente: Matrícula 2002 certificada por las Secretarias de Educación; 2003-2012
MEN Sistema Integrado de Matrícula, SIMAT
que la imposibilidad de sacar adelante la reforma o alguna versión concertada de la misma,
afectara la continuidad de quien comandaba la cartera de educación. Resulta llamativo, con
lo que sucedería posteriormente, que los movimientos sociales parecen haber dado un largo
compás de espera al Gobierno de la prosperidad democrática.
Tanto la agenda económica, como la de política social, estuvieron acompañadas por un
proyecto de reforma del Estado que, a diferencia de los anteriores, no estuvo en clave de
austeridad y recorte, sino de ajuste, adecuación, ampliación, con un paquete importante de
crecimiento burocrático que no se vivía desde finales de la década de los años ochenta. Casi
que a cada ámbito de política que se incluyó en las locomotoras planteadas en el Plan
Nacional de Desarrollo, se le construyó una institucionalidad nueva; en apariencia, esta era
la única forma de abordar los retos que quedaban planteados. No obstante, una revisión
somera de la propuesta diseñada, aprobada y en implementación permite señalar que no
logró un perfil definido y destacable, salvo el de crear nuevas instituciones e instancias para
implementar las apuestas de políticas que el Gobierno consideró en su momento las más
relevantes. Quedaría como gran interrogante si bajo las negociaciones esta institucionalidad
iba a conservar su rol o se entraría en otro proceso reformista superpuesto.
4.4 Negociación en curso y reelección: ¿hacia la finalización del conflicto?, 2012-…

Este último período tuvo una coyuntura de inicio muy clara, el hecho de hacer público un
acuerdo entre el Gobierno y las FARC para iniciar negociaciones, asunto que es develado a
la opinión pública por el periodista Francisco Santos, exvicepresidente de la República y
primo hermano del presidente, quien fungía como director del programa radial de la cadena
RCN. Como es obvio, en tanto las negociaciones y el proceso político en general no
ofrecen un punto de cierre, esta coyuntura queda abierta al desarrollo de los
acontecimientos. No obstante, para efectos de un adecuado manejo de la información, se ha
tomado como momento de cierre en el análisis el 31 de diciembre de 2014. Pese a ello, lo
sucedido en 2015 sirve como referente de hacia dónde parecen estarse moviendo todas las
dinámicas: políticas, económicas, sociales, culturales, institucionales, ambientales, etc.

Para una aproximación adecuada, que dé cuenta del contexto del conflicto, se trabaja en la
primera parte lo relativo a las negociaciones entre el Gobierno y las Farc. En segundo lugar,
se presta atención a la dinámica del conflicto en el período bajo análisis. En tercer lugar, se
examina la dinámica propia del sistema político y de los partidos. En cuarto lugar, se
examina lo sucedido a nivel de la economía. Y, en quinto lugar, se examina la situación
social y las políticas gubernamentales que intentan incidir sobre situaciones muy
desfavorables.

4.4.1 Inevitablemente, las negociaciones

4.4.1.1 Un modelo diferente y las vicisitudes del proceso

Luego de casi dos años de contactos y conversaciones que lograron mantenerse al margen
de la opinión pública gracias a la discreción mantenida por quienes intervinieron en ellos,
tanto desde el Gobierno, como desde las FARC, el acuerdo que dio origen al proceso de
conversaciones fijó unas pautas muy precisas para el desarrollo de las negociaciones.459

En tal sentido y a diferencia de procesos previos, las negociaciones, con una primera puesta
en público en Noruega, arrancaron bajo reglas muy estrictas y amplia discrecionalidad y
secreto sobre lo que se discutiría en la mesa de negociaciones. Por primera vez, se tenía una
agenda de seis puntos, corta y precisa. Y se tenían parámetros como aquel de que “nada
está acordado hasta que todo esté acordado”, fórmula que ha servido para fijar los alcances
e implicaciones del proceso. Entendiendo la complejidad de la situación y las experiencias
previas que fijan también límites a la metodología, se previó desarrollar las conversaciones
en medio del conflicto, pero por lo mismo se estableció como necesario que las
conversaciones se hicieran fuera del país y con el acompañamiento y facilitación de Cuba y
Noruega, prioritariamente. En el mismo sentido, se establecieron reglas claras sobre no dar
a conocer los avances y detalles de las negociaciones, aunque se permitió el contacto de los
equipos negociadores con la prensa, cuestión que desde un comienzo generó algunas
dificultades por las opiniones que los miembros del equipo negociador de las FARC
manifestaron recurrentemente en tales escenarios. Aun así, el hecho de que se protegiera lo
concretamente negociado al margen de los afanes informativos de la prensa, generó
ámbitos de confianza que en un comienzo eran inexistentes. Con posterioridad, el excesivo
celo sobre el derrotero seguido en las conversaciones y en los acuerdos logrados, sirvió
para que sectores opuestos al proceso cuestionaran, denunciaran y llamaran la atención
sobre la ausencia de transparencia. Ello se sintió con mayor fuerza en instancias que, como
la Fuerza Pública, tenían (y tienen) preocupaciones, temores, dudas, sobre lo que allí se
podía estar negociando.

Dado que para el Gobierno, el Presidente y, en general, la opinión pública, había una
expectativa de que el proceso tenía que tener una duración acotada y no podía constituirse,
como ya ha sucedido, en un proceso sin fin y sin límite, resultó relevante que con alguna
prontitud, en el primer semestre de 2013, se pudiese sacar a la luz lo acordado en el
delicado tema de tierras y desarrollo agrario,460 Algo semejante sucedió, a favor del
proceso, con los avances y aspectos compartidos respecto al tema de participación
política,461 en noviembre de 2013. Y, en la misma línea, cuando se pudo considerar
culminado lo relativo al tema del narcotráfico, un año después del primer acuerdo y ya en
plena campaña presidencial para la reelección.462 No obstante, en todos los casos surgieron
voces en contrario que señalaban cómo, en esos tres puntos, son más los temas que han
quedado para una resolución posterior, que los acordados explícitamente. En todo caso, y
en un claro contraste especialmente con lo sucedido en las negociaciones de paz durante el
Gobierno de Andrés Pastrana, 1998-2002, la agenda se ha cumplido y, aunque ha pasado un
tiempo mayor que el deseado por el Gobierno y la opinión, pero claramente menor que el
pretendido por las FARC, se cuenta con esos avances y concreciones.

459
Véase https://www.google.com.co/#q=procesos+de+paz+en+colombia. Allí se puede consultar el texto del
Acuerdo General firmado entre el Gobierno de Juan Manuel Santos y las FARC el 26 de agosto de 2012.
460
Véase http://lasillavacia.com/historia/acuerdo-agrario-en-la-habana-44462
461
Véase www.eltiempo.com/archivo/documento/CMS-13163159
462
Véase www.eltiempo.com/.../farc-y-gobierno...acuerdo-en...habana/13997275
No sucede así con los temas de la agenda pendientes. En particular, el tema de víctimas
generó una especie de estancamiento y alargamiento que se complicó en tanto la coyuntura
electoral de 2014 se superpuso con la continuidad del proceso. Igualmente, parecía suceder
con la cuestión de la justicia, la cual recibió un repentino avance en el segundo semestre de
2015 que permite concretar la expectativa de una fecha final para la firma del acuerdo.463
Hoy, cuando se escribe este trabajo, y pese a desacuerdos, interpretaciones y opiniones
planteadas públicamente por miembros de los dos equipos negociadores, el 23 de marzo
debería ser la fecha histórica para la culminación.

En todo caso, la apertura de negociaciones pasó por un sinnúmero de vicisitudes, crisis,

desacuerdos y cuasi rupturas a lo largo de su desarrollo. El hecho de negociar en medio del
conflicto generó, como ya históricamente había sucedido, hechos que pusieron en cuestión
la verdadera voluntad de paz de las FARC. Por su parte, los miembros de este grupo
armado organizado, reclamaron también por las acciones de la Fuerza Pública en su contra,
respecto de lo cual la posición oficial ha sido la de recordar que, al negociar en medio del
conflicto, es deber constitucional y legal, y de respaldo al Gobierno, mantener los esfuerzos
en búsqueda de limitar el desafío que, para el Estado y la sociedad colombiana, ha
significado la presencia y acción de estas organizaciones.

Pese a lo señalado, es plausible mostrar cómo las Fuerzas siguen actuando contra los
grupos armados organizados ilegales, sólo que cada vez más se concentran en objetivos
precisos de alto y medio impacto. Los distintos bloques y columnas móviles de las FARC,
los bloques del ELN y las distintas Bacrim vieron, en estos mismos años, reiterados golpes
sobre cabecillas y estructuras que son desmanteladas. Ello, en las regiones más afectadas,
incluidas algunas como la de Tibú y La Gabarra en Norte de Santander.

Entre las principales crisis estuvo la del secuestro del General Alzate en el Chocó, en
noviembre de 2014. Aunque las conversaciones estuvieron al borde de la ruptura, la entrega
del General en buenas condiciones y la intervención de los países garantes, permitieron
mantener las negociaciones vivas.464 Algo semejante sucedió entre abril y junio de 2015
cuando en reacción al ataque de las FARC contra el Ejército en Buenos Aires, Cauca, se
activaron nuevamente los bombardeos y, así mismo, las FARC levantaron su decisión de
cese al fuego, desatando principalmente acciones terroristas que dejaron sin electricidad a
ciudades como Tumaco y Buenaventura, así como derrames de petróleo con impactos
inmensos sobre el medio ambiente en las regiones afectadas. Pero también, en estos casos,
y tal vez en los momentos más críticos, se encontró una ruta de salida, facilitada por los
países garantes y con significativos e impensados avances.

No obstante, la participación en las negociaciones generó también propuestas y

compromisos que culminaron en un efectivo desescalamiento, aspecto al cual se hará
referencia algo más detalladamente un poco más adelante.

463
Véase https://www.pazfarc-ep.org/cronologia
464
Para una cronología sencilla y completa del proceso véase http://www.pares.com.co/memorias-del-
proceso-paz/cronologia-del-proceso-de-paz-entre-enero-2013-y-enero-de-2015/, que en realidad llega hasta
noviembre de 2015.
4.4.1.2 Apoyo y oposición

El inicio de negociaciones condujo a un realinderamiento de fuerzas y sectores políticos

favorables y opuestos a las negociaciones. No obstante, el Gobierno tuvo a su favor un
amplio respaldo político, que osciló entre altas y bajas, especialmente por la falta de
publicidad y de adecuada comunicación de lo que estaba pasando y lo que se estaba
negociando.465 Empero, la situación que se dibujó desde el inicio de las negociaciones
estuvo marcada por la reacomodación de diversos sectores en relación con el proceso de
paz, la capacidad del proceso de negociación para recuperar o disminuir la favorabilidad del
Gobierno y, en todo caso, el desenvolvimiento de otros procesos conflictivos, complejos,
difíciles, que pusieron en cuestión la gobernabilidad de Juan Manuel Santos y de su equipo.

Con el inicio formal de negociaciones, el distanciamiento del Gobierno respecto del

expresidente Uribe y los sectores y personalidades que lo acompañan se fue acrecentando y
se hizo mucho más concreto y visible cuando éste decidió dar vida a un nuevo movimiento
político que se constituyó como partido: el Centro Democrático, derivación del movimiento
Primero Colombia. Desde el segundo semestre de 2013, pero con mayor claridad en el
proceso electoral de 2014 y en la bancada del Senado obtenida en las elecciones de marzo,
este sector recogió, canalizó, desarrolló y propuso un sostenido ejercicio de oposición al
proceso de paz.466 Tal ejercicio movió con más éxito en relación con la opinión pública
que, especialmente a nivel regional, no cejó de manifestar temores, desconfianza, rechazo,
incertidumbre, frente a lo que estaba pasando en La Habana y a sus implicaciones para el
país.

En el mismo sentido, y aunque el Gobierno ha hecho diversas jugadas estratégicas para

contar con el respaldo de importantes sectores del empresariado y los gremios, en la
práctica este es un sector que ha tendido a oponerse y, sobre todo, a no comprometerse con
plena voluntad y decisión en asumir las implicaciones, retos y efectos que se empiezan a
delinear como parte del llamado postacuerdo o postconflicto.467

465
En el texto señalado en la nota inmediatamente anterior, se puede ver la evolución del apoyo al proceso y,
también, al Gobierno. Para mencionar momentos muy precisos de contraste, en el mes de marzo cuando se
sumaron los resultados del cese al fuego unilateral de diciembre de 2014, los acuerdos para el
desescalamiento, especialmente con el tema de minas antipersonal, se alcanzó un respaldo del 72% a favor de
las negociaciones. Mes y medio después, luego del ataque de las FARC al Ejército y del reinicio de acciones
contra la población civil, este respaldo se redujo al 52%, mientras la favorabilidad del presidente apenas
llegaba al 29%. Véase también, http://www.ideaspaz.org/especiales/termometro/
466
Rodrigo Losada y Nicolás Liendo, “Un sistema de partidos que se transforma” Freddy Barrero y Margarita
Battle (editores) Elecciones en Colombia, 2014 ¿representaciones fragmentadas? (Bogotá: KAS Colombia,
2015) 156-162; David Roll, “Los mitos sobre los partidos políticos ante un posible escenario de posconflicto
en Colombia”, en Alejo Vargas (editor), Transición, democracia y paz (Bogotá: Centros de Pensamiento y
Seguimiento al Diálogo de Paz – Universidad Nacional, 2015). Por lo reciente de su creación y desempeño
político, los análisis con mayor fondo están todavía en elaboración. Por ello, se remite a algunos portales en
donde es factible encontrar referencias útiles. Véase, por ejemplo, www.razonpublica.com/.../6980-centro-
democratico-oposicion-tensiones y www.congresovisible.org/partidos/perfil/centro-democratico/144/
467
De hecho, en encuestas adelantadas por la Cámara de Comercio de Bogotá a empresarios, éstos
manifiestan su favorabilidad al proceso de paz en muy bajo porcentaje, 12%. Además, consideran que los
textos de los acuerdos no han sido bien divulgados. El 65% indica no conocerlos. Igualmente, hay
manifestaciones de respaldo, condicionado. Véase http://www.semana.com/nacion/articulo/consejo-gremial-
respaldo-el-acuerdo-entre-el-gobierno-las-farc/447307-3
Las elecciones de 2014 fueron, en ello, muy dicientes de la alineación de los distintos
sectores políticos, sociales y económicos con el proceso. Paradójicamente, durante las
elecciones para Congreso y la primera vuelta, el proceso de paz no fue tema central de la
agenda de partidos y candidatos. No obstante, el triunfo en primera vuelta del candidato del
Centro Democrático, Oscar Iván Zuluaga, obligó al candidato-presidente Juan Manuel
Santos a cambiar la estrategia. En las tres semanas que se dieron entre las dos vueltas
electorales, ya en junio de 2014, la contienda entre el candidato Santos y el candidato
Zuluaga terminó por convertirse en un plebiscito por la paz. Ello hizo que sectores
relativamente alejados e indiferentes con el proceso de paz, así como con el devenir del
conflicto, terminaran fijando su posición a favor o en contra. En tal sentido, fue interesante
el apoyo de sectores que, como la candidata del Polo Democrático, Clara López, dieron un
respaldo público al candidato-presidente en perspectiva de apoyo al proceso de paz.468

En términos de percepción y favorabilidad de los colombianos frente al proceso de paz, lo

que se constata es una situación cambiante que se afecta de manera importante, tanto por
los hechos a destacar, como aquellos cuestionables. Puede decirse que el apoyo mantenido,
no exento de disminuciones importantes en el respaldo y situaciones críticas que aumentan
el distanciamiento, mantiene abierta esta ventana de oportunidad.

4.4.1.3 Y la Fuerza Pública se involucra

Para el sector seguridad y defensa y, en particular para la Fuerza Pública, el inicio de las
negociaciones, su desarrollo y los avances que se han ido logrando van a tener, por lo
menos, tres significados relevantes y contradictoriamente simultáneos. De una parte, no va
a resultar fácil aclimatar en los casi 500000 hombres que hoy son, la utilidad, validez,
pertinencia, de las negociaciones. Ello va a ser más difícil, dado que los sectores opositores
a éstas van a difundir permanentemente información parcialmente cierta y parcialmente
falsa sobre las implicaciones del proceso. Desde advertir la negociación de una reforma
militar, hasta señalar que ya está lista la disminución de la fuerza. Éstos son asuntos que se
riegan como información no oficial, pero que llegan a todo el personal. El carácter discreto
y con tendencia al secretismo de las negociaciones ha resultado, en este aspecto, muy
costoso.469

Por ello, el Gobierno acudió en un comienzo a incluir dos generales en uso de buen retiro
como conformantes del equipo negociador. Es así como el General Jorge Enrique Mora
Rangel, excomandante general de las Fuerzas Militares, y el General Oscar Naranjo,
exdirector general de la Policía Nacional, entraron a formar parte de aquél. Es diciente su
inclusión para diferenciar estas negociaciones de lo sucedido en otras previas en donde la
ausencia de una voz del sector terminó por aislarlos y convertirlos prácticamente en un
sector opuesto a aceptar cualquier aspecto negociado, así se mantuvieran las condiciones
fundamentales de subordinación al poder civil. Esta presencia, en cambio, constituye una

468
Andrés Dávila, “Elecciones, reelección y paz: el sistema político en otra encrucijada” ponencia presentada
en el III Congreso de Accpol, Calí: septiembre de 2014 - 1).
469
A lo que se suma, por parte de miembros del equipo negociador de las Farc, cabecillas importantes o
figuras políticas cercanas, menciones a la necesidad de adoptar estos cambios como parte del proceso.
novedad que al menos asegura que temas de la mayor sensibilidad para el sector y las
fuerzas no van a ponerse en discusión. Aun así, los rumores, los rechazos, las desconfianzas
incluso han generado dificultades asociadas a la aparente escucha y seguimiento de los
correos y comunicaciones de los negociadores del Gobierno por sectores relacionados con
la inteligencia del Ejército y, luego, con la campaña del candidato presidencial del Centro
Democrático (Véase cronología ya citada).

A tal punto alcanzó a llegar esta situación que, en varios momentos, se hizo necesario
motivar mecanismos a través de los cuales, tanto el presidente como los dos generales
retirados, se dedicaron a un ejercicio de pedagogía sobre el proceso de paz en las
guarniciones militares. Ello, en medio de rumores sobre la aparente salida de al menos el
General Mora del equipo negociador y con indicaciones sobre rupturas especialmente con
el Alto Comisionado para la Paz.470

Pero la participación y presencia de los militares en las negociaciones sigue también un

rumbo adicional. En efecto, en una decisión arriesgada, se involucró en una mesa técnica
para definir las condiciones del fin del conflicto a oficiales en servicio que empezaron a
viajar a La Habana y a adelantar un trabajo conjunto con la delegación de miembros de las
FARC destinados a estos temas. Es así como se lograron avances en asuntos como el dejar
de poner minas antipersonal y proceder a desarrollar conjuntamente con miembros de las
Farc labores de desminado humanitario. También, a anticiparse en la discusión de las
condiciones y metodología de lo relativo al desarme y desmovilización. Y, finalmente, un
aspecto para nada menor como es la aceptación de acogerse a una justicia transicional para
el fin del conflicto, tal y como quedó planteado en lo anunciado el 23 de septiembre y que
implica un cambio radical respecto de las posiciones previamente sostenidas en la materia.
Con una aclaración: se acepta la justicia transicional para los miembros de la Fuerza
Pública que hayan incurrido en excesos, pero bajo procedimientos y lógicas propias, no
asimilables a los previstos para los miembros de los grupos armados organizados y, en
particular, de las FARC (Véase cronología ya citada).

Las Fuerzas, no sin desconfianzas y tensiones internas entran en la dinámica del

postconflicto. A redefinir roles y misiones, a generar estructuras para adecuarse a las
nuevas condiciones: la construcción de memoria, la reparación de las víctimas propias, el
papel en el postconflicto, la capacidad y la forma de sumarse a las operaciones de paz. La
dinámica del proceso, aun con las incertidumbres todavía existentes, induce a la plena
adopción de estos factores en el quehacer ordinario de las fuerzas y del sector.

4.4.1.4 Insistiendo con el ELN

El inicio de negociaciones con las FARC dejó planteada la cuestión de qué hacer con el
ELN. Al igual que se hizo con las FARC, se tuvieron contactos permanentes, discretos, no
públicos, en muchas ocasiones recurriendo a personalidades de la vida pública no
directamente vinculadas con alguna de las partes. Sin embargo, y al igual que en muchas
ocasiones anteriores, como las ya mencionadas en los períodos previos, esta agrupación

470
Véase lasillavacia.com/.../la-verdad-detras-de-la-ausencia-del-general-mora-en-l...
guerrillera ha evitado que se concrete el inicio de un proceso de negociaciones. Incluso,
miembros del ELN viajaron a La Habana a reunirse con miembros del equipo negociador
de las FARC (véase Cronología). Parecía un paso necesario y definitivo para convencer al
reticente comando del ELN de sumarse o entrar en el proceso.

En varios momentos, presionado por la situación del proceso con las FARC, o por la
coyuntura política o del conflicto, el Gobierno se ha atrevido a destapar algunas cartas de la
posible negociación o, incluso, a indicar que se está cerca del punto cero de la negociación.
Así sucedió en 2014, en los momentos previos a la doble vuelta electoral presidencial,
cuando se sugirió que ya estaban los acuerdos básicos para el inicio del proceso. Poco más
de un año después, en pleno proceso electoral regional, la situación ha sido la misma.
Voces que se consideran autorizadas hablaron incluso de que inmediatamente después de
las elecciones el proceso con ELN se echaría a andar. El anuncio sigue allí planteado, pero
en el momento de escribir esto, la concreción del inicio de negociaciones no se ha dado.471
En su lugar, lo común ha sido el recurso a la vieja estrategia de hacerse sentir con acciones
violentas para, en teoría, mejorar su situación en la negociación. La situación reciente de
ataque a una patrulla policial en un municipio del norte de Boyacá, cuando custodiaban el
material electoral días después de los comicios, cabe claramente dentro de esta lógica. Pero
la reacción de la sociedad y del Gobierno, que es obviamente de rechazo, tiene un
componente muy importante de saturación frente a la obstinación de esta organización. En
tal sentido, el cierre de la ventana de oportunidad puede acelerarse y dejar al ELN sin
opción. De todas formas, y ha pasado a lo largo de las negociaciones con las Farc, los
momentos más críticos han servido para recomponer el proceso y retomar el camino. Hasta
ahora.

Cuando se examinan las razones para esta reiterada posición del ELN, se insiste en la
naturaleza y características de su ingreso a la lucha armada, en su ideología, en sus
convicciones. Se señala, también, que parte del problema está en que, dado su tamaño y
capacidad armada, que no es hoy un desafío significativo para el Estado, los gobiernos no
le dan la importancia requerida y no los tratan ni consideran adecuadamente. Y se insiste,
comparando con el proceso con las FARC, que hasta en asuntos del lenguaje utilizado, el
ELN resulta mucho más reacio, totalmente adverso, a concesiones ya aceptadas por las
FARC. Se indica, también, que asuntos como desmovilizarse, concentrarse, entregar las
armas, reinsertarse, constituyen nociones no aceptadas y sobre las cuáles no puede darse la
negociación. Aún más, la exigencia de un proceso con participación popular importante y la
figura de la Convención Nacional, están allí, talladas sobre piedra, como prerrequisitos de
cualquier posible negociación.472

Siempre queda la pregunta por la viabilidad histórica de mantenerse en esa posición,

mientras el otro grupo armado organizado apunta a cerrar el complejo proceso de
negociación. En otras palabras, resulta inquietante saber si al no aprovechar la voluntad de
un gobierno claramente dispuesto a jugársela por los procesos de negociación con estas

471
Víctor De Currea (editor) ¿Por qué negociar con el ELN? (Bogotá: Editorial Javeriana, 2014) y Víctor De
Currea (editor), Negociación Gobierno – ELN: y sin embargo se mueve (Bogotá: Ediciones Antropos, 2015)
472
De Currea (editor), op.cit. (2015).
organizaciones, no se está perdiendo una ventana de oportunidad que posiblemente no sea
fácil de reabrir en un período cercano.

4.4.2 Escalar, desescalar…

4.4.2.1 La dinámica del conflicto: continuidades y variaciones

El período en mención resulta paradójico y con dinámicas novedosas en relación con el

desarrollo del conflicto armado no internacional que vive Colombia. Cabe señalar que los
años incluidos presentan una clara condición de disminución de la intensidad del conflicto
y, en general, de los principales factores de violencia que han afectado al país. Las cifras de
seguimiento son, en esto, contundentes: ha continuado la disminución de la tasa de
homicidios por cien mil habitantes; y asuntos que afectaron gravemente a la sociedad, como
el secuestro o las minas antipersonal, tienen también cifras descendentes que tienden a
sostenerse. Para dar una imagen, parecería que se vuelve a una situación relativamente
semejante a la que se tenía a comienzos de la década de los años ochenta del siglo
pasado.473

Ahora bien, esta situación general, que habla de un menor accionar sostenido de los grupos
armados organizados y de, también, un cambio en las dinámicas del conflicto, requiere de
varias anotaciones y acotaciones para hacerla más preciso.

Como el propio Gobierno y el Ministerio de Defensa lo han señalado, año a año hay más
municipios con mejoras sensibles en estos indicadores e, incluso, una cifra impactante es la
de más municipios sin homicidios ni secuestros en todo un año. Lo que se ha concebido
como la continuación de la Política de Consolidación de la Seguridad Democrática permite
ofrecer constataciones relevantes de ese complejo proceso de pasar de la recuperación
militar a la social, con las complejidades y dificultades propias de llevar no sólo seguridad,
sino justicia, servicios y oportunidades de desarrollo.474

No obstante, esto contrasta con regiones, municipios, rutas de comunicación y tráficos

ilícitos donde la situación ha tendido a empeorar, bajo la misma lógica de un conflicto que
desplaza periódicamente sus lugares críticos de desarrollo. Como ejemplo, Tumaco y el
andén pacífico nariñense, Buenaventura, el Bajo Cauca antioqueño, Tibú, La Gabarra,
Putumayo, siguen mostrando cifras críticas y preocupantes que, espasmódicamente, reciben
atención del Gobierno, obviamente con más presencia de la fuerza pública, pero sin lograr
revertir las problemáticas allí existentes. Y ciudades como Cali y Medellín tienen
situaciones de compleja imbricación de las nuevas modalidades del delito y presencia de las
bandas criminales. Más Cali que Medellín, pero con eventuales agravamientos de la
situación en esta última.475

473
Véase, http://blog.cerac.org.co/monitor-de-desescalamiento-del-conflicto-armado-interno-en-colombia-3.
474
Véase, http://blog.cerac.org.co/monitor-de-desescalamiento-del-conflicto-armado-interno-en-colombia-3.
475
Véase http://www.cerac.org.co/es/infograf%C3%ADa/tipologia-del-conflicto-armado-por-municipios.html
Adicional a lo señalado, hay una percepción de inseguridad creciente que afecta desde la de
las grandes urbes hasta las distintas regiones que, en tiempos de la Seguridad Democrática
de Álvaro Uribe, manifestaban una mejoría contundente de la situación, así las cifras no
fueran igualmente claras. En esa percepción de inseguridad inciden casos como el de
Bogotá, en donde hay una clara disonancia entre cifras muy favorables pero percepciones
muy negativas asociadas, por ejemplo, al robo de celulares, asunto que no ha podido
controlarse ni resolverse. Pero inciden, también, aquellas regiones que sufrieron la
presencia de las FARC y ELN y que indican reactivación de acciones y presencia y
nuevamente una considerable percepción de inseguridad.476

En ello, sin duda, la principal razón de esta percepción deriva de la presencia creciente de
bandas criminales que, principalmente a través de la extorsión, el principal mecanismo para
afectar a la ciudadanía en todos sus estratos y sectores de actividad económica, alteran los
demás logros señalados.

En consecuencia, lo que hay que señalar es cómo el espacio dejado por las autodefensas
ilegales luego de su desmovilización, pero también el que han ido abandonando las FARC
y el ELN ha tendido a ser ocupado por estas organizaciones. Ciertamente, por sus
características, tienen menos capacidad armada y menos peso político, pero conservan una
importante capacidad de afectar a la sociedad y amenazar la posibilidad de alcanzar una
adecuada y suficiente condición de seguridad. También es claro que, en varias regiones, se
han borrado las diferencias ideológicas previas y se pueden detectar alianzas más o menos
temporales para conservan incidencia en determinadas regiones. Obviamente, las acciones
en contras de las fuerzas ya no son las de acumulación de capacidad armada y derrotas
significativas, pero sí las de atacar patrullas, hostigar acciones, seguir sembrando minas y
explosivos y, eventualmente, atacar a la población civil.477

Ello obligó a una revisión de roles y misiones y de doctrina, para conseguir que también las
Fuerzas Militares,478 y no sólo la Policía, entraran en el combate a esta amenaza de carácter
más reciente, que se nutre del narcotráfico, de la minería ilegal y de cuantos tráficos ilícitos
pueda manejar. Al final del período anterior, la decisión de enfrentar a las bandas
criminales estaba en curso, pero pese a capturas y la desarticulación de redes, todavía se
vivían eventos como el reseñado en enero de 2012. Estos últimos permiten ver un conjunto
de acciones que implican la captura o eliminación de cabecillas importantes y la
desarticulación de sus principales redes de influencia. Ciertamente, siempre hay capacidad
de reconfiguración, pero a un nivel de menor control y menor incidencia sobre las
actividades ilícitas. Aun así, es claro que la tarea continúa y que no se puede ceder en la
presión y en las acciones en contra de estas organizaciones. Como se ha señalado por todos
los medios, ese es un reto central para las fuerzas en el denominado postconflicto.

476
Véase
https://www.google.com.co/#q=Percepci%C3%B3n+y+registro+en+municipios+diferentes+a+Bogot%C3%A
1
477
Echandía, op.cit.(2015);
478
En el caso específico del Ejército, esta tarea la adelantó inicialmente el Comité de Revisión Estratégica e
Innovación creado en 2011, tarea continuada por el Comité de Diseño del Ejército del Futuro. Véase Coronel
Pedro Javier Rojas, “Fuerza de Tarea Omega, su transformación”, en El Tiempo, 16, 12-11-15.
Recientemente, un hecho destacado ha sido el involucramiento de la Fuerza Aérea
Colombiana en las acciones contra algunas de estas bandas y sus cabecillas. Aunque ha
sido necesario justificar el por qué y el cómo, es claro que se requiere de este tipo de
acciones para obtener resultados eficaces en la lucha contra lo que se ha considerado la
nueva modalidad de este flagelo479.

4.4.2.2 Desescalar en los hechos, escalar en los discursos

Si bien negociar en medio del conflicto ha implicado que durante todo el proceso se den
hechos que afectan las conversaciones, los equipos negociadores han insistido siempre en
éste como un costo inevitable de la situación. En varios momentos, las acciones de las
FARC han servido para que los opositores al proceso, pero también voces oficiales como la
del anterior ministro de Defensa, Juan Carlos Pinzón, resalten todos los rasgos negativos de
esta organización y su histórica tendencia a engañar e incumplir. Del mismo modo, con
alguna periodicidad mandos de las FARC o miembros del equipo negociador se han
quejado de las acciones de la Fuerza Pública pero, sobre todo, de la persistencia de lo que
ellos denominan el paramilitarismo, con acciones contra población y sectores que
históricamente los han apoyado.

Pese a ello, si se revisa el proceso, se han dado también señales claras de desescalamiento.
En un comienzo, fueron más por iniciativa de las FARC ante la exigencia gubernamental de
dar señales que le generen credibilidad y algo de confianza en la sociedad colombiana. Es
así como ya van tres períodos de fin de año en que las FARC han decretado cese unilateral
al fuego. Éste nunca se ha cumplido en un ciento por ciento, pero cualquier revisión de las
cifras permite indicar un alto porcentaje de cumplimiento y, de igual forma, una reducción
de todas las cifras del conflicto, con la excepción de la extorsión, en los períodos
indicados.480

En tanto el proceso se ha superpuesto a dos jornadas electorales, las FARC también se

comprometieron a un cese al fuego en tales momentos, con lo cual los comicios de 2014 y
2015 se aproximan en sus condiciones de seguridad y no amenaza violenta a lo que vivía
Colombia antes de la década de los años ochenta del siglo pasado. Y, a comienzos de 2015,
se tuvo la buena noticia del compromiso de las FARC para no seguir colocando minas
antipersonal y para no seguir reclutando menores de 17 años. Estas dos decisiones, como un
claro mensaje de la voluntad para desescalar progresivamente el conflicto. En el caso de las
minas antipersonal se decidió, además, iniciar labores de desminado humanitario con un
novedoso esquema tripartito: comunidad internacional, capacidad nacional de desminado a
través del Batallón de Desminado Humanitario y participación de miembros de las FARC
para ubicar los artefactos sembrados.

479
Véase www.elcolombiano.com/bombardear-o-no-a-las-bandas-se-abre-el-debat..., www.eltiempo.com ›
Política › Justicia 21-11-15, Bacrim: ¿se pueden bombardear? - Semana.com
480
Para el seguimiento de los distintos componentes del desescalamiento y la culminación del conflicto, se
requiere un ejercicio como el que ofrece el Cerac. Véase, http://blog.cerac.org.co/monitor-de-
desescalamiento-del-conflicto-armado-interno-en-colombia-3. Allí, a través de reportes periódicos se hace
monitoreo a los distintos compromisos y hechos relacionados con el desescalamiento. Los referidos reciben
particular atención.
Esta situación llevó a que el Gobierno adoptara la decisión de suspender las operaciones
aéreas (clave en la contención y debilitamiento de las FARC) como forma de actuar
eficazmente contra los campamentos y cabecillas de esta organización. Empero, una acción
de las FARC contra miembros del Ejército en el Cauca propició una de las principales crisis
del proceso y un retroceso en la dinámica de desescalamiento en curso. La Fuerza Pública
volvió a utilizar todos los medios a su alcance, mientras las FARC desataban una ofensiva
de acciones contra la población de municipios como Tumaco o los del medio y alto
Putumayo, que impactaron sobre todo el medio ambiente por los derrames de crudo
propiciados481. La intervención de los países facilitadores condujo a retomar el camino de
las conversaciones y, paradójicamente, el desescalamiento salió fortalecido. Al punto que el
23 de septiembre se dio el anuncio del acuerdo en lo relativo al modelo de justicia
transicional a adoptar, que se hizo posible y se aceleró en su formulación y publicitación,
gracias a que se reencontró el rumbo del desescalamiento y que, tal y como lo han
constatado varias organizaciones, de nuevo presenta índices muy claros de
cumplimiento482.

Los hechos del desescalamiento se enfrentan al culminar el período bajo análisis a una cifra
preocupante: nuevamente los cultivos de hoja de coca para la producción de cocaína se han
extendido en diversas regiones del territorio nacional. Otra vez Colombia, ahora
abanderada muy decidida de modificaciones en la política de lucha contra las drogas,
vuelve a ocupar el primer lugar como país productor483.

481
“Lo que dejó la suspensión del cese: Entre el escalamiento limitado pero de alto impacto”, consultado en
http://www.ideaspaz.org/publications/posts/1211.
482
Como se señaló, véase http://blog.cerac.org.co/monitor-de-desescalamiento-del-conflicto-armado-interno-
en-colombia-3. También, “Radar de la paz - Síntesis bimensual - enero y febrero de 2015 FIP” consultado en
http://www.ideaspaz.org/publications/posts/1133; “Radar de la paz - Síntesis bimensual – julio y agosto de
2015 FIP” consultado en http://www.ideaspaz.org/publications/posts/1235; Paz y Reconciliación
483
Véase https://www.unodc.org/.../Colombia/Colombia_Monitoreo_de_Cultivos_de... y
www.elpais.com.co/.../colombia/.../onu-anuncia-fuerte-aumento-cultivo-...,
http://www.razonpublica.com/index.php/economía-y-sociedad/9000-resurgimiento-de-cultivos-de-coca.html
 160.000

144.807
140.000

120.000

100.000 102.071
98.899

86.331 85.750
80.000 80.348 80.953
77.870
68.028 69.132
60.000 61.812 63.765

47.788 48.189
40.000

20.000

-
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Gráfico 11. Héctareas de hojas de coca cultivadas en Colombia 2001-2014484

4.4.2.3 Los pilotos del desescalamiento

Por su honda significación para el desescalamiento y el posible fin del conflicto, vale la
pena detenerse en lo sucedido alrededor de las dos propuestas concretas de
desescalamiento: el no reclutamiento de menores de 17 años y la no utilización de minas
antipersonal, a la vez que se participa en el desminado humanitario. Al respecto, cabe
señalar que en ambos casos el tema de verificación del cumplimiento resulta una tarea que,
en definitiva, tiene que basarse en la confianza entre las partes. De allí que al no
reclutamiento resulte prácticamente imposible hacerle un seguimiento preciso. Lo máximo
que se ha podido hacer es confiar en el compromiso de la organización para no seguir
reclutando y, además, avanzar en la salida de la condición de miembros armados de los
niños, niñas y adolescentes que pertenecían a la organización. De otra parte, en la labor de
convencer a la organización de que el compromiso se extienda a los menores de 18 años, de
manera que coincida con la legislación nacional e internacional vigente en la materia.

En cuanto al no minado y al desminado, cabe señalar que respecto de la colocación de

minas antipersonal, práctica que esta organización adoptó cada vez con mayor fuerza, la
única perspectiva de supervisión creíble tiene que estar asociada a una disminución aun
mayor de los accidentes tanto de civiles como de miembros de la Fuerza Pública con estos
484
Fuente: SIMCI.
artefactos. Pero ello sólo se puede constatar en el tiempo. La verificación, en tiempo real,
no es para nada viable y, de nuevo, hay que confiar en lo acordado en la negociación. Lo
que sí es constatable en tiempo real es la tarea conjunta de desminado humanitario, cuyo
esquema de acción se definió muy rápidamente y está ya hoy actuando en al menos dos
regiones del país. En efecto, con la participación de la Ayuda Popular Noruega,
organización no gubernamental de carácter humanitario especializada en la materia, la
operación a cargo de uno de los pelotones de desminado humanitario pertenecientes al
Batallón de Desminado Humanitario del Ejército y de miembros de las FARC
especializados en la elaboración y colocación de estos artefactos, se han adelantado tareas
de desminado humanitario en veredas particularmente afectadas por la presencia o sospecha
de presencia de estos artefactos.485

En ese proceso, lamentablemente, un miembro del Ejército activó uno de estos artefactos y
falleció, lo cual obligó a detener las operaciones dentro de esta experiencia piloto.
Finalmente, se revisaron protocolos y procedimientos, de manera que se ha podido
continuar exitosamente la labor.486

Cabe resaltar que para que sea exitoso el trabajo, esta conjunción de elementos cumple dos
tareas adicionales muy relevantes: requiere de generación de confianza muy concreta entre
antiguos enemigos, a la vez que opera como un claro y permanente ejercicio de
reconciliación.

4.4.3 La política, la política

Cabe recordar que el anuncio del Acuerdo para iniciar negociaciones con las FARC, a
finales de agosto de 2012, coincidió con un momento de pérdida de favorabilidad del
presidente Santos y de su Gobierno, en razón de lo sucedido con la fallida reforma a la
Justicia. En tal sentido, pese a cierta indiferencia y desconfianza con el inicio de las
negociaciones y al alejamiento ya marcado del sector uribista, la iniciación del proceso de
paz revirtió a favor de la confianza en el Gobierno. No obstante, y a diferencia de los
altísimos índices que mantuvo durante sus ocho años de gobierno el hoy senador Uribe, la
situación de Juan Manuel Santos y de su Gobierno, en el cierre del primer período y lo que
va del segundo, se caracterizó por un continuo de altas y bajas, en el cual el tema de la paz
y sus vicisitudes afectan tales resultados.

En la culminación del primer mandato, se constató una situación paradójica: mientras las
principales cifras económicas y sociales debían sustentar un sostenido apoyo, la reacción de
la opinión resultaba escéptica, cuando no contraria al mandatario y su equipo. Como se ve
más adelante, el crecimiento económico, el empleo, la reducción de la pobreza y la
desigualdad daban para una situación de favorabilidad de la opinión, pero esto no se
reflejaba en los resultados de las encuestas ni en el clima general de la opinión. De hecho,

485
Véase www.accioncontraminas.gov.co/.../150815-Colombia-unida-para-respald...
486
www.hchr.org.co/.../7195-se-reinicia-desminado-humanitario-en-el-orej...,
www.noticiasrcn.com/.../evaluaran-protocolos-seguridad-desminado-ver...
la decisión de optar por políticas sociales más agresivas, como la de las cien mil viviendas
gratis y, además, encargar de esta tarea al nuevo ministro de Vivienda y exministro del
Interior, apuntaba a resolver ese desbalance. Pero claro, las cien mil viviendas había que
construirlas, por lo cual la gobernabilidad se mantuvo en el sube y baja mencionado, con un
momento crítico en el segundo semestre de 2013, cuando se adelantaron diversas
movilizaciones sociales que pusieron en cuestión la capacidad de respuesta
gubernamental.487

Pese a equivocaciones importantes como la mención presidencial a “ese tal paro nacional
no existe”, finalmente el gobierno consiguió, a través de su ministro del Interior, Aurelio
Iragorri, la capacidad para entregar respuestas concretas a los diversos sectores
movilizados, aprovechando las buenas condiciones de las finanzas públicas de entonces.

Resuelta esta situación, el país quedó ad portas del proceso electoral de 2014 que tuvo
como rasgo principal la indiferencia y la dificultad para concitar una atención importante de
la ciudadanía. De hecho, sólo la vendría a tener en relación con la segunda vuelta para la
elección presidencial, en donde además se dio una situación de polarización, acusaciones,
investigaciones que incluso parecían asuntos previos a una jornada electoral violenta. Al
final, las tres jornadas electorales se adelantaron sin contratiempos. En la elección para
Congreso, fue simultáneamente relevante el triunfo de la Unidad Nacional, con un
destacado desempeño del partido de la U en el Senado, del Partido Liberal en la Cámara de
Representantes, y con logros no despreciables para Cambio Radical y el Partido
Conservador, claramente dividido entre quienes se mantenían en la coalición y quienes
pedían una ruptura con el gobierno. Fue de todas maneras una novedad importante lo
conseguido por el Centro Democrático en el Senado, dado que aun minoritario, obtuvo un
número de curules muy parecido al del Partido de la U.488

De tal forma, quedó planteado para la elección presidencial el debate entre la continuidad
del Gobierno o la opción de la oposición de derecha, reflejada en el Centro Democrático.
Cabe señalar que tal situación no se configuró como tal sino prácticamente en el último mes
previo a la primera vuelta. Antes de eso, el rival parecía ser Enrique Peñalosa por la
Alianza Verde. Al final, su resultado fue magro, mientras obtenían votaciones importantes
la candidata del partido Conservador, Martha Lucía Ramírez y la del Polo Democrático,
Clara López, cada una adquiriendo una capacidad de negociación con el candidato más
cercano: Oscar Iván Zuluaga para la primera, Juan Manuel Santos para la segunda.489

En el entre tanto, cabe señalar que precisando los alcances y límites de su coalición, el
presidente seleccionó como candidato a la Vicepresidencia al exministro de Interior y de
Vivienda, Vargas Lleras, a su vez líder de Cambio Radical. Por las declaraciones y
actuaciones se hizo visible la ruptura con el anterior Vicepresidente, Angelino Garzón,
quien luego de superar dos problemas muy graves de salud, terminó una gestión más bien
pobre y de creciente aislamiento e irrelevancia dentro de la propuesta gubernamental.

487
lasillavacia.com/historia/guia-para-evaluar-el-paro-agrario
488
Barrero y Battle (editores), op.cit. (2015).
489
Dávila op.cit. (2014 - 1).
La segunda vuelta se decantó hacia un plebiscito por la paz. El propio candidato-presidente
lideró tal posición. Con el triunfo claro, por más de 1 millón de votos en segunda vuelta, y
con una coalición mayoritaria en el Congreso, el aval a las negociaciones parecía un hecho
y se comenzó con una agenda reformista mucho menos ambiciosa pero igualmente
importante, especialmente en el llamado acto reformatorio de equilibrio de poderes. La
presencia del Centro Democrático en el Congreso, terminó por delinear el carácter del
sistema político multipartidista vigente hoy. Este se puede caracterizar como de centro,
derecha, con una coalición mayoritaria de Unidad Nacional que se caracteriza por la
ausencia de un partido dominante, con tres agrupaciones de tamaño semejante: el Partido de
la U, el Partido Liberal y el Partido Conservador, sólo que este último está adentro y afuera
de la coalición, y un partido menor, Cambio Radical, que por la posición de su líder, el
vicepresidente, y por su capacidad de incidencia, disputa en igualdad de condiciones con
los otros tres miembros. Allí se pueden sumar algunos miembros de la Alianza Verde,
aunque otros están en una posición de relativa oposición, dependiendo de los asuntos que se
estén discutiendo o negociando. A esta coalición de centro se le ha ubicado una oposición a
la derecha, la del Centro Democrático, y varias oposiciones a la izquierda: el Polo
Democrático, los Progresistas, Marcha Patriótica y la Unión Patriótica que, como se ve,
tienen poco peso electoral y se presentan fraccionadamente.490

Desde que se posesionó el presidente Santos en su segundo mandato, la agenda de paz tiene
una cada vez mayor cercanía al quehacer de las fuerzas políticas. Pero, entre tanto, se
formuló su Plan Nacional de Desarrollo con un apoyo ampliado en la Unidad Nacional y
una agenda legislativa muy precisa para empezar: la reforma de equilibrio de poderes, para
eliminar la reelección y hacer imperativos ajustes en la rama judicial. El proyecto fue
objeto de variadas propuestas adicionales, aunque finalmente se concentró en los dos
aspectos señalados que ya para el segundo semestre de 2015 están en implementación, pero
luego de marcadas situaciones que dan cuenta de varios desajustes institucionales inducidos
por la reelección y por las particularidades en la gestión de determinadas figuras públicas
como el Fiscal, el Procurador e, incluso, magistrados de las Altas Cortes que se han visto
involucrados en complejos casos de aparente corrupción para conseguir fallos a favor de
intereses e interesados que terminan por manipular, de esta forma, el ejercicio de la
justicia.491

Con el sistema político en proceso de ajuste y con dificultades para la articulación de los
tres niveles, el nacional, el regional y el local, se llegó a las elecciones de octubre de 2015,
en las cuales no hubo un ganador absoluto, aunque los partidos de la Unidad Nacional
obtuvieron resultados bastante favorables. En cambio, los logros del Centro Democrático
fueron menores a lo esperado, con lo cual se contiene su capacidad de incidencia, aunque se
magnifica el campo de denuncia respecto de una persecución a sus integrantes y a las
personalidades cercanas al expresidente Uribe, que obedecería a una politización de la
justicia en cabeza del fiscal. Y, precisamente por los resultados finales de tales comicios,

490
Andrés Dávila, “¿Transición, consolidación, democracia, populismo?: reflexiones sobre régimen y sistema
político en la región andina” ponencia presentada al VIII Congreso Latinoamericano de Ciencia Política,
ALACIP, (Lima: julio 2015) 17-21
491
Ibid. 19.
las tensiones al interior de la coalición surgieron entre el Vicepresidente con Cambio
Radical y otros conformantes como la U y el Partido Liberal.

Lo incidente de estas actuaciones sobre el conflicto, tiene que ver con las posiciones de
cuestionamiento y rechazo que consistentemente ha sostenido el Procurador, mientras el
Fiscal juega un papel en apariencia favorable, pero que por el exceso de protagonismo ha
terminado por generar más tensiones, debates e incertidumbres. Tal es el caso de sus
posibles actuaciones en contra de los indultos a los exmiembros del M-19.

Entre tanto, la coalición, más allá de favorabilidades y oposiciones, opera plenamente en el

Congreso tramitando las iniciativas gubernamentales que, en razón de la aparente urgencia
para cerrar el proceso con las FARC, tramita este órgano por contar con las competencias
que le dan capacidad de flexibilizar las reglas para que pueda darse cabida a lo acordado
con las FARC, en lo referente a su potencial participación en política, antes de que todo
esté absolutamente acordado.

No obstante, los tiempos de la negociación y de la política a veces se alinean y a veces

andan enfrentados. Al escribir esto, parecería que se han dado pasos relevantes para la
culminación del proceso, pero la estrechez de tiempo, cuando faltan aspectos clave, genera
aún más incertidumbre. Con una novedad adicional que empieza a delinearse en 2015 y es
la de una situación ya no tan favorable e, incluso, preocupante, dada la caída de los precios
internacionales del petróleo y carbón, que anuncian estrecheces fiscales y, en general, en
toda la actividad económica.

4.4.4 De la prosperidad a ¿?

El primer gobierno de Juan Manuel Santos presentó innegables logros en la gestión

económica, tal y como lo demuestran la mayoría de las cifras consideradas. Se terminó con
un crecimiento promedio de más del 4% del PIB en el cuatrienio y de 4,6 para 2014, con
proyecciones de 4,2 para el 2015. Las cifras de inflación y desempleo también mostraron
buenos comportamientos, resaltándose el logro de bajar el desempleo a un solo dígito de
manera consistente desde 2011. Y ello corroborado con resultados importantes en
disminución de la pobreza y la pobreza extrema, aunque con menos logros en disminución
de la desigualdad.

Todo lo anterior ha servido para la consideración de Colombia como la segunda economía

de la región, por encima de Argentina, hecho que el Gobierno aprovechó para publicitar su
buena gestión en la materia, corroborada por la atracción de la inversión extranjera y la
mejor calificación de la deuda pública.492

Con estos resultados, el nuevo cuatrienio se delineó en torno a la paz, la equidad y la

educación, tal y como quedó plasmado en el Plan Nacional de Desarrollo, Todos por un

492
Véase www.infobae.com/.../1547067-colombia-desplazo-argentina-como-la-ter...
nuevo país: paz, equidad, educación.493 Para ello, se contaba con la fortaleza fiscal
mantenida y mejorada, ahora con una propuesta muy fuerte en construcción de
infraestructura, asunto de reconocido atraso en el país y tarea que se le encomendó, junto
con la construcción de las viviendas gratis, al Vicepresidente Germán Vargas Lleras. La
fortaleza fiscal, sin embargo, tenía retos adicionales por los costos e inversiones para una
paz viable y sostenible, pero también para continuar atendiendo los gastos en seguridad y
defensa, superiores al 4% del PIB, unas políticas sociales adicionales a salud y educación
que requieren esfuerzos permanentes, y un conjunto de compromisos adquiridos con los
diversos sectores que hicieron exigencias en las movilizaciones de 2013, como fueron los
cafeteros, los paperos y diversos sectores del agro.

Al finalizar el 2014 aparecieron los primeros nubarrones en tres ámbitos: la devaluación del
peso frente al dólar, añorada por años, pero que llegó de un momento a otro aupada en la
disminución de los precios del petróleo y la revalorización del dólar en los mercados
internacionales; la aprobación apurada de una reforma tributaria estrictamente dirigida a
llenar los faltantes presupuestales de 2015, impactando al sector empresarial y a las clases
medias con empleo formal, sobre quienes han recaído los principales esfuerzos tributarios
recientes; y los desacuerdos con la industria y su gremio, empeñados en solicitar políticas
industriales y de desarrollo que consideran inexistentes, a la vez que cuestionan tanto las
modificaciones tributarias como los avances en una paz sin garantías y con excesivas
concesiones.

A ello se añade el reto asumido de buscar el ingreso a la OCDE, lo cual implica aceptar una
exigente supervisión externa en todos los ámbitos, a sabiendas de carencias y vacíos en
temas como ciencia, tecnología e innovación y la lucha contra la corrupción.

El 2015, por tanto, ha mostrado ya los efectos de la caída en los precios de los productos
que venían sosteniendo la economía colombiana. El freno en el desempeño de diversos
sectores se ha sentido y, por ejemplo, la inflación ha tendido a estar muy por encima de lo
previsto por la Junta del Banco de la República. La esperada devaluación del peso ha tenido
un ritmo y una magnitud mucho más fuerte de lo esperado, mientras la reacción de los
sectores beneficiados por ella ha tardado en concretarse. Pese a ello, la construcción de
infraestructura, el comportamiento del sector industrial en los últimos meses e, incluso, de
la agricultura, han permitido contener las preocupaciones, aunque se anuncia un 2016
difícil.

Evidentemente, ello ha implicado varios esfuerzos de austeridad y recorte en todo el

Gobierno Nacional, como menos flexibilidad en la inversión, que es por ahora el único
aspecto que impacta el sector seguridad y defensa. No obstante, la preocupación de esta
situación de estrechez fiscal se siente sobre todo en relación con los requerimientos de la
paz y el postconflicto. Es allí donde el impacto de un menor crecimiento y de una posible
situación recesiva que hoy todavía no se ve tan cercana genera más alarmas. Una paz y un
postconflicto sin recursos hacen muy difícil que se pueda lograr exitosamente el cierre del
conflicto y que se concreten las expectativas de un crecimiento mucho mayor, dada la no

493
DNP, Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018: Todos por un nuevo país: paz, equidad, educación
(Bogotá: DNP, 2015).
existencia de la amenaza proveniente de las guerrillas. También resulta difícil imaginar, con
escacez de recursos y estrechez fiscal, cómo se puede echar a andar la paz territorial.

En este panorama, en todo caso, los distintos factores siguen bajo una lupa exigente de
revisión, la cual ha permitido contener y mitigar, en ocasiones anteriores, los principales
efectos de recesiones y crisis internacionales. No obstante, el impacto directo para una
economía que del café paso a depender del petróleo y el carbón, genera esa mayor
inquietud sobre lo que viene para el país. La cuestión estriba en el hecho concreto de un
desfinanciamiento estructural del presupuesto, lo que conduce necesariamente a pensar en
nuevas reformas tributarias, al tiempo que la OCDE exige una sola pero integral. Y claro, la
preocupación aumenta en tanto pareciera que sectores hoy clave como la construcción de
infraestructura y de vivienda, que asegurarían al menos una activación económica temporal
en los sectores que se dinamizan, pueden resultar con problemas de financiación. Ello
tendería a agravarse si las políticas sociales, que hoy son de la mayor relevancia para el
Gobierno, enfrentan los mismos problemas.

En este marco, resulta importante señalar cómo un actor clave para una feliz culminación
de la paz, como lo es el empresariado, está afectado por el freno que ya se siente en la
economía, a la vez que recibe mayores exigencias de una economía que quiere pertenecer y
jugar bajo las reglas de la OCDE, y sintiendo además que su malestar con la paz y la
inseguridad que aseguran está más vigente que nunca, no deja de afectarlos. Es, en tal
sentido, un sector clave que se mueve más hacia la oposición que hacia el apoyo al proceso.

4. 5 Movilizaciones, paros, entrega de recursos y obras

Como se indicó atrás, un rasgo paradójico de lo sucedido en las administraciones de Juan

Manuel Santos ha sido la particular disonancia entre los resultados que el gobierno puede
señalar como absolutamente legítimos en lo social, con cifras relativamente contundentes
en indicadores de mucha significación, y la percepción de la ciudadanía respecto de la
situación. En ello, por ejemplo, puede haber influido el hecho de que al dejar de ser la
seguridad un factor de la mayor preocupación, aunque se cite luego como un asunto en
deuda, resulta válido plantear que entran a primar preocupaciones como la situación
económica y las posibilidades de mejora en las condiciones de vida. Pero más allá de ello,
lo que resulta significativo es cómo, luego de las movilizaciones estudiantiles del segundo
semestre de 2011, durante el segundo semestre de 2013el Gobierno fue cuestionado y
desafiado por las movilizaciones de diversos sectores del agro y de instancias como la
sindical del sector judicial, hasta generar una situación de potencial y efectiva
conflictividad y alteración del orden público no experimentada en los años recientes. O, al
menos, no en la magnitud y convergencia de procesos.

Al respecto, es importante señalar cómo en un principio el equipo de gobierno subestimó el

alcance de los procesos en curso y, un poco por las características técnicas y no políticas de
la mayor parte de sus miembros, hubo poca capacidad de negociación y concertación antes
de que los hechos pasaran a convertirse en problemas que afectaron la situación de
normalidad en varias regiones del país. Esta actitud se corroboró con las mencionadas
declaraciones del Presidente quien terminó de agravar las cosas al indicar que no había tal
movilización ni cese de actividades.

Como ha sido común en Colombia desde mucho tiempo atrás, la alteración del orden
público y el carácter violento de algunas de las manifestaciones estuvieron acompañados
por la necesaria intervención de la Fuerza Pública en cabeza de la Policía. La sensibilidad
presente condujo a enfrentamientos fuertes y a denuncias por excesos en el uso de la fuerza.
Del lado estatal, se acusó a varias de las movilizaciones de tener infiltración de los grupos
armados organizados. En el tire y afloje entre las partes, finalmente el Gobierno envió a sus
ministros con claras instrucciones de negociar y concertar una salida tomando en cuenta las
demandas de los sectores movilizados que consiguieron grados de organización importantes
para canalizar sus demandas.

Fue importante en esta situación que cuando ya el Gobierno estaba cerca de tomar medidas
de carácter represivo de mayor alcance, incluida la prohibición de los bloqueos a las
carreteras y a las salidas y entradas de poblaciones que prácticamente quedaron sin
comunicación, ni abastecimiento, y se estaba a punto de sacar al Ejército como refuerzo de
la Policía, primó la opción negociadora y se pudieron resolver los levantamientos, las
demandas y los paros con ejercicios de concertación. Se señaló, después, que el Gobierno
había acudido a recursos extraordinarios para asegurar subsidios y respuestas efectivas e
inmediatas a los requerimientos, especialmente de sectores muy afectados por los bajos
precios de sus productos o por la importación a menores precios de los mismos, en aparente
consecuencia de la implementación de los TLC firmados por el país.

El paro de mayor duración fue el de la justicia, que periódicamente recurre a este tipo de
medidas hasta conseguir del Gobierno el reconocimiento a sus demandas. Esta vez tardó un
poco más, pero en últimas le fue otorgado.

En la lógica de lo sucedido históricamente, se esperaba una reiteración de las

movilizaciones en el 2014, en pleno período electoral. Hubo un intento en tal sentido en el
mes de abril, entre las elecciones para Congreso y las elecciones presidenciales. Sin
embargo, o bien porque el Gobierno estuvo atento y movilizó sus fichas y sus posibilidades
antes de que el problema se hiciera público y vigente, o bien porque la dinámica electoral
jugó nuevamente su papel desarticulador, en definitiva la movilización anunciada y
esperada no se produjo. Y eso que como tal, la elección presidencial tardó en tomar
fuerza.494

En la misma línea, el 2015 no ha sido de mayores manifestaciones, salvo las de Fecode en

contra de la Ministra de Educación, Gina Parody, quien tuvo que acudir al apoyo de varios
de sus colegas para recuperar alguna capacidad de negociación frente a este organizado
sector sindical.

494
Virginie Laurent, “Elecciones 2014 y movilización política indígena: apuestas, ajustes y ¿(re)
consolidación?” y Catalina Jiménez, “Movilización social y partidos políticos durante las elecciones de 2014:
¿qué relación tienen?” en Barrero y Battle (editores), op.cit. (2015).
Mención aparte hay que hacer de las movilizaciones indígenas que, también de manera
recurrente, se han presentado, principalmente en el Cauca. Las organizaciones indígenas de
la región han sido actores de permanente cuestionamiento respecto de su condición de no
querer ni la presencia ni la acción de los grupos armados organizados ilegales, pero
tampoco de la Fuerza Pública, así ésta represente al Estado. Su posición ancla tanto en la
convicción de ser comunidades que han luchado por no quedar en medio del conflicto ni
estar de uno u otro lado, sino de priorizar sus convicciones ancestrales de territorialidad y
autoridad.495 En esta línea, aunque reiterativamente también son objeto de acciones de la
Fuerza Pública para restaurar la alteración del orden público, han obligado a prácticamente
todos los gobiernos a llegar a condiciones de negociación y acuerdo frente a las demandas
específicas y a la reconsideración de sus demandas históricas en relación con el conflicto.
No obstante, en 2013 se presentó un hecho que rompió el molde de los enfrentamientos
habituales entre la movilización indígena y el esfuerzo de la Fuerza Pública por restaurar la
alteración del orden público. En efecto, miembros del Ejército y, en particular, un soldado
de origen indígena fueron retenidos y fueron públicas las imágenes de cuando fue
desarmado y sacado a la fuerza de los territorios indígenas. Este hecho generó
posteriormente el enjuiciamiento y condena de un conocido líder de la Guardia Indígena,
hecho que seguramente será motivo de nuevas movilizaciones, con un tema más complejo
referido a la jurisdicción que lo ha debido investigar y condenar: la indígena especial o la
ordinaria.496

Aun con lo señalado, al terminar el período de análisis y pese al freno en la economía, el

segundo semestre de 2015 no ha sido, hasta ahora, testigo de movilizaciones, muy
posiblemente por el hecho de que se estaba en proceso electoral.

Al cierre del período analizado, el proceso de paz sigue su curso con grandes avances y
grandes incertidumbres por lo que falta. No obstante, y mientras ello se resuelve incluso
con una posible labor sin pausa de aquí hasta el cierre de los acuerdos por parte de los
equipos negociadores, las negociaciones imponen sin lugar a dudas su impronta sobre todas
las demás coyunturas y, como es obvio, sobre una dinámica del conflicto que ad portas del
final del año mantiene resultados claros de desescalamiento y acciones cada vez más
contundentes contra cabecillas y apoyos de las bandas criminales. A su vez, se han
multiplicado los escenarios de discusión pública sobre el futuro de la Fuerza Pública en el
postconflicto, en más de una ocasión con la participación directa del Ministro y el alto
mando militar y policial. Cabe aclarar que tal discusión no se da en La Habana y no pasa
por las exigencias de las FARC en ningún sentido497. Coincide más bien con la situación
495
Laurent, op.cit. (2015).
496
Véase https://www.atlas.com.co/sia/public/index.php/informe-preventivo/sia-1714-cauca-la-guerra-fria-
entre-soldados-e-indigenas-evolucion-del-conflicto-armado, www.razonpublica.com/.../8913-justicia-
indígena-y-justicia-ordinaria-el-... y lasillavacia.com/.../por-que-la-condena-feliciano-valencia-tiene-
indignad...
497
Cabe aclarar el sentido y alcance de lo afirmado, para lo cual agradecemos los comentarios de Mario
Gómez al respecto. En efecto, durante las negociaciones y en declaraciones concretas, los miembros del
equipo negociador de las Farc se han referido a los cambios que, según ellos, resultan necesarios en la Fuerza
Pública colombiana. Véase, por ejemplo, “Este viernes desde La Habana la guerrilla de las Farc pidió la
reducción y el cambio de funciones de las Fuerzas Militares, como parte de lo que llaman la ‘adecuación de la
institucionalidad del Estado a la doctrina y la política de seguridad humana integral’. Adelantar la
reconversión de las fuerzas militares y de policía en fuerzas para la construcción de la paz y la protección de
propia de una sociedad que empieza a hacer conciencia de la importancia de este tema y de
la necesidad de que haya un mayor debate público al respecto. En estas condiciones y con
las incertidumbres propias del futuro, se cierra este análisis que, a continuación, pasa a ser
caracterizado, precisado y detallado en cinco regiones del territorio nacional.

las fronteras patrias, lo cual incluye aspectos relacionados con su tamaño y estructura, con la propia
asignación de gasto público, así como con la superación de la doctrina de seguridad nacional y de cualquier
práctica de terrorismo de Estado”, dice un comunicado del grupo guerrillero leído por alias ‘Pablo
Catatumbo’.”. Tomado de http://www.elespectador.com/noticias/paz/farc-piden-reduccion-de-fuerzas-
militares-articulo-601920. 27 de noviembre de 2015. Sin embargo, cabe insistir que las decisiones sobre las
transformaciones y reformas de la Fuerza Pública para el postconflicto no están en discusión en la mesa y no
pasan, en su discusión pública en Colombia, por los planteamientos y propuestas de los voceros de las FARC.
No obstante, ello no impide que lo planteado por estos voceros incida en alguna medida en la discusión. Pero,
sin duda, esto es diferente a plantear o pensar que las FARC fijan, en algún grado relevante, el carácter,
magnitud y alcance de las transformaciones en la Fuerza Pública.
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Manifiesto de Simacota http://www.eln-voces.com/index.php/voces-del-eln/comando-
central/articulos/71-manifiesto-de-simacota

Normas y documentos primarios

cf. H III; H IV R arts. 22-41; H VI; G I-IV art. 3 común; G I art. 17; G III arts. 67,118, 119;
G IV arts. 44, 49, 130, 133-135; GP I arts. 33, 41, 45, 47, 59, 60

Acto Legislativo No. 1 de 2001

Ley 715 de 2001
Sentencia C-105 de 2004

Conclusiones generales de la Séptima Conferencia Nacional de las FARC-EP.

Comunicado del Secretariado de las FARC, Diciembre 9 de 1990.

Convención sobre la prohibición de las minas antipersonal, conocida como Convención de
Ottawa de 1997, dado que allí se firmó. Véase:
https://www.icrc.org/spa/assets/files/other/p0846-es.pdf

www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2006/c-370-06.htm

Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Masacre de Santo Domingo Vs.

Colombia. Sentencia de 30 de Noviembre de 2012. Excepciones preliminares, fondo y
reparaciones. Intervención del agente estatal,

Citado en: “Informe presentado por la fundación social a la comisión interamericana de

derechos humanos en su 100° período ordinario de sesiones”, disponible en:
http://www.google.com.co/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&ved=0CBsQF
jAA&url=http%3A%2F%2Fwww.proyectossocialesdirectos.org%2Findex.php%2Fes%2Fp
ublicaciones%2Fcategory%2F7-construccion-de-la-paz%3Fdownload%3D25%3Aalgo-
todavia-
ocurrira&ei=s55vVPGSL8qVNsiCgNAB&usg=AFQjCNFmruXNV2EMAGt967X4cEPTo
NoR0w&sig2=GV8on3E2VAoCl0aOiFXSFQ, septiembre de 1998. Aparentemente, la
cifra no discrimina por organización.

“Cifras” en Boletín 04, basado en cifras provistas por la Policía Nacional de Colombia
(Bogotá: Observatorio de los Derechos Humanos, 1999) consultado en
http://historico.derechoshumanos.gov.co/Observatorio/Publicaciones/Documents/2010/
Boletines/04_boletin_06/cifras.htm.

Decreto 1874 de agosto de 1990,creó la Consejería Presidencial para la Defensa y

Seguridad Nacional.

Decretos 1790 a 1799 de 2000.

Decretos 1837 y 1838 del 11 de agosto de 2002, Diario Oficial No. 44896 y 44897,
respectivamente.
Ley 782, del 23 de diciembre, prorrogó la vigencia de la Ley 418 de 1997 o de Orden
Público.

Decreto 1512 de 2000 que modificó la estructura del Ministerio de Defensa Nacional con
miras a enfrentar los retos del nuevo milenio.
Decreto 49 de 2003 creó el segundo viceministerio.
Decreto 4481 de 2008, el tercer viceministerio.

Decreto 1666 de 2007 establece en detalle todo lo correspondiente a personal, sus

competencias, clasificación, requisitos.

Decreto 4746 de 2005, artículo 6, Agencia Logística de las Fuerzas Militares.

Decretos reglamentarios, que incluyen los decretos con fuerza de ley para indígenas y
afrocolombianos, el 4800 de diciembre de 2011 e, incluso, el 0790 de abril de 2012,
pueden verse en http://portalterritorial.gov.co/apc-aa-
files/40743db9e8588852c19cb285e420affe/ley-de-victimas-1448-y-decretos.pdf. Los
decretos 4801 y 4802 que crean, respectivamente, la Unidad Administrativa Especial para
la Restitución de Tierras y la Unidad Administrativa Especial para la Reparación Integral a
las Víctimas pueden consultarse en
http://mesanacionaldevictimas.blogspot.com.co/2012/02/decretos-reglamentarios-y-
legislativos_06.html. Como en todos los sectores, en 2015 el Gobierno expidió un decreto
compilatorio, Decreto número 1084 de 2015, por medio del cual se expide el Decreto
Único Reglamentario del Sector de Inclusión Social y Reconciliación. En este se recoge
toda la normatividad vigente para el tema de reparación integral a las víctimas. Véase
http://diario-oficial.vlex.com.co/vid/decreto-numero-1084-2015-573230514.

Directiva 0 de 2005
http://www.justiciaporcolombia.org/sites/justiciaporcolombia.org/files/u2/DIRECTIVA_MI
NISTERIAL_COLOMBIA.pdf,

El Tiempo 19 de junio de 1991 http://www.eltiempo.com/archivo/documento/MAM-

106041 recuperado 27 octubre 2015

Fallo de Primera Instancia. Juzgado 12 Penal del Circuito de Conocimiento de Bogotá,

D.C., con funciones de Ley 600 de 2000. Bogotá, 24 de septiembre de 2009.
Acontecimientos relevantes. Intervenciones de los procesados.
Ley 418 de 1997, Ley de Orden Público. Prorrogada por:
Leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006, 1421 de 2010 y 1738 de 2014, actualmente
vigente. Consultado en:
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Ley 790 de 2002, unió: (i) El Ministerio de Justicia con el de Interior, (ii) el Ministerio de
Trabajo con el de Salud; y el de (iiii) Medio Ambiente se fusionó con el de Vivienda.

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MEN Sistema Integrado de Matrícula, SIMAT
SIMCI

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